corrupÇÃo e estado: a administraÇÃo pÚblica e os …
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Camila Sayeg Humsi de Mello Espíndola
CORRUPÇÃO E ESTADO: A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E OS MEIOS DE
COMBATE CONTRA A CORRUPÇÃO PASSIVA NO BRASIL
Centro Universitário Toledo
Araçatuba – SP
2018
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Camila Sayeg Humsi de Mello Espíndola
CORRUPÇÃO E ESTADO: A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E OS MEIOS DE
COMBATE CONTRA A CORRUPÇÃO PASSIVA NO BRASIL
A monografia apresentada como requisito para
conclusão do curso de graduação em Direito
pelo Centro Universitário Toledo, sob a
orientação do professor Dr. Pedro Luís
Piedade Novaes.
Centro Universitário Toledo
Araçatuba – SP
2018
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Camila Sayeg Humsi de Mello Espíndola
CORRUPÇÃO E ESTADO: A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E OS MEIOS DE
COMBATE CONTRA A CORRUPÇÃO PASSIVA NO BRASIL
Trabalho de Conclusão de Curso para obtenção do título de Bacharel em Direito do Centro
Universitário Toledo – UniToledo.
BANCA EXAMINADORA
Orientador: ______________________________________________________
Prof. Pedro Luís Piedade Novaes.
2º Examinador:___________________________________________________
Prof. Carlos Paschoalik Antunes.
3º Examinador:___________________________________________________
Prof. Marcelo Yukio Misaka.
Araçatuba, 08 de outubro de 2018.
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A toda minha família, em especial ao meu avô
Emerson Augusto de Mello (in memoriam)
que sempre me transmitiu inspiração e
confiança para a conclusão dessa minha
brilhante trajetória acadêmica.
5
AGRADECIMENTOS
Dedico este trabalho primeiramente, ao meu avô Emerson Augusto de Mello (in
memoriam), que infelizmente não pode estar presente neste momento tão feliz da minha vida,
mas que não poderia deixar de dedicar a ele, pois se hoje estou aqui, devo muitas coisas a ele.
Por seus ensinamentos, valores passados, confiança e inspiração a ponto de me despertar uma
paixão pelo curso de Direito.
A minha avó Ivone, a minha mãe Ivana e ao meu pai André, por sempre me apoiarem
em meus objetivos e me darem a oportunidade de concretizar mais uma caminhada da minha
vida. Sei que eles não mediram esforços para a realização desse sonho. Sem a compreensão,
ajuda e confiança depositada por eles em mim nada disso seria possível.
A minha irmã Bruna, que mesmo longe sempre me transmitiu calma e forças para
seguir em frente. Em muitos finais de semana me proporcionou seu carinho me fazendo
esquecer até das minhas ansiedades e angústias. Sou imensamente grata por ser minha melhor
amiga e irmã.
Não poderia deixar de dedicar também este trabalho a minha madrinha Luciana, aos
meus irmãos Amanda, Lívia e André, aos meus tios Eduardo e José Luiz, aos meus avós
paternos Aniete e Luiz Carlos, ao meu padrasto Deivi e minha madrasta Letícia que são
pessoas especiais e peças fundamentais em minha vida, sempre me escutando e apoiando.
Ao meu namorado João Pedro, por toda paciência, compreensão, carinho e amor, e por
me ajudar muitas vezes a achar soluções quando elas pareciam não existir. Você foi uma
pessoa que compartilhou comigo os momentos de tristezas e alegrias. Também dedico todo
meu amor a você.
Aos meus amigos, que me apoiaram e que sempre estiveram ao meu lado durante esta
longa caminhada. Em especial a Carolina, Mariana, Larissa, Maria Eduarda, Maira, Izadora,
Ana Carolina, Paloma, Murilo, Amanda, Melissa e Ana Lúcia, que muitas vezes compartilhei
momentos de tristezas, alegrias, angústias e ansiedade, mas que sempre permaneceram ao
meu lado me apoiando e me ajudando.
Por fim, só tenho a agradecer a faculdade Unitoledo de Araçatuba, por toda sua
estrutura e pelo magnífico grupo docente, em especial o professor Pedro Luís Piedade
Novaes, por toda sua paciência, dedicação e sabedoria transmitida, o qual me ajudou
diretamente na formação acadêmica.
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Que todos os nossos esforços estejam sempre
focados no desafio à impossibilidade. Todas
as grandes conquistas humanas vieram
daquilo que parecia impossível
Charles Chaplin
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RESUMO
O presente trabalho retrata sobre a corrupção passiva, a qual foi analisada sua origem histórica
desde os primórdios, com a vinda da família real ao Brasil até chegar aos recentes escândalos
que resultaram em prejuízos bilionários aos cofres públicos. O mencionado crime pertence à
tutela da Administração Pública e com isso aprofundou saber sobre ela, bem como seus
princípios vigentes, a definição de funcionário público e os crimes que ocorrem em seu
interior. Apesar disso, foram analisadas a estrutura do Poder Judiciário e a moralidade
pública, os efeitos negativos da corrupção e os movimentos e medidas de combate à
corrupção. A presente pesquisa analisará as medidas de combate existentes e utilizadas no
sistema brasileiro, a exemplo a reforma do Poder Judiciário para acabar com a morosidade
processual e pregar pela celeridade; a possibilidade de extinção do foro por prerrogativa de
função; a operação Lava Jato que é a maior e mais conhecida investigação de lavagem de
dinheiro e corrupção e as 10 medidas contra a corrupção. Tendo como finalidade encontrar
uma vertente de pensamento e buscar saídas para a diminuição e desnaturalização da
corrupção nas várias camadas do governo brasileiro.
Palavras chave: Corrupção passiva; Administração Pública; Meios de combate.
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ABSTRACT
The present work depicts the passive corruption, which its historical origins were analyzed
since the beginning, with the coming of the royal Family to Brazil until the recent scandals
that gave the billionaire financial loss to the public coffers. The mentioned crime belongs to
the public administration judicial protection, so the present research did a funder study about
it, and also, on its principles and the definition of civil servant and the crimes that occur inside
it. Therefor, it was analyzed the Judiciary Branch and the public morality, the negative effects
of the corruption and the implement measures to combat corruption. The present research is
going to analyze the implement measures to combat corruption that exists and is used in the
brazilian system, for example the Judiciary Branch reform to end the slowness procedure and
stand for its promptness; the possibility of the legislative immunity extinction, the “Lava Jato”
operation, which is well-known and the biggest money laundering and corruption
investigation, and the 10 measures against corruption. It aims to find a way of thought and
searches for a way out so the desnaturalization and reduction of corruption can happen in all
the brazilian government layers.
Key-words: Passive corruption; Public administration; Measures of combat
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SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ............................................................................................................. 11
1. CORRUPÇÃO ..................................................................................................... 133
1.1. CONCEITO DE CORRUPÇÃO ..................................................................... 14
1.2. ORIGEM E EVOLUÇÃO HISTÓRICA ......................................................... 14
1.3. CORRUPÇÃO PASSIVA ............................................................................... 16
1.3.1. Conceito e objetividade jurídica ............................................................... 17
1.3.2. Sujeitos do crime ...................................................................................... 18
1.3.3. Elementos objetivos e subjetivos do tipo ................................................. 18
1.3.4. Consumação e sua forma tentada ............................................................. 20
1.3.5. Espécies .................................................................................................... 21
1.3.6. As penas e distinções penais ..................................................................... 23
2. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ........................................................................... 25
2.1. CONCEITO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA .......................................... 27
2.2. PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ........................................ 28
2.2.1. Princípio da Legalidade ............................................................................ 29
2.2.2. Princípio da Impessoalidade ..................................................................... 29
2.2.3. Princípio da Moralidade ........................................................................... 30
2.2.4. Princípio da Publicidade ........................................................................... 31
2.2.5. Princípio da Eficiência.............................................................................. 31
2.3. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PERANTE O CÓDIGO PENAL ................ 32
2.4. SERVIDOR PÚBLICO ................................................................................. 333
2.5. DOS CRIMES FUNCIONAIS DOS SERVIDORES PÚBLICOS ................. 34
2.6. CLASSIFICAÇÃO DOS CRIMES CONTRA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.
35
2.6.1. Crimes cometidos por funcionário público contra a administração no
geral............... .......................................................................................................... 35
2.6.2. Crimes praticados por particular contra a administração em geral .......... 36
2.6.3. Crimes contra a administração da justiça ................................................. 36
2.6.4. Crimes contra as finanças públicas ........................................................... 37
3. A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E OS MEIOS DE COMBATE A CORRUPÇÃO
PASSIVA ....................................................................................................................... 38
3.1. O PODER JUDICIÁRIO E A MORALIDADE PÚBLICA ............................ 39
3.2. DOS EFEITOS NEGATIVOS DA CORRUÇÃO ........................................... 42
3.3. MOVIMENTOS E MEDIDAS DE COMBATE A CORRUPÇÃO ............... 45
10
3.3.1. A morosidade e a reforma do poder judiciário ......................................... 46
3.3.2. Extinção do foro por prerrogativa de função ............................................ 48
3.3.3. Operação lava jato .................................................................................... 54
3.3.4. As 10 medidas contra a corrupção ..................................................... 5656
CONCLUSÃO ............................................................................................................... 62
REFERENCIAL TEÓRICO ................................................................................... 63
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INTRODUÇÃO
O presente trabalho visou estudar a relação entre o crime de corrupção passiva e a
administração pública, desde os primórdios, com a vinda da família real ao Brasil, até os
recentes escândalos, nos quais desencadearam prejuízos numerários altíssimos e mostrar
algumas soluções possíveis de combate.
Primeiramente, foi pesquisado sobre o tema corrupção, demonstrando sua importante
definição, seu surgimento e evolução histórica. Buscamos a fundo na história do Brasil o
marco inicial das práticas corruptas.
Ao observar o início do descobrimento do Brasil, bem como seu processo de
colonização foi possível identificar tais práticas. Um exemplo claro foi à vinda da família real,
a qual sempre objetivava extrair riquezas encontradas nas terras brasileiras, as levando até
Portugal para enriquecer ainda mais. Posteriormente, na fase imperial, havia a presença de um
quarto poder – o moderador – fazendo com que o imperador fosse titular de todos os poderes.
Com o surgimento da República teve como destaque a compra e venda de votos e os abusos
de poder. A corrupção que perdura atualmente foi inaugurada no governo de Juscelino
Kubitschek (1956 e 1961) com o superfaturamento de obras. A partir dos anos de 1985, a
democracia voltou, a corrupção se alastrou se tornando comum a todos e foram criadas as
CPIs (Comissões Parlamentares de Inquéritos).
Fechando este capítulo, nos aprofundamos no conhecimento sobre o crime da
corrupção passiva, previsto no artigo 317, do Código Penal, além de abarcar sobre os sujeitos
especiais que praticam esse delito, especificar os elementos objetivos e subjetivos do tipo e
explicitar as formas tentadas e consumadas. Assim como suas modalidades e espécies, ao todo
subdivididas em corrupção passiva qualificada em contratação pública, corrupção passiva
qualificada por desvio de poder de polícia e corrupção passiva privilegiada, finalizando
examinando as penas cabíveis a cada modo e prática do mencionado crime.
No segundo capítulo, buscamos entender a estrutura da máquina pública, sendo
realizada uma análise dos princípios que compõe a Administração Pública destacando-se a
legalidade, a impessoalidade, a moralidade, a publicidade e a eficiência, bem como a
definição de servidor público.
Na mesma oportunidade, foi analisado o estudo do título “DOS CRIMES CONTRA A
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA” e seus capítulos dentro do Código Penal. Especificando os
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crimes cometidos por funcionário e por particular contra a administração, os contra a
administração da justiça e os exercidos em face das finanças públicas.
Ademais, a pesquisa retratou no terceiro capítulo sobre a “A Administração Pública e
os meios de combate a corrupção passiva”. Iniciou o estudo sobre a moralidade do Poder
Judiciário e os efeitos negativos ocasionados pela corrupção, sem dúvidas são as famosas
crises econômicas, uma vez que muitas pesquisas comprovaram que quanto menor o índice de
desvios e atos corruptos maior é o Produto Interno Bruto (PIB) do País, sendo o Brasil um dos
países mais mal colocados no ranking mundial.
Mais adiante, aprofundamos sobre os meios e medidas de combate à corrupção. O
combate a corrupção mais eficaz é a mudança desse costume, tendo que ser iniciado dentro de
nossas casas e ter o incentivo do Estado, de modo que fiscalize e utilize seus meios
preventivos e repressivos.
Algumas das medidas explicitadas consistem na correlação da morosidade do Poder
Judiciário e a necessária reforma do sistema e, em seguida a extinção do privilégio do foro por
prerrogativa de função que ocasionou a imunidade de várias autoridades ocupantes de
determinados cargos públicos.
Na mesma oportunidade, a maior e mais conhecida investigação contra a corrupção e
lavagem de dinheiro do Brasil, a Operação Lava Jato. Ficou demonstrado o esquema que
envolvia empreiteiros, operadores financeiros, funcionários da Petrobras e agentes políticos.
Esse cenário deu ensejo à criação das 10 (dez) medidas contra a corrupção, as quais foram
criadas pelo Ministério Público Federal e com caráter de iniciativa popular, em razão do
recolhimento de mais de 2 milhões de assinaturas.
Por fim, a última parte ostenta a conclusão do presente trabalho, com a finalidade de
encontrar uma vertente de pensamento e buscar saídas para a diminuição e desnaturalização
da corrupção nas várias camadas do governo brasileiro.
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I. CORRUPÇÃO
O termo corrupção é amplo, difundido entre várias áreas e conhecimentos, para o
campo jurídico é explicitado e conhecido de forma criminal, compreendido como algo imoral
e ilícito.
O termo corrupção inclui uma enorme diversidade de atos: trapaça, velhacaria,
logro, ganho ilícito, desfalque, concussão, falsificação, espólio, fraude, suborno,
peculato, extorsão, nepotismo e outros. Isso cria razoável dificuldade para se chegar
a uma definição consensual. O fenômeno pode ser observado numa gradação quase
infinita. Vai de pequenos desvios de comportamento à total impunidade do crime
organizado, por parte das várias áreas e níveis governamentais. Pode ocorrer
suborno para a compra de um benefício legalmente previsto - e o que se compra é
maior rapidez ou precedência sobre outros interessados -, como pode haver compra
de um benefício ilegal. A natureza da ação, suas conseqüências e a punição prevista
serão totalmente diferentes (BREI, 1996, p. 65).
De acordo com o Dicionário Priberam, corrupção vem do latim corruptio e é um
substantivo feminino, o qual possui os seguintes significados:
Ato ou efeito de corromper ou de se corromper; deterioração física de uma
substância ou de matéria orgânica, por apodrecimento ou oxidação; decomposição,
putrefação, putrescência; alteração do estado ou das características originais de algo
= adulteração; comportamento desonesto, fraudulento ou ilegal que implica a troca
de dinheiro, valores ou serviços em proveito próprio; degradação moral =
depravação, perversão; sedução (PRIBERAM, 2013, p. 01)
O termo estudado neste trabalho – corrupção - é algo conhecido de forma cultural da
população brasileira. Para nós, os atos ilegais e imorais são comuns dentro da política; o povo
não se assusta e pratica os atos corruptos de seus representantes. Por isso, é indispensável
estudar a corrupção de uma forma interligada ao Estado. E para compreender um governo, é
preciso conhecer seu povo; assim, entendendo sua cultura, suas normas e seus hábitos, fica
fácil identificar e conhecer os governantes e governados.
Para identificar e conseguir conceituar tal assunto visou neste trabalho interpretar a
fundo o conceito de corrupção, o que será abordado no próximo tópico.
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1.1. Conceito de Corrupção
Etimologicamente, a palavra corrupção está ligada a ideia de modificar, ou seja, a
ação de corromper pode ser entendida também ato ilegal, imoral e desonesto, bem como a
atitude de subornar. Entende-se por corrupção, como sendo um:
“ato de quebrar aos pedaços", ou seja, decompor, deteriorar algo. A corrupção é um
meio ilegal de se conseguir algo, sendo considerada grave crime em alguns países.
Normalmente, a pratica da corrupção está relacionada com a baixa instrução política
da sociedade, que muitas vezes compactua com os sistemas corruptos. A corrupção
na política pode estar presente em todos os poderes do governo, como o Legislativo,
Judiciário e Executivo. No entanto, a corrupção não existe apenas na política, mas
também nas relações sociais humanas, como o trabalho, por exemplo. Para que se
configure a corrupção, são precisos no mínimo dois atores: o corruptor e o
corrompido, além do sujeito conivente e o sujeito irresponsável, em alguns casos.
(SIGNIFICADOS, 2018, p.01).
Compreender a origem histórica da corrupção na sociedade brasileira não é fácil. Em
todo momento histórico há algum ato ilegal seja dos governantes ou da própria população,
mas como entender e identificar a naturalização destas improbidades na soberania nacional?
1.2. Origem e evolução histórica
Desde os primórdios da sociedade sempre existiram relatos de trapaças, mentiras e
roubos. Em via disto, é impossível compreender a origem real da falta de escrúpulos sociais,
mas, como isto é atrelado à sociedade brasileira? Como tornamos tal ato cultural em nossas
vidas?
A história do Brasil e a história da corrupção em terras brasileiras se confundem.
Desde o momento do “descobrimento” das terras tupiniquins pelos portugueses e
sua consequente colonização, diversos relatos corruptos começaram a ser
constatados. (MEDEIROS, 2015, p.16)
Os responsáveis por defender e representar a Coroa Portuguesa eram, na maioria,
bandidos enviados a colônia, estes, recebiam em troca cargos como garantia de prestígio
político e vantagens econômicas. “Durante o período colonial, o pagamento de propinas a
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governantes e funcionários reais era uma prática tolerada e até regulamentada por lei” (NEHER;
WELLE, 2017, p. 01).
A corrupção é uma velha conhecida da sociedade brasileira, esteve presente na época
do Império, na República, na Era Vargas e até mesmo na Ditadura Militar, a qual é pouco
comentada e estudada devido à falta de liberdade de expressão, passando para os dias atuais.
A corrupção, apresentada e conhecida atualmente, surgiu durante o governo de
Juscelino Kubitschek (1956-1961), o plano de metas, conhecido pelo slogan 50 anos em 05,
superfaturou várias obras e disseminou a prática sistematizada de superfaturamento na
construção civil em todo o país, proporcionando lucros exacerbados a empreiteiras,
construindo o hábito do jeitinho brasileiro para o desenvolvimento de obras públicas no Brasil
(PONTUAL, H; D. p. 01).
A democracia voltou em meados do ano de 1985, momento em que os casos de
corrupção surgiram em grande proporção e no ano de 1988, com a nova Constituição Federal
foi possível criar a Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI da Corrupção) a fim de iniciar
investigações e cuidados com o governo (SANTOS, 2013, p.11).
Ademais, iniciou-se a redemocratização no Brasil tendo como presidente Fernando
Collor de Melo (1990 – 1992), o qual prometia o combate à corrupção e durante seu mandato
sofre um alto índice inflacionário que desencadeou a propositura do Plano Collor que
consistia em congelar os preços e aumentar os juros; corte de despesa pública e aumento da
tributação; a privatização das estatais; a redução dos impostos de produtos estrangeiros; e o
bloqueio de retirada de depósitos com valor superior a 50 mil cruzados novos. O plano foi um
fracasso e o presidente recebeu inúmeras acusações por desvio de dinheiro público, resultando
na renuncia do cargo presidencial
Após Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) a corrupção começou a se tornar mais
conhecida, principalmente por vir em uma época pós-autoritarismo e dar as pessoas o poder
da fala e buscar conhecer melhor sobre o governo. As privatizações das empresas estatais
tinham como objetivo a diminuição da corrupção, no entanto, seu governo ficou conhecido
exatamente pelas vendas das empresas públicas e pelos políticos ganhar uma parcela de lucro
por tais vendas (PIRES, 2010, p.50).
Os últimos anos de governo do Partido dos Trabalhadores (2010-2016) não ficaram
conhecidos por situações diferentes; os anos destes governantes foram recheados de
escândalos, Comissões Parlamentares de Inquéritos e caixas dois. Um grande exemplo foram
às declarações dadas por Duda Mendonça na Comissão Parlamentar Mista de Inquérito da
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Empresa de Correios e Telégrafos, quando admitiu ter recebido dinheiro indevido de
empresário para pagar despesas das campanhas políticas do partido sem registros e notas,
afirmando que “na verdade, esse dinheiro era claramente caixa dois” (BRASIL, 2005, p. 01).
Portanto, fica nítida em nossa sociedade a necessidade da mudança cultural para a
reversão de tais atos.
1.3. Corrupção passiva
Identificar os crimes contra a Administração Pública não é simples, muito menos fácil.
Todos os tipos de infrações acontecem nos órgãos que regem o Estado desde o período
Colonial. No entanto, por ser algo muitas vezes difundido entre os agentes responsáveis, por
comandar e cuidar da sociedade fica difícil desfazer estes hábitos e puni-los, uma vez que a
maioria dos funcionários públicos se rende ao caminho fácil e desonesto do ganho indevido.
“Trata-se de toda e qualquer vantagem obtida pelos agentes públicos nos exercícios das
funções que cause prejuízo aos bens, serviços e interesses do Estado.” (LIVIANU, 2014, p.
25).
O caráter do indivíduo é totalmente interligado à corrupção, ou seja, ser corrupto não é
só ganhar alguma quantia significativa de capital, mas qualquer benefício, em dinheiro ou
não. Portanto, corrupção é definida como o ato de corromper, ação que nos leva a agir de
forma indevida, e é o que vemos no dia a dia na mídia brasileira. Muitas investigações do
Ministério Público Federal e da Polícia Federal vêm desmascarando agentes públicos com
desvio de suas funções.
Os temas afetos ao direito penal tomaram conta das rodas de conversa, das
manchetes de jornal e das matérias televisivas. São divulgadas, quase que
diariamente, diversas notícias, falando e discutindo sobre os mais diversos tipos de
crime, mas, sem dúvidas, um deles se destaca: a corrupção. Vê-se e ouve-se falar em
corrupção passiva, ativa e até mesmo em corrupção sistêmica. (LIMA, 2018, p.01)
A corrupção passiva está presente no dia a dia dos órgãos públicos, é comum da
sociedade brasileira e cometido por qualquer pessoa que exerça uma ocupação pública, é um
dos delitos mais noticiados pela mídia brasileira, mas como identificar tal crime?
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1.3.1. Conceito e objetividade jurídica
O artigo 317 do Código Penal1especifica as penas e características do crime de
Corrupção Passiva:
Art. 317 - Solicitar ou receber, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda
que fora da função ou antes de assumi-la, mas em razão dela, vantagem indevida, ou
aceitar promessa de tal vantagem:
Pena - reclusão, de 1 (um) a 8 (oito) anos, e multa.
Pena - reclusão, de 2 (dois) a 12 (doze) anos, e multa. (Redação dada pela Lei nº
10.763, de 12.11.2003)
§ 1º - A pena é aumentada de um terço, se, em conseqüência da vantagem ou
promessa, o funcionário retarda ou deixa de praticar qualquer ato de ofício ou o
pratica infringindo dever funcional.
§ 2º - Se o funcionário pratica, deixa de praticar ou retarda ato de ofício, com
infração de dever funcional, cedendo a pedido ou influência de outrem:
Pena - detenção, de três meses a um ano, ou multa.
A diferenciação deste crime das outras violações é que este só pode ser praticado por
funcionários públicos, ou seja, “o agente público abusa da função, ou seja, usa irregularmente
a função, desvia a função de sua finalidade legal que é o interesse público” (ROGÉRIO, 2008,
p.24). Assim, o empregado de estatais públicas vende sua mão de obra a um particular,
praticando um ato ilegal e ilegítimo.
Há três verbos essenciais para distinguir tal ato, sendo eles, solicitar, receber e aceitar.
Este crime pode ser cometido com a pratica de três condutas diferentes, sendo elas:
solicitar, receber ou aceitar a promessa de que ira receber. Na solicitação o
funcionário pede a vantagem, esse pedido deve ser feito sem que fique constatado
ameaça, não é necessário que exista nenhum tipo de participação ou colaboração de
terceiro, basta para que fique configurado o crime o simples pedido do funcionário.
Na segunda hipótese da pratica do tipo penal o funcionário público recebe vantagem
indevida e essa para que fique configurada é necessária que advenha de um terceiro,
ou seja, deve vir acompanhada da prática da corrupção ativa. No terceiro caso o
funcionário recebe uma promessa de recompensa, para que configure a pratica do
delito basta que aceite tal recompensa, não sendo necessário o recebimento da
vantagem indevida. As três hipóteses da prática do tipo penal podem ser feitas por
intermédio de terceira pessoa, ou seja uma pessoa pode ser determinada em nome do
funcionário público a exigir a vantagem, ou uma pessoa pode ir até o funcionário
público e prometer ou oferecer vantagem indevida. (MENDONÇA, 2009, p.05).
As características deste crime são únicas, demarcando seus acontecimentos e sujeitos
de forma singular, ficando nítido o indivíduo envolvido nestes atos irregulares.
1 Todas as citações retiradas do Código Penal são da 5ª edição de Delmato, 2017.
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1.3.2. Sujeitos do crime
O sujeito do crime geralmente é o funcionário público, pois este delito só ocorre em
razão de seu cargo ou função, por isso, qualquer ato indevido de um agente do governo pode
se encaixar dentro deste crime. Mas como identificar os elementos que configuram os
elementos objetivos e subjetivos deste tipo de ato ilícito?
Na corrupção passiva o agente público realiza uma ação, quando solicita ou a
recebe, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda que fora da função ou
antes de assumi-la, mas sempre em razão dela, vantagem indevida, ou ainda, se
aceita promessa de tal vantagem. (FAZZIO JÚNIOR, 2003, p. 165)
Em casos de vários funcionários agirem de má-fé ou um único empregado se valer de
benefícios de particular, no qual este ofereça, receba ou aceite vantagens indevidas, os
sujeitos passivos serão o Estado e o particular que poderá sofrer algum dano. “O sujeito
passivo é o Estado, que sofre danos na administração pública em razão do pedido ou
oferecimento de vantagem indevida.” (MENDONÇA, 2009, p. 06).
Este crime pode ser praticado por cidadãos comuns sem ligação com a Administração
Pública; porém, para tal infração ser tipificada é essencial que ao menos uma pessoa esteja
ligada ao poder público. É necessário de ao menos duas pessoas: uma que dá e outra que
recebe a ação.
Em suma, independente de o funcionário agir em proveito próprio ou de outro, de
forma lícita ou ilícita, o delito descrito no artigo 317 do Código Penal deixa explicito a
necessidade da figura servidor público para a produção desta penalidade.
1.3.3. Elementos objetivos e subjetivos do tipo
De acordo com o Código Penal há cinco elementos que interagem entre si e
configuram o crime de corrupção passiva, sendo eles: ação de receber e solicitar para si ou
para terceiros, vantagem direta ou indireta, fora da função, ou antes, de assumir o cargo e
promessas de vantagens.
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Solicitar é pedir, é manifestar que quer, ou deseja alguma coisa, a solicitação pode
ser expressa ou de forma cautelosa, tácita, dependendo da astúcia do corrupto e do
entendimento do corruptor, também depende de acordos firmados anteriormente, no
qual já se ajustam determinados procedimentos, por determinado tempo, caso em
que deve se verificar a continuidade do crime.Receber é tomar, obter, acolher, entrar
na posse; nesta modalidade, é condição essencial para sua existência que haja
anteriormente, o crime de corrupção ativa, ou seja, o oferecimento de vantagem
indevida, conduta tipificada no artigo 333 do Código Penal.Aceitar promessa de
vantagem é consentir, concordar, estar de acordo; nesta circunstância basta que o
funcionário concorde com o recebimento da vantagem, porém, deve haver
necessariamente uma proposta formulada pelo extraneus, requisito essencial para a
configuração desse delito, ou seja, também deve ter existido antes o crime de
corrupção ativa (MALICIA, 2015, p. 01)
O elemento objetivo demonstra que o funcionário público agiu com culpa, ou seja,
cometeu o crime, mas sem a intenção de cometer. Algumas dádivas, presentes, não
caracterizam corrupção, e algumas oferendas mínimas, sem grandes valores e importâncias
emocionais, podem ser encaixadas dentro do principio da insignificância. Apurar-se-á que não
há da parte do funcionário a consciência de estar aceitando uma dádiva em troca da mercancia
de um ato funcional, que é peculiar ao dolo de corrupção. (TORRES, 2004, p.26)
Segundo o entendimento de Rogério de Souza Alves Sobrinho:
Além disso, o Código ainda traz no §2º do artigo 317 uma atenuação da pena na
modalidade privilegiada da corrupção passiva. Destarte, caso o funcionário pratique,
deixe de praticar ou retarde ato de ofício, com infração de dever funcional, cedendo
a pedido ou influência de outrem, sua pena será de detenção de três meses a um ano,
ou multa. A justificativa para tal amenização é que, nesta situação, o agente público
não pratica um ato de venalidade, visando a um lucro seu ou de outrem, mas sim é
constrangido, diante da pressão de pessoas detentoras de poder e do temor de
represálias, a incorrer no delito (SOBRINHO, apud, COSTA, 2015, p. 29).
O elemento subjetivo é o dolo, qual seja, aceitar, receber e solicitar, direta ou
indiretamente uma vantagem indevida Tais atos ocorrem quando o agente reconhece a ação
ilícita, mas pratica mesmo conhecendo a ilegalidade.
O crime pode ser antecedente e subseqüente, sendo a primeira situação ocasionada
quando a vantagem indevida é entrega ao funcionário antes de sua ação ou omissão funcional;
já a ação subseqüente é quando o agente público recebe a vantagem depois de cometer a ação.
A corrupção passiva pode ocorrer por via direta ou indireta, quer dizer, nada impede
que seja interposta por uma terceira pessoa, um intermediário, que poderá solicitar,
receber, ou até mesmo aceitar a promessa da vantagem, que, em nome do
funcionário público, comunicará a concordância deste, ao extraneus. (MALICIA,
2015, p.01)
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Independente de o ato ser objetivo ou subjetivo o objeto, ou seja, o resultado esperado
dentro deste crime é a vantagem indevida, ganhar alguma vantagem sobre o Estado,
aproveitando-se do cargo, função ou emprego público.
1.3.4. Consumação e sua forma tentada
A especificidade deste crime está interligada com sua consumação ou forma tentada,
por se tratar de um delito de simples conduta, independente de a intenção ser dolosa ou
culposa, já configura crime. Trata-se de um crime formal, de simples atividade que consuma
no momento em que a solicitação chega ao conhecimento do terceiro ou quando o funcionário
recebe a vantagem ou aceita a promessa de sua entrega, ainda que não haja sua concretização.
A tentativa é vista por dois vieses na doutrina: existente e inexistente. Para Nelson
Hungria a tentativa não existe, o ato de tentar já configura crime, pois a lei já pune o simples
esforço de solicitação de vantagens indevidas, assim, consumando a ação. De acordo com
Damásio de Jesus, a tentativa declarada por escrito é a única forma de configurar como
tentativa, pois entre o pedido e a consumação há uma separação, um intervalo para a
consumação do crime, tornado o delito incompleto. (MALICIA, 2015, p. 01).
Para Damásio de Jesus, o ato criminoso é consumado seja com a declaração por
escrito, a forma tentada, mesmo que não consumada já é incorporada como crime:
Quanto a aceitar promessa de vantagem: não é também admissível a tentativa, seja o
meio verbal ou por escrito. Ou ele aceita ou não aceita. Se remete ao corruptor uma
carta contendo a aceitação, ainda que ela não chegue ao seu conhecimento, o delito
está consumado (consumou-se no momento em que, na carta, fixou a aceitação).
(2007, p. 168).
O ato tentado ou consumado é punido da mesma maneira. Por isso, a tentativa é vista
por vários autores e colegiados como a forma consumada. Tem-se entendido que é impossível
não ocorrer o delito; além disso, o arrependimento posterior o ato irregular não desfaz a
responsabilidade do autor sobre o delito e nem o faz desaparecer.
21
1.3.5. Espécies
O crime é especificado de acordo com cada ato, podendo ser passiva qualificada e
subdivide-se em passiva qualificada em contratação pública, passiva qualificada por desvio de
poder de polícia e também pode ser de espécie privilegiada.
O § 1º, do art. 317, do Código Penal especifica a pena que deve ser aplicada ao
praticante desta espécie, em que diz que “a pena é aumentada de um terço, se, em
consequência da vantagem ou promessa, o funcionário retarda ou deixa de praticar qualquer
ato de ofício ou o pratica infringindo dever funcional”.
Na visão de Paula Rogério:
Trata-se, portanto, da corrupção passiva qualificada, consumada a corrupção,
continua o sujeito ativo na conduta ilícita. Há três hipóteses: retardamento, omissão
e prática de ato. Em primeiro lugar, pode retardar por um tempo significável a
realização de ato funcional a que está obrigado. Na segunda hipótese, é quando o
funcionário deixa de praticar determinado ato a que estava obrigado e na terceira
hipótese, é um delito comissivo, ou seja, pratica ato de forma indevida, violando o
dever da função. (2008, p.30)
As três hipóteses retardamento, omissão e prática do ato são irregulares para tal crime
ocorre após a solicitação, recebimento ou aceitação de promessa de vantagem, diferenciando
este crime dos demais; logo, o que pode extinguir os outros crimes naquele aumenta-se a
pena. Assim, a atuação do sujeito ativo vai além da aceitação da promessa de vantagem, ou
recebimento ou solicitação.
De acordo com Júlio Fabrinni Mirabete há exemplos jurisprudenciais que destacam
sua singularidade, sendo elas:
[...] na jurisprudência a respeito da forma qualificada são os seguintes: Recebimento
de propina por funcionário da secção de trânsito de delegacia de polícia para
fornecimento de carteira de motorista sem os necessários exames (RJTJESP 48/308;
RT 536/305; 520/356); recebimento de quantia qualquer por delegado de polícia
para colocar em liberdade quem se encontra preso (RT 522/438); recebimento de
propinas pelo policial rodoviário para abster-se de lavrar multas diante de
irregularidades comprovadas (RJTJESP 42/353); recebimento por chefe de Turmas
Julgadoras, da Delegacia Regional Tributária, de dinheiro de comerciantes a fim de
“quebrar galhos”, forçar situações e redistribuir processos (RJTJESP 45/352);
solicitação de dinheiro para relevar falha em carteira de motorista (RJTJESP
20/337); solicitação de vantagem indevida por escrevente de cartório criminal para
influir no andamento do processo, acenando com a eventual prescrição da ação penal
(RJTJESP 16/434). ( 2004, p. 328).
22
A corrupção passiva qualificada em contratação pública é de notório conhecimento de
empresários e ou particulares que fecham contratos com o Estado e buscam nestes negócios
um lucro superior ou alguma vantagem indevida sobre o governo, como observa Waldo
Fazzio Júnior:
Muitas vezes essa voracidade, faz com que o empresário extrapole a moral, a lei e os
bons costumes, impulsionando-o a subornar agentes públicos ou deixando-se
explorar por eles, dando-lhes vantagens, a fim de concretizar o pacto, obtendo desta
forma, altíssimos lucros em detrimento do Erário Público. Talvez seja essa a
modalidade mais freqüente de corrupção, abrangendo não só a esfera das
contratações magnas, mas também desce até o nível mais baixo de negociação.
Nesta seara, existe uma relativa cumplicidade entre o empresário e o agente público,
não existe um paradigma de procedimentos, sendo difícil apurar a responsabilidade.
(2003, p.205).
A qualificação desta espécie é a superfatura de preços, beneficiando o corrupto e
onerando os cofres públicos, por intermédio do agente público. Os proveitos ocasionados pelo
cargo facilitam o contrato. Em vez de proteger o erário, o agente o utiliza para avantajar-se,
configurando uma espécie de venda do interesse público.
Corrupção passiva qualificada por desvio de poder de polícia está interligada a
fiscalizações e imposições de sanções, o agente que negligencia ou é omisso nas suas funções
e, portanto, deixa de fazer algo que é natural do seu cargo.
Sendo assim, há de se raciocinar que o agente público não faz o que a lei prescreve
como obrigatório naquela determinada situação, obrigatoriamente tal atitude deveria
ser tomada pelo agente público, que em razão do exercício de poder de polícia, uma
forma discricionária da atividade administrativa, possui o dever de fiscalizar,
policiar, aplicar sanções. (FAZZIO JÚNIOR, 2003, p. 215).
Um comum exemplo deste delito é a cobrança de alimentos sem custos por policias
para vigiar restaurantes e lanchonetes, caracterizando uma conduta comissiva, na qual o
agente público sugere receber vantagem ilícita
A corrupção passiva privilegiada está exposta no § 2º, do artigo 317, do Código Penal,
onde o funcionário pratica, deixa de praticar ou retarda ato de oficio, com infração de dever
funcional, cedendo a pedido ou influência de outrem, geralmente, de cargo superior e
privilegiado ou que tenha influencia de pessoas que ocupem cargos altos no Estado.
23
Observa-se o que Edgard Magalhães Noronha descreveu:
Não há, agora, propriamente, venda do ato; o funcionário não é impelido pelo
interesse próprio de alcançar uma vantagem, mas bajulador ou tímido e frouxo,
procura agradar ou cede a pedido feito. É mister haver, em um caso, pedido e,
noutro, influência. No primeiro, há solicitação expressa; no segundo tal não ocorre,
mas no terceiro, que também pode ser funcionário, por seu prestígio, posição etc., é
o fator que leva o agente à conduta criminosa, ainda que se tenha mostrado alheio a
esta. É a deferência do funcionário para com outrem que gera o delito. (1998, p.198)
O sujeito atua em função de outro, por isso, tal delito é visto como uma
conduta de menor qualidade por não tratar de interesse próprio.
1.3.6. As penas e distinções penais
No caput do artigo 317 do Código Penal, está especificado que a pena é de reclusão de
dois a doze anos e multa. No parágrafo primeiro do mesmo artigo, sobre a corrupção passiva
qualificada, a pena é aumentada em até um terço por já ter consumado o crime. A corrupção
passiva privilegiada tem penas mais brandas, por ser um ato feito em função de outro,
geralmente chantagem:
Com relação às penas e ação penal no crime de corrupção passiva, ilustramos que o
tipo simples do artigo 317, caput, apresenta pena de reclusão, de dois a doze anos, e
multa. Na corrupção passiva qualificada, prevista no artigo 317, § 1º, as penas são
aumentadas de um terço. Nesse caso, o agente público já recebeu a vantagem ou
proporcionou-a a outrem, ou aceitou a promessa formulada pelo corruptor. O crime
do artigo 317, caput, já se consumou. Agora, cumpre o prometido, exaurindo esse
delito e, por isso, merecendo reprimenda maior. Na corrupção privilegiada, têm-se
penas alternativas: de detenção, de três meses a um ano, ou multa, o que estimula a
corrupção. Aqui, o agente não comercializa o ato funcional com o intuito de receber
uma vantagem, seja para si, seja para outrem. Infringe seus deveres funcionais,
cedendo a pedido ou influência de terceiro. E a ação penal é pública incondicionada.
(DELMANTO, 2016, p. 35).
Em 12 de novembro de 2003 adveio a Lei 10.763, a qual acrescenta artigo ao Código
Penal e modifica a pena cominada aos crimes de corrupção ativa e passiva, tornando este
crime mais rígido e sem suspensão condicional do processo. Lembrando que houve a
alteração da pena relativa ao delito de relação a qual tipifica do caput do art. 317 do Código
Penal, elevando-a de um a oito anos, para dois a doze anos de reclusão.
24
Assim, fica explicito que, tanto o crime de corrupção passiva descrita e pesquisada,
quanto o crime de corrupção ativa passam a ter um peso e fiscalização maior a fim de
evitarem-se tais atos impróprios e ilegais, buscando melhorar o funcionamento da
Administração Pública.
25
II. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Primordialmente, deve ser analisada a origem das palavras administração e público. O
vocábulo administração é derivado do latim administratione e tem como significado direção,
gerência, ação de conferir. Por outro lado, público vem do latim publicus e se refere à coisa
pública, ao povo, uso de todos. Com base nesses significados pode-se dizer que a
administração pública “trata-se de um poder de gestão atribuído ao Estado, que é exercido por
seus órgãos e instituições, sempre com o objetivo de atingir o serviço público efetivo, ou seja,
sua coletividade” (TUNES, 2017, p.25).
Para gerenciar os órgãos públicos criou-se um ramo específico no Direito a fim de
reger e controlar as instituições e funcionários governamentais, o Direito Administrativo,
portanto, a Administração pública é uma atividade que busca gerenciar os interesses públicos.
(CAIXETA, 2016, p. 12).
A Administração pública modificou-se muito com o passar dos anos no Brasil.
Atualmente está relacionada com servidores públicos, órgãos governamentais e agências do
governo mantidas através de fundos públicos, tendo como função encarregar-se do bem-estar
social e gestão da máquina pública, mas nem sempre foi assim.
No Brasil Colônia, o poder estava ligado às capitanias hereditárias, inicialmente com
um cuidado particular, mas com o fracasso da administração privada, a coroa portuguesa
tratou de assumir o comando, criando uma administração central, criando o governo geral:
A centralização de decisões na Coroa portuguesa, aparentemente, esvaziava o poder
dos governadores e juízes. Tudo era prescrito em regulamentos circunstanciados e
nada se excluía da alçada de competência de uma autoridade superior que poderia
decidir em primeira instância ou em grau de recurso. Mas a enorme distância da sede
do poder e a lentidão na troca de mensagens criavam um vazio de autoridade legal.
Tentava-se limitar a ação dos prepostos da Coroa com a minudência dos
regulamentos que eram repetitivos, superpostos, contraditórios e confusos. Como
estatuíam instituições simétricas às da administração da metrópole, pecavam pelo
artificialismo mimético que tornava as normas supérfluas e ineficazes. O formalismo
das regras, o braço curto da autoridade e a corrupção generalizada ensejavam o
autoritarismo daqueles que deviam se impor aos súditos entregues ao abandono, com
os próprios meios que deles conseguissem extrair. (COSTA; ZAMOT, 2010, p.46)
A vinda da família real, em 1808, junto com todo o conselho e acervo, de
funcionários, livros, arquivos e documentos, contribuíram para iniciar a vida pública
brasileira. No entanto, baseada nos moldes portugueses, este era configurado de acordo com a
vontade do rei e por tal, cargos podiam ser desfeitos ou criados a qualquer instante para
26
honrar os nobres a sua volta, assim, os cargos públicos eram dados a pessoas de confiança ou
de desejo do rei. (FAUSTO, 2010, p. 120-121).
Apesar dos cargos a mais do que o necessário a vinda da família real foi essencial para
o surgimento do Estado Nacional, fomentando a necessidade do aparato público e da
administração de tal nação. A volta da família real a Portugal abriu espaço para criação de um
país e assim, Dom Pedro I declarou a independência do Brasil e outorgou, em 1824, a
primeira constituição brasileira, a qual definiu as leis e aparatos legais para governar um país,
criando o primeiro código de conduta para reger um Estado.
Já no século XX, a partir de 1930, Getúlio Vargas buscou mecanismos para melhorar a
estrutura estatal. Reformando o Estado, o Governo e a Administração Pública do país, foi uma
ação para burocratizar o Estado, separar o público do privado, centralizando o aparelho
gerencial, tornando-o impessoal, hierárquico e reproduzindo o sistema de mérito, retirando os
cargos por indicação e contratando pessoas que tenham competência para a função
(SKDIMORE, 1969, p. 43-44).
O modelo conceitual, formulado através da reforma está baseada em três bases: formas
de propriedade, tipos de administração pública e níveis de atuação do Estado. A
Administração Pública é dividida em duas, direta e indireta, formulada em bases burocráticas,
buscando o bem-estar social.
Hely Lopes Meirelles deixa claro o funcionamento da modalidade formal e material da
Administração Pública:
Em sentido formal, é o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos objetivos
do governo; em sentido material, é o conjunto das funções necessárias aos serviços
públicos em geral; [...] Numa visão global, a administração é, pois todo o
aparelhamento do Estado preordenado à realização de serviços, visando à satisfação
das necessidades coletivas (2003, p. 63).
A Administração Pública fica nítida quando conseguimos incorporar seu
funcionamento no nosso dia a dia, ou seja, é compreendida quando sua atuação se incorpora
aos nossos hábitos, para isso buscamos conceituar tal assunto.
27
2.1 Conceito de administração pública
A Administração Pública é responsável por cuidar dos interesses públicos. Devemos
entender seu conceito, no sentido amplo, para Diogo de Figueiredo Moreira Neto:
Administrar é atividade pela qual, pessoas geram recursos com o objetivo de
satisfazer determinados interesses. São, portanto, cinco elementos articulados neste
conceito de administração: atividades, pessoas, recursos, objetivos e interesses. Por
(1) atividades, deve-se entender a de planejamento, a de decisão, a de execução e a
de acompanhamento de atos racionalmente articulados atingirem o resultado
planejado; (2) as pessoas são os indivíduos ou entes de qualquer natureza que
manifestam a vontade geradora das atividades desenvolvidas; (3) os recursos são os
bens e serviços a serem empregados para a realização das atividades; (4) os
objetivos são alterações que essas atividades deverão introduzir na realidade para
que, em consequência; (5) os interesses, que constituem as finalidades da ação
administrativa a serem satisfeitas, uma vez alcançados os seus resultados. O
conceito de administração pública decorre da qualificação pública desses mesmos
elementos. As atividades são as funções públicas, cometidas ao Estado,
caracterizando-se por suas imanentes indisponibilidade e imperatividade e, assim,
pela possibilidade de serem executadas coercitivamente. As pessoas, incumbidas de
desempenhar essas funções, são entes públicos ou entes privados, atuando por seus
respectivos órgãos e agentes, que, para esse efeito, recebem competência própria ou
delegada. Os recursos, de diversa natureza, notadamente financeiros, empregados
para o desempenho dessas funções, serão, em princípio, também públicos e afetados
a finalidades igualmente públicas. Os objetivos a serem perseguidos serão todos
aqueles, integral ou parcialmente, previstos na Constituição e, em decorrência, nas
leis, aptos à satisfação dos interesses nelas especificamente definidos como públicos
(NETO, 2014, p. 190).
Portanto, tanto a Administração Direta – formada pela União, Estados, Distrito Federal
e Municípios– assim como a Administração Indireta – Autarquias, sociedade de economia
mista, empresas públicas e as fundações.
Compreender a Administração Pública não é tão simples. Seu conceito se interliga
com Estado e Governo, ficando entrelaçado com a burocracia e democracia, mas como
entender o que é burocracia e Administração e como diferenciá-los?
De acordo com o Dicionário da Língua portuguesa, burocracia é um substantivo
feminino que representa um tipo de estrutura organizada que se compõe a partir de regras e
procedimentos preestabelecidos; sistema de execução da atividade pública por funcionários
com cargos bem definidos, e que se pautam por um regulamento fixo; determinada rotina e
hierarquia com linhas de autoridade e responsabilidade bem demarcadas, portanto, um corpo
de funcionários; a classe dos burocratas, os responsáveis por comandar as entidades públicas.
Apesar desta definição, a palavra foi sendo interligada a termos pejorativos, perdendo
sua essência inicial, por isso, atualmente é comum encontrarmos este outro significado
28
depreciativo, no qual é reconhecido como um sistema com estrutura ineficiente, inoperante,
morosa na solução de questões e indiferente às necessidades das pessoas:
É cristalino que a percepção pejorativa é a mais difundida, uma vez que o conceito
de democracia é quase automaticamente associada à hipertrofia de estruturas
administrativas, ou à superposição de uma série de etapas desnecessárias ao longo
da execução de um processo ou procedimento administrativo. Por esse prisma,
burocracia é entendida como sinônimo de uma estrutura essencialmente descartável,
ineficiente e onerosa, pois absorve recursos financeiros e humanos que seriam mais
bem empregados em áreas produtivas e finalísticas, tanto nas empresas quanto na
Administração Pública. (TORRES, 2004, p.16)
A Administração Pública ficou associada à burocracia e seu significado insultuoso
visto pela população como algo desnecessário, caro e ineficiente. O conceito depreciativo é
ligado à história, aos cargos e chefias que eram criados ou dados a pessoas que não tinham um
currículo, uma formação ou conhecimento, mas por ser próximo ou ter alguém dentro do
Governo que o indicasse para o cargo. No avanço do gerenciamento social a administração
brasileira modificou-se, seguindo princípios para que esta condução fosse comum a todos e
sem privilégios para poucos.
2.2 Princípios da administração pública
Os princípios são os norteadores do Direito e são eles os responsáveis por mostrar
como algo deve funcionar e decorrer em dadas circunstâncias, proposições que servem de
base para toda a estrutura de uma ciência. Na Constituição Federal brasileira há os princípios
básicos da Administração Pública expostos no artigo 37, este artigo organiza a estrutura para
um bom gerenciamento dos bens comunitários.
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. (BRASIL, 1988,
p.01)
Em suma, os princípios são necessários para estruturar as normas básicas e típicas para
o funcionamento de agentes e órgãos sociais, ou seja, são padrões que pautam os atos e
atividades administrativas de quaisquer indivíduos que exerce uma função pública.
29
2.2.1 Princípio da Legalidade
Este princípio rege o conceito legal, ou seja, é necessário seguir o que está definido em
Lei, só pode ser exercido o que a lei comanda, portanto, só há ato funcional se este tiver
alguma legislação que o regule, desta forma, o agente só pode agir de acordo com o código de
conduta, sem abusos:
Na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na
administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração
Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza. A lei para o particular significa
“poder fazer assim”; para o administrador público significa “deve fazer assim.
(MEIRELES, 2000, p.82)
De acordo com este princípio, não há crime sem lei que o possa julgar. Deste modo, a
segurança estatal está em seguir a lei, ou seja, o poder do Estado é limitado pela ordem, além
de defender os Direitos Civis dos cidadãos, de modo geral, é permitido a todos realizarem
qualquer tipo de atividade, desde que esta não seja proibida ou esteja na lei.
Este princípio, juntamente com o de controle da Administração pelo Poder
Judiciário, nasceu com o Estado de Direito e constitui uma das principais garantias
de respeito aos direitos individuais. Isto porque a lei, ao mesmo tempo em que os
define, estabelece também os limites da atuação administrativa que tenha por objeto
a restrição ao exercício de tais direitos em benefício da coletividade. É aqui que
melhor se enquadra aquela idéia de que, na relação administrativa, a vontade da
Administração Pública é a que decorre da lei (DI PIETRO, 2010, p.63).
A base deste princípio, portanto, é barrar o poder dos agentes públicos e dar segurança
jurídica aos cidadãos, mostrando o limite do Estado.
2.2.2 Princípio da Impessoalidade
A função básica deste princípio é defender o interesse público de forma a não tornar
nada pessoal, impedindo privilégios a qualquer pessoa que esteja exercendo alguma função
administrativa em escala Federal, Estadual ou Municipal.
O princípio da impessoalidade, referido na Constituição de 1988 (art. 37, caput),
nada mais é que o clássico princípio da finalidade, o qual impõe ao administrador
30
público que só pratique o ato para o seu fim legal. E o fim legal é unicamente aquele
que a norma de direito indica expressa ou virtualmente como objetivo do ato, de
forma impessoal (MEIRELLES, 2000, p.95).
Tem como objetivo a não autopromoção do administrador por atuar em nome do povo,
bem como a não identificação do administrador atuante.
A impessoalidade visa cuidar do comum, incentivar os cuidados do interesse público,
evitando cuidar de qualquer assunto que seja de interesse de uma única pessoa, não podendo a
administração pública atuar com objetivo de beneficiar ou prejudicar pessoas determinadas.
2.2.3 Princípio da Moralidade
Este princípio representa a conduta ética e moral, a Administração Pública deve seguir
os parâmetros legais com honestidade, boa-fé, lealdade e probidade, seu objetivo é diminuir a
desonestidade e atos ilícitos, baseando-se nos princípios éticos sociais.
Em resumo, sempre que em matéria administrativa se verificar que o
comportamento da Administração ou do administrado que com ela se relaciona
juridicamente, embora em consonância com a lei, ofende a moral, os bons costumes,
as regras de boa administração, os princípios de justiça e de equidade, a idéia
comum de honestidade, estará havendo ofensa ao principio da moralidade
administrativa. É evidente que, a partir do momento em que o desvio de poder foi
considerado como ato ilegal e não apenas imoral, a moralidade administrativa teve
seu campo reduzido; o que não impede, diante do direito positivo brasileiro, o
reconhecimento de sua existência como princípio autônomo (DI PIETRO, 2010,
p.78).
A moralidade deve estar presente em todo ato administrativo praticado, deve-se
respeitar os princípios éticos e a justiça, o administrador deve ser regido sempre por tal
princípio. Um funcionário administrativo deve sempre agir de acordo com a moral e a
honestidade, realizando de forma ética uma boa administração, distinguir o que é lícito de
ilícito, o justo do injusto, garantindo um bom trabalho e funcionando do órgão público.
31
2.2.4 Princípio da Publicidade
Qualquer ato deve ser público dentro do administrativo comum, por isso, todos os
documentos, gastos, contratos, parcerias, funcionários devem ser divulgado e acessível a
qualquer cidadão, deixando a todos o direito à informação.
Publicidade é a divulgação oficial do ato para conhecimento público e início de seus
efeitos externos. Daí por que as leis, atos e contratos administrativos que produzem
conseqüências jurídicas fora dos órgãos que os emitem e exigem publicidade para
adquirirem validade universal, isto é, perante as partes e terceiros (MEIRELLES,
2010, p. 95 e 96).
Todas as esferas públicas devem publicar suas decisões e atos, para isso, nos tempos
atuais são necessários sites que deixem claras suas funções, como por exemplo, os Diários
Oficiais. Desta forma, busca-se manter a transparência das decisões tomadas em prol da
sociedade e da Administração pública.
2.2.5 Princípio da Eficiência
Está relacionado ao bom trabalho dedicar-se ao bom funcionamento das repartições
públicas, buscando sempre agir de forma eficaz.
O Princípio da eficiência apresenta na realidade, dois aspectos: pode ser considerado
em relação ao modo de atuação do agente público, do qual se espera o melhor
desempenho possível de suas atribuições, para lograr os melhores resultados; e em
relação ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública,
também com o mesmo objetivo de alcançar os melhores resultados na prestação do
serviço público (DI PIETRO, 2010, p. 75)
Agir com eficiência não está ligado a agir com rapidez, mas, prestar seu papel de
forma a atender de maneira satisfatória, realizando os atos administrativos com qualidade,
competência e maior eficácia possível.
Todos estes princípios regulam o funcionamento da Administração Pública, norteando
e garantindo não só com o funcionamento, como a vida dos cidadãos. Seguir tais normas
32
garante o bom funcionamento e quando não respeitados ferem o código de conduta e
infringem as leis, responsabilizado o infrator de forma penal.
2.3 Administração pública perante o código penal
No Código Penal brasileiro há um título relacionado à Administração Pública, além
dos códigos de conduta e ético das repartições e dentro das Leis de Administração seja da
União, Estados ou Municípios também dispõe sobre as penas para as infrações dos códigos
legais e morais. Tratado dentro do título XI, no capítulo I fica descrito os crimes contra a
administração pública praticado por agente público. No capítulo II os crimes praticados por
particulares contra a administração pública, no Capítulo II-A dos crimes praticados por
particular contra a administração pública estrangeira. Qualquer indivíduo que exerça cargo,
função ou emprego público é considerado funcionário público e por tal pode responder
criminalmente por atos vetados legalmente.
O Código Penal leva em consideração todo e qualquer ato estatal, ou seja, aquele que
exerce função pública em qualquer âmbito pode responder penalmente caso fira o bem
comum, seja de forma culposa ou dolosa, isto é, para configurar o Direito Penal
Administrativo equivale a sujeito-administrativo que desempenhe uma atividade
administrativa.
Quando estivermos diante de crimes praticados por funcionários públicos, estes
deverão ser considerados como crimes funcionais, devendo ser divididos em: crimes
funcionais próprios e crimes funcionais impróprios. Os crimes funcionais próprios
são aqueles em que a qualidade de funcionário público é essencial à sua
configuração, não havendo figura semelhante que possa ser praticada por quem não
goza dessa qualidade, a exemplo do que ocorre com o delito de prevaricação,
tipificado no art. 319 do Código Penal. Por outro lado, há infrações penais que tanto
podem ser cometidas pelo funcionário público como por aquele que não goza desse
status, a exemplo do que ocorre com o peculato furto, previsto no art. 312, §1º, do
Código Penal, que encontra semelhança com o art. 155 do mesmo diploma legal,
denominando-os, aí, impróprios. (GRECO, 2015, p. 394)
Todo ato compreendido dentro todos estes são crimes praticados por qualquer pessoa
que exerça um serviço público.
33
2.4 Servidor público
Servidor Público é qualquer pessoa que exerça cargo, função pública ou emprego,
mesmo que transitoriamente ou sem remuneração. Quem trabalha em paraestatais, empresa
prestadora de serviço ou conveniada para execução de atividade típica da Administração
Pública, conforme os dizeres do doutrinador Fernando Capez:
No âmbito administrativo, é bastante restrito o conceito de funcionário público,
consistindo em mera espécie de agente administrativo, o qual por sua vez, também
pertence a um gênero mais amplo, denominado agente público. Desse modo, o
conceito mais amplo é o de agente público, entendendo-se como tal qualquer pessoa
que exerça, a qualquer título, ainda que transitoriamente e sem remuneração, função
pública [...]. Conforme se percebe, funcionário público é apenas uma das espécies
de agente administrativo, inserida no amplo rol de servidores pertencentes ao gênero
“agente público” (2015, p. 442 e 443).
De acordo com o Código Penal, a definição legal de servidor público seria:
Art. 327 - Considera-se funcionário público, para os efeitos penais, quem, embora
transitoriamente ou sem remuneração, exerce cargo, emprego ou função pública.
Parágrafo único. Equipara-se a funcionário público quem exerce cargo, emprego ou
função em entidade paraestatal. § 1º - Equipara-se a funcionário público quem
exerce cargo, emprego ou função em entidade paraestatal. (Parágrafo único
renumerado pela Lei nº 6.799, de 1980)
§ 1º - Equipara-se a funcionário público quem exerce cargo, emprego ou função em
entidade paraestatal, e quem trabalha para empresa prestadora de serviço contratada
ou conveniada para a execução de atividade típica da Administração Pública.
(Incluído pela Lei nº 9.983, de 2000)
§ 2º - A pena será aumentada da terça parte quando os autores dos crimes previstos
neste Capítulo forem ocupantes de cargos em comissão ou de função de direção ou
assessoramento de órgão da administração direta, sociedade de economia mista,
empresa pública ou fundação instituída pelo poder público. (Incluído pela Lei nº
6.799, de 1980)
É de suma importância saber que existem três espécies de servidores públicos, sendo
eles: os estatutários, servidores de entes governamentais de direito privado e os contratados
emergenciais ou temporários. Os estatutários são aqueles ocupantes de cargos que são
submetidos preferencialmente a um estatuto criado por Lei, com denominação própria, em
número certo, pago pelos cofres públicos e “estão sujeitos à mutabilidade do regime”,
somente se submeteria a contratação celetista no exercício de “funções materiais subalternas”.
Quanto aos servidores de entes governamentais de direito privado, são aqueles atuantes nas
34
Pessoas Jurídicas de Direito Privado da Administração Indireta, há contratação pela CLT
(Convenções das Leis Trabalhistas e “não possuem estabilidade”. Contratados emergenciais
ou temporários, possuem característica de transitoriedade, não são regidos por estatuto e CLT,
e sim por contratos próprios, se aproximam do regime celetista, conforme artigo 37, IX, da
Constituição Federal2 e em casos de conflitos serão resolvidos na Justiça Comum (GOMES,
2017).
Na ocorrência de desobediência ou inobservância das regras regentes, o servidor
público poderá ser responsabilizado na esfera civil, penal e administrativa. Nesse sentido,
Marcelo Alexandrino e Paulo Vicente salientam que “as infrações cometidas pelo servidor
público acarretam, para ele, conforme o caso, responsabilização nas esferas administrativa
(penalidades disciplinares), civil (indenização por danos patrimoniais ou morais) e criminal
(sanções penais)” (2015, p. 463).
Dentro desse capítulo, será estudado um pouco sobre os delitos que envolvem a
máquina pública, ou seja, quais são os crimes funcionais dos servidores públicos que estão
situados no capítulo XI do Código Penal nos artigos 312 até 359, bem como as classificações
existentes.
2.5 Dos crimes funcionais dos servidores públicos
O Capítulo XI do Código Penal especifica todos os crimes funcionais, ou seja, todos
os crimes praticados pelo corpo funcional do Estado nos 03 (três) poderes Executivo,
Legislativo, Judiciário e, em qualquer grau territorial, então que se encaixe como prestador de
serviço em qualquer grau para União, Estados ou Municípios. Dos artigos 312 até aos 359 do
código penal são específicos da administração pública.
Os crimes funcionais são todos os tipos de delitos cometidos por funcionários públicos
dentro ou fora de sua função contra a Administração Pública.
Quando estivermos diante de crimes praticados por funcionários públicos, estes
deverão ser considerados como crimes funcionais, devendo ser divididos em: crimes
funcionais próprios e crimes funcionais impróprios. Os crimes funcionais próprios
são aqueles em que a qualidade de funcionário público é essencial à sua
configuração, não havendo figura semelhante que possa ser praticada por quem não
2 Os artigos, incisos e citações da Constituição Federal foram retirados do próprio site do Planalto do Governo.
35
goza dessa qualidade, a exemplo do que ocorrem com o delito de prevaricação,
tipificado no art. 319 do Código Penal. Por outro lado, há infrações penais que tanto
podem ser cometidas pelo funcionário público como por aquele que não goza desse
status, a exemplo do que ocorre com o peculato furto, previsto no art. 312, §1º, do
Código Penal, que encontra semelhança com o art. 155 do mesmo diploma legal,
denominando-os, aí, impróprios. (GRECO, 2015, p. 394).
Os crimes funcionais próprios ou impróprios são classificações que nos ajudam a
compreender e identificar cada tipo de crime, conseguindo punir de forma certa o autor dos
delitos pelos crimes cometidos.
2.6 Classificação dos crimes contra a administração pública.
Os crimes praticados contra a Administração Pública são ações de má-fé de algum
servidor, mas há classificações para cada crime, estes são divididos entre quatro grupos: 1º)
crimes cometidos por funcionário público contra a administração no geral; 2º) crimes
praticados por particular contra a administração em geral; 3º) crimes contra a administração
da justiça; 4º) crimes contra as finanças públicas. Esta divisão é encontrada dentro do Título
XI do Código Penal, tendo também um capítulo específico sobre os crimes praticados por
particular contra a administração pública estrangeira, porém, como não há enfoque nesta área
neste trabalho, decidimos focar só nos capítulos que realmente nos importa.
2.6.1 Crimes cometidos por funcionário público contra a administração no geral
Estes crimes estão especificados no Capítulo I do Título XI do Código Penal,
abrangendo toda a atividade funcional dos estabelecimentos públicos, uma extensão de delitos
e penas voltados à proteção da atividade funcional do Estado e seus entes. Este capítulo cuida
dos art. 312 até o art. 327, sendo eles: Peculato; Peculato Culposo; Peculato mediante erro de
outrem; Inserção de dados falsos em sistema de informações; Modificação ou alteração não
autorizada de sistema de informações; Extravio, Sonegação ou inutilização de livro ou
documento; Emprego irregular de verbas ou rendas públicas; Concussão; Excesso de exação;
Corrupção passiva; Facilitação de contrabando ou descaminho; Prevaricação,
Condescendência criminosa; Advocacia administrativa; Violência arbitrária; Abandono de
36
função; Exercício funcional ilegalmente antecipado ou prolongado; Violação de sigilo
funcional; Violação do sigilo de proposta de concorrência e Funcionário público.3
Estes crimes só podem ser cometidos por funcionários públicos, ou um indivíduo sem
ligação direta com o Estado pode responder por tais crimes como coautor ao participar dos
crimes ou omitir o conhecimento deste crime ao conhecer o papel e desvio de conduta do
agente público.
2.6.2 Crimes praticados por particular contra a administração em geral
Estes atos estão explícitos no Capítulo II do Título XI do Código Penal, eles regem
uma gama de penitencias para qualquer pessoa que não esteja diretamente ligada a
Administração Pública, mas lese qualquer entidade governamental. Esta parte vai do art. 328
até ao art. 337, sendo eles: Usurpação de função pública; Resistência; Desobediência;
Desacato; Tráfico de influência; Corrupção ativa; Descaminho; Contrabando; Impedimento,
perturbação ou fraude de concorrência; Inutilização de edital ou de sinal; Subtração ou
inutilização de livro ou documento; Sonegação de contribuição previdenciária; Corrupção
ativa em transação comercial internacional; Tráfico de influencia em transação comercial
internacional; e Funcionário público estrangeiro4.
Qualquer ação que lese ou não o patrimônio, o Estado será um crime direto a
Administração Pública.
2.6.3 Crimes contra a administração da justiça
Esmiuçados dentro do Capítulo III do Título XI estes crimes vão do art. 338 ao art.
359, sendo eles:Reingresso de estrangeiro expulso; Denunciação caluniosa; Comunicação
falsa de crime ou de contravenção; Auto-acusação falsa; Falso testemunho ou falsa perícia;
Coação no curso do processo; Exercício arbitrário das próprias razões; Fraude processual;
Favorecimento pessoal; Favorecimento real; Exercício arbitrário ou abuso de poder; Fuga de
pessoa presa ou submetida à medida de segurança; Evasão mediante violência contra pessoa;
Arrebatamento de preso; Motim de presos; Patrocínio infiel; Patrocínio simultâneo ou
3Todas as citações retiradas do Código Penal são da 5ª edição de Delmato, 2017. 4 Todas as citações retiradas do Código Penal são da 5ª edição de Delmato, 2017.
37
tergiversação; Sonegação de papel ou objeto de valor probatório; Exploração de prestígio;
Violência ou fraude em arrematação judicial; e Desobediência a decisão judicial sobre perda
ou suspensão de direito5.
Estes artigos tratam da atuação do Poder Judiciário, bem como dos órgãos essenciais
para seu bom funcionamento.
2.6.4 Crimes contra as finanças públicas
O art. 359-A ao art. 359-H encontrados no Capítulo IV do Título XI esmiúça os crimes
contra as finanças, ou seja, sobre o uso irregular de verbas públicas, estes foram introduzidos
no Código Penal pela Lei n 10.028, de 19 de outubro de 2000, são eles:Contratação de
operação de crédito; Inscrição de despesas não empenhadas em restos a pagar; Assunção de
obrigação no último ano do mandato ou legislatura; Ordenação de despesa não autorizada;
Prestação de garantia graciosa; Não cancelamento de restos a pagar; Aumento de despesa total
com pessoal no último ano do mandato ou legislatura; e Oferta pública ou colocação de títulos
no mercado6.
Entre todas as formas de corrupções possíveis dentro da Administração Pública há
uma que nos interessa mais e passa a ser o ponto principal deste trabalho e presente no
primeiro grupo de crimes contra a administração, a Corrupção Passiva, já estudada
profundamente no capítulo anterior.
5Todas as citações retiradas do Código Penal são da 5ª edição de Delmato, 2017. 6Todas as citações retiradas do Código Penal são da 5ª edição de Delmato, 2017.
38
III. A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E OS MEIOS DE COMBATE A
CORRUPÇÃO PASSIVA
O cuidado e o bom funcionamento do Estado são intrínsecos a Administração Pública,
o servidor é o responsável por cuidar do ato público, por isso, a moralidade deve estar
nitidamente presente no órgão público, combatendo a morosidade e corrupção.
O Estado é formado pela junção da soberania, território e povo, sendo o primeiro a
relação de poder e governo. Para o bem estar social de forma ampla a República brasileira. O
termo república tem origem no latim e significa coisa pública. Sua estrutura é uma forma pela
divisão dos poderes, ou seja, todos os cidadãos participam de alguma forma do comando do
Estado e escolhem seus representantes para governar, assim, cada governo é o reflexo de cada
sociedade e por isso, para nós brasileiros, a corrupção se tornou algo comum ao governo
(FERNANDES, 2018, p. 01).
De acordo com o deputado federal Roberto Lucena:
A falta de respeito com a coisa pública, bem como com os recursos provenientes do
trabalho de todos os brasileiros, alastrou-se como um câncer, envolvendo desde os
altos escalões do governo federal até autoridades municipais que fiscalizam as
atividades diárias do cidadão. Esse desvio do dinheiro público tem consequências
funestas, pois todo o montante que é subtraído ou desviado deixa de ser aplicado em
atividades essenciais, como saúde, segurança e educação. Por essas razões,
entendemos que os crimes de corrupção têm um potencial lesivo à sociedade maior
do que outros crimes comuns, motivo pelo qual apresentamos o presente projeto de
lei de forma a incluir no rol dos crimes hediondos os crimes de concussão,
corrupção ativa e passiva, com o intuito de desestimular tais práticas nocivas que
prejudicam toda a nação brasileira. (LUCENA, 2011, p.02)
A noção de perda da coisa pública fere a população, a qual precisa se preocupar cada
vez mais com os cuidados e oportunidades, recebendo mais visibilidade e tornando a inserção
do privado no público inadmissível pela população brasileira. Por isso, o Deputado Federal
Roberto de Lucena, em 2011, apresentou um Projeto de Lei (PL) nº 2489, para tornar a
corrupção ativa e passiva em um crime.
Apesar do avanço e da discussão sobre o tema ter crescido, há quem julgue que a
mudança, no julgamento não exterminará a impunidade pelo sistema ser caracterizado pela
lentidão e ser repleto de falhas. O Ministro Gilmar Mendes deixou isto claro, após a
aprovação pelo Senado Federal que transformou a corrupção em crime hediondo, afirmou
que:
39
Já criamos outros crimes hediondos, até por iniciativa popular, e tudo mais, mas isso
não resulta claramente no combate à impunidade, porque nós estamos muitas vezes
a falar da funcionalidade do sistema, vamos chamar assim, de Justiça criminal, que
envolve polícia, envolve Ministério Público e envolve a própria Justiça. Então,
talvez, aqui um pacto contra a impunidade, inclusive contra os casos de corrupção,
devia se exatamente focar nesse amplo aparato. Maior especialização dessas áreas,
em suma, dedicação, prioridade. Como o CNJ já vem fazendo, por exemplo, nos
chamados crimes de improbidade administrativa ou atos de improbidade
administrativa (Conjur, 2013, p. 01)
Por outro lado, as condições socioeconômicas, culturais e históricas são grandes
responsáveis pela formação de nosso Estado; por isso, o cuidado com o público e a forma
como este funciona só podem mudar se a população no geral conseguir modificar e
implementar novas formas de encarar o mundo e aceitar as modificações sociais. A
modificação do modelo jurídico brasileiro é necessária e remodelar nosso sistema a fim de
intensificar o bom funcionamento e conseguir, mesmo que a longo prazo, terminar a
morosidade no judiciário brasileiro.
Dito isso, é essencial entendermos a relação de honestidade e moralidade em relação à
res pública e aos três poderes, entre eles ao judiciário.
3.1 O poder judiciário e a moralidade pública
O Brasil adota a teoria da tripartição de Poderes, ou seja, a nossa democracia está
dividida em três poderes políticos, sendo eles: Poder Executivo, Legislativo e Judiciário. Para
que não haja a concentração de poderes em um único centro, cada um dos poderes limita um
ao outro, evitando-se o comando autoritário e a perda de liberdade plena entre os cidadãos;
assim, os três poderes e a divisão destes servem para que a liberdade seja respeitada, de forma
a não fazer nada que não esteja previsto na lei. (BORDONI, 2014, p. 288).
Com o primeiro, o príncipe ou o magistrado cria leis por um tempo ou para sempre e
corrige ou anula aquelas que foram feitas. Com o segundo, ele faz a paz ou a guerra,
envia ou recebe embaixadas, instaura a segurança, previne invasões. Com o terceiro,
ele castiga os crimes, ou julga as querelas entre os particulares. Chamaremos a este
último poder de julgar e ao outro simplesmente poder executivo do Estado.
(MOSTESQUIEU, 1996, p.166)
A atuação de cada um dos poderes constituídos se dá de forma específica,
independente, harmônica, coesa e equilibrada. A Constituição Federal de 1988, em seu artigo
40
2º, explicitou o princípio da separação dos poderes, dizendo que: “São Poderes da União,
independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”. O papel de
cada um é limitar o poder estatal, de forma variada e ampla, por isso cada um consegue ter
uma força única, garantindo o funcionamento de todas as funções do Estado. (BORDONI,
2014, p.289).
Nesse sentido, salienta José de Albuquerque Rocha:
As atividades fundamentais que o Estado desenvolve para realizar seus fins,
exercitando seu poder através de procedimentos jurídicos típicos e preordenados,
que denominamos de funções estatais são, tradicionalmente, de três tipos: a) editar
normas gerais e abstratas; b) administrar e c) decidir em caráter definitivo os
conflitos concretos de interesses mediante a aplicação do direito e, eventualmente,
executar as decisões. Daí a tradicional tripartição das funções do Estado,
respectivamente, em legislativa, administrativa e jurisdicional (1995, p. 12 e 13).
Dentre os poderes supracitados, destacamos a importância de se compreender mais
sobre o Poder Judiciário. A criação desse poder teve como objetivo o desempenho de algumas
funções. No entendimento de Eugênio Raúl Zaffaroni:
As três funções que contemporaneamente são assinaladas aos tribunais (decisão de
conflitos, controle de constitucionalidade e autogoverno), encontram-se quase
universalmente reconhecidas, embora às vezes de modo não formal e, em outras, em
face de deficiências funcionais do judiciário, são cometidas parcialmente a outros
órgãos não judiciais (1995, p. 55).
O Poder Judiciário possui como principal característica a moralidade administrativa.
Essa é considerada um princípio constitucional que tem previsão expressa no artigo 5º, inciso
LXXII, da Constituição Federal de 1988, o qual deveria ser empregado sempre. Acredita-se
que o emprego desse princípio seria um meio eficaz de prevenir o mal da corrupção dentro da
administração pública (ROGÉRIO, 2008, p. 47). Ademais, esse poder tem a responsabilidade
de controlar atos do Executivo, como à aplicabilidade das leis vigentes no Brasil. O Poder
Judiciário tem essa função de punir, principalmente as práticas corruptas. (SANTANA, 2017,
p.41)
Segundo o doutrinador Diógenes Gasparini ao citar Hely Lopes Meirelles diz que:
[...] a moralidade administrativa está intimamente ligada ao conceito do bom
administrador, aquele que, usando de sua competência, determina-se não só pelos
preceitos legais vigentes, como também pela moral comum, propugnando pelo que
for melhor e mais útil para o interesse público (2000, p.9).
41
Desse modo, é importante ressaltar os dizeres de Hely Lopes Meirelles, explicitados
por Mancuso:
O agente administrativo, como ser humano dotado da capacidade de atuar, deve,
necessariamente, distinguir o bem do mal, o honesto do desonesto. E, ao atuar, não
poderá desprezar o elemento ético de sua conduta. Assim, não terá que decidir
somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente,
o oportuno e o inoportuno, mas também, entre o honesto e o desonesto (2001 p.
100).
A corrupção passiva dentro da administração pública é, portanto, e como já analisado,
um ato ilícito praticado por um funcionário público, o qual possui a intenção de enriquecer
ilicitamente, causando lesão ao patrimônio público e aos princípios constitucionais,
principalmente ao da moralidade pública.
No desempenho de seus atos e funções, os funcionários públicos deveriam,
essencialmente, pregar pela honestidade, probidade, boa fé, ética profissional e, sobretudo a
moralidade. O princípio em questão deveria ser utilizado também pelos indivíduos que se
atrelam e convivem no meio administrativo. No entendimento de Maria Sylvia Zanella Di
Pietro:
Em resumo, sempre que em matéria administrativa se verificar que o
comportamento da Administração ou do administrado que com ela se relaciona
juridicamente, embora em consonância com a lei, ofende a moral, os bons costumes,
as regras de boa administração, os princípios de justiça e equidade, a ideia comum
de honestidade, estará havendo ofensa ao principio da moralidade administrativa
(2010, p.79).
Tendo em vista, os grandes escândalos envolvendo agentes públicos e a corrupção,
concluiu-se que a probidade e moralidade se tornaram exceção de um sistema onde deveriam
ser a regra.
Consoante se observa o entendimento de Juliana Ranucci Caires:
[...] o desrespeito dos governantes para com o povo, a menção à moralidade que
temos em nossa Constituição Federal em seu artigo 37, como um princípio expresso
do regime jurídico administrativo, trazendo a probidade como um dever dos agentes,
agentes esses que têm em mãos todo um funcionalismo e gestão de governar uma
estrutura tão grande quanto a de um País, tem que ser vista como uma regra, e não
como exceção, mas o que presenciamos hoje em dia é justamente o contrário, todos
esses valores sendo completamente invertidos, por pura ganância e interesse próprio,
onde a regra é a imoralidade e a improbidade, deixando de lado um outro princípio
que mesmo estando implícito na Constituição Federal é importantíssimo, que é o da
supremacia do interesse público em detrimento do interesse dos particulares (2016,
p.47 e 48).
42
Com a finalidade de alcançar o objetivo de compreender a fundo a importância do
mencionado princípio, conclui-se que não existirá corrupção onde houver moral, ética e
honestidade, ou seja, “defendemos que o princípio da moralidade administrativa consiste na
atuação imparcial da Administração Pública, que deve tratar a todos com igual consideração e
respeito” (DIAS, 2009, p. 64).
3.2 Dos efeitos negativos da corrupção
Apesar de ser um ato normal, muitas vezes são aceitos e repetidos pela população. A
corrupção, assim como qualquer ato, tem seus dois lados da história. Pode-se dizer que, em
alguns momentos, ela contribui – para quem é beneficiado com os atos – e simultaneamente
ela atrapalha.
Segundo o entendimento de Paula Rogério:
Sempre que casos de corrupção administrativa e política passam a constituir um
vício generalizado, provocam a indignação da opinião pública, pois cada indivíduo
se sente lesado pelo enriquecimento ilícito daqueles que mantêm conduta imprópria
no exercício de cargos ou funções públicas. A corrupção constitui violação das
normas éticas que devem orientar a conduta de quem exerce cargos ou funções
públicas, e sempre revela um baixo nível de moralidade, além de afetar diretamente
a normalidade funcional, probidade, prestígio, incolumidade e decoro da
administração pública, ferindo os princípios norteadores da legalidade,
impessoalidade, moralidade e eficiência. (2008, p.11).
O ranking internacional que mede a percepção da corrupção foi publicado pela
Organização Não Governamental (ONG) da Transparência Internacional de atuação dos
Governos, a qual mostrou que o Brasil ficou no ano de 2011 na colocação 69º de um total de
175 nações. Ademais, é dito que o Brasil continua estagnado, uma vez que ao serem refeitas
as pesquisas, no ano de 2014, continuou ocupando a mesma posição entre os 175 países no
total. A corrupção foi medida conforme o envolvimento dos servidores públicos na prática
desse delito e não com base no relacionamento com os partidos políticos. Percebe-se que as
colocações foram organizadas em razão de pontuações variantes de 0 a 10, ou seja, quanto
menor a pontuação significa que o país é mais corrupto e quanto maior demonstra o quanto é
transparente (ROSSI, M, 2014).
43
Figura 1 Transparência Internacional de atuação dos Governos
A corrupção pode agravar crises econômicas em um país, investimentos em áreas
essenciais são deixados de lado para encobrir e diminuir rombos causados por desvios e usos
indevidos do cofre público pelos governantes.
Ademais, os riscos políticos e econômicos são as principais considerações dos
investidores, tanto no âmbito doméstico quanto no internacional. Antes de qualquer aplicação,
em casos de altos riscos, muitos empreiteiros desistem de investir em determinado país por
medo, com isso, projetos e planos de investimentos são adiados ou até cancelados.
O fim de tais situações não é bem visto, podendo acabar em golpes de Estados e até
mesmo em guerras civis. Dessa forma, as riquezas dos países são afetadas negativamente
quando há uma redução da produção.
44
Observa-se o gráfico divulgado pela FIESP, a seguir:
Figura 2 Percepção da Corrupção e o PIB per capita
Fonte: World Economic Outlook e Transparência Internacional. Elaboração: Decomtec/FIESP.
A Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (FIESP) relatou em uma recente
pesquisa interligando o desenvolvimento e crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) com a
corrupção. É percebido que quanto melhor o uso da Administração Pública menor o índice de
corrupção e maior o índice de desenvolvimento humano (IDH), ou seja, o contrário consiste
em países mais corruptos, por terem maior probabilidade de desvios de recursos, acabam por
obterem menor efetividade na educação e saúde, implicando menores níveis de IDH. É nítido
o dano que a corrupção gera nos países (FIESP; 2010, p.20)
Sem mais delongas, sabe-se que um país corrupto espanta o mercado internacional e
com isso inúmeros projetos são cancelados, fazendo com que tenha um baixo nível de
produção e levando seus governantes a cometerem atos ilícitos, a exemplo os golpes de
estado.
Portanto, conclui-se que a prática da corrupção atinge demasiadamente um país. Uma
má administração pode refletir inúmeros problemas, como um baixo Índice de
45
Desenvolvimento Humano, em razão do desvio de verbas públicas que deveriam ter como
destinação a educação e saúde. Logo, as condutas devem ser revisadas e melhor estudadas
para se alcançar um baixo percentual de corrupção. Dessa forma, vejamos as medidas
ofertadas e existentes no sistema brasileiro para combater as práticas corruptas, a seguir
delineadas.
3.3 Movimentos e medidas de combate à corrupção
O homem tornou intrínseco a si o hábito da corrupção; já o brasileiro criou dentre sua
cultura o jeitinho brasileiro, culminando em uma evolução no modo passar o outro para trás e
conseguir o que quer, sem pensar nas consequências. Portanto, a má condução dos governos é
consequência da corrupção em todos os ciclos da vida e sociedade brasileira. Este tema é
amplo, como já dito, há vários ângulos para tal estudo. E para nós, ficam como foco como
transformar a administração pública em algo unânime para todos: pensar no bem maior,
coletivo, não individual; portanto, uma forma de diminuir os atos de improbidade e corrupção
da Administração Pública brasileira.
Com início em 2013 ocorreram diversos movimentos sociais no Brasil contra
corrupção e ao aumento de taxas, impostos que tornavam o custo de vida praticamente
impossível para pessoas de classes baixas brasileiras. O Movimento Passe Livre (MPL) lutou
por um direito básico social: o direito civil, a liberdade de ir e vir, e ampliou as lutas para o
direito à saúde e à educação de qualidade, ganhando força e apoio nacional, resultando em
grandes protestos, passeatas e vários outros tipos de manifestação por toda unidade nacional.
Podemos buscar, nas razões para o comparecimento às manifestações de junho,
alguns indicativos das interpelações para a participação, onde os sujeitos aparecem
como cidadãos que reivindicam direitos e como contestadores de contradições da
própria ordem política a que estão submetidos (SCHERER-WARREN, 2014, p. 01).
O referido movimento ganhou tanta força que recebeu apoio para novas lutas, como o
combate à corrupção e novos grupos, como, por exemplo, o Movimento Contra Corrupção
(MCC), o Movimento Nas Ruas e o Movimento Brasil Livre (MBL). Grandes líderes de
movimentos nacionais contra a corrupção pediram a aprovação de uma legislação que
aperfeiçoe o combate ao desvio de recursos públicos.
46
Foi se construindo no desenrolar das manifestações de 2013, em torno do desejo de
promover modificações no campo institucional da política e buscar caminhos para a
ampliação no campo dos direitos humanos, ouvindo-se as vozes da cidadania.
(SCHERER-WARREN, 2014, p.01)
Mudar um costume social não é fácil; porém, não é impossível. Por isso, o combate
contra a corrupção é essencial e necessário, devendo começar dentro de nossas casas e passar
a um grau amplo: o Estado.
A luta contra a corrupção não é apenas o programa inicial de todos os nossos
governos, mas a promessa de todos os nossos candidatos, a divisa de todas as nossas
relações e a justificativa de todos os nossos golpes (CAVALCANTI, 1991, p. 17).
Fiscalização é essencial. Mudar o comportamento humano é complexo e, por isso, os
órgãos de cuidado e repressão contra abusos de poderes, junto com a sociedade civil no todo
devem exercer o papel de combate e principalmente de prevenção, de modo a buscar
resultados que vigie a si e ao outro, desnaturalizando a corrupção em nossa sociedade.
Agir de forma ilegal, ou seja, fora dos moldes burocráticos é mal visto por qualquer
cidadão. No entanto, a qualquer funcionário público tal situação é pior, por ser este estar
obrigado a agir conforme a lei. Por isso buscamos entender o que é e como funciona a
administração pública e todos que a servem.
As buscas por melhorias da Administração Pública são longas. Há anos, os cuidados
com a modificação e o fim de hábitos que lesam o Estado estão em andamento, apesar a
dificuldade nos últimos anos a luta por um melhor país vem crescendo e contribuindo para
mudar tal situação.
3.3.1 A morosidade e a reforma do poder judiciário
O Poder Judiciário é marcado por ser moroso, ou seja, a justiça tarda muito a ser feita.
Essa é a imagem que os cidadãos brasileiros possuem desse sistema que é de suma
importância para solucionar conflitos. Conforme o entendimento de Leonardo Vinicius
Santana “O sistema judiciário é ponto de críticas pela sua ausência de transparência e por sua
lenteza, tudo isso ocorre por conta da deformidade administrativa e legislativa que contem
imperfeições” (2017, p.27).
47
O profissional do Direito deve ser, antes de mais nada, um conciliador, já que
sabidamente a grande maioria das questões levadas à justiça poderia ser resolvida
previamente, mediante debates entre as partes. Em não sendo possível uma
conciliação prévia, partir-se-á, então, para outros métodos alternativos de solução de
controvérsias, tais como a mediação e a arbitragem [enquanto os processos levam
anos para atingirem uma conclusão perante o Judiciário, os processos de mediação
ou arbitragem apresentam-se como um caminho mais curto e menos penoso para os
que almejam chegar a uma resolução que tenha o mesmo valor legal e
fundamentação técnica sobre determinado assunto]. (LISBOA, 2011, p.01)
A justiça é a humanização do Direito. Busca trazer a paz, desenvolver um molde de
vida para evitar e solucionar conflitos.No entanto, na prática se tornou um instrumento
complexo, de difícil compreensão para o homem comum. Suas expressões, falas cultas e
termos técnicos não contribuírem para a popularização. Em contrapartida, a justiça e o Direito
selecionaram poucas pessoas, mostrando aos mais humildes a necessidade de acreditar no que
o outro, estudado lhe passa, assim, a saída para os menos afortunados é a confiança e
esperança da Justiça ser feita, através da atuação do outro, sem a compreendê-la.
(MANZI, 2004, p.01).
Desta forma a lentidão dos processos não era questionada, mas sim respeitada, por
achar que era parte do conjunto. Ao passar dos anos, a vagarosidade do ato julgado passou a
ser visto como má fé e trouxe a necessidade da transformação do Poder Judiciário ao todo:
combater a morosidade.
A insatisfação da sociedade brasileira no que concerne a prestação jurisdicional, a
cada dia vem aumentando gradativamente, em razão principalmente da morosidade
do poder judiciário, situação que tem preocupado a sociedade. Haja vista, que é
crescente o numero de conflitos que se originam na sociedade, e o Estado detentor
do poder jurisdicional, muita das vezes tem tardado para exercer o “IURIS DICTIO”
e compor os conflitos de forma célere. (SANTOS; MACHADO. S/D, p. 02)
Acabar com a morosidade é essencial para dar andamento aos processos e dar à
população brasileira a confiança na justiça. No entanto, o poder judiciário não tem conseguido
alcançar seu objetivo, contornando os conflitos sociais. A sociedade brasileira, de modo geral,
independente de classe social, evita necessitar da justiça por medo de ficar a mercê do Poder
Judiciário. Extinguir uma atitude danosa à população significa dar agilidade aos processos e
andamento judicial, sem perder a qualidade do trabalho a que se empenham tais profissionais.
48
3.3.2 Extinção do foro por prerrogativa de função
O foro por prerrogativa de função nada mais é do que o benefício pertencente
àqueles que ocupam determinados cargos públicos e consiste na diferenciação de competência
no processamento e julgamento pelo cometimento de infrações na esfera criminal. Conforme
o artigo 69, inciso VII, do Código Penal explicita “Art. 69. Determinará a competência
jurisdicional: VII - a prerrogativa de função” 7
De acordo com Orlando Carlos Neves Belém:
A natureza jurídica do foro por prerrogativa de função no Direito Brasileiro obedece
a uma circunstância ratione personae, ou seja, a sua concessão se estabelece em prol
das pessoas (agentes públicos), que dada a importância da atividade acabam
recebendo a prerrogativa de serem processados e julgados junto a órgão
constitucional não pertencente à estrutura da primeira instância ou do juiz singular,
bem como do Tribunal do Júri, nas hipóteses definidas no artigo 5º. inciso
XXXVIII, alínea d, da CRFB (2008, p. 105).
Os artigos 86 e 87 do Código de Processo Penal enumeram quais as pessoas que, por
possuírem certos cargos públicos, são privilegiadas pelo foro por prerrogativa de função:
Art. 86. Ao Supremo Tribunal Federal competirá, privativamente, processar e
julgar:
I - os seus ministros, nos crimes comuns;
II - os ministros de Estado, salvo nos crimes conexos com os do Presidente da
República;
III - o procurador-geral da República, os desembargadores dos Tribunais de
Apelação, os ministros do Tribunal de Contas e os embaixadores e ministros
diplomáticos, nos crimes comuns e de responsabilidade.
Art. 87. Competirá, originariamente, aos Tribunais de Apelação o julgamento dos
governadores ou interventores nos Estados ou Territórios, e prefeito do Distrito
Federal, seus respectivos secretários e chefes de Polícia, juízes de instância inferior e
órgãos do Ministério Público. (MENDONÇA; DUPRET, 2018, p. 253)
Além das autoridades supracitadas, a seguir são demonstradas outras que também
são detentoras de cargos públicos que se privilegiam com o foro por prerrogativa de função,
descritos na tabela abaixo:
49
Figura 3 Autoridades com Foro Privilegiado de acordo com o MPF
Acredita-se que existe essa diferenciação de competência por entender que seria mais
fácil corromper um juiz de primeira instância do que um desembargador ou ministro.
Importante ressaltar ainda que, essa competência existe em razão do cargo ou função pública
exercida e não tem como motivo a pessoa, sendo assim “o foro por prerrogativa de função é
50
uma proteção que o cargo exige e não a pessoa, por isso não viola a Constituição Federal”
(MANGANELLI NETO, 2015, p.01)
O discutido benefício é cessado quando o mandato da autoridade ocupadora do
determinado cargo público se encerra. Observa-se o mencionado julgado do Tribunal de
Justiça de Goiás TJ-GO DEN 01094144820168090000:
DENÚNCIA. EX-PREFEITO MUNICIPAL. PERDA DO FORO POR
PRERROGATIVA DE FUNÇÃO. INCOMPETÊNCIA. 1. A perda do foro por
prerrogativa de função cessa a competência do Tribunal de Justiça. 2-
Incompetência declarada. Remessa ao juízo de origem. (TJ-GO, 2018, p.01)
Ademais, o foro por prerrogativa de função possui inúmeras vantagens e
desvantagens, dentre elas são de destaque:
A grande vantagem do foro privilegiado, nesta situação, é o fato de não haver prisão
preventiva ou temporária na modalidade. O indivíduo só pode ser preso em casos de
condenação final, ou em flagrantes de crimes inafiançáveis. Em outras situações,
não será preso em caráter provisório.
A grande desvantagem, por outro lado, é que a existência de um foro privilegiado
significa menos instâncias superiores para recorrer. Um cidadão comum, a depender
do caso, pode recorrer de decisões até a última instância. Um ministro que já começa
seu julgamento na última instância, por outro lado, não terá como recorrer após a
sentença do STF. Isso faz com que ele tenha uma defesa que é, em certa medida,
menos ampla e deliberada ao longo do processo (DIREITO BRASIL, 2018, p.01)
Tendo em vista a problemática da corrupção passiva e a busca de encontrar meios que
a combatam, seria viável a extinção do foro por prerrogativa de função.
Considerando a finalidade deste privilégio que é a de proteção aos mandatos de
pessoas que ocupam determinados cargos públicos, como o exercício de “direito que políticos
e agentes públicos têm de só serem julgados nas instâncias superiores, mas tem sido usado
como instrumento da impunidade, de favorecimento e concessão de privilégios, se aliando à
corrupção” (ROGÉRIO, 2008, p. 46).
A impunidade refletida diante desse privilégio ficou estampada nos resultados obtidos
de um estudo realizado pela Associação dos Magistrados Brasileiros (AMB) no ano 2007,
nominado de Juízes Contra a Corrupção: diagnóstico do problema da impunidade e possíveis
soluções propostas pela AMB.
Os processos que, em sentido amplo, investigam corrupção de autoridades e lesão ao
patrimônio público, demandam, pela relevância dos bens protegidos, uma prestação
jurisdicional célere e eficiente. Ocorre que, infelizmente, a notória falta de estrutura
dos Tribunais brasileiros, aliada à dificuldade de implantação de políticas nacionais
de gestão eficiente do Judiciário, tem contribuído para a morosidade do julgamento
51
destas espécies de processo, em franco descrédito das instituições, sobretudo do
Poder Judiciário (AMB, 2007, p. 27).
A morosidade, junto com o excesso de poder e a falta de impunidade entre os
colegiados faz a população crer que entre os magistrados há uma comunidade fechada, a qual
encobre os erros dos colegas de mesmo cargo e função evitando o seu afastamento dos
cuidados públicos e que este mesmo não anda realizando. É o que observa Paula Rogério:
Alguns números reforçam a ideia da ligação entre o foro privilegiado e o
favorecimento de acusados, por exemplo, em dezoito anos, não tem a ocorrência de
nenhuma sentença penal condenatória, em um quadro de setenta e oito denúncias
sem uma única sentença condenatória é, no mínimo, suspeito. Contudo, é um
desrespeito ao princípio da igualdade. Os ministros dos tribunais superiores, tentam
justificar a demora de suas decisões, alegam excesso de trabalho, um número
enorme de demandas, excesso de normas recursais. Já se vê que não têm meios,
estrutura, nem tempo para promover os processos criminais, tudo isso, viabiliza a
impunidade. Concorda-se que é atraente para o povo ter seus representantes em
condições plenas de bem exercer suas funções, mas não é sensato colocar a defesa
do mandato acima do interesse da sociedade, que é o de possuir na administração
pública pessoas dignas de seus cargos (2008, p. 46).
Nos últimos anos é evidente o número de magistrados lutando contra a corrupção e
contribuindo para o funcionamento do sistema judiciário brasileiro, conforme as informações
e ações exercidas pela Associação dos Magistrados Brasileiros estudadas no decorrer do
presente trabalho.
Ademais, o Supremo Tribunal Federal, no dia 03 de Maio de 2017, decidiu restringir o
foro por prerrogativa de função para ocupantes de cargos públicos como deputados e
senadores. Deixando claro que “o foro por prerrogativa de função conferido aos deputados
federais e senadores se aplica apenas a crimes cometidos no exercício do cargo e em razão das
funções a ele relacionadas”
Nesse sentido, segue o julgamento do Supremo Tribunal Federal da Ação Penal nº
937, na qual foi restringido o foro por prerrogativa de função supracitada:
QUESTÃO DE ORDEM NA AÇÃO PENAL 937 (600) ORIGEM: PROC - 83529520096190000 - TRIBUNAL REGIONAL
ELEITORAL
PROCED. : RIO DE JANEIRO RELATOR: MIN. ROBERTO BARROSO
AUTOR (A/S)(ES) : MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA
RÉU (É)(S) : MARCOS DA ROCHA MENDES
ADV.(A/S): CARLOS MAGNO SOARES DE CARVALHO (73969/RJ)
Decisão: Após o voto do Ministro Roberto Barroso (Relator), resolvendo questão
de ordem com a fixação das seguintes teses: “(i) O foro por prerrogativa de função
aplica-se apenas aos crimes cometidos durante o exercício do cargo e relacionados
52
às funções desempenhadas; e (ii) Após o final da instrução processual, com a
publicação do despacho de intimação para apresentação de alegações finais, a
competência para processar e julgar ações penais não será mais afetada em razão
de o agente público vir a ocupar outro cargo ou deixar o cargo que ocupava,
qualquer que seja o motivo”, com o entendimento de que esta nova linha
interpretativa deve se aplicar imediatamente aos processos em curso, com a
ressalva de todos os atos praticados e decisões proferidas pelo STF e pelos demais
juízos com base na jurisprudência anterior, conforme precedente firmado na
Questão de Ordem no Inquérito 687 (Rel. Min. Sydney Sanches, j. 25.08.1999), e,
como resultado, no caso concreto, determinando a baixa da ação penal ao Juízo da
256ª Zona Eleitoral do Rio de Janeiro para julgamento, tendo em vista que (i) os
crimes imputados ao réu não foram cometidos no cargo de Deputado Federal ou
em razão dele, (ii) o réu renunciou ao cargo para assumir a Prefeitura de Cabo
Frio, e (iii) a instrução processual se encerrou perante a 1ª instância, antes do
deslocamento de competência para o Supremo Tribunal Federal, o julgamento foi
suspenso. Falaram: pelo Ministério Público Federal, o Dr. Rodrigo Janot Monteiro
de Barros, Procurador-Geral da República, e, pelo réu, Marcos da Rocha Mendes,
o Dr. Carlos Magno Soares de Carvalho. Presidência da Ministra Cármen Lúcia.
Plenário, 31.05.2017.
Decisão: Após o voto do Ministro Marco Aurélio, acompanhando em parte o
Ministro Relator, e os votos das Ministras Rosa Weber e Cármen Lúcia
(Presidente), acompanhando o Ministro Relator, pediu vista dos autos o Ministro
Alexandre de Moraes. Plenário, 1º.6.2017.
Decisão: Após o voto-vista do Ministro Alexandre de Moraes, acompanhando, em
parte, o Relator, nos termos de seu voto, e após os votos dos Ministros Edson
Fachin, Luiz Fux e Celso de Mello, acompanhando integralmente o Relator, pediu
vista dos autos o Ministro Dias Toffoli. Ausente, justificadamente, o Ministro
Ricardo Lewandowski. Presidência da Ministra Cármen Lúcia. Plenário,
23.11.2017.
Decisão: Após os votos dos Ministros Dias Toffoli e Ricardo Lewandowski,
acompanhando em parte o Relator, nos termos de seus votos, o julgamento foi
suspenso. Presidência da Ministra Cármen Lúcia. Plenário, 2.5.2018.
Decisão: O Tribunal, por maioria e nos termos do voto do Relator, resolveu
questão de ordem no sentido de fixar as seguintes teses: “(i) O foro por
prerrogativa de função aplica-se apenas aos crimes cometidos durante o exercício
do cargo e relacionados às funções desempenhadas; e (ii) Após o final da instrução
processual, com a publicação do despacho de intimação para apresentação de
alegações finais, a competência para processar e julgar ações penais não será mais
afetada em razão de o agente público vir a ocupar outro cargo ou deixar o cargo
que ocupava, qualquer que seja o motivo”, com o entendimento de que esta nova
linha interpretativa deve se aplicar imediatamente aos processos em curso, com a
ressalva de todos os atos praticados e decisões proferidas pelo STF e pelos demais
juízos com base na jurisprudência anterior, conforme precedente firmado na
Questão de Ordem no Inquérito 687 (Rel. Min. Sydney Sanches, j. 25.08.1999), e,
como resultado, no caso concreto, determinando a baixa da ação penal ao Juízo da
256ª Zona Eleitoral do Rio de Janeiro para julgamento, tendo em vista que (i) os
crimes imputados ao réu não foram cometidos no cargo de Deputado Federal ou
em razão dele, (ii) o réu renunciou ao cargo para assumir a Prefeitura de Cabo
Frio, e (iii) a instrução processual se encerrou perante a 1ª instância, antes do
deslocamento de competência para o Supremo Tribunal Federal. Vencidos: em
parte, os Ministros Alexandre de Moraes e Ricardo Lewandowski, que divergiam
do Relator quanto ao item (i); em parte, o Ministro Marco Aurélio, que divergia do
Relator quanto ao item (ii); em parte, o Ministro Dias Toffoli, que, em voto
reajustado, resolveu a questão de ordem no sentido de: a) fixar a competência do
Supremo Tribunal Federal para processar e julgar os membros do Congresso
Nacional exclusivamente quanto os crimes praticados após a diplomação,
independentemente de sua relação ou não com a função pública em questão; b)
fixar a competência por prerrogativa de foro, prevista na Constituição Federal,
quanto aos demais cargos, exclusivamente quanto aos crimes praticados após a
diplomação ou a nomeação (conforme o caso), independentemente de sua relação
53
ou não com a função pública em questão; c) serem inaplicáveis as regras
constitucionais de prerrogativa de foro quanto aos crimes praticados anteriormente
à diplomação ou à nomeação (conforme o caso), hipótese em que os processos
deverão ser remetidos ao juízo de primeira instância competente,
independentemente da fase em que se encontrem; d) reconhecer à
inconstitucionalidade das normas previstas nas Constituições estaduais e na Lei
Orgânica do Distrito Federal que contemplem hipóteses de prerrogativa de foro
não previstas expressamente na Constituição Federal, vedada a invocação de
simetria; e) estabelecer, quando aplicável a competência por prerrogativa de foro,
que a renúncia ou a cessação, por qualquer outro motivo, da função pública que
atraia a causa penal ao foro especial, após o encerramento da fase do art. 10 da Lei
nº 8.038/90, com a determinação de abertura de vista às partes para alegações
finais, não altera a competência para o julgamento da ação penal; e, em parte, o
Ministro Gilmar Mendes, que assentou que a prerrogativa de foro alcança todos os
delitos imputados ao destinatário da prerrogativa, desde que durante a investidura,
sendo desnecessária a ligação com o ofício, e, ao final, propôs o início de
procedimento para a adoção de Súmula Vinculante em que restasse assentada a
inconstitucionalidade de normas de Constituições Estaduais que disponham sobre
a competência do Tribunal de Justiça para julgar autoridades sem cargo similar
contemplado pela Constituição Federal e a declaração incidental de
inconstitucionalidade dos incisos II e VII do Art. 22 da Lei 13.502/17; dos incisos
II e III e parágrafo único do art. 33 da Lei Complementar 35/79; dos
arts. 40, III, V, e 41, II, parágrafo único, da Lei 8.625/93; e do
art. 18, II, d, e, f, parágrafo único, da Lei Complementar 75/93. Presidiu o
julgamento a Ministra Cármen Lúcia. Plenário, 3.5.2018
Assim, ante o julgamento apresentado, podemos o associar com o caso do ex
presidente Luiz Inácio Lula da Silva que não foi beneficiado pelo foro por prerrogativa de
função.
Sendo condenado pela Justiça Federal do Paraná pelo juiz Sérgio Moro, em primeira
instância, pelos crimes de corrupção passiva e lavagem de dinheiro tendo como motivo o
triplex no Guarujá e recebendo a pena de 09 (nove) anos. A condenação foi firmada, após ter
recorrido e a votação unânime da 8ª Turma do Tribunal Regional Federal-4, em Porto
Alegre/RS, o tornando inelegível para as eleições 2018 (MORAES, 2018, p. 01).
Por fim, partindo desse novo posicionamento pode-se analisar que com o
restringimento do foro por prerrogativa de função ou o conhecido foro privilegiado, começou
a refletir mudanças, fazendo com que a imagem de impunidade comece a desaparecer e
somente se beneficiar quem realmente esteja no exercício do cargo público e
consequentemente deixando de sobrecarregar os órgãos judiciais de competência superior.
Outro grande movimento na atualidade é a Operação Lava Jato, na qual, o Ministério
Público juntamente com a Polícia Federal buscaram intervir no excesso de confiança e abuso
de poderes de servidores públicos e apropriação indevida de dinheiro público com
envolvimento de empreiteiras e operadores financeiros.
54
3.3.3 Operação lava jato
É importantíssimo entender o motivo da nomeação dessa operação, como iniciou e o
motivo de tamanha repercussão mundial.
A nomenclatura da operação “Lava Jato decorre do uso de uma rede de postos de
combustíveis e lava a jato de automóveis para movimentar recursos ilícitos pertencentes a
uma das organizações criminosas inicialmente investigadas”. É conhecida e reconhecida
como a maior investigação de lavagem de dinheiro já acontecida no Brasil, ou seja, é o caso
destaque de corrupção. Teve como marco inicial, o mês de março de 2014, por meio de uma
investigação realizada pela Justiça Federal do Paraná, a qual tinha como personagem, José
Janene, ex Deputado Federal ligado ao Partido Progressista (PP). Este havia praticado o crime
de corrupção na cidade de Londrina/PR. (MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, 2018, p.01).
Posteriormente, descobriram quatro organizações criminosas comandadas por
doleiros, ou seja, “operadores de mercados paralelos de câmbio. Depois o Ministério Público
Federal levantou provas de um imenso esquema criminoso de corrupção, o qual envolve a
Petrobras” (SANTANA, 2017, p. 50).
De acordo com o entendimento do Ministério Público Federal, o esquema funcionava
da seguinte forma:
[...] grandes empreiteiras organizadas em cartel pagavam propina para altos
executivos da estatal e outros agentes públicos. O valor da propina variava de 1% a
5% do montante total de contratos bilionários superfaturados. Esse suborno era
distribuído por meio de operadores financeiros do esquema, incluindo doleiros
investigados na primeira etapa.
As empreiteiras - Em um cenário normal, empreiteiras concorreriam entre si, em
licitações, para conseguir os contratos da Petrobras, e a estatal contrataria a empresa
que aceitasse fazer a obra pelo menor preço. Neste caso, as empreiteiras se
cartelizaram em um “clube” para substituir uma concorrência real por uma
concorrência aparente. Os preços oferecidos à Petrobras eram calculados e ajustados
em reuniões secretas nas quais se definia quem ganharia o contrato e qual seria o
preço, inflado em benefício privado e em prejuízo dos cofres da estatal. O cartel
tinha até um regulamento, que simulava regras de um campeonato de futebol, para
definir como as obras seriam distribuídas. Para disfarçar o crime, o registro escrito
da distribuição de obras era feito, por vezes, como se fosse a distribuição de prêmios
de um bingo.
Funcionários da Petrobras - As empresas precisavam garantir que apenas aquelas
do cartel fossem convidadas para as licitações. Por isso, era conveniente cooptar
agentes públicos. Os funcionários não só se omitiam em relação ao cartel, do qual
tinham conhecimento, mas o favoreciam, restringindo convidados e incluindo a
ganhadora dentre as participantes, em um jogo de cartas marcadas. Segundo
levantamentos da Petrobras, eram feitas negociações diretas injustificadas,
celebravam-se aditivos desnecessários e com preços excessivos, aceleravam-se
contratações com supressão de etapas relevantes e vazavam informações sigilosas,
dentre outras irregularidades.
55
Operadores financeiros - Os operadores financeiros ou intermediários eram
responsáveis não só por intermediar o pagamento da propina, mas especialmente por
entregar a propina disfarçada de dinheiro limpo aos beneficiários. Em um primeiro
momento, o dinheiro ia das empreiteiras até o operador financeiro. Isso acontecia em
espécie, por movimentação no exterior e por meio de contratos simulados com
empresas de fachada. Num segundo momento, o dinheiro ia do operador financeiro
até o beneficiário em espécie, por transferência no exterior ou mediante pagamento
de bens.
Agentes políticos - Outra linha da investigação – correspondente à sua
verticalização – começou em março de 2015, quando o Procurador-Geral da
República apresentou ao Supremo Tribunal Federal 28 petições para a abertura de
inquéritos criminais destinados a apurar fatos atribuídos a 55 pessoas, das quais 49
são titulares de foro por prerrogativa de função (“foro privilegiado”). São pessoas
que integram ou estão relacionadas a partidos políticos responsáveis por indicar e
manter os diretores da Petrobras. Elas foram citadas em colaborações premiadas
feitas na 1ª instância mediante delegação do Procurador-Geral. A primeira instância
investigará os agentes políticos por improbidade, na área cível, e na área criminal
aqueles sem prerrogativa de foro (MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, 2018).
Para o entendimento de forma clara e sucinta o Ministério Público Federal conseguiu
esquematizar em imagem os acontecimentos investigados, como observado na imagem a
seguir:
Figura 4 Esquema do Caso Lava Jato de acordo com MPF
56
A Procuradora da República Damaris Rossi Baggio presidiu uma palestra, na 1ª Igreja
Batista de Campo Grande/MS, sobre as 10 (dez) medidas contra a corrupção, relatou que a
operação lava-jato é uma espécie de sistema composto por “grandes empreiteiros
corrompendo altos diretores da Petrobras e políticos para obterem benefícios por meio dessa
corrupção”. Ademais, informou que o valor conhecido pela Petrobras das propinas chega a
aproximadamente 6,2 bilhões de reais, sendo que já ouviu dizer na quantia absurda de 200
bilhões de reais por ano. Dando continuidade, demonstrou que com o dinheiro desviado
poderia investir várias vezes na educação, saúde e segurança pública, comentou que “a
corrupção está enraizada de tal forma em nossa cultura que hoje em dia é, inclusive,
infelizmente, usada como justificativa”. Explicou que o caso lava jato por si só não
conseguirá obter todos os resultados imaginados e não será a transformação do Brasil. Aduziu
que “se nós considerarmos a corrupção um câncer, a lava jato é um tumor específico. O
problema é que o sistema é cancerígeno”. Dessa maneira, explicou que esse cenário deu
ensejo a criação das 10 (dez) medidas contra a corrupção. (BAGGIO, 2018) ³.
Portanto, como já analisado, a operação Lava Jato é um grande meio de combate à
corrupção e ganhou proporções enormes com a ajuda nacional, bem como pela garra do
Ministério Público Federal. Aliás, foi o viés para a criação de novas medidas preventivas, a
exemplo das 10 (dez) medidas contra a corrupção, a qual vem sendo estudada mais a fundo
adiante.
3.3.4 As 10 medidas contra a corrupção
O Ministério Público Federal apresentou propostas nominadas de as 10 (dez) medidas
contra a corrupção, as quais se tornaram no Projeto Lei 4850/2016, “lançado no dia 10 de
março de 2015, portaria PRG/MPF nº 50, dia 21 de janeiro de 2015, da Procuradoria-Geral da
República” (SANTANA, 2017, p. 42). O qual possuiu caráter de iniciativa popular devida à
coleta de mais de 02 (dois) milhões de assinaturas pelo citado órgão.
Segundo Ana Elisa Santana, as propostas tiveram como objetivo de criação os
escândalos nacionais de lavagem de dinheiro e os demais focos de corrupção alastrados no
País, ou seja, “o órgão elaborou as propostas no decorrer das investigações da Operação Lava
57
Jato, que há mais de dois anos apura uma série de desvios na Petrobras e em outras empresas
públicas”. (2016, p.01).
As 10 (dez) medidas contra a corrupção podem ser classificadas como: 01. Prevenção
a corrupção, transparência e proteção à fonte de informação; 02. Criminalização do
enriquecimento ilícito de agentes públicos; 03. Aumento das penas e crime hediondo para a
corrupção de altos valores; 04. Eficiência dos recursos no processo penal; 05. Celeridade nas
ações de improbidade administrativa; 06. Reforma no sistema de prescrição penal; 07. Ajustes
nas nulidades penais; 08. Responsabilização dos partidos políticos e criminalização do caixa
2; 09. Prisão Preventiva para assegurar a devolução ao dinheiro desviado; 10. Recuperação do
lucro derivado do crime (MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, 2018, p.01).
O estudo aprofundado das medidas é fundamental para o entendimento dos objetivos
que almejamos alcançar. Tendo em vista o rico material disponibilizado pelo Ministério
Público Federal passamos especificar um pouco sobre cada uma das 10 medidas contra a
corrupção:
01. Prevenção à corrupção, transparência e proteção à fonte de informação:
Em relação à prevenção, com o apoio da Organização das Nações Unidas e da
Transparência Internacional, foram propostos “testes de integridade, isto é, a simulação de
situações, sem o conhecimento do agente público ou empregado, com o objetivo de testar sua
conduta moral e predisposição para cometer crimes contra a Administração Pública”
(MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL 2018, p.01).
Ademais, o investimento de parte dos recursos de publicidade dos entes públicos para
programas de marketing com a finalidade de criar uma “cultura de intolerância à corrupção”,
mostrando à população os malefícios e as possíveis medidas de combate e prevenção,
juntamente com uma espécie de treinamento dos funcionários que desempenham atividade
pública (MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, 2018, p.01).
Para garantir a proteção à fonte de informação, o Ministério Público Federal certificou
um sigilo aos denunciantes, mas deixando claro que não poderá ocorrer condenação com base
somente em denuncias com autores confidenciais e na ocorrência de falsas denuncias, o
delator terá sua identidade revelada.
Por fim, a obrigação do Poder Judiciário e Ministério Público a prestar contas, em
razão da durabilidade processual com a finalidade de alcançar a eficiência e celeridade.
02. Criminalização do enriquecimento ilícito de agentes públicos:
58
Essa proposta tem como objetivo punir os agentes públicos que não conseguem
comprovar e justificar todo o seu patrimônio, tendo em vista que não comprovada a origem do
montante, presume-se enriquecimento ilícito mesmo sem provas da prática de atos específicos
de corrupção.
Dessa forma, a impunidade seria combatida. Ressalta-se que a pena proposta para
praticantes desse crime seria de três a oito anos e o ônus da prova pertence à parte da
acusação.
03. Aumento das penas e crime hediondo para corrupção de altos valores:
É prevista a transformação do crime de corrupção em crime de alto risco, a fim de que
seja aumentada a pena e diminuída as chances de prescrição.
As alterações previstas ficariam da seguinte maneira:
Com as alterações, as penas, que hoje são de 2 a 12 anos, passam a ser de 4 a 12
anos, lembrando que, no Brasil, as penas de réus de colarinho branco ficam
próximas ao patamar mínimo. Com isso, a prática do crime passa a implicar, no
mínimo, prisão em regime semiaberto. Esse aumento da pena também amplia o
prazo prescricional que, quando a pena supera 4 anos, passa a ser de 12 anos. Além
disso, a pena é escalonada segundo o valor envolvido na corrupção, podendo variar
entre 12 e 25 anos, quando os valores desviados ultrapassam R$ 8 milhões. Essa
pena é ainda inferior àquela do homicídio qualificado, mas é bem maior do que a
atual. A corrupção mata, como decorrência do cerceamento de direitos essenciais,
como segurança, saúde, educação e saneamento básico. Por isso, a referência
punitiva da corrupção de altos valores passa a ser a pena do homicídio. Por fim, a
corrupção envolvendo valores superiores a cem salários mínimos passa a ser
considerada crime hediondo, não cabendo, dentre outros benefícios, o perdão da
pena, integral ou parcial (indulto ou comutação) (MINISTÉRIO PÚBLICO
FEDERAL, 2018, p.02).
É visto que o crime de corrupção seria mais severo sendo equiparado ao do homicídio
e até poderia ser classificado como hediondo.
04. Aumento da eficiência e da justiça dos recursos no processo penal:
Para combater o fim de estratégias protelatórias nos processos de agentes corruptos,
foi lançada essa possibilidade em que altera uma Emenda constitucional e o Código de
Processo Penal, em 11 pontos.
05. Celeridade nas ações de improbidade administrativa:
Consiste em alterações na Lei nº 8.429/92, com a intenção de ser instaurado um
procedimento mais ágil, bem como a criação de repartições específicas para cuidar de
processos de improbidade administrativa e corrupção.
06. Reforma no sistema de prescrição penal:
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Com o intuito de aumentar os prazos prescricionais e estabelecer como marco inicial
de contagem prescricional o transito em julgado para todas as partes foram sugeridas
alterações no Código Penal.
07. Ajustes nas nulidades penais:
Propõe alterações no Código de Processo Penal no capítulo que trata sobre as
nulidades e a inserção de novos parágrafos, para que aumente as hipóteses de preclusão de
teses de nulidade, o aproveitamento dos atos processuais e a extensão das causas de exclusão
de ilicitude chegando-se a um comportamento adequado da Administração Pública.
08. Responsabilização dos partidos políticos e criminalização do caixa 02:
Resume-se na responsabilização objetiva dos partidos políticos que se envolvam em
escândalos de corrupção, “a criminalização da contabilidade paralela (caixa 2) e a
criminalização eleitoral da lavagem de dinheiro oriundo de infração penal, de fontes de
recursos vedadas pela legislação eleitoral ou que não tenham sido contabilizados”
(MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, 2018, p.04).
09. Prisão preventiva para evitar a dissipação do dinheiro desviado:
A chamada prisão extraordinária tem como finalidade localizar o dinheiro desviado e
evitar que os acusados financiem as pretendidas fugas ou defesas. Alem do mais, existe o
projeto para que facilite o bloqueio e rastreamento dos ilícitos adquiridos.
10. Recuperação do lucro derivado do crime:
Essa última propositura divide-se em duas vertentes que visam evitar que o corrupto
consiga obter mais vantagens ilícitas. Uma trata-se da criação de um “confisco alargado” e a
outra “a ação civil de extinção de domínio, que possibilita dar perdimento a bens de origem
ilícita independentemente da responsabilização do autor dos fatos ilícitos” (MINISTÉRIO
PÚBLICO FEDERAL, 2018, p.04).
O presidente da Transparência Internacional José Carlos Ugaz, esteve na Câmara dos
Deputados, no dia 28 de setembro de 2016, com o objetivo de apoiar à aprovação das 10
medidas contra a corrupção e mostrar sua preocupação quanto à possibilidade de ser retirado
o caráter emergencial do projeto de lei nº 4850/16, aduziu que:
Transformar essa proposta em lei é fundamental para o combate contra os crimes
contra o patrimônio público, porque o Brasil ainda não tem leis realmente eficientes
na área.
Há rumores de que se estaria retirando a condição de urgência desse projeto e isso
seria realmente muito preocupante. Cremos que o Brasil está sendo observado pelo
mundo em sua capacidade de reagir frente a um caso imenso de corrupção
sistêmico-estrutural e esse esforço não deveria ser parado pela guerra política
60
A Câmara dos Deputados, no dia 30 de novembro de 2016, colocou no plenário o
projeto das 10 medidas contra a corrupção e o resultado foi chocante. Das 10 medidas contra a
corrupção 06 delas foram retiradas, sendo: acordos de leniência (as famosas delações
premiadas); enriquecimento ilícito de funcionários públicos; “reportante do bem” (incentivo
dos cidadãos a fazer denuncias contra crimes de corrupção); prescrição de penas; “confisco
alargado” (recuperação do lucro obtido em razão do crime); acordos entre defesa e acusação
(objetivava simplificar os processos) e a responsabilização dos partidos. Por outro lado
permaneceram somente 04 medidas: a tipificação do caixa dois; prevenção a corrupção e
transparência - a venda de votos; o aumento das penas e inserção de tipos na Lei de Crimes
Hediondos e regras para propor ações populares e recursos, as quais sofreram inúmeras
modificações para se chegar à aprovação do projeto das “10” medidas contra a corrupção e foi
incluído o abuso de responsabilidade a juízes e integrantes do Ministério Público como uma
nova medida (CALGARO, 2016, p. 01).
Com base na aprovação do referido projeto com as novas modificações, o procurador-
geral da república Rodrigo Janot esclareceu que o Ministério Público não apoia mais o
projeto, tendo em vista as novas alterações realizadas pelos deputados federais e suplicou
apoio da população brasileira para não se chegar à aprovação do Senado Federal. Reforçou
dizendo que:
As 10 Medidas contra a corrupção não existem mais. O Ministério Público brasileiro
não apoia o texto que restou, uma pálida sombra das propostas que nos
aproximariam de boas práticas mundiais. O Ministério Público seguirá sua trajetória
de serviço ao povo brasileiro, na perspectiva de luta contra o desvio de dinheiro
público e o roubo das esperanças de um país melhor para todos nós.
Um sumário honesto da votação das 10 Medidas, na Câmara dos Deputados, deverá
registrar que o que havia de melhor no projeto foi excluído e medidas claramente
retaliatórias foram incluídas. Cabe esclarecer que a emenda aprovada, na verdade,
objetiva intimidar e enfraquecer Ministério Público e Judiciário (JANOT;
RICHTER.2016, p. 01)
No entanto, pode-se concluir que o projeto de lei das 10 medidas contra a corrupção
foi o maior meio de combate a corrupção e lavagem de dinheiro criado em todo o País,
contendo várias medidas eficazes e que viabilizariam a punição dos corruptos, bem como a
diminuição da impunidade existente.
Se o nosso sistema não fosse corrompido, uma vez que por se tratar de um crime de
alto escalão no qual os praticantes são aqueles de grande poder econômico, ou seja, os
reconhecidos como “colarinhos brancos” que são ocupantes de cargos públicos dentro do
Legislativo e Executivo, as medidas teriam sido aprovadas no seu plano original.
61
A própria aprovação no plenário deixa explícito que os próprios deputados federais
removeram as propostas mais “pesadas” e mantiveram as mais amenas, ainda com
modificações, com objetivo de se protegerem, pois seriam os mais prejudicados e por serem
os maiores praticantes do crime de corrupção e lavagem de dinheiro.
Enquanto houver o ar de impunidade e a facilidade de praticar tais crimes sem a
devida punição, o Brasil nunca se desenvolverá de forma adequada. Só haverá mudança
quando medidas forem aprovadas e cumpridas como em sua originalidade, por força da
população, do Ministério Público Federal e de ocupantes políticos mais éticos, na busca por
justiça limpa.
Este trabalho teve como objetivo analisar a corrupção, em especifico a corrupção
passiva. Mais adiante sobre a estrutura da Administração Pública e ao final aprimorar o
combate a corrupção, demonstrando as medidas existentes e as capacidades de eficácia, a fim
de fortalecer a extinção e prevenção por meios da transparência e eficiência.
62
CONCLUSÃO
A sociedade brasileira vem a cada dia buscando mudar o sistema judicial e a
organização pública, intervindo e evitando o abuso de poderes de autoridades. A cúpula dos
poderes deixa de lado o interesse coletivo para buscar a melhoria individual, por isso, a busca
contra a corrupção anda ganhando cada vez mais espaço e crescendo entre todos.
No entanto, a mudança é algo que deve ser iniciada na base, não no topo. Modificar
uma estrutura social é transformar todo o cotidiano e cultura construída por uma sociedade.
Este trabalho buscou entender de que forma a corrupção se tornou parte do povo e da
soberania, como os cuidados e os interesses coletivos foram violados e aceitos.
Cuidar do sistema Judiciário é essencial para melhorar seu funcionamento e assim,
conseguir alcançar o apoio nacional e mostrar à população a eficácia da justiça e como eles
podem se apoiar, buscar e principalmente, confiar no sistema judiciário brasileiro. Só podendo
ser possível com o emprego de uma reforma para combater a morosidade processual e pregar
pela celeridade.
Mais adiante tratamos sobre o foro de prerrogativa de função que se tornou um marco
da impunidade nos casos de corrupção e que a melhor medida cabível seria a sua extinção.
Nos últimos anos novas lutas foram travadas para dar fim a ilicitude no Estado e
diminuir o número de representantes que lucram dentro de seus cargos de formas indevidas. O
Caso Lava Jato é recente, mas nos dá uma pequena proporção da profundidade do problema
brasileiro e da necessidade dos cuidados e amparos da população, principalmente do Poder
Judiciário, Polícia Federal e do Ministério Público Federal.
Por fim foram mostradas detalhadamente as 10 medidas contra a corrupção impostas
pelo Ministério Público Federal, as quais se transformaram em projeto de lei, após o
recolhimento de mais de 2 milhões de assinaturas e foram rejeitadas em sua maioria pelos
deputados federais que, na verdade, seriam os mais prejudicados com a aprovação. Sempre
devemos lembrar que por se tratar de um crime de alto escalão, os poderosos sempre farão o
impossível para que medidas eficazes entrem em vigor, sendo os principais titulares de cargos
do Legislativo e Executivo.
Com o estudo das maiores e melhores medidas existentes no sistema, existiu como
finalidade encontrar uma vertente de pensamento e buscar saídas para a diminuição e
desnaturalização da corrupção nas várias camadas do governo brasileiro.
63
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