PPPs, suas vantagens e as dificuldades atuais

Mauricio Portugal Ribeiro

Infra-Finance – LATAM - 2013

12 de março de 2013

Estrutura econômica dos contratos de PPP

Estrutura econômica interna

Concessão e PPP

Especificação do projeto básico e projeto executivo + Financiamento + Obra + Manutenção + Operação

Obra + Manutenção +

Operação

Obra + Manutenção

Obra Pura

• Investimento na implantação/melhoria da infraestrutura pelo setor privado

• Amortização, depreciação e remuneração pela exploração da infraestrutura

• Necessidade de contratos de longo prazo

• O serviço é operado por quem investe na infraestrutura:

• Incentivo para aumento da eficiência

• Fiscalização sobre o “output”

Quanto mais atribuições forem transferidas para o parceiro privado, maiores as possibilidades de ganhos

• Supondo que os indicadores de resultado do serviço serão claramente estabelecidos

• Quanto mais liberdade, mais espaço para o parceiro privado gerar ganhos

• Se a licitação for bem estruturado e competitivo, esses ganhos refletirão na relação qualidade/custo beneficiando usuários e Poder Público

Algumas vantagens dos contratos de longo prazo

• Resume em um contrato todas as atribuições necessárias para a disponibilização e prestação do serviço aos usuários – Apenas uma licitação, uma audiência pública, uma consulta pública – O modo tradicional implicaria em celebrar um contrato de obra, fornecimento de equipamentos, manutenção e

operação, e outros tantos contratos para endividamento do ente governamental para obtenção de recursos no mercado ou de transferências estatais, além evidentemente da realização de concurso público para contratação dos funcionários do ente público que vier a operar o serviço

• Transfere para o contratado, entre outros, o risco de sobrecusto e atraso nas

obras

• Introdução de uma lógica de longo prazo na gestão do ativo público

• Possibilidade dos órgãos públicos responsáveis pela prestação dos serviços focarem seus esforços na definição, regulação e fiscalização dos padrões de serviço

• Prazo para contratação – PMI – EBP/IFC/BNDES – Contratação tradicional de consultoria pela Lei 8.666/93

• Nível de detalhamento dos estudos: anteprojeto (impacta prazo para modelagem)

Ganhos de eficiência, custos de transação e valor mínimo do contrato

• Objetivo principal dos contratos é produzir ganhos de eficiência que retornem para o usuário e para o Poder Público

• Ganhos de eficiência

– Elásticos em relação a escala do projeto

• Custos de transação

– São altos para estruturação

– Inelásticos em relação a escala do projeto

• Vários países estipularam valor mínimo de contrato para garantir que ganhos de eficiência superem custo de transção

Em que contextos a estrutura econômica da concessão se justifica?

CO

NC

ESSÃO

MER

A P

RESTA

ÇÃ

O D

E SERV

IÇO

S

Baixa exigência de capital Ex. serviços de limpeza

Exigência moderada

de capital Ex.: coleta de lixo

Capital intensivo Ex.: construção, operação e manutenção

de prisão

Por que os prazos dos contratos são longos?

• Teoricamente seria melhor re-submeter os contratos Governamentais a novas licitações periodicamente

– Para adequar o seu valor a valores de mercado

– É preciso levar em conta os custos de transação

• Nos contratos que requerem investimento privado:

– Existe necessidade de diluir a remuneração do custo do investimento por prazo longo para trazer a tarifa/preço para nível adequado vis a vis a capacidade de pagamento dos usuários e do Poder Público

• Prazo deve ser estabelecido considerando

– Valor da tarifa/preço

– Tempo necessário para remunerar o investimento

Diferenças na relação entre o Estado e seus parceiros nas obras tradicionais e nas concessões e PPPs

Investimento O & M Foco da qualificação

Fiscalização Exigência em relação aos estudos de engenharia

Obra Público Público Técnica Insumos Detalhados

Concessão/PPP

Privado Privado Financeira Resultados do serviço Conceitual/Funcional

Formas de estruturação e dificuldades reais para implantação

Estudos de viabilidade e formas de contratação

• Estudos – Demanda – Engenharia – Ambiental e social – Modelagem econômico-financeira – Jurídico-Regulatórios

• Formas de contratação

– Tradicional: licitação seguindo Lei 8.666/93

• Problemas: tempo, facciosidade em direção a preço e dificuldade de priorizar qualidade

– EBP/BNDES

– IFC/BNDES/BID

– PMI

• Grande maioria dos projetos federais

PMI – O que precisa ser melhorado

• Na solicitação de PMI - dificuldade de coordenação dos órgãos na solicitação de estudos à iniciativa privada

– Investimento de tempo na realização de termo de referencia claro relativo aos estudos

– Definição a priori de valor de reembolso

– Acompanhamento detido vs. Multiplicidade de estudos

– A participação ativa dos órgãos opinativos e decisórios

PMI – O que precisa ser melhorado

• Escolha dos estudos

– Conciliação de estudos inconciliáveis • Custo de investimento de um estudo, com custo de operação do outro etc. • Custo de operação baixo muitas vezes é função de custo de investimento alto

– Perder medo de escolher um só estudo, ainda que faça modificações nele

– Importância de controlar os consultores contratados para escolher/auditar estudos

• Incentivo tem sido para esses consultores refazer os estudos

– Paralisia pela análise e foco equivocado da análise governamental • Foco tem estado na definição do preço de reserva

– Análise dos estudos de engenharia e demanda

• Foco deveria estar na definição dos

– Indicadores de serviço – Sistema de pagamento – Condições de participação do edital

– Aproveitar a experiência anterior

O que precisa ser melhorado na qualidade dos estudos

Estudos de demanda e engenharia – “optimism bias”

• Estimativa do crescimento do PIB extremamente otimista por todo o prazo do contrato

– Ajuste fica claro porque estudos de demanda aparecem com valores diferentes dos estudos de viabilidade

• Estimativa de CAPEX extremamente otimista

– Uso do nível de detalhamento dos estudos de anteprojeto é decisão correta

– Deveria, no entanto, haver contingenciamento do CAPEX em vista do baixo grau de detalhamento

Erros na distribuição de riscos e na regulação

• Transferir para o parceiro privado risco de eventos que ele não controla significa aumentar o custo do usuário e do Poder Público. Muito comum esse erro ser cometido em relação aos riscos: – Geológico – Arqueológico – Desapropriação/realocação – Ambiental – Interface com obras públicas

• A transferência desses riscos para iniciativa privada pode também causar

seleção adversa na licitação

• Resgatar lógica de distribuição de riscos – Quem pode melhor prevenir eventos gravosos – Quem pode melhor remediar eventos gravosos – Lembrar excesso de transferência e auto-seguro como algo a ser evitado

• Péssima qualidade, em regra, das cláusulas sobre seguros

Erros na distribuição de riscos e na regulação

• O problema da interface com obras públicas

– Necessidade de “hold harmless”

• Possibilidade de acidentes

– Necessidade de clareza quanto à qualidade das obras

– Necessidade do Poder Público reequilibrar se o concessionário tiver que consertar ou refazer as obras públicas

– Necessidade de cláusula que escuse o concessionário do não atingimento dos índices de serviço em virtude da qualidade das obras públicas, pelo menos até corrigí-las

Uso inadequado de instrumentos regulatórios

• Uso do Fator X

– Indefinição da metodologia

– Inexistência de padrões internacionais para “hard infrastructure”

– Insegurança sobre o incentivo para produzir ganhos de eficiência

• Equilíbrio econômico-financeiro – Novos investimentos: faz sentido usar fluxo de caixa marginal ou metodologia

semelhante

• Taxa pode ser contratual ou pode ser estabelecida a posteriori

• Concessionário pode se negar a fazer novo investimento

– Compensação por riscos de uma parte, que atinge à outra

• Não faz sentido que a taxa seja variável

• Taxa variável cria dúvida sobre a credibilidade da própria matriz de riscos

Erros na formatação de licitações

• Contexto

– falso cumprimento de contratos de concessão ou PPP, que precisa ser coibido

– Esquece-se às vezes que a principal função da licitação é cortar aqueles que não tem condições de prestar o serviço

• Necessidade de exigências financeiras robustas

– Apenas PL e CS não são suficientes – não esquecer de exigir balanços/demonstrações auditadas

– Exigir aporte relevante como condição de assinatura do contrato

– Exigir seguros-garantia em valor relevante como condição de assinatura do contrato

– Ideia que tem sido discutida: obter a proposta firme de financiamento-ponte ou o contrato de financiamento-ponte assinado como condição de assinatura do contrato

• Necessidade de exigências técnicas quando cabível

• Fomentar competição entre iguais (em termos de capacidade para prestação do serviço)

Instrumental jurídico para garantias sobre o fluxo

• Modelo de fundo garantidor da União (copiado

por vários Estados/Municípios) só funciona

para entes que têm ativos de boa qualidade

– São Paulo, Minas, Rio e (?)

• Necessidade de desenvolvimento de legislação e

estrutura contratual adequada para usar fluxo de

receitas em garantia/pagamento de PPP