1. 1. ISBN 978-85-02-21875-8 Mendes, Gilmar Ferreira Curso de direito constitucional / Gilmar Ferreira Mendes, Paulo Gustavo Gonet Branco. 9. ed. rev. e atual. So Paulo : Saraiva, 2014. Bibliografia. 1. Brasil - Direito constitucional 2. Direito constitucional. I. Branco, Paulo Gustavo Gonet. II. Ttulo. CDU-342 ndices para catlogo sistemtico: 1. Direito constitucional 342 Diretor editorial Luiz Roberto Curia Gerente editorial Thas de Camargo Rodrigues Assistente editorial Sirlene Miranda de Sales Produtora editorial Clarissa Boraschi Maria Produtor multimdia William Paiva Preparao de originais Ana Cristina Garcia e Maria Izabel Barreiros Bitencourt Bressan e Flavia Gutterres Falco de Oliveira Arte e diagramao Edson Colobone Reviso de provas Amlia Kassis Ward, Adriana Barbieri e Juliana Bornio de Souza Servios editoriais Camila Artioli Loureiro, Guilherme Henrique Martins Salvador, Kelli Priscila Pinto, Surane Vellenich e Tatiana dos Santos Romo Capa Muiraquit Editorao Grfica Produo eletrnica Know-how Editorial Data de fechamento da edio: 15-1-2014 Dvidas? Acesse www.editorasaraiva.com.br/direito Nenhuma parte desta publicao poder ser reproduzida por qualquer meio ou forma sem a prvia autorizao da Editora Saraiva. A violao dos direitos autorais crime estabelecido na Lei n. 9.610/98 e punido pelo artigo 184 do Cdigo Penal.
2. 2. NOTA DOS AUTORES 9 EDIO Mais uma vez, somos gratos pelo largo acolhimento do nosso Curso por parte dos nossos colegas de trabalho tcnico-jurdico, colegas de magistrio, estudantes e interessados em geral. O sempre crescente nmero de amigos leitores nos o maior incentivo para buscarmos, a cada edio, aprimorar o contedo do livro, sempre no intuito de melhor expor os pontos mais relevantes da disciplina do Direito Constitucional. Esperamos que as novas reflexes de ordem doutrinria e as atualizaes legislativas e jurisprudenciais incorporadas nesta nova edio sejam ainda de maior proveito para o nosso muito estimado leitor! No podemos, afinal, deixar de registrar o nosso reconhecimento aos juristas que nos auxiliaram com o seu talento, tempo e consideraes crticas, em especial Beatriz Bastide Horbach, Celso de Barros Correia Neto, Danilo Pereira Junior, Gustavo Teixeira Gonet Branco, Jairo Schfer, Joo Costa Neto, Jurandi Borges Pinheiro, Luciano Felcio Fuck, Marco Tlio Reis Magalhes, Paulo Frederico Rodrigues Paiva, Ricardo Barretto de Andrade, Rodrigo de Bittencourt Mudrovitsch e Srgio Antnio Ferreira Victor[1]. Boa leitura! Gilmar Ferreira Mendes Paulo Gustavo Gonet Branco
3. 3. 1 Agradecemos, ademais, a valiosa colaborao, nas edies anteriores desta obra, dos juristas Andr Rufino do Vale, Jos dos Santos Carvalho Filho, Kassia Zinato Santos Machado, Valria Porto, Daniel Augusto, Christine de Oliveira Peter, Arnaldo Godoy, Liana Dourado, Francisco de Salles Mouro Branco, Ney de Barros Bello Filho, Maria Olivia Fonseca Serejo, Ildegard Evelyn, Paula Paiva, Ana Carolina Figueir Longo e Ranuzia Bras dos Santos (in memoriam).
4. 4. NOTA DOS EDITORES Quando a Cmara Brasileira do Livro divulgou em 2008, mais precisamente em 23 de setembro, que este Curso recebera o Prmio Jabuti, a mais importante e tradicional premiao do cenrio editorial brasileiro, para ns a grata notcia veio consolidar o xito de uma publicao que, poca de seu lanamento, j vendia mais de 6 mil exemplares em menos de 2 meses. Ora, precisamos acrescentar que um sucesso como este no poderia ter ocorrido por acaso. Redigida por notveis, no caso, Gilmar Mendes, Ministro do Supremo Tribunal Federal, Inocncio Coelho, ex- Procurador-Geral da Repblica, e Paulo Branco, Procurador Regional da Repblica no Distrito Federal, esta obra resultado da indiscutvel experincia profissional e do notrio saber jurdico de seus autores. Outro aspecto digno de nota: at as aulas que so ministradas por seus artfices no Instituto Brasiliense de Direito Pblico serviram para a concepo deste trabalho alis, tm servido s sucessivas reedies. Muito bem. Ansiosos por finalizar esta nota o quanto antes para que estudantes e profissionais possam desfrutar imediatamente da leitura de todo o livro, esperamos que os leitores nos consintam esta ltima palavra: um dos prmios mais desejados pelos profissionais do livro foi conferido a uma publicao que, desculpem-nos a falta de modstia, permanecer como verdadeiro marco da literatura jurdica, apta a contribuir para a formao e o aperfeioamento daqueles que, respectivamente, esto a iniciar seus estudos no Direito ou motivados a aprender cada vez mais, a exemplo dos aprendizes como ns.
5. 5. SUMRIO Nota dos Autores 9 edio Nota dos Editores CAPTULO 1 - NOES INTRODUTRIAS Paulo Gustavo Gonet Branco I - O VALOR DA CONSTITUIO PERSPECTIVA HISTRICA 1. Na Europa 1.1. Supremacia do Parlamento e controle de constitucionalidade 2. Nos Estados Unidos 3. Neoconstitucionalismo II - CONCEITO DE CONSTITUIO 1. Constituio em sentido substancial (ou material) 2. Constituio em sentido formal III - FONTES DO DIREITO CONSTITUCIONAL IV - CLASSIFICAES 1. Normas materialmente constitucionais e normas formalmente constitucionais 2. Constituies escritas e no escritas 3. Constituies rgidas e flexveis 4. Constituio-garantia e Constituio programtica 5. Constituio outorgada e Constituio promulgada 6. Constituio normativa, Constituio nominal e Constituio semntica V - AS NORMAS CONSTITUCIONAIS 1. Parte orgnica e parte dogmtica da Constituio 2. Caractersticas das normas constitucionais
6. 6. 3. Densidade e aplicabilidade das normas constitucionais 4. A caracterstica da sano imperfeita 5. Modalidades de normas constitucionais regras e princpios 6. Regras e princpios em Dworkin e em Alexy 7. Normas constitucionais classificadas segundo a sua funo VI - PREMBULO DA CONSTITUIO E ATO DAS DISPOSIES CONSTITUCIONAIS TRANSITRIAS 1. H norma constitucional no Prembulo da Constituio? 2. O ADCT VII - INTERPRETAO DA CONSTITUIO NOES ELEMENTARES 1. Levando em conta a estrutura das normas constitucionais 2. Anlise do programa normativo: inquietaes tcnicas para o intrprete 3. Ambiguidades 4. Incoerncia normativa 5. Lacunas 6. Mtodos de interpretao da Constituio 7. Princpios da interpretao constitucional VIII - CONSTITUIES NO BRASIL DE 1824 A 1988 CAPTULO 2 - PODER CONSTITUINTE I -PODER CONSTITUINTE ORIGINRIO Paulo Gustavo Gonet Branco 1. Momentos de expresso do poder constituinte originrio 2. Constituio de 1988: resultado de exerccio do poder constituinte originrio 3. Formas de manifestao do poder constituinte originrio 4. Questes prticas relacionadas com o poder constituinte originrio
7. 7. 4.1. Supremacia da Constituio 4.2. Recepo 4.3. Revogao ou inconstitucionalidade superveniente? 4.4. Normas da antiga Constituio compatveis com a nova Constituio 4.5. Normas anteriores Constituio e modificao de competncia 4.6. Repristinao 4.7. Possibilidade de se declarar inconstitucional norma anterior Constituio, com ela materialmente compatvel, editada com desobedincia Constituio ento vigente 4.8. Poder constituinte originrio e direitos adquiridos 4.9. Poder constituinte originrio e controle de constitucionalidade dos seus atos II - PODER CONSTITUINTE DE REFORMA 1. Constituies rgidas e constituies flexveis 2. Denominaes do poder de reforma 3. Limites ao poder de reforma espcies 4. As limitaes materiais introduo 4.1. Limites materiais dificuldades tericas para a sua aceitao 4.2. Natureza da clusula ptrea 4.3. Finalidade da clusula ptrea o que ela veda 4.4. Alcance da proteo da clusula ptrea 4.5. Controle de constitucionalidade de emendas em face de clusula ptrea 4.6. As clusulas ptreas em espcie 4.6.1. Forma federativa do Estado 4.6.2. A separao de Poderes 4.6.3. O voto direto, secreto, universal e peridico 4.6.4. Os direitos e garantias individuais 4.6.5. Direitos sociais e clusula ptrea 4.6.6. Criao de novos direitos fundamentais
8. 8. 4.6.7. Direitos previstos em tratados sobre direitos humanos 4.6.8. A clusula ptrea da garantia do direito adquirido 4.7. Clusulas ptreas implcitas III - MUTAO CONSTITUCIONAL CAPTULO 3 - TEORIA GERAL DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS I - DIREITOS FUNDAMENTAIS TPICOS DE TEORIA GERAL Paulo Gustavo Gonet Branco 1. Introduo 2. Histrico 2.1. Geraes de direitos fundamentais 3. Concepes filosficas justificadoras dos direitos fundamentais 4. Noo material dos direitos fundamentais (fundamentalidade material) 5. Caractersticas dos direitos fundamentais 5.1. Direitos universais e absolutos 5.2. Historicidade 5.3. Inalienabilidade/indisponibilidade 5.4. Constitucionalizao 5.5. Vinculao dos Poderes Pblicos 5.5.1. Vinculao do Poder Legislativo 5.5.2. Vinculao do Poder Executivo 5.5.3. Vinculao do Poder Judicirio 5.6. Aplicabilidade imediata 6. Tendncias na evoluo dos direitos humanos 7. Funes dos direitos fundamentais 7.1. A teoria dos quatro status de Jellinek 7.2. Direitos de defesa, a prestao e de participao 7.2.1. Direitos de defesa
9. 9. 7.2.2. Direitos a prestao 7.2.3. Direitos a prestao jurdica 7.2.4. Direitos a prestaes materiais 7.2.5. Direitos fundamentais de participao 7.2.6. ndole ambivalente de vrios direitos fundamentais 8. Dimenses subjetiva e objetiva dos direitos fundamentais 9. Direitos e garantias 10. Garantias institucionais 11. Outros direitos decorrentes do regime constitucional e de tratados 12. Titularidade dos direitos fundamentais 12.1. Direitos fundamentais e pessoa jurdica 12.2. Direitos fundamentais e estrangeiros 12.3. Capacidade de fato e capacidade de direito 12.4. Sujeitos passivos dos direitos fundamentais 13. Coliso de direitos fundamentais breves consideraes 14. Direitos fundamentais e relaes especiais de sujeio II - LIMITAES DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS Gilmar Ferreira Mendes 1. Consideraes gerais 1.2. mbito de proteo: determinao 1.3. Conformao e restrio 1.3.1. Consideraes preliminares 1.3.2. mbito de proteo estritamente normativo 2. Restries a direitos fundamentais 2.1. Consideraes preliminares 2.2. Tipos de restries a direitos fundamentais 2.2.1. Reserva legal simples
10. 10. 2.2.2. Reserva legal qualificada 2.3. Direitos fundamentais sem expressa previso de reserva legal 3. Os limites dos limites 3.1. Consideraes preliminares 3.2. O princpio da proteo do ncleo essencial 3.2.1. Consideraes preliminares 3.2.2. Diferentes posies dogmticas sobre a proteo do ncleo essencial 3.2.3. Ncleo essencial na doutrina constitucional brasileira 3.3. O princpio da proporcionalidade 3.3.1. Consideraes preliminares 3.3.2. Fundamentos do princpio da proporcionalidade 3.3.3. Elementos do princpio da proporcionalidade 3.3.4. Da proibio do excesso proibio da proteo insuficiente (Untermassverbot) 3.3.5. A proporcionalidade na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal 3.3.6. Duplo controle de proporcionalidade e controle de proporcionalidade in concreto 3.4. Proibio de restries casusticas 3.5. A coliso de direitos fundamentais 3.5.1. Consideraes preliminares 3.5.2. Tipos de coliso 3.5.3. Soluo dos conflitos 3.5.3.1. Consideraes preliminares 3.5.4. Coliso de direitos na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal 3.6. Concorrncia de direitos fundamentais CAPTULO 4 - DIREITOS FUNDAMENTAIS EM ESPCIE I - DIREITO VIDA Paulo Gustavo Gonet Branco 1. Titularidade do direito vida
11. 11. 2. Direito vida: direito de defesa e dever de proteo II - LIBERDADES Paulo Gustavo Gonet Branco 1. Liberdades de expresso 1.1. Contedo da liberdade de expresso 1.2. Sujeitos do direito liberdade de expresso 1.2.1. A liberdade de expresso enseja a pretenso do indivduo de ter acesso aos meios de comunicao? 1.3. Modos de expresso 1.4. Limitaes ao direito de expresso 1.4.1. A verdade como limite liberdade de expresso 1.4.2. Expresso, honra e sensibilidade 1.4.3. Liberdade de expresso, famlia e dignidade 1.5. Proibio das manifestaes em casos concretos 2. Direito intimidade e vida privada 2.1. Em que consiste o direito privacidade e intimidade? 2.2. Limites ao direito privacidade 2.2.1. Restrio privacidade com o consentimento do indivduo 2.3. Privacidade e sigilo bancrio/fiscal 2.4. Privacidade e inviolabilidade do domiclio 2.4.1. Objeto da tutela da inviolabilidade do domiclio 2.4.2. Os sujeitos do direito 2.5. Privacidade e sigilo das comunicaes 3. Liberdade de reunio e de associao 3.1. Direito de reunio 3.1.1. Elementos do direito de reunio 3.1.2. Limites do direito de reunio 3.1.3. Hiptese de concorrncia de direitos
12. 12. 3.1.4. Direito de absteno e direito a prestao 3.2. Liberdade de associao 3.2.1. Breve notcia de histria 3.2.2. A liberdade de associao na Constituio Federal 3.2.3. Contedo da liberdade de associao 3.2.4. A base constitutiva da associao pluralidade de pessoas e ato de vontade 3.2.5. A finalidade da associao 3.2.6. Dimenses subjetiva e objetiva do direito livre associao a liberdade de associao em face do Estado e em face dos particulares 3.2.7. Entidades associativas e representao de associados 4. Liberdade de conscincia e de religio 4.1. Liberdade de conscincia 4.1.1. Contedo da liberdade de conscincia 4.2. Liberdade religiosa III - O DIREITO DE PROPRIEDADE NA CONSTITUIO DE 1988 Gilmar Ferreira Mendes 1. Consideraes preliminares 2. mbito de proteo 2.1. Conceito de propriedade 2.2. Propriedade e patrimnio 2.3. Direito de propriedade e direitos subjetivos pblicos de carter patrimonial 2.4. Direito autoral e sua proteo 2.5. Propriedade de inventos, patentes e marcas 2.6. Propriedade pblica 2.7. Direito de herana 2.8. Alterao de padro monetrio e a garantia da propriedade 2.8.1. Consideraes preliminares 2.8.2. Significado da garantia constitucional da propriedade e alterao do padro
13. 13. monetrio 3. Titular do Direito de Propriedade 4. Limitao 4.1. Definio e limitao do contedo do direito de propriedade 4.2. Restrio ao direito de propriedade e o princpio da proporcionalidade 4.3. Desapropriao 4.3.1. Consideraes gerais 4.3.2. Desapropriao indireta 4.3.3. Desapropriao de imvel rural para fins de reforma agrria 4.3.4. Desapropriao de imvel urbano no edificado mediante pagamento em ttulos pblicos 4.4. Requisio 4.5. Impenhorabilidade dos bens de famlia e garantia do fiador 4.6. Impenhorabilidade da pequena propriedade rural 4.7. Usucapio de imvel urbano 4.8. Expropriao de terras destinadas cultura de plantas psicotrpicas 4.9. Servides administrativas 4.10. Ocupao temporria 4.11. Limitaes administrativas 4.12. Tombamento 5. Propriedade e demarcao de terras indgenas 6. A garantia institucional do direito de propriedade como limite do limite (schranken-schranke) IV - DIREITO ADQUIRIDO, ATO JURDICO PERFEITO, COISA JULGADA E SEGURANA JURDICA Gilmar Ferreira Mendes 1. Consideraes preliminares 2. Direito adquirido, ato jurdico perfeito e coisa julgada
14. 14. 3. Direito adquirido como garantia constitucional ou infraconstitucional? 4. Direito adquirido e instituto jurdico ou estatuto jurdico 5. Direito adquirido, direito de propriedade e outros direitos reais 6. Graus de retroatividade e sua repercusso sobre o estatuto contratual 6.1. Consideraes gerais 6.2. Direito adquirido e leis monetrias 7. Direito adquirido e recurso judicial 8. A doutrina do direito adquirido na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal 9. Insuficincia da doutrina do direito adquirido e o princpio da segurana jurdica V - DIREITOS FUNDAMENTAIS DE CARTER JUDICIAL E GARANTIAS CONSTITUCIONAIS DO PROCESSO Gilmar Ferreira Mendes 1. Introduo 2. Proteo judicial efetiva 2.1. Consideraes gerais 2.2. mbito de proteo 2.2.1. Duplo grau de jurisdio 2.2.2. Durao razovel do processo 2.2.3. Publicidade do processo 2.2.4. Questes polticas 2.2.5. Juzo arbitral 2.3. Titularidade 2.4. Conformao e limitao 2.4.1. Proibio de liminares e exigncia de cauo 2.4.2. Necessidade de motivao das decises judiciais 2.4.3. Substituio processual 2.4.4. Frmulas de precluso e outras exigncias formais
15. 15. 2.4.5. Justia Desportiva 2.5. Habeas corpus 2.5.1. Consideraes gerais 2.5.2. mbito de proteo 2.5.2.1. Consideraes gerais 2.5.2.2. Ilegalidade que no afeta direito de locomoo 2.5.2.3. Punies disciplinares militares 2.5.2.4. Habeas corpus contra deciso denegatria de liminar em habeas corpus e HC substitutivo de recurso ordinrio 2.5.3. Titularidade 2.5.4. Conformao e limitao 2.6. Mandado de segurana 2.6.1. Consideraes gerais 2.6.2. mbito de proteo 2.6.2.1. Consideraes preliminares 2.6.2.2. Mandado de segurana coletivo 2.6.2.3. Impetrao por rgos pblicos 2.6.2.4. Mandado de segurana contra tramitao de proposta de emenda constitucional ou projeto de lei 2.6.2.5. Mandado de segurana contra lei em tese 2.6.3. Titularidade 2.6.4. Conformao e limitao 2.7. Mandado de injuno 2.8. Habeas data 2.8.1. Consideraes preliminares 2.8.2. mbito de proteo 2.8.3. Conformao e limitao 2.9. Ao popular, ao civil pblica, ADI, ADC, ADI por omisso e ADPF como instrumentos de proteo judicial 3. Ampla defesa e contraditrio
16. 16. 3.1. mbito de proteo 3.1.1. Processo penal 3.1.1.1. Consideraes preliminares 3.1.1.2. Direito de defesa e inqurito policial 3.1.1.3. Denncia genrica 3.1.1.4. Emendatio libelli e mutatio libelli 3.1.1.5. Falta de apresentao de resposta prvia e de razes finais pelo acusado 3.1.1.6. Condenao com base exclusivamente em inqurito policial 3.1.1.7. Excesso de linguagem na pronncia 3.1.2. Ampla defesa e contraditrio nos processos administrativos em geral 3.1.2.1. Ampla defesa e contraditrio nos procedimentos administrativos e questes de fato e de direito 3.1.2.2. Ampla defesa e contraditrio no exame de aposentadoria ou penses pelo TCU 3.1.2.3. Ampla defesa e contraditrio nos processos de cassao/rejeio de contas de prefeitos 3.1.2.4. Ampla defesa e contraditrio no processo administrativo disciplinar 3.1.2.5. Direito de defesa nos processos disciplinares contra parlamentares 3.2. Conformao e limitao 4. Direito de petio 4.1. Consideraes gerais 4.2. mbito de proteo 4.2.1. Conceito de petio 4.2.2. Destinatrios da petio 4.2.3. Requisitos de admissibilidade 4.2.4. Pretenso de ser informado 4.3. Titularidade 4.4. Conformao e limitao 5. Direito ao juiz natural e proibio de tribunais de exceo 5.1. Consideraes gerais
17. 17. 5.2. mbito de proteo 5.2.1. Consideraes preliminares 5.2.2. Prerrogativa de foro e o princpio do juiz natural 5.3. Titularidade 5.4. Conformao e limitao 5.5. Instituio do Tribunal do Jri 5.5.1. Consideraes gerais 5.5.2. mbito de proteo 5.5.3. Conformao e limitao 6. Garantias constitucionais quanto definio do crime, pena e sua execuo 6.1. Mandados constitucionais de criminalizao 6.2. Princpios da legalidade e da anterioridade penal 6.2.1. Consideraes gerais 6.2.2. mbito de proteo 6.2.2.1. Consideraes preliminares 6.2.2.2. Determinabilidade do tipo penal e proibio de analogia 6.2.2.3. Proibio de retroatividade da lei penal 6.2.2.4. Conformao e limitao 6.3. Princpio da responsabilidade pessoal e responsabilidade patrimonial do agente e dos sucessores 6.3.1. Consideraes gerais 6.3.2. mbito de proteo 6.3.3. Conformao e limitao 6.4. Tipos da pena admitidos e proibio de penas cruis ou da pena de morte 6.4.1. Consideraes gerais 6.4.2. mbito de proteo 6.5. Individualizao da pena e progresso do regime penal 6.5.1. Consideraes gerais 6.5.2. mbito de proteo
18. 18. 6.5.2.1. Consideraes preliminares 6.5.2.2. Direito individualizao: novo contedo 6.5.3. Conformao e limitao 7. Da no extradio de brasileiro, da no extradio de estrangeiro por crime poltico ou de opinio e de outras limitaes ao processo extradicional 7.1. Consideraes gerais 7.2. mbito de proteo 7.2.1. Consideraes preliminares: no extraditabilidade do brasileiro nato ou naturalizado 7.2.2. No extraditabilidade do estrangeiro por crime poltico ou de opinio 7.2.3. Da no extradio por extino da punibilidade 7.3. Titularidade 7.4. Conformao e limitao 7.4.1. Consideraes preliminares 7.4.2. No extraditabilidade e ausncia de observncia dos parmetros do devido processo legal 7.4.3. A priso preventiva para extradio 7.4.4. Extradio e pena de morte ou priso perptua 8. Presuno de no culpabilidade 8.1. Consideraes gerais 8.2. mbito de proteo 8.2.1. Consideraes gerais 8.2.2. Presuno de no culpabilidade e compatibilidade com o recolhimento priso para apelar e com a inadmissibilidade de liberdade provisria 8.3. Conformao e limitao 9. A garantia do devido processo legal 9.1. Consideraes preliminares 9.2. Da inadmissibilidade da prova ilcita no processo 9.2.1. Consideraes preliminares 9.2.2. mbito de proteo
19. 19. 9.2.2.1. Consideraes preliminares 9.2.2.2. Interceptaes, privacidade e novas tecnologias 9.2.2.2.1. Evoluo histrica 9.2.2.2.2. Interceptaes telefnicas e telemticas 9.2.2.2.3. Interceptaes ambientais 9.2.2.2.4. Gravao ambiental clandestina 9.2.2.2.5. Interceptaes e encontro fortuito de provas 9.2.2.2.6. Interceptaes e juiz competente 9.2.2.2.7. Monitoramento online de atividades cibernticas 9.2.2.2.8. Armazenamento de dados 9.2.2.2.9. Privacidade e novas tecnologias 9.2.2.3. Da inviolabilidade de domiclio e da busca e apreenso 9.3. Das garantias constitucionais quanto priso 9.3.1. Consideraes gerais 9.3.2. Priso em flagrante, priso preventiva, priso temporria, medidas cautelares diversas da priso e liberdade provisria 9.3.2.1. Priso em flagrante 9.3.2.2. Priso preventiva 9.3.2.2.1. Requisitos e prazos para priso preventiva 9.3.2.3. Priso temporria 9.3.2.4. Medidas cautelares diversas da priso 9.3.2.5. Liberdade provisria 9.3.3. Do dever de comunicao da priso e do local, onde se encontre o preso, ao juiz competente e famlia ou pessoa por ele indicada, informao dos direitos do preso, inclusive o direito ao silncio, direito assistncia da famlia e de advogado, direito identificao dos responsveis pela priso ou pelo interrogatrio policial 9.3.3.1. Consideraes gerais 9.3.3.2. Da comunicao imediata ao juiz competente e aos familiares do preso do local onde se encontra 9.3.3.2.1. mbito de proteo
20. 20. 9.3.3.2.2. Direito de assistncia da famlia e do advogado 9.3.3.3. Do direito de permanecer em silncio 9.3.3.3.1. Consideraes gerais 9.3.3.3.2. mbito de proteo 9.3.3.3.3. Direito ao silncio nas Comisses Parlamentares de Inqurito e nos processos disciplinares 9.3.3.3.3.1. Conformao e limitao 9.3.4. Direito de identificao dos responsveis pela priso ou pelo interrogatrio policial 9.3.5. Regime da priso sob estado de defesa 9.4. Proibio da priso civil por dvida 9.4.1. Consideraes preliminares 9.4.2. mbito de proteo 9.4.3. Conformao e limitao 9.4.3.1. Priso civil do alimentante 9.4.3.2. Priso civil do depositrio infiel 9.4.4. Priso civil do depositrio infiel em face dos tratados internacionais de direitos humanos CAPTULO 5 - DIREITOS SOCIAIS Gilmar Ferreira Mendes 1. Direitos sociais 1.1. Consideraes preliminares 1.2. Notas sobre teoria dos direitos fundamentais e suas implicaes nos direitos sociais 1.2.1. Significados para os direitos fundamentais 1.2.2. Direitos fundamentais enquanto direitos de defesa 1.2.3. Direitos fundamentais enquanto normas de proteo de institutos jurdicos 1.2.4. Direitos fundamentais enquanto garantias positivas do exerccio das liberdades 1.2.4.1. Direitos s prestaes positivas
21. 21. 1.2.4.2. Direito organizao e ao procedimento 1.2.5. Direitos fundamentais, dever de proteo e proibio de proteo insuficiente 1.2.6. Notas conclusivas 1.3. Direitos sociais na Constituio de 1988 1.3.1. Dos direitos dos trabalhadores urbanos e rurais 1.3.2. O direito sade na Constituio Federal de 1988 1.3.2.1. O direito sade mbito de proteo 1.3.2.2. O Sistema nico de Sade consideraes gerais 1.3.2.3. A judicializao do direito sade 1.3.2.4. O direito sade e o Supremo Tribunal Federal 1.3.2.5. A audincia pblica da sade 1.3.2.6. O estabelecimento de parmetros para soluo judicial de casos concretos que envolvem o direito sade: a STA 1.3.3. A assistncia social na Constituio de 1988 1.3.3.1. O benefcio social previsto no art. 203, V, da Constituio 1.3.4. O direito educao 1.3.4.1. O direito educao na jurisprudncia do STF 1.4. Notas conclusivas CAPTULO 6 - DIREITO DE NACIONALIDADE E REGIME JURDICO DO ESTRANGEIRO Gilmar Ferreira Mendes 1. Consideraes gerais 2. Nacionalidade brasileira 2.1. Consideraes preliminares 2.2. Brasileiros natos 2.3. Brasileiros naturalizados 2.4. Distino entre brasileiro nato e naturalizado 2.5. Perda da nacionalidade brasileira
22. 22. 3. O Estatuto de Igualdade entre brasileiros e portugueses 4. Regime jurdico do estrangeiro 4.1. Consideraes preliminares 4.2. Excluso do estrangeiro do territrio nacional 4.3. Asilos poltico e diplomtico 4.4. A situao de refugiado 4.5. Exceo doutrinria e jurisdicional: o caso Cesare Battisti CAPTULO 7 - OS DIREITOS POLTICOS NA CONSTITUIO Gilmar Ferreira Mendes 1. Introduo 2. mbito de proteo 2.1. Direito ao sufrgio 2.2. Voto direto, livre, secreto, peridico e igual 2.3. Igualdade de voto e sistemas eleitorais 2.3.1. Consideraes gerais 2.3.2. O sistema proporcional brasileiro 2.4. Plebiscito, referendo e iniciativa popular 2.5. Condies de elegibilidade 2.6. Inelegibilidades 2.7. Reeleio 3. Restrio ou limitao de direitos polticos: perda e suspenso de direitos polticos 3.1. Perda de direitos polticos 3.2. A suspenso dos direitos polticos 4. Dos partidos polticos 4.1. Consideraes preliminares 4.2. Autonomia, liberdade partidria, democracia interna e fidelidade partidria 4.2.1. Noes gerais
23. 23. 4.2.2. Fidelidade partidria e extino do mandato 4.3. Igualdade de chances entre os partidos polticos 4.4. Financiamento dos partidos165 4.5. Acesso ao rdio e televiso 4.6. O problema das coligaes partidrias no sistema proporcional 5. O princpio da anualidade da lei eleitoral e o devido processo legal eleitoral 6. Mudanas na jurisprudncia eleitoral e segurana jurdica CAPTULO 8 - ORGANIZAO DO ESTADO I - ESTADO FEDERAL Paulo Gustavo Gonet Branco 1. Notcia de Histria 2. Caractersticas bsicas do Estado Federal 2.1. Soberania e autonomia 2.2. Existncia de uma Constituio Federal 2.3. Repartio de competncias prevista constitucionalmente 2.4. Participao dos Estados-membros na vontade federal 2.5. Inexistncia de direito de secesso 2.6. Conflitos: o papel da Suprema Corte e a interveno federal 3. Conceito abrangente de Estado Federal 4. Por que os Estados assumem a forma federal? 5. O Estado Federal brasileiro 5.1. A Unio 5.1.1. Interveno federal 5.1.1.1. Entes passveis de interveno federal 5.1.1.2. Procedimento 6. Os Estados-membros 6.1. Poder constituinte dos Estados-membros
24. 24. 6.2. Auto-organizao do Estado-membro e processo legislativo 6.3. Separao de Poderes e princpio da simetria 6.4. Limitao relativa a competncia legislativa reservada da Unio 6.5. Regio metropolitana 7. Os municpios 8. O Distrito Federal 9. Territrios 10. A repartio de competncias na Constituio de 1988 10.1. Competncia geral da Unio 10.2. Competncia de legislao privativa da Unio 10.3. Competncia relativa aos poderes reservados dos Estados 10.4. Competncia comum material da Unio, dos Estados-membros, do Distrito Federal e dos Municpios (competncias concorrentes administrativas) 10.5. Competncia legislativa concorrente 10.6. Competncias dos Municpios 11. Inexistncia de hierarquia entre lei federal e estadual 12. Competncia privativa ou exclusiva? 13. Conflitos jurdicos no Estado Federal brasileiro II - ADMINISTRAO PBLICA E RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO Gilmar Ferreira Mendes 1. Introduo 2. Princpio da legalidade 3. Princpio da reserva legal 4. Princpio da segurana jurdica 5. Princpio da impessoalidade 6. Princpio da moralidade
25. 25. 7. Princpio da publicidade 8. Princpio da eficincia 9. Responsabilidade civil do Estado 10. Administrao pblica, organizaes sociais e OSCIPS 10.1. As Organizaes Sociais no contexto da Reforma do Estado no Brasil 10.2. As Organizaes Sociais no contexto do Programa Nacional de Publicizao PNP da Reforma do Aparelho do Estado: a transferncia ao setor pblico no estatal da prestao de servios no exclusivos do Estado 10.3. A Lei das Organizaes Sociais (Lei n. 9.637/98) 10.4. A implementao do modelo de Organizaes Sociais pelos Estados- membros 10.5. A experincia da Associao das Pioneiras Sociais APS A Rede Sarah de Hospitais do Aparelho Locomotor CAPTULO 9 - ORGANIZAO DOS PODERES I PODER LEGISLATIVO Paulo Gustavo Gonet Branco 1. Introduo 2. Estrutura e funcionamento 3. Funo de fiscalizao 3.1. As Comisses Parlamentares de Inqurito 3.1.1. A previso da CPI na Constituio 3.1.2. Controle judicial dos atos da CPI 3.1.3. Objeto da CPI 3.1.4. Limitao cronolgica 3.1.5. CPI como direito das minorias parlamentares 3.1.6. Poderes das Comisses Parlamentares de Inqurito 3.1.7. Testemunhas e indiciados 3.1.8. Testemunhas, CPI e separao de Poderes
26. 26. 3.1.9. Poderes cautelares 3.1.10. Diligncias e requisio de documentos 3.1.11. Atuao do advogado do depoente 3.1.12. Consideraes finais sobre as CPIs 4. Funo legislativa 4.1. Processo legislativo 4.1.1. A iniciativa 4.1.1.1. Iniciativa comum 4.1.1.2. Iniciativa reservada 4.1.1.3. Iniciativa privativa de rgos do Judicirio 4.1.1.4. Iniciativa privativa do Ministrio Pblico 4.1.1.5. Iniciativa privativa da Cmara dos Deputados, do Senado e do Tribunal de Contas da Unio 4.1.1.6. Iniciativa privativa do Presidente da Repblica 4.2. Discusso 4.3. Votao 4.4. Sano ou veto 4.5. Promulgao e publicao 5. Notas sobre as espcies legislativas 5.1. Leis delegadas 5.1.1. Controle da delegao legislativa 5.2. Lei ordinria e lei complementar 5.3. Medidas provisrias 5.3.1. Notcia de histria 5.3.2. As medidas provisrias na Constituio Federal de 1988. Natureza jurdica 5.3.3. Efeitos 5.3.4. Conceito de medida provisria 5.3.5. Pressupostos da medida provisria 5.3.6. Apreciao dos pressupostos da urgncia e da relevncia
27. 27. 5.3.7. Medida provisria. O contedo possvel. Histrico legislativo 5.3.8. As limitaes de contedo medida provisria 5.3.8.1. Direito poltico 5.3.8.2. Medida provisria e organizao do Ministrio Pblico e do Judicirio 5.3.8.3. Medida provisria e leis oramentrias 5.3.8.4. Medida provisria e matria de lei complementar 5.3.8.5. Direito processual e direito penal 5.3.8.6. Medida provisria e confisco de poupana 5.3.8.7. Medida provisria e projeto de lei j aprovado pelo Congresso Nacional 5.3.8.8. Medida provisria e instituio ou majorao de impostos 5.3.8.9. Medida provisria e matria da iniciativa legislativa exclusiva de outro Poder ou da competncia exclusiva ou privativa do Congresso ou das suas Casas 5.3.8.10. Reedio de medida provisria e medida provisria sobre matria objeto de projeto de lei rejeitado 6. Medida provisria converso em lei ou rejeio. A medida provisria no Congresso Nacional 6.1. O prazo para apreciao da medida provisria 6.2. Aprovao total da medida provisria 6.3. Aprovao da medida provisria com emendas 6.4. No converso da medida provisria em lei 7. Outras questes em torno das medidas provisrias 7.1. Medida provisria que declara a inconstitucionalidade de outra 7.2. Medidas provisrias editadas e em vigor antes da EC n. 32/2001 7.3. Eficcia da medida provisria reeditada no regime anterior EC n. 32/2001 7.4. Possibilidade de os Estados e o Distrito Federal editarem medidas provisrias 8. Estatuto do congressista 8.1. Prerrogativa de foro 8.2. Perda do mandato 8.3. Deputados estaduais e distritais
28. 28. 8.4. Vereadores II - PODER EXECUTIVO Gilmar Ferreira Mendes 1. Eleio e mandato do Presidente da Repblica 2. Reeleio do Presidente da Repblica 3. Vice-presidente da Repblica, substituio e vacncia 4. Ordem de sucesso e vacncia dos cargos de Presidente e Vice-Presidente da Repblica 5. Ministros de Estado 5.1. Consideraes gerais 5.2. Requisitos especiais para o exerccio de determinados cargos e sua compatibilidade com o cargo de Ministro de Estado 5.3. Exerccio de cargo de Ministro de Estado por parlamentar e quebra de decoro 6. Atribuies do Presidente da Repblica 6.1. Direo da Administrao Federal 6.1.1. Expedio de regulamento 6.1.2. Regulamento autorizado 6.1.3. Decretos autnomos 6.2. Relao com o Congresso Nacional e atuao no processo legislativo 6.2.1. Consideraes preliminares 6.2.2. Edio de medidas provisrias 6.2.3. Sano, veto, promulgao e publicao 6.2.4. Convocao extraordinria do Congresso Nacional 6.2.5. Atribuies no plano das relaes internacionais 6.3. Atribuies concernentes segurana interna, preservao da ordem institucional e da harmonia das relaes federativas 6.4. Nomeao de juzes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores 7. Responsabilidade do Presidente da Repblica, imunidades e prerrogativas
29. 29. 7.1. Consideraes preliminares 7.2. Crimes de responsabilidade: conceito 7.3. Procedimento 7.4. Renncia ao mandato no processo de crime de responsabilidade 7.5. Processo contra o Presidente da Repblica por crime comum 8. Do Conselho da Repblica 9. Do Conselho de Defesa III - PODER JUDICIRIO Gilmar Ferreira Mendes 1. Introduo 2. Garantias do Poder Judicirio 2.1. Organizao, autonomia administrativa e financeira, aspectos institucionais 2.2. Garantias e limitaes dos membros do Poder Judicirio 3. rgos do Poder Judicirio e competncias 3.1. Supremo Tribunal Federal 3.1.1. Consideraes gerais 3.1.2. Competncia do Supremo Tribunal Federal 3.1.2.1. Consideraes gerais 3.1.2.2. Competncias implcitas 3.1.3. O Supremo Tribunal Federal e a modernizao da prestao jurisdicional 3.1.3.1. Consideraes preliminares acerca do recurso extraordinrio 3.1.3.2. O processo de objetivao do recurso extraordinrio 3.1.4. O Supremo Tribunal Federal e as smulas vinculantes 3.1.4.1. Consideraes gerais 3.1.4.2. Requisitos formais da smula vinculante, reviso e cancelamento 3.1.4.3. Obrigatoriedade e limites objetivos e subjetivos da smula vinculante 3.1.4.4. Smula vinculante e reclamao constitucional 3.2. Superior Tribunal de Justia
30. 30. 3.2.1. Consideraes gerais 3.2.2. Competncia 3.2.3. Competncia recursal do Superior Tribunal de Justia 3.3. Tribunal Superior do Trabalho e Justia do Trabalho 3.3.1. Consideraes preliminares 3.3.2. Tribunais Regionais do Trabalho e juzes do trabalho 3.3.3. Competncia da Justia do Trabalho 3.4. Tribunal Superior Eleitoral e Justia Eleitoral 3.4.1. Consideraes preliminares 3.4.2. Competncia 3.5. Superior Tribunal Militar e Justia Militar 3.6. Tribunais Regionais Federais e juzes federais 3.6.1. Competncia 3.6.2. Competncia dos Tribunais Regionais Federais 3.7. Tribunais de Justia estaduais, juzes estaduais e Justia Militar estadual 4. Do Conselho Nacional de Justia 4.1. Sistemas de governo, administrao dos tribunais e sua conformao no direito comparado 4.2. Consideraes preliminares acerca do Conselho Nacional de Justia 4.3. Controvrsia sobre a constitucionalidade do Conselho Nacional de Justia 4.4. Conselho Nacional de Justia e Supremo Tribunal Federal IV - MINISTRIO PBLICO, ADVOCACIA E DEFENSORIA PBLICA FUNES ESSENCIAIS JUSTIA Paulo Gustavo Gonet Branco 1. Ministrio Pblico 1.1. Notcias de histria 1.2. Caracterstica bsica do Ministrio Pblico 1.2.1. Princpios institucionais 1.3. Garantias e vedaes
31. 31. 1.4. A organizao do Ministrio Pblico 1.4.1. O Ministrio Pblico estadual 1.4.2. O Ministrio Pblico da Unio 1.5. Competncias do Ministrio Pblico 2. Outras funes essenciais Justia 2.1. Advocacia 2.2. Advocacia Pblica 2.3. Defensoria Pblica CAPTULO 10 - CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE I - CONSTITUCIONALIDADE E INCONSTITUCIONALIDADE, DEFESA DA CONSTITUIO, TIPOS DE INCONSTITUCIONALIDADE Gilmar Ferreira Mendes 1. Consideraes preliminares 2. Constitucionalidade e inconstitucionalidade 3. Defesa e proteo da Constituio 3.1. Consideraes preliminares 3.2. Notas sobre os modelos jurisdicionais de controle de constitucionalidade 3.2.1. Digresses acerca da abertura ao direito internacional 3.3. Os diferentes tipos de inconstitucionalidade 3.3.1. Consideraes preliminares 3.3.2. Inconstitucionalidade formal e inconstitucionalidade material 3.3.2.1. Inconstitucionalidade formal 3.3.2.2. Inconstitucionalidade material 3.3.3. Inconstitucionalidade originria e superveniente 3.3.3.1. Consideraes preliminares 3.3.3.2. Vcio formal: inconstitucionalidade originria 3.3.3.3. Configurao da inconstitucionalidade e mudana nas relaes fticas ou jurdicas
32. 32. 3.3.4. Inconstitucionalidade por ao e inconstitucionalidade por omisso 3.3.5. Inconstitucionalidade de normas constitucionais 3.3.5.1. O controle de constitucionalidade da reforma constitucional e as clusulas ptreas 3.3.5.2. Limites imanentes ao poder constituinte II - EVOLUO DO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE NO DIREITO BRASILEIRO 1. Introduo 2. Consideraes preliminares: a Constituio Imperial 3. O controle de constitucionalidade na Constituio de 1891 4. A constituio de 1934 e o controle de constitucionalidade 5. O controle de constitucionalidade na Constituio de 1937 6. A constituio de 1946 e o sistema de controle de constitucionalidade 6.1. A representao interventiva 6.2. A Emenda n. 16, de 1965, e o controle de constitucionalidade abstrato 7. O controle de constitucionalidade na Constituio de 1967/69 7.1. Consideraes sobre o papel do Procurador-Geral da Repblica no controle abstrato de normas sob a Constituio de 1967/69: proposta de releitura 7.2. O carter dplice ou ambivalente da representao de inconstitucionalidade 8. O controle de constitucionalidade na Constituio de 1988 8.1. Consideraes preliminares 8.2. Criao e desenvolvimento da ao declaratria de constitucionalidade 8.3. Desenvolvimento da arguio de descumprimento de preceito fundamental 8.3.1. Consideraes preliminares 8.3.2. Incidente de inconstitucionalidade e arguio de descumprimento 8.4. O desenvolvimento da ao direta de inconstitucionalidade por omisso e do mandado de injuno 8.5. Representao interventiva: ressurgimento e ressignificao
33. 33. III - CONTROLE INCIDENTAL OU CONCRETO 1. Introduo 2. Pressupostos de admissibilidade do controle incidental 2.1. Requisitos subjetivos 2.2. Requisitos objetivos 2.3. Participao de amicus curiae, do Ministrio Pblico e de outros interessados no incidente de inconstitucionalidade perante os tribunais 2.4. Controle de constitucionalidade de lei tendo como parmetro a Constituio em face da qual foi editada 2.5. Controle de legitimidade do direito pr-constitucional: recepo ou revogao 3. O controle incidental de normas no Supremo Tribunal Federal 3.1. Consideraes preliminares 3.2. Os meios de acesso Jurisdio Constitucional difusa do Supremo Tribunal Federal 3.3. Aspectos relevantes do recurso extraordinrio 3.3.1. O recurso extraordinrio e a causa de pedir aberta 3.4. O papel do Senado Federal em caso de declarao de inconstitucionalidade incidental 3.4.1. A suspenso pelo Senado Federal da execuo de lei declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal na Constituio de 1988 3.4.2. A repercusso da declarao de inconstitucionalidade proferida pelo Supremo Tribunal sobre as decises de outros tribunais 3.4.3. A suspenso de execuo da lei pelo Senado e mutao constitucional 4. Peculiaridades do controle incidental na Constituio de 1988 4.1. Consideraes preliminares 4.2. A ao civil pblica como instrumento de controle de constitucionalidade 4.3. O controle incidental e a aplicao do art. 27 da Lei n. 9.868/99 IV - AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 1. Consideraes preliminares
34. 34. 2. Pressupostos de admissibilidade da ao direta de inconstitucionalidade 2.1. Legitimao para agir e capacidade postulatria 2.1.1. Legitimao de confederao sindical e entidade de classe de mbito nacional 2.1.2. Pertinncia temtica 2.1.3. Governador de Estado/Assembleia Legislativa e relao de pertinncia 2.1.4. Direito de propositura dos partidos polticos 2.2. Objeto da ao direta de inconstitucionalidade 2.2.1. Leis e atos normativos federais 2.2.2. Leis e atos normativos estaduais 2.2.3. Leis e atos normativos distritais 2.2.4. Atos legislativos de efeito concreto 2.2.5. Direito pr-constitucional 2.2.6. Projeto de lei e lei aprovada mas ainda no promulgada 2.2.7. Ato normativo revogado 2.2.8. A problemtica dos tratados 2.2.9. Lei estadual e concorrncia de parmetros de controle 2.3. Parmetro de controle 2.4. Procedimento 2.4.1. Requisitos da petio inicial e admissibilidade da ao 2.4.2. Interveno de terceiros e amicus curiae 2.4.3. Informaes das autoridades das quais emanou o ato normativo e manifestaes do Advogado-Geral da Unio e do Procurador-Geral da Repblica 2.4.4. Apurao de questes fticas no controle de constitucionalidade126 2.4.5. Medida cautelar 3. Deciso V - AO DECLARATRIA DE CONSTITUCIONALIDADE 1. Criao da ao declaratria de constitucionalidade 2. Legitimidade para propositura da ao declaratria
35. 35. 2.1. Consideraes preliminares 2.2. Demonstrao da existncia de controvrsia judicial na ao declaratria de constitucionalidade 3. Objeto 4. Parmetro de controle 5. Procedimento 5.1. Consideraes preliminares 5.2. Requisitos da petio inicial e admissibilidade da ao 5.3. Interveno de terceiros e amicus curiae 5.4. Apurao de questes fticas no controle de constitucionalidade18 6. Medida cautelar 7. Deciso VI - A AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSO 1. Introduo 2. Pressupostos de admissibilidade da ao direta de inconstitucionalidade por omisso 2.1. Consideraes preliminares 2.2. Legitimao para agir 3. Objeto da ao direta de inconstitucionalidade por omisso 3.1. Consideraes preliminares 3.2. Omisso legislativa 3.2.1. Consideraes preliminares 3.2.2. A omisso parcial 3.2.3. Casos relevantes de omisso legislativa na jurisprudncia do STF 3.3. Omisso de providncia de ndole administrativa 3.3.1. Exerccio de poder regulamentar 3.3.2. Omisso de medidas ou atos administrativos 4. Procedimento
36. 36. 4.1. Consideraes gerais 4.2. Cautelar em ao direta de inconstitucionalidade por omisso 4.2.1. Consideraes gerais 4.2.2. Procedimento da cautelar na ADO 5. A deciso na ao direta de inconstitucionalidade por omisso 5.1. Procedimento de tomada da deciso 5.2. Suspenso de aplicao da norma eivada de inconstitucionalidade por omisso parcial e/ou aplicao excepcional 5.3. Suspenso dos processos VII - MANDADO DE INJUNO 1. Consideraes gerais 2. mbito de proteo 3. O mandado de injuno na jurisprudncia do supremo tribunal federal 4. O direito de greve do servidor e a viragem da jurisprudncia VIII - A REPRESENTAO INTERVENTIVA 1. Introduo 2. Pressupostos de admissibilidade da representao interventiva 2.1. Consideraes preliminares 2.2. Legitimao ativa ad causam 2.3. Objeto da controvrsia 2.3.1. Consideraes preliminares 2.3.2. Representao interventiva e atos concretos 2.3.3. Representao interventiva e recusa execuo de lei federal 2.4. Parmetro de controle 3. Procedimento 3.1. Consideraes preliminares 3.2. Procedimento da representao interventiva
37. 37. 3.3. Cautelar na representao interventiva 4. Deciso IX - ARGUIO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL 1. Introduo 1.1. Origens da lei sobre a arguio de descumprimento de preceito fundamental 1.2. A controvrsia sobre a constitucionalidade da Lei n. 9.882/99 1.3. Incidente de inconstitucionalidade e arguio de descumprimento 1.4. Caractersticas processuais: carter principal ou incidental 1.5. A arguio de descumprimento de preceito fundamental na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal 2. Legitimidade para arguir o descumprimento de preceito fundamental 2.1. Consideraes preliminares 2.1.1. Capacidade postulatria 2.2. Legitimao ativa 2.3. Controvrsia judicial ou jurdica nas aes de carter incidental 2.4. Inexistncia de outro meio eficaz: princpio da subsidiariedade 3. Objeto da arguio de descumprimento de preceito fundamental 3.1. Consideraes preliminares 3.2. Direito pr-constitucional 3.3. Lei pr-constitucional e alterao de regra constitucional de competncia legislativa 3.4. O controle direto de constitucionalidade do direito municipal em face da Constituio Federal 3.5. Pedido de declarao de constitucionalidade (ao declaratria) do direito estadual e municipal e arguio de descumprimento 3.6. A leso a preceito decorrente de mera interpretao judicial 3.7. Contrariedade Constituio decorrente de deciso judicial sem base legal (ou fundada em falsa base legal) 3.8. Omisso legislativa no processo de controle abstrato de normas e na arguio de descumprimento de preceito fundamental
38. 38. 3.9. O controle do ato regulamentar 3.10. Norma revogada 3.11. Veto do chefe do Poder Executivo 3.12. Proposta de emenda Constituio 3.13. Tratado internacional antes da aprovao pelo Congresso Nacional ou antes de sua integrao definitiva ordem jurdica interna 4. Parmetro de controle 4.1. Consideraes preliminares 4.2. Preceito fundamental e princpio da legalidade: a leso a preceito fundamental decorrente de ato regulamentar 5. Procedimento 5.1. Requisitos da petio inicial e admissibilidade das aes 5.1.1. Indicao de preceito fundamental e formulao do pedido 5.1.2. Configurao de controvrsia judicial e controvrsia jurdica 5.2. Informaes e manifestaes do Advogado-Geral da Unio e do Procurador- Geral da Repblica 5.3. Interveno de terceiros e amicus curiae 5.4. Apurao de questes fticas e densificao de informaes na ao de descumprimento de preceito fundamental 6. Medida cautelar 6.1. Medida cautelar (art. 5) 6.2. Desenvolvimento histrico da cautelar no controle de normas 6.3. Do cabimento de cautelar em ao direta de inconstitucionalidade e em ao declaratria de constitucionalidade 6.4. A cautelar na ADPF 6.4.1. Cautelar e audincia da autoridade responsvel pela edio do ato 6.4.2. Cautelar: suspenso do ato impugnado, suspenso de processos e da eficcia de decises 6.4.3. Cautelar e prazo 7. As decises do supremo tribunal federal na arguio de descumprimento
39. 39. 7.1. Procedimento de tomada de decises 7.2. Tcnicas de deciso, efeitos da declarao de inconstitucionalidade, segurana e estabilidade das decises X - AS DECISES NO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DE NORMAS E SEUS EFEITOS 1. Introduo 2. A declarao de nulidade da Lei 2.1. Consideraes preliminares 2.2. Declarao de nulidade total 2.2.1. Declarao de nulidade total como expresso de unidade tcnico-legislativa 2.2.2. Declarao de nulidade total em virtude da dependncia ou interdependncia entre as partes constitucionais e inconstitucionais da lei 3. Declarao de nulidade parcial 4. Declarao de nulidade parcial sem reduo de texto 5. A interpretao conforme constituio 5.1. Introduo 5.2. Qualificao da interpretao conforme Constituio 5.3. Admissibilidade e limites da interpretao conforme Constituio 6. Decises manipulativas de efeitos aditivos 7. A declarao de constitucionalidade das leis e a Lei ainda Constitucional 8. A declarao de inconstitucionalidade sem a pronncia da nulidade e a declarao de inconstitucionalidade de carter restritivo ou limitativo 8.1. Introduo 8.2. As decises proferidas no mandado de injuno e na ao direta de inconstitucionalidade por omisso 8.3. Reflexes conceptuais 8.3.1. Consideraes preliminares 8.4. Aplicao da lei inconstitucional 8.5. A declarao de inconstitucionalidade de carter limitativo ou restritivo
40. 40. 8.5.1. Consideraes preliminares 8.5.2. A declarao de inconstitucionalidade restritiva, sua repercusso sobre as decises proferidas nos casos concretos e admisso da limitao de efeitos no sistema difuso XI - SEGURANA E ESTABILIDADE DAS DECISES EM CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE E A RECLAMAO CONSTITUCIONAL 1. Consideraes preliminares 2. Eficcia erga omnes e declarao de constitucionalidade 3. Limites objetivos da eficcia erga omnes: a declarao de constitucionalidade da norma e a reapreciao da questo pelo STF 4. Eficcia erga omnes na declarao de inconstitucionalidade proferida em ao declaratria de constitucionalidade ou em ao direta de inconstitucionalidade 5. A eficcia erga omnes da declarao de nulidade e os atos singulares praticados com base no ato normativo declarado inconstitucional 6. A eficcia erga omnes da declarao de inconstitucionalidade e a supervenincia de lei de teor idntico 7. Conceito de efeito vinculante 7.1. Limites objetivos do efeito vinculante 7.2. Limites subjetivos 7.3. Efeito vinculante da cautelar em ao declaratria de constitucionalidade 7.4. Efeito vinculante da deciso concessiva de cautelar em ao direta de inconstitucionalidade 7.5. Efeito vinculante de deciso indeferitria de cautelar em ao direta de inconstitucionalidade 7.6. Efeito vinculante de deciso proferida em ao direta de inconstitucionalidade 8. Eficcia erga omnes, efeito vinculante da deciso e reclamao 8.1. Consideraes preliminares 8.2. Objeto da reclamao 8.2.1. A reclamao para assegurar a autoridade das decises do Supremo
41. 41. Tribunal consideraes gerais 8.2.2. A reclamao para assegurar o cumprimento de deciso de mrito em ao direta de inconstitucionalidade e em ao declaratria de constitucionalidade 8.2.3. Cabimento da reclamao para preservar a autoridade de deciso do Supremo Tribunal Federal em cautelar concedida em ao direta de inconstitucionalidade e em ao declaratria de constitucionalidade 8.2.4. Deciso em mandado de injuno e reclamao constitucional 8.3. Deciso em arguio de descumprimento de preceito fundamental e reclamao 9. Procedimento: linhas gerais XII - O CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE DO DIREITO ESTADUAL E DO DIREITO MUNICIPAL 1. Consideraes preliminares 2. Controle do direito estadual e municipal na Constituio de 1988 e a coexistncia de jurisdies constitucionais estaduais e federal 3. Concorrncia de parmetros de controle 4. Parmetro de controle estadual e questo constitucional federal 4.1. Consideraes preliminares 4.2. Recurso extraordinrio e norma de reproduo obrigatria 5. Ao declaratria de constitucionalidade no mbito estadual 6. A arguio de descumprimento de preceito fundamental e o controle de atos municipais em face da Constituio Federal 6.1. Consideraes gerais 7. O controle da omisso legislativa no plano estadual 8. O controle de constitucionalidade no mbito do Distrito Federal 8.1. Consideraes preliminares 8.2. A possibilidade de instituio de ao direta no mbito do Distrito Federal 9. Eficcia erga omnes das decises proferidas em sede de controle abstrato no mbito Estadual
42. 42. 9.1. Consideraes preliminares CAPTULO 11 - TRIBUTAO E FINANAS PBLICAS NA CONSTITUIO FEDERAL DE 1988 Gilmar Ferreira Mendes 1. A constituio, as finanas e os tributos 2. Partilha de receitas na Assembleia Constituinte 2.1. O STF e o Fundo de Participao dos Estados 2.2. Competncia tributria 2.3. ICMS, Guerra Fiscal e o papel do Supremo Tribunal Federal 3. Contribuies sociais e a inverso do quadro de partilha constitucional 4. Contribuies: controvrsias jurdicas do novo tributo 5. Finanas Pblicas e Atividade Financeira na Constituio Federal de 1988 6. Oramento Pblico 7. Leis Oramentrias e Controle de Constitucionalidade 8. Dvida pblica: aspectos constitucionais 9. Publicidade e Transparncia Fiscal 10. Transparncia fiscal e o papel do Conselho Nacional de Justia 11. O tributo na Constituio de 1988 12. O poder de tributar e seus limites: direitos fundamentais dos contribuintes 12.1. Legalidade 12.2. Capacidade contributiva 12.3. Vedao ao confisco 13. Imunidades 14. Estatuto do Contribuinte 15. Tributao e sigilo bancrio
43. 43. Referncias ndice alfabtico-remissivo
44. 44. CAPTULO 1 NOES INTRODUTRIAS Paulo Gustavo Gonet Branco O Direito Constitucional o ramo do estudo jurdico dedicado estrutura bsica do ordenamento normativo. Nele se examinam as regras matrizes de todo o direito positivo. Nessa disciplina, at por isso, encadeiam-se princpios as causas primeiras do Direito Administrativo, Tributrio, Processual, Penal e Privado. O objeto imediato do Direito Constitucional a Constituio, e aqui se desenvolvem esforos por compreender em que consiste, como ela , quais as suas funes, tudo propiciando as bases para o aprimoramento constante e necessrio das normas de proteo e promoo dos valores que resultam da necessidade de respeito dignidade da pessoa humana e que contribuem para conform-la no plano deontolgico. O estudo da Constituio fascinante pelo poder que se acorda s suas normas sobre a vida das relaes sociais. Em prlogo de um livro colombiano, com ttulo, de ressonncia austiana, Como fazer coisas com a Constituio, Ricardo Guibourg, assombrado com as tantas consequncias que um tratamento leviano da Lei mais importante de um pas pode gerar para o quotidiano dos cidados, advertiu, combinando o bom humor com a seriedade, que com a Constituio se podem mesmo fazer muitas coisas; nem todas aceitveis, nem todas honorveis[1]. A Constituio assume a misso de organizar racionalmente a sociedade, especialmente na sua feio poltica. o estatuto do poder e o instrumento jurdico com que a sociedade se premune contra a tendncia imemorial de abuso dos governantes. tambm o lugar em que se expressam as reivindicaes ltimas da vida em coletividade e se retratam os princpios que devem servir de guia normativo para a descoberta e a construo do bem comum. Para que se compreenda, com responsabilidade, o significado da Constituio hoje e para que se obviem as manipulaes inaceitveis e desonrosas das suas vastas virtualidades, de todo til que se estude como a Constituio chegou ao nvel de prestgio e ao superior status de que desfruta atualmente. Uma viso da histria do constitucionalismo socorrer o intento de fixar em que consiste, afinal, a Constituio e qual o seu sentido exerccio envolto, por vezes, em rduas disceptaes. Ajuda tambm, na tarefa, situar algumas noes bsicas sobre a Constituio, que permitem classificaes desses documentos e de suas normas. Desse modo, ser mais produtivo o olhar sobre o que se vem considerando
45. 45. como prprio da interpretao constitucional. Todos esses temas compem esta parte introdutria do Curso. Esses elementos do Direito Constitucional preparam o agente jurdico para captar as potencialidades da Constituio e as vicissitudes da sua aplicao, bem como para discernir os limites dessas atividades.
46. 46. 1 Apresentao ao livro de Daniel Mendonca, Analisis constitucional: una introduccin cmo hacer cosas con la Constitucin, Bogot: Editorial Universidad del Rosario, 2009, p. 12.
47. 47. I O VALOR DA CONSTITUIO PERSPECTIVA HISTRICA Se a noo de que certas leis se distinguem das demais pelo seu objeto especial a organizao do prprio poder pode retroagir a pensadores e prticas da Antiguidade [1], a ideia de Constituio, como a vemos hoje, tem origem mais prxima no tempo e tributria de postulados liberais que inspiraram as Revolues Francesa e Americana do sculo XVIII[2]. da que surgem os atributos da Constituio como instrumento orientado para conter o poder, em favor das liberdades, num contexto de sentida necessidade de preservao da dignidade da pessoa humana. Entende-se, ento, que a Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, de 1789, proclamasse, no seu art. 16, que no teria constituio a sociedade em que os direitos no estivessem assegurados, nem a organizao estatal em que no se definisse a separao de poderes. A compreenso da Constituio como tcnica de proteo das liberdades atributo do constitucionalismo moderno, que importa conhecer para que se possa discernir o prprio momento atual, a que muitos denominam neoconstitucionalismo. A assertiva de que a Constituio tem valor de norma e de norma suprema do ordenamento jurdico , se hoje passa por um trusmo, , na realidade, um produto do pensamento constitucionalista, que culmina uma sucesso de registros de inteligncia sobre o tema, muitas vezes desencontrados. O prestgio jurdico da Constituio, no momento presente, resultante da urdidura de fatos e ideias, em permanente e intensa interao recproca, durante o suceder das etapas da Histria. Importa lanar olhos sobre essa evoluo, at para melhor compreender os fundamentos do direito constitucional da atualidade. Duas tendncias bsicas a da Europa continental e a dos Estados Unidos merecem ser observadas, por importantes para a concepo dos fundamentos do sistema jurdico em que o Brasil se insere. 1. NA EUROPA O reconhecimento do valor jurdico das constituies na Europa continental tardou mais do que na Amrica. Na Europa, os movimentos liberais, a partir do sculo XVIII, enfatizaram o princpio da supremacia da lei e do parlamento, o que terminou por deixar ensombrecido o prestgio da Constituio como norma vinculante. O fenmeno ser mais bem compreendido se levarmos em conta aspectos do desenvolvimento das ideias polticas e jurdicas que inspiraram os conceitos nucleares do constitucionalismo. Um nome importante para nos situarmos nesse quadro o de Jean Bodin (1529-1596). Em 1576, Bodin publica, em Paris, os Seis Livros da Repblica e teoriza sobre o poder absoluto do soberano o rei. Para o autor, esse poder perptuo e absoluto. perptuo, porque no pode ser revogado. E no o pode ser porque no deriva de um outro poder, no fruto de uma delegao, mas originrio [3]. O poder absoluto no sentido de no estar submetido nem a controle nem a contrapeso por parte de outros poderes. O poder absoluto no tido como poder ilimitado[4]; Bodin defende a existncia de pelo menos dois limites. O primeiro, ligado distino entre o rei e a Coroa, que impede o rei de alterar as leis de
48. 48. sucesso e de alienar os bens que formam parte da fazenda pblica. O segundo, relacionado com a impossibilidade de o monarca dispor dos bens que pertencem aos sditos, para no se confundir com um tirano. Para Bodin, o poder absoluto, porque cabe ao rei dispor de assuntos da soberania, como legislar, declarar a guerra e firmar a paz, decidir em ltima instncia as controvrsias entre os sditos, nomear magistrados e tributar[5]. O monarca governa com o auxlio de assembleias e de magistrados, mas a Constituio no mista, j que o poder ltimo est nas mos apenas do monarca, no resulta de uma composio de segmentos especficos da sociedade. O ncleo duro da soberania no est disponvel para os sditos, acha-se subtrado das foras polticas ordinrias. E aqui j se encontra a primeira grande ideia que est na origem da constituio dos modernos[6]. Mais adiante, Hobbes (1588-1679) escreve, em 1651, o Leviat, logo depois dos acontecimentos ingleses de 1649 (condenao morte do rei, extino da Cmara dos Lordes, surgimento da repblica). Hobbes deplora a situao, que decorre da luta de faces na disputa pelo poder. Entende que o soberano deve ser individualizado de modo claro, para se prevenir a dissoluo do Estado. O soberano disporia dos poderes bsicos, que coincidem com os indicados por Bodin. A associao poltica necessitaria de uma lei fundamental, em que o soberano fosse individualizado, com a especificao dos seus poderes irrevogveis. Sem essa lei fundamental, o Estado no subsistiria. Para Hobbes, o poder tem uma origem. Os indivduos, para fugir dos riscos e das angstias do estado de natureza, decidiram super-lo. A sua doutrina se afasta do pensamento de Bodin neste passo e assume feitio contratualista. Os indivduos, para salvar as suas vidas e preservar os seus bens, teriam institudo um poder soberano comum, que lhes deveria proteger a existncia e o desfrute da propriedade e a quem entregariam os seus amplos direitos, de que dispunham no estado de natureza[7]. Na Inglaterra, um outro movimento, alguns anos depois, deixa a sua marca na Histria. Em 1660, restaura-se a monarquia e, em 1689, os poderes do monarca se veem limitados pela Revoluo Gloriosa, de que deriva a adoo do Bill of Rights, no mesmo ano. O Parlamento marca o caminho para a posio de supremacia, em contrapeso Coroa. Reafirma-se a titularidade do rei no Executivo, mas o Bill of Rights restringe os poderes reais, na medida em que recusa ao monarca legislar autonomamente e lhe recusa o poder de impor tributos ou convocar e manter o exrcito sem autorizao parlamentar. O princpio da soberania do parlamento assinala ao Legislativo o direito de fazer ou desfazer qualquer lei que seja; e, mais, [significa] que nenhuma pessoa ou entidade goza de reconhecimento legal para superar ou deixar de lado a legislao do parlamento[8]. Trata-se de uma forma de governo moderado, que teve em Locke (1632-1704) um atento observador, nas anlises que publicou em 1690, sob o ttulo de Segundo Tratado do Governo Civil. Para Locke, no estado de natureza, os indivduos j eram capazes de instituir a propriedade, segundo os ditames da lei natural, mas, para preserv-la, no poderiam prescindir de estabelecer uma sociedade poltica. Esta tem em mira o desfrute da propriedade em paz e segurana[9]. O poder, ento, haveria de ser exercido para o bem geral da comunidade, buscando garantir condies propcias paz e ao gozo da propriedade[10].
49. 49. Na sociedade poltica, tornam-se viveis instituies incogitveis no estado de natureza, tal como o legislador razovel, o juiz imparcial e o poder executivo, garantidor, na prtica, das decises tomadas[11]. Segundo Locke, o legislador no cria direitos, mas aperfeioa a sua tutela, no suposto de que esses direitos preexistem ao Estado; da o Poder Pblico no poder afetar arbitrariamente a vida e a propriedade dos indivduos. Locke se volta contra o perigo da assimilao pela assembleia legislativa dos poderes executivos, bem como contra os riscos da incorporao dos poderes de legislar pelo Executivo; por isso, ope-se monarquia absoluta. A verdadeira relevncia de Locke sustenta Maurizio Fiovaranti est em ter sido ele o pioneiro em formular, de modo claro e firme, no mbito da constituio dos modernos, a fundamental distino entre poder absoluto e poder moderado. O primeiro aquele em que um nico sujeito, seja o rei, seja a assembleia, tem os poderes legislativo e executivo; j no segundo, os dois poderes so distintos e pertencem a dois sujeitos distintos[12]. O prprio da Constituio estabelecer a relao adequada entre Legislativo e Executivo, prevenindo a formao de um poder absoluto, capaz de pr em risco os direitos dos indivduos. Como tambm repara Fioravanti, muito dificilmente se pode deduzir de tudo isso a existncia de uma opinio de Locke a favor da soberania do povo[13]. Com efeito, para Locke, cabe ao povo o poder supremo para afastar ou modificar o legislativo, se apurar que age contra a inteno do encargo que lhe confiaram. (...) Podemos, pois, afirmar que a comunidade, nesse aspecto, ela mesma o poder supremo, mas no considerada sob qualquer forma de governo, uma vez que este poder do povo s se manifesta quando se dissolve o governo[14]. Na era moderna, deve-se a Locke a concepo da frmula de diviso dos poderes como meio de proteo dos valores que a sociedade poltica est vocacionada a firmar. Locke no fala de um Poder Judicirio, mas do Poder Legislativo, do Poder Executivo e do Poder Federativo. Ao Executivo caberia a execuo das leis da sociedade dentro dos seus limites com relao a todos que a ela pertencem, e ao federativo, a gesto da segurana e do interesse da comunidade fora dela, no plano do concerto das naes. Locke no v empecilho em reunir nas mesmas mos estes dois poderes[15]. Como se v, o Executivo, aqui, engloba tambm o poder de julgar. A separao funcional ocorre no plano da titularidade do exerccio dos Poderes Legislativo e Executivo, uma vez que poderia ser tentao excessiva para a fraqueza humana a possibilidade de tomar conta do poder, de modo que os mesmos que tm a misso de elaborar as leis tambm tenham nas mos o poder de execut-las, isentando-se de obedincia s leis que fazem, e com a possibilidade de amoldar a lei, no s na sua elaborao como na sua execuo, a favor de si mesmos[16]. Apesar dessa distino, a teoria de Locke no preconiza uma igualdade hierrquica entre os Poderes. Embora conceda que a supremacia ltima pertence ao povo, argui que, quando este se rene sob um governo, ao Legislativo que cabe o poder mximo, porque o que deve fazer leis para os demais, deve necessariamente ser-lhe superior[17].
50. 50. Durante o sculo XVIII, difunde-se a ideia de que a Constituio inglesa representa o ideal de configurao poltica da sociedade, com o seu sistema de convivncia entre os Poderes Legislativo e Executivo, caracterstico da frmula do king in Parliament. O Parlamento legisla, mas tem presente a possibilidade de o rei vetar o diploma. No entanto, o rei atua, executa, mas sabendo que pouco pode sem a prvia autorizao de gastos, dada pelo Parlamento. Essa arquitetura ganha divulgao, e se refina, com a obra de Montesquieu (1689-1755), aparecida em 1748, O Esprito das Leis. O regime poltico moderado ganha a predileo de Montesquieu, que o define como aquele cuja Constituio capaz de manter poderes diferenciados e, ao mesmo tempo, equilibrados. Somente sob um regime moderado haveria a liberdade poltica[18]. Montesquieu apura o conceito de liberdade poltica, estremando-o da acepo de mera faculdade de se fazer o que se quer. Montesquieu define a liberdade como o poder de fazer tudo o que se deve querer, tudo o que as leis permitem e em no ser constrangido a fazer o que no se deve desejar fazer[19]. Essa liberdade necessita ser assegurada por uma Constituio que previna o abuso do poder, j que todo homem que tem poder tentado a abusar dele; vai at onde encontra limites[20]. E o meio apto para a sociedade se precatar contra o desmando seria a correta disposio das coisas, propcia a que o poder freie o poder[21]. Da a separao entre os Poderes, para que um contenha o outro. Esses Poderes so identificados como Legislativo, Executivo das coisas que dependem do direito das gentes e Executivo das que dependem do direito civil. Sobre os dois Executivos, Montesquieu diz: chamaremos este ltimo o poder de julgar e, o outro, simplesmente o poder executivo do Estado[22]. A separao dos Poderes tem por objetivo poltico reparti-los entre pessoas distintas, para, por esse meio, impedir a concentrao, adversria potencial da liberdade. A teoria se compreende segundo a moldura do conflito clssico entre liberdade e autoridade (...) mtodo lucubrado para a consecuo de um fim maior: limitar o poder poltico[23]. Dessa fonte espiritual decorre a aplicao posterior do princpio da diviso de tarefas no Estado, entregue a pessoas e rgos diferentes, como medida de proteo da liberdade[24]. O constitucionalismo, at aqui, constrangia os poderes pblicos constitudos e tambm inibia o povo, o que ser combatido pelo pensamento de Rousseau. Rousseau (1712-1778) extrai desdobramentos revolucionrios da ideia de que a soberania nasce da deciso dos indivduos. Os seus escritos chegaram a ser queimados em pblico, tal a reao que motivaram. No Contrato Social, que publicou em 1762, Rousseau sustenta que o poder soberano pertence diretamente ao povo. Pelo pacto social, os indivduos se transformam em corpo poltico, renunciando liberdade natural, mas forjando a liberdade civil, que consistiria na garantia de estarem [os indivduos] governados por uma lei genrica, fruto da totalidade do corpo soberano[25]. Rousseau desconfia dos governos e prope que sejam limitados, para prevenir que se desvirtuem pela busca de fins particulares, apartando-se dos objetivos gerais que lhes seriam tpicos. Propugna por que o povo mantenha sempre a possibilidade de retomar o que havia delegado aos governantes. Para Rousseau, no existe nem pode existir nenhum tipo de lei fundamental obrigatria para o corpo do povo, nem sequer o contrato social[26]. A Constituio no tem funo de limite ou de garantia, apenas cuida dos
51. 51. poderes institudos, no podendo restringir a expresso da vontade do povo soberano. Esse o quadro terico que as revolues do ltimo quartel do sculo XVIII vo surpreender. Opunham-se uma linha constitucionalista e uma viso radical da soberania popular. Na Europa, a Revoluo Francesa havia assumido a tarefa de superar todo o regime poltico e social do Antigo Regime. O povo no poderia ser apenas o autor da Constituio, mas tinha de ser o soberano, sem se deixar travar pela Constituio. A viso radical da soberania popular ganha espao. De toda forma, punha-se o problema de como o povo se faria ouvir, de como a sua existncia poltica se expressaria na sociedade. O exerccio da vontade suprema do povo , ento, reconhecido aos seus representantes no Legislativo. Sendo a expresso do povo soberano, o parlamento no poderia ser limitado por nenhuma regra, nem mesmo pela Constituio. O Parlamento passa a ser a sede de defesa dos interesses do povo, e esses interesses tinham por vrtice os valores da liberdade individual e da propriedade, que no encontravam amparo adequado sob o regime monrquico absolutista. Proclamava-se que os valores da liberdade somente seriam eficazmente garantidos se houvesse a consagrao da separao de Poderes, de tal sorte que uma esfera do poder poderia frear os excessos de outra, obviando situao em que um mesmo rgo pudesse elaborar normas gerais e implement-las na prtica. A Constituio de 1791, contudo, embora abrigasse norma decretando que no haveria Constituio sem separao de Poderes, construiu um sistema fundado na preponderncia do Legislativo. O rei ainda dispunha do poder de veto, que era, entretanto, apenas suspensivo e aposto como resultado da sua condio, no de representante do povo, mas de representante da unidade nacional[27]. O governo era desempenhado pelo Legislativo, restando ao Executivo a funo de dispor dos meios aptos para dar aplicao lei[28]. A primazia do Legislativo tambm a nota da Constituio de 1795. No deve causar espanto que fosse assim. A Revoluo Francesa no vinha apenas restringir excessos de um regime anterior; propunha-se a suplant-lo, defrontando-se, porm, com resistncia pertinaz. Depois da Revoluo Francesa, as monarquias absolutas, foradas, transformaram-se em monarquias constitucionais, e o monarca passou a compartir o poder com as novas foras sociais, cujas desconfianas se dirigiam, sobretudo, ao rei. O monarca era visto como o perigo mais prximo nova ordem. Os revolucionrios, afirmando-se representantes do povo, instalaram-se nos Parlamentos e sabiam que o Parlamento deveria ser fortalecido em face do rei. A vontade do Parlamento tinha de prevalecer e ser preservada. Da o enorme prestgio do rgo, com a sua efetiva supremacia sobre os demais poderes. O prestgio do Parlamento explica as caractersticas quase msticas reconhecidas ao instrumento caracterstico de expresso da sua vontade, a lei. Consagrou-se a frmula revolucionria de que a voz do Legislativo a expresso da vontade geral, na
52. 52. linha da doutrina de Rousseau, que punha em par a lei com a prpria liberdade. O Direito Pblico passa a conhecer uma noo radicalmente nova e que vinha bem ao feitio da necessidade de se valorizar o Parlamento. Assentou-se, em harmonia com a ideia de lei como expresso da vontade geral, a compreenso de que essa vontade se d a conhecer por meio do corpo legislativo do Estado, lugar de representao da totalidade da cidadania[29]. A lei, assim, se define e ganha a sua fora tendo em vista a sua provenincia orgnica, mais do que por seu contedo. A lei comando obrigatrio vlido, por ter sido adotada, de acordo com o procedimento prprio, pelo rgo constitucionalmente competente para representar a vontade dos cidados. No surpreendem as consequncias da advindas. O princpio da soberania da nao acaba por se confundir com o princpio da soberania do Parlamento. Observou-se[30] que o Parlamento passara a ser duplamente soberano. Era soberano perante todas as autoridades do Estado, porque era a representao do povo. Tornava-se, tambm, soberano perante o prprio corpo de cidados, uma vez que este somente podia expressar a sua vontade por meio da assembleia dos seus deputados particularidade em que a prtica revolucionria se distancia de Rousseau. 1.1. Supremacia do Parlamento e controle de constitucionalidade A supremacia do Parlamento no se concilia com a ideia de supremacia da Constituio, o que decerto concorre para explicar o desinteresse dos revolucionrios na Europa por instrumentos destinados a resguardar a incolumidade da ordem constitucional. No havia meio institucional de defesa da Constituio apto para controlar o respeito efetivo dos princpios dispostos na Carta. A defesa da Constituio terminava por ser entregue, com algumas palavras de grandiloquncia retrica, ao prprio povo[31]. A falta de operatividade jurdica da Constituio se devia sobrevalorizao da supremacia da lei e do Parlamento. Essa concepo de supremacia incontrastvel do Parlamento debilita o valor efetivo da Constituio, que no se encontra, nesse contexto, protegida contra o Legislativo[32]. A supremacia do Parlamento tornava impensvel um controle judicirio das leis. Alm disso, os revolucionrios franceses devotavam especial desconfiana aos juzes, vistos como adversrios potenciais da Revoluo. O Judicirio era tido como rgo destinado a realizar a aplicao mecnica da lei, por meio de um silogismo, no qual a premissa maior era a lei, e a menor, os fatos, da redundando uma concluso nica e inexorvel a deciso judicial. A prtica revolucionria concordava com Montesquieu, que reduzia o poder de julgar condio de instrumento que pronuncia as palavras da lei[33]. Dominava a concepo de que nenhum juiz tem o direito de interpretar a lei segundo a sua prpria vontade[34]. O princpio da separao dos Poderes atuava para constranger o poder de julgar a uma posio de
53. 53. menor influncia. Era impensvel que se postulasse perante uma corte de justia a efetividade de um cnone constitucional; ao juiz no cabia censurar um ato do parlamento. A subordinao do Judicirio ao Parlamento, do ponto de vista funcional, notvel. Uma manifestao expressiva disso a criao, na Frana, do instrumento do rfr lgislatif, por uma lei de 1790, somente abolida em 1837[35]. Por meio do rfr lgislatif, remetia-se ao Legislativo a interpretao de um texto obscuro de alguma lei. A Constituio de 1791, acolhendo o instituto, dispunha que, se uma interpretao da lei fosse atacada por trs vezes em um tribunal de cassao, este deveria submet-la ao corpo legislativo, que emitiria um decreto declaratrio da lei, vinculante para o tribunal de cassao. Havia, portanto, uma interferncia direta do Parlamento at no mais alto tribunal, sob o pretexto de preservar a vontade do povo, como expressa por seus legtimos representantes, os seus deputados. A tarefa de interpretar a lei , assim, vista como consubstancial funo legislativa. O controle judicial de constitucionalidade das leis seria, nessa conjuntura, to teratolgico que nem sequer se estimou necessria a sua proibio especfica, bastando a vedao genrica, imposta em outros preceitos normativos e de constituies da poca, a que o juiz deixasse, por qualquer motivo, de conferir aplicao s leis[36]. A supremacia do Parlamento no era, portanto, passvel de contraste. O que o Legislativo decidia externava a vontade do povo e no tinha como ser censurado. Supremacia do Parlamento e supremacia da lei eram aspectos de um mesmo fenmeno, hostil, por si mesmo, ideia de um instrumento normativo superior ao Parlamento e lei. Comprometia-se, assim, a noo de Constituio como instrumento com valor normativo efetivo, capaz de estabelecer parmetros para aferio da validade jurdica dos atos dos poderes pblicos. Tudo isso conduzia, tambm, a que tampouco se emprestasse maior relevncia ao problema da modificao da Constituio por via institucional. A ideia de uma Constituio sem proteo efetiva e, portanto, com valor jurdico de menor tomo perdurou por bom tempo na Europa continental. Ali, o problema da proteo da Constituio, isto , do seu valor jurdico, ficou em estado de latncia at as crises do Estado liberal do final do sculo XIX e no primeiro quartel do sculo XX[37]. A queda, em sucesso, dos regimes monrquicos na Europa, coincidindo com a progressiva adoo do parlamentarismo em que inerente a proximidade do Executivo ao Legislativo , enfraqueceu a ideia de que a proclamao da separao dos Poderes seria meio suficiente para a defesa das liberdades. Sentiu-se a necessidade de uma nova frmula de proteo dos indivduos. Impunha-se a descoberta de novas frmulas de controle do poder do Estado. Instaurou-se no perodo de entreguerras rico debate, dominado por Carl Schmitt e Hans Kelsen, em torno dos instrumentos de proteo da Constituio. A discusso foi interrompida, dramaticamente, com a Segunda Guerra Mundial. Terminado o conflito, a revelao dos horrores do totalitarismo reacendeu o mpeto pela busca de
54. 54. solues de preservao da dignidade humana, contra os abusos dos poderes estatais. Os pases que saam do trauma dos regimes ditatoriais buscaram proteger as declaraes liberais das suas constituies de modo eficaz. O Parlamento, que se revelara dbil diante da escalada de abusos contra os direitos humanos, perdeu a primazia que o marcou at ento. A Justia Constitucional, em que se viam escassos motivos de perigo para a democracia, passou a ser o instrumento de proteo da Constituio que, agora, logra desfrutar de efetiva fora de norma superior do ordenamento jurdico, resguardada por mecanismo jurdico de censura dos atos que a desrespeitem. A Justia constitucional se alastrou pela Europa, na medida em que os seus pases se democratizaram. Foi acolhida em Portugal e na Espanha, nos anos 1970. Com a queda do comunismo, foi igualmente recebida nas antigas ditaduras do Leste europeu[38]. No se tolera a produo de norma contrria Constituio, porque isso seria usurpar a competncia do poder constituinte. Este, sim, passa a ser a voz primeira do povo, condicionante das aes dos poderes por ele constitudos. A Constituio assume o seu valor mais alto por sua origem por ser o fruto do poder constituinte originrio. 2. NOS ESTADOS UNIDOS Do lado de c do Atlntico, diferentemente, desde o incio do sculo XIX, reconhecido o valor normativo da Constituio como documento mximo da ordem jurdica. Peculiaridades histricas concorreram para esse fato. Nos Estados Unidos, ao contrrio do que acontecia na Europa na mesma poca, no havia preocupao maior com o poder do Executivo. O Presidente da Repblica era eleito pelo voto popular. No era o adversrio temido, como foram os monarcas do final do absolutismo. O perigo que assustava era justamente o da extenso desmesurada do Poder Legislativo[39]. O caminho que os norte-americanos arquitetaram para si foi o do equilbrio dos poderes, precavendo-se contra as ambies hegemnicas do Congresso[40]. A desconfiana para com o parlamento pode ser retraada aos fatores desencadeadores da independncia norte-americana. Leis britnicas das vsperas da independncia, em especial no que tange taxao, provocaram a indignao dos colonos, que as viram como resultado de um parlamento corrompido, que se arrogara poder ilimitado. O Parlamento britnico se assomou aos colonos como fora hostil liberdade. A nova nao deveria precatar-se contra a legislatura propensa s medidas tirnicas[41]. Haveria de se construir um governo limitado. Percebeu-se, enfim, que a manuteno da liberdade no somente exige o estabelecimento de garantias para a sociedade em face do Estado, como tambm a proteo das minorias em face de um eventual abuso democrtico[42]. Na Repblica norte-americana, em que os dois poderes fundamentais do Estado procediam da mesma fonte de legitimidade, o voto popular, abriu-se margem discusso de outro problema, que somente ocupar os europeus em um posterior momento histrico a questo da proteo das minorias. Reparou- se que esse objetivo exigia que os limites dos poderes estivessem bem delineados em um documento vinculante, insuscetvel de ser alterado pelas mesmas maiorias contra as quais as limitaes eram
55. 55. dispostas. Tudo isso colaborou para que se encontrasse um valor jurdico nico na Constituio, como instrumento de submisso dos poderes a limites. Tornou-se vivel a ideia da supremacia da Constituio sobre as leis. A necessidade, ainda, de seguir um procedimento mais dificultoso e solene de mudana da Constituio servia para acentuar-lhe a origem superior no poder constituinte originrio ele prprio sendo o nico capaz de fixar como o texto poderia ser alterado. A supremacia da Constituio tambm ganhava com a rigidez da Carta. A supremacia da Constituio, afinal, exprimia a consequncia inelutvel da sua superioridade formal, resultado da primazia do Poder Constituinte Originrio sobre os Poderes por ele constitudos[43]. A concepo da Constituio como norma jurdica suprema criou as condies necessrias para que se admitisse aos juzes a funo de controlar a legitimidade constitucional das leis. Somente h supremacia da Constituio quando se extraem consequncias concretas para as normas com pretenso de validez opostas Carta isto , quando se pode expulsar do ordenamento jurdico a norma editada em contradio com a Lei Maior. O controle jurisdicional de constitucionalidade foi o instrumento adotado para sancionar uma plena e efetiva supremacia da Constituio[44]. O reconhecimento de que a Constituio norma jurdica aplicvel soluo de pendncias foi decisivo para que se formasse a doutrina do judicial review, pela qual o Judicirio se habilita a declarar no aplicveis normas contraditrias com a Constituio. O constitucionalismo moderno ganhava assim um de seus elementos mais caractersticos, com antecipao ao que veio a ocorrer, bem mais tarde, na Europa[45]. A doutrina do judicial review, contudo, no fez o seu ingresso na Histria de modo assepticamente cerebrino. Conquanto os pais fundadores j considerassem correta a recusa pelos juzes em aplicar leis contrrias Constituio[46], o judicial review no chegou a ser institudo expressamente na Constituio norte-americana. O controle jurisdicional da constitucionalidade das leis nos EUA resulta de uma construo pretoriana, armada num tempo de extrema tenso poltica, no contexto de disputa de poder, logo no incio da vida republicana, entre os partidos Federalista, que dominava o Congresso Nacional e o Executivo at as eleies de 1800, e o Republicano (ou Antifederalista) aquele, no se abstendo de se valer de meios radicais para manter a posio hegemnica[47]. Em 1800, os federalistas, desgastados e acossados por problemas conjunturais, perderam as eleies para o Congresso e para a Presidncia da Repblica. Foi eleito para o Executivo o republicano Thomas Jefferson. No obstante federalista, o Presidente Adams deveria continuar no cargo at maro de 1801. Nesse intervalo, os federalistas entenderam de continuar a protagonizar a vida pblica, instalando-se no Poder Judicirio. Aprovaram, ento, uma Lei do Judicirio, que criava dezesseis tribunais federais em vrios pontos do territrio americano. Cuidaram de preencher as vagas com partidrios federalistas. Esses tribunais viriam a liberar os juzes da Suprema Corte americana das cansativas viagens por todo o pas, que lhes ocupava a maior parte do ano. Essas viagens eram necessrias, porque eram os juzes da
56. 56. Suprema Corte que, na companhia de juzes estaduais, julgavam apelaes em casos federais nos Estados-membros. Os cargos que se abriram nos novos tribunais federais eram vitalcios e poderiam, assim, abrigar prceres entre os federalistas de modo irreversvel pelo novo governo[48]. Os federalistas, entre as eleies e a posse de Jefferson, criaram tambm numerosos outros cargos de menor importncia, ligados ao Judicirio, contando-se entre eles mais de quarenta cargos de juiz de paz no Distrito de Colmbia, em que se situa a Capital dos EUA. O cargo de juiz de paz no era vitalcio, sendo provido para mandato de cinco anos. Nos trs meses que antecederam a posse de Jefferson, em 1801, vagou o cargo de Presidente da Suprema Corte. Adams no viu ningum melhor para ocup-lo do que o seu prprio Secretrio de Estado, John Marshall[49]. A pedido de Adams, porm, Marshall desempenhou as funes de Secretrio de Estado at a antevspera da posse de Thomas Jefferson. Cabia a Marshall apor selo nos diplomas de nomeao e encaminh-los aos nomeados para os novos cargos do Judicirio, procedimentos necessrios para as posses respectivas. A nomeao tanto dos juzes dos tribunais federais como dos juzes de paz teve de ser feita s pressas, j que o termo final do mandato de Adams se aproximava. Alguns desses juzes foram nomeados na noite anterior posse dos republicanos, da a alcunha de juzes da meia-noite com que, s vezes, so referidos. Um dos que deveriam ser empossados chamava-se William Marbury. Ele fora indicado Juiz de Paz pelo Presidente da Repblica, confirmado pelo Congresso, no seu ltimo dia ainda federalista. O selo foi aposto pelo Secretrio John Marshall, mas o diploma deveria, depois disso, ser enviado ao nomeado, o que terminou por ser esquecido, no tumulto do ltimo dia do governo Adams. Os republicanos chegaram ao poder particularmente irritados com as manobras federalistas no Judicirio, o que torna fcil compreender por que, quando Marbury cobrou o envio do ato j assinado e aprovado pelo Congresso Nacional, o novo Secretrio de Estado, James Madison, instrudo por Jefferson, o recusasse peremptoriamente. Marbury, ento, resolveu processar o novo Secretrio de Estado, valendo-se de uma ao criada por uma lei de 1789, que adicionara um writ of mandamus lista das aes cometidas competncia originria da Suprema Corte. Com isso, pretendia obter uma ordem para que Madison lhe enviasse o diploma indispensvel para a sua posse. O caso Marbury v. Madison agitou perigosamente o novo cenrio poltico norte-americano. O Presidente Jefferson entendeu que a Suprema Corte no poderia obrigar o Executivo prtica do ato desejado por Marbury. O Secretrio Madison esnobou o tribunal, no apresentando nenhuma defesa. A Corte, ento, marcou o incio do julgamento do writ para 1802. Em resposta, o Congresso, agora dominado pelos republicanos, alterou o calendrio de funcionamento da Suprema Corte, suprimindo dele o perodo que havia sido designado para o julgamento do caso[50]. O Congresso Nacional no se bastou com essa medida. Jefferson tomou como prioridade do incio da sua gesto a derrubada da Lei do Judicirio, aprovada h pouco pelo Congresso federalista. Em julho de
57. 57. 1802, editada nova lei, repudiando a Lei do Judicirio, o que deixou os federalistas em estado de choque. Com a nova legislao, todos os nomeados pelo governo Adams para os importantes cargos nos tribunais federais perderam o emprego, e os juzes da Suprema Corte deveriam voltar a viajar pelo pas, julgando apelaes em casos de interesse federal. Um juiz da Suprema Corte, Samuel Chase, chegou a conclamar que os seus colegas se recusassem a participar desses julgamentos. Os magistrados, porm, no o seguiram. Chase chegou a sofrer um processo de impeachment, de que se livrou apenas porque o processo demorou a ser concludo no Congresso Nacional e novas conjunturas polticas o favoreceram[51]. O clima de beligerncia era inequvoco. E nesse quadro em que as instituies democrticas corriam sensveis riscos e em que presses crescentes ameaavam aluir a fora e a independncia do Judicirio que a Suprema Corte, em 1803, afirma o seu poder de declarar a inconstitucionalidade de leis do Congresso Nacional e a superioridade da sua interpretao da Constituio, deitando as bases do judicial review. Essa proclamao de fora do Judicirio somente no provocou reaes incendirias por conta da habilidade com que foi concatenada. Ao redigir a deciso da Suprema Corte para o caso Marbury v. Madison, Marshall afirmou que a reteno do ttulo necessrio para a posse de Marbury era imprpria, mas negou a este a ordem impetrada. Isso porque o writ de que Marbury se valera havia sido includo na lista dos temas da competncia originria da Suprema Corte por lei ordinria. Segundo Marshall, a competncia originria da Suprema Corte estava fixada pela Constituio, no podendo ser alargada por diploma infraconstitucional. A lei que o pretendesse fazer entraria em atrito com o Texto Magno. Aqui, ento, desenvolveu a tese de que a lei inconstitucional invlida e de que cabe ao Judicirio assim declar-la. O caso era perfeito para que Marshall sustentasse essas teses, incluindo nos livros jurdicos precedente decisivo para o fortalecimento do Judicirio e para o constitucionalismo futuro. Com a soluo encontrada, o Executivo republicano no foi compelido a entregar o diploma a Marbury e no teve por que se rebelar. Afirmou-se, no obstante, e sem provocar retaliao, a autoridade do Poder Judicirio, superior do Legislativo e do Executivo, em tema de interpretao e aplicao da Constituio. Marshall teria ficado to empolgado com a possibilidade de afirmar o poder da Suprema Corte que teria desprezado algumas circunstncias relevantes, que poderiam ter conduzido a desfecho diferente o caso. Mais ainda, causa espcie que Marshall, mesmo havendo participado ativamente da nomeao de Marbury, no tenha se afastado do processo. O fato que o caso ostenta enorme relevo para a histria da afirmao da supremacia da Constituio, para a fixao do mximo valor jurdico dos textos constitucionais e para a compreenso do controle jurisdicional de constitucionalidade como mecanismo inerente a essas caractersticas da Constituio. O caso Marbury v. Madison reclama superioridade para o Judicirio, argumentando, essencialmente, com a ideia de que a Constituio uma lei, e que a essncia da Constituio ser um documento fundamental e vinculante. Desenvolve a tese de que interpretar as leis insere-se no mbito das tarefas prprias do Judicirio. Em caso de conflito entre dois diplomas, o juiz deve escolher, segundo a tcnica
58. 58. aplicvel, aquele que haver de reger a situao levada a julgamento. Cabe, por isso, ao Judicirio, diante da hiptese de conflito entre uma lei infraconstitucional e a Constituio, aplicar essa ltima e desprezar a primeira. Afinal, como todos os Poderes Pblicos devem se sujeitar Constituio, e uma vez que incumbe ao Judicirio a tarefa de interpretar em derradeira instncia a Constituio, os atos dos demais Poderes podem ser anulados por deciso do Judicirio, na qualidade de intrprete mximo da Constituio. A doutrina do controle judicial articula, portanto, trs assertivas bsicas: a) a Constituio concebida para ser a lei principal do pas; b) cabe ao Judicirio a funo de interpretar e aplicar a Constituio nos casos trazidos sua apreciao, podendo recusar valia ao ato que infringe a Constituio; c) a interpretao judicial final e prepondera sobre a avaliao dos demais Poderes[52]. interessante notar que o tema do controle de constitucionalidade continuou a inspirar cuidados por muito tempo. Por isso mesmo, somente cinco dcadas mais tarde, em 1857, no caso Dred Scott, a Suprema Corte voltou a julgar uma lei do Congresso Nacional incompatvel com a Constituio. O precedente se encontra no rol das decises mal-afamadas da hi