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CINCO MEDIDAS PARA EFICIÊNCIA E PRODUTIVIDADE DA RFB

CINCO MEDIDAS PARA

EFICIÊNCIA E PRODUTIVIDADE

DA RECEITA FEDERAL

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EFICIÊNCIA E PRODUTIVIDADE

DA RECEITA FEDERAL

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CINCO MEDIDAS PARA EFICIÊNCIA E PRODUTIVIDADE DA RFBAnalistas-Tributários da Receita Federal do Brasil

CINCO MEDIDAS PARA EFICIÊNCIA E PRODUTIVIDADE DA RECEITA FEDERAL

APRESENTAÇÃO

A Receita Federal tem por missão “exercer a Administração Tributária e Adu-aneira com justiça fiscal e respeito ao cidadão, em benefício da sociedade”. Manter-se fiel à sua missão e com foco em seus objetivos estratégicos numa conjuntura de crise fiscal e estrangulamento da capacidade contributiva dos contribuintes têm exigido da instituição e de seu corpo funcional um esfor-ço redobrado, que implica a busca incessante por maior produtividade de seus servidores, efetividade de seus processos de trabalho, revisão de sua estrutura administrativa e uso intensivo de soluções tecnológicas, soluções que nos permitam manter a arrecadação e contribuir para a qualidade do ambiente de negócios e a competitividade do País.

De modo geral, a instituição tem um diagnóstico correto sobre a realidade fiscal do País e a necessidade de simplificação do sistema e aprimoramento da Administração Tributária. A formulação da política tributária, contudo, depende do processo legislativo e abarca todo o complexo sistema federati-vo brasileiro. O foco aqui será a Administração Tributária, com soluções que, em boa monta, já se encontram em curso, mas que dependem do apoio e incentivo do Poder Executivo para sua plena implantação.

A seguir, elencaremos com objetividade cinco medidas para incremento da eficiência e produtividade na Receita Federal do Brasil, todas elas alinhadas ao planejamento estratégico da instituição. Tendo em vista a dimensão dos desafios imediatos a serem enfrentados pelo governo eleito, procuramos indicar soluções que não dependam do processo legislativo, portanto, inte-gralmente inseridas na ingerência do Poder Executivo.

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ÍNDICE

1ª MEDIDA – REGULAMENTAÇÃO DO BÔNUS DE EFICIÊN-CIA E PRODUTIVIDADE

2ª MEDIDA – RACIONALIZAÇÃO DOS PROCESSOS INTER-NOS DA RFB – MAPEAMENTO DOS PROCESSOS DE TRABA-LHO E NOVO MARCO REGULATÓRIO DAS ATRIBUIÇÕES DA CARREIRA TRIBUTÁRIA E ADUANEIRA DA RFB

3ª MEDIDA – SIMPLIFICAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO TRIBU-TÁRIA, REDUÇÃO DO LITÍGIO E ESTÍMULO À CONFORMI-DADE

4ª MEDIDA – REVISÃO DA ESTRUTURA FÍSICA E ORGANI-ZACIONAL DA RFB E INCREMENTO DAS SOLUÇÕES TECNO-LÓGICAS

5ª MEDIDA – INCREMENTO DO CONTROLE ADUANEIRO E AGILIZAÇÃO DO COMÉRCIO EXTERIOR

1. REGULAMENTAÇÃO DO BÔNUS DE EFICIÊNCIA E PRODUTIVIDADE

Trará à administração do órgão o clima organizacional e os instrumentos gerenciais essenciais à implantação das demais medidas necessárias à transformação do Fisco em uma instituição mais produtiva e eficiente.

2. RACIONALIZAÇÃO DOS PROCESSOS INTERNOS DA RFB – MAPEAMENTO DE PROCESSOS DE TRA-BALHO E NOVO MARCO REGULATÓRIO DAS ATRIBUIÇÕES DA CARREIRA TRIBUTÁRIA E ADUANEI-RA DA RFB

Permitirá à Receita Federal do Brasil aperfeiçoar seu trabalho, reduzir seus custos e, sobretudo, caminhar para resolução dos conflitos de competência funcional existentes no órgão.

3. SIMPLIFICAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO TRIBUTÁRIA, REDUÇÃO DO LITÍGIO E ESTÍMULO À CON-FORMIDADE

Mesmo antes de uma reforma tributária, é possível a adoção de soluções de simplificação como a escrituração digital, o e-social e as notas fiscais de serviços eletrônicas. A RFB tem em desen-volvimento um rol amplo de soluções de e-gov e simplificação e caminha para a mudança de seu foco de atuação mais voltado à conformidade tributária e ao equilíbrio da relação entre o fisco e o contribuinte.

4. REVISÃO DA ESTRUTURA FÍSICA E ORGANIZACIONAL DA RFB E INCREMENTO DAS SOLUÇÕES TECNOLÓGICAS

A implantação de novas ferramentas tecnológicas possibilita a racionalização dos processos e o de eficiência organizacional, além de possibilitar o acesso às informações de maneira mais ágil. A presença da Receita junto à sociedade deve se dar por meios mais ágeis e eficientes, um deles é a consolidação da regionalização de suas atividades e a otimização de sua força de trabalho. Cria-se, com isso, as condições necessárias para alocar nas equipes especializadas servidores que já realizam o serviço com competência em diversas unidades, mas de forma descentralizada, os quais poderão aprimorar sua especialização e dar saltos de produtividade e eficiência em suas atividades.

5. INCREMENTO DO CONTROLE ADUANEIRO E AGILIZAÇÃO DO COMÉRCIO EXTERIOR

O controle de comércio exterior, cada vez mais, está baseado na necessidade contínua de fa-cilitação das atividades de exportação e importação, ao mesmo tempo em que se ampliam as exigências de fortalecimento das ações de controle e de combate a crimes como contrabando, descaminho e tráfico internacional de drogas. A intensificação das ações de análise de risco e in-teligência na repressão ao ilícito relacionado ao comércio exterior e a garantia dos investimentos para integração dos órgãos anuentes no processo do comércio exterior, bem como das soluções tecnológicas que permitem a redução do custo para armazenagem e despacho aduaneiros podem trazer ao Brasil maior segurança e competitividade.

CINCO MEDIDAS PARA EFICIÊNCIA E PRODUTIVIDADE DA RECEITA FEDERAL

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1ª MEDIDA – REGULAMENTAÇÃO DO BÔNUS DE EFICIÊNCIA E PRODUTIVIDADE

PROBLEMA

No governo do Partido dos Trabalhadores, entre 2003 a 2016, as carreiras de servidores do Poder Executivo sofreram uma aguda mudança em sua estrutura remuneratória. A maioria das chamadas carreiras típicas de Estado migrou do modelo remuneratório composto por vencimento básico mais gratificações para o modelo do subsídio. Até então, apenas carreiras obrigadas, por determinação constitucional, mantinham esse modelo (policiais, magistrados e advogados públicos).

Se por um lado o novo modelo garantia a remuneração paritária entre ativos e inativos, de outro reti-rou da administração os meios de aferição de produtividade e eficiência. A remuneração do servidor desvinculada de metas individuais ou institucionais implica, na maioria das vezes, queda de produtivi-dade e enfraquecimento do ordenamento hierárquico. Não obstante, o crescimento da proporção de servidores inativos em relação aos ativos pressiona ainda mais o modelo, sobretudo na circunstância do congelamento orçamentário constitucional instituído pela Emenda 95, de 2016.

Essa conjuntura levou a administração da RFB e as representações dos servidores da Carreira Tributária e Aduaneira da RFB, Analistas-Tributários e Auditores-Fiscais, a pactuarem um acordo salarial em 2015 para revisão do modelo remuneratório do subsídio, passando a um modelo composto por vencimento básico e Bônus de Eficiência e Produtividade.

A decisão não foi tranquila, a maioria dos filiados ao sindicato representante dos Auditores-Fiscais e 40% dos filiados ao de Analistas-Tributários é de inativos. A ruptura da paridade entre ativos e inativos, apesar de todos os argumentos conjunturais, colocou em xeque as representações sindicais e trouxe grande instabilidade à administração da RFB. Isso se agravou ao longo do tempo na medida em que o projeto de lei original não prosperou e que a MPV 765/2016 só se converteu na Lei 13.464, em julho de 2017, no limite extremo de sua vigência e após um processo legislativo tumultuado.

Na votação da MPV 765/2016, o temor dos parlamentares de que a criação do Bônus de Eficiência ensejasse uma “indústria da multa” acabou por modificar o texto original de modo inadequado, re-metendo a regulamentação do Bônus de Eficiência e Produtividade para decreto do Executivo. Desde então, mesmo afastadas todas as possibilidades de incentivo inadequado à fiscalização, a RFB aguarda a regulamentação do Bônus de Eficiência e Produtividade. Trata-se do processo negocial mais longo da história da RFB, situação que traz insatisfação e insegurança ao corpo funcional e que impede a administração de implantar plenamente as medidas de incremento da produtividade. Importa frisar que a aferição dos índices de produtividade e eficiência individuais e institucionais repercute tanto na remuneração quanto na progressão dos servidores na carreira.

O modelo não é novidade no Brasil, onde 21 dos 27 Estados Membros adotam algum tipo de remu-neração por desempenho, e no mundo, onde estudos da OCDE sobre a Administração Tributária - ht-tps://www.oecd-ilibrary.org/taxation/tax-administration-2015_tax_admin-2015-en indicam que entre 56 países, membros e não membros, 92% adotam gestão por desempenho, avaliando os servidores / funcionários pelo menos uma vez ao ano e possuem autonomia para incluir os resultados de desem-penho nas remunerações.

E isso é a cada dia mais importante. Sem novos ingressos de servidores e com um quadro acelerado de aposentadorias, a RFB tem que fazer mais com menos e não há outra saída cabível senão o incremento da produtividade. Em uma década, o quadro de servidores da RFB foi reduzido em um terço (quadro a seguir).

O quadro de redução de servidores tende a se agravar nos próximos anos: 1) o número de auditores e analistas aptos a se aposentarem, que fazem jus a abono de permanência, é significativo (ver quadro a seguir); 2) os servidores administrativos em exercício na RFB, agrupados em mais de uma centena de cargos do Plano Geral de Cargos do Executivo – PGPE, aguardam a criação de uma carreira específica de apoio da RFB que até aqui não se concretizou. Em jan/18, um grande contingente destes servidores passa a incorporar integralmente sua gratificação para aposentadoria, o que certamente incrementará as aposentadorias; 3) o contigenciamento de gastos públicos impede a reposição dos quadros funcio-nais; e 4) a iminência de uma reforma previdenciária é sempre um fator de incentivo às aposentadorias.

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Enfim, diante do cenário presente e futuro, a regulamentação do Bônus de Eficiência se coloca ao lado do melhor aproveitamento dos servidores da RFB, do desenvolvimento de soluções tecnológicas e da revisão da estrutura institucional como uma solução mais que necessária, essencial à manutenção dos objetivos estratégicos da Administração Tributária e Aduaneira da União.

PROPOSTA DE SOLUÇÃO

Temos que regulamentar o Bônus de Eficiência e Produtividade. Há minuta de decreto pronta, após vencer todas as instâncias técnicas dentro do governo, na Casa Civil, aguardando apenas a decisão pre-sidencial por sua promulgação. Virar a página de uma negociação salarial que se arrasta por três longos anos não resolverá todos os problemas da RFB, mas certamente trará à administração o clima orga-nizacional e os instrumentos gerenciais necessários à implantação das demais medidas necessárias à transformação do Fisco em uma instituição mais produtiva e eficiente. Caso não se concretize esta ne-gociação no início do novo governo, podemos prever um aguçamento da instabilidade institucional, a radicalização das pautas corporativistas e queda progressiva dos índices de desempenho institucional. Podemos ilustrar esse quadro ao demosntrar como a espera pela regulamentação do Bônus, desde a edição da Lei 13.464/17, tem impactado a produtividade da RFB (quadro a seguir).

O Índice de Eficiência Institucional - IEI que até a edição da Lei 13.464/17 (jul/17) se mantinha muito próximo a 1, ou 100%, passou a decrescer à medida que as expectativas pela regulamentação do Bônus de Eficiência se frustravam. Estamos, nesse momento, com um gap da ordem de 30% em relação ao cumprimento integral das metas institucionais. Acreditamos firmemente que estes índices convergi-ram para a integridade a partir do momento em que os esforços da Casa estiverem alinhados com a aferição do Bônus de Eficiência e Produtividade.

Mas é preciso ainda esclarecer o que vem a ser o Bônus de Eficiência e Produtividade.

Os recursos para pagamento do Bônus são rubricas do FUNDAF (Fundo administrado pela RFB e criado

pelo Decreto-Lei 1.437, em 1975) alimentadas pela própria atividade de arrecadação da RFB, nenhuma

delas voltada à aplicação de multas. Portanto, o custeio do Bônus depende única e exclusivamente do

incremento do esforço de arrecadação espontânea, do acompanhamento da conformidade tributária,

da atividade de cobrança e recuperação do crédito declarado e da regularização dos pagamentos atra-

sados por meio dos parcelamentos. O esforço de fiscalização não alimenta as fontes de pagamento do

Bônus. A seguir, os dados do último período de apuração:

Para a definição do valor global do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Adu-

aneira dos exercícios subsequentes a 2018, a base de cálculo será apurada anualmente. O valor global

do Bônus será definido e calculado trimestralmente na forma estabelecida nos §§ 2º e 4º do art. 6º da

Lei 13.464 de 2017.

Aplicada a fórmula de cálculo, destina-se 25% do valor encontrado ao pagamento do Bônus aos servi-

dores integrantes da Carreira Tributária e Aduaneira da RFB. Este valor estabelece o teto orçamentá-

rio para o Bônus, os valores efetivamente pagos aos servidores dependem da aferição trimestral das

metas e da aplicação do índice de eficiência institucional, estipulado por um Comitê Gestor composto

de representantes do Ministério da Fazenda, do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Ges-

tão e da Casa Civil da Presidência da República. Para o último período apurado, o teto orçamentário

estabelecido para o Bônus seria de R$ 2.451.151.310,38, a serem pagos ao longo do ano subsequen-

te conforme aferições trimestrais e aplicação do índice de eficiência institucional. Estes valores, se

atingidas integralmente as metas institucionais e se aplicado o maior índice de eficiência institucional

pelo Comitê Gestor, representariam um incremento de 18% na remuneração de analistas e auditores

ativos. Importante ainda salientar que o Bônus tem caráter remuneratório e, portanto, submete-se,

somado ao vencimento básico dos servidores, ao teto remuneratório para o serviço público. A seguir,

apresentamos os índices de desempenho institucional que servem para aferição do Bônus de Eficiência

e Produtividade, salientando que o fator geral de ponderação é o resultado da arrecadação.

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2ª MEDIDA – RACIONALIZAÇÃO DOS PROCESSOS INTERNOS DA RFB – MAPE-AMENTO DE PROCESSOS DE TRABALHO E NOVO MARCO REGULATÓRIO DAS ATRIBUIÇÕES DA CARREIRA TRIBUTÁRIA E ADUANEIRA DA RFB

PROBLEMA

Para enfrentar o quadro descrito na medida anterior, de escassez crescente de recursos humanos e orçamentários, a Receita Federal vem adotando, desde 2011, um modelo de governança e gestão cor-porativa que a coloca em posição de vanguarda na estrutura do Governo Federal. Desde então, foram mapeados os processos de trabalho executados no órgão, com o objetivo de identificar os fluxos, os responsáveis, as capacidades e competências para desempenho de suas funções estatais.

Apesar de grandes avanços, com quase 150 processos e 4.000 atividades mapeados, além da metrifi-cação de muitas atividades, os trabalhos carecem de revisão e aprofundamento, além de maior com-preensão e adesão pelo corpo funcional e pela gestão de nível executivo. A seguir, apresentamos os macroprocessos de trabalho inerentes à atividade da Administração Tributária e Aduaneira.

O Mapeamento de Processos de Trabalho e a metrificação de suas atividades permitem à RFB:

- a identificação de atividades redundantes, dispensáveis ou passíveis de automação;

- o melhor aproveitamento da mão de obra da instituição, com alocação de servidores em funções compatíveis com sua remuneração e atribuições legais, estrita observância das prerrogativas de cada cargo e eliminação dos desvios funcionais;

- o melhor planejamento da gestão de seus recursos humanos, com adequação da lotação funcional e da política de contratação;

- a criação de estruturas virtuais e regionalizadas para processamento mais eficaz dos ser-viços com redução dos custos operacionais; e

- a redução dos conflitos de competência entre os cargos, sobretudo dentro da Carreira Tributária e Aduaneira da Receita Federal do Brasil, composta pelos cargos de Analista--Tributário e Auditor-Fiscal.


Concluir o Mapeamento de Processos de Trabalho e a consequente análise das atribuições permitirá à Receita Federal do Brasil aperfeiçoar sua atuação, reduzir seus custos e, sobretudo, caminhar para resolução dos conflitos de competência funcional existentes no órgão.

No que tange a Carreita Tributária e Aduaneira, o Mapeamento de Processos de Trabalho já contri-buiu muito para a resolução destes problemas ao estabelecer taxativamente que se proceda à aloca-ção prioritária dos Auditores-Fiscais em funções de sua competência privativa, nas quais os Analistas--Tributários atuam tecnicamente, em carácter preparatório e acessório. Seguindo a mesma lógica, o mapeamento determina que as demais atividades específicas da Administração Tributária e Aduaneira sejam cumpridas de forma concorrente entre os cargos de Analistas-Tributários e de Auditores-Fiscais, prioritariamente pelos Analistas-Tributários, cabendo aos demais servidores administrativos as demais funções de apoio administrativo à atividade tributária e aduaneira.

Contudo, a contribuição do Mapeamento de Processos de Trabalho é limitada para finalidade da defini-ção atributiva dos cargos. A RFB precisa avançar mais alguns passos no sentido da segurança funcional para construção do bom clima organizacional, da cooperação mútua e da convergência de propósitos.

Sabemos, entretanto, que qualquer matéria encaminhada ao Congresso relativa à competência dos servidores da RFB, se não pactuada internamente, resultará em disputa e piora do clima organiza-cional. Podemos exemplificar esse quadro com o Projeto de Lei 5.864/2016, objeto de disputa entre analistas e auditores por conta da pauta não remuneratória inserida no projeto de reajuste salarial, e o Projeto de Lei 6.788/2017, ainda em tramitação na Câmara dos Deputados, que trata da criação de uma carreira de apoio administrativo da RFB, mas que se encontra descaracterizado e sem adequação orçamentária e financeira para prosseguir sua tramitação.

Podemos elencar quatro grandes focos de insegurança funcional no âmbtio da RFB:

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1. Definição das atribuições de Analistas-Tributários e Auditores-Fiscais da RFB, ambos os cargos de nível superior, abarcados na Carreira Tributária e Aduaneira da Receita Fe-deral do Brasil com competências complementares e concorrentes - após o Mapeamento de Processos de Trabalho, o caminho natural para sedimentação da resolução é a edição de um novo decreto de atribuições, que clarifique as atribuições dos cargos sem alterar o marco legal das atribuições da carreira;

2. Criação de uma carreira de apoio à atividade tributária e aduaneira, juntando todos os mais de 100 cargos administrativos do PGPE em exercício na RFB – depende de alteração legal para transformação dos diversos cargos em outros novos;

3. Definição da situação dos analistas e técnicos do seguro social remanescentes da fusão entre a Receita Federal e a Receita Previdenciária em 2007 por força de medida liminar – pode se inserir na solução legal anterior ou na solução executiva do item 1; e

4. Resolução dos servidores administrativos do SERPRO (SOAP) em exercício na RFB – matéria inerente à contratação entre a RFB e o SERPRO.

Focaremos no problema descrito no item 1, primeiro, por se referir à carreira específica da Adminis-tração Tributária e Aduaneira, segundo, por se colocar a resolução ao alcance do Poder Executivo, sem dependência do processo legislativo.

A carreira específica do Fisco da União foi criada no começo dos anos 1980, já com os dois cargos, cha-mados à época de técnico e auditor-fiscal do tesouro nacional. Durante quase duas décadas, os cargos restaram sem atribuições próprias, reportando-se às atribuições dos cargos extintos transformados para a formação da nova carreira. Apenas no final dos anos 1990, houve especificação das atribuições dos cargos. Além disso, até o início dos anos 1990, havia a possibilidade de promoção de um cargo a outro. Esse quadro gerou, ao longo do tempo, disputa e desavenças. A seguir, ilustramos a interseção de atribuições dos dois cargos da Carreira Tributária e Aduaneira da RFB.

O problema fundamental é que, para regulamentar a Lei 10.593/2002, o Poder Executivo editou o De-creto 6.641/2008, com basicamente o mesmo conteúdo da própria lei, deixando pendentes de melhor definição as atividades concorrentes entre os cargos, bem como as atividades técnicas dos Analistas--Tributários, acessórias e preparatórias à atividade privativa do Auditor-Fiscal, lacunas que provocam atrito entre os cargos e prejudicam a eficiência institucional.

A edição de um novo decreto para regulamentar, de modo claro e preciso, as atribuições de cada cargo, embasado e respaldado pelo Mapeamento de Processos de Trabalho e pela Análise de Atribuições, nos limites do que estabelece a Lei 10.593/2002, permitiria a Receita Federal um grande salto de eficiência e qualidade na sua gestão, especialmente para:

• Alocação adequada de servidores em atividades condizentes com suas atribuições; • Redução dos riscos de desvios de função ou restrição da atuação profissional; • Realização de Concursos Públicos específicos para atendimento das demandas; • Percepção clara e transparente dos contribuintes e da sociedade; • Direcionamento dos Programas de Capacitação e Aperfeiçoamento; • Especialização de Servidores e Grupos de Trabalho; • Harmonização das relações interpessoais; • Desburocratização de Fluxos e Processos de Trabalho; e • Cumprimento da missão institucional e do fortalecimento da Receita Federal do Brasil

3ª MEDIDA – SIMPLIFICAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO TRIBUTÁRIA, REDUÇÃO DO LITÍ-GIO E ESTÍMULO À CONFORMIDADE

Apesar da carga tributária brasileira, hoje em torno de 34% do PIB, se projetar num patamar não muito distante de outras economias de porte similar, o esforço tributário do setor produtivo e das pessoas físicas, sobretudo das assalariadas, há muito atingiu o limite aceitável para um crescimento econô-mico sustentável. Em suma, construímos um sistema onde o contribuinte que busca manter-se em confomidade é duplamente apenado, seja pela excessiva burocracia para cumprimento das obrigações acessórias, seja pela ausência de política que o distinga dos inadimplantes contumazes e sonegadores.

Além das causas intrínsecas ao sistema tributário nacional, que dependem de reforma legal ou cons-titucional, devemos analisar a atuação da Administração Tributária como órgão arrecadador. A cultura fiscalista e punitiva arraigada no Fisco distancia o contribuinte do Estado, desincentiva a adimplência espontânea e afeta diretamente a arrecadação.

Nesse sentido, é preciso construir uma agenda para a conformidade tributária com vistas à melhoria do ambiente de negócios. Podemos organizar esta agenda em duas fases: a primeira, ao alcance ime-diato da Administração, voltada a equilibrar a relação entre o Fisco e os contribuintes, promovendo a interação e a cooperação entre as partes; a segunda, fortemente dependente de uma reforma do sistema, direcionada à simplificação das obrigações acessórias, redistribuição de arrecadação entre os entes federativos, alívio da atividade econômica e incentivo ao emprego. Focaremos na primeira fase.

Percebemos que a RFB evolui rapidamente para a conscientização da necessidade de se promover a

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conformidade tributária, seja pela percepção do esgotamento do modelo fiscalista, seja pelos motivos elencados nos itens anteriores, que acabam por induzir a instituição a uma profunda revisão de seus processos e práticas. Mas é preciso que esta agenda seja incentivada e priorizada.

PROBLEMA

Parte do problema é que o atual fluxo do macroprocesso do crédito tributário oferece ao contribuinte quatro instâncias recursais administrativas, além de duas fases de cobrança amigável e da possibilidade do questionamento judicial. Diante de qualquer dificuldade de caixa, é natural que o contribuinte opte por postergar o pagamento ao Fisco. Além disso temos, em média, um parcelamento especial a cada

três anos, na maior parte das vezes com remissão de multas e juros.Também é verdade que a dificuldade burocrática para cumprimento das obrigações acessórias e as práticas equivocadas de planejamento tributário muitas vezes induzem os contribuintes ao erro. Erro esse que acaba redundando em penalidade mediante lançamento de ofício do crédito com cobrança de multa.

A inscrição do crédito tributário em dívida ativa da União antes que se esgotem as possibilidades de cobrança amigável, no âmbito da Receita Federal, impõe mais uma penalidade ao contribuinte em vir-tude do acréscimo de encargos legais da ordem de até 20%.

Esse fluxo desincentiva progressivamente a adimplência, além de exigir uma grande e onerosa estru-tura para acompanhamento e controle do crédito em cobrança. O quadro leva a um crescente estoque de créditos em cobrança, a maior parte aguardando julgamento, sobretudo no âmbito do CARF (cerca de R$ 1 trilhão).


A solução depende de uma agenda que englobe simplificação das obrigações tributárias, redução do litígio e incentivo à conformidade tributária.

Mesmo antes de uma reforma tributária que racionalize o rol de tributos, podemos buscar soluções de simplificação, como a escrituração digital, o e-social e as notas fiscais de serviços eletrônicas. O próprio sistema de arrecadação do Simples é um bom exemplo de simplificação tributária. O preenchimento prévio da DIRPF também é instrumento de facilitação e incentivo ao adimplemento volutário. Muitas soluções de simplificação em curso na RFB, entretanto dependem de investimento intensivo em tec-nologia da informação, além de capacitação dos servidores para desenvolver, demandar e utilizar os sistemas e ferramentas tecnológicos.

A RFB tem em desenvovimento um rol amplo de soluções de e-gov e simplificação, como o Portal Único do Comércio Exterior, o Sistema das NFS-e, a Redesim, o Sped, o e-social e o Sinter, além dos investi-mentos em seus sistemas informatizados e equipamentos de processamento de dados. Para 2019, por exemplo, estima-se que seja necessário um investimento da ordem de R$ 2,4 bilhões, enquanto a lei orçamentária deve autorizar um gasto da ordem de R$ 1,6 bilhão. Portanto, a primeira necessidade para desenvovimento das soluções de simplificação e atendimento digital aos cidadãos é garantir que os recursos necessários estejam garantidos.

A segunda vertente deve visar a redução dos litígios e, quando inevitáveis, a celeridade dos processos litigiosos. A política de conformidade deve agir desde o momento em que se identifique, por meio de um acompanhamento sistemático, fato gerador não declarado. Antes de punir, o Fisco deve buscar trazer o contribuinte à conformidade, fazendo-o agir dentro da legalidade. Esta prática reduz os lança-mentos de ofício e confere maior robustez ao crédito constituído, além de criar um ambiente de maior confiança entre o Fisco e o contribuinte.

Contudo, em relação ao contencioso administrativo, deve-se repensar a necessidade de se manter a atual estrutura de julgamento de recursos fiscais.

A extinção das Delegacias da RFB de Julgamento (DRJ), criadas pelo art. 2º da Lei 8.749/93, por exem-plo, é um fator a se considerar. O contencioso administrativo na RFB tramita inicialmente na própria DRF, que analisa quase todos os casos de lançamento de ofício, podendo revisá-lo, para só depois seguir para o julgamento pelas DRJ, que julgam, em primeira instância, as impugnações tempestivas contra os lançamentos de ofício e compensações não homologadas e, por fim, chegar ao CARF ou à CSRF, que julgará os recursos contra as decisões da DRJ. Com isso, o que se percebe, na prática, é a existência de três instâncias administrativas de julgamento, que poderiam ser reduzidas a apenas duas: DRF e CARF/CSRF.

Atualmente, são 14 DRJ no País, cada qual com turmas ordinárias e especiais, compostas por 5 Audito-res-Fiscais, podendo funcionar com até 7 auditores-fiscais. Muitas dessas turmas, na verdade, analisam casos bastante simples que poderiam ser julgados por apenas 1 Auditor-Fiscal, na própria DRF, como acontecia antes de 1993. Para o CARF/CSRF, subiriam apenas os casos mais complexos, tal como ocorre com os processos judiciais nos tribunais superiores. Com isso, liberaria-se a mão de obra especializa-da dos Auditores-Fiscais para aumentar as turmas de julgamento do CARF/CSRF, onde se concentra a maior parte dos créditos tributários aguardando julgamento administrativo, garantir a presença fiscal no meio social e combater a sonegação fiscal e a corrupção.

Por último, como medida complementar de conformidade, devemos repensar a convivência de duas instâncias de cobrança administrativa, uma na RFB e outra na PFN. É necessário que se frise que, na prática, ambas ocorrem no âmbito da RFB, que realiza todo o atendimento ao contribuinte do crédito

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inscrito. O core business da PFN é a execução fiscal, não a cobrança amigável e os índices de sucesso na cobrança do crédito em cada uma das esferas provam esse fato. A inscrição de um crédito recuperável onera desnecessariamente o contribuinte e inviabiliza, na prática, a realização do que chamamos de cobrança especial, posto que a PFN não tem estrutura ou expertise para realizá-lo. Portanto, é necessá-rio que as práticas de cobrança especial, que complementam a conformidade sejam incentivadas com o alongamento dos prazos de inscrição e canalização dos esforços da RFB para recuperação do crédito antes da inscrição em dívida ativa da União. No quadro a seguir, demonstramos como as experiências de incentivo à conformidade e a cobrança administrativa no âmbito da RFB são muito mais efetivas que a recuperação do crédito inscrito.

4ª MEDIDA – REVISÃO DA ESTRUTURA FÍSICA E ORGANIZACIONAL DA RFB E INCREMENTO DAS SOLUÇÕES TECNOLÓGICAS

PROBLEMA

Em 2018, a RFB completou 4 anos sem concurso público e não há expectativas para que a Casa volte a ter o mesmo número de servidores que tinha há 10 anos. A situação é gravíssima quando se observa a situação nas unidades descentralizadas da RFB, como a DRF/Salvador, que chegará a ter 45% dos seus servidores com possibilidade de aposentadoria. Em relação aos administrativos da ALF/Salvador, dos 20, 19 serão aposentáveis no próximo ano. Em outras palavras, entende-se que devemos aprimorar nossos métodos de trabalho de forma contínua, sempre buscando mais eficiência, buscando “fazer mais com menos”.

Da mesma forma, a tendência é que o orçamento da RFB nos próximos anos seja restrito, em compa-ração com os anos anteriores. Como consequência, não há recursos para sustentar a atual “capilari-dade física” da RFB, que exige estruturas físicas (aluguel/manutenção de prédios das Agências/CACs, mobiliário, limpeza, segurança etc) e de TI (equipamentos, link de acesso etc) com custos elevados. A RFB possui 10 Superintendências, 103 Delegacias, 30 Alfândegas e 394 Agências e Postos de Atendi-mento. Para se ter uma ideia dos custos administrativos da RFB, um link de acesso dedicado custa de R$ 28 a 36 mil/mês; uma ARF Classe D, que desenvolve apenas atividades básicas de atendimento ao contribuinte, custa, em média, R$ 500 mil/ano. Isso sem falar no custo com a alocação de servidores da carreira específica do órgão, sobretudo Analistas-Tributários, nestas unidades, que poderiam ser realocados para atividades mais complexas, compatíveis com suas atribuições em unidades maiores e especializadas, e até mesmo a distância.


É urgente, portanto, que se busque aperfeiçoar a qualidade dos gastos da instituição. Deve-se repensar

o modelo de atuação e evoluir através do investimento em novas tecnologias. Para isso, é imprescin-

dível ressaltar o papel da área de Tecnologia da Informação na racionalização dos processos, por meio

do desenvolvimento de novas tecnologias, e no ganho de eficiência organizacional, por meio da im-

plantação de novas ferramentas que permitam o acesso às informações de maneira mais ágil. Podemos

destacar, dentre as inúmeras inovações em andamento, o Projeto Farol, que automatiza processos e

consolida informações para a análise e tomada de decisões.

O Plenário do TCU, por meio de seu acórdão TC 011.775/2016-5, em sessão ordinária de 27/09/2017,

recomendou à Secretaria da Receita Federal do Brasil que:

“9.1.1. aprimore o planejamento de sua força de trabalho e elabore plano de capacitação

que possibilite respostas mais rápidas às alterações legislativas, de modo a evitar perdas

de eficiência;

9.1.2. a elaboração dos indicadores, utilizados para se verificar a eficiência dos processos

da RFB, contemple aspectos que permitam aos gestores verificarem eventuais desvios de

eficiência, de modo a assegurar a consecução dos resultados planejados;

9.1.3. promova ações no sentido de elaborar e atualizar com maior agilidade seus manu-

ais de procedimentos, a fim de permitir correta e tempestiva aplicação das leis tributárias;

9.1.4. desenvolva ou aprimore sistemas automatizados de tarefas com o objetivo de otimi-

zar o processamento dos dados de tributos e de contribuintes, de forma a liberar força de

trabalho para atividades nas quais a intervenção humana seja imprescindível;”

(Ata n° 39/2017 – Plenário. Data da Sessão: 27/9/2017 – Ordinária)

A presença da Receita junto à sociedade deve se dar por outros meios, de outras formas. Uma delas

é a consolidação da regionalização de suas atividades e a otimização de sua força de trabalho, que já

vem crescendo em diversas regiões fiscais do País e sendo proposta pelo órgão central para determi-

nados processos de trabalho. De acordo com esse projeto da RFB, deve ser criado um Comitê Regional

Estratégico de Gestão do Crédito Tributário e uma Delegacia Virtual Regional por região. A delegacia

será composta por 11 equipes especializadas: créditos fazendários; créditos previdenciários; operacio-

nalização; benefícios fiscais e regimes especiais; controle processual; contencioso; revisão de ofício;

ação judicial; cobrança e garantia do crédito tributário; parcelamento; e cadastro. Também está em

andamento a criação de equipes regionais para quatro atividades: gerenciamento de risco, regimes

especiais, controle aduaneiro e fiscalização. Cria-se, com isso, condições para alocar nas equipes espe-

cializadas servidores que já realizam o serviço com competência em diversas unidades, mas de forma

descentralizada, os quais poderão aprimorar sua especialização e dar saltos de produtividade e efici-

ência em suas atividades.

A ação integrada do Mapeamento de Processos de Trabalho, da regionalização do processamento dos

serviços e das inovações tecnológicas permitirá à RFB a ampliação das soluções de e-gov com a conse-

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quente redução de sua estrutura física. Em suma, menos servidores processarão um volume maior de

serviços com mais qualidade à população.

Num cenário de restrição orçamentária, é necessário que se aloque os poucos recursos em gastos es-tratégicos. Nesse sentido, podemos evoluir para a transformação das agências de menor porte,”C” e “D” para postos de atendimento conveniados com prefeituras ou mesmo com outros órgãos federais, como o INSS, que tem grande capilaridade no território nacional e que pode abrigar guichês de atendi-mento da RFB para protocolo e orientações básicas ao cidadão. Da mesma forma, com a regionalização das atividades específicas, torna-se desnecessário que tenhamos um grande número de Delegacias da RFB, podendo muitas delas se tornarem agências com custo bastante reduzido.

Basicamente, devemos caminhar para manter estrutura física onde a atividade econômica exigir que se mantenha estrutura de atendimento analítico e orientação para conformidade tributária. Nos demais casos, para o atendimento básico, devemos caminhar para massificação das soluções remotas ou para estruturas de postos de atendimento conveniados, com o encaminhamento dos serviços para resolu-ção remota nas equipes regionalizadas.

Importante frisar que esta solução depende da aquisição de equipamentos que permitam a migração dos servidores para o regime de teletrabalho, prioritariamente vinculados ao Programa de desenvol-vimento Individual – PDI, contrato de gestão firmado entre servidores e gestores para garantir maior produtividade à instituição e satisfação pessoal do servidor. Tudo isso se alinha ao sistema remunerató-rio estabelecido pelo Bônus de Eficiência, que integra os esforços institucionais para a consecução dos objetivos estratégicos da instituição.

A seguir, o quantitativo de servidores da Carreira Tributária e Aduaneira da RFB. Visão por Unidades de Exercício. Sistema SA3. Dezembro/2018

5ª MEDIDA – INCREMENTO DO CONTROLE ADUANEIRO E AGILIZAÇÃO DO CO-MÉRCIO EXTERIOR

Como última medida para eficiência e produtividade da RFB, abordamos alguns pontos relativos à ati-vidade aduaneira, essencial ao combate contra o contrabando e o descaminho em proteção à indústria nacional.

PROBLEMA

A demanda do comércio internacional é crescente. Atrelado a este crescimento, crescem o contra-bando, o descaminho e o tráfico internacional de armas e entorpecentes. O Brasil sofre duplamente: quando não aplica uma política correta de vigilância e repressão aduaneira, a concorrência desleal da economia subterrânea agrava o processo de desindustrialização e a sociedade padece com perda de emprego e renda.

Segundo o Fórum Nacional Contra a Pirataria e a Ilegalidade (FNCP), a venda de produtos ilegais no Bra-sil trouxe prejuízos de R$ 345 bilhões ao País entre 2015 a 2017, somando as perdas do setor produtivo aos impostos que deixaram de ser arrecadados no período.

Já o Instituto de Desenvolvimento Econômico e Social de Fronteiras (Idesf) aponta para os efeitos ne-gativos do contrabando nas fronteiras: evasão fiscal, baixa qualidade de vida e violência (a taxa de assassinatos chega a ser maior que o dobro da média nacional).

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Além disso, os portos, aeroportos e fronteiras são a principal entrada de drogas e armamentos. Dia-riamente, como efeito da atividade de fiscalização e repressão, e em conjunto com os demais agentes de Estado, a RFB identifica e apreende cargas expressivas de entorpecentes, armamentos e munições.

De outro lado, o desafio da RFB é dar agilidade ao comércio exterior, facilitar a atividade comercial e industrial sem descuidar do controle aduaneiro.


Para a consecução destes objetivos estratégicos, elencamos pontos essenciais para o aprimoramento da atividade aduaneira da RFB:

1. Garantia de recursos para implantação e modernização dos sistemas da RFB, impedindo a descontinuidade de programas e projetos de modernização do controle aduaneiro como o Portal de integração do comércio exterior e os programas que visam a agilidade do desembaraço aduaneiro e que também contribuem para assegurar mais eficiência as ações de fiscalização, vigilância e repres-são de crimes como o contrabando, o descaminho e o tráfico internacional de drogas.

2. A intensificação das ações de análise de risco e inteligência na repressão ao ilícito rela-cionado ao comércio exterior. A análise de risco no controle aduaneiro é de fundamental impor-tância para a análise de eventos que representem o descumprimento de regras que incidam sobre o comércio exterior. A Receita Federal dispõe de um Modelo de Gerenciamento de Risco com o emprego de técnicas e instrumentos que permitem determinar e quantificar o nível de risco de um determinado ator, objeto ou operação de comércio exterior. No entanto, é necessário ampliar e as-segurar a aplicação dos recursos da análise de risco para identificação e seleção de operações que ensejem a necessidade de inspeção humana ou exigências complementares. Esse procedimento, além de ampliar o controle aduaneiro e o combate a ilícitos como o contrabando, descaminho e tráfico internacional de drogas, também assegura maior celeridade ao processo de despacho para as operações não selecionadas e a otimização da alocação dos recursos disponíveis. Também nesse sentido, é de fundamental importância assegurar a participação dos Analistas-Tributários da Receita Federal nas atividades de análise de risco por todo o país.

APREENSÕES DE DROGAS REALIZADAS PELA RECEITA FEDERAL

3. Manutenção do regime de plantão 24x72 nos portos, aeroportos e postos de fronteira terrestre e o fortalecimento da presença fiscal da Receita Federal nas fronteiras, portos e aero-portos. Além da normatização do regime de plantão, é de fundamental importância fortalecer a presença fiscal da Receita Federal nos postos de fronteiras, portos e aeroportos, especialmente no período noturno, nos finais de semana e feriados. A presença das equipes nos plantões notur-nos nos portos, aeroportos e pontos de fronteira é essencial para que se mantenha uma rotina ininterrupta de ações de Vigilância Aduaneira, controle de Bagagem, de Despacho e da Gestão de Risco, entre outras. Essa rotina ininterrupta de atividades assegura maior presença fiscal da Receita Federal nessas localidades que são estratégicas para o controle do comércio internacional e para o enfrentamento de crimes como o contrabando, o descaminho e o tráfico de drogas. Portanto, é de fundamental importância formalizar o regime de plantão 24x72 horas para todos os postos de fronteira e unidades alfandegadas da RFB; ampliar as equipes de plantão, principalmente das equi-pes de vigilância e controle de bagagens e assegurar a participação efetiva do Analista-Tributário nas equipes de gestão de risco que atuam nos plantões noturnos de postos de fronteira, portos e aeroportos. Somada ao fortalecimento e estruturação das equipes e a manutenção do regime de plantão 24x72 é de fundamental importância assegurar a esses servidores o porte de arma institu-cional e pessoal como meio de garantia da autoproteção e também para segurança das equipes. O porte de arma pleno e ostensivo é necessário diante da especificidade da atuação desses servidores que, muitas vezes, trabalham e residem em locais de difícil acesso, como pontos de fronteira, e/ou com elevados índices de criminalidade, como regiões portuárias. Fundamentalmente, é imperativo assegurar o porte de arma a esses servidores que realizam diariamente ações de enfrentamento de crimes como o contrabando, descaminho e tráfico internacional de drogas e, em virtude de seu trabalho, acabam expostos à violência e ameaças do crime organizado.

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4. Fortalecimento da atuação das equipes K9 – cães de faro da Receita Federal do Brasil - para a fiscalização e controle aduaneiro nas fronteiras brasileiras, especificamente no combate ao tráfico internacional de drogas e ao contrabando. Em consonância com as diretrizes estabelecidas pela Organização Mundial da Aduana (OMA), no tocante à utilização de instrumentos não invasivos para detecção de ilícitos no fluxo do comércio internacional, a Receita Federal do Brasil criou em 2010 o Centro Nacional de Cães de Faro (CNCF) e os Centros de Cães de Faro da Receita Federal do Brasil (CCF K9 RFB), distribuídos por vários estados brasileiros. Atualmente, a Receita Federal do Brasil conta com 24 Equipes K9 atuando na fiscalização e no controle aduaneiro em todo o Brasil. As equipes contam com 23 condutores Analistas-Tributários da Receita Federal do Brasil e 24 agentes caninos. No entanto, o quantitativo de Equipes K9 da Receita Federal do Brasil, 24 equipes, está muito abaixo do que projeta o órgão como sendo um número ideal, 120 equipes. Comparando a realidade das Equipes K9 da aduana brasileira com a de outros países, a situação é ainda mais desigual. Nos Estados Unidos, o Programa de Treinamento Canino de Alfândega e Proteção de Fronteiras da Customs and Border Protection - Securing America’s Borders é composto por 1.500 equipes K9. A aduana argentina, Administración Federal de Ingresos Públicos - AFIP, atualmente possui mais de 300 Equipes K9. Na Deutscher Zoll, aduana alemã, existem 340 Equipes K9 em ativi-dade nas unidades de controle dos aeroportos, em uso móvel nas rotas de tráfego das unidades de controle ou nas unidades de controle próximas à fronteira. Na aduana japonesa, atuam 130 Equipes K9 detectando drogas nos portos, aeroportos e correios. Diante desse quadro, é de fundamental importância ampliar e desenvolver o Centro Nacional de Cães de Faro (CNCF) da Receita Federal do Brasil para que possa ser credenciado pela OMA como um Centro Regional de Treinamento de Cães (RDTC); ampliar o número de equipes de cães de faro, adequando esse quantitativo às dimensões do Brasil e, principalmente, à necessidade de fortalecimento das ações de combate ao contraban-do, descaminho e tráfico internacional de drogas;

5. Correção da legislação para que a Receita Federal do Brasil desenvolva suas atribuições nos portos alfandegados no combate ao tráfico de drogas ilícitas. O inciso III do artigo 36 da Lei nº 8.630, de 25 de fevereiro de 1993, que dispunha sobre o regime jurídico da exploração dos portos organizados e das instalações portuárias, estabelecia que era competência do Ministério da Fazen-da, por intermédio das suas repartições aduaneiras, exercer a vigilância aduaneira e promover a repressão ao contrabando, ao descaminho e ao tráfico de drogas, sem prejuízo das atribuições de outros órgãos. Contudo, a Lei 12.815, de 5 de junho de 2013, revogou a Lei 8.630 e afastou o com-bate ao tráfico de drogas da esfera de competência da Receita Federal do Brasil, deixando somente a repressão ao contrabando e ao descaminho, determinação constante no inciso III do artigo 24.

6. Criação de Centro de Treinamento Aduaneiro - CTR. Para a Organização Mundial das Aduanas, os CRT constituem um dos principais componentes da abordagem regional nas questões aduaneiras. O CTR deve incluir a capacitação em sala de aula, o uso de módulos on-line e off-line e treinamentos operacionais especializados. Além disso, o Centro deve desenvolver e implementar uma metodologia ainda mais moderna de treinamento contínuo de servidores aduaneiros. A unida-de também deve funcionar como um centro de treinamento para diferentes serviços nacionais de fiscalização, o que aumenta a cooperação dos serviços no combate ao contrabando e ao movimento de produtos ilegais em todo o país;

7. Alocação de Analistas-Tributários e Auditores-Fiscais nas atribuições específicas, princi-palmente nas atividades de fiscalização e controle aduaneiro, evitando, portanto, o deslocamento desses servidores para atividades inespecíficas. Alerta-se que as atividades de fiscalização, vigilân-cia, repressão e controle do comércio exterior são atribuições privativas dos servidores da Carreira Tributária e Aduaneira Receita Federal do Brasil, ou seja, por lei, somente o Analista-Tributário e o Auditor-Fiscal podem executar ações de fiscalização e controle aduaneiro em zona primária e zona secundária. Outras atividades que não são consideradas atividades finalísticas da Receita Federal podem ser realizadas por servidores de outros cargos que atuam no órgão. Considerando que as ati-vidades finalísticas da Administração Tributária e Aduaneira da União encontram-se de acordo com o inciso XXII do artigo 37 da Constituição Federal Brasileira, que exige a estruturação em “carreira específica”, é imperioso estabelecer que elas sejam exercidas, conforme a especificidade da lei, por ambos os cargos da Carreira Tributária e Aduaneira da Receita Federal do Brasil, e só por eles, uma vez que tais atividades são essenciais e exclusivas de Estado. É importante observar também o texto da Portaria 554/2016, que determina que o Auditor-Fiscal deve ser alocado, preferencialmente, em atividades privativas do cargo, e o Analista-Tributário em atividades privativas da Carreira ARFB, ou seja, nas atividades específicas da Receita Federal e concorrentes entre os cargos de sua Carreira Tributária e Aduaneira. Ainda assim, em diversas unidades da Receita Federal do Brasil, Analistas--Tributários acabam por sofrer algum tipo de restrição e/ou em função da falta de servidores pas-sam a atuar em atividades consideradas inespecíficas. Para mudar esse quadro, que compromete a eficiência do órgão, é necessário reverter essa situação e assegurar ao Analista-Tributário espaço efetivo para a atuação nas atividades de fiscalização, vigilância, repressão e de controle aduaneiro que são específicas do órgão.

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Analistas-Tributários da Receita Federal do Brasil

cinco medidas para eficiÊncia e produtividade da rf …

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