DESAFIOS DA AVALIAO DE DESEMPENHO NO SETOR PBLICO: O CASO DA PREFEITURA

MUNICIPAL DE SO PAULO

Juliana Akiko Noguchi Suzuki Ligia Villas Boas Gabbi

II Congresso Consad de Gesto Pblica Painel 13: Enfrentando as dificuldades de mensurao de desempenho no setor pblico: experincias em curso no Brasil

DESAFIOS DA AVALIAO DE DESEMPENHO NO SETOR PBLICO: O CASO DA PREFEITURA MUNICIPAL DE SO PAULO

Juliana Akiko Noguchi Suzuki Ligia Villas Boas Gabbi

RESUMO

O trabalho est estruturado em trs partes. Em primeiro lugar, realizamos uma reviso das principais questes relativas implantao da avaliao de desempenho no setor pblico, traando tambm um panorama geral da avaliao de desempenho no Brasil. Em segundo lugar, descrevemos as principais caractersticas do sistema de avaliao de desempenho dos servidores da Prefeitura Municipal de So Paulo (PMSP), mapeando o campo legislativo que dialoga, direta ou indiretamente, com avaliao e indicadores de desempenho. Por ltimo, analisamos o sistema de avaliao da PMSP luz das questes abordadas na primeira etapa sobre avaliao de desempenho. A discusso estende-se para o desenho do sistema de avaliao dos servidores, em que levantamos algumas fragilidades do modelo. Em linhas gerais, h quatro sistemas ou instrumentos no mbito da PMSP que se relacionam com essa temtica. O primeiro deles o sistema de avaliao de desempenho da PMSP que prev a avaliao individual e institucional, baseado na lei Municipal no 13.748/04, no Decreto 45.090/04 e na Portaria no 487/04 da Secretaria Municipal de Gesto Pblica. Outro instrumento detectado so os indicadores de desempenho relativos qualidade dos servios pblicos, institudos pela lei no 14.173/06 e pelo decreto no 47.972/06. A emenda lei orgnica do municpio de So Paulo, no 30/08, introduziu uma terceira forma de se estabelecer metas e indicadores de desempenho para a Administrao, ao tornar obrigatrio a apresentao de um Plano de Metas por cada Prefeito eleito ou reeleito, nos primeiros noventa dias do seu mandato. O quarto instrumento existente so as gratificaes, criadas por outras legislaes, que variam conforme a carreira, a lotao e o desempenho dos servidores. O trabalho se debrua sobre as implicaes do panorama de sistemas e instrumentos de gesto do desempenho identificado, em que o principal desafio a necessidade de um grande esforo de articulao, de comunicao e de coordenao para evitar sobreposies e uma proliferao descontrolada de indicadores e metas. Com relao ao sistema de avaliao de desempenho individual e institucional, o trabalho aponta alguns pontos de fragilidade do modelo, destacando-se a inexistncia de pesos entre as metas do plano de trabalho (o que impede a distino entre metas mais e menos importantes), a no incluso da alta Administrao Municipal (Secretrios, Secretrios Adjuntos, Superintendentes, Subprefeitos e Chefes de gabinete) como parte avaliada e a inexistncia formal de conseqncias no caso de no cumprimento do Plano de Metas ao trmino de cada mandato de governo.

SUMRIO

INTRODUO...........................................................................................................03 1 AVALIAO DE DESEMPENHO........................................................................... 05 2 AVALIAO DE DESEMPENHO NA PMSP..........................................................11 3 ANLISE.................................................................................................................15 CONCLUSO............................................................................................................ 18 REFERNCIAS......................................................................................................... 19

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INTRODUO

A partir da dcada de 1980, vrios pases ocidentais comearam a adotar medidas para aperfeioar a eficincia e melhorar a efetividade do servio pblico. At ento, o modelo tpico de Estado era pautado por uma ativa interveno na economia, pela expanso dos servios de bem estar social e pelo funcionamento interno nos moldes do modelo burocrtico weberiano. Um conjunto de fatores contribuiu para detonar o modelo de Estado em vigor: a crise econmica mundial na dcada de 1970 e 1980, ligada aos choques do petrleo em 1973 e 1979; a crise fiscal dos Estados, que se deparavam diante de crescentes atribuies e menos recursos; a globalizao e as inovaes tecnolgicas, resultando na perda do poder dos Estados nacionais de ditarem polticas macro-econmicas; e uma mudana no contexto intelectual da poca que se tornou contrrio burocracia, com a ascenso de teorias crticas como a Public Choice e o ideal neoliberal hayekiano (Abrucio, 1998).

A qualidade do servio pblico era sinnimo do cumprimento estrito de regras procedimentais. Priorizava-se uma organizao centralizada, com nfase em procedimentos e em insumos. Entretanto, transformaes sociais e a conjuntura econmica levaram o setor pblico a passar por reformas que priorizaram no mais uma lgica procedimental, mas uma lgica de resultados (OECD, 2004, p.1).

O New Public Management (NPM) foi um novo paradigma de gesto pblica que se disseminou entre os pases na medida em que se desenrolava a crise do modelo do Estado na dcada de 1980, com inspirao nas prticas do setor privado, voltadas para resultados. Ele se originou nos pases anglo-saxnicos, sendo l onde as reformas foram implantadas com maior extenso (Pollitt & Bouckaert, 2002). Os defensores do NPM argumentam que o modelo burocrtico weberiano se torna ineficiente na medida em que a sociedade evolui para uma sociedade de conhecimento, globalizada e em constante movimento. Ferreira Costa (2004) captura as principais idias da Nova Gesto Pblica (NGP):

Sinteticamente, a NGP consistiria em um ncleo de idias que enfocam prioritariamente: a qualidade da gesto, a avaliao de desempenho e eficincia; a desagregao das burocracias em agncias que se relacionam em bases contratuais e se possvel monetrias (user pay basis); o uso de quase-mercados e terceirizao para estimular a competio; reduo de custos e um estilo de gesto que enfatiza metas, contratos peridicos, incentivos monetrios e autonomia gerencial.

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A definio das atividades e do escopo da gesto por resultados, embora no seja tarefa fcil, pode ser resumida na seguinte forma: performance management includes a variety of activities including the planning and execution of actions required to ensure performance objectives are achieved. (Centre for Business Performance, p.4).

A mensurao de resultados (performance measurement) a rea da gesto que mais evoluiu e onde podemos identificar uma literatura mais consolidada (ibid). Definindo mensurao como o processo de quantificar a eficincia e a efetividade da ao, Neely et al. (citado em ibid, p. 5) identificam trs elementos que devem estar presentes no sistema de mensurao de resultados: a) mensuraes individuais que quantificam a eficincia e efetividade das aes; b) conjunto de mensuraes que combinadas conseguem mostrar o resultado geral de uma organizao; e c) uma infra-estrutura que permite a gerao, a coleta, a anlise, a interpretao e a disseminao dos dados.

Considerando as questes discutidas na literatura sobre mensurao de resultados, a inteno do presente trabalho de analisar o sistema atualmente adotado pela Prefeitura Municipal de So Paulo para a avaliao de desempenho de seus servidores. Ao longo dos ltimos anos, a Prefeitura Municipal de So Paulo vem editando uma srie de dispositivos legais entre leis, decretos e portarias que trazem inovaes buscando aumentar o desempenho dos servidores e conseqentemente a eficincia dos servios pblicos municipais atravs da medio de resultados e da avaliao de desempenho. Ainda que a legislao seja incipiente, as suas bases foram lanadas com a edio da Lei Municipal no 13.748/04, do Decreto no 45.090/04 e da Portaria no 487/04, da Secretaria Municipal de Gesto Pblica.

Ao analisar a literatura e a legislao, o que nos move so as seguintes indagaes: Qual o grau efetivo de preocupao na PMSP para com a gesto orientada para resultados? Em que contexto a avaliao de desempenho est inserida em So Paulo? Esse instrumento foi previsto de forma isolada ou ele veio acompanhado por outros instrumentos capazes de transformar a cultura j instalada na Administrao Pblica municipal?

Para tanto, iremos, em um primeiro momento, nos concentrar em uma reviso literria sobre as questes tericas e prticas da avaliao de desempenho e da mensurao de resultado (1); em seguida, iremos investigar quais foram as inovaes e as alteraes trazidas nos novos dispositivos legais da PMSP (2); para, em um terceiro momento, analisar luz da literatura revista na primeira parte os dispositivos legais trazidos na segunda parte (3).

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1 AVALIAO DE DESEMPENHO

Desde o surgimento dos primeiros modelos sobre o processo de polticas pblicas, a avaliao de desempenho uma de suas etapas. No modelo de Ripley (1995), por exemplo, a avaliao contempla a implementao, os resultados de curto prazo e os resultados de longo prazo (impacto), contrapondo-os com o que havia sido planejado.

A avaliao pressupe uma etapa anterior que a de monitoramento ou de medio de resultados. A seleo de indicadores algo que no est limitado etapa de monitoramento, ocorrendo tambm nas etapas de Diagnstico, Formulao, Implementao e Avaliao de polticas pblicas. Cada uma dessas etapas pode ser mais bem realizada mediante criteriosa seleo dos indicadores, em que pesem as tipologias e as propriedades de cada indicador. Na etapa de implementao, onde ocorre o monitoramento da execuo do programa ou da poltica pblica, cabem indicadores de insumo, processo, resultado e impacto. J na etapa de avaliao, os indicadores devem ser sensveis e especficos, isto , capazes de refletir mudanas nas condies que afetam o problema e capazes de refletir alteraes estritamente decorrentes das aes realizadas (Jannuzzi, 2005).

A avaliao de desempenho serve para melhorar a gesto do programa, dos servios pblicos e das polticas pblicas. Para Heinrich (2003), a avaliao de desempenho deve servir ao propsito de ajudar os gestores a entender como suas aes e decises esto ligadas aos resultados obtidos e quais fatores contextuais ou exgenos podem limitar ou aumentar sua efetividade como gestores.

Nos pases nrdicos, a avaliao de desempenho nos contratos de gesto com as agncias no possui um carter punitivo. O contrato visto como um instrumento particularmente flexvel para proporcionar ajuste e aprendizado organizacional, e no para controlar e restringir tais processos (Jann & Reichard, 2002). Nesse sentido tambm escreve Rua (2007), ao afirmar que a avaliao no tem por finalidade [...] classificar as intervenes boas ou ms, exitosas ou fracassadas. Representa, antes, um processo de apoio ao aprendizado contnuo, em busca de melhores decises e de amadurecimento da gesto. A viso de aprendizado um tanto diferente da viso da Nova Gesto Pblica, na qual o gerente da agncia pode ser despedido caso no atinja os resultados contratados. A mesma viso resultou na punio das escolas pblicas com desempenho ruim,

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empurrando-as num ciclo vicioso de mau desempenho, menos recursos, piora no desempenho, e assim sucessivamente.

Considerar a avaliao de desempenho a partir de uma perspectiva mais de aprendizado do que de punio no significa tolerar o mau desempenho. Significa reconhecer que o setor pblico possui caractersticas que dificultam a utilizao da avaliao de desempenho com a mesma objetividade e aplicabilidade do setor privado. No dispe, por exemplo, da mesma flexibilidade na gesto de recursos humanos que o setor privado. Alm disso, a administrao pblica no possui um nico objetivo (no setor privado, o lucro), mas uma mirade de objetivos tangveis e intangveis mais difceis de serem operacionalizados, como cidadania e equidade. Emprestando conhecimentos da cincia poltica, na democracia tambm inerente uma lgica poltica e representativa sem similar na iniciativa privada, a qual no leva necessariamente eficincia (Schmitter & Karl, 1991). O bom desempenho no setor pblico pode e deve ser incentivado, e o mau desempenho corrigido, mas as premissas, as ferramentas, a abordagem e os objetivos para se proceder nessa direo no podem ser os mesmos do setor privado.

Mesmo os gerentes das agncias nos pases que adotaram em profundidade as reformas do NPM, visando emular mais de perto o setor privado, encontraram dificuldades na traduo de objetivos nacionais de longo prazo para metas de curto prazo, de certa forma sendo pressionados pelo fato de que sero cobrados por essas metas, as quais esto sujeitas ainda influncia de fatores exgenos alm do seu controle. Outro desafio da avaliao de desempenho a utilizao de indicadores especficos, isto , aqueles capazes de medir os efeitos decorrentes exclusivamente em funo do programa ou da poltica pblica. Tambm temos que levar em considerao o tempo de maturao das aes para que seus resultados apaream, como no caso das aes incidentes sobre problemas estruturais da sociedade, como desigualdade na distribuio de renda e educao.

A natureza das funes exercidas no mbito da administrao pblica tambm resulta em processos e atividades cujo desempenho pode ser mais ou menos facilmente avaliado. Do ponto de vista da gesto, Wilson (1989) sugere a classificao das agncias em funo de dois aspectos: se possvel observar suas atividades (outputs) e se os resultados dessas atividades so observveis (outcomes)i. Avaliar o desempenho dos correios, se uma carta chega ou no ao seu

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destino correto e no tempo previsto, mais fcil do que medir o desempenho da rea diplomtica, onde no possvel observar as aes do diplomata.

Enquanto Wilson via outputs e outcomes como atividades e resultados, para Trosa (2001) ambos so resultados, porm, essencialmente distintos. Enquanto outcomes se referem a impactos, outputs so mais fceis de mensurar, pois se referem a produtos que podem ser mais facilmente atribudos s aes contratadas. Um sistema de monitoramento deve se pautar pela seleo tanto de indicadores de produtos quanto de impactos, sem necessidade de fazer uma opo excludente entre um ou outro, tendo em vista que se referem a preocupaes distintas. Outputs possibilitam conhecer o que est sendo efetivamente produzido, enquanto outcomes indagam sobre sua utilidade e a eficcia.

Pouco contribui o fato de que a distino de um indicador entre output ou outcome nem sempre bvia (Behn, 1995). No caso de um programa de sade materno-infantil: o peso de recm nascidos um output ou um outcome?

Num estudo em que tentam comparar os resultados das reformas em diversos pases, Pollitt & Bouckaert (2002) concluem ser impossvel analisar comparativamente, em termos quantitativos, as transformaes ocorridas. Isso significa que, quando compararmos a gesto ou o desempenho de duas unidades de anlise, h diversos fatores que dificultam que tal comparao tenha o mesmo rigor das avaliaes cientficas tradicionais, tais como: diferenas na disponibilidade de dados, nos pontos de partida, trajetria, na interpretao de significados de um mesmo conceito, na retrica e o fato de que, no raro, os avaliados costumam ser os prprios avaliadores.

Bouckaert (1991) parte do ponto de vista das doenas da avaliao de desempenho para abordar os erros que podem ser cometidos antes, durante e aps a medio dos resultados. Pressuposies podem limitar o que escolhemos medir (conseqncia da pangloss disease), desacreditar uma medio que realizamos pela crena de que impossvel medir tal coisa (impossibility disease), e at direcionar do positivo para o negativo nossa reao frente a bons resultados (hypochondria). Nossa percepo de nmeros e volumes pode enviesar a leitura dos resultados para cima ou para baixo (convex/concave disease), fazer com que mais (hypertrophy) ou menos (atrophy) outputs sejam gerados pelo simples fato de que esto sendo medidos, e ainda gerar um descompasso entre a medida e o instrumento de medio (mandelbrot disease). Com relao a contedo,

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posicionamento e quantidade, podemos cometer erros ao misturar o que medimos (output com input etc.) (pollution disease), ao exagerar no nmero de itens medidos (inflation disease), ao impor de alto a baixo quais medies realizar sem dar explicaes (enlightment/top-bottom disease), ao focar somente no curto prazo (time-shortening disease), ao medir algo diferente do que achamos que estamos medindo (mirage disease) validade e ao medir algo que na verdade no relevante (shifting disease).

No rol da lista de dificuldades, pode-se dizer ainda os objetivos precisam estar bem definidos, para que possam ser avaliados. Para Lindblom (2000), a opo por objetivos mais genricos uma estratgia de negociao poltica que busca evitar o esforo de construo de um consenso em torno da seleo de objetivos e de prioridades, o que, alm de trabalhoso, tambm pouco produtivo, especialmente na abordagem de problemas complexos.

A perspectiva neo-institucionalista tambm pode ser invocada no sentido de que as regras que regem a avaliao de desempenho influem no comportamento dos indivduos e na definio de trajetrias de polticas pblicas (Immergut, 2006). Ao moldar o comportamento dos agentes, as regras podem gerar distores que levem a resultados muito diferentes dos que se objetivava no incio. Alm disso, a capacidade cognitiva dos seres humanos limitada (Lindblom, 2000), levando impossibilidade de arquitetar por via de regras um sistema de avaliao infalvel e exaustivo.

Avaliao de desempenho no setor pblico no Brasil A questo do controle e do desempenho presente em todas as reformas

administrativas que ocorreram no Brasil. A criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), em 1938, foi uma forma de submeter as administraes estaduais ao controle central. Junto com a criao de institutos, autarquias e grupos tcnicos (Souza, 1976; Lima Jr., 1998), objetivaram melhorar a performance do Estado brasileiro para viabilizar o desenvolvimento nacional (Rezende, 2004; Ferreira Costa, 2004), de uma economia agroexportadora baseada no caf, para uma economia industrializada voltada para o mercado internoii (Gremaud et al, 2009).

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[] a principal inteno da reforma era restaurar a performance do aparato burocrtico, tornando-o competente para gerenciar e organizar o crescimento do Estado nacional brasileiro. Mrito, racionalidade administrativa e centralizao dos poderes foram os mecanismos considerados necessrios para a execuo de tal agenda. (Rezende, 2004).

A segunda reforma administrativa no Brasil incorporada pelo Decreto-lei n 200/67, no governo militar. A diretriz da reforma foi tornar mais claro o desenho organizacional da Administrao Pblica Federal (Ferreira Costa, 2004), de forma a possibilitar a organizao da produo pblica de bens e servios em larga escala (Rezende). A proliferao descontrolada de empresas estatais acabou sendo um reflexo indesejvel da tentativa de melhorar o desempenho da administrao pblica, tendo por base um modelo de Estado intervencionista.

A preocupao com a avaliao do desempenho instituda na Constituio Federal de 1988 com a Reforma Administrativa de 1995, mediante a introduo da figura do contrato de gestoiii. Ao contrrio da reforma anterior, esta orientada pela viso de um Estado menos intervencionista e mais gerencial. A preocupao com a melhoria do desempenho se refletiu tambm na incluso do princpio de eficincia na administrao pblica, na criao de novas figuras institucionais (agncias executivas, agncias reguladoras e organizaes sociais) e na eliminao do Regime Jurdico nico, este ltimo visando dotar a administrao pblica de maior flexibilidade na gesto de recursos humanos.

O contrato de gesto um instrumento de acordo em que h a troca de flexibilidades por resultados, o que necessariamente implica na medio e na avaliao do desempenho em relao ao pactuado. Uma concepo geral sobre o contrato ou acordo de resultados apresentada por Pacheco (2006b):

O acordo de resultados (ou acordo quadro, contrato de gesto) um instrumento de gesto que relaciona ministrios ou secretarias responsveis pela formulao de polticas pblicas e entidades prestadoras de servios pblicos (genericamente denominadas agncias) vinculadas aos rgos formuladores da poltica. Tem por objetivos promover mais flexibilidade, transparncia de custos, melhor desempenho, aumento da qualidade, produtividade, eficincia e efetividade na prestao de servios pblicos. Promove um par de atributos inseparveis, luz das reformas gerenciais: autonomia de gesto em troca de compromisso prvio com resultados.

No nvel federal, os contratos de gesto existentes atualmente so aqueles firmados entre o Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio (MDIC) e o Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial (INMETRO), e entre o Ministrio de Cincia e Tecnologia e outras cinco

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organizaes sociaisiv com atuao nas reas de ensino, pesquisa cientfica, desenvolvimento tecnolgico e preservao do meio ambiente.

Em relao ao governo federal, os estados tm apresentado maior avano na contratualizao de resultados (Pacheco, 2006a), destacando-se os estados de So Paulo, Minas Gerais, Pernambuco e Sergipe. No caso dos governos estaduais, Abrucio & Gaetani (2006) consideram que cinco fatores vm impulsionando as reformas, desde a metade da dcada de 90:

1) A crise financeira dos governos estaduais e a construo de uma coalizo e de instituies pr-ajuste fiscal; 2) A propagao das idias da Nova Gesto Pblica aps 1995, com o reforo recente de tcnicos com passagem pelo Governo Federal, os quais, sobretudo desde 2003, migraram para governos estaduais; 3) Disseminao de boas prticas e inovaes administrativas pelo pas; 4) Fortalecimento de fruns federativos interestaduais, como o Conselho de Secretrios Estaduais de Administrao (CONSAD); 5) O processo de construo de rede entre a Unio e os estados em prol do PNAGEv , em termos de diagnstico, montagem e negociao do programa.

Segundo os autores, h uma dinmica de interao e reforo mtuo entre os cinco fatores. O modelo de Organizaes Sociais, por exemplo, um dos modelos institucionais mais disseminados da reforma administrativa de 1995, para o qual contribui o CONSAD como lcus de propagao de inovaes e boas prticas. Sano & Abrucio (2006 apud Abrucio & Gaetani, 2006) relataram 67 organizaes sociais em doze estados. O estado com maior nmero de OS era o de So Paulo, com 25, seguido pelo estado do Par, com sete. Com relao ao estado de So Paulo, Rinne (2007) verificou que os hospitais estaduais geridos por OSS eram mais produtivos e ofereciam servios com mais qualidade do que os hospitais estaduais geridos no sistema tradicional.

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2 AVALIAO DE DESEMPENHO NA PMSP

A avaliao de desempenho na Prefeitura de So Paulo foi instituda em 2004 pelo ttulo II da Lei Municipal no 13.748/04 e pelo Decreto no 45.090/04 como uma forma de monitoramento sistemtico e contnuo da atuao individual e institucional. A avaliao de desempenho foi desenvolvida a partir de um grupo de trabalho que verificou as necessidades e expectativas dos servidores esboadas no Censo do Funcionalismo Municipal, realizado em 2002 atravs de questionrios enviados a cerca de cem mil servidores.

Segundo a legislao, os resultados da avaliao de desempenho podem ser utilizados como critrios para a capacitao e requalificao profissional, movimentao de pessoal, promoo por merecimento, progresso funcional nas carreiras, premiaes, gratificaes, planos de gesto das polticas pblicas, alocao de recursos e outros mecanismos de valorizao profissional, inclusive na remunerao. Embora a avaliao de desempenho tenha trazido critrios meritocrticos para a progresso e promoo na carreira, no foram descartados os critrios mais tradicionais, como antiguidade e obteno de ttulos. Como veremos adiante, a Prefeitura vem instituindo progressivamente gratificaes baseadas no desempenho, de acordo com a rea de atuao ou com a carreira do servidor.

Todos os servidores pblicos municipais efetivos, admitidos e ocupantes de cargos de provimento em comisso da Administrao Direta, esto sujeitos ao processo de avaliao de desempenho. Excetuam-se os ocupantes dos cargos de Secretrio Municipal, Secretrios adjuntos, Superintendentes, Subprefeito, Chefe de Gabinete e aqueles contratados por perodo temporrio.

A Portaria n 487, de 18 de dezembro de 2004 da Secretaria de Gesto Pblica, instituiu os Instrumentais de Avaliao de Desempenho (IAD) at hoje aplicados, que instruem a operacionalizao da sistemtica de avaliaovi.

A avaliao de desempenho possui duas partes, uma dimenso individual e outra institucional, que juntas podem somar at 1000 pontos. A avaliao individual vale 600 pontos, estruturada diferentemente conforme o servidor seja responsvel por uma equipe de trabalho (nvel gerencial) ou somente integrante de uma equipe (nvel funcional). No nvel funcional, a avaliao subdivide-se numa auto-avaliao e na avaliao da chefia imediata, cada uma valendo 300 pontos. No nvel gerencial, alm das avaliaes comuns com o nvel funcional, o gestor tambm

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avaliado pela prpria equipe, atribuindo-se a cada uma das trs avaliaes auto-avaliao, avaliao da chefia imediata, avaliao da equipe pesos iguais, ou seja, 200 pontos cada.

A avaliao institucional pode atingir at 400 pontos, distribudos em funo do resultado do plano de trabalho/metas (300 pontos), da avaliao pela equipe do desempenho coletivo (50 pontos) e da avaliao dos usurios (50 pontos). Na avaliao institucional insere-se um fator de correo relativo nota que os servidores atribuem, via consenso, s condies de trabalho, considerando a adequabilidade e disponibilidade de materiais permanentes e de consumo, o ambiente fsico da unidade de trabalho, a disponibilidade de recursos humanos e a clareza das diretrizes da unidade de trabalho.

Na auto-avaliao do nvel funcional, os servidores se pontuam com relao a diversas caractersticas pessoais consideradas importantes para o bom desempenho profissional e para o ambiente de trabalho, tais como abertura s mudanas, criatividade, iniciativa, compromisso, relacionamento pessoal e trabalho em equipe. Os critrios da auto-avaliao do nvel gerencial so mais relacionados s capacidades gerenciais e de liderana, como atuao integrada, comunicao, desenvolvimento de pessoas, auto-desenvolvimento e gesto de recursos. A chefia imediata avalia o nvel funcional ou gerencial utilizando os mesmos critrios das auto-avaliaes, e da mesma forma procede a equipe na avaliao do seu gestor.

No que se refere ao aspecto institucional, o resultado do trabalho avaliado a partir do alcance das metas definidas pelo gestor e sua equipe no Plano de Trabalho/Metas. Os projetos e processos devem estar de acordo com as diretrizes estabelecidas pelo Plano Plurianual (PPA) Municipal, a Lei de Diretrizes Oramentrias, o Oramento Programa e o Plano Diretor. A meta da ao deve ser estabelecida ou atravs de um indicador mensurvel por unidade de medida ou mediante etapas/atividades realizadas dentro de um determinado perodo de tempo. Cada setor responsvel por estabelecer seu plano de trabalho e suas metas, que sero anualmente publicadas no dirio oficial e avaliadas pelo prprio setor.

A avaliao dos usurios resultado do seu nvel de satisfao em relao aos servios prestados, realizada no mnimo a cada quatro meses, com base nas notas atribudas pelos usurios dos servios pblicos segundo os critrios de: qualidade do atendimento, organizao, se as informaes prestadas foram suficientes e satisfao quanto soluo dada sua solicitao.

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A avaliao da Equipe corresponde Avaliao da prpria equipe sobre o desempenho coletivo em relao ao seu alinhamento com as diretrizes organizacionais, compromisso com os resultados, cooperao e relacionamento interpessoal.

A avaliao sobre as Condies de trabalho gera um fator de correo que eleva a nota da avaliao institucional. A equipe avalia via consenso a adequabilidade e disponibilidade de materiais de consumo e permanentes, o espao fsico da unidade de trabalho, a disponibilidade de recursos humanos e a clareza das diretrizes da sua unidade para orientar o trabalho da unidade.

As avaliaes de desempenho individual e institucional no so, porm, os nicos instrumentos de mensurao de desempenho existentes na Prefeitura Municipal de So Paulo. A Lei no 14.173/06 e o Decreto no 47.972/06 estabeleceram os indicadores de desempenho relativos qualidade dos servios pblicos nas reas de sade pblica, educao bsica, segurana no trnsito, proteo do meio ambiente, limpeza pblica e transporte urbano. Os indicadores em si no refletem metas a serem seguidas, apenas tentam monitorar a atividade da Administrao. Temos por exemplo, no quesito segurana no trnsito, as seguintes quantificaes:

I nmero proporcional de acidentes fatais ocorridos no trnsito em cem mil habitantes, no conjunto e no perodo considerado; II nmero proporcional de acidentes no trnsito com leses em cem mil habitantes, ocorridos no conjunto e no perodo considerado; III mdia aritmtica mensal dos congestionamentos, medida em quilmetros, nos horrios de picos.

Desde 2007, a Secretaria Municipal de Gesto instituiu um grupo de estudo intersecretarial responsvel por definir os critrios para o detalhamento dos indicadores de qualidade dos servios pblicos, tais como os ndices mnimos de desempenho, as frmulas matemticas, a forma de coleta de dados e as informaes necessrias aos clculos dos indicadores. A partir de 2008, essa tarefa passou para as mos da FUNDAP, sob superviso da Secretaria de Planejamento.

Com base nos indicadores de desempenho estabelecidos na Lei no 14.173/06 e na avaliao de desempenho individual e institucional, ser concedido o prmio de desempenhovii. Este prmio ser devido aos servidores estveis de nvel bsico, mdio e superior, bem como aos ocupantes de funes, admitidos e contratados, com algumas exceesviii. O prmio de desempenho composto de 50% da avaliao de desempenho individualix e 50% da avaliao institucionalx,

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sendo elegveis aqueles que no tiverem processo disciplinar nem mais de cinco faltas injustificadas no ano.

Alm do prmio de desempenho acima mencionado, outras leis criaram gratificaes em funo do desempenho, da carreira e da lotao do servidor. Tm-se assim as seguintes gratificaes: gratificao por desempenho de atividade conforme a rea de especializaoxi para os servidores de nvel superior, estveis, admitidos ou contratados; a gratificao por desenvolvimento educacional para os servidores lotados e em efetivo exerccio na Secretaria Municipal de Educao e nas unidades educacionaisxii; prmio de produtividade de desempenho para os servidores efetivos, admitidos ou contratados lotados e em efetivo exerccio nas unidades da Secretaria Municipal da Sade; e a gratificao de desempenho de controle ambiental para os integrantes da carreira de especialista em meio ambientexiii.

As gratificaes so concedidas com base em quatro critrios: o desempenho individual, o desempenho institucional, o alcance de metas e a apresentao de ttulos. No caso da sade, no se consideram os ttulos. Os pesos dados a cada uma das variveis so diferentes em cada um dos sistemas. Assim, enquanto no prmio de produtividade nas unidades de sade a avaliao de desempenho institucional tem um peso maior (50%), na gratificao de desempenho do controle ambiental, o alcance de metas a varivel mais considerada (25%).

Por ltimo, em 2008, a Emenda Lei Orgnica do Municpio de So Paulo no 30/08 introduziu uma terceira forma de se estabelecer metas e indicadores de desempenho para a Administrao. A partir de 2009, os Prefeitos eleitos ou reeleitos so obrigados a elaborarem e cumprirem um Programa de Metas que dever ser apresentado nos primeiros noventa dias de mandato de sua gesto. Este programa dever conter as aes estratgicas, os indicadores de desempenho e as metas quantitativas para cada um dos setores da Administrao Pblica Municipal, Subprefeituras e Distritos da cidade.

Este programa de metas dever ser submetido a debates pblicos mediante audincias pblicas gerais, temticas e regionais. A cada semestre, o Poder Executivo dever divulgar os indicadores de desempenho relativos execuo dos itens constantes no Programa de Metas e, no final do ano, publicar o relatrio de execuo do Programa.

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3 ANLISE

A extenso da avaliao de desempenho para alm dos servidores efetivos, de modo a incluir tambm os admitidos e ocupantes de cargos de provimento em comisso, seria um passo positivo, na medida em que todos influenciam os resultados mediante o seu trabalho. A participao de todos na avaliao individual e institucional pode ajudar na compreenso das causas dos resultados e de como melhorar o desempenho obtido.

O universo de atividades, processos e servios da PMSP representa um grande desafio para a implantao generalizada do processo de avaliao. Nem todos os servidores possuem contato com os usurios dos servios pblicos, mas todos so clientes ou fornecedores internos de informaes ou servios para outros servidores. Nem todas as atividades geram resultados facilmente observveis: mais fcil medir o nmero de consultas mdicas do que os impactos das aes de sade preventiva.

No futuro preciso dar mais peso na avaliao de desempenho ao cumprimento do plano de trabalho e das metas, que, inicialmente, corresponde a apenas 30% da nota final. A ttulo de comparao, a auto-avaliao do servidor do nvel funcional possui o mesmo peso que o cumprimento do plano de trabalho.

A Portaria no 487/04 estipulou uma srie de instrumentos para o aperfeioamento paulatino da avaliao de desempenho, como mudanas sucessivas nos fatores de avaliao dos usurios e nas metas das unidades de trabalho de acordo com a necessidade de cada setor. No caso da educao, cada unidade escolar possui um plano de trabalho que leva em conta as caractersticas daquela escola. Assim, enquanto algumas elegem focar na diminuio da violncia, outras podem priorizar a leitura.

O desenho da elaborao do plano de trabalho/metas institudo nos IADs levanta algumas questes que podem passar despercebidas, mas que merecem destaque. O processo de avaliao estipula que as metas sero definidas atravs de uma descrio e de um objetivo quantitativo, e que a nota final do plano de trabalho ser a mdia aritmtica das porcentagens de cada objetivo realizado em relao ao seu total previsto. O ponto que no so atribudos pesos para as atividades, o que impede a diferenciao entre as metas mais e menos importantes. O cumprimento de uma meta de uma atividade de rotina ter o mesmo peso na avaliao do que a

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implantao de um novo sistema de dados. Isso no s um desincentivo para a inovao e para metas mais ambiciosas, como tambm oportuniza a manipulao do resultado da avaliao do plano de trabalho. Da forma como est, metas mais fceis podem puxar para cima a nota final em detrimento do mau desempenho em uma meta importante.

Com a massificao da produo de avaliaes de desempenho, muito fcil perder de vista a qualidade e o propsito da avaliao de desempenho. Avaliaes superficiais, monitoramento descontnuo e precrio so alguns dos efeitos possveis caso a avaliao de desempenho se torne apenas um procedimento formal, sem gerar mudanas no plano cultural e sem contribuir para a melhoria contnua da gesto.

Algumas funes profissionais possuem avaliaes de desempenho baseadas em metas especficas, de fcil medio e diretamente relacionveis produtividade individual, como as metas de arrecadao dos agentes vistores ou fiscais tributrios. A produtividade por meio da medio da arrecadao importante, e sem dvida serve de estmulo ao trabalho que se espera dos fiscais, isto , que fiscalizem e arrecadem. Porm, arrisca-se dizer que nenhum trabalho unidimensional, a ponto de que um nico indicador seja capaz de dimension-lo adequadamente. Na hiptese de que a remunerao dos fiscais fosse diretamente relacionada arrecadao, haveria poucos motivos para que os agentes fossem entusiastas de medidas de desonerao tributria. Dessa forma, o valioso conhecimento dos burocratas de nvel de rua no seria to facilmente cooptado. O pressuposto da hiptese que as metas dos fiscais no acompanhou a mudana no sistema tributrio. Porm possvel desenhar um sistema de remunerao que conjugue as metas de arrecadao com outros indicadores, de forma a melhor dimensionar e auferir a qualidade do exerccio da funo de fiscalizao.

A mudana de gesto no inicio de 2005 em razo das eleies municipais de 2004, embora no tenha provocado uma ruptura nos processos de avaliao de desempenho, provocou uma paralisia de sua sistemtica. Os procedimentos para a realizao de Avaliao de Desempenho estabelecidos em 2004, em carter excepcional devido ao perodo de transio, tornaram-se permanentes, sem que houvesse qualquer adaptao ou atualizao.

Acabou ocorrendo uma sobreposio da Avaliao de Desempenho com outras trs formas de estabelecimento de metas e de mensurao de desempenho:

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os indicadores acerca da qualidade dos servios pblicos, as gratificaes de desempenho e o Programa de Metas de cada mandato municipal. Tudo isso gera um desafio considervel de articulao, comunicao e coordenao entre esses sistemas, em que pese lembrar o dever de que observem ainda o Plano Plurianual (PPA) Municipal, a Lei de Diretrizes Oramentrias, o Oramento Programa e o Plano Diretor.

A emenda Lei Orgnica que institui a obrigatoriedade de elaborao do Programa de Metas pelo prefeito eleito ou reeleito no prev nenhuma sano ou punio caso as metas no sejam cumpridas. Apesar de que a avaliao de desempenho deva orientar-se pelo aprendizado mais do que pela punio, a no existncia de nenhum tipo de conseqncia pode favorecer a transformao do sistema de metas em uma pea de fico. Mecanismos devem ser introduzidos no sentido de dar mais poder de efetividade emenda, de uma forma que fomente o aprendizado e o comprometimento com o Programa legitimado pelo pleito.

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CONCLUSO

O grau de preocupao na PMSP com relao gesto orientada para resultados pode ser analisado sob dois aspectos. Num primeiro momento, nota-se a produo de vrias peas legislativas desde 2004, visando o estabelecimento de avaliaes de desempenho institucional, dos servidores e da qualidade dos servios pblicos. Nesse sentido, o grau de preocupao da PMSP com relao avaliao de desempenho pode ser considerado alto.

Por outro lado, levantamos vrios pontos relativos ao desenho do sistema avaliativo que mereceriam melhor esclarecimento, como o baixo peso do cumprimento do plano de trabalho na nota final de avaliao (30%) e a no previso da possibilidade de distribuio de pesos entre as metas do plano de trabalho, impedindo a distino entre metas mais e menos importantes. A alta direo secretrios municipais, secretrios adjuntos, subprefeitos, superintendentes e chefia de gabinete no est includa formalmente no processo de avaliao, embora detenham boa parte do poder e da responsabilidade na administrao pblica municipal.

Tambm ressaltamos a possibilidade de sobreposio das iniciativas de avaliao de desempenho ou que dela se utilizam, tendendo para uma proliferao de indicadores e metas em funo dos planos de trabalho dos setores da administrao municipal, dos indicadores de qualidade dos servios pblicos, e do Programa de Metas do Prefeito recm-empossado. O desafio formado por esse arranjo avaliativo ainda maior quando se considera a necessidade de que estejam ainda alinhados com o Plano Plurianual (PPA) Municipal, a Lei de Diretrizes Oramentrias, o Oramento Programa e o Plano Diretor.

Infelizmente, a materializao da legislao em ao e prtica vem ocorrendo num ritmo muito mais lento do que o da produo das peas legislativas. Nesse sentido, vale lembrar que qualquer mudana ou transformao cultural no ocorre da noite para o dia, tampouco se faz exclusivamente por atos administrativos.

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AUTORIA

Juliana Akiko Noguchi Suzuki Mestranda em Administrao Pblica e Governo pela Fundao Getlio Vargas EAESP. Formada em Engenheira Ambiental pela Pontifcia Universidade Catlica do Paran. Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Programa de Mestrado e Doutorado em Administrao Pblica e Governo da Fundao Getlio Vargas Escola de Administrao de Empresas de So Paulo (FGV-EAESP). Endereo eletrnico: juliana_ansuzuki@yahoo.com.br

Ligia Villas Boas Gabbi Doutoranda em cincias polticas pela Universidade Panthon-Assas (Paris II), mestre em direito pblico pela mesma Universidade. Formada em Direito pela Universidade de So Paulo. Procuradora do Municpio de So Paulo. Atualmente visiting scholar na Fundao Getlio Vargas EAESP. Programa de Mestrado e Doutorado em Administrao Pblica e Governo da Fundao Getlio Vargas Escola de Administrao de Empresas de So Paulo (FGV-EAESP). Endereo eletrnico: ligiagabbi@uol.com.br

i Os quatro tipos de agncias so: PRODUCTION ORGANIZATIONS (outcomes e outputs so

observveis ex. correios), PROCEDURAL ORGANIZATIONS (somente outputs so observveis- ex. Foras Armadas), CRAFT ORGANIZATIONS (somente outcomes ex. auditores da receita) e COPING ORGANIZATIONS (nenhum dos dois ex. diplomacia).

ii Movimento conhecido como Processo de Substituio de Importaes (PSI).

iii Artigo 37, inciso XXII, pargrafo 8o.

iv As cinco organizaes sociais so: 1) Associao Brasileira de Tecnologia de Luz Sncroton (ABTLuS), 2) Centro de Gesto e Estudos Estratgicos (CGEE), 3) Instituto de Desenvolvimento Sustentvel Mamirau (IDSM), 4) Instituto Nacional de Matemtica Pura e Aplicada (IMPA), 5) Associao Rede Nacional de Ensino e Pesquisa (RNP).

v Programa Nacional de Apoio Gesto Pblica. Ver Abrucio & Gaetani (2006) para uma anlise e descrio do programa. Segundo os autores, o PNAGE se distingue das atuaes anteriores do

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Governo Federal junto aos governos subnacionais, alm do escopo temtico, pelo fato de ter includo desde o incio todos os estados, sendo, nesse sentido, um programa verdadeiramente nacional.

vi A Secretaria Municipal de Gesto disponibiliza em sua pgina na Internet o Manual de Avaliao de Desempenho, apresentando a sistemtica de avaliao de maneira mais didtica.

http://ww2.prefeitura.sp.gov.br/arquivos/secretarias/gestaopublica/servidores/pessoal/drh_desenvolvimento/0010/MANUAL_AD_COMPLETO.pdf.

vii Estabelecido na Lei Municipal no 14.590/07

viii O prmio no ser concedido aos servidores que recebam a gratificao por desenvolvimento educacional, aos titulares de cargo de agente de apoio fiscal, agente vistor, auditor-fiscal tributrio, procurador do Municpio e os que j recebem outra gratificao baseada no desempenho. Os trs primeiros recebem gratificao por produtividade fiscal e o ltimo recebe honorrios advocatcios.

ix Estabelecida pela Lei no 13.748/04.

x Estabelecida pela Lei no 13.748/04 e Lei no 14.173/06.

xi Especialistas em Administrao, Oramento e Finanas Pblicas, nos cursos de Administrao, Cincias Econmicas, Estatstica e Cincias Contbeis ou especialistas em Desenvolvimento Urbano, nos cursos de Geografia, Sociologia, Tecnologia, Arquitetura, Engenharia, Agronomia e Geologia (Lei 14.600/07).

xii Lei no 13.652/03.

xiii Lei no 14.873/09.