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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 004.937/2015-5

GRUPO II – CLASSE ___ – PlenárioTC 004.937/2015-5 Natureza: RepresentaçãoÓrgão/Entidade: Secretaria Executiva do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Interessado: Una Marketing de Eventos Ltda. (05.969.672/0001-23)Advogado constituído nos autos: Emerson José Varolo, OAB/SP 168.546.

SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO COM PEDIDO DE CAUTELAR. IRREGULARIDADES EM PREGÃO ELETRÔNICO PARA REGISTRO DE PREÇOS CONDUZIDO PELO MPOG PARA CONTRATAÇÃO DE EMPRESA ESPECIALIZADA NA ORGANIZAÇÃO DE EVENTOS. CAUTELAR CONCEDIDA. INCOMPATIBILIDADE ENTRE A ADESÃO FUTURA POR ITENS E O CRITÉRIO DE JULGAMENTO PELO MENOR PREÇO GLOBAL. POSSIBILIDADE DE CONTRATAÇÃO DE ITENS REGISTRADOS COM PREÇOS SUPERIORES ÀQUELES PRATICADOS PELAS DEMAIS LICITANTES. RESTRIÇÃO À COMPETITIVIDADE EM VIRTUDE DE CRITÉRIO DE HABILITAÇÃO ECONÔMICO-FINANCEIRA QUE DEMANDAM ALTA LIQUIDEZ DAS LICITANTES. INCLUSÃO DE ITENS NA PLANILHA DE PREÇOS (SERVIÇOS DE HOSPEDAGEM, LOCAÇÃO DE ESPAÇO E SERVIÇOS DA LIBERAÇÃO DA DOCUMENTAÇÃO) QUE NÃO PODEM SER ALTERADOS PELAS LICITANTES, E CUJA REMUNERAÇÃO SERÁ EFETIVADA COM BASE EM PROPOSTAS A SEREM APRESENTADAS PELA CONTRATADA NO MOMENTO DA REALIZAÇÃO DOS EVENTOS, COM RISCOS À IMPESSOALIDADE DOS ATOS. FIXAÇÃO DE PREÇOS MÍNIMOS. CONHECIMENTO E PROCEDÊNCIA. DETERMINAÇÃO DE ANULAÇÃO DA LICITAÇÃO. CIENTIFICAÇÕES E DETERMINAÇÕES.

RELATÓRIO

Adoto como relatório, com ajustes de forma que entendo pertinentes, a instrução elaborada no âmbito da Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (peça 50), a qual contou com a anuência do corpo dirigente da unidade técnica (peças 51 e 52):

1. INTRODUÇÃO

1.1. Cuidam os autos de representação, com pedido de medida cautelar inaudita altera pars, a respeito de possíveis irregularidades ocorridas no Pregão Eletrônico para Registro de Preços 12/2015, tipo menor preço global, conduzido pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG).

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1.2. O referido certame tem por objeto o registro de preços para contratação de empresa especializada na prestação de serviços de viabilização de eventos – envolvendo as etapas de planejamento, organização, coordenação e acompanhamento, contemplando todos os serviços indispensáveis à plena execução dos projetos de eventos, abrangendo apoio logístico, montagem, desmontagem e manutenção de toda infraestrutura demandada pelas secretarias, para suprir as necessidades do MPOG (peça 4, p. 2).

1.3. O valor estimado da contratação é de R$ 24.438.802,37 (Termo de Referência - peça 4, p. 32).

1.4. O despacho do relator, Ministro Benjamin Zymler (peça 13), de 10/4/2015, configurado o fumus bonis iuris (risco de dano ao erário decorrente de adesão a itens individualizados da ata de registro de preços em certame cujo critério de adjudicação foi o menor preço global) e o periculum in mora (conclusão da fase de habilitação do pregão), determinou, nos termos do art. 276 do RI/TCU, ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, em sede de medida cautelar, que suspendesse os atos relativos ao Pregão Eletrônico (SRP) 12/2015 e, caso a ata de registro de preços ou o contrato já tivesse sido assinado, se abstivesse de praticar qualquer ato com vistas à sua execução, inclusive de autorizar adesões, até que este Tribunal deliberasse, no mérito, a respeito da regularidade dos procedimentos em causa (Comunicação ao Plenário/TCU, peça 17).

1.5. Determinou-se, também, com fulcro no art. 276, § 3º, do Regimento Interno do TCU, a oitiva do MPOG, na pessoa de seu representante legal, para que, no prazo de até quinze dias, se pronunciasse acerca das seguintes questões apontadas nos autos, encaminhada por meio do Ofício 567/2015-TCU/Selog, de 13/4/2015 (peça 14), recebido conforme AR de peça 15, ao Sr. Dyogo Henrique de Oliveira, Secretário Executivo do MPOG:

a) ausência de critérios para definição do número de eventos no edital e as razões de não ter sido discriminada a previsão dos eventos por porte, local, data ou mesmo periodicidade, a teor do disposto no art. 9º, incisos I e V, do Decreto 7.892/2013, para fins de melhor informar as licitantes na formulação de suas propostas; (itens 3.8 a 3.8.3 da instrução);b) execução da licitação em apenas um único lote, correspondente a uma única empresa a ser contratada, diferentemente dos contratos vigentes firmados pelo MPOG para o mesmo objeto, em que segundo consta, há um contrato para o DF e outro para as demais regiões do país, havendo a possibilidade de atuação regional das contratadas, considerando o número de eventos e o fato de o contrato prever atuação em todo o território nacional, a teor do que prescreve o art. 8º do Decreto 7.892/2013; (item 4.1 da instrução);c) inexistência de planilhas de preços regionalizadas, considerando a execução dos serviços em todo o território nacional; (item 4.1.2 da instrução);d) previsão, no item 10.3.3.1.1 do edital, de exigências para habilitação econômico-financeira que demandam alta liquidez das licitantes, podendo restringir indevidamente a participação de interessados no certame, e que não são condizentes com a natureza e as características/especificidades do objeto a ser contratado, considerando que o pagamento pelos serviços prestados deverá ser efetuado até o 5º dia útil do mês subsequente ao da prestação dos serviços, com previsão de subcontratação de serviços e equipamentos, o que permite ao contratado negociar preços e prazos de pagamento com seus fornecedores, contrariando o disposto no art. 31, § 5º da Lei 8.666/1993, no art. 44 da IN - SLTI/MPOG 2/2010 e no art. 19, inciso XXIV da IN - SLTI 2/2008, o qual se insere no contexto de serviços continuados com mão de obra exclusiva, a exemplo das disposições constantes do inciso XXVI do mesmo artigo, artigos 19-A, e Anexos, IV e V da referida IN, alterada pela IN-SLTI 6/2013; (itens 3.6 a 3.6.5 da instrução);e) inclusão de preços que não serão objeto de cotação nos itens 1.2 a 2.9 da planilha de preços (serviços de hospedagem, locação de espaço e serviços da liberação da documentação), que ficaram fora da competição na licitação, e cuja remuneração será efetivada com base em propostas a serem apresentadas pela contratada no momento da realização dos eventos, com

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riscos à impessoalidade dos atos, considerando, ainda, a possibilidade de adesão de outros órgãos à Ata; em desacordo com o artigo 3º da Lei 8.666/1993 (itens 3.7 a 3.7.5 da instrução);f) os fundamentos para especificação dos pesos e percentuais constantes na Tabela de Diárias, Anexo D do Termo de Referência do Edital; (itens 4 a 4.2.4 da instrução);g) a possibilidade de contratação de itens registrados com preços superiores àqueles praticados no mercado, haja vista que o critério de julgamento adotado foi o de menor valor global em Sistema de Registro de Preços.

1.6. Foi determinada, ainda, diligência ao MPOG, com fundamento no art. 11 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 157 do Regimento Interno do TCU, para que, no mesmo prazo de quinze dias, encaminhasse a esta Secretaria cópia da pesquisa de preços que orientou a elaboração do edital do pregão em apreço.

ANÁLISE DA OITIVA

2. O Sr. Secretário Executivo, representante do MPOG, encaminhou, por meio do Ofício 217/SE/MP, de 29/4/2015 (peça 22), documentos referentes às ocorrências mencionadas na oitiva, bem como cópia da pesquisa de preços que orientou a elaboração do edital do Pregão Eletrônico para Registro de Preços 12/2015 (peças 23-39). A seguir, os esclarecimentos prestados por meio do Despacho 1/2015 – Pregoeiro/Dirad/SE/MP (peça 26), da Diretoria de Administração, o qual incorpora, entre outras, informações da Assessoria de Comunicação Social (peça 25).

2.1. Letra “g” da oitiva (peça 26, p. 9-12): a possibilidade de contratação de itens registrados com preços superiores àqueles praticados no mercado, haja vista que o critério de julgamento adotado foi o de menor valor global no Sistema de Registro de Preços

2.1.1. Informa-se que, embora o critério de julgamento adotado tenha sido o de menor valor global, de acordo com o subitem. 9.1.1 do instrumento convocatório, o valor apresentado para cada subitem que compõe o item não poderá ser, individualmente, superior aos valores limites apresentados na planilha de quantitativos e preços unitários máximos, constante do Anexo "A" do Termo de Referência, Anexo I do Edital.

2.1.2. Acrescenta que o valor constante da planilha de quantitativos e preços unitários máximos foi objeto de uma ampla pesquisa de preços, a qual seguiu a metodologia constante do item 4 da Nota Técnica 24/CCOMP/CGEAQ-MP, constante do processo administrativo 03110.001621/2015-46, a qual foi objeto de análise crítica quanto a sua conveniência.

2.1.3. Esclarece que, para elaboração da pesquisa de preços, foi realizada consulta junto aos órgãos federais que detinham contratos do mesmo objeto e, a despeito de haver algumas diferenças entre si, estas não inviabilizavam a comparação e puderam ser utilizados no cálculo da média. Da mesma forma, foi realizada consulta junto ao mercado, com a solicitação de preenchimento da planilha nos mesmos moldes da contratação pretendida.

2.1.4. Aduz que, nas respostas recebidas, em razão das particularidades e respectivas datas a que se referiam os preços apresentados pelos órgãos, após uma primeira análise, identificou-se significativa diferença em alguns valores, o que exigiu a exclusão de alguns dos itens de custo, de forma a não prejudicar o cálculo das médias de preços. Complementa que foram considerados no cálculo dessas médias os valores dos contratos celebrados pela Presidência da República e pelos Ministérios das Comunicações, Fazenda e Integração Nacional, além de sete propostas apresentadas por empresas consultadas.

2.1.5. Explica também que, em acordo com as orientações do TCU (Acórdãos 1.108/2007-TCU-Plenário e 403/2013-TCU-1ª Câmara), o MPOG realizou avaliação crítica na pesquisa de preços para identificar e descartar os itens de custo que não se mostravam razoáveis, de forma a não prejudicar o comparativo de preços e o cálculo do valor médio que serviria de parâmetro limitador no julgamento das propostas de preços.

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2.1.6. Além disso, os procedimentos da pesquisa de preços então realizada seguiram as orientações da Instrução Normativa - SLTI/MPOG 5/2014, que dispõe sobre os procedimentos administrativos básicos para a realização da pesquisa de preços para a aquisição de bens e contratação de serviços em geral, bem como do art. 18 da Norma Operacional DIRAD/MP, 3, de 27/6/2014, que disciplina os procedimentos para aquisição de bens e contratação de serviços no âmbito do MPOG.

2.1.7. Informa que se buscou preservar nos cálculos dos valores limites da contratação um mínimo de três orçamentos distintos para cada item de custo, sendo que os valores que poderiam causar distorções foram eliminados do cálculo para evitar qualquer desvio.

2.1.8. Nesse aspecto, para os casos em que não era significativa a diferença, que pudessem vir a ser identificados de antemão, adotou-se como regra primeiramente a identificação dos valores que se apresentavam como mais recorrentes ou mais próximos entre si, indicando uma tendência de custo. Uma vez identificada essa tendência dos custos dos itens, eliminou-se aqueles que se distanciavam do centro de convergência. Assim, foram descartados aqueles preços que se encontravam superiores em duas ou três vezes o menor valor dentre os próximos da tendência, conforme o caso, bem como aqueles que se encontravam inferiores a aproximadamente a metade deste mesmo valor.

2.1.9. Esclarece que se verificou em consultas informais junto ao contratado e a outros fornecedores que os custos nesse segmento de mercado - eventos - são distintos entre as empresas e sofrem influência de diversos aspectos, como a propriedade dos bens ou sua locação com terceiros; as sazonalidades (ocorrência de feiras, festas, shows, eventos e outros eventos no mesmo dia e localidade); reduzida capacidade de atendimento de terceiros colaboradores (espaços de eventos, buffets locadores de equipamentos etc.); volatilidade dos custos de mão de obra e dificuldade de composição de equipes; bem como as recorrentes demandas de última hora e exíguos prazos para cumprimento das obrigações contratuais.

2.1.10. Afirma que essas são realidades que impactam significativamente os custos de contratação dos itens que compõem a planilha de eventos e inviabilizam a execução de contratos que não possuam uma margem mais elástica nos preços contratados, para fazer frente a tais intempéries.

2.1.11. Desta feita, a luz de tal realidade, identificou no contrato em vigência no MPOG e nos dos demais órgãos, bem como dos relatos colhidos junto a Assessoria de Comunicação e de alguns fornecedores, que os preços praticados nos contratos de eventos não são de fácil dimensionamento e possuem características e impactos de custo outros que não os usuais em contratações pura e simples de cessão de mão de obra, locação de equipamentos e outros.

Análise

2.1.12. O despacho de peça 13, com fundamento na jurisprudência do TCU (Acórdão 4.205/2014-TCU-1ª Câmara e Acórdão 343/2014-TCU-Plenário), questiona a adequação do uso do SRP em contratações de empresas promotoras de eventos, nesse caso, com base no critério de julgamento pelo menor preço global.

2.1.13. Nesse critério prevalece o valor global do grupo de itens licitados sobre o preço unitário, contudo, quando da realização dos eventos, estes serão realizados com base nos preços unitários. Conforme termo de referência (itens 9.1.2 e 9.1.3 do Edital), os quantitativos indicados na planilha de custo são meramente estimativos e não se referem à expectativa de contratação; o valor de cada item de custo resultante da disputa de preços é o que será registrado como valor unitário na Ata de Registro de Preços para efeito de contratação futura, ficando a critério do MPOG a contratação da quantidade necessária dos itens para realização de cada evento. A natureza deste tipo de contratação acaba sendo, portanto, aquela estipulada no julgamento pelo “menor somatório de preços unitários”, combatida no Acórdão 2329/2010-TCU-Plenário.

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2.1.14. Entretanto, entende o relator do presente feito que o parcelamento da licitação em itens seja claramente inviável (peça 13, p. 10), haja vista que poderia implicar a contratação de dezenas de fornecedores/prestadores de serviço para a realização de um único evento. Por outro lado, consigna que a adjudicação por preço global não garante a escolha da proposta mais vantajosa, que somente seria alcançada se o grupo de itens licitados fosse integralmente adquirido ou, ao menos, mantida a proporção entre os quantitativos de todos os itens adquiridos em relação aos quantitativos totais previstos no grupo de itens. Propugna então pelo risco de danos ao erário decorrentes de adesão a itens individualizados da ata de registro de preços em certame cujo critério de adjudicação foi o menor preço global.

2.1.15. Assevera que, em situações do gênero, o art. 9º, § 1º, do Decreto 7.892/2013 traz disposição, que seria, indiscutivelmente, uma forma de assegurar que a proposta de menor preço global também fosse a proposta com menores preços unitários de todos os itens:

§ 1º O edital poderá admitir, como critério de julgamento, o menor preço aferido pela oferta de desconto sobre tabela de preços praticados no mercado, desde que tecnicamente justificado.

2.1.16. Note-se que, no voto ao Acórdão 1.700/2007-TCU-Plenário, o relator, Ministro Marcos Vilaça, sustentou a inadequação do critério do maior desconto linear nos processos licitatórios que objetivem a contratação de serviços de organização de eventos ou o respectivo registro de preços, anteriormente recomendado por meio do Acórdão 1927/2006-TCU-1ª Câmara, conforme se vê no seguinte excerto:

"21. Ressalvo que o § 1º do art. 9º do Decreto nº 3.931/2001, que regulamenta o registro de preços, aceita o critério de desconto, mas não linear, para a aquisição de certos bens, como medicamentos, passagens aéreas e peças automotivas. O mencionado procedimento aparenta-me aplicável a uma planilha de produtos homogêneos, sujeitos a uma política de preços uniforme, própria da sua área de mercado. Não é sob esse prisma que vejo o serviço de organização de eventos, objeto do Pregão nº 111/2006, que abrange uma série de atividades diversificadas, como transporte e fornecimento de hospedagem, alimentação e mão de obra." 11. Após análise mais detida do assunto, ainda conservo, em praticamente tudo, a posição de antes. Em que pese o meu pensamento de que o critério do desconto linear tem os seus méritos, entre os quais o de ser capaz de estorvar o malsinado "jogo de planilha", compreendo que ele não guarda consonância com o sistema de licitação estatuído na Lei nº 8.666/93, que se escora na regra de livre mercado.12. Numa licitação, a Administração procura o menor preço disponível no mercado. Esse preço, por sua vez, é composto do custo e do lucro do vendedor. Exigir um desconto que torne o preço de um produto menor do que o seu custo não está nos propósitos da licitação.

2.1.17. Naquela ocasião, firmou-se o seguinte entendimento: Não se admite, em processo licitatório, o uso de critério de julgamento de propostas de preços fundado no maior desconto linear (uniforme) oferecido sobre todos os itens do orçamento, por chocar-se com o sistema de mercado infundido na Lei nº 8.666/93, bem como por configurar tipo de licitação extralegal, que nem sempre se traduz no menor preço obtenível, além de, no caso de registro de preços, contrariar disposições do Decreto nº 3.931/2001, salvo nos casos excepcionais previstos no § 1º do art. 9º deste regulamento.

2.1.18. O § 1º do art. 9º do então vigente Decreto 3.931/2001 admitia a oferta de desconto como critério de adjudicação, nos casos de peças de veículos, medicamentos, passagens aéreas, manutenção e outros similares. A republicação do referido item por meio do Decreto 7.892/2013 prevê a possibilidade de oferta de desconto sobre tabela de preços praticados no mercado, o que não altera a essência da anterior regulamentação. Ademais, como já reiterado nestes autos pela equipe do MPOG, a pesquisa de preços para prestação de serviços na área de eventos reflete distorções do próprio mercado, que justificariam descontos expressivos nos preços, como no caso analisado, na qual o desconto total alcança mais de 59%. Dessa forma, entende-se que o mencionado comando

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regulamentar não se presta a serviços dessa natureza, cujos contratos são compostos por uma gama de itens de natureza tão diversificada.

2.1.19. Posteriormente, por meio do Acórdão 2326/2010-TCU-Plenário, o qual trata de representação contra licitação para contratação de serviços de organização de eventos no Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), cuja seleção seria pelo “menor somatório de preços unitários”, o Tribunal diante das mesmas incertezas que se impõem nos presentes autos, determinou ao MDA que se abstivesse de autorizar adesões à ata de registro de preços então objeto de discussão, que tivesse por objetivos a celebração de contrato para realização de múltiplos e indefinidos eventos. Determinou também oitiva da SLTI/MPOG para que se manifestasse sobre o modelo de licitação e contratação de eventos debatidos naqueles autos, tendo a SLTI/MPOG, por meio da Nota Técnica 182/DLSG/SLTI-MP (peça 46), de 27/9/2010, sugerido que se adotasse o julgamento pelo menor preço global, considerada a soma dos itens para cada grupo, na forma como agora se questiona.

2.1.20. Como se verifica, o critério de julgamento nas contratações de serviços de eventos já foi debatido pelo TCU em diversas oportunidades, sem que se chegue a uma fórmula única. O problema se encontra nas características que se imprime à licitação, na modelagem adotada, sem que se vislumbre, até o momento, alternativa eficaz para essa questão.

2.1.21. Segundo o exposto no despacho de peça 13, a escolha da proposta mais vantajosa somente seria alcançada se o grupo de itens licitados fosse integralmente adquirido ou, ao menos, mantida a proporção entre os quantitativos de todos os itens adquiridos em relação aos quantitativos totais previstos no grupo de itens. A alternativa que mais se aproxima dessa hipótese seria a cotação de preços com base no porte dos eventos, o que seria uma forma de manter-se certa proporcionalidade e controle entre quantitativos orçados e demanda.

2.1.22. A realização de licitações por porte dos eventos, classificados segundo o número de participantes, possibilitaria se chegar a esse resultado, com a vantagem de dar mais transparência às distintas contratações e exigir melhor planejamento das ações, dado que os quantitativos estariam necessariamente relacionados a eventos de determinados portes, evitando cotações demasiadamente amplas. Essa alternativa diminuiria o risco que se verifica na atual modelagem.

2.1.23. Um argumento que poderia pesar contra essa sugestão seria o aumento do número de contratos a serem gerenciados pelo órgão contratante. No caso específico do MPOG, as ações regionais na área de eventos são bastante restritas (vide item 2.3 desta instrução), o que permitiu, inclusive, a adoção de lote único nesta licitação, não se vislumbrando esse possível impacto negativo. Contudo, essa alternativa pode não se aplicar a órgãos que têm grande inserção no território nacional pela multiplicidade de contratos que ocasionaria, considerando a necessidade de realização de licitação por região geográfica e por porte de evento.

2.1.24. Por essa razão, a prestação de serviços de eventos requer estudo aprofundado sobre a definição da melhor forma de sua contratação, o qual deve ponderar a prática do mercado e as especificidades desse setor. Dada a complexidade, tal estudo extravasa os limites da presente representação, devendo ser realizado por grupo de trabalho específico.

2.1.25. Convém informar que a Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do MPOG está estudando a matéria e já tem uma minuta de instrução normativa sobre eventos, que não chega a abordar as questões aqui levantadas, razão pela qual deve ser recomendado à SLTI que avalie a conveniência e oportunidade de regulamentar a modelagem de licitação a ser implementada na área de eventos, de modo a evitar o risco do chamado “jogo de planilha”, considerando que, no julgamento pelo menor preço global, usualmente adotado, a despesa será realizada por itens e não pelo lote de itens ofertados pela licitante vencedora, acarretando riscos, sobretudo, em caso de adesões às respectivas atas, de forma a beneficiar os órgãos e entidades da Administração Pública Federal que necessitem contratar tais serviços.

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2.1.26. Deve também ser recomendado à SLTI/MPOG que, na mesma oportunidade, avalie a adoção pela Administração Pública Federal de licitações formatadas segundo o porte dos eventos, classificados de acordo com o número de participantes, o que imprime maior transparência às distintas contratações e evita cotações demasiadamente amplas, dado que os quantitativos previstos nas licitações estariam necessariamente relacionados a eventos de determinada magnitude, o que possibilitaria controlar, de forma mais adequada, os insumos necessários em face dos preços unitários, facilitando, inclusive, o controle das respectivas adesões.

2.1.27. Conforme anota o despacho de peça 13, em licitações cujo critério de julgamento é o menor preço global, cria-se um ambiente propício para a prática de “jogo de planilha” nas futuras contratações decorrentes de adesões ao registro de preços, pois a adesão será feita por itens, e não pelo lote de itens ofertados pela licitante ganhadora.

2.1.28. Menciona também que caberá ao fornecedor beneficiário da Ata de Registro de Preços optar pela aceitação ou não do fornecimento decorrente de adesão. Assim, em última instância, competiria ao próprio contratado decidir se aceita ou não as adesões à Ata, podendo aceitar as adesões naqueles itens com preços mais vantajosos, por exemplo, os grupos de alimentação e de hospedagem, podendo rejeitá-la nos grupos com preços mais baixos.

2.1.29. Dessa forma, com base nessas considerações, no fato de que o MPOG adotou licitação nacional em lote único, em razão de necessidades específicas, que poderão não se replicar em outro órgão, e, ainda, considerando que o MPOG possui estrutura de controle por meio de comitê de eventos que também pode não estar disponível em outros órgãos/entidades públicas, propõe-se que seja revogada a cautelar deferida e determinado ao MPOG que se abstenha de autorizar adesão à respectiva ata decorrente do Pregão Eletrônico para Registro de Preços 12/2015.

2.2. Letra “a” da oitiva, peça 25, p. 1-4: “ausência de critérios para definição do número de eventos no edital e as razões de não ter sido discriminada a previsão dos eventos por porte, local, data ou mesmo periodicidade, a teor do disposto no art. 9°, incisos I e V, do Decreto 7.892/2013, para fins de melhor informar as licitantes na formulação de suas propostas”

2.2.2. Alega que as competências do MPOG demandam a utilização de diversos canais de interlocução com a sociedade, contexto no qual se insere a realização de eventos, e que a definição do quantitativo, dimensão e porte dos eventos é praticamente impossível de se realizar, haja vista que muitos eventos não são programados, como é o caso da necessidade de interlocução do Chefe da Pasta com a sociedade (por meio de palestras, reuniões, fóruns ou entrevistas coletivas).

2.2.3. Ressalta que é possível definir, com antecedência, parte dos eventos que integram o calendário de ações do Ministério, como é o caso dos fóruns técnicos e algumas demandas previamente definidas pelas suas Secretarias e aprovadas pelo Comitê de Eventos (Comev), órgão interno que detém a competência regimental para aprovação e acompanhamento dos eventos da pasta. Considera, entretanto, que esta não é a realidade da grande maioria dos eventos do MPOG, e que, mesmo quando se considera o histórico de ocorrências pretéritas, é impossível prever, com precisão, a data e porte de eventos não passíveis de planejamento.

2.2.4. Assevera que as necessidades de quantitativo e complexidade dos eventos do MPOG se encontram delimitados pela planilha de custos contida no edital do Pregão, a qual define os itens e seus respectivos quantitativos que poderão vir a ser demandados, não restando, portanto, qualquer lacuna em relação a tal requisito legal.

2.2.5. Argumenta que o conceito de porte de um evento não necessariamente guarda correlação com sua dimensão, em termos de quantidade de participantes, mas sim com as peculiaridades de sua realização, tornando complicada e irrelevante a adoção de tal parâmetro para orientação dos proponentes para a presente licitação. A título de exemplo, cita eventos com grande número de pessoas e que podem utilizar a estrutura do próprio Ministério ou de outro órgão, razão pela qual há

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necessidade de reduzida quantidade de itens; e, de outro modo, tem-se o caso de uma reunião fechada, com público reduzido, mas com participação de autoridades estrangeiras, que pode exigir um aparato de suporte, que acaba por torná-lo de maior custo e complexidade.

2.2.6. Assim, o formato da contratação que melhor atenderia ao interesse público seria a que indicasse a totalidade dos itens necessários à aquisição, para que estes pudessem atender a qualquer tipo, formato ou tamanho de evento. Destaca, no entanto, que a realização de qualquer evento se dá somente após deliberação do colegiado do Comev, que é quem detém a responsabilidade de avaliar e aprovar a demanda e a utilização dos respectivos insumos, havendo, portanto, um controle prévio das necessidades.

2.2.7. Esclarece que a formatação da licitação ora conduzida pelo MPOG guarda correlação com o que é prática usual no mercado, onde as empresas informam os valores dos insumos, os quais serão utilizados pelos órgãos quando de sua necessidade. Em razão de tais peculiaridades da contratação, a realização do Pregão por meio do Sistema de Registro de Preços é o procedimento que mais se adéqua à condução do certame em questão.

2.2.8. Informa também que consta nos autos do processo 03110.001621/2015-46 planilha com os quantitativos de eventos anuais previstos pela Assessoria de Comunicação Social (Ascom), que ensejou a observação contida no Modelo de Proposta Comercial, a seguir transcrita: "Obs.: 2. A expectativa é que sejam realizados 253 eventos de grande, médio e pequeno porte, durante o período de 12 (doze) meses".

2.2.9. Refere-se ainda à Cartilha CISET da Secretaria de Controle Interno da Presidência da República, a qual manifesta o mesmo entendimento acima exposto, e da qual cita o seguinte trecho:

Para a realização de um evento específico, independente de seu porte, é factível determinar ao certo, ou em quantitativos bastante aproximados, todos os serviços e materiais demandados para sua realização. Entretanto, para um conjunto de pequenos eventos, a realidade da Administração Pública nos mostra que é praticamente impossível determinar a quantidade de eventos que um determinado órgão realizará no decorrer de um ano e a quantidade de participantes, a duração, o local de realização e os equipamentos necessários para a realização de cada evento.

2.2.10. Conclui que o entendimento de que deverá haver a indicação precisa dos quantitativos, periodicidade e porte dos eventos, conforme questionado na oitiva, torna-se incompatível com as características da contratação ora buscada e iria de encontro ao interesse público, motivo pelo qual afirma que a formatação ora estabelecida é a que materializará a contratação mais vantajosa.

Análise

2.2.11. Alegou a empresa representante que o MPOG está licitando serviços sem a necessidade da demanda pretendida, pois o valor estimado da contratação seria 135 vezes maior que o valor demandado nos últimos doze meses do contrato vigente, tendo então o órgão sido questionado nestes autos quanto aos critérios para essa definição, porte, data e local de realização dos eventos.

2.2.12. A resposta apresentada à oitiva defende que as necessidades de quantitativo e complexidade dos eventos do MPOG encontram-se delimitados pela planilha de custos contida no edital do Pregão, a qual define os itens e seus respectivos quantitativos que poderão vir a ser demandados, e que o porte de um evento não se mede somente pelo número de participantes. Informou que parte dos eventos pode ser definida previamente, o que não se aplica para a grande maioria.

2.2.13. À peça 37, consta calendário de eventos previstos pela Ascom, encaminhado pela Coordenação Geral de Aquisições à Pregoeira, em 6/3/2015, com a observação de que fosse incluída no processo como estimativa anual de contratação, devendo ainda ser inserida na planilha de apresentação de propostas, para orientar a formulação de propostas dos licitantes. Nessa planilha, constam 253 eventos, incluindo previsão (parcial?) para o ano de 2016. Note-se que há indicação dos

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eventos e que a definição de data e lugar ainda era, na maior parte, incerta. Como orientado pela Ascom, a informação constou no anexo do termo de referência, Modelo de Proposta (peça 4, p. 119).

2.2.14. No caso em discussão, apesar de ter havido plano de trabalho elaborado pelo Comitê de Eventos (peça 38), o qual indica, com base na contratação anterior, apenas a relação entre a demanda prevista e a quantidade de serviço a ser contratada, houve, por parte da Diretoria de Administração (peça 27), a solicitação, em 5/3/2015, de que os quantitativos inicialmente estimados fossem reduzidos em 50%, com base na execução desses serviços nos últimos três anos. Como se vê, o planejamento inicial da licitação não cotejou a demanda com o efetivamente realizado, o que, de fato, poderia levar a uma distorção no vulto da licitação, falha que foi, posteriormente, sanada.

2.2.15. O item 4.13 do edital estabelece que os autos dos processos relativos às contratações anteriores permaneceriam com vista franqueada aos interessados para verificação dos quantitativos adquiridos, procedimento inadequado para o pregão eletrônico, considerando a possibilidade de participantes em todo o país e o fato de não haver qualquer sistematização dessas informações.

2.2.16. À peça 24, foram juntados Gráficos Informativos do Comitê de Eventos, o qual informa que 2014 foi um ano atípico, com demandas reprimidas, em razão da Copa do Mundo e por ser um ano eleitoral. Informa também que, em 2013, foram realizados 80 eventos; em 2014, 46; e, em 2015, a previsão seria de 245 eventos.

2.2.17. O documento de peça 23 – Apresentação do resultado trimestral do Comitê de Eventos – 2015 – demonstra que foram realizados oito eventos no primeiro trimestre ao custo total de R$ 38.066,33, com custo médio de R$ 4.758,29, e custo médio per capita de R$ 64,90, com a previsão de sete eventos para o mês de abril.

2.2.18. Com base nessas informações, conclui-se que a estimativa constante no Anexo II do termo de referência, Modelo de Proposta Comercial (peça 4, p. 119), referente à previsão do calendário de Eventos da Ascom, não se coaduna com a solicitação da Diretoria de Administração que, de fato, cortou pela metade os valores inicialmente previstos no plano de trabalho, inserto à peça 38, p. 23, tornando a estimativa incluída no Anexo II informação irrelevante para o certame.

2.2.19. Além disso, a Assessoria de Comunicação Social, responsável pela elaboração do calendário, apresentou um rol de eventos, quando deveria organizar as informações por tipo de evento (reuniões, fóruns, simpósios, feiras etc.), que é o máximo que as informações nele constantes permitem, para que efetivamente tivesse alguma utilidade para a instituição e para os licitantes. O número total de eventos pouco representa, e as informações da planilha, sem qualquer tratamento, não servem para orientar os interessados. No caso, ainda que a previsão de eventos não seja exata, a qualidade dos dados apresentados pela Ascom mostrou-se inadequada para os fins desejados. Ademais, a informação numérica acerca do número total de eventos, alocada em anexo do termo de referência, não deu transparência à informação, tornando-se depois obsoleta, por não se conformar à supressão de serviços efetuada pela Diretoria de Administração.

2.2.20. Dessa forma, apesar das deficiências constantes dos dados apresentados pela área demandante do serviço, não procede a alegação da representante acerca da superestimativa do número de eventos previstos na licitação em relação à execução de 2014, em função de que o ano de 2014 foi ano atípico, e pelo fato de que houve corte no número de eventos segundo o efetivamente realizado em anos anteriores.

2.2.21. Deve, contudo, ser dada ciência ao MPOG de que a menção no edital do número total de eventos e o rol elaborado pela Assessoria de Comunicação Social, sem a organização das informações por tipo e porte de eventos, não são suficientes para fundamentar as propostas dos licitantes. Ademais, a informação numérica acerca do número total de eventos, alocada em anexo do termo de referência, não deu transparência à informação, tornando-se depois obsoleta, por não se conformar à supressão de serviços efetuada posteriormente, descumprindo o disposto no art. 9º,

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incisos I e V, do Decreto 7.892/2013 e no art. 7º, § 4º, da Lei 8.666/1993, que vedam a inclusão, no objeto da licitação, de fornecimento de materiais e serviços sem previsão de quantidades ou cujos quantitativos não correspondam às previsões reais do projeto básico ou executivo.

2.2.22. Recomenda-se, ainda, que seja anexada ao edital a lista dos eventos efetivamente realizados pelo MPOG nos últimos três anos, dado que a previsão, no item 4.13 do edital, de que os autos dos processos relativos às contratações anteriores permaneceriam com vista franqueada aos interessados para verificação dos quantitativos adquiridos constitui-se procedimento inadequado para o pregão eletrônico, considerando a possibilidade de participantes em todo o país e o fato de não haver qualquer sistematização dessas informações.

2.3. Letra “b” da oitiva peça 25, p. 5-6: execução da licitação em apenas um único lote, correspondente a uma única empresa a ser contratada, diferentemente dos contratos vigentes firmados pelo MPOG para o mesmo objeto, em que segundo consta, há um contrato para o DF e outro para as demais regiões do país, havendo a possibilidade de atuação regional das contratadas, considerando o número de eventos e o fato de o contrato prever atuação em todo o território nacional, a teor do que prescreve o art. 8° do Decreto 7.892/2013; e

Letra “c” da oitiva, peça 25, p. 6: inexistência de planilhas de preços regionalizadas, considerando a execução dos serviços em todo o território nacional;

2.3.1. Menciona justificativa constante no plano de trabalho (peça 38, p. 2), que indica diversas vantagens quanto à formalização da licitação em um único item, como: a) maior controle na execução dos serviços; b) maior facilidade na observância dos prazos; c) concentração da responsabilidade pela execução da contratação em uma única empresa; d) concentração da garantia dos resultados; e e) ganhos de escala.

2.3.2. Aponta a ocorrência reduzida de serviços em outros estados e comenta que, embora se tenha tido um ano atípico em 2014, em decorrência da realização da Copa do Mundo de Futebol e do período eleitoral, no período compreendido entre maio de 2014 a março de 2015, foram realizados somente três eventos fora do Distrito Federal, que totalizaram R$ 38.448,22, evidenciando que tais eventos são raros e esporádicos, o que não justificaria sua contratação como item individualizado.

2.3.3. Comenta que a eventual adoção de tal critério - definição de estados como item apartado -, poderia redundar em pouca atratividade na contratação e, por consequência, ocorrer a deserção na disputa daqueles itens, além de o preço proposto para um volume menor de eventos fatalmente acarretar preços unitários muito superiores ao que se poderia obter em uma contratação mais robusta e volumosa. Ademais, em razão do que foi prospectado junto ao mercado, os custos para a realização de eventos no Distrito Federal e em outros estados não trazem preços díspares entre si.

2.3.4. Nesse sentido, a opção por definir itens individualizados para Estados diversos conduziria a situações em que a estimativa de contratações teria que prever a realização de apenas um evento em cada um dos estados da federação a ser realizado ao longo de um ano, o que não seria atrativo a nenhum proponente e muito menos estaria alinhado a um critério de razoabilidade na contratação.

2.3.5. Assim, optou-se pelo agrupamento desses serviços, até mesmo porque o volume de contratações para o DF atrairia possíveis interessados, que teriam o compromisso de estender os mesmos descontos de valores da execução contratual para os eventos realizados nos demais estados da federação. Assim, uma eventual diferença nos preços praticados em outros estados estaria sendo compensado pelo volume total dos eventos realizados, o que mitigaria ou até eliminaria uma eventual ocorrência de inexequibilidade na proposta ofertada para eventos em outros estados.

2.3.6. Argumenta que, em razão da reduzida quantidade de eventos previstos para os demais estados, os preços a serem cotados para esses estados muito provavelmente estariam elevados em relação ao que foi proposto para o volume total - atualmente definido como um todo -, já que o total

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absorve as eventuais diferenças entre uma e outra localidade, amortizando eventuais prejuízos e tornando atrativa a realização de eventos não só no DF, mas também nos demais estados da federação. Alega, ainda, que, no modelo adotado, os eventuais custos em que a empresa incorrerá poderão ser distribuídos em um volume maior de demanda, possibilitando preços unitários mais reduzidos, independentemente da localidade em que este se dará.

Análise

2.3.7. Alega-se que os custos para a realização de eventos no Distrito Federal e em outros estados não trazem preços díspares entre si, o que não é adequado, pois não se pode considerar que capitais com características distintas demandem o mesmo custo de um evento. Ademais, a equipe do MPOG se baseou em orçamentos de empresas sediadas em Brasília, não tendo apresentado dados acerca de preços em outros estados.

2.3.8. Contudo, o número de eventos realizados fora do DF no ano de 2014/2015, de fato, não justificaria o desmembramento da contratação em mais de um lote, sendo pertinente a possibilidade de ganho de escala no formato em que ocorre a licitação, razão pela qual se acatam os argumentos apresentados quanto à realização da licitação em lote único, de abrangência nacional.

2.4. Letra “d” da oitiva (peça 26, p. 4-6): previsão, no item 10.3.3.1.1 do edital, de exigências para habilitação econômico-financeira que demandam alta liquidez das licitantes, podendo restringir indevidamente a participação de interessados no certame, e que não são condizentes com a natureza e as características/especificidades do objeto a ser contratado, considerando que o pagamento pelos serviços prestados deverá ser efetuado até o 5° dia útil do mês subsequente ao da prestação dos serviços, com previsão de subcontratação de serviços e equipamentos, o que permite ao contratado negociar preços e prazos de pagamento com seus fornecedores (...)

2.4.1. Quanto às exigências relativas à qualificação financeira, esclarece que foram inseridas no instrumento convocatório por força da necessidade de cumprimento das normas vigentes, em especial a Instrução Normativa - SLTI/MPOG 2, de 30 de abril de 2008, e alterações, e que, embora haja entendimento divergente, a citada norma disciplina a contratação de serviços, continuados ou não, por órgãos ou entidades integrantes do Sistema de Serviços Gerais (SISG).

2.4.2. Expõe que a referida norma, em seus artigos 18 e 19, inciso XXIV, estabelece que os instrumentos convocatórios de licitação e os atos relativos à dispensa ou inexigibilidade de licitação, bem como os contratos deles decorrentes, observarão, além das disposições contidas na Lei 8.666/1993, na Lei 10.520/2002, na Lei Complementar 123/2006, no Decreto 2.271/1997 e no Decreto 6.204/2007, o nela disposto e serão adaptados às especificidades de cada caso, e que os instrumentos convocatórios devem conter o disposto no art. 40 da Lei 8.666/1993, indicando, ainda, quando couber, disposições que preveem condições de habilitação econômico-financeira nos termos da alteração promovida.

2.4.3. Afirma que, embora o entendimento do Tribunal de Contas da União seja no sentido de que a exigência supracitada seja apenas para contratação de serviços continuados com mão de obra exclusiva, a norma, ao contrário do apontado, não estabeleceu essa restrição. A citada Instrução Normativa estabelece os procedimentos a serem adotados para a contratação de prestação de serviços, sejam eles continuados ou não e envolvam ou não mão de obra com dedicação exclusiva, e estabeleceu critérios objetivos mínimos destinados a aferir a segurança econômica da licitante que oferta seus preços.

2.4.4. Comenta que é notória a dificuldade enfrentada pela Administração quando da realização de licitações para contratação de serviços que não se fundam em critérios objetivos de aferição de sua exequibilidade, e que tais dificuldades se avolumam em contratações que envolvem diversos elementos de custo e de pouca margem de certeza quanto à validade dos preços obtidos nas pesquisas de mercado e naqueles propostos na disputa do certame.

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2.4.5. Afirma que, não raro em licitações para contratação de empresas prestadoras de serviços de eventos, o valor dos descontos ofertados nas propostas inicialmente cadastradas chega a ultrapassar o patamar de 50% em relação aos preços obtidos nas pesquisas de preços, refletindo desarranjo do mercado, que não possui parâmetros mínimos de razoabilidade na delimitação de seus custos.

2.4.6. Acrescenta que são inúmeras as possibilidades que interferem nos custos dos insumos de realização dos eventos, estando presentes tanto nas pesquisas de preços realizadas pelos órgãos públicos como nas disputas de preços em certames licitatórios; nem por isso se pode afirmar que há falha na condução de tais procedimentos, ocorrências de desvios ou jogo de planilhas.

2.4.7. Menciona o caso de equipamentos de sonorização e iluminação, com preços que podem ultrapassar o dobro, triplo ou quádruplo entre si, em razão de variáveis como potência, qualidade e tecnologia, propriedades dos insumos ou sublocação, utilização de marcas líderes ou de equipamentos similares. Informa também que as empresas de eventos possuem custos internos que lhe são peculiares e não guardam necessariamente conformidade com os custos de seus concorrentes, os quais dependem de sua especialização nos respectivos serviços que compõem a organização dos eventos.

2.4.8. Argumenta que as delimitações do edital tiveram por finalidade estabelecer critérios de julgamento objetivos e condizentes com a complexidade e as peculiaridades da contratação buscada, possibilitando uma adequada aferição da saúde financeira das proponentes, que possa dar cumprimento às obrigações contratuais com qualidade e sem risco.

2.4.9. Nesse sentido, aduz que há situações que exigem pronto atendimento em prazos exíguos, a exemplo de reuniões ministeriais com agentes externos e concessões de entrevistas coletivas, e que só podem ser atendidas por empresas que tenham expertise nos serviços e segurança financeira para assumir custos que podem se aproximar do preço final apresentado no certame, o que compromete sua margem de lucro. Acrescenta que essas situações estão previstas no Edital, com suas respectivas exigências de atendimento delimitadas.

2.4.10. Ao final, conclui que os níveis de exigência de comprovação da qualificação econômica financeira e demais requisitos de habilitação exigidos guardam consonância com os riscos de falhas que redundem em exposição negativa para o MPOG.

Análise

2.4.11. Trata-se de analisar se as exigências para qualificação financeira previstas no edital do Pregão Eletrônico 1/2015 observam parâmetros de proporcionalidade e razoabilidade, em face do objeto que se quer contratar, considerando o disposto no art. 30, § 5º, da Lei 8.666/1993, o qual fixa que a comprovação da boa situação financeira da empresa será devidamente justificada no processo administrativo da licitação que tenha dado início ao certame licitatório, vedada a exigência de índices e valores não usualmente adotados para correta avaliação de situação financeira suficiente ao cumprimento das obrigações decorrentes da licitação.

2.4.12. Conforme se verifica na instrução de peça 10, a representante alega restrição à competição do certame e infringência à jurisprudência do TCU e às orientações emanadas do próprio MPOG. Informa que houve impugnação do edital pela empresa Premier Eventos, que depois veio a ser a vencedora do certame, sob a alegação de que as exigências financeiras inicialmente formuladas eram muito brandas e não garantiam a execução do contrato.

2.4.13. O MPOG teria dado provimento e incluído novas exigências para qualificação financeira, consubstanciadas em exigências cumulativas de capital circulante líquido (CCL) de, no mínimo, 16,66%; patrimônio líquido de 10% e declaração do licitante, acompanhada da relação de compromissos assumidos, de que um doze avos dos contratos firmados com a Administração Pública e/ou com a iniciativa privada, vigentes na data da apresentação da proposta, não seriam superiores

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ao patrimônio líquido do licitante, impondo, segundo o representante, requisitos desproporcionais e pouco razoáveis, na medida em que estabeleceu uma premissa de que apenas empresas de grande porte poderiam participar do processo, eis que microempresas, empresas de pequeno porte e até mesmo médias empresas em desenvolvimento teriam tolhida sua prerrogativa de disputa.

2.4.14. Tais disposições estão previstas no art. 19, inciso XXIV, da IN - SLTI/MPOG 2/2008, incluído pela IN - SLTI/MPOG 6/2013, que exige a comprovação da boa situação financeira da empresa licitante, por meio de índices contábeis superiores a 1, acrescidos dos respectivos percentuais de CCL e PL adotados na licitação. Essa fórmula foi estatuída com base em levantamento da situação dos contratos de serviço com mão de obra exclusiva, ou seja, os casos típicos de terceirização de serviços (limpeza, conservação, segurança etc.), que não é a situação do objeto ora em análise.

2.4.15. Segundo a peça que veio a impugnar o item 10.3.3 do edital (peça 40), o item alterado fixava que a boa situação financeira da licitante seria avaliada pelos Índices de Liquidez Geral (LG), Solvência Geral (SG) e Liquidez Corrente (LC) maiores que 1 (um), de onde se extrai que o edital alterado optou, de início, por adotar parcialmente a fórmula prevista no artigo 19, inciso XXIV, da IN - SLTI/MPOG 2/2008, sem a previsão de CCL e PL mínimo e outras exigências.

2.4.16. A fórmula que veio a ser adotada baseia-se no Relatório apresentado pelo Grupo de Estudos de Contratação e Gestão de Contratos de Terceirização de Serviços Continuados na Administração Pública Federal, que deu origem ao Acórdão 1.214/2013-TCU-Plenário e às respectivas alterações na IN - SLTI/MPOG 2/2008, o qual se constitui em importante documento para nortear e fundamentar essas exigências.

2.4.17. Registra-se no referido Acórdão que as proposições são direcionadas aos procedimentos de licitação e de execução de contratos para prestação de serviços de natureza contínua, sem que se delimitasse o escopo de sua aplicação. Contudo, as proposições decorrentes desse trabalho são direcionadas aos contratos de prestação de serviços de natureza contínua com disponibilização de mão de obra em regime de dedicação exclusiva, nos moldes dos serviços de limpeza, conservação, copeiragem e segurança, podendo ser adotada nos demais casos, no que couber.

2.4.18. As prescrições do Acórdão 1.214/2013-TCU-Plenário decorreram de grupo de estudos, composto inicialmente por servidores do MPOG, da AGU e do TCU, passando a ser posteriormente integrado também por representantes do Ministério da Previdência Social, do Ministério da Fazenda, do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo e do Ministério Público Federal, que discutiram aspectos relacionados aos procedimentos licitatórios, à gestão e ao encerramento desses contratos, em razão de que se constatou que, nos últimos anos, passaram a ocorrer, com maior frequência, problemas na execução desse tipo de contrato, com interrupções na prestação dos serviços, ausência de pagamento aos funcionários de salários e outras verbas trabalhistas, trazendo prejuízos à Administração Pública e aos trabalhadores terceirizados.

2.4.19. E não poderia ser de outra forma, pois o entendimento do TCU é o de que a exigência de índices contábeis diversos dos usuais, sem a devida fundamentação em estudo aprofundado e específico que demonstre sua necessidade e adequação com relação ao objeto da licitação, afronta o § 5º do art. 31 da Lei 8.666/1993 (Precedentes: Acórdãos 170/2007-TCU-Plenário, 291/2007-TCU-Plenário e 2.495/2010-TCU-Plenário). É também assente o entendimento de que a estipulação de índices financeiros para aferir a habilitação de licitantes deve necessariamente estar fundamentada em justificativas técnicas e demonstrações contábeis que evidenciem a adequação e razoabilidade das exigências, sob pena de nulidade do certame e aplicação de penalidade aos responsáveis (Precedentes: Decisão 1.093/2001-TCU-Plenário, Decisão 217/2002-TCU-Plenário, Acórdão 112/2002-TCU-Plenário, entre outras).

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2.4.20. A adoção dos referidos índices à licitação de eventos não se mostra apropriada, dado que o órgão não apresentou dados concretos que justificassem a adoção dos fundamentos aplicados aos contratos de serviços terceirizados com dedicação exclusiva de mão de obra à referida contratação. Foi ressaltada a pouca margem de certeza quanto à validade dos preços obtidos nas pesquisas de mercado e naqueles propostos na disputa do certame, além de as pesquisas de preços refletirem o desarranjo do mercado, que não possui parâmetros mínimos de razoabilidade na delimitação de seus custos, os quais variam segundo a especialização das empresas nos respectivos serviços que compõem o evento. Esclareça-se que o contrato para prestação de serviços de eventos corresponde ao chamado “guarda-chuva”, por abranger diversas áreas de serviço (recursos humanos, locação de espaço, hospedagem, equipamentos, material de expediente, alimentação, transporte, decoração, mobiliário etc.).

2.4.21. Além disso, mencionam situações que exigem pronto atendimento em prazos exíguos (ordem de serviço expedida 24 horas antes do evento e proposta de preço da empresa em até 14 horas), a exemplo de reuniões ministeriais com agentes externos e concessões de entrevistas coletivas, alegando que, nesses casos, a empresa deve assumir custos que podem se aproximar do preço final apresentado no certame, comprometendo sua margem de lucro, situação que já está prevista no Edital.

2.4.22. Para se acatar a argumentação quanto à dificuldade para cumprimento de prazos exíguos, o órgão teria que apresentar dados e informações que decorrem de sua própria experiência com a execução desse tipo de serviços, o que não ocorreu. Além disso, não é demais lembrar que as empresas de eventos podem subcontratar serviços, o que envolve a negociação de prazos para pagamento, a critério da contratada. No caso, o edital nem mesmo limita a subcontratação, restringindo-se o item 17.4 a definir que serviços e equipamentos poderão ser subcontratados. Quanto às dificuldades para definição de custos, uma alternativa que se coloca é o acompanhamento dos preços efetivos praticados nas atas de registro de preços, para diminuir incertezas decorrentes das pesquisas de preços.

2.4.23. Como se vê, o órgão não apresentou elementos que justifiquem a adoção, na licitação em comento, dos índices contábeis que foram sugeridos para os serviços de natureza contínua com dedicação de mão de obra exclusiva, com base em exaustivo levantamento, ou mesmo da exigência desses índices nos percentuais estipulados. É compreensível a preocupação do gestor em resguardar a Administração Pública, procurando empresas mais sólidas. Apesar disso, deve-se ter cuidado para que isto não se torne barreira que prejudique de forma desarrazoada a competitividade do certame e a busca pelos melhores preços, considerando que o máximo de segurança, nesse sentido, significaria, de fato, prejuízo à competitividade.

2.4.24. Acerca desta questão, o despacho de peça 13 registra que, com base em pesquisa realizada no Comprasnet, observou-se que o pregão 12/2015 foi extremamente disputado, com 65 empresas participando da fase de lances, e que a licitação se encontra aguardando adjudicação à empresa Premier Eventos Ltda., pelo valor de R$ 9.920.328,00. Entendeu-se então que a exigência de requisitos de habilitação econômico-financeira supostamente restritivos não eliminou, no caso em comento, a grande participação de empresas na licitação.

2.4.25. De fato, o número de empresas participantes é grande, o que leva a supor que os itens objeto de impugnação não foram suficientes para restringir a participação. Contudo, verifica-se na Ata do certame em comento (peça 47, p. 19-21) que, antes da habilitação da empresa vencedora, uma empresa foi recusada por alegar erro na proposta, duas por não atender as exigências de qualificação financeira impugnadas e cinco, chamadas com base nos critérios de desempate previstos para as microempresas ou empresas de pequeno porte de que trata a Lei Complementar 123/2006, não apresentaram lances.

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2.4.26. Pode-se alegar que, se as empresas licitantes cadastraram suas propostas e ofertaram lances, elas se consideraram possuidoras de condições de atender às exigências editalícias. Contudo, com base na amostra das oito empresas que foram chamadas para apresentar propostas antes da empresa vencedora, não se pode chegar a essa conclusão, e, quanto às demais, não há elementos para se concluir acerca dessa questão. Ainda que um número expressivo de empresas haja participado do certame, no máximo se pode depreender que pode ser um indicador da predisposição do mercado à participação em chamamento com as características aqui discutidas.

2.4.27. No entanto, conforme já comentado no despacho de peça 13, a diferença entre a proposta de preços da empresa vencedora (Premier Eventos Ltda.) e a da empresa que apresentou o melhor lance sem erro foi de apenas R$ 24,00, montante irrisório frente à magnitude da contratação, tendo apresentado desconto de 59,41% em relação ao orçamento estimativo da licitação, o que seria, em princípio, vantajoso para o MPOG.

2.4.28. Ocorre que, conforme justificativas apresentadas, na contratação de eventos há pouca margem de certeza quanto à validade dos preços obtidos nas pesquisas de mercado e naqueles propostos na disputa do certame, sendo usual grandes descontos nas disputas entre as empresas. O assunto foi tratado no Acórdão 2.326/2010-TCU-Plenário (TC 009.014/2010-1), referente à representação contra a prestação de serviços de organização de eventos, cujo certame teve a participação de 50 empresas (item 2.4 do Relatório do Ministro-Substituto Weder de Oliveira). Nesse caso, o órgão foi ouvido pelo fato de a proposta da empresa vencedora representar 15,9% e 14%, considerando os dois lotes, do somatório dos preços unitários máximos fixados pela Administração, situação indicativa de fixação de preços máximos que não corresponderiam aos preços de mercado. O órgão então respondeu que as propostas enviadas em atenção à pesquisa de mercado, raramente espelham o valor real da contratação e que em licitações semelhantes ao pregão em tela o deságio do valor estimado seria de cerca de 70% (item 4.5.2 do mencionado Relatório).

2.4.29. Dessa forma, o desconto apresentado no Pregão 21/2015 do MPOG estava dentro das expectativas para esse tipo de contratação, decorrendo da pouca margem de certeza quanto ao orçamento estimado, conforme apontado pelo órgão. Assim, os preços resultantes do certame não podem ser utilizados como justificativa para aceitação dos índices contábeis impugnados nessa representação.

2.4.30. Cabe informar que o Ministério da Educação (ME) realizou o Pregão Eletrônico 21/2014 para a contratação de eventos em dois lotes, um para as regiões Centro Oeste e Norte, no valor de R$ 49.596.815,34; e outro para as Regiões Norte, Sul e Sudeste, no valor de R$ 28.830.600,24, tendo exigido CCL de 4,33% e patrimônio líquido de 10% do valor estimado.

2.4.31. Houve por parte do Sindeventos impugnação do Edital 21/2014 do ME, no sentido de alterar a exigência para 16,66%, o que não foi acatado, considerando que a Instrução Normativa - SLTI/MPOG 6/2013 se aplica à contratação de serviço contínuo com dedicação exclusiva de mão de obra, e que a CGU recomenda a sua aplicação aos demais casos apenas no que a administração entender pertinente. O ME alega que a referida IN estipula o valor como mínimo de 16,66%, de sorte que se entendeu razoável adotar o valor aproximado de 1/4 desse índice, considerando que os eventos realizados no órgão são, em sua maioria, de pequeno e médio porte, não havendo, portanto, necessidade de se exigir quantitativo maior, a fim de aumentar a competitividade do certame e obter propostas mais vantajosas para a Administração (peça 48).

2.4.32. Como se verifica, o MPOG não apresentou qualquer dado referente ao histórico de contratações na área de eventos que, de fato, amparasse a adoção dos referidos percentuais exigidos para qualificação financeira no Edital do Pregão 12/2015. Caberia ao gestor responsável ponderar a possibilidade de aplicar as exigências regulamentares ao caso concreto. Consoante demonstrado, o Acórdão 1.214/2013-TCU-Plenário também não ampara a sua pretensão, pois, o fato de esse acórdão e de a IN - SLTI/MPOG 2/2008, com as alterações introduzidas pela IN - SLTI/MPOG 6/2013, se

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referirem a serviços de natureza contínua, de forma ampla, sem delimitação de escopo de aplicação, não autoriza a sua utilização sem comprovação material de cada situação, considerando os fundamentos que os embasam.

2.4.34. Contudo, apesar dessas considerações, não se pode olvidar o grande número de participantes, que deixa dúvidas quanto ao impacto negativo na competitividade resultante dos atos impugnados, razão pela qual se propõe que apenas seja dada ciência ao MPOG acerca da inclusão, no item 10.3.3.1.1 do instrumento convocatório, de cláusulas para qualificação econômico financeira, que ferem os princípios da razoabilidade e que podem prejudicar a efetiva competitividade do certame, sem a devida fundamentação em estudo que demonstre sua necessidade e adequação com relação ao objeto licitado, descumprindo o art. 5º do Decreto 5.450/2005, arts. 3º, § 1º, inciso I, e 31, § 5º, da Lei 8.666/1993 e acórdãos 170/2007-TCU-Plenário, 291/2007-TCU-Plenário e 2.495/2010-TCU-Plenário.

2.5. Letra “e” da oitiva, peça 26, p. 6-7: inclusão de preços que não serão objeto de cotação nos itens 1.2 a 2.9 da planilha de preços (serviços de hospedagem, locação de espaço e serviços da liberação da documentação), que ficaram fora da competição na licitação, e cuja remuneração será efetivada com base em propostas a serem apresentadas pela contratada no momento da realização dos eventos, com riscos à impessoalidade dos atos, considerando, ainda, a possibilidade de adesão de outros órgãos à Ata.

2.5.1. Informa que, conforme consta no edital, os valores de hospedagem, locação de espaço e liberação da documentação (itens 1.2 a 2.9) foram adotados com base nos preços praticados no mercado e especificamente como critério objetivo para o julgamento de propostas, não devendo ser alterados pelas licitantes. As propostas a serem ofertadas deverão alterar apenas a taxa de remuneração, limitada a até 3%, percentual que incidirá sobre o valor dos serviços prestados.

2.5.2. Além disso, a remuneração para esses serviços quando da execução contratual será com base nos preços praticados pelo mercado no momento de realização dos eventos, segundo os critérios estabelecidos nos subitens 20.1, 20.2 e 20.3 do Termo de Referência, Anexo I do Edital (peça 4, p. 46-47), sobre os quais incidirão a taxa de agenciamento cotada na licitação.

2.5.3. Esclarece que essa metodologia é decorrente de experiência pretérita ocorrida por ocasião do Pregão Eletrônico SRP 11/2014, realizado pelo Ministério no exercício anterior, onde a metodologia se evidenciou como prática acertada, uma vez que eliminou distorções ocorridas em contratações anteriores.

2.5.4. Tal modalidade de remuneração referente ao item espaço físico para a realização de eventos é entendida como a mais adequada a ser adotada pela Administração, conforme consta da Cartilha CISET - Aspectos Importantes da Contratação de Eventos -, da Secretaria de Controle Interno da Presidência da República, a qual informa:

Nestes casos, a possibilidade de contratação deve estar prevista no Edital e no Contrato, com cláusula que estabeleça a obrigatoriedade da contratada apresentar três orçamentos válidos e a definição do percentual de administração (em geral, a taxa de administração é no percentual de 3%).

2.5.5. Esclarece também que a taxa de administração estabelecida como critério de remuneração para os itens de serviços da liberação da documentação e serviços de hospedagem nada mais é do que o preço cobrado pelo serviço prestado, o qual, em se tratando de eventos, necessariamente se dará sobre o valor de serviços e produtos de terceiros (locação de espaços, obtenção de documentação de licenças e autorizações e diárias de hotel). Nesse modelo, as empresas irão estabelecer a remuneração de seus serviços por meio de uma taxa de serviço cobrada sobre o valor dos produtos e serviços fornecidos por terceiros, dos quais se busca a melhor cotação, melhores horários, adequando-se ao interesse da Administração em relação ao evento a ser realizado.

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2.5.6. Salienta que, nessa forma de remuneração, a Administração terá pleno conhecimento de todos os custos dos serviços a serem prestados, já que estes terão que ser previamente submetidos à aprovação da Administração, no caso o Comev, que delibera acerca da realização de eventos no âmbito do MPOG.

2.5.7. Entende que a vantagem na adoção dessa forma de remuneração dos serviços se evidencia não só em razão do uso de uma regra objetiva e transparente, mas também em razão de não se estabelecer um preço fixo e certo para aqueles itens de custo que não podem ser assegurados ao longo da execução contratual pela empresa de eventos, já que praticados por terceiros, que sofrem interferência em seus custos de inúmeros fatores e sazonalidades.

2.5.8. Informa que esses itens de custo - liberação de documentos e serviços de hospedagem - não são administrados pelas empresas que prestam serviços de eventos e sofrem interferências diversas, podendo aumentar ou diminuir em razão de sazona1idades do mercado (localidades, disponibilidade em períodos de alta ou baixa temporada, intempéries da economia, etc.), ou mesmo de aspectos e fatos alheios a sua vontade (aspectos de ordem técnica, legal ou tributária).

2.5.9. A remuneração daqueles itens de custo por um valor fixo e certo, estabelecido pela empresa de eventos quando da apresentação de sua proposta, não trará a possibilidade de se remunerar aqueles serviços de forma justa e coerente, já que pode redundar no momento da realização de um determinado evento, em pagamento de valores superiores aos preços praticados no mercado, ou mesmo em valor inferior ao vigente. Em qualquer das situações, seguramente não estaria caracterizada vantagem para a Administração.

Análise

2.5.10. Trata-se de avaliar a adequação dos procedimentos adotados na licitação quanto às despesas com hospedagem, locação de espaço e serviços para liberação de documentos. Em razão da alegação do licitante de que os preços desses itens estariam acima do mercado, o despacho de peça 13 determinou a esta Secretaria que realizasse o exame da economicidade da proposta apresentada pela licitante vencedora, mediante exame dos custos unitários, em particular dos itens questionados pela representante (itens 1.2 a 2.9 da planilha de preços: serviços de hospedagem, locação de espaço e serviços da liberação da documentação).

2.5.11. Os valores de hospedagem, locação de espaço e liberação da documentação não deveriam ser alterados pelas licitantes, valendo a pesquisa de preços realizada pela contratante. A remuneração para esses serviços, quando da execução contratual, será com base nos preços praticados pelo mercado no momento de realização dos eventos, com base em três propostas apresentadas pela contratada, a cuja remuneração deverá ser acrescentada a taxa de intermediação.

Da adequação dos procedimentos.

2.5.12. Por sua vez, nos comentários relatados nos itens 2.4.4 a 2.4.6 desta instrução, o órgão menciona a pouca margem de certeza quanto à validade dos preços obtidos nas pesquisas de mercado e naqueles propostos na disputa do certame e menciona que o mercado não possui parâmetros mínimos de razoabilidade na delimitação de seus custos na área de eventos. Há de se considerar a grande margem de desconto proporcionada pela empresa vencedora (59%) no total da despesa licitada, o que tem sido usual nesse tipo de licitação, conforme já mencionado neste relatório. Nesse contexto, os preços orçados são referenciais pouco confiáveis.

2.5.13. O diferencial nos itens aqui questionados é que as empresas serão remuneradas com base na taxa de administração por não haver a possibilidade de ganhos extras, como nas taxas para emissão de documentação pública, ou em razão de que as vantagens financeiras na contratação dos serviços são limitadas, dada a oferta limitada na área de hospedagem e locação de espaço e pouca variação nos preços. Assim, de fato, a princípio não se vê interesse por parte das empresas em

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negociar preços mais baixos, e o que a Administração adota é a exigência de que se apresentem orçamentos no momento da contratação dos eventos para esses itens de despesa.

2.5.14. A título de comparação, verifica-se na planilha estimativa de preços do Edital 21/2014 do ME (peça 7, p. 1-2) e nas propostas de preços respectivas (peça 8, p. 1-2, e peça 42) que houve a previsão de cotação dos serviços de hospedagem pelas licitantes, procedimento que se verifica também no Edital 86/2014 da Presidência da República - PR (peça 41). Contudo, apesar disso, foi fixado, no item 23.15.4 do Termo de Referência do mencionado Edital 21/2014 (peça 9, p.15) que a contratada deverá apresentar obrigatoriamente três propostas de serviços válidas para os itens de espaço físico e hospedagem e para os demais itens quando solicitado pela contratante.

2.5.15. A representação questiona também a impossibilidade de as empresas realizarem cotação para o item locação de espaço bem como para os serviços de liberação de documentos. Conforme justificado, os valores foram adotados com base nos preços praticados no mercado e especificamente como critério objetivo para o julgamento de propostas, não devendo ser alterados pelas licitantes.

2.5.16. A locação de espaço foi detalhada nos itens 1.3 a 1.18 da planilha preços (peça 34, p. 1). A pesquisa de preços foi realizada com base no m²/dia, utilizando-se a seguinte descrição: a) sala de trabalho ou oficina modulável; b) sala de trabalho ou oficina; c) sala de apoio; d) sala de relatoria; e) sala para secretaria; f) sala VIP; g) sala de imprensa; h) área de credenciamento; i) área de estrutura para alimentação; j) área de alimentação; k) área para palco cultural; l) área para estação de informação; m) área de montagem de exposição; n) área de camarim; o) auditórios; p) outras áreas.

2.5.17. A comparação com outros editais demonstra que a planilha de preços máximos do ME prevê os preços aceitáveis para locação de espaços físicos, por m²/dia, os quais foram objeto de cotação pelas empresas (peças 8 e 42). Contudo, a especificação difere da apresentada pelo MPOG, o que impede que se façam comparações quanto aos valores orçados. O Edital publicado pela PR não indica os preços máximos para locação de espaço, os quais não foram objeto de cotação (item 9.3.2.3 do Edital PR 86/2014, peça 41, p. 5), além de apresentar descrição diferente do edital do MPOG.

2.5.18. Quanto às taxas para liberação de documentos, áreas públicas, vistorias, o procedimento adotado pelo Edital 21/2015 do MPOG mostra-se consentâneo com a natureza da despesa, em que os preços são estipulados por entidades públicas.

2.5.19. Verifica-se, pois, que a cotação de preços para hospedagem e locação de espaço não é estranha aos editais públicos, razão pela qual deve ser dada ciência ao MPOG que não houve previsão no edital de que as empresas licitantes apresentem a cotação para os diversos itens que compõem a categoria “hospedagem” e “locação de espaço”, o que daria maior transparência à despesa e melhores parâmetros para execução.

2.5.20. Nota-se, na composição de preços estimados (planilha de peça 34, p. 1), que o órgão utilizou preços de licitações realizadas pelo Ministério das Comunicações (ARP 3/2014), Ministério da Fazenda (ARP 2/2014), Presidência da República (Pregão SRP 86/2014) e Ministério da Integração. Todavia, os preços unitários não foram aproveitados na sua inteireza, em razão das diferenças na especificação do objeto, conforme nota de peça 34, p. 26. Em face das distorções na pesquisa de preços de mercado na área de eventos, o que foi comentado de forma reiterada pela equipe do MPOG, torna-se razoável utilizar os preços praticados nas licitações na composição de preços.

2.5.21. Nesse sentido, a padronização dos editais permitiria a utilização dos dados de forma mais efetiva, devendo então ser recomendado à SLTI que avalie a possibilidade de padronização dos editais, inclusive quanto à especificação dos itens, para que sejam comparáveis e úteis à composição dos preços nas licitações, bem como a possibilidade de desenvolvimento de módulos no Sistema Comprasnet para controle da série histórica de preços de bens necessários à prestação de serviços de eventos, de forma a aperfeiçoar a pesquisa de preços.

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Quanto à economicidade da proposta.

2.5.22. O quadro abaixo compara os preços estimados de serviços de hospedagem (item 2.1 a 2.9, peça 34) com o valor estimado no Edital do Pregão SRP 21/2014 do Ministério da Educação e no Edital SRP 86/2014 da Presidência da República, com o valor efetivamente praticado nessas licitações. Ressalte-se que, na planilha de preços de peça 34, o MPOG utilizou as propostas de empresas participantes (peça 33) no Pregão SRP 86/2014 da PR, por não estar disponível o resultado do pregão na data de elaboração da planilha.

Quadro Comparativo de Preços de Hospedagem.

Hospedagem MPOG/Edital 12/2015, de 6/3/2015 / Estimado.

ME/Edital 21/2014, de 18/6/2014) / Estimado.

Presidência da República/Edital 86/2014, de 25/9/2014 / Estimado.

Propostas vencedoras / Pregão 86/2014

Propostas vencedoras / Pregão 21/2014

Apartamento simples (turístico)

303,42 297,95 278,25 269,00 228,50

Apartamento duplo (turístico)

365,58 343,97 312,37 296,00 239,66

Apartamento triplo (turístico)

414,42 413,47 337,21 302,50 269,50

Apartamento simples (superior)

402,90 457,43 391,12 375,50 372,51

Apartamento duplo (superior)

412,42 544,17 433,00 405,00 382,00

Apartamento triplo (superior)

492,10 603,97 458,75 435,00 416,00

Apartamento simples (luxo)

633,00 507,60 561,00 460,00 406,66

Apartamento duplo (luxo)

768,75 611,26 655,00 470,00 431,33

ApartamentoTriplo (luxo)

859,75 618,50 706,00 480,00 447,66

Nota 1: Os preços estimados de hospedagem do Pregão SRP 21/2014, do ME, foram calculados considerando a média aritmética dos dois lotes: lote 1, Região Centro Oeste e Região Norte e, lote 2, demais regiões (peças 8 e 42). Nota 2: Os preços estimados do Edital SRP 86/2014, da Presidência da República, foram calculados por meio de média aritmética, tendo em vista serem cotados para dois lotes: lote 1, DF e Região Sudoeste, e lote 2, demais regiões (peças 43-44).

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Nota 3: Os preços praticados resultantes do Pregão SRP 21/2014 do ME e do Pregão SRP 86/2014 da PR foram calculados por meio da média aritmética dos preços das propostas vencedoras. Segundo item 15.3 do Edital 21/2014 do ME, a cotação das empresas deveria ser realizada por item e por porte do evento e, na execução do contrato, os valores praticados seriam os preços unitários cotados por porte do evento. Contudo, a composição final foi realizada pelo preço médio por item e julgamento pelo preço global.Nota 4: Observou-se a seguinte correspondência entre a classificação do Edital do Pregão 21/2014 do ME e o Edital 12/2015 do MPOG para o item hospedagem: turístico = três estrelas; superior = quatro estrelas; e luxo = cinco estrelas. 24,709

2.5.23. Verifica-se que, para a categoria “turística” (ou três estrelas), os valores estimados pelo Edital MPOG foram compatíveis com os preços estimados no Pregão realizado pelo ME. Nota-se, porém, diferença a maior de 22,90% para o apartamento triplo da categoria turística, com base na estimativa efetivada pela PR. Para a categoria “superior”, a cotação realizada pelo MPOG encontra-se abaixo da cotação apresentada pelo ME, com realce para o “apartamento duplo superior”, bem como com os preços estimados pela PR, exceto apartamento triplo superior, cuja estimativa do MPOG foi de 7,27% acima. Apenas na categoria “luxo”, os valores estimados no Edital do Pregão 12/2015 do MPOG apresenta preços marcadamente superiores em 24,70%; 25,76% e 39,01%, considerando o Edital do ME, e 12,83%, 17,37% e 21,78%, considerando os preços orçados pela PR.

2.5.24. O edital do Pregão 21/2014 do ME é de 18/6/2014 e a pesquisa de preços que deu base ao pregão em análise foi realizada em dezembro/2014 (peças 28-30), havendo defasagem entre as respectivas estimativas de preços. Contudo não podem ser desconsideradas as discrepâncias verificadas nos preços máximos publicados pelo MPOG, ainda mais considerando que sobre os preços de hospedagem previstos no Edital 12/2015 do MPOG incide a taxa de administração de até 3%. Verifica-se que não há incidência de tal taxa no caso do Edital 86/2014 da PR (peça 41, p. 5), conforme item 9.3.2.2 e 9.3.2.3 do edital, nem no Edital 21/2014 do ME para esse tipo de despesa.

2.5.25. Como os preços foram adotados com base nos preços praticados no mercado e unicamente como critério objetivo para o julgamento de propostas, não tendo sido alterados pelas licitantes, e serão remunerados quando da execução contratual com base nos preços praticados pelo mercado no momento de realização dos eventos, segundo os critérios estabelecidos nos subitens 20.1, 20.2 e 20.3 do Termo de Referência, Anexo I do Edital (peça 4, p. 46-47), deverá apenas ser dada ciência ao órgão de que:a) não houve previsão no edital de que as empresas licitantes apresentassem a cotação para os diversos itens que compõem a categoria “hospedagem” e “locação de espaço”, em desacordo com o art. 3º, § 1º, inciso I, da Lei 8.666/1993, o que daria maior transparência à despesa, possibilidade de cotação pelas licitantes e melhores parâmetros para execução; eb) os preços orçados de hospedagem, categoria “luxo”, sobre os quais incidirão taxa de administração, estão marcadamente superiores aos valores estimados no Edital do Pregão 21/2014 do ME e no Edital do Pregão 86/2014 da Presidência da República, devendo haver ato autorizador devidamente fundamentado para a sua utilização no contrato a ser celebrado, em atendimento aos princípios da motivação e da economicidade;

2.5.26. Os demais itens, objeto de cotação, não apresentaram valores acima do estimado, que seriam os preços máximos admitidos. As maiores médias de preços objeto de cotação ocorreram nos itens referentes à alimentação e transporte, conforme a seguir (peça 49):a) Grupo 1 - assessoria técnica: 19,06% do valor orçado; b) Grupo 3 - recursos humanos (49 itens): a menor variação ocorreu nos preços dos itens 3.42, 3.5 e 3.48, correspondentes aos serviços de segurança noturno (86,14%), copeira (99,76%) e garçom (96,67%), nesses últimos casos devidamente justificados pela empresa (peça 47, p. 28-29). As melhores cotações se verificam no item “apresentador” (9,55% do valor estimado) e designer gráfico

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(10,52%). Nesses casos, depreende-se que os preços estimados estavam superavaliados. Em média, a cotação dos 49 itens que compõem esta categoria representa 41,57% dos preços orçados;c) Grupo 4 - locação de equipamentos: verifica-se menos de 10% de desconto nos itens 4.47 (valor da proposta 94,34% do preço estimado), 4.49 (90,91%) e 4.60 (99,31%) e os maiores descontos, cerca de 90%, nos itens e 4.12 (11,03% do preço estimado) e 4.34 (10,59% do preço estimado), com a cotação média nos 70 itens do grupo, de 28,49% do valor estimado;d) Grupo 5 - alimentação dentro do ambiente hoteleiro: de dezesseis itens, oito tiveram menos de 10% de desconto, e o maior desconto foi de cerca de 36%, com a cotação média de 88,64% do valor orçado, sendo o grupo de despesa com menor desconto, em face do valor estimado; e) Grupo 6 - alimentação fora do ambiente hoteleiro: não houve desconto no item 6.3, água mineral em copos descartáveis de 200 ml, no valor de R$ 1,80 a unidade; no item 6.17, kit alimentação para café da manhã, o valor ofertado foi de 88,24% do valor orçado. O item com melhor cotação (6.6), máquina automática de café expresso, teve cotação de 6,9% do estimado. A média dos dezesseis itens alcança cerca de 44,69% do valor orçado; f) Grupo 7 - decoração e sinalização: itens 7.28, 7.7 e 7.1 tiveram cotação de 91,09%, 78,95% e 77,47% do valor estimado, tendo apresentado nos itens 7.11 e 7.12 percentuais de 13,27 e 12,42 do estimado, com média de preços de 43,05 para os 33 itens dessa categoria; g) Grupo 8 - montagens e instalações: itens 8.12, 8.30 e 8,33 com os menores descontos, 61,86%, 68,73% e 68,09%, respectivamente, sobre o valor estimado, e os itens 8.5 (aparelho de ar condicionado) e 8.21 (estande especial) 13,09% e 12,31% do valor orçado, com os maiores descontos concedidos. A cotação média representou 25,04% do valor estimado nos 34 itens dessa categoria; h) Grupo 9 - transporte: itens 9.1, Van (10 horas ou 100 km), 93,72% do valor orçado, item 9.4, ônibus para transporte urbano, 93,72%, e 9.6, veículo utilitário, 63,02% do valor orçado; teve a cotação média de 85,35% do valor orçado para os sete itens que o compõem, representando o segundo com menor desconto; i) Grupo 10 - material de consumo e expediente: item 10.13, cotação com menor desconto, 80,65% do valor orçado, e item 10.11, com 21,05%, a melhor cotação. A média nos 24 itens desta categoria foi de 28,91%;j) Grupo 11 - outros serviços (vinte itens): item 11,9 (70,82% do valor orçado) e itens 11.13 e 11.20, com 8,29% e 10,84%, respectivamente. A cotação média foi de 25,20% do valor orçado; ek) Grupo 12 - mobiliário: o item 12.7 representou 60,00% do valor orçado, e itens 12.3 e 12.19, 14,93% e 12,07%, ficando a média de 32,38% do valor estimado para os 20 itens.

2.5.27. Verifica-se que, exceto pela cotação de alimentação fora do ambiente hoteleiro, para a qual não se apresentou desconto sobre o valor estimado para o item “água mineral em copos descartáveis de 200 ml”, todos os demais itens constantes na tabela foram objeto de cotação em valores abaixo da planilha de preços estimativos apresentada pelo MPOG, conforme critério fixado no item 9.1.1 do Edital, tanto que o desconto geral foi de mais de 59% dos valores estimados.

2.5.28. Assim, caso venha a se detectar preços antieconômicos, a fonte será a planilha de preços orçados e não a proposta vencedora. Todavia, como se verifica no item 2.1 desta instrução, o órgão observou as orientações regulamentares na elaboração da planilha, o que pode também ser constatado à peça 34.

2.6. Letra “f” da oitiva (peça 25, p. 7-10): fundamentos para especificação dos pesos e percentuais constantes na Tabela de Diárias, Anexo D do Termo de Referência do Edital; (itens 4 a 4.2.4 da instrução).

2.6.1. Informa que essa definição se deu em face da necessidade do estabelecimento de critério objetivo e impessoal para a delimitação dos preços a serem pagos quando da utilização do item Assessoria Técnica na execução dos serviços de eventos.

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2.6.2. Esclarece que a metodologia adotada é decorrente de solução implantada pelo MPOG em 2012. Foi concebido o critério de valoração das ações e esforços da empresa de eventos, tendo sido identificadas as ações empreendidas na execução das tarefas de Assessoria Técnica e seu grau de complexidade, estabelecendo-se uma sistemática de pesos e medidas que remunerasse adequadamente a contratada, mitigando-se as possibilidades de desvio que redundasse em prejuízo aos trabalhos e à Administração.

2.6.3. Segundo mencionado, inicialmente foi realizado um levantamento de todos os eventos que foram então realizados pelo MPOG e os itens nele empregados, com os respectivos quantitativos de diárias de Assessoria Técnica requerida. Com base nesse levantamento realizado, foram dimensionadas as características de cada evento, de forma a se delimitar os parâmetros objetivos para a definição das quantidades de esforço, requerida da Assessoria Técnica, para sua realização. O critério mais objetivo que se apresentou foi a delimitação dos eventos em razão do quantitativo de seus participantes, já que este elemento é o que indicava de forma mais clara a necessidade do esforço a ser empregado pela Assessoria Técnica na sua realização.

2.6.4. Em decorrência, foram estabelecidas, em razão do grau de esforço necessário para a sua realização, cinco categorias de eventos (1 a 50 participantes; 51 a 150 participantes; 151 a 500 participantes; 501 a 1.000 participantes; e acima de 1.000 participantes). Para a realização de eventos, foram estabelecidos, no Termo de Referência, onze grandes grupos que agrupam a totalidade dos itens de custo que podem vir a ser utilizados nos eventos (Hospedagem; Recursos Humanos; Locação de Espaço; Locação e Instalação de Equipamentos; Serviços de Alimentação; Decoração e Sinalização; Montagem e Instalações; Serviços de Transporte; Material de Consumo e Expediente; Mobiliário; e Outros Serviços).

2.6.5. Para cada categoria de eventos, delimitaram-se o tempo máximo e o respectivo peso para o esforço empreendido na realização de cada uma das atividades voltadas para cada um dos onze grandes grupos de itens de custo. Ao final, foi elaborada uma tabela de ponderação, indicando os quantitativos máximos de pesos e respectivos quantitativos máximos de diárias que poderiam ser cobradas para cada tipo de evento, em razão de sua complexidade.

2.6.6. Para fins de avaliação e justa remuneração da contratada, o Comitê de Eventos julgou que o grupo de itens com mercado restrito de fornecimento teria peso maior e, no caso dos itens com maior facilidade de contratação ou acesso, ter-se-ia peso menor para remuneração da empresa. Dessa forma, foram definidos, de forma objetiva, os critérios, evitando quaisquer possibilidades de manipulação ou subjetividade ao longo da execução contratual.

Análise

2.6.7. O edital, no item 19.1 do termo de referência (peça 4, p. 45), prevê a figura do “Serviço de Assessoria Técnica”, que consiste na prestação de serviços técnicos e especializados de planejamento, dimensionamento, organização, negociação de serviços terceirizados, administração dos serviços, acompanhamento e supervisão do evento, entre outros, antes, durante e depois (se for o caso) do acontecimento do evento.

2.6.8. O item 19.1.1.5 define que as atividades de assessoria compreendem, entre outras: a) sugestão acerca da escolha do local; b) identificação de espaços e infraestrutura; c) apoio técnico; d) contratação de fornecedores; e) seleção e alocação de recursos humanos; f) apoio à elaboração da programação geral e do roteiro; e g) distribuição de atribuições e de tarefas.

2.6.9. Como explicitado pela equipe técnica do MPOG, esses critérios foram desenvolvidos com base em levantamento dos eventos realizados por esse ministério e nos itens neles empregados, com os respectivos quantitativos de diárias de assessoria técnica requerida. Os eventos serão remunerados de acordo com o porte do evento, medido pelo número de participantes, incidindo sobre o preço da diária objeto de cotação na proposta de preços (item 1.1, peça 4, p. 75) fatores de ponderação

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aplicados a todos os grupos de itens da planilha de preços, previstos no Anexo D do Termo de Referência (peça 4, p. 98-99).

2.6.10. O art. 30, § 2º, da Lei 11.771/2008 define que o preço do serviço das empresas organizadoras de eventos é o valor cobrado pelos serviços de organização, a comissão recebida pela intermediação na captação de recursos financeiros para a realização do evento e a taxa de administração referente à contratação de serviços de terceiros. Do texto, depreende-se que a lei autoriza a cobrança concomitante por parte das empresas dos serviços de organização de eventos, equivalente ao planejamento e gerenciamento das ações, e da comissão referente à contratação de serviços de terceiros, já na etapa de execução dos serviços.

2.6.11. A taxa de administração nada mais é do que o preço cobrado pelo serviço prestado, segundo esclarecimento prestado pela equipe do MPOG (item 2.5.5 desta instrução). Conforme item 20 do Termo de referência, para pagamento dos serviços que incidem taxa de administração, a empresa deverá apresentar nota fiscal no valor total, referenciando CNPJ do terceiro para retenções legais, inserindo taxa de administração ofertada e os impostos da empresa contratada, com a respectiva nota fiscal anexa do fornecedor. No caso em análise, o preço da assessoria técnica inclui a contratação, a negociação de serviços terceirizados e a administração dos serviços, o que corresponde à finalidade da taxa de administração, cobrada apenas em itens específicos, como hospedagem, locação de espaço e serviços de documentação.

2.6.12. Assim, apesar da adequação da tabela desenvolvida pelo MPOG para a remuneração dos serviços de assessoria técnica, deve se dar ciência ao órgão de que o preço da assessoria técnica, previsto no item 19.1 do Termo de Referência, inclui a contratação, negociação e administração de serviços terceirizados, o que corresponde à finalidade da taxa de administração prevista nos itens 20.1 a 20. 3 do Termo de Referência, o que inviabiliza o seu pagamento de forma concomitante. Ressalte-se que essa questão não foi objeto da oitiva prévia.

3. CONCLUSÃO

3.1. Deve a presente representação ser conhecida, satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos nos arts. 235 e 237, inciso VII e parágrafo único, do Regimento Interno deste Tribunal c/c o art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993, e no mérito, considerá-la parcialmente procedente.

3.2. O despacho de peça 13 questionou a possibilidade de contratação de itens registrados com preços superiores àqueles praticados no mercado, haja vista que o critério de julgamento adotado foi o de menor valor global no Sistema de Registro de Preços, no qual se verifica o risco da prática de “jogo de planilha” nas futuras contratações decorrentes de adesões, a qual será feita por itens e não pelo lote de itens ofertados pela licitante vencedora.

3.3. As licitações na área de eventos adotam, em geral, o modelo aqui contestado, em que são cotados centenas de itens de variados bens e serviços, observando quantitativos que se baseiam em fontes de informações precárias e que não terão garantia de aquisição nas proporções definidas na licitação. Além disso, verifica-se pouca validade nos preços obtidos nas pesquisas de mercado junto a empresas prestadoras de serviços de eventos, e que, usualmente, há grandes descontos ofertados nas propostas inicialmente cadastradas, indicando que o mercado não possui parâmetros razoáveis na delimitação de custos.

3.4. O tema em questão já foi discutido pelo TCU em outras oportunidades e, em razão da natureza desses serviços, já se sustentou a inadequação do critério do maior desconto linear nos processos licitatórios que objetivem a contratação de serviços de organização de eventos ou o respectivo registro de preços, conforme sugerido nestes autos.

3.5. Considerando que, uma alternativa que se coloca seria alterar a modelagem em questão, passando as licitações a serem realizadas segundo o porte dos eventos, classificados segundo intervalo de número de participantes. Entende-se que isso daria maior transparência aos quantitativos

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que compõem o procedimento licitatório, o qual teria conexão com eventos de abrangência específica, tornando mais objetivos os certames e permitindo mais base para comparação e controle dos preços.

3.6. Como a complexidade do tema extravasa o caso em estudo, propõe-se que seja recomendado à SLTI que avalie a oportunidade e conveniência de regulamentar a aquisição de eventos, levando em consideração os assuntos tratados nesta representação, a qual poderá ser utilizada por toda a Administração Pública Federal.

3.7. Dessa forma, com base nessas considerações, no fato de que o MPOG adotou licitação nacional em lote único, em razão de necessidades específicas, que poderão não se replicar em outros órgãos federais, e, ainda, considerando que o MPOG possui estrutura de controle por meio de comitê de eventos que também pode não estar disponível em outras situações, impõe-se que não seja autorizada a adesão à respectiva ata decorrente do pregão em análise.

3.8. Quanto ao alegado pela representante acerca do excesso de exigências para habilitação econômico-financeira, com possível restrição à competição do certame, constatou-se que o MPOG não apresentou qualquer dado referente ao histórico de contratações na área de eventos que, de fato, amparasse a adoção dos referidos percentuais exigidos para qualificação financeira no Edital, conforme orienta a jurisprudência. Contudo, o grande número de participantes (60) deixa dúvidas quanto ao impacto negativo na competitividade resultante dos atos impugnados, razão pela qual se propõe que apenas seja dada ciência ao MPOG acerca do ato irregular.

3.9. Apesar das deficiências constantes dos dados apresentados pela área demandante do serviço, não procede a alegação da representante acerca da superestimativa do número de eventos previstos na licitação em relação à execução de 2014, em função da justificativa de que o ano de 2014 foi ano atípico, e pelo fato de que houve o corte no número de eventos segundo o efetivamente realizado em anos anteriores, segundo informado pelo MPOG. Contudo, não prosperaram os argumentos quanto à indefinição de informações no edital acerca dos eventos a serem realizados.

3.10. Quanto à impossibilidade de cotação de alguns itens pelas licitantes (hospedagem, locação de espaço e emissão de documentos), entende-se que a cotação de preços daria maior transparência à despesa e melhores parâmetros para execução, apesar de o procedimento adotado ser usual nas licitações realizadas na área, nas quais se opta por solicitar cotações desses insumos no momento da execução dos serviços. Foram verificadas discrepâncias nos preços estimados de hospedagem, “categoria “luxo”, que não foram objeto de cotação. Os demais itens, objeto de cotação pelas licitantes, situam-se abaixo dos valores estimados, de forma que, caso algum item venha a se mostrar antieconômico, o problema estará na planilha de preços orçados, apesar de o órgão ter observado as prescrições regulamentares na sua elaboração.

3.11. A análise demonstrou que as diferenças na descrição dos serviços em diferentes editais dificultam a comparação para fins de utilização de dados nas pesquisas de preços, entendendo-se que a padronização dos editais e o desenvolvimento no sistema Comprasnet de facilidades para controle da série histórica de preços e bens na área questionada poderia contribuir para aperfeiçoar a pesquisa de preços.

3.12. Entende-se adequada a tabela desenvolvida pelo MPOG para a remuneração dos serviços de assessoria técnica, contudo verifica-se que esses serviços englobam, inclusive, os objetivos da taxa de administração, que remunera alguns itens, razão pela qual não parece adequada a sua incidência de forma concomitante.

3.13. Foram acatados os argumentos apresentados quanto à realização da licitação em lote único, de abrangência nacional e a inexistência de planilhas de preços regionalizadas, dado que o número de eventos realizados fora do DF não justificaria o desmembramento da contratação em mais de um lote.

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3.14. Por fim, propõe-se a revogação da cautelar deferida, ciência ao órgão acerca de impropriedades constatadas e recomendações à SLTI/MPOG, para que, em face da complexidade das questões debatidas, analise a conveniência e oportunidade, de forma a beneficiar órgãos e entidades da Administração Pública Federal, de regulamentar a modelagem de licitação a ser implementada para contratações na área de eventos, buscando também a padronização de editais e a disponibilização de dados acerca de preços praticados nesses serviços.

4. PROPOSTAS DE ENCAMINHAMENTO

4.1. Ante o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:

4.1.1. conhecer da presente representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos nos arts. 235 e 237, inciso VII e parágrafo único, do Regimento Interno do TCU c/c o art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993, para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente;

4.1.2. revogar, com fulcro no art. 276, § 5º, do Regimento Interno do TCU, a medida cautelar concedida pelo Ministro Relator, considerando o julgamento de mérito da presente representação;

4.1.3. determinar ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, com base no art. 237, parágrafo único, c/c o art. 250, inciso II do Regimento Interno/TCU, que se abstenha de autorizar adesão à respectiva ata decorrente do Pregão Eletrônico para Registro de Preços 12/2015; (item 2.1 a 2.1.27 desta instrução);

4.1.4. dar ciência ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, com fulcro no art. 7º da Resolução - TCU 265/2014, acerca das seguintes impropriedades/falhas no Pregão Eletrônico para Registro de Preços 12/2015, para que sejam adotadas medidas internas com vistas à prevenção de ocorrência de outras semelhantes:

a) a menção no edital do número total de eventos e o rol elaborado pela Assessoria de Comunicação Social desse Ministério, o qual não organizou as informações por tipo e porte de eventos, não são suficientes para fundamentar as propostas dos licitantes; ademais, a informação numérica acerca do número total de eventos, alocada em anexo do termo de referência, não deu transparência a essa informação, tornando-se obsoleta, por não se conformar à supressão de serviços efetuada posteriormente, descumprindo o disposto no art. 9º, incisos I e V, do Decreto 7.892/2013 e no art. 7º, § 4º, da Lei 8.666/1993, que vedam a inclusão, no objeto da licitação, de fornecimento de materiais e serviços sem previsão de quantidades ou cujos quantitativos não correspondam às previsões reais do projeto básico ou executivo (item 2.2 da instrução);

b) a previsão, no item 4.13 do edital, de que os autos dos processos relativos às contratações anteriores permaneceriam com vista franqueada aos interessados para verificação dos quantitativos adquiridos constitui-se procedimento inadequado para o pregão eletrônico, por não observar o princípio da transparência, considerando a possibilidade de participantes em todo o país e o fato de não haver qualquer sistematização dessas informações (item 2.2.15 da instrução);

c) inclusão, no item 10.3.3.1.1 do instrumento convocatório, de cláusulas para qualificação econômico financeira, que ferem os princípios da razoabilidade e que podem prejudicar a efetiva competitividade do certame, sem a devida fundamentação em estudo que demonstre sua necessidade e adequação com relação ao objeto licitado, descumprindo o art. 5º do Decreto 5.450/2005, arts. 3º, § 1º, inciso I, e 31, § 5º, da Lei 8.666/1993 e acórdãos 170/2007-TCU-Plenário, 291/2007-TCU-Plenário e 2.495/2010-TCU-Plenário (itens 2.4 a 2.4.34 da instrução);

d) ausência de previsão no edital de que as empresas licitantes apresentem a cotação para os diversos itens que compõem a categoria “hospedagem” e “locação de espaço”, em desacordo com o art. 3º, § 1º, inciso I, da Lei 8.666/1993, o que daria maior transparência à despesa, possibilidade de cotação pelas licitantes e melhores parâmetros para execução (itens 2.5.1 a 2.5.19 da instrução);

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e) os preços orçados de hospedagem, categoria “luxo”, sobre os quais incidirão taxa de administração, estão marcadamente superiores aos valores estimados no Edital do Pregão 21/2014 do MEC e no Edital do pregão 86/2014 da Presidência da República, devendo haver ato autorizador devidamente fundamentado para a sua utilização no contrato a ser celebrado, em atendimento aos princípios da motivação e da economicidade (itens 2.5.1 a 2.5.19 da instrução);f) o preço da assessoria técnica, previsto no item 19.1 do Termo de Referência, inclui a contratação, negociação e administração de serviços terceirizados, o que corresponde à finalidade da taxa de administração prevista nos itens 20.1 a 20. 3 do Termo de Referência, inviabilizando o pagamento dessas despesas de forma concomitante, em atendimento ao princípio da economicidade (item 2.6 da instrução);

4.1.5. recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI/MPOG) que analise a conveniência e oportunidade, de forma a beneficiar órgãos e entidades da Administração Pública Federal, de:

a) regulamentar a modelagem de licitação a ser implementada para contratação de empresa especializada na prestação de serviços de realização de eventos, de modo a evitar o risco do chamado “jogo de planilha”, considerando que, no julgamento pelo menor preço global, usualmente adotado, a despesa será realizada por itens e não pelo lote de itens ofertados pela licitante vencedora, acarretando riscos, sobretudo em caso de adesões às respectivas atas (itens 2.1 a 2.1.25 da instrução);

b) adotar, no âmbito da Administração Pública Federal, licitações formatadas segundo o porte dos eventos, classificados de acordo com o número de participantes, o que imprime maior transparência às distintas contratações e evita cotações demasiadamente amplas, dado que os quantitativos previstos nas licitações estariam necessariamente relacionados a eventos de determinado porte, o que possibilitaria controlar, de forma mais adequada, os insumos necessários em face dos preços unitários, facilitando, inclusive, o controle das respectivas adesões (itens 2.1 a 2.1.26 da instrução);

c) padronizar os editais para contratação de serviços de eventos, inclusive quanto à especificação dos itens, para que sejam comparáveis e úteis à pesquisa e à composição dos preços nas licitações; ed) desenvolver no Sistema Comprasnet módulo para controle da série histórica de preços de bens necessários à prestação de serviços de realização de eventos, de forma a aperfeiçoar as pesquisas de preços (itens 2.5 a 2.5.21 da instrução);

4.1.6. determinar ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que informe ao TCU, no prazo de trinta dias, as medidas adotadas em relação aos itens 4.1.3 a 4.1.5 desta instrução;

4.1.7. comunicar à representante e ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão a deliberação que vier a ser proferida; 4.1.8. arquivar o presente processo, nos termos do art. 169, inciso II, do Regimento Interno do TCU, sem prejuízo do devido monitoramento a ser realizado pela Selog quanto ao cumprimento do item 4.1.6 desta instrução.”

É o relatório.

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VOTO

Trata-se de representação, com pedido de medida cautelar, formulada pela empresa Una Marketing de Eventos Ltda., com fundamento no art. 113 da Lei 8.666/1993, contra o Pregão Eletrônico para Registro de Preços nº 12/2015, promovido pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), cujo objeto envolve a prestação de serviços de planejamento, organização e coordenação de eventos. O valor previsto para a contratação foi de R$ 24.438.802,37, sem contar com eventuais adesões futuras à ata de registro de preços.2. A empresa representante se insurgiu contra os seguintes aspectos no certame em tela:

a) excesso de requisitos para qualificação econômico-financeira, consubstanciados em exigências cumulativas de capital circulante líquido de, no mínimo, 16,66% do valor estimado da contratação; patrimônio líquido mínimo de 10%; e declaração do licitante, acompanhada da relação de compromissos assumidos, de que um duodécimo dos contratos firmados com a Administração Pública e/ou com a iniciativa privada, vigentes na data da apresentação da proposta, não seja superior ao patrimônio líquido do licitante;

b) preços e taxa de administração fixos para serviços de hospedagem e locação de espaço, os quais não poderiam sofrer reduções nas propostas formuladas pelas empresas licitantes, reduzindo a disputa e impedindo a obtenção do menor preço;

c) sobrepreço, tendo em vista que os preços de alguns itens estariam muito acima dos valores de mercado e de outros contratos existentes no âmbito da Administração Federal; e

d) superdimensionamento da demanda da contratação, em virtude de o valor estimativo da licitação (R$ 24.438.802,37) ser muito superior ao do contrato 47/2014 (R$ 179.324,34) celebrado entre o MPOG e a empresa representante para execução de objeto semelhante no período 2014/2015.

3. A partir do exame do edital, além das supostas irregularidades elencadas pela representante, a Selog registrou que os preços orçados não foram regionalizados e que houve ausência do parcelamento do objeto da licitação, decorrente da contratação de uma única empresa para atuação em todo o território nacional. O modelo até então adotado pelo MPOG era baseado em dois contratos, um deles para realização de eventos no Distrito Federal e outro para atender demandas nas demais Unidades Federativas.

4. A Selog ainda identificou, na planilha contratual, um item denominado “Serviço de Assessoria Técnica”, destinado a remunerar as atividades de planejamento, dimensionamento, organização, negociação de serviços terceirizados, administração dos serviços, acompanhamento e supervisão do evento, entre outros.

5. O termo de referência estabeleceu que esse serviço fosse pago conforme o número de participantes do evento, aplicando fatores de ponderação sobre todos os grupos de itens da planilha de preços, segundo a categoria/dimensão do evento, e que estavam previstos no anexo “D” do Termo de Referência (peça 4, p. 98-99).

6. Entendeu a unidade instrutiva que haveria dupla remuneração da empresa contratada, que receberia as diárias de serviço de assessoria técnica, além da taxa de administração incidente nos itens relativos à hospedagem, locação de espaço e serviços de documentação. Assim, nos demais serviços, seriam pagos valores superiores aos encargos suportados pelo subcontratado, pois uma parte dos pagamentos ficaria com o contratado original.

7. Tal critério de remuneração, na visão da unidade instrutiva, estaria em desconformidade

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com o disposto no art. 30, § 2º, da Lei 11.771/2008, que define que “o preço do serviço das empresas organizadoras de eventos é o valor cobrado pelos serviços de organização, a comissão recebida pela intermediação na captação de recursos financeiros para a realização do evento e a taxa de administração referente à contratação de serviços de terceiros”.

8. Além dos pontos que foram suscitados pela representante e pela Selog, observei que havia possibilidade de dano ao erário em eventuais adesões à ata de registro de preços proveniente do Pregão 12/2015, pois a adesão seria feita por itens individuais, e não pelo lote de itens ofertados pela licitante ganhadora. Como o critério de adjudicação e a apresentação de lances foi pelo menor preço global, seria possível que alguns itens da proposta vencedora tivessem custos unitários superiores aos ofertados pelos demais licitantes, permitindo a adjudicação de determinados itens à empresa que não ofereceu efetivamente os menores valores unitários.

9. Com base no exposto, em 10/04/2015, conheci da presente representação, por estarem satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos nos arts. 235 e 237, inciso VII e parágrafo único, do Regimento Interno deste Tribunal c/c o art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993.

10. Na mesma oportunidade, em juízo de cognição sumária, considerando configurado o fumus bonis iuris (risco de dano ao erário decorrente de adesão a itens individualizados da ata de registro de preços em certame cujo critério de adjudicação foi o menor preço global) e o periculum in mora (haja vista ter sido concluída a fase de habilitação do pregão), concedi medida cautelar determinando que o MPOG suspendesse os atos relativos ao Pregão Eletrônico (SRP) nº 12/2015 e, caso a ata de registro de preços ou o contrato já tivessem sido assinados, que se abstivesse de praticar qualquer ato com vistas à sua execução, inclusive de autorizar adesões, até que este Tribunal deliberasse, no mérito, a respeito da regularidade dos procedimentos em causa.

11. Nos termos do §3º do art. 276 do Regimento Interno/TCU, determinei a oitiva da Secretaria Executiva do MPOG, para que o órgão se pronunciasse sobre os pontos tratados nesta representação. Ante os indícios de sobrepreço apontados pela empresa representante, determinei também que fosse encaminhada ao TCU cópia da pesquisa de preços que orientou a elaboração do termo de referência.

12. Na instrução de mérito (peça 50), a unidade instrutiva propôs considerar a presente representação parcialmente procedente, revogando a medida cautelar concedida pelo Tribunal, ante o julgamento de mérito a ser prolatado, e determinar que o MPOG se abstenha de autorizar adesão à respectiva ata decorrente do Pregão Eletrônico para Registro de Preços 12/2015. Além disso, propõe a Selog dar ciência ao órgão licitante de uma série de impropriedades/falhas apuradas no certame em exame.

II13. Inicio minha manifestação sobre os indícios de irregularidade apurados no Pregão Eletrônico (SRP) nº 12/2015 abordando a questão da incompatibilidade da adjudicação por preço global no sistema de registro de preços e a posterior adesão por item dos preços registrados.14. Quanto a esse ponto, o MPOG alegou que os valores constantes da planilha de quantitativos e preços unitários máximos foram objeto de uma ampla pesquisa de preços e, embora o critério de julgamento adotado tenha sido o de menor valor global, os valores apresentados para cada item não poderiam ser, individualmente, superiores aos valores limites apresentados na planilha de quantitativos e preços unitários máximos, constante do Anexo "A" do Termo de Referência, Anexo I do Edital. 15. Julgo que a justificativa apresentada pelo MPOG não saneia a questão. Conforme tratarei mais adiante neste voto, não se pode afirmar que os preços adotados no orçamento base da licitação estejam aderentes aos de mercado. Ademais, embora exista um critério de aceitabilidade de preço unitário no edital de licitação, a alegação apresentada não considera a possibilidade de os preços unitários registrados não serem efetivamente os menores preços ofertados pelas demais licitantes.

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16. Observo que há possibilidade evidente de dano ao erário em eventuais adesões à ata de registro de preços proveniente do Pregão 12/2015, pois a adesão será feita por itens individuais, e não pelo conjunto de itens ofertados pela licitante ganhadora. Como o critério de adjudicação e a apresentação de lances foi pelo menor preço global, é possível que alguns itens da proposta vencedora tenham custos unitários superiores aos ofertados pelos demais licitantes, permitindo a adjudicação de determinados itens a empresa que não ofereceu a melhor oferta pelo item, o que viola o princípio da seleção da proposta mais vantajosa para a Administração, insculpido no art. 3º da Lei 8666/93.17. A recente jurisprudência do TCU, a exemplo do Acórdão 757/2015-TCU-Plenário, de relatoria do eminente Ministro Bruno Dantas, tem entendido que, em licitações para registro de preços, é obrigatória a adjudicação por item como regra geral, tendo em vista o objetivo de propiciar a ampla participação de licitantes e a seleção das propostas mais vantajosas. A adjudicação por preço global é medida excepcional que precisa ser devidamente justificada, além de ser incompatível com a aquisição futura por itens. O referido julgado fez uma série de determinações às unidades técnicas do Tribunal sobre diversos aspectos a serem sempre avaliados em pregões para registros de preços. Em particular, deve-se aferir se houve adoção, em regra, da adjudicação por item.18. Assim, em licitação por menor preço global do lote, a vantajosidade para a Administração somente se concretizaria na medida em que fosse adquirido do licitante o lote integral dos itens, pois o preço global é resultante da multiplicação de preços unitários dos bens licitados pelas respectivas quantidades estimadas. 19. Na mesma linha, no Acórdão 343/2014-Plenário, o TCU considerou que se deva vedar a possibilidade de aquisição individual de itens registrados para os quais a licitante vencedora não apresentou o menor preço, quando adotado o julgamento por lote em sistema de registro de preços.20. É exatamente essa situação que se observa no edital em exame, que estabelece que qualquer órgão ou entidade da Administração Pública das três esferas de governo poderá aderir à ata de registro de preços, mediante prévia consulta ao órgão gerenciador. 21. Caberia, em última instância, ao próprio fornecedor beneficiário da ata de registro de preços optar pela aceitação ou não do fornecimento decorrente de adesão, podendo aceitar as adesões naqueles itens com preços mais vantajosos, por exemplo, os grupos de alimentação e de hospedagem, no caso em exame. Nos grupos com preços mais baixos, o fornecedor poderia rejeitar adesões, instituindo-se, assim, um ambiente propício para a prática de “jogo de planilha” nas futuras contratações decorrentes de adesões ao registro de preços.22. A situação é ainda mais grave no sistema de registro de preços do que em relação a uma contratação singular, porque os quantitativos decorrentes das adesões futuras à ata de registro de preços podem corresponder até ao quíntuplo do quantitativo de cada item registrado, e cada contratação derivada do SRP poderá ser aditada nos limites estabelecidos pelo art. 65 da Lei de Licitações e Contratos. Embora a ata tenha validade limitada a 12 meses, os contratos decorrentes poderão, ainda, ser prorrogados até o limite de 60 meses, nos termos do art. 57, inciso II, da Lei nº 8.666/1993. 23. Em alguns casos análogos, o TCU tem determinado ao órgão que se abstenha de autorizar adesões à ata de registro de preços, individualmente, no que diz respeito a certos itens, a menos que o aderente se manifestasse no sentido de contratar a totalidade do lote. Em outras circunstâncias, a exemplo do recente Acórdão 1.678/2015-TCU-Plenário, relatado pelo Ministro Augusto Sherman Cavalcanti, o Tribunal determinou que o órgão gerenciador da ata não autorizasse adesões aos registros de preços por parte de qualquer órgão ou entidade das três esferas da administração.24. Este último julgado tratou de uma situação muito semelhante ao assunto ora analisado neste processo, pois apurou representação, também apresentada pela empresa Una Marketing de Eventos Ltda., relatando irregularidades em outro pregão para registro de preços conduzido pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário, o qual teve por objeto a contratação de empresa especializada na realização de eventos. Voltarei a mencionar o referido Acórdão mais adiante neste voto.

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25. É oportuno ainda trazer outro entendimento relevante deste Tribunal sobre o SRP, prolatado após a expedição do meu despacho que concedeu a medida cautelar suspendendo a tramitação do Pregão 12/2015. No Acórdão 1.297/2015-TCU-Plenário, foi deliberado que o órgão gerenciador do registro de preços deve justificar eventual previsão editalícia de adesão à ata por órgãos ou entidades não participantes (“caronas”) dos procedimentos iniciais. O relator registrou no voto condutor do citado Decisum, que a adesão prevista no art. 22 do Decreto 7.892/13 é uma possibilidade anômala e excepcional, e não uma obrigatoriedade a constar necessariamente em todos os editais e contratos regidos pelo sistema de registro de preços. No certame em análise, verifico não haver justificativa nos autos motivando a possibilidade de outros órgãos e entidades aderirem à ata de registro de preços decorrente do Pregão 12/2015.26. Questiono a própria adequação do uso do SRP em contratações de empresas promotoras de eventos, pois o parcelamento da licitação em itens é claramente inviável, haja vista que poderia implicar na contratação de dezenas de fornecedores/prestadores de serviço para a realização de um único evento. Por outro lado, a adjudicação por preço global não garante a escolha da proposta mais vantajosa, que somente seria alcançada se o grupo de itens licitados fosse integralmente adquirido ou, ao menos, mantida a proporção entre os quantitativos de todos itens unitários em relação aos quantitativos totais previstos no grupo de itens.27. Conforme aventei no despacho proferido à peça 13, uma das formas de compatibilizar o uso do SRP com critérios de adjudicação por lote ou por preço global seria o disposto no art. 9º, § 1º, do Decreto 7.892/2013, que traz disposição, que seria, indiscutivelmente, uma forma de assegurar que a proposta de menor preço global também fosse a proposta com menores preços unitários de todos os itens:

“§ 1º O edital poderá admitir, como critério de julgamento, o menor preço aferido pela oferta de desconto sobre tabela de preços praticados no mercado, desde que tecnicamente justificado.”

28. No entanto, a Selog, no exame da matéria, trouxe o voto condutor do Acórdão 1.700/2007-TCU-Plenário, ocasião em que o Ministro Marcos Vilaça sustentou a inadequação do critério do maior desconto linear nos processos licitatórios que objetivem a contratação de serviços de organização de eventos ou o respectivo registro de preços, anteriormente recomendado por meio do Acórdão 1.927/2006-TCU-1ª Câmara, conforme se vê no seguinte excerto:

"21. Ressalvo que o § 1º do art. 9º do Decreto nº 3.931/2001, que regulamenta o registro de preços, aceita o critério de desconto, mas não linear, para a aquisição de certos bens, como medicamentos, passagens aéreas e peças automotivas. O mencionado procedimento aparenta-me aplicável a uma planilha de produtos homogêneos, sujeitos a uma política de preços uniforme, própria da sua área de mercado. Não é sob esse prisma que vejo o serviço de organização de eventos, objeto do Pregão nº 111/2006, que abrange uma série de atividades diversificadas, como transporte e fornecimento de hospedagem, alimentação e mão-de-obra." 11. Após análise mais detida do assunto, ainda conservo, em praticamente tudo, a posição de antes. Em que pese o meu pensamento de que o critério do desconto linear tem os seus méritos, entre os quais o de ser capaz de estorvar o malsinado "jogo de planilha", compreendo que ele não guarda consonância com o sistema de licitação estatuído na Lei nº 8.666/93, que se escora na regra de livre mercado.”

29. A Selog entendeu que a nova redação dada ao §1º do art. 9º do Decreto nº 3.931/2001 mediante a edição do Decreto 7.892/2013, o qual previu a possibilidade de oferta de desconto sobre tabela de preços praticados no mercado, não alterou a essência da regulamentação anterior. Todavia, não se pode olvidar que o escopo de utilização dessa modelagem de licitação foi ampliado, pois antes era restrita aos registros de preços de peças de veículos, medicamentos, passagens aéreas, manutenção e outros similares.

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30. Ainda na vigência do Decreto nº 3.931/2001, o Tribunal admitiu em precedentes isolados a contratação de eventos mediante a utilização de desconto linear na planilha de preços da Administração, conforme se depreende do seguinte trecho do voto condutor do Acórdão 2.907/2012-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro José Múcio Monteiro:

“10. De fato, o requisito do desconto linear, que seja igual para todo e qualquer item da planilha, peca por compelir as licitantes a comporem seus preços artificialmente, sem que haja correspondência com a indicação do mercado. Dificulta, por conseguinte, a elaboração das propostas, pois as empresas terão que encontrar um desconto médio, que equilibre os itens a serem vendidos abaixo e acima do preço real, ou simplesmente irão fixar o menor desconto entre todos os itens como o máximo a se oferecer.11. De qualquer forma, tendo por premissa que o orçamento-base da licitação é adequado, a contratação pelo maior desconto linear será sempre um bom negócio para o contratante, ainda que talvez possa não ser o melhor. Além do mais, anula a possibilidade do jogo de planilha, em sua operação tradicional, já que obriga que os itens contratuais, sejam eles com pouco ou muita perspectiva de execução, tenham todos o mesmo desconto, isto é, até os itens com grande demanda terão que ser comercializados a preço mais baixo que o orçado.12. Também não se pode afirmar que o desconto linear é um modelo que agride frontalmente alguma norma legal. A legislação, inclusive, o admite, conquanto em licitações de itens homogêneos e sujeitos a controle de preços, como consta do art. 9º, § 1º, do Decreto nº 3.931/2001.13. Na verdade, a censura ao critério é fruto de uma interpretação sistêmica das leis de licitação em conjunto com o princípio do livre mercado, conforme se extrai dos poucos acórdãos desta Corte que trataram do tema.14. Nesta medida, não obstante contrário ao uso do desconto linear indiscriminadamente, mantenho-me longe de tachar de reprovável a decisão do Sebrae/RJ que o elegeu para aferição da aceitabilidade dos preços, ainda mais por me parecer ter havido, efetivamente, a boa intenção de evitar a contratação de uma planilha traiçoeira.”

31. Portanto, não se pode considerar que a formatação de uma licitação para contratação de eventos que adote a oferta de desconto linear sobre uma planilha seja ilegal. Ao contrário, tal prática encontra-se alinhada com recentes avanços legislativos em matéria licitatória, tal qual o RDC, que instituiu novo critério de julgamento pelo maior desconto, ou com outras normas regulamentares, a exemplo do próprio Decreto 7.892/2013, em seu art. 9º, §1º, ou do Decreto 7.983/2013, que estabelece critérios para elaboração do orçamento de referência de obras e serviços de engenharia. Nos artigos 14 e 17, §1º, deste último normativo, existem disposições vedando a redução do desconto entre o valor do contrato e o preço de referência em virtude de aditamentos contratuais, regra esta que é automaticamente observada com a utilização da modelagem que ora se discute. O modelo ideal depende preponderantemente de juízo de conveniência e oportunidade inerente ao poder discricionário do gestor, o qual deve estar registrado de forma fundamentada nos autos do processo licitatório.32. Assim, como a própria Selog observa, “o critério de julgamento nas contratações de serviços de eventos já foi debatido pelo TCU em diversas oportunidades, sem que se chegue a uma fórmula única. O problema se encontra nas características que se imprime à licitação, na modelagem adotada, sem que se vislumbre, até o momento, alternativa eficaz para essa questão”. Sou forçado a concordar com tal assertiva e, por tal motivo, deixo de formular qualquer proposição com vistas a estabelecer o contraditório para eventuais aplicações das penalidades estabelecidas na Lei 8.443/1992.33. Quero deixar claro que considero o sistema de registro de preços um avanço relevante em matéria licitatória. Na medida em que a Administração Pública não é obrigada a contratar, o SRP proporciona uma solução para o caso de necessidades variáveis, a serem satisfeitas de acordo com a demanda futura do contratante, mediante adesões em atas de registro de preço segundo suas reais necessidades em momentos diversos. A realização de uma licitação específica tem relativa rigidez no

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estabelecimento dos serviços e acarreta a necessidade de determinação precisa quanto aos quantitativos e prazos. 33. Outra grande vantagem do SRP é a redução da quantidade de licitações com objeto idêntico e sua utilização por vários órgãos distintos, o que induz a um ganho de escala nas contratações. Destaca-se também a possibilidade de a Administração promover a contratação imediata, tão logo verificada a existência de uma necessidade administrativa, eliminando burocracias. 34. Temos assistido, portanto, a uma verdadeira proliferação nas licitações para registro de preços por vários motivos. Além das vantagens elencadas acima, o sistema é muitas vezes utilizado porque a indicação da dotação orçamentária é exigível apenas antes da assinatura do contrato, conforme positivado no artigo 7º, § 2º, Decreto 7.892/1993.35. Assim, o SRP é mais uma poderosa arma num arsenal de mecanismos para melhor dotar os gestores de instrumentos para contratações que mais atendam o interesse público. Entretanto, não pode ser indistintamente considerado um remédio para todos os males, pois alguns tipos de objeto, por suas singularidades e características não podem ser contratados mediante registro de preços. 36. Sempre que não houver demanda de itens isolados, pelo fato de os serviços não poderem ser dissociados uns dos outros, não havendo, assim, a divisibilidade do objeto, considero não haver atendimento aos requisitos previstos no art. 3º do Decreto 7.892/13, que regulamenta o sistema de registro de preços. É o caso da contratação de obras, cuja utilização do SRP foi refutada pelo Acórdão 3.065/2014-TCU-Plenário, ou da própria prestação de serviços de eventos, que ora se discute, em que o parcelamento do objeto em itens de serviço é inviável, por resultar na contratação de dezenas de fornecedores/prestadores de serviço para a realização de um único evento.37. Em outra circunstância, tratada no Acórdão 113/2012-TCU-Plenário, o Tribunal entendeu ser ilegal a utilização do sistema de registro de preços quando as peculiaridades do objeto a ser executado e a sua localização indicam que só será possível uma única contratação.38. Por fim, em um sistema de registro de preços, os objetos devem ser padronizáveis, de modo a atender, amplamente, as necessidades dos adquirentes, qualquer que seja a sua localidade. É exatamente a ausência de padronização que impede a contratação de eventos por SRP. Em sua manifestação, o próprio MPOG comunicou que, em consultas realizadas junto aos potenciais fornecedores, foi informado de que os custos no segmento de promoção de eventos são distintos entre as empresas e sofrem influência de diversos aspectos, como a propriedade dos bens ou sua locação com terceiros; as sazonalidades (ocorrência de feiras, festas, shows e outros eventos no mesmo dia e localidade); reduzida capacidade de atendimento de terceiros colaboradores (espaços de eventos, locadores de equipamentos etc.); volatilidade dos custos de mão de obra e dificuldade de composição de equipes; bem como as recorrentes demandas de última hora e exíguos prazos para cumprimento das obrigações contratuais.39. Em tais objetos não padronizáveis por natureza, caracterizados por elevada imponderação em termos de satisfação das necessidades pelo adquirente, seja porque o problema é muito específico, seja porque não viabiliza a oferta de um justo preço que atenda a todos os interessados, o SRP é inaplicável.40. Em linha com outros julgados desta corte, a exemplo do Acórdão 1.678/2015-TCU-Plenário, a Selog conclui sua análise quanto ao presente ponto propondo determinar ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que se abstenha de autorizar adesão à respectiva ata decorrente do Pregão Eletrônico para Registro de Preços nº 12/2015. Todavia, conforme exporei no tópico a seguir deste voto, ainda que o MPOG não autorize adesões à ata de registro de preços, permanecem outras graves ilegalidades e riscos de dano ao erário na execução do objeto do Pregão nº 12/2015 pelo próprio MPOG, o que justifica, neste caso em particular, que o Tribunal determine, com fundamento no art. 45 da Lei 8.443/1992, c/c o art. 71, inciso IX, da Constituição Federal, a anulação do certame em tela.

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41. Com relação às demais proposições da Selog quanto à modelagem da contratação dos serviços relacionados à realização de eventos, tenho por acertada a conclusão de que a prestação de serviços de eventos requer estudo aprofundado sobre a definição da melhor forma de sua contratação, o qual deve ponderar a prática do mercado e as especificidades desse setor. Considerando sua complexidade, tal estudo extravasa os limites da presente representação, devendo ser realizado por grupo de trabalho específico. 42. A unidade técnica informou que a Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do MPOG está estudando a matéria e já tem uma minuta de instrução normativa sobre eventos, que não chega a abordar as questões aqui levantadas, razão pela qual anuo, realizando os ajustes tidos por pertinentes, com a proposta de recomendação à SLTI para que avalie a conveniência e oportunidade de regulamentar a modelagem de licitação a ser implementada na área de eventos, de modo a evitar o risco do chamado “jogo de planilha”, considerando que, no julgamento pelo menor preço global, usualmente adotado, a despesa será realizada por itens e não pelo lote de itens ofertados pela licitante vencedora.

III43. Passo abordar e existência de itens cujos preços não puderam ser reduzidos pelas licitantes (itens 1.2 a 2.9 da planilha de preços), abrangendo os serviços de hospedagem, locação de espaço e serviços da liberação da documentação. Essas parcelas, embora sejam materialmente relevantes no valor total da contratação, não foram objeto de real competição na licitação, pois a remuneração por tais serviços será efetivada com base em propostas a serem apresentadas pela contratada no momento da realização dos eventos, com riscos à impessoalidade dos atos, considerando, ainda, a possibilidade de adesão de outros órgãos à Ata.44. Em princípio, o fato de o edital de licitação não permitir que as participantes do certame reduzam determinados preços unitários caracteriza a fixação de preços mínimos, o que é expressamente vedado pelo art. 40, inciso X, da Lei 8.666/93.45. Em resposta à oitiva, o MPOG informou que, conforme consta no edital, os valores de hospedagem, locação de espaço e liberação da documentação foram adotados com base nos preços praticados no mercado e, especificamente como critério objetivo para o julgamento de propostas, não poderiam ser alterados pelas licitantes, de forma que as propostas ofertadas alterassem apenas a taxa de remuneração, limitada a até 3%, incidente sobre o custo efetivo dos serviços prestados. 46. O órgão salientou que, nessa forma de remuneração, a Administração teria pleno conhecimento de todos os custos dos serviços a serem prestados, já que estes deveriam ser previamente submetidos à aprovação da Administração. Assim, a vantagem na adoção dessa forma de remuneração dos serviços se evidenciaria não só em razão do uso de uma regra objetiva e transparente, mas também em razão de não se estabelecer um preço fixo e certo para aqueles itens cujo custo não pode ser assegurado ao longo da execução contratual pela empresa de eventos, em virtude de inúmeros fatores e sazonalidades.47. Avaliando o último ponto abordado na manifestação do MPOG, entendo que esse é mais um fato a demonstrar a completa inadequação do SRP para a contratação dos serviços em tela, na medida em que diversos itens da planilha orçamentária não foram objeto de uma disputa entre as licitantes e poderão ser objeto de futura adesão por parte de órgãos/entidades das três esferas de governo. Na verdade, os preços registrados para tais itens não se traduzem no parâmetro de remuneração efetivo da contratada que será aplicado na futura contratação, na medida em que a empresa de eventos será paga com base no custo real incorrido, acrescido de uma taxa de administração, e não no valor registrado dos itens.48. É digno de nota também que há completa ausência de padronização nos preços de serviços de hospedagem, que podem variar em função de diversos fatores, tais como local de hospedagem, época do ano, prazo de antecedência das reservas etc., tornando impraticável o SRP para a contratação

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desse tipo de objeto. Também não procede a afirmação do MPOG, em vista das considerações que farei mais adiante, de que os preços estão baseados nos valores de mercado.49. Com relação ao argumento de que a adoção dessa forma de remuneração dos serviços se evidencia uma regra objetiva e transparente, remunerando a contratada em função dos custos efetivos incorridos, julgo cabível trazer o percuciente exame realizado pelo Ministro Augusto Sherman Cavalcanti ao relatar o Acórdão 1.678/2015-TCU-Plenário, em que semelhante situação foi verificada (grifo meu):

“7. Relativamente à ausência de parâmetro no edital relacionado aos espaços a serem locados para os eventos, vez que restou estabelecido apenas o preço máximo a ser pago por espaço, concordo com a unidade técnica no sentido de que um maior detalhamento se faz necessário - por exemplo, a cotação do valor de locação diária do metro quadrado do espaço usualmente demandado. A obrigação de a contratada apresentar três cotações diferentes ao MDA ameniza a questão relacionada a custos, mas não substitui a necessidade de melhores especificações e parametrização/padronização. Entendo necessário que tal omissão seja corrigida em certames futuros.8. Conforme apontado pela unidade técnica, as razões apresentadas pelo MDA para justificar a possibilidade de o próprio ministério definir previamente os hotéis e os espaços físicos a serem contratados não justificam a excepcionalidade, vez que as necessidades específicas podem ser repassadas à empresa contratada. Ademais, o envolvimento de servidores do MDA em tal escolha pode resultar em gastos adicionais com transporte e hospedagem extras (vez que implica em viagens de pessoal do MDA para proceder a visitas in loco), reduzir o escopo de atuação da empresa contratada (vez que a contratante estaria realizando tarefas a princípio a cargo da contratada) e abre espaço para favorecimentos caso não seja realizada de acordo com procedimentos impessoais de seleção. Ainda que a possibilidade dessa definição diretamente pelo ministério seja necessária - mesmo que não se anteveja exatamente porque seria -, o ideal é que restasse claro no contrato em quais situações poderá ela vir a ser utilizada e de que maneira isso impactaria os valores a serem pagos à empresa contratada. Ademais, vez que a previsão em edital não afasta os princípios constitucionais e legais incidentes sobre as contratações efetuadas pela administração, entendo que, caso venha a ocorrer essa possibilidade, continuará cabendo ao MDA justificar formalmente a impessoalidade de sua escolha e os custos, inclusive com análises comparativas com outras opções disponíveis. Entendo que as previsões aqui elencadas devam constar de futuros editais.”

50. Em acréscimo às considerações reproduzidas acima, observo que essa forma de remuneração é de legalidade duvidosa, pois desvirtua os regimes de execução contratual previstos em lei, ao adotar mecanismo semelhante ao regime de administração contratada, que foi objeto de veto do Presidente da República no projeto que originou a Lei 8.666/93. Nessa modalidade de contratação, a empresa executora dos serviços receberia um percentual denominado “taxa de administração” aplicada sobre os custos efetivamente incorridos na execução do objeto, comprovados mediante apresentação de documentos fiscais, exatamente como no caso em análise.

51. Assim, considerando os riscos de dano ao erário – que justificaram o veto presidencial ao regime de administração contratada, além do desincentivo à eficiência quando há o pagamento nos moldes estabelecidos no edital do Pregão 12/2015, entende-se que, no mínimo, seja uma prática a ser evitada pela Administração.

52. Além disso, observo que há elevado risco de fraudes ou acertos espúrios entre a empresa a ser contratada para a promoção de eventos e os estabelecimentos hoteleiros ou locadores dos espaços físicos subcontratados. Por meio de tais acertos, as partes poderiam combinar entre si e à revelia da Administração preços mais elevados para a locação de locais/apartamentos, dividindo os resultados

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posteriormente. Nada garante que o preço acordado entre a empresa promotora de evento e o estabelecimento subcontratado seja efetivamente aquele que consta da nota fiscal, persistindo, ainda, a possibilidade de transferência de valores entre o contratado e o subcontratado sem o conhecimento do órgão contratante.

53. A Selog ponderou, a partir do estudo de certames semelhantes, realizados por outros órgãos, que a cotação prévia de preços para hospedagem e locação de espaço não é estranha aos editais públicos, razão pela qual deve ser dada ciência ao MPOG de que não houve previsão no edital para que as empresas licitantes apresentem a cotação dos diversos itens que compõem a categoria “hospedagem” e “locação de espaço”, o que daria maior transparência à despesa e melhores parâmetros para execução. Deixo de acolher tal proposição por entender que ela já se encontra prevista no item 10.5.2 do Termo de Referência (peça 4, fl. 37) e, ainda assim, não mitiga completamente o risco de acertos ilegítimos entre os particulares, à custa da Administração, bem como não saneia as dúvidas ora colocadas sobre a legalidade de tal critério de pagamento.

54. Penso, inclusive, se os gastos com hospedagem de fato deveriam compor o objeto da prestação de serviços de realização de eventos, pois, nos termos dos artigos 58 e 59 da Lei 8.112/90, o servidor que afastar-se, a serviço, da sede em caráter eventual ou transitório para outro ponto do território nacional ou para o exterior, fará jus ao pagamento de passagens e diárias destinadas a indenizar as parcelas de despesas extraordinárias com pousada, alimentação e locomoção urbana. A matéria foi regulamentada pelo Decreto 5.992/2006, que dispõe sobre a concessão de diárias no âmbito da administração federal direta, autárquica e fundacional, estabelecendo, inclusive, a possibilidade de colaboradores eventuais, previstos no art. 4º da Lei no 8.162/1991, terem despesas de alimentação e pousada indenizadas mediante a concessão de diárias correndo à conta do órgão interessado, imputando-se a despesa à dotação consignada sob a classificação de serviços.

55. Portanto, não há justificativa no termo de referência para o pagamento de hospedagem a servidores públicos e colaboradores eventuais mediante a utilização de contratos de promoção de eventos, em detrimento do pagamento regulamentar de diárias previsto na Lei 8.112/90 e no Decreto 5.992/2006, notadamente por valores superiores aos estipulados para as diárias definidas para os servidores do Poder Executivo, devendo ser reavaliadas pelo MPOG a necessidade e a motivação para tais itens.

IV

56. No que tange ao suposto sobrepreço apontado pela representante no orçamento estimativo, conforme despacho exarado à peça 13, considerei mais pragmático que fosse realizada análise diretamente na proposta apresentada pela empresa Premier Eventos Ltda., vencedora do certame. Observei que a citada proposta apresentou itens com grande desconto em relação ao orçamento estimativo do MPOG, por exemplo, no grupo 12 (mobiliário). Em outros serviços, os descontos ofertados são de menor magnitude, por exemplo, nos grupos 5 (alimentação dentro do ambiente hoteleiro) e 6 (alimentação fora do ambiente hoteleiro). Assim, determinei à Selog que realizasse o exame da economicidade da proposta apresentada pela licitante vencedora, mediante exame dos custos unitários, em particular dos itens questionados pela representante.

57. O pregão 12/2015 foi extremamente disputado, com 65 empresas participando da fase de lances, de maneira que a empresa Premier Eventos Ltda. apresentou lance no valor de R$ 9.920.328,00, o que representa um desconto de 59,41% em relação ao orçamento estimativo da licitação.

58. Dessa forma, se a contratação fosse executada em sua integralidade, em princípio, seria vantajosa para o MPOG. Porém, o termo de referência informa que os quantitativos da planilha orçamentária “são meramente estimativos, para aplicação do valor total adotado pelo Ministério do Planejamento, não implicando na obrigação de contratação dos serviços em sua totalidade”.

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59. Por isso, considero particularmente preocupante o resultado do exame realizado pela Selog, que comparou os preços estimados de serviços de hospedagem (item 2.1 a 2.9, peça 34) com os valores de referência e as melhores propostas no Edital do Pregão SRP 21/2014, promovido pelo Ministério da Educação, e no Edital SRP 86/2014, da Presidência da República. O quadro a seguir apresenta apenas a comparação entre os valores estimados pelo MPOG e as propostas vencedoras em dois certames semelhantes adotados como paradigma:

Hospedagem

MPO

G/

Edital

12/2015, (R$).

Propost

as vencedoras do

Pregão 86/2014 da

Presidência da

República (R$).

Propo

stas vencedoras do

Pregão 21/2014 do

Ministério da

Educação (R$).

Apartamento simples

(turístico)303,42 269,00 228,50

Apartamento duplo

(turístico)365,58 296,00 239,66

Apartamento triplo

(turístico)414,42 302,50 269,50

Apartamento simples

(superior)402,90 375,50 372,51

Apartamento duplo

(superior)412,42 405,00 382,00

Apartamento triplo

(superior)492,10 435,00 416,00

Apartamento simples

(luxo)633,00 460,00 406,66

Apartamento duplo

(luxo)768,75 470,00 431,33

Apartamento triplo

(luxo)859,75 480,00 447,66

60. São exatamente esses itens, os quais não puderam ser reduzidos pelas licitantes, que apresentam indícios de sobrepreço se comparados com o resultado obtido em outras licitações semelhantes. Tal constatação é mais um motivo que me leva a submeter a esse colegiado a proposição para a anulação do Pregão 12/2015.

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61. A Selog concluiu sua análise observando que, nas licitações na área de eventos, são cotados centenas de itens de variados bens e serviços, cujos quantitativos se baseiam em fontes de informações precárias e que não terão garantia de aquisição nas proporções definidas na licitação. Além disso, entende a unidade técnica que há pouca validade nos preços obtidos nas pesquisas de mercado junto a empresas prestadoras de serviços de eventos, bem como são usualmente ofertados elevados descontos nas propostas inicialmente cadastradas, indicando que o mercado não possui parâmetros razoáveis na delimitação de custos. 62. Concordo com tal assertiva e, adicionalmente, verifico que a pesquisa de preços realizada pelo MPOG não seguiu procedimento que considero o mais adequado, pois se baseou em cotações globais obtidas junto a empresas organizadoras de eventos e outras contratações similares realizadas pela Administração Pública. Embora a referida pesquisa tenha sido bem abrangente, englobando propostas de sete prestadores de serviços e orçamentos de licitações de quatro órgãos distintos, ela não elimina possíveis distorções nos custos unitários dos serviços, que só poderiam ser reduzidas com pesquisas específicas para cada item ou família homogênea de itens do orçamento.

V63. Por fim, tenho por adequado o exame realizado pela Selog quanto aos demais pontos abordados na presente representação os quais adoto como razões de decidir, sem prejuízo de realizar os ajustes que entendo pertinentes no encaminhamento proposto e de tecer algumas ponderações adicionais sobre as exigências para habilitação econômico-financeira que demandam alta liquidez das licitantes.64. O MPOG adotou exigências, para fins de qualificação financeira, consubstanciadas em obrigação de comprovar cumulativamente capital circulante líquido (CCL) de, no mínimo, 16,66%; patrimônio líquido de 10% e declaração do licitante, acompanhada da relação de compromissos assumidos, de que um duodécimo dos contratos firmados com a Administração Pública e/ou com a iniciativa privada, vigentes na data da apresentação da proposta, não seja superior ao patrimônio líquido do licitante.65. Embora tal previsão exista no art. 19, inciso XXIV, da IN - SLTI/MPOG 2/2008, com a redação dada pela IN - SLTI/MPOG 6/2013, a unidade instrutiva observa que essa disposição foi adotada com base em trabalho apresentado pelo Grupo de Estudos de Contratação e Gestão de Contratos de Terceirização de Serviços Continuados na Administração Pública Federal, composto inicialmente por servidores do MPOG, da AGU, do TCU e de outros órgãos, que deu origem ao Acórdão 1.214/2013-TCU-Plenário e às respectivas alterações na IN - SLTI/MPOG 2/2008.66. As proposições decorrentes desse trabalho são direcionadas aos contratos de prestação de serviços de natureza contínua com cessão de mão de obra em regime de dedicação exclusiva, tais como serviços de limpeza, conservação, copeiragem e segurança, mas não a serviços em geral, como o de promoção e realização de eventos.67. Assim, em que pese o grande número de participantes, o que deixa dúvidas quanto ao impacto negativo na competitividade resultante dos atos impugnados, acolho a proposta de cientificar ao MPOG acerca da inclusão, no item 10.3.3.1.1 do instrumento convocatório, de cláusulas para qualificação econômico financeira, que violam os princípios da razoabilidade e que podem prejudicar a efetiva competitividade do certame, sem a devida fundamentação em estudo que demonstre sua necessidade e adequação com relação ao objeto licitado, descumprindo o art. 5º do Decreto 5.450/2005 e os arts. 3º, § 1º, inciso I, e 31, § 5º, da Lei 8.666/1993. Registro que entendimento semelhante foi perfilhado pelo Acórdão 1.678/2015-TCU-Plenário, no caso de prestação de serviços para organização de eventos.

Ante o exposto, VOTO no sentido de que o Tribunal adote a deliberação que ora submeto à apreciação deste Plenário.

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TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 15 de julho de 2015.

BENJAMIN ZYMLER

Relator

ACÓRDÃO Nº 1712/2015 – TCU – Plenário

1. Processo nº TC 004.937/2015-5. 2. Grupo II – Classe de Assunto: VII - Representação 3. Interessados/Responsáveis:3.1. Interessado: Una Marketing de Eventos Ltda. (05.969.672/0001-23).4. Órgão/Entidade: Secretaria Executiva do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.5. Relator: Ministro Benjamin Zymler.6. Representante do Ministério Público: não atuou.7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog).8. Advogado constituído nos autos: Emerson José Varolo, OAB/SP 168.546.

9. Acórdão:

Vistos, relatados e discutidos estes autos que versam sobre representação formulada pela empresa Una Marketing de Eventos Ltda. acerca de possíveis irregularidades praticadas pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, no Pregão Eletrônico para Registro de Preços nº 12/2015,

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as razões expostas pelo Relator, em:

9.1. conhecer da presente representação, com fulcro nos arts. 235 e 237, inciso VII e parágrafo único, do Regimento Interno do TCU c/c o art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993, para, no mérito, considerá-la procedente;

9.2. determinar ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que promova, com fundamento no art. 45 da Lei 8.443/1992, c/c o art. 71, inciso IX, da Constituição Federal, no prazo de 15 (quinze) dias, a anulação do Pregão Eletrônico para Registro de Preços nº 12/2015, encaminhando documentação comprobatória ao Tribunal de Contas da União;

9.3. determinar ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, com fundamento no art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, que:

9.3.1. evite utilizar o sistema de registro de preços quando as peculiaridades do objeto a ser executado e sua localização indiquem que só será possível uma única contratação ou não houver demanda de itens isolados, pelo fato de os serviços não poderem ser dissociados uns dos outros, não havendo, assim, a divisibilidade do objeto, a exemplo de serviços de realização de eventos;

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9.3.2. observe que o sistema de registro de preços não é adequado nas situações em que o objeto não é padronizável, tais como os serviços de promoção de eventos, em que os custos das empresas são díspares e impactados por vários fatores, a exemplo da propriedade dos bens ou da sua locação junto terceiros; de sazonalidades (ocorrência de feiras, festas, shows e outros eventos no mesmo dia e localidade); do local e do dia de realização do evento; e do prazo de antecedência disponível para realização do evento e reserva dos espaços/apartamentos;

9.3.3. em futuras licitações para registro de preços, atente que é obrigatória a adjudicação por item como regra geral, tendo em vista o objetivo de propiciar a ampla participação de licitantes e a seleção das propostas mais vantajosas, de forma que a adjudicação por preço global é medida excepcional que precisa ser devidamente motivada, além de ser incompatível com a aquisição futura por itens;

9.3.4. em futuras licitações para registro de preços, justifique eventual previsão editalícia de adesão à ata por órgãos ou entidades não participantes (“caronas”) dos procedimentos iniciais, visto que a adesão prevista no art. 22 do Decreto 7.892/2013 exige motivação da vantagem em se adotar tal possibilidade;

9.4. dar ciência ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, com fulcro no art. 7º da Resolução - TCU 265/2014, acerca das seguintes impropriedades/falhas no Pregão Eletrônico para Registro de Preços nº 12/2015, para que sejam adotadas medidas internas com vistas à prevenção de ocorrência de outras semelhantes:

9.4.1. previsão, no item 4.13 do edital, de que os autos dos processos relativos às contratações anteriores permaneceriam com vista franqueada aos interessados para verificação dos quantitativos adquiridos, o que constitui procedimento inadequado para licitação eletrônica, por não observar o princípio da transparência, considerando a possibilidade de potenciais participantes em todo o país e o fato de não haver qualquer sistematização dessas informações;

9.4.2. inclusão, no item 10.3.3.1.1 do instrumento convocatório, de cláusulas para qualificação econômico financeira que podem prejudicar a efetiva competitividade do certame, sem a devida fundamentação em estudo que demonstre sua necessidade e adequação com relação ao objeto licitado, em afronta ao art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, ao art. 5º do Decreto 5.450/2005, e aos arts. 3º, § 1º, inciso I, e 31, § 5º, da Lei 8.666/1993, bem como aos entendimentos consignados nos acórdãos 170/2007-TCU-Plenário, 291/2007-TCU-Plenário e 2.495/2010-TCU-Plenário;

9.4.3. inclusão dos preços orçados de hospedagem em valores superiores aos obtidos nas propostas vencedoras do Edital do Pregão 21/2014 do MEC e do Edital do pregão 86/2014 da Presidência da República;

9.4.4. previsão do preço da assessoria técnica, no item 19.1 do Termo de Referência, incluindo a contratação, negociação e administração de serviços terceirizados, o que corresponde à finalidade da taxa de administração prevista nos itens 20.1 a 20.3 do Termo de Referência, inviabilizando o pagamento dessas despesas de forma concomitante, em atendimento ao princípio da economicidade;

9.4.5. menção, no edital, do número total de eventos e o rol elaborado pela Assessoria de Comunicação Social desse Ministério, o qual não organizou as informações por tipo e porte de eventos, não são suficientes para fundamentar as propostas dos licitantes; ademais, a informação acerca do número total de eventos, alocada em anexo do termo de referência, não deu transparência a essa informação, tornando-se obsoleta, por não se conformar à supressão de serviços efetuada posteriormente, descumprindo o disposto no art. 9º, incisos I e V, do Decreto 7.892/2013 e no art. 7º, § 4º, da Lei 8.666/1993, que vedam a inclusão, no objeto da licitação, de fornecimento de materiais e serviços sem previsão de quantidades ou cujos quantitativos não correspondam às previsões reais do projeto básico ou executivo;

9.4.6. fixação de preços mínimos, não permitindo que as licitantes reduzam os preços unitários de determinados itens do orçamento estimativo da contratação, o que é vedado pelo art. 40, inciso X, da Lei 8.666/93;

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9.4.7. ausência de justificativa, no termo de referência, para o pagamento de hospedagem a servidores públicos e colaboradores eventuais mediante a utilização de contratos de promoção de eventos, em detrimento do pagamento regulamentar de diárias previsto na Lei 8.112/90 e no Decreto 5.992/2006, devendo a necessidade e motivação de tal item ser reavaliada pelo MPOG;

9.5. recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI/MPOG) que analise a conveniência e oportunidade, de forma a beneficiar órgãos e entidades da Administração Pública Federal, de:

9.5.1. regulamentar a modelagem de licitação a ser implementada para contratação de empresa especializada na prestação de serviços de realização de eventos, de modo a evitar o risco do chamado “jogo de planilha”, considerando que, no julgamento pelo menor preço global, usualmente adotado, a despesa será realizada por itens e não pelo lote de itens ofertados pela licitante vencedora, acarretando riscos à economicidade da contratação;

9.5.2. adotar, no âmbito da Administração Pública Federal, licitações formatadas segundo o porte dos eventos, classificados de acordo com o número de participantes, o que imprime maior transparência às distintas contratações e evita cotações demasiadamente amplas, dado que os quantitativos previstos nas licitações estariam necessariamente relacionados a eventos de determinado porte, o que possibilitaria controlar, de forma mais adequada, os insumos necessários em face dos preços unitários;

9.5.3. padronizar os editais para contratação de serviços de eventos, inclusive quanto à especificação dos itens, para que sejam comparáveis e úteis à pesquisa e à composição dos preços nas licitações;

9.5.4. desenvolver, no Sistema ComprasNet, módulo para controle da série histórica de preços de bens necessários à prestação de serviços de realização de eventos, de forma a aperfeiçoar as pesquisas de preços;

9.6. determinar à Selog que monitore o cumprimento do subitem 9.2 supra e acompanhe a eventual publicação de novo certame licitatório, representando ao TCU no caso de apurar algum indício de irregularidade;

9.7. dar ciência da presente deliberação, juntamente do voto e do relatório que a subsidiam, à representante;

9.8. arquivar os presentes autos.

10. Ata n° 28/2015 – Plenário.11. Data da Sessão: 15/7/2015 – Ordinária.12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1712-28/15-P.13. Especificação do quorum: 13.1. Ministros presentes: Aroldo Cedraz (Presidente), Benjamin Zymler (Relator), Raimundo Carreiro, José Múcio Monteiro, Bruno Dantas e Vital do Rêgo.13.2. Ministros-Substitutos convocados: Augusto Sherman Cavalcanti, Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho.13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.

(Assinado Eletronicamente)AROLDO CEDRAZ

(Assinado Eletronicamente)BENJAMIN ZYMLER

Presidente Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

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LUCAS ROCHA FURTADOProcurador-Geral, em exercício

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