CICLO DE ESTUDOSSeminários

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Março/98

CICLO DE ESTUDOSSeminários

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Volume VIII

março de 1998Belém- PA

Apresentação .......................................................................................... 07

Introdução ............................................................................................... 09

A evolução histórica da proteção social e da previdência social Ângela Giugni da S. H. Castro-Fiscal de Contribuições Previdenciárias - PA .. 11

Evasão lícita, sonegação e fraude fiscal Armando Zurita Leão - Auditor Fiscal da Receita Federal/ Professor de Direito Tributário da UFPA ............................................................................................. 23

A evolução da tipificação legal dos delitos tributários e previdenciários Vera Lúcia Lima dos Santos - Procuradora do INSS/ Chefe da Dívida Ativa na Procuradoria ...................................................................................................... 31

O papel do Ministério Público nas questões tributárias José Augusto Torres Potiguar - Procurador da República. .................................. 39

As atuações da Delegacia Regional do Trabalho Paulo Cesar Melo de Souza - Agente de Inspeção do Trabalho ......................... 51

As principais formas de fraude, sonegação e evasão Cláudio Sebastião Favatto - Secretaria de Fazenda do Estado do Pará ............. 57

Índice

Receita municipal: experiência e perspectivas Esther Bemerguy de Albuquerque - Secretaria Municipal de Finanças ..... 63

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ApresentaçãoA discussão sobre a contumaz prática da sonegação e da fraude

vem dominando os debates nacionais neste momento em que, na Câmarados Deputados, uma Comissão Especial discute várias propostas dereforma tributária com os necessários mecanismos de combate a esteprocedimento ilícito que corrói as receitas públicas.

Além dos problemas localizados na União, Estados e Municípiosbusca-se mais eficiência para enfrentar esta imensurável luta contrasonegadores e fraudadores. A Comissão se depara, também, com a ondade protestos das empresas organizadas e contribuintes habituais contra aconcorrência desleal posta em prática por este tipo de comércio marginal.O exercício continuado da sonegação e da fraude vem causando sériosprejuízos às receitas em geral, tanto as decorrente de impostos (ReceitaFederal) como a das contribuições previdenciárias (INSS). Por outro ladonão são revelados nessas discussões, mesmo na Câmara dos Deputados,os indicadores e a identificação dos que vêm pagando e dos que vemsonegando. Em 1999, a soma das perdas de receitas públicas atingiumais de R$200 bilhões, dividindo-se em União e Previdência com R$ 120bilhões, Estados com mais de R$ 70 bilhões e os municípios com osrestantes R$ 10 bilhões.

É uma soma fabulosa que permitiria aos poderes públicosexecutarem seus projetos de atendimento às necessidades mais prementesda população, sem precisar apelar para os aumentos de alíquotas ou ainvenção de impostos e contribuições novas a fim de atender as demandaspúblicas.

Não há dúvidas, porém, de que o número de contribuintes aindaé ínfimo diante do potencial das atividades econômicas nacionais. É sócomparar a movimentação financeira dos grupos empresariais com osvalores confessados em suas declarações de faturamento e de rendasauferidas pelas atividades desempenhadas. Como já denunciou oSecretário da Receita Federal, Dr. Everardo Maciel, no Senado Federal,a sonegação, a fraude e, principalmente, a evasão legal (isenções,

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ANFIPConselho Executivo

dispensas, etc) invibializam a governabilidade financeira e reduzem acapacidade contributiva dos que estão efetivamente cumprindo as suasobrigações.

De nada adianta manter, aumentar ou diminuir a carga tributária,hoje já elevadíssima (superior a 31% do PIB), para saber que só poucospagam. Se os governos continuarem indiferentes à luta no combate àsonegação e à fraude, tudo vai continuar como dantes. Poucos estãopagando muito e muitos estão pagando nada. A grande solução do dilemaé fazer com que todos paguem, para que todos paguem menos.

Os Seminários que a respeito da "Sonegação, Fraude e Evasãofiscal" a ANFIP vem realizando desde 12 de maio de 1997 com o apoiodas Associações estaduais, revelam uma consciência cidadã naorganização da campanha de combate sem tréguas a tais espécies deilícitos fiscais. Os que exercitam tais medidas são hoje muito bemorganizados e articulados com forças políticas capazes de obter sucessonas propostas de medidas legais que atenuem ou tornem impunes seuscrimes. Apresentam camuflagens segundo as exigências de cada épocae de cada região. São insaciáveis, e como uma verdadeira fênix renascemdas cinzas para novas descobertas de processos eficientes capazes deludibriar o erário público com absoluta perfeição. Continuam a burlar ofisco e a escapar, impunemente, das penas das leis.

Os depoimentos aqui publicados são um libelo público contraa indigna proteção aos sonegadores e aos fraudadores. São depoimentosfortes, incisivos, partindo principalmente de profissionais e técnicos emlegislação fiscal e penal. Servem, sobretudo, de alerta ao país sobre as"falhas legislativas" propositadamente elaboradas pelos protetores paraos seus protegidos. Infelizmente, essas leis são aprovadas pelo CongressoNacional e sancionadas pelo Executivo.

Das conclusões dos debates pode-se retirar vários e importantesensinamentos para a construção de "uma sociedade solidária e justa",preconizada na Constituição. Mas, para isto, é preciso que a sociedadecomece a exigir tratamento de respeito e honestidade entre todos, inclusivee principalmente dos que aprovam, ou deixam ser aprovadas legislaçõesantipatrióticas, vergonhosas, protecionistas e de impunidade dossonegadores e fraudadores.

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Introdução

A Sonegação, Fraude e Evasão Fiscal são fenômenos queatingem de forma crucial a arrecadação tributária e previdenciária, estandoà mercê de maiores cuidados, não apenas por parte da Administração,mas também do nosso legislativo, que até presente data, não deutratamento adequado à matéria, mormente no que concerne à legislaçãoprevidenciária em vigor.

A despeito de se considerar que tais práticas sãoidentificáveis nos diversos sistemas tributários e previdenciáriosexistentes a nível mundial, é necessário que se pontue no caso brasileiroque, a impunibilidade decorrente da falta de políticas eficazes de combate,bem como a dificuldade de promover a tipificação do ilícito e aplicaçãode penalidades, vêm dificultando a ação fiscalizadora do INSS epromovendo uma maior disseminação de tais condutas, jurídica esocialmente reprováveis, passíveis de comprometer o pagamento dosbenefícios previdenciários, uma clientela que atinge aproximadamente17 milhões de pessoas.

Em decorrência, dando prosseguimento ao Projeto Nacionalde Combate à Sonegação e Evasão Fiscal, foi realizado nesta cidadede Belém em 23/03/1998, seminário patrocinado pela ANFIP ecoordenado pela AFISEPA, que contou com a participação de fiscais eprocuradores pertencentes não apenas aos quadros previdenciários,mas também dos diversos órgãos voltados para a fiscalização tributáriadas esferas Federal, Estadual e Municipal, e do Poder Judiciário Federalpermitindo-lhes a troca de vivência e a apresentação de sugestõespendentes a diminuir as distorções existentes, que tanto prejudicam aReceita Pública.

Participaram do referido Seminário cerca de 173 (cento esetenta e três) técnicos e procuradores, contribuindo assim de formairrefutável para uma saudável e profícua discussão da matéria, além dedespertar no seio da sociedade a atenção necessária a que se promovamreformas na legislação pátria em vigor.

ANFIP - BELÉMCONSELHO EXECUTIVO

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A evolução histórica da proteçãosocial e da previdência social

Expositor: Ângela Giugni da S. H. CastroFiscal de Contribuições Previdenciárias - PA

Ao longo da sua evolução histórica o homem usou basicamentesua força de trabalho como forma de prover a subsistência diária e futura,bem como a de sua família. É natural assim que tenha surgido, nosvários segmentos da sociedade, a preocupação de como sobrevivernas fases em que o indivíduo perde sua capacidade laboral, quer porinvalidez, idade avançada, doenças e morte.

Entre os romanos, assistimos ao surgimento de uma formaembrionária de assistência social, fundada na compaixão e solidariedadee praticada por associações como os "collegia" e sociedades de amigos.Ao longo dos tempos essas formas de proteção social passaram porevoluções, que foram do quadro familiar para o da solidariedade social.

Na Idade Média tal papel foi desempenhado pelas corporaçõese o Estado embrionário viu-se também compelido a gradativamenteadotar algumas formas de ações assistenciais, embora de caráter nãoobrigatório, vez que não se constituia ainda em obrigação legal,revestindo-se tão somente de caráter moral.

Posteriormente, durante o Estado liberal, caracterizado pelonão intervencionismo estatal, a atividade assistencial do poder públicofoi se tornando menor, afastando-o da proteção social, pela concepçãode que seria nefasta, na medida em que estimularia o ócio e a expansãodo número de famílias numerosas , de baixíssimo poder aquisitivo.

Mais recentemente, os sociólogos demonstraram que asgrandes famílias, típicas daquele momento histórico, tinham o objetivode atuarem como proteção econômico-social ao núcleo familiar,principalmente quando os pais não podiam mais trabalhar. A exemplo doque ocorria no cristianismo primitivo, em que a assistência social fundava-

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se na compaixão e solidariedade, por influência religiosa, os país sabiamque seus filhos, no caso de futuro incerto, serviriam para protegê-los.

Tal situação só foi alterada significativamente sob ainfluência de Bismark, na Alemanha, quando surgiu o primeiro sistemade proteção social vinculado ao Estado, em que o mesmo passou aoferecer prestações previdenciárias ao indivíduo, de formacompulsória. As intervenções do Estado passaram a prover asnecessidades do indivíduo e de seus familiares nos casos de morte,invalidez ou doença.

As leis de Bismark obrigaram as empresas a efetuaremrecolhimentos para sustentar o sistema. E os benefícios passaram aconstituir uma obrigação legal deixando de ser apenas favor. Alémdisto, foi utilizado pioneiramente um sistema de cálculo atuarial, quelevava em conta os riscos de sustentação na gestão dos recursospara garantir os benefícios.

Histórico da evolução legislativa previdenciáriaComo evolução histórica da legislação no Brasil, registro como

ponto de partida da proteção social a criação de caixas de aposentadoriae pensões. A evolução começou com a Lei do Império nº 3.397, de 24/novembro/1888, sendo sucessivamente progressista e atingindo outrasáreas de atividades com se vê do Decreto nº 10.269, de 20/julho/1889para o pessoal da Imprensa Nacional, do Decreto nº 942, de 31/outubro/1890, para os empregados do Ministério da Fazenda, da Lei nº 217, de29/novembro/1892, aos operários do Arsenal da Marinha do Rio deJaneiro, do Decreto nº 9.284, de 30/dezembro/1911 para os operáriosda Casa da Moeda e da Lei nº 4.682, de 24/janeiro/1923, mais conhecidacomo a "Lei Eloy Chaves".

Nos últimos 40 anos registramos a Lei nº 3.807, de 26/agosto/1960 e, como ponto marcante mais recente a Constituição de 1988 queincluiu a Previdência Social no sistema de Seguridade Social. Estainclusão dá uma noção mais abrangente ao conceito Seguridade Social,incluindo o atendimento à saúde, a proteção previdenciária ao inválido,ao doente, ao acidentado e aos que atingirem a idade que impede oexercício das atividades laborais, além dos que, não sendo contribuintesdo sistema, recebem proteção na forma da assistência social. A partir de

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julho de 1991 as Leis nº 8.212 e 8.213 que sofreram, sistematicamente,modificações e alterações passando por reforma Constitucional, MedidaProvisórias e Leis ordinárias.

O papel da Instituição previdenciária ontem e hojeO Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) é a instituição

símbolo da Seguridade Social. O atendimento do enorme número debeneficiários, de mais 17 milhões de pessoas, depende da arrecadaçãodas contribuições devidas ao sistema, e que são recolhidas diretamentepelos segurados contribuintes (avulsos, autônomos, empregadasdomésticas, etc.) e pelas empresas em relação aos salários de seusempregados trabalhadores.

Ao longo dos anos, sérios problemas políticos e sociais tiveramque ser enfrentados pelo sistema, principalmente no que concerne àinclusão de pessoas que para ele não contribuíam mas que dele recebembenefícios por determinação de legislação paternalista, mormente nasépocas em que se verificaram saldos financeiros favoráveis naPrevidência Social. Outro aspecto que merece ser destacado, diz respeitoàs alterações introduzidas pela Constituição de 1988, que além deconceder benefícios a quem não havia contribuído, fixou o valor dosbenefícios previdenciários em um salário mínimo, tanto para oscontribuintes como para os não contribuintes. A falta de provisão dacontribuição para o sistema, ao longo do tempo, trouxe fortes distorçõesà manutenção do equilíbrio financeiro da Instituição. A partir de 1988,começa o processo gradativo de deficiência financeira.

Reformas objetivam o "saldo de caixa"O atual governo defende uma reforma previdenciária voltada

quase que exclusivamente para garantir a saúde financeira do sistemada previdência. Constatamos, contudo, que essa reforma não é suficientepara consolidá-lo. Há um enorme número de empresas e contribuintesem débito, tanto decorrente da ampla e consentida sonegação, comotambém da evasão e das fraudes, verificadas não somente na área daarrecadação como, e talvez até de maneira mais significativa, naconcessão de benefícios indevidos.

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A Previdência Social é um patrimônio consolidado em muitosanos de sacrifícios e lutas da sociedade, que não pode e nem deve abrirmão de suas conquistas. Não se trata apenas, como querem algunseconomistas, de um seguro para garantir a aposentadoria. O INSS éuma instituição social, que cobre uma gama de doze benefícios desde oauxílio por doença, por invalidez temporária ou definitiva, daaposentadoria por incapacidade permanente, por idade, por tempo decontribuição, indo até à pensão por morte, e o auxílio funerário. Sem serpropriamente e conceitualmente um benefício previdenciário, o nossosistema concede ainda auxílios financeiros às famílias dos presos epresta serviços de reabilitação física após acidente, fornecendo aindainstrumentos de trabalho como máquinas e instrumentos que permitamo reingresso do trabalhador à vida laboral.

Práticas da sonegação, das fraudes e da evasão fiscalNão faz muito tempo o INSS contava com meios pouco eficazes

para identificar e combater os delitos fiscais. Antes, inexistiam sistemasde informática capazes e eficazes, nem cadastros informatizados. Nãose podia verificar a legitimidade das guias apresentadas, quase sempreirreconhecivelmente fraudadas para legitimar débitos de diversasempresas. Como exemplo, citamos a autenticação fraudulenta porintermédio de máquinas bancárias já em desuso, adquiridas em ferrovelho e readaptadas para uso ilícito. Além disso, haviam os "técnicos",exímios caixas de banco fraudadores de guias, que autenticavam váriasvias de um só recolhimento, com identificação de empresas diferentesem cada via, o que supostamente quitava guias de diferentes empresas.

Na verdade, há uma grande e diversificada rede de condutasilícitas no âmbito da Previdência Social, cuja apuração, no Pará, é tarefada Comissão Regional de Apuração de Fraudes, que executa um trabalhoárduo, vez que só um sistema informatizado, eficiente, com um cadastroperfeito e eficaz e uma conta corrente sempre atualizada, permitirá inibiros ilícitos que são inovados e reinventados constantemente. O índicede fraudes nas guias de recolhimentos, por exemplo, hoje é poucoexpressivo porque as empresas sabem que a fiscalização já possuimecanismos para verificar, rapidamente, se de fato, o recolhimentoocorreu ou não.

Verifica-se, ainda, grande incidência de fraudes nas certidões

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negativas de débitos, expedidas pela Previdência e exigidas pelos órgãospúblicos nas contratações de serviços, participações em licitações ouobtenção de benefícios e incentivos fiscais, como créditos em órgãos dogoverno. Conforme determina a Constituição Federal, nenhuma empresapode realizar estas operações com qualquer órgão público, semapresentar prova de que não possuí débitos com a Previdência. Ascertidões negativas são também exigidas pelos cartórios para averbaçõesde obras de construção civil e alienação de bens imóveis que fazemparte de seus ativos. Tal obrigatoriedade tem ensejado tentativas defraudes em CND, muitas detectadas pela fiscalização deste Instituto,graças a um sistema de controle mais eficaz.

Como combater as fraudes e enfrentar os fraudadoresO INSS realiza atualmente cruzamento de dados com diversos

cartórios e órgãos da administração pública, o que tem permitido, aolongo do tempo, descobrir várias fraudes e seus tipos de fraudadores.As pessoas ligadas às empresas que normalmente cometem fraudestêm amigos e conhecidos que sabem como são apuradas. A disseminaçãodo conhecimento do fato acaba por inibir a repetição da fraude. Qualquerilícito apurado pela fiscalização é encaminhado à Procuradoria do INSSque pede abertura de inquérito policial, iniciando, assim, o procedimentocriminal cabível.

Quando uma CND é apreendida, encaminha-se paraconfirmação. Não sendo autêntica, o INSS comunica o fato ao órgãocorrespondente e publica portaria no Diário Oficial declarando a firmafraudadora impedida de participar de qualquer licitação pública.

O INSS mantém ainda permanentemente atualizados oscadastros de arrecadação das maiores empresas responsáveis por cercade 80% do total arrecadado. Constatada qualquer oscilação, convocamosas empresas para verificar o ocorrido. Os contatos têm como objetivoevitar que os débitos se tornem incobráveis. Há um constante cruzamentode dados com diversos órgãos das esferas federal, estadual e municipal,pela integração da Secretaria da Fazenda, Receita Federal, JuntaComercial e Tribunais de Contas. Nestes, são vistoriados os contratosfirmados pelas administrações estadual e municipais com as empresascontratantes. Apuramos os recolhimentos e se é possível conceder CNDs.

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Atividades de combate à fraude e à sonegaçãoO cruzamento de dados começa na fiscalização, arrecadação

e cobrança, em um trabalho entrosado. A arrecadação procura monitoraros contribuintes evitando a ocorrência de oscilações. A fiscalizaçãoconstitui procedimento posterior.

Para o gerenciamento mais eficaz da fiscalização precisamosde informações mais seguras e de sistemas que permitam detectar osilícitos praticados. A fiscalização tem acesso às informações gerenciaisde arrecadação, através do Sistema denominado "Idéia". Através deleconseguimos dados que permitem à fiscalização gerenciar, administrar,controlar e planejar suas atividades.

Na área de cobrança utilizamos novo sistema degerenciamento, com maior flexibilidade e mais controle sobre os processosadministrativos. No que concerne à apuração de dados dos contribuintes,os cadastros da Receita Federal e da Junta Comercial são acessadosdiretamente on line, conforme necessidades de cada área.

Com o SENAR realizamos atividades conjuntas produtivas,com trabalho de conscientização junto aos sindicatos, objetivandoincentivá-los à denuncia de empresas que deixam de encaminhar guiasde recolhimento para conferência da categoria.

Conferência do CNIS/GRPS e outras açõesA comparação entre o Cadastro Nacional de Informações

Sociais e a Guia de Recolhimento da Previdência Social nos permiteencontrar indícios de sonegação e de evasão, que são, em seguida,encaminhados ao fiscal, possibilitando que seja desenvolvido um trabalhode fiscalização dirigida para empresas notadamente em débito.

No que concerne ao processo administrativo, tudo tem sidofeito para evitar que os prazos de tramitação se tornem muito longos.Isto porque é preciso que a empresa verifique que o INSS está maiseficiente e eficaz, para que caia por terra a expectativa de que vaiconseguir "rolar" a questão e nunca pagar o débito. Esta diretriz temsido aplicada com ótimos resultados.

Além disto, as ações de impacto têm sido bastante divulgadasna mídia, o que gera resultados positivos, já que o empresário passa a

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acreditar que o INSS está agindo e pode alcançá-lo. Tratamos de divulgaras ações positivas, contribuindo para desfazer a imagem de órgãoimprodutivo, sem resultados para a sociedade. Ela precisa vê-lo comoum órgão sério, que vem pagando os benefícios devidos e que, paraisto, precisa manter sua arrecadação.

Resultados decorrentes da ação fiscalizadora do INSSNo último ano a arrecadação do INSS em todo o país aumentou

em torno de 6%, em relação ao ano anterior. Foi um resultado muitobom, tendo em vista que não houve aumento da folha de salários. Denotaum trabalho direcionado da fiscalização, difícil e constante, masnecessário.

Para realizá-lo, há necessidade de capacitação permanentedos servidores, não apenas no aspecto técnico e operacional, mastambém no comportamental. Sabemos que quem move a máquina é ohomem e um homem desmotivado pouco rende. Além de motivado,precisa estar permanentemente treinado, dominando técnicas detrabalho, ser eficiente e eficaz, nos lançamentos e na correção de seusprocedimentos.

Atuando de forma pró ativa, o INSS vem procurando asempresas para liquidarem seus débitos, oferecendo formas alternativaspara quitá-los. Por exemplo, o pagamento de débitos previdenciárioscom imóveis rurais para fins de reforma agrária. Desde 1997, uma medidaprovisória permite este tipo de ressarcimento, após parecer favorável doINCRA.

Outro meio utilizado para aumentar a arrecadação é oparcelamento de débito com reduções de multas. Até 1997 era possívelreduzir em 50% a multa e parcelar o débito em 96 meses. Depois, entreprazo foi ampliado para 120 meses para microempresas e com a multareduzida em 30% e há casos de redução de 80% das multas. Todasestas formas pretendem aumentar a arrecadação, acabando com ainadimplência face o recolhimento dos débitos.

A economia informal e a arrecadação previdenciáriaMuitas ações específicas têm sido adotadas para combater a

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sonegação da economia informal. O trabalhador autônomo é contribuinteobrigatório da Previdência. Normalmente, por desconhecer o sistema,não contribui ou deixa para contribuir já próximo da idade limite quandorequerer aposentadoria. No sistema de benefícios da Previdência, aspessoas podiam se aposentar por idade avançada e tempo de serviço.No cálculo do benefício eram consideradas somente as 36 últimascontribuições. Com isso as pessoas não tinham porque se preocuparem contribuir precocemente. Com a reforma da Previdência, pretende-se primeiro, vincular o benefício à efetiva contribuição, não maisconsiderando o tempo de serviço. Em segundo lugar, pretende-se que aaposentadoria seja calculada sobre toda a vida laboral do contribuinte,considerando os recolhimentos feitos. Pretende-se evitar que as pessoasnão se filiem ao sistema somente no período final de tempo necessáriopara o cálculo de contribuição.

Projetos em implantaçãoA implantação do novo Cadastro Geral de Contribuintes, que

reunirá informações de todos os órgãos de arrecadação, como INSS,Receitas Estadual e Federal, entre outros, possibilitará o uso de umcadastro único para todos com verificação eletrônica. Tal ferramentapermitirá levantar rapidamente a situação de cada sócio e das empresasa que estão vinculados . Caso conste débito em alguma delas, o sócionão mais poderá se inscrever em outras sociedades e os casos de fraudesde novas empresas com os mesmos sócios tenderão a diminuir.

A "Guia de Recolhimento do FGTS e de Informações Fiscaisà Previdência Social" (GFIP), que conterá dados já existentes no atualmodelo utilizado pelo FGTS, e outros referentes à Previdência Social,como: valor devido, tipo de segurado, tipo de riscos, etc., permitirá aemissão de aviso de cobrança automático e a inscrição do débito, porser documento declaratório. Sua relevância social será inquestionável,pois permitirá acompanhar a vida laboral do empregado. Assim, ao chegarà aposentadoria, não mais precisará apresentar documentos ou solicitarinformações sobre salários percebidos e demais dados de sua vidalaboral.

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A tipificação do crime de retenção de contribuiçõesdescontadas

No que concerne à legislação atualmente em vigor, no queconcerne ao ilícito previdenciário, teceremos alguns comentários quebem demonstrarão as dificuldades de sua aplicação. Como se sabe, aprimeira lei, de 1935, ainda anterior ao Código Penal, já tipificava comocrime a conduta de efetuar o desconto, a retenção da contribuiçãoprevidenciária pela empresa, sem posterior repasse à Previdência Social.O Código Penal, segundo alguns autores, teria revogado aqueladeterminação. Mas com a edição da Lei nº 3.807, em 1960, foi mantidaa tipificação anterior.

A legislação previdenciária tomou de empréstimo do DireitoPenal a tipificação das condutas consideradas ilícitos previdenciáriosenumerando-os por assemelhação. Sem dúvida um procedimento nãototalmente acertado, pois a tipificação deveria ter sido feita na próprialegislação.

Esta atitude consta do artigo 95, da Lei nº 8.212/91,descrevendo as condutas ilícitas, tanto as já existentes segundo o CódigoPenal ou à Lei nº 8.137/90 (que definiu os ilícitos contra a ordemeconômica e tributária), e outras. No entanto, estabeleceu sançõessomente para as condutas previstas em três alíneas do artigo ("d", "e" e'f").

Este fato foi suficiente para que alguns interpretassem a leicomo de punibilidade inexistente e inaplicável em termos penais, pois,como sabemos, no ordenamento jurídico, não há crime sem lei anteriorque o defina nem pena sem prévia cominação legal. Rege sempre obinômio preceito e sanção. No preceito, o legislador estabelece umaconduta omissiva ou comissiva, considerada ilícita; e na sançãoestabelece a punição respectiva. Sem sanção não se pode falar emnorma jurídica; trata-se no máximo de uma norma moral, sem coerção.Isto porque uma característica essencial da normal jurídica é acoercibilidade.

No entanto, a maioria dos doutrinadores considera que,embora o legislador não tenha estabelecido sanções, as condutas jáestavam tipificadas em legislação anterior: a Lei nº 8.137/90 e o CódigoPenal. Segundo os princípios da anterioridade e da subsidariedade dalei, as condutas poderão ser tipificadas e apenadas com base na

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legislação anterior. Esta é a interpretação predominante, que tambémfundamenta a ação do INSS.

Obrigações da fiscalização e da leiÉ importante ressaltar que o inquérito policial e a persecução

criminal iniciam com base nas informações levantadas pela fiscalização.No momento em que o promotor oferece a denúncia, vigora ainda aqueleprincípio "in dubio pró-sociedade", mas no momento do julgamento vigoraoutro princípio: "in dubio pró-réu". Se o processo administrativo nãoestiver corretamente instruído, comprovando claramente que ocontribuinte efetivamente sonegou ou fraudou, isto é, que perpetrou ocrime e que houve dano ao erário, o processo criminal estará prejudicado.

Entendo que há bens maiores como a vida e a liberdadeindividual. Por mais que defendamos a administração pública, ela nãopode se sobrepor à liberdade. Ao fiscal cabe, na minha opinião,especificar detalhadamente os fatos detectados na empresa, mas atipificação do crime deveria ser feita pela procuradoria do órgão, quetem maior intimidade com o Direito. Lembremos que nem todos fiscaispossuem formação jurídica. Sua obrigação é fazer um relatóriocircunstanciado, detalhando todos os fatos relevantes, descrevendo asituação, o ilícito, promovendo os lançamentos da maneira correta paraevitar que o processo seja posteriormente impugnado, tornado nulo ouinsubsistente. Com base no relatório fiscal, a procuradoria procede àtipificação do crime e pede a abertura do inquérito policial.

Por outro lado, não podemos admitir que o sonegador, oevasor, o fraudador da contribuição previdenciária fique sem punição.Até por uma questão de igualdade de tratamento: quem sonega impostode renda ou ISS é apenado, mas quem sonega a Previdência ficariasem penalidade? Cabe nesse caso também a analogia. A punição e atipificação do delito devem ser feitas com base na Lei nº 8.13/90 e noCódigo Penal.

A extinção da punibilidade e os processos deparcelamento de débito

Os estudiosos tem se sentido incomodados, ao longo dos

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anos, pelo fato da legislação permitir a extinção da punibilidade com opagamento do tributo, mesmo após ser constatada a sonegação. Oparalelo com outros delitos é diferente. Se uma pessoa rouba uma loja,mesmo que devolva o objeto roubado, o crime continua existindo e ocriminoso é apenado. Já no direito tributário, quem sonega, pratica umcrime contra a administração pública, mas não será condenado nainstância criminal se promover o recolhimento do tributo antes dooferecimento da denúncia, pois o pagamento torna extinta a punibilidade.

Esta possibilidade vem de longa data. A primeira lei que tratoude sonegação fiscal, a Lei nº 4.729/65 já estabelecia a extinção dapunibilidade antes do procedimento fiscal. Posteriormente, a Lei nº 8.137/90 estabeleceu que a extinção ocorreria até mesmo após o oferecimentoda denúncia. A Lei nº 8.383/94 revogou essa possibilidade, situaçãoque se manteve até 1995. Posteriormente, nova legislação (Lei nº 9.249/95) restabeleceu a extinção da punibilidade, desde que o recolhimentofosse efetuado antes do recebimento da denúncia.

Parcelamento e Extinção da PunibilidadeArgumentando de modo análogo, muitos sustentam que

também o parcelamento de débito extinguiria a punibilidade. Nãoconcordo com essa interpretação. O parcelamento é apenas um favorque o credor concede ao devedor. Se admitirmos a extinção dapunibilidade pelo parcelamento, corremos o risco de ver o contribuintepagar apenas uma parcela e obter com isso favor legal . As parcelas emdébito teriam que ser cobradas em ação de execução, sem mais o perigodo crime e da pena. O contribuinte saberia que, recolhendo ou não, nãomais seria preso.

Somos favoráveis a que o parcelamento possa suspender apersecução criminal, até completa extinção do débito, caso em que oJuiz decretaria a extinção da punibilidade, permitindo-se entretanto queo contribuinte utilize essa prerrogativa uma única vez, o que é bastantediferente da situação atual, que lhe permite ter qualquer quantidade deprocessos contra ele e ainda assim, recolhendo antes do recebimentoda denúncia estará livre da punibilidade.

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ConclusõesEm nossa opinião, não deveria ser extinta a punibilidade pelo

pagamento. Este deveria ser considerado como fator de diminuição dapena e a prisão ser substituída por serviços à comunidade.

No referente à independência entre as instânciasadministrativa e penal, a Lei nº 9.430/96 estabeleceu que só poderá seroferecida denúncia após o encerramento do procedimento administrativoem todas suas instâncias. Isso não significa que haja interdependênciaentre as instâncias, até porque os crimes contra o fisco são de naturezamaterial, pois implicam um dano. No âmbito administrativo, o Estadoprecisa comprovar perda ou a supressão do tributo, antes de definir assanções administrativas pertinentes.

Há entretanto, casos de débitos levantados com excesso.Admitindo-se o exercício da ação penal pública antes de encerradastodas as instâncias administrativas, coloca-se em perigo o princípio daampla defesa. Isto porque se o contribuinte não está de acordo, discuteo mérito do débito e corre o risco de ser preso antes mesmo de seconstatar a justeza e exatidão do mesmo. Com isso, ele pode ser levadoa não se contrapor ao débito que o ameaça de prisão, caracterizando-se, assim, o cerceamento do direito de defesa. Em decorrência, entendoacertado dispositivo legal que estabelece que se deve esperar até adecisão de última instância na esfera administrativa (quando o créditotorna-se líquido e certo, e o ilícito fica configurado, caracterizando-se asupressão ou redução do tributo ), para a partir daí, o promotor oferecera denúncia, a qual pode ser aceita ou não pelo juiz.

Devemos defender os direitos do INSS em cobrar seuscréditos, combater a sonegação e a fraude, mas também respeitar ocontribuinte do seu direito de se defender do que não for devido, nemdas possíveis exceções ou abrangências da ação fiscal. Conclamos oscolegas fiscais a agirem exclusivamente dentro da lei, informando ocontribuinte dos seus possíveis erros e como acertá-losadministrativamente, mas enfrentando o sonegador e o fraudador, semtréguas.

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Evasão lícita, sonegação efraude fiscal

Expositor: Armando Zurita LeãoAuditor Fiscal da Receita Federal.Professor de Direito Tributário da UFPA

Ao debater a figura pouca estudada da sonegação fiscal edos crimes contra a ordem tributária, parto de uma postura de certaperplexidade. Constatamos que há uma espécie de distorção fiscalistatradicional no aparelho de Estado brasileiro, que considera, em princípio,o contribuinte em tese como um grande sonegador. Sem dúvida, háalguns setores da sociedade que se negam a recolher tributos devidos,incluída aqui a contribuição previdenciária, usando expedientes os maissofisticados e até estudos de planejamento fiscal.

Em primeiro lugar, há que se distinguir a chamada evasãofiscal de forma lícita, contornando o fato gerador e exercendo umaeconomia de impostos. O contribuinte não esconde o fato gerador, nãopratica fraude, embora possa, em função de fiscalização ou decisãojudicial, ser forçado a recolher um débito inicialmente não levantado.

Em contraposição, há a atitude dolosa do contribuinte,caracterizada por procedimento com objetivo de reduzir ou impedir orecolhimento do tributo por qualquer meio, inclusive fraudulento,produzindo documentos inidôneos, escondendo diante da administraçãotributária ou previdenciária a ocorrência do fato gerador ou seuselementos principais, que são: como, quando e onde ocorreu o fatogerador e quem o executou.

Abrangência das tarefas do fiscal na ação fiscalizadoraA fiscalização de todos os órgãos carece, há muitos anos, de

pessoal suficiente. Um indicador dessa situação é, sem dúvida, o fatode que o último concurso, na Receita Federal, aprovou e possibilitou oingresso na carreira de aproximadamente 3 mil novos auditores, que

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corresponderam em um único ano a mais de 50% do número defuncionários ativos. Isto mostra como a função vem sendo deixada comum grande déficit de auditores.

A formação técnico-cultural de um auditor fiscal demanda muitotempo. Na área de tributos federais, há uma grande quantidade deimpostos e normas. Apenas o regulamento do Imposto de Renda tematualmente 1.800 artigos. Há 30 anos pouco ultrapassava de duzentosartigos. A instituição trabalha também com a contribuição social, quedecorre do imposto de renda; com o PIS, decorrente do faturamento;com a COFINS com todas as polêmicas a ela relacionadas; com o ITR;os impostos sobre o comércio exterior (a exportação e a importação); ealguns organismos fiscais correlatos, como o Conselho de Contribuintes.

Como representante de classe e representando também ainstituição, constato que hoje os auditores perdem muito tempo comatividades burocráticas, pouco relevantes. Não contamos com númerosuficiente de auxiliares o que força os auditores a fazerem, eles mesmos,todas as formalidades e operações de apoio necessárias.

Há falta de apoio na legislação para a ação fiscal efetiva,dinâmica e atuante, assim como para a participação em congressos ede cursos de especialização. O direito tributário e o direito constitucionalevoluíram rapidamente após a Constituição de 1988 e seguem evoluindo,mediante interpretações jurídicas difusas, controversas e inovadoras,que geram polêmicas com conseqüências importantes para o cidadão ea sociedade. Também há falta de apoio logístico para a fiscalização. Asempresas dispõem dos melhores programas de computação paracontabilidade. Mas, eles custam caro e poucos são os colegas que estãoaparelhados com programas desse tipo.

Dificuldades para melhor seleção de pessoalConstata-se um certo desânimo nas categorias fiscais em

função das perdas salariais, da falta de consideração do Estado-patrãocom os setores da fiscalização. Esta situação tem ocasionado uma certainércia, ou pelo menos o exercício da atividade com menos engajamento.A dificuldade de aprovação das reformas essenciais à dinâmica fiscal,entre elas a reforma fiscal, também exerce seu papel. De tal modo quesó nos resta a esperança de que os mais jovens não se incomodem sevierem a perder o emprego, ganhar mal, ter que comprar o material de

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trabalho, etc.

Ainda não se dispõe de um grupo de auditores cuja funçãoexclusiva seja o combate à sonegação. Apenas há o chamado "grupo deinteligência", que tenta acompanhar a dinâmica fraudadora doscontribuintes e levantar tendências quantitativas de firmas e setores parafundamentar a ação dos fiscais.

Com todas essas dificuldades, talvez a sonegação naAmazônia seja maior por serem também maiores as dificuldades defiscalização; a qualidade dos contadores ou do planejamento fiscal nasregiões. A história política recente tem suas implicações na prática derecolhimento tributário na região. Caberia uma pesquisa específica paraesclarecer as grandes distorções existentes, para serem tratadas porum instituto autônomo de pesquisa sobre tributação e arrecadação eesclarecer algumas dessas questões.

A legislação de combate à sonegaçãoÉ bastante conhecido que a primeira lei importante, do combate

a sonegação, foi a lei n º 4.729, de 1965, expedida no primeiro aniversárioda ditadura militar que se instalou no Brasil em 64. Essa lei vigorou, comalgumas modificações, até a época Collor, quando foi aprovada achamada "lei dos crimes contra a ordem tributária". Quando foi instituída,era uma lei muito rigorosa e profunda. Aplicando-a ao pé da letra, seriadifícil alguém que lidasse com tributo não praticar, de algum modo, umcrime, pois bastaria que ele tomasse conhecimento de conduta criminosade qualquer pessoa. As penas previstas eram muito severas contra osempresários, em um país que pouco se caracteriza por punir responsáveispor empresas.

Diante da corrupção e dos crimes contra a ordem tributáriapraticados exatamente no governo Collor chegou-se a um impasse. Serianecessário processar presidentes ou diretores de grandes gruposeconômicos que repassaram recursos para o esquema PC, sabidamenterelacionado ao governo federal. Na verdade, não há no Brasil uma culturatal para aplicação de uma lei tão drástica, como foi atenuada quando setratou do processo contra o Banco Nacional. A burocracia jurídica doBrasil não consegue ser imparcial em casos como esses.

A lei anterior, fruto da ditadura militar, ao menos previa a

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extinção da punibilidade com o pagamento do débito antes do julgamento,mesmo estando caracterizada a ação do contribuinte como crime.Pagando o débito, com alguns acréscimos, o empresário livrava-se daação penal. Ao contrário, a Lei nº 8.137/91, não permitia essa extinçãode punibilidade.

A extinção da punibilidade em caso de recolhimento do débitofiscal foi reintroduzida na Lei nº 9.430/94, com a sanção do governo deFernando Henrique Cardoso, acarretando outros problemas inegáveis.Sabemos que são os chamados três "P" - pobre, preto e prostituta - quepovoam as prisões. A questão é de difícil solução. Se uma parte dasociedade civil não participa da administração tributária, ou daprevidenciária, como saber exatamente se, por exemplo, os diversosempresários são fiscalizados com o mesmo rigor. Até podem sê-lo namesma data, mas se um auditor é mais experiente ou qualificado queoutro ou se as regras mudam de uma fiscalização para outra? Certamentea administração tributária não é imparcial. A Receita Federal até introduziuo sorteio para encaminhar as auditorias para os diferentes auditores, oque ainda não garante a igualdade de parâmetros.

A aplicação das leis tributáriasÉ fato que o juiz pesa em cada caso se está diante de um

grande crime, se se trata de pessoa física que falsificou recibo médico-odontológico ou alguém que tem o furto como profissão. Vemos todos osdias pessoas sendo assaltadas, feridas e humilhadas por setores dasociedade que só têm esse meio de sobreviver, devido ao desemprego.O importante é o debate sobre a punibilidade em razão da classe socialdo infrator. Os sindicatos e as associações de classe devem certamentededicar-se a essas questões de fundo.

A mesma lei de 1994 modificou concomitantemente a questãoda representação ao Ministério Público por parte dos agentesadministrativos, até então feita pelos caminhos dos respectivos órgãos.No caso da Receita Federal, os auditores fiscais submetiam os processosa parecer da Procuradoria da Fazenda Nacional ou da Assessoria daReceita Federal em Brasília, antes de encaminhá-los como notícia-crime.Com a Lei nº 9.430/94, este procedimento extinguiu-se, uma vez que orecolhimento do débito decreta automaticamente a extinção dapunibilidade.

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Extinção da punibilidade e a representação judicialDe certa forma, ele se choca com a representação preparada

pelo auditor, para que a repartição fiscalizadora a encaminhe ao finalizaro exame de um processo. Atualmente a nova lei impõe que arepresentação judicial só deve ser encaminhada após findo todo o trâmitena esfera administrativa, quando a sonegação fiscal estiverdefinitivamente comprovada naquela esfera, depois do julgamentoadministrativo de todos os recursos. Assim, os colegas deixam de cumprirsua obrigação, não encaminhando a representação pois ela é sempredevolvida por sua repartição.

Um levantamento de 1997 indicava que existiam no Brasil 24mil representações fiscais para fins penais. A maior parte refere-se acontrabando e descaminhos na área de fronteira. Apenas menos de 500delas se referiam à sonegação fiscal, incluindo uma grande variedadede delitos, como nota fria, nota calçada, apropriação indébita de IPI,recibos frios de despesa médico-odontológica envolvendo pessoa física,etc. Sem dúvida, os casos que chegam a receber representação nãoperfazem 5% dos casos efetivos de sonegação, embora seja necessáriodistinguir os casos de sonegação dolosa evidente daqueles sobre osquais ainda pairam dúvidas.

Tomemos o caso de uma indústria de refrigerantes de porte,que fornece xarope para suas franquiadas em todo o país, usufruindoda isenção do IPI na Zona Franca. Com base em parecer de um brilhantetributarista, segundo o qual para que o incentivo seja pleno, ele devebeneficiar o consumidor, passando pelo adquirente do xarope, que é ofabricante do refrigerante. Deste modo, todas as indústrias derefrigerantes registram um crédito referente ao xarope consumido, que écompensado com o imposto devido pelo produto final vendido.

Como o IPI incidente sobre o xarope tem alíquota muito maisalta que o refrigerante, o saldo de imposto das indústria é sempre positivo,dependendo basicamente da quantidade comprada do xarope. A questão,envolvendo muitos milhões de reais, ainda está dependendo de decisãofinal, que certamente caberá ao Supremo. Não se trata de sonegação,mas de interpretação jurídica.

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Discussão administrativa e processo judicial - tempopara decisão

A orientação atual de só elaborar a representação ao final datramitação administrativa cria novos problemas. Se o auditor que fez aautuação for removido para outro setor ou se aposentar, quem poderáfazer a representação? O colega que não conheceu o fato?

Além disto, a sociedade tem toda razão em cobrar maiorrapidez nos processos administrativos, assim como o faz por maioragilidade do Poder Judiciário. Devem existir processos administrativosfiscais com prazos determinados. Três a quatro anos para decisão sobreum processo são inaceitáveis. De modo geral, uma parte crescente dasociedade deseja mais justiça, mais igualdade. Isso não cai do céu.Constrói-se e depende de nós, especialmente daqueles setores quecomecem entendendo melhor as questões relevantes.

Legislação complexa premia o sonegadorPrecisamos de um sistema tributário menos complexo, sem

que tenhamos ilusão de que basta legislação mais simples para quetodos a entendam. Sua aplicação é sempre outra questão complexa. Seuma pessoa, por exemplo, deve recolher um tributo no valor de R$100.000,00, atrasando o pagamento por um dia, a multa prevista já é de75%, ou seja, mais R$ 75.000,00, algo certamente exagerado. No Brasilconstatamos que é sempre a classe média que é chamada para resolveros problemas fiscais. Se há crise na Ásia, aumenta o Imposto de Rendae quando a crise passa o imposto continua elevado e não diminui. Ora,como os formadores de opinião são, no geral, da classe média, aconseqüência natural é que a opinião pública fique contrária à cobrançade tributos. Por isto, o sistema tributário deve consolidar-se, sem serimposto de cima para baixo.

Para sobreviver, o Estado precisa de recursos, dispondo, paraisto, de dois caminhos: emitir títulos ou arrecadar. Sem o intransigente eincansável combate da sociedade impõe-se a tradição brasileira depremiar quem sonega. O papel dos servidores da carreira fiscal é o deapurar as fraudes, levantá-las com acuidade e exatidão, para permitirque cada processo judicial possa ser julgado, punindo o sonegador e ofraudador e contribua para uma mudança de mentalidade. Isto porque,

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se o trabalho não for de boa qualidade, terá por conseqüência, a nulidadedo processo ou a absolvição do sonegador. É evidente que não basta aatuação exemplar feita pelo fiscal, mas também de todos os operadoresdo Direito: no aparelho de Estado e no Poder Judiciário como tambémpor parte da sociedade civil. Cada parte deve cumprir suas obrigações.

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A evolução da tipificação legaldos delitos tributários eprevidenciários

Expositor: Vera Lúcia Lima dos SantosProcuradora do INSS, chefe dadívida ativa na Procuradoria

A Previdência Social envida grandes esforços para combatera sonegação e a fraude fiscal, procurando aperfeiçoar suas estratégiase métodos. Há, contudo, divergências entre os doutrinadores do direitoquanto à tipicidade dos delitos de sonegação fiscal, apropriação indébita,estelionato, etc. O Decreto-lei n.º 65, foi o primeiro a tipificar os delitosprevidenciários, caracterizando inclusive a apropriação indébita comoapropriação de coisa alheia.

O Decreto-lei n.º 2.848, que consolidou o Código Penal, nãocontemplou a retenção dos descontos efetuados dos empregados comoapropriação indébita. Essa omissão levou inclusive a estabelecerpolêmica entre os estudiosos do assunto, para dirimir dúvida quanto arevogação ou não da determinação anterior. A questão ficou esclarecidacom o Decreto legislativo n.º 9 que concedeu anistia, desde que opagamento ocorresse dentro do prazo de 60 dias. Ora, se concedeanistia, é evidente que o crime persistia.

A Lei n.º 3.807/60, renovou a tipicidade da retenção ilícita emanálise, pois tipificava os crimes de sonegação fiscal, apropriaçãoindébita, falsidade ideológica e estelionato, sem contudo estabelecersanção. Definia apenas duas condutas: a retenção e a cota do salário-família, em caso de reembolso indevido.

A Lei nº 4.357, mais tarde, regulamentou a extinção dapublicidade e do crime de apropriação indébita, previsto no seu artigo86. Posteriormente a Lei n.º 4.729 definiu o crime de sonegação fiscal,mas não tipificou o crime de retenção. Ela previu também a extinção dapunibilidade, após o recolhimento do tributo devido antes do início daação na esfera administrativa.

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A seguir, o Decreto-lei nº 66 alterou o disposto no artigo nº155 da lei anterior, tipificando os crimes de sonegação fiscal, apropriaçãoindébita e falsidade ideológica. Para alguns doutrinadores somente apartir desse Decreto-lei passou a existir a tipificação daquelas condutascomo crime.

Na realidade, os crimes contra a ordem tributária e, emespecial, os crimes previdenciários estão elencados no artigo 95 da Leinº 8.212/91. Essas condutas atentatórias aos interesses da PrevidênciaSocial surgiram com a Lei nº 3.807/60, alterada pela legislação posteriorcaracterizando-as como ilícitos penais previdenciários. O legisladorbaseou-se em condutas ilícitas já existentes e definidas em legislaçãoanterior. Ele não teve o cuidado de criar condutas novas, apenasprocurou assemelhá-las a crimes, tipificados na Lei nº 8.212/91.

A Lei n.º 3.807/60, enumera várias condutas, equiparando-asao delito de sonegação fiscal, como está previsto na Lei nº 4.729/65. Jáa Lei nº 3.807/60 faz alusão à conduta equiparada de apropriaçãoindébita, tipificada no Código Penal. A lei menciona condutas que sãoequiparadas ao delito de falsidade ideológica, prevista no artigo 299 doCódigo Penal. E, finalmente, arrola outras condutas equiparadas aoestelionato, previsto no artigo 171 do Código Penal.

Como se observa, o legislador procurou sempre assemelharas condutas ilícitas relacionadas à previdência social a definições deoutros documentos legais. Ele não procurou criar crimes previdenciáriosem si, com as penalidades específicas. Ao contrário: criou as penasaplicáveis mediante o enquadramento nas referidas condutas,assemelhando-as a legislação anterior.

Não há crime sem sanção anteriorPor outro lado, lembremos que, diante das dificuldades

interpretativas quanto à correta aplicabilidade do Direito, estabeleceu-se o princípio de que não há crime sem sanção. Toda lei tem suacoercibilidade, necessariamente baseada em dispositivo anterior quefixe a pena, sem o qual não pode ser considerada lei. Preenchendoessas lacunas, foi editada a Lei nº 8.137/90, que define todos os crimescontra a ordem econômica e tributária, abrangendo também as açõescriminosas contra a Previdência.

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Com o advento da Lei nº 8.212/91, a assemelhação deixoude existir, pois a mesma define as condutas caracterizadoras dos ilícitospenais, sem contudo estabelecer diretamente sanção para todas essascondutas. O legislador limitou-se a vincular os ilícitos constantes do art.95, alíneas "d", "e" e "f" à sanção estabelecida para os crimes de "colarinhobranco", previstos na Lei nº 7.492.

No parágrafo 1º do mesmo diploma legal, as penas estãodefinidas da seguinte maneira: para os crimes caracterizados nas alíneas"d", "e" e "f", do artigo 95, a pena será aquela estabelecida no artigo 5º,da Lei 7.492, aplicando-se à espécie, as disposições constantes dosartigos 26, 27, 30, 31 e 33, do citado diploma legal. Este não só estabeleceas condutas como define as penas como as previstas em legislaçãoanterior para as alíneas mencionadas. Para as condutas ilícitas descritasnas demais alíneas o artigo não define as penas respectivas.

Falta de precisão penal não isenta crimeIsto não implica, no entanto, que pelo fato das penalidades

não estarem elencadas, as condutas passem a ser lícitas. Seria até umadesigualdade com outros delitos semelhantes referentes a outras taxas,contribuições e impostos. Se para o imposto de renda, por exemplo,qualquer mecanismo fraudulento com o objetivo de sonegar imposto épunido expressamente pela própria lei, o mesmo deve acontecer com acorrespondente ação ilícita referente à contribuição previdenciária. Assim,omitir informações que obrigatoriamente deveriam constar da "guia derecolhimento da Previdência Social" (GRPS) ou nas demais guias,visando benefício próprio, conduta idêntica àquela prevista na lei doimposto de renda, é crime que merece punibilidade. Caso contrário,estaríamos diante de uma incoerência, de tratamento desigual decondutas ilícitas idênticas.

Corroborando essa interpretação, lembremos que as açõesilícitas previstas no artigo 95 da Lei nº 8.212/91, também não definempenalidades aplicáveis oriundas da própria lei, mas as vão buscar emcondutas ilícitas já reguladas em lei anterior. De modo semelhante, nocaso das alíneas para as quais essa vinculação não está expressa nalei, teremos que cumprir com o mesmo princípio legal da anterioridade

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da lei, porque nesse caso não há crime sem lei anterior que o defina.

É óbvio também que as condutas contempladas nas demaisalíneas, apesar da inexistência de sanções, continuam sendo ilícitaspois são subsumíveis, seja nos tipos definidos nos artigos da Lei 8.137,que regula o imposto de renda, e nos delitos praticados contra a ReceitaFederal, seja, quanto a outros tipos, em disposições do Código Penal,aplicando assim subsidiariamente tal legislação.

Além disto, podemos afirmar que a Lei nº 8.212/91 é denatureza especial em relação à Lei nº 8.137 e aos dispositivos do CódigoPenal, que já estabeleciam sanções previstas para estas condutas. Éevidente, por isto, que a penalidade respectiva deve ser buscada tantona lei especial quanto nas demais de caráter mais geral. Assim sendo,os que praticarem delitos previstos no artigo 95, da Lei nº 8.212, nãopodem se subtrair da respectiva punição apesar de inexistência desanção em alguns casos, aplicando-se o princípio da anterioridade.

Portanto, os ilícitos previdenciários previstos em todas asalíneas do artigo 95 podem e devem ser considerados criminosos, porse encontrarem revestidos da necessária tipicidade, face à existênciade normas penais incriminadoras, previamente definidas no ordenamentojurídico repressivo nas quais se amoldam. Nunca é demais salientar queos crimes de sonegação fiscal e de apropriação indébita, devem estarbem instruídos, para que possa ser dada continuidade à instrução criminal.

A tramitação processual depende de uma boainstrução criminal

A ação fiscalizadora parte atualmente do cruzamentoinformatizado de dados relevantes sobre recolhimento de tributos porparte das empresas. Há normas claras sobre a exigência de "CertidãoNegativa de Débito" (CND) para determinadas transações, como asimobiliárias e para participar de licitações. Os cartórios devem encaminharmensalmente as informações sobre transações imobiliárias. Com basenessa e outras informações, a fiscalização está em condições de verificarno local da ação a veracidade do documento apresentado.

O fiscal deve juntar todos os elementos úteis e necessáriospara a instrução adequada do processo e encaminhá-lo à Procuradoria.Esta análise verifica os documentos comprobatórios constantes dos

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autos, instrui o processo e o remete para a Polícia Federal, solicitando aabertura do inquérito policial se for o caso. Este órgão complementa asinformações fornecidas pelo Ministério Público, com suas própriasdiligências, e encaminha o processo ao Ministério Público Federal paraoferecer a respectiva denúncia.

Todas essas etapas apresentam dificuldades que podem trazerconseqüências e dificuldades posteriores. A maior delas é conseguir ooriginal dos documentos comprobatórios da fraude. Sem eles a instruçãodo processo criminal é bastante dificultada. A Polícia Federal as exigeem original para realizar exame grafotécnico, pois este é impossível emfotocópia de CND ou GRPS.

Maioria de processos é de apropriação indébitaOs processos mais numerosos que chegam à Polícia Federal

se referem a apropriação indébita, oriundos de retenção do descontoefetuado de empregados e não repassados para os cofres da Previdência.No entanto, apenas uma pequena parcela deles prossegue até a açãopenal. Para evitá-la, vários expedientes são utilizados, como aproveitara possibilidade de regularizar a dívida pendente. A lei vigente permite oparcelamente de débito, mesmo quando ocasionado por apropriaçãoindébita, desde que a multa seja recolhida à vista. Fica, assim, patente afacilidade dada aos sonegadores para se livrar do débito.

Parcelando o débito torna-se incoerente proceder a inquéritopolicial. Por isto, diante da informação dada pela Procuradoria daPrevidência de que o parcelamento foi efetivado, a Polícia Federalsuspende a instrução criminal. Trabalhando com informações cruzadase informatizadas on line da Justiça Federal e do Trabalho, está sendopossível acelerar a tramitação dos processos. Pede-se, também, alistagem de bens que poderão ser objeto de penhora em caso decondenação, que facilita em muito a execução fiscal por parte da JustiçaFederal.

Conduta fiscal na apuração de crimeNos casos de apropriação indébita, uma vez comprovada esta,

o fiscal lavra a notificação de débito fiscal. Seu original é encaminhado à

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Procuradoria para abertura de inquérito policial. Cópia do documento éencaminhada para a Dívida Ativa da Procuradoria, dando prosseguimentoà cobrança. O processo de execução fiscal tramita, assim,independentemente do processo criminal.

Embora a lei prescreva o encaminhamento do processocriminal para o Ministério Público Federal, a Procuradoria do INSS estáremetendo, primeiramente, para a Polícia Federal. Isto porque, quasesempre o Ministério encontrava lacunas e deficiências nos documentosajuntados, solicitando então a ajuda da Polícia Federal. A atuação destaapresenta a vantagem de permitir-lhe completar as investigaçõesnecessárias para que o Ministério Publico Federal possa ter todos oselementos para a instrução criminal.

Falha torna delito insubsistenteO paralelismo de ações mencionado acima atende a norma

de que o processo criminal tramite só após o término do processoadministrativo. Este procedimento se justifica porque pode ocorrer umafalha no lançamento do débito na esfera administrativa, só descobertaapós a fiscalização, o que tornaria o processo criminal insubsistente. APolícia Federal completa os elementos para abertura da ação penal.

Outra dificuldade decorre do número reduzido deprocuradores, que impede que a Procuradoria acompanhecompetentemente a ação penal. Ela oferece o inquérito, solicita a aberturado inquérito pela Polícia Federal. Esta, após apreciar o fatos, remete oprocesso para o Ministério Público, responsável pela apresentação dadenúncia. Se for o caso, prossegue a ação penal, no entanto, a partirdaí praticamente sem acompanhamento da Procuradoria do INSS, o queseria necessário para atender a qualquer fato ou demanda que seapresente.

Extinção da punibilidade por crime de naturezaprevidenciária

Inúmeras têm sido as mudanças concernentes à extinção dapunibilidade. A Lei nº 4.729/65, que regula os crimes de sonegaçãofiscal, dispõe a extinção da punibilidade quando o agente promovia o

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recolhimento do tributo devido, antes de ter início na esfera administrativaa ação fiscal própria. A norma tem um certo sentido, pois antes do inícioda fiscalização o empresário pode reconhecer o ato ilícito praticado etornar extinta a punibilidade pelo recolhimento do tributo, desde que seestabeleça que não houve dolo, ou seja, a intenção em praticar tal ato.

A Lei nº 8.137, reeditou o instituto da extinção da punibilidadecom um prazo mais longo de aplicação, estendendo-o até o recebimentoda denúncia. A diversidade de tratamentos em cada lei, complicou tambémsua aplicabilidade nos casos concretos.

A Lei nº 8.383, por seu turno, foi mais rigorosa, cancelou aextinção da punibilidade pelo pagamento do tributo, revogandoexpressamente o dispositivo da lei anterior. Quer dizer, mesmo que oagente liquidasse o débito e satisfizesse sua obrigação tributária, elecontinuava como incurso em ação criminal.

A Lei nº 9.249 retornou à orientação da Lei nº 8.137 isto é,tornando impune o devedor tributário que efetuasse o pagamento até orecebimento da denúncia com a extinção da punibilidade. Como jámencionado, atualmente os débitos relativos à retenção de valorespodem ser objeto de acordos para pagamentos parcelados.

O instituto da extinção da punibilidade, torna difícil suaaplicabilidade em relação aos diversos delitos. O Procurador do INSSsó tem conhecimento do fato ou ato praticado quando é ouvido pelaJustiça Federal ou ao assinar o ofício de convocação para prestardepoimento. A oitiva da autoridade previdenciária é, nesses casos, maispara ratificar a abertura de inquérito, já que o Procurador não viu nemassistiu a sonegação fiscal.

Redução de multas facilita maus pagadoresAs campanhas de redução de multas e de parcelamento

implicam desestímulo àqueles que cumprem religiosamente com opagamento de suas obrigações sociais. Os maus pagadores ficamaguardando outros atos governamentais para regularizarem seus débitos.Isto gera tratamento desigual para com os que pagam corretamente suascontribuições previdenciárias.

A malversação do dinheiro público, os benefícios pagosindevidamente, decorrentes de fraude, também estimulam a sonegação

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e a evasão fiscal. Recolher tributos para serem mal aplicados não parecerazoável a ninguém. Ao contrário, cumprir com as obrigações fiscaisdeve ser visto como parte das obrigações sociais do cidadão, no direitode receber a melhor utilização dos recursos arrecadados.

Devemos pensar nos papéis social, econômico e financeiroexercidos pela Previdência Social atualmente. O governo tem a intençãode incrementar de imediato a arrecadação, utilizando todos os meiosque permitam facilitar a arrecadação, baseando-se em estatísticasoficiais, segundo as quais ainda há déficit na Previdência Social. Medidasde isenção de multas e parcelamento estimulado incrementam certamentea arrecadação no curto prazo e se refletem na dívida ativa. Os devedoresprocuram saber qual o benefício especial para liquidar débito pendente.Os devedores afirmavam abertamente que irão postergar a liquidaçãode seus débitos, pois sempre esperam uma medida que os isentem dopagamento da multa. Observa-se que se, por um lado, tais medidastendem a incrementar a arrecadação no primeiro momento, mas estimulamo inadimplemento do pagamento das obrigações sociais no longo prazo.

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O papel do Ministério Públiconas questões tributárias

Expositor: José Augusto Torres Potiguar.

Procurador da República.

O Ministério Público representa a sociedade e defende a lei.Ele não é defensor do estado e sim da sociedade ao fiscalizar a corretaaplicação da Lei. Mais explicitamente: não está a reboque dos interessesdo governo, seja ele qual for. Conforme a Constituição, trata-se de umainstituição que deve ser independente para poder ter a manifestaçãolivre e, assim, defender a sociedade, inclusive contra o próprio Estado.

A Constituição de 1988 ampliou a atuação do MinistérioPúblico. Concedeu-lhe funções não apenas na área criminal que lhe éprópria, mas passou a desempenhar importantes tarefas em outras áreasdo Direito, como as ambientais, culturais, patrimônio público, moralidadepública, etc. Nas ações interpostas pelo Ministério Público são réus osagentes públicos, isto é, o Estado e seus servidores.

Nas questões tributárias a discussão envolve um tripé darelação jurídico-tributária. Em primeiro lugar, o Estado, credor tributário,titular do crédito e ente que organiza o sistema tributário, edita normaspara serem cumpridas. Em segundo lugar, o contribuinte que devesustentar o sistema tributário mediante o recolhimento correto de seustributos. Por último, o agente de fiscalização, servidor público, agentedo Estado, que deve apurar se o contribuinte está cumprindo corretamenteseu papel.

Para discutir e refletir sobre a sonegação fiscal, impõe-serefletir sobre esse tripé, e em especial sobre o contribuinte, mas não sósobre ele. Não se trata aqui de defender o sonegador. Pelo contrário,devemos nos concentrar na figura do contribuinte que quer a todo custosonegar tributo. Com isto, contudo, estaremos refletindo apenas sobre a

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metade da verdade. Pois, seria necessário pensar também no fato deque é o sistema que, muitas vezes, leva o contribuinte a esse tipo deatuação. Em outros termos, para tratar da sonegação fiscal, de modocompleto, temos que partir dos três pólos: o contribuinte, o agentefiscalizador e o Estado.

A reforma do sistema tributário pretende privilegiar oEstado

O tema já vem sendo levantado há pelo menos dez anos eaté hoje o Estado brasileiro não foi capaz de assumir a necessidade dareforma tributária, sentida tanto pela sociedade quanto pelo próprioEstado. Outro expositor já salientou esse ponto: se a reforma vier impostade cima para baixo, sem partir de reivindicações de segmentos produtivosda sociedade, continuará sendo um modelo artificial, gerando efeitosnem sempre positivos para a área da sonegação.

A carga tributária no Brasil é das mais elevados do mundo.Vejamos o caso dos impostos que afetam freqüentemente a vida docidadão: o imposto de renda, o ICMS e o IPI afetam o contribuinte aoconsumir quer seja um cafezinho ou mesmo um cigarro. Com essestributos pagamos regularmente em torno de 40% de nossa renda, foraoutros encargos.

O segmento social que sustenta o sistema tributário brasileiroé a classe média, que tem renda, passível de ser taxada na fonte. Oleão recebe sua parte antes mesmo do contribuinte. Os mecanismosutilizados pelo Estado para cobrar tributos também devem serquestionados. Vejo o Estado pretendendo utilizar-se do judiciário pararealizar a arrecadação tributária. Tampouco concordo com a opinião deque a lei que define os crimes tributários seja demasiado pesada, emerece maior reflexão a questão da extinção da punibilidade.

A legislação tributária e o combate à sonegaçãoA antiga lei da sonegação fiscal, de 1965, previa pena de

detenção de seis meses a dois anos para esse delito. Sua aplicaçãonão era muito eficaz, mas sua definição refletiu o pensamento de ummomento histórico, como toda e qualquer norma jurídica, resultado da

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ação de seres humanos que chegaram ao Congresso Nacional em funçãode interesses que eles defendem e representam, no espectro das forçaseconômicas e políticas que compõem a sociedade. As leis, como sabemos,expressam a vontade política deste grupo de pessoas que pretendemser representativas.

Em 1991 foi aprovada a lei que define os crimes contra aordem tributária. O Governo Collor não foi de todo negativo, pois teveeste ponto positivo. A sonegação passou a ser tratada com maisseriedade, pois a pena mínima foi aumentada de dois a cinco anos dedetenção, tornando-se mais eficaz. Essa maior eficácia está relacionadatambém à questão da extinção da punibilidade, excluída pela mesma lei.A evolução do tratamento legal da punibilidade de crime tributário,adotado mais tarde, como se verá, apenas voltou a reforçar a tese deque o instrumental judiciário tem sido utilizado mais como fontearrecadadora de tributos.

A noção de crime envolve sempre uma avaliação daconvivência social. Uma lei que define um crime, determina a repressãoa condutas nocivas à sociedade. Cada um de nós tem um quadro devalores e a sociedade tem o seu. Se a sociedade reconhece uma condutacomo irregular, essa deve ser reprimida. Se define que todos devemospagar impostos, para dar ao Estado os recursos necessários para atenderas necessidades da sociedades, define-se um valor para essa conduta.No entanto, o Estado não faz assim.

Estado usa lei para ameaçar com punibilidadeNo caso da sonegação fiscal o Estado define que o crime,

cuja pena mínima vai de dois a seis anos, tem sua punibilidade extintamediante o pagamento do tributo. Quase todos os inquéritos que chegamà Procuradoria da República, já vêm com o tributo recolhido e não restaalternativa senão cumprir o que a lei manda. Extingue-se a punibilidadee pede-se o arquivamento. Neste caso fica patente que o Estado estáusando a Polícia Federal, o Ministério Público, o Poder Judiciário paraarrecadar com o intuito de cobrir o déficit que, em boa parte, se deve àsonegação e à concessão de benefícios previdenciários com fraude.

Não há como negar que a Justiça exerce de fato essafinalidade. Tanto assim que a execução fiscal corre perante a Justiça.Ou, ampliando a questão, o Estado, ente maior ao qual todos

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pertencemos, usa necessariamente o aparato da Justiça. Já na ameaçaimplícita que paira sobre o contribuinte, que fica dispensado daresponsabilidade penal com o recolhimento do tributo. Se ele não recolher,está ameaçado de prisão. Neste sentido, o INSS deve mandar inquéritospara a Polícia Federal sempre que for o caso. Talvez se aumente aarrecadação. O que é criticável é o modelo que está sendo aplicadopelo Estado e que ele impõe também ao Judiciário para aumentar aarrecadação.

Sonegar é crime. Não deve haver impunidadeToda esta mentalidade reinante sobre a obrigação de recolher

tributos não pode esconder o fato de que a sonegação é crime, umdesvalor social que deve ser apurado e apenado como tal. Se a definocomo crime não há razão para extinguir a punibilidade pelo simplespagamento. Se é para não punir o mais coerente é não defini-la comocrime. Na verdade, com a extinção da punibilidade está se estimulandoa sonegação. De modo geral, os governantes só querem aumentar aarrecadação, mesmo que sejam editadas normas jurídicas com reduçãode multa, de correção monetária, de juros. O intuito de receber o maisque puder. O mau pagador, para quem se extingue a punibilidade com orecolhimento, se aproveita desta norma, cuja vigência é sempre limitadano tempo, mas sua renovação é sempre previsível.

Qualquer norma específica quanto a facilitar a sonegaçãoreflete sobre o comportamento do contribuinte que age segundo oprincípio hedonístico de buscar sempre diminuir seus custos. Oempresário só quer aumentar seus lucros, reduzindo custos, impostos,taxas e contribuições. É impressionante a informação aqui salientada deque o regulamento do imposto de renda contém 1.800 artigos.Racionalizar o sistema tributário, com menor carga tributária e facilitandoo recolhimento de imposto, certamente contribuirá para reduzir asonegação. Não a extinguirá, pois a corrupção é vício inerente a certoshumanos. A revisão do modelo tributário brasileiro decerto ajudará areduzir a sonegação. Temos que reconhecer que a responsabilidadepor ela é em parte do contribuinte, mas também do sistema tributárioatual.

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O que gera o déficit da PrevidênciaSeria oportuno realizar um levantamento amplo, pela

fiscalização, para saber onde ocorrem os maiores furos na arrecadaçãoda Previdência Social. Tal levantamento seria muito útil para rever suaspráticas e se auto-criticar para melhorar a atuação. A fiscalização podeindicar qual o volume de vazamentos encontrados: se nas contribuiçõesprevidenciárias retidas e não repassadas pelo empregador; se nosbenefícios concedidos fraudulentamente, etc. Minha experiência particularé em média de quatro ações penais por mês de fraudes na concessãode benefícios e três de retenção de contribuição previdenciária.

O benefício previdenciário fraudado constitui umaconfiguração diversa do ponto de vista criminal. Uma vez descoberto,ele é cancelado, devendo ser cobrado pela via civil o que a lei estabelece,e a responsabilidade penal é apurada por crime que não é um crimepróprio contra a administração pública, mas sim um crime comum, o deestelionato, que pode ser cometido por qualquer cidadão. No caso,felizmente, ainda não há lei de extinção da punibilidade pelo pagamentodo débito ocorrido.

Fraude em benefícios prevê prisão. Em arrecadaçãofacilita.

Em contrapartida é o que mais ocorre em relação à falta derecolhimento da contribuição previdenciária descontada do empregado.No contexto do sistema jurídico maior, tal dispositivo é sem dúvida injusto.O Estado o faz utilizando o instrumental penal para arrecadar mais rápido.Já o beneficiário da Previdência que frauda não tem possibilidade de selivrar da pena, o sonegador sim. A situação do primeiro apresenta-sehoje ainda mais difícil porque, está se criando uma jurisprudência, daqual discordo, de que a prescrição criminal nesses crimes dos benefíciosprevidenciários só começa a contar a partir do momento que a fraude édescoberta. Na leitura clássica do Direito, o prazo de prescrição teriaque a contar a partir do início da ação ilícita, por se tratar de crime deestelionato, que é crime instantâneo. Essa nova jurisprudência, aocontrário, interpreta que a prescrição começa a ser contada a partir domomento em que cessam seus efeitos.

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As responsabilidades acumuladas: civil,administrativa e penal

O órgão arrecadador tem por função arrecadar tributos maspode contribuir também para a ação penal. Não se deve confundir ocampo das responsabilidades com o das atuações. No Direito há trêstipos de manifestações de responsabilidade das pessoas: nos camposcivil, administrativo e penal. Cada um com autonomia e independência.Há atos que têm repercussão em todos três campos e outros querepercutem em um ou dois deles.

Quando o Estado elenca uma determinada ação humana comodelito na esfera administrativa, essa definição se reflete nos campos daresponsabilidade civil e penal. O Estado dá, porém, tratamento autônomoe diferenciado para as demais esferas e seus efeitos, de modo que cadaum dos campos conta com instrumentos próprios para cobrar asconseqüências da ação delituosa.

No campo tributário, o Estado tem um poder que nenhumoutro credor possui. O crédito tributário é inscrito pelo credor, algosemelhante como ser a liquidez do título de crédito definida pelo própriocredor. Observe-se que o devedor não participa do processo de inscriçãoda dívida ativa. Esta facilidade não lhe é facultada. Mesmo assim, otítulo de crédito tem a presunção de liquidez, e compete ao devedordemonstrar prova em contrário. Há na verdade uma série de regaliasconcedidas pela Lei ao executivo fiscal.

O aspecto criminal existe autonomamente, mesmo quando éusado impropriamente com a finalidade de arrecadar. Se reconhecemosna falta de recolhimento tributário um desvio social sujeito a sançãocriminal, impõe-se estabelecer a lei definindo o crime, independente dopagamento. Isto contradiz frontalmente a possibilidade de que opagamento do tributo apaga a responsabilidade criminal.

Princípios jurídicos na aplicação da lei.No artigo 95 da Lei nº 8.212/91, várias condutas são descritas

mas não consignaram às penas respectivas. O juiz não pode impor penapara um crime que a própria lei não prevê pena.

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O Direito Penal é regido, entre outros, pelo princípio da estritatipicidade. Por isto, em hermenêutica jurídica sustenta-se o princípio deque toda norma restritiva de direito deve ser igualmente interpretada deforma restritiva, exatamente para não tornar seu alcance prático maiordo que a própria lei. Em função desses dois princípios entende-se que atipicidade penal envolve a definição da conduta e da sanção. Não podehaver tipificação criminosa sem sanção respectiva. E tampouco podehaver aplicação de sanção por analogia.

O Direito Penal não admite uso de analogia na sua aplicaçãocotidiana. Conclui-se, então, que se a lei é omissa na pena, o crime nãoexiste ou, melhor dizendo, trata-se do que se chama norma penal embranco. Existe a figura mas não existe a sanção, portanto é uma normaineficaz.

Os crimes que existem na relação previdenciária são osdefinidos pela própria lei da previdência. A definição de apropriaçãoindébita não é mais aceita nesse âmbito para contribuições devidas apartir da lei da Previdência. Anteriormente, contribuições descontadasdos empregados e não recolhidas podiam se enquadrar no artigo 168do Código Penal que trata da apropriação indébita. A partir da data devigência da lei específica, o crime se enquadra no artigo 95 da lei nº8.212. Portanto, são situações diferentes, definidas para âmbitosdiferentes, que permitem em princípio a escolha quanto aoenquadramento.

Retenção da contribuição e crime fiscal - prova do doloEntretanto, a jurisprudência tem firmado o entendimento de

que o elemento subjetivo da conduta no crime previsto na Lei nº 8.212 éo mesmo do crime de apropriação indébita, ou seja, exige-se também aexistência do dolo específico de reter a contribuição descontada dosempregados. Se os documentos comprovam a existência do desconto eo não recolhimento por parte do empregador, eles são, no geral,suficientes para embasar a presunção do não recolhimento. Ainda assimé necessário comprovar o dolo para instruir a ação penal. Por isto,atualmente a Procuradoria do INSS remete os processos diretamentepara a Polícia Federal para apurar a intenção do crime.

A jurisprudência tem afirmado que há a necessidade do doloespecífico, demonstrando que o agente reteve para se apropriar. E o

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apropriar-se, significa não apenas ficar com o dinheiro, mas ficar e usaro dinheiro. Em alguns casos, a Procuradoria Federal faz a denúnciadireta. Certa feita no processo encaminhado pela Previdência, ocontribuinte se precipitou e entrou com habeas corpus. Neste eleconfessava sua incapacidade financeira, devido à crise econômica, edeclarava ter usado o dinheiro para pagamento de outras dívidas. Comisto estava consubstanciada a confissão do elemento subjetivo daapropriação.

Lei penal tem que prever sanção - caso contrário éineficaz.

Reafirmando: toda lei penal tem que ser interpretada de formarestritiva. Ela não pode ser ampliada pelo aplicador, pelo seu intérprete.Quando a lei define este crime de sonegação é preciso ser específicona sua aplicação. Se há uma conduta semelhante, constatada e autuada,por parte de um condomínio, por um lado, e por um clube de futebol, poroutro, não basta afirmar que a prática é a mesma.

No plano da ciência do Direito, que como tal tem seusprincípios próprios, empresa não se confunde com condomínio nem comclube de futebol. Se o rei do futebol, em sua polêmica com o presidenteda FIFA, afirmava que era necessário aprovar o projeto que transformaos clubes em empresas, ficou patente que eles ainda não o eram.

Assim, um auto de infração contra um clube não podia recebero enquadramento definido para atos de empresas e merece oarquivamento, para evitar que a Lei seja interpretada extensivamente.

A obrigação do fiscal na aplicação administrativa epenal

O agente da fiscalização é o elo que vincula o Estado, o pólocentral da relação jurídico-tributária, e o contribuinte, porque ele é quemtem a capacidade de aferir e autuar na relação. Nos casos em que a Leiimpõe, é dever do fiscal fazer a representação ao constatar a sonegação,mas sempre dentro dos limites impostos pela própria Lei.

É ponto controverso a definição do momento em que a

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representação fiscal deve ocorrer, especialmente no tocante a tributosadministrados pela Receita Federal. Há uma lei vigente que exige otrânsito em julgado no campo administrativo para fazer a representaçãocriminal. Em tempos passados, permitia-se a representação com asimples lavratura do auto de infração. Parece-me mais sensato exigir-seprimeiro o trânsito em julgado na área do administrativo.

Chamo a atenção que o Direito encara as responsabilidadesdo indivíduo sob enfoques diferentes, conforme elas ocorrem. Aresponsabilidade tributária é caracterizada de forma diferente daresponsabilidade penal. A infração tributária (artigo 38 do CódigoTributário) é estritamente formal e independe da intenção do agente.

No plano exclusivamente fiscal, se o agente teve conduta diferenteda norma, constata-se a infração e ocorre a autuação. Já a responsabilidadepenal é apurada de forma diferente, porque ela envolve o aspecto subjetivoda conduta. Um princípio básico do Direito reza que o crime é sempre doloso,salvo os casos expressamente declarados em Lei.

Crimes tributários são sempre dolososOs crimes da área tributária são todos dolosos. Não existe

crime tributário culposo. Quer dizer, para julgar e condenar o agente, nocaso o contribuinte, é necessário demonstrar o dolo, a intenção derealmente realizar o crime. Daí ser possível configurar a infração tributáriamas não a infração penal com relação à mesma conduta. Eis um primeiroargumento para não interpor uma ação penal, com a fé na realização dedenúncia pelo Ministério Público sem que antes o caso seja definido naesfera administrativa.

Eu mesmo apresentei denúncia contra um contribuinte quemais tarde foi condenado e preso e que, pela via administrativa, teve oauto de infração modificado nas fases de impugnação em primeira esegunda instâncias, com redução substancial do débito levantadoinicialmente na casa dos milhões de UFIR. Ele deixara assim de ser umgrande devedor e sonegador. Além disto, há uma disposição no CódigoTributário que se aplica também à contribuição previdenciária, já queela tem indubitavelmente natureza de tributo. No seu artigo 151 estádeterminado que a interposição de recursos administrativos suspende aexigibilidade do crédito.

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Ora, se recorrer na esfera administrativa tem o condão deimpedir que o fisco cobre seu tributo, este impedimento se aplica naapuração da responsabilidade penal.

Não é apertando o cerco na área penal que vamos resolver oproblema da sonegação. Mas, sem dúvida, a lei de 1991 era bem melhorque a anterior e a posterior, pois penalizava com mais veemência aconduta criminosa. Este parecer ser o caminho preferível: nãoobrigatoriamente fazer a representação fiscal antes de exaurir a instânciaadministrativa, porque o Código Tributário já suspende a exigibilidadedo tributo com uma simples impugnação fiscal.

Na relação entre o Estado e o contribuinte é o servidor públicoque desempenha o papel de reconhecer a posição tanto do Estado quantodo contribuinte para, em cada caso concreto, aplicar a norma respectiva.O fiscal é, assim, fundamental em qualquer política de combate àsonegação fiscal. Para desempenhar sua função com sucesso eleprecisa contar com a estrutura administrativa e de pessoal adequada.Se o Estado não privilegia a fiscalização, investindo na formaçãoprofissional, na estrutura administrativa e na ampliação de seus quadros,estará tentando impor sua vontade sem contar com a vontade de seusservidores.

O uso de documentos fiscais obtidos mediante fraudeDuas figuras estão aí envolvidas: o crime de falsidade

ideológica e o de documento falso. O Código Penal criminaliza a condutapura de utilizar documento falsificado, independentemente da condutade fraude que pode ter sido cometida por outrem. A ação de usá-loconstitui um crime autônomo e independente do de falsificação.

O grande problema reside na questão de determinar se odiretor de uma empresa é ou não responsável pelo utilização dodocumento obtido mediante fraude. Isto porque se exige, como sempre,o dolo, para caracterização de qualquer ação como criminosa. E,sobretudo a partir da vigência da Constituição de 1988, exige-se tambéma prova de ocorrência do dolo. O texto menciona explicitamente entre osdireitos básicos do cidadão, elencados no artigo 5º, que todos sãoinocentes, até decisão judicial condenatória transitada em julgado.

Este dispositivo impôs ao Ministério Público, com mais

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veemência, o ônus probatório na ação penal em qualquer circunstância.Não existe a presunção de culpa, não existe a presunção de autoria docrime, o que transferiria ao réu o dever de provar a sua inocência. Maistardar desde a Constituição de 1988, qualquer doutrina neste sentidoestá superada.

Fraude exige prova do doloA tarefa do Ministério Público de comprovar, em qualquer

circunstância, o delito, nem sempre é simples. Em empresa de pequenoporte, o dono é ao mesmo tempo o caixa recebedor, o despachante, etc.e sua responsabilidade é dificilmente refutável. Em uma empresa grande,por exemplo uma sociedade anônima, com vários departamentos, podehaver um deles encarregado de obter certidões negativas. O empregado,precisando de dinheiro, embolsa o dinheiro, falsifica a certidão e aentrega, como verdadeira, ao responsável pela apresentação dedocumentos ao participar em concorrência. Descoberta a fraude ficadifícil comprovar o dolo do dirigente da empresa, que provavelmenteconfiava na veracidade do documento. Lembremos que o dolo é acimade tudo consciência da ilicitude e vontade de agir.

O dolo contém assim um duplo elemento de conceituação: aconsciência e a vontade de agir. Existe outra hipótese, a do dolo indireto,que ocorre em outros tipos de crimes, nos quais existe a consciênciamas a vontade de agir não se concretiza no objetivo constatado. Oresponsável apenas assume o risco de produzir a finalidade. De modogeral, porém, o crime de uso de documento falso exige o dolo direto enão indireto, mas sempre a ação dolosa. Assim, se logra provar que odiretor da empresa tinha conhecimento do documento falso, é possívelresponsabilizá-lo criminalmente.

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As atuações da DelegaciaRegional do Trabalho

Expositora: Paulo Cesar Melo de Souza

Agente de Inspeção do Trabalho.

A fiscalização do trabalho está relacionada, como é sabido,com o combate à sonegação. No âmbito da ação fiscal, o Ministério doTrabalho tenta otimizar os poucos recursos disponíveis, para aumentarsua eficácia e melhor utilizar os recursos materiais e humanos.

O primeiro passo foi a criação de bancos de dados, que sempreconstituiu a principal deficiência da ação fiscal. A atualização dos dadosestá permitindo direcionar a ação dos fiscais, a partir da informaçãosobre empregados sem registro e tem por efeito impor todos os encargossociais, como a contribuição previdenciária. Com o objetivo de regularizara situação laboral, temos desenvolvido campanhas nacionaisdirecionadas para o registro de empregados e do recolhimentocorrespondente.

A coleta e o processamento de dados está permitindoacompanhar atividades específicas que vêm, há algum tempo,apresentando maior incidência de descumprimento da legislação laboral.

Deficiências e propostas para sua melhoriaA grande deficiência é o número reduzido de agentes de

inspeção para cobrir toda a área de atuação da delegacia. Emconseqüência, criam-se os chamados "bolsões de abandono", localidadesque efetivamente não sofrem a fiscalização do trabalho. Deve-se levarem conta as dimensões do Estado e, por outro lado, o núcleo de fiscaisconcentrado na capital e em algumas poucas subdelegacias regionais.

Outro efeito da insuficiência de agentes de inspeção é o lapsode tempo demasiado longo entre as visitas aos estabelecimentos. Nãosão raros casos de inspeções de uma empresa a cada 2, 3 ou até maisanos. Cria-se um sentimento de impunidade das empresas faltosas

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perante a legislação laboral, que incentiva a manutenção do empregadona condição de informalidade. Aumenta a distância entre a situação dedireito e a de fato.

A falta de credibilidade na fiscalização é também reforçadapelas deficiências da cobrança judicial, quando ocorre, pois ela é muitodemorada e em valores subestimados. Quando é finalmente exercida, jáse perdeu a noção de punição da ação fiscal.

Recordo-me de um processo por levantamento de débito emora contumaz, com agravantes, que pode levar até à prisão de dirigentesda empresa, que da instrução até o final do processo passaram-se quatroanos. Chegando às mãos do Ministério Público para proceder àefetivação da pena. Sendo notificado o empresário este procurou a DRTpara indagar sobre a razão da interpelação pois não mais se lembravade ter sofrido uma fiscalização e que havia um processo contra ele.

Trabalhador também sofre pela demoraA perda de eficácia e de credibilidade na ação fiscal não se

restringe ao empregador. O empregado, movido pelas mesmascircunstâncias, também não acredita na fiscalização, especialmente paraa manutenção de seu posto de trabalho, que se constitui na suapreocupação principal. Por isso, ele se sujeita a trabalhar nainformalidade, abrindo mão de direitos. Pior ainda quando a economiaestá em recessão e o desemprego é maior. Em uma inversão flagrante,para o empregado a ausência da fiscalização é que garante seu emprego.Diante do fiscal, ele prefere mentir quando entrevistado, procura negarque é empregado porque tem mêdo do resultado da fiscalização.

A política econômica recessiva e a necessidade de manter oposto de trabalho estimula a informalidade, com a cumplicidade doempregado. Para mudar essa situação não basta a boa intenção dosagentes fiscais e de seus órgãos. Há necessidade de se mostrar umaintenção política clara de combater a informalidade.

Influência política na atuação da fiscalizaçãoOutro fator que dificulta bastante a ação fiscal é a constante

ingerência política com o intuito de diminuir sua liberdade de ação e sua

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atuação, o que compromete seriamente sua eficácia. A ingerência políticajá chegou ao ponto de contratar pessoal externo ao quadro dafiscalização, sem nenhum comprometimento com seus resultados.Felizmente, hoje, não se pode afirmar que tal situação não exista mais.

Para reverter esse quadro e voltar a ter credibilidade énecessário recriar os instrumentos de atuação da fiscalização do trabalho.Por exemplo, a informatização que funciona de modo precário, tercondições melhores de trabalho à fiscalização e ter um quadro adequadode agentes para a imensa área de sua jurisdição. Os primeiros passospara maior eficácia à ação fiscal já foram tomados. É preciso ampliá-losainda mais.

Cooperação com outros órgãos de arrecadação efiscalização

É preciso melhorar o intercâmbio entre os diversos órgãos defiscalização. A realização de seminários conjuntos, como esse organizadopela ANFIP, contribui bastante para diminuir essa distância. O passodecisivo será de fato a disponibilização de bancos de dados entre estesórgãos fiscalizadores.

Não há a necessidade específica de criar um órgão quetrabalhe só com cruzamentos de informações. A própria disponibilizaçãodos dados na área técnica seria o suficiente. O pressuposto básico é oacesso a banco de dados dos diversos órgãos, cujo trabalho estácorrelacionado com o da DRT.

Distâncias entre procedimentos administrativos ejudiciais

Talvez resida na distância entre os processos administrativose judiciais um dos maiores problemas da DRT. Desempenhando um papelmeramente administrativo, ela detecta as irregulariedades, em especialquanto aos débitos do FGTS, e acompanha o processo administrativo.A partir daí o processo sai da responsabilidade da DRT e ela não maisrecebe qualquer informação posterior sobre seu andamento. A elaboraçãode dados estatísticos, que sirvam de base para campanhas e para oplanejamento e direcionamento da ação fiscal são prejudicados e a

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Delegacia não conta com informações sobre os resultados de suaatuação.

Não sabemos qual o total do FGTS levantado, o recolhidoadministrativamente, o executado judicialmente, nem o objeto deparcelamento.

A DRT poderia tornar os processos administrativos maisrápidos, como já começou a ocorrer. A distância entre a execução judiciale a ação fiscal está diminuindo flagrantemente. Há uma grandepreocupação de prover os procedimentos administrativos e todas asinformações necessárias para evitar defeitos processuais com o retornodo processo judicial, para melhor instrução.

Esta distância entre processo administrativo e judicial,existente hoje, implica na falta de resultados da fiscalização do trabalho.É momento para se repensar a estrutura, instituindo uma Procuradoriaprópria no Ministério do Trabalho, encarregada da execução judicial.Certamente demandaria mais informações, maior rapidez processual emelhores condições de planejamento da ação fiscal.

O trabalho informal, rural, infantil e escravoAs dificuldades de fiscalizar em todo este imenso estado, não

implica necessariamente em ausência de fiscalização. A insuficiência deagentes torna impossível atender permanentemente as atividades rurais.Para minorar esta dificuldade, a delegacia cria comissões específicas,sobretudo para combater o trabalho informal, o trabalho infantil e escravono interior do estado. A essas comissões é destinada uma atuaçãoespecial, longe ainda de atender as reais necessidades, mas que permitevisitar as regiões mais afastadas.

O trabalho visa combater a informalidade, a relação de trabalhosem vínculo de direitos, quando não são recolhidas contribuições dequalquer espécie. Tentamos fiscalizar e impedir essas situações,detectando sua existência. Alguns convênios com associações de classenos auxiliam neste esforço. Denúncias sobre trabalhadores irregularese o não cumprimento da legislação fornecem indícios para o planejamentoe a execução da ação fiscal.

A interação com a Caixa Econômica Federal, responsável pelaarrecadação do FGTS, oferece informações quanto aos certificados de

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regularidade de pagamento requeridos pelas empresas. Quando hápedido de parcelamento do débito há uma confissão deste débito. ADRT entra em cena para dizer se o montante declarado corresponde,de fato, ao total de empregados da empresa.

Ação fiscal apura regularidade dos recolhimentosAs campanhas direcionadas ao registro de empregados e ao

recolhimento do FGTS constituem o tipo de iniciativa mais importante nocombate à informalidade. A ação fiscal se limita à verificação daregularidade do vínculo de emprego e do recolhimento do FGTS. Estaação é responsável pela diminuição da informalidade e maior resguardoaos direitos trabalhistas dos empregados.

Com tais medidas pode-se minorar os efeitos e a magnitudeda informalidade do trabalhador que está em atividade, ocupada pelasempresas, mas sem vínculo de direito. Infelizmente este combate nãomelhora a situação do trabalhador que perdeu o emprego formal ecomeça a trabalhar autonomamente, preferencialmente no comérciovarejista, sem relação de emprego.

Nesses casos, a DRT atua mediante convênios narequalificação profissional, permitindo ao trabalhador desempregado umanova atividade, qualificando-se para outra profissão, com maioreschances de emprego.

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As principais formas de fraude,sonegação e evasão

Expositor: Cláudio Sebastião Favatto

Secretaria de Fazenda do Estado do Pará

Há várias maneiras de detectar ou perceber os vários tiposde sonegação, fraude ou evasão. Uma delas é a redução indevida dosdébitos do imposto. A utilização indevida de impostos possibilita odiferimento, a isenção, a imunidade, a não incidência, a redução dabase de cálculo ou a redução do imposto a pagar.

Diferimento quer dizer a postergação da tributação. Aimunidade se refere a empresas ou instituições e a isenção a produtos.Há produtos para os quais é prevista base reduzida de cálculo paratributação ou de alíquotas diferenciadas. O ICMS é um imposto comaplicação diferenciada para cada tipo de situação, por isto, ocorre todaesta variedade de situações tributárias.

Uma delas é a aplicação de alíquota menor que a devidapara a operação realizada. Encontramos documentos fiscais emitidoscom alíquota reduzida, com alíquota para operação interestadual aplicadaem movimentação interna, o que resulta em redução de alíquota de 17%para 12 %.

Nota fiscal calçadaOutra variante é a emissão de documento fiscal consignando

valores menores nas diversas vias, chamado de "nota fiscal calçada".Infelizmente, é uma fraude comum em todo país. Ocorre também aemissão de documento fiscal impresso com duplicidade de numeração evalores diferenciados. O imposto é pago pela nota de valor menor.

Há a omissão de documentos fiscais de operação efetuadaou operações com emissão de documento não fiscal, como tambémoperações de saída de mercadorias ou prestação de serviçosconsignadas em documentos fiscais não registrados nos livros. É um

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mundo de fraudes e sonegações imensuráveis à contabilidade do serhumano.

Várias maneiras de fraudes fiscaisO maior índice de fraudes se encontra no aumento indevido

dos créditos. O ICMS a ser recolhido é o resultado de uma compensaçãoentre débitos e créditos de impostos. Os primeiros se referem aoperações de vendas e os segundos de compras de insumos. O saldodessa conta indica a obrigação de recolhimento.

Portanto, quanto maior o crédito lançado, menor o imposto apagar. Nesse lançamento fraudulento existem algumas variantes: créditode imposto não permitido pela legislação; aquisição de mercadorias ouserviços destinados ao próprio contribuinte; aquisição de mercadorias eserviços aplicados em imobilizado; entrada de mercadorias e serviçoscom créditos registrados, cujas saídas são realizadas sem débito doimposto; creditar montante superior ao valor pago, conforme indicadono documento fiscal referente à etapa anterior.

Há outro mundo de espécies de fraudes que podem serapuradas mediante controles paralelos e/ou a utilização de previsõeslegais. Por isto, recomenda-se sempre que uma autuação com base emprevisão legal combine vários elementos de presunção tais comosuprimento de caixa; margem de lucro mínimo; margem de lucro brutomínimo; despesas pagas ou arbitradas em valor superior ao lucro brutoauferido pelo contribuinte; regime especial de fiscalização; levantamentofísico-escritural.

Pode-se, nesses casos, levantar as quantidades físicas deentrada através de documentos, as saídas registradas, os estoques finais,cotejando com os inventários. Comprova-se o pagamento de despesasalém da capacidade de caixa e a utilização de documento não autorizadoou nota fria. A conjugação de dois ou mais elementos de presunçãopode provar mais facilmente a fraude cometida e dar ganho de causa aofisco.

Erros de escrituração, soma ou transportes de valores fiscaisafetam o crédito ou débito do imposto. Estes procedimentos constituemalgumas hipóteses da evasão de recolhimento pelo contribuinte.

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O contribuinte oculto - o laranja - e a utilização dedados falsos.

É comum encontrar também o pseudo-contribuinte: não é ocadastrado, mas um empresário falsificado, oculto. Ele realiza fraudesde difícil apuração e verificação, embora o fisco tenha tido algum êxitoem algumas operações contra elas.

Essas empresas são constituídas em nome de pessoasestranhas, os "laranjas". O verdadeiro empresário esconde-se atrás denomes falsos ou utilizados sem consentimento. Há um procedimentoque evitaria esse tipo de fraude: cada empresário, ao constituir umaempresa, requeria seu cadastramento na Secretaria de Fazenda ou naReceita Federal. Analisado seu potencial econômico, mediante asdeclarações de imposto de renda, haveria o registro. Há necessidadede ser acompanhada de perto durante seis meses, para comprovar se opotencial econômico do sócio justificaria o volume de comprasnecessárias para manter o movimento da empresa.

Há empresas constituídas em nome de pessoas que sequertêm um teto para morar e, freqüentemente, nem sabem que seu nomeestá sendo utilizado para esse fim. Há empresas constituídas em nomede pessoas inexistentes ou que já morreram. Quando os débitos devidossão constatados, procura-se o proprietário e nos deparamos com pessoasque não possuem qualquer relação com a firma. Considero osempresários que utilizam esses subterfúgios como verdadeirosfraudadores, que atrapalham a atividade dos contribuintes sérios. Essasmanobras são realizadas com o apoio de mentores, como contadores.São profissionais que não passam de veiculadores de idéias, mas é oempresário que aceita essas sugestões ilícitas, sendo o responsávelprincipal.

Há empresas que ao efetuarem suas compras utilizam dadoscadastrais de outras. Ou ainda indicam como compradoras empresaslocalizadas em áreas incentivadas, sem utilização de documento fiscal.A mercadoria, de fato, não sai do estado. Seu trânsito é desviado dotrajeto declarado.

Algumas ações especiais da fiscalizaçãoAo lado das ações rotineiras há a fiscalização em

profundidade, que pode ser determinada por denúncia. Algum fato

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subsequente, uma operação de impacto, projetos e programas defiscalização em determinada atividade econômica, indícios de sonegaçãoou evasão são detectados através do banco de dados da SEFAZ ou deoutro órgão.

Na fiscalização de todos os documentos disponíveis naempresa são sistematicamente analisados as notas fiscais de compra evenda, os livros caixa e razão, as contas a receber, as contas bancárias,eventualmente cobrança bancária, etc.

Outra fiscalização especial se realiza com os registros nasfronteiras os quais nos permitem conhecer o movimento de entrada esaída . Apesar do sistema de fronteira ainda apresentar muitos problemase lacunas, o Pará é um dos poucos estados com fiscalização de fronteirainformatizada, uma experiência que já está sendo utilizada em outrosEstados. É um dos pontos prioritários de modernização com implantaçãopela Secretaria de Fazenda, de projeto financiado pelo BancoInteramericano de Desenvolvimento, a ser concluído em três anos,prevendo grandes mudanças, inclusive no controle da fronteira.

O Pará é um grande consumidor de produtos vindos de fora,já que a geração interna de mercadorias é relativamente pequena,cobrindo pequena proporção do consumo local. Por isto, a fronteira temque ser bem fiscalizada permitindo coibir de 70 a 80% da evasão detributos.

O registro na fronteira alimenta o banco de dados do fisco,identifica os contribuintes que transacionam com outras unidades dafederação, indicando quais empresas, em que valores, documento fiscal,volume transacionado, data e hora de entrada e saída pela fronteira,etc. Isto permite conferir os registros fiscais do contribuinte e estabelecerpadrões estatísticos por porte de empresa, tipo de atividade, nível derecolhimento, etc. Deste modo podem ser coibidas operações irregularese exigidos recolhimentos antecipados, quando devidos.

Como no Pará é comum o trânsito de mercadorias vindas deoutros estados, especialmente do Amazonas, com destino a outrasregiões, com trânsito, em caminhão ou pelos rios.

Trânsito de MercadoriasA fiscalização de trânsito de mercadorias é outro meio para

detectar fraudadores e sonegadores, assumindo uma dimensão maior

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que a simples conferência de notas fiscais, vistorias de veículos nasruas e estradas. As notas de mercadorias em trânsito são digitadas paraformar um banco de dados suficientemente amplo sobre a circulação demercadorias.

Torna-se prioritário melhorar o monitoramento do programade acompanhamento de informações fiscais, atualmente disponíveis emgrande quantidade. Só assim será possível cruzar rapidamente dadosde contribuintes, comparando-os com a média de seu segmento, suaatividade econômica e, mediante cálculos estatísticos, localizar indíciosde evasão.

ConclusõesToda ação fiscal tem por objetivo estabelecer a justiça fiscal,

alcançada com o trabalho conjunto dos legisladores, juizes, promotores,auditores, fiscais diversos e etc. Se alguma pessoa se beneficia poresperteza, certamente outros pagarão o prejuízo. O empresário sério,aquele que paga seus impostos e contribuições, é o maior prejudicadopela concorrência do sonegador que usa artifícios para não recolher ostributos devidos.

Banindo ou penalizando esses maus empresários estamoscom certeza contribuindo para a verdadeira justiça fiscal. Em umasociedade em que todos contribuem todos vão pagar menos tributos.Com respeito ao próximo, a justiça fiscal, como outras, se impõenaturalmente. Mesmo que isso ainda seja algo utópico, cabe a nósfazermos a nossa parte, combatendo os atos ilegais e subsidiando oslegisladores na edição de leis aperfeiçoadoras do sistema.

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Receita municipal: experiência eperspectivas

Expositor: Esther Bemerguy de AlbuquerqueSecretaria Municipal de Finanças

Em geral, as Receitas Municipais se distribuem entre váriosimpostos e várias taxas e é de difícil controle. Os principais tributosmunicipais são: IPTU, ISS, ITBI, taxas e dívida ativa.

O IPTU manteve-se praticamente constante até 98, períodoem que ocorreu inflação baixa. O imposto aumentou apenas 2% de 97 a98, enquanto as taxas cobradas paralelamente chegaram a 4,9%. Sãoas taxas de urbanização e de limpeza pública.

A arrecadação do ISS depende da ação de fiscalização e daorganização interna municipal. Como se vê, algo muito expressivo noâmbito deste tributo, conseqüência da ação de uma fiscalização coercitivae presente dos fiscais e melhor organização do aparato fiscalizador.

Prioridades para aumentar a arrecadaçãoO município tem dado atenção especial à cobrança da dívida

ativa, priorizando a negociação amigável, e somente quando ela nãochega a bom termo é que os processos são ajuizados. Hoje há mais dedez mil processos ajuizados, razão de grande ênfase na cobrançaamigável. Com o intuito de estimulá-la, a Prefeitura reduziu as multas eos juros em até 50%, além de parcelá-las em até 24 vezes.

A inadimplência e a sonegaçãoNo IPTU e nas taxas correlatas verifica-se um índice de 50%

de inadimplência. No ISS, estima-se uma inadimplência em nívelsemelhante. Informações constantes do banco municipal de dados

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indicam que a sonegação é especialmente elevada partindo das grandesempresas do setor da construção civil, as promotoras de eventos eprovedores de Internet. A inadimplência ainda é de 81% na arrecadaçãoespecífica que é cobrada no início de cada ano para a concessão dealvará de localização para permitir a atividade das empresas.Praticamente ninguém recolhe o que é devido.

O estoque da dívida ativa serve de indicador para o grau desonegação tributária. A dívida ativa municipal corresponde a 60% dototal arrecado em um ano com receitas próprias e transferênciasconstitucionais. Outro indicador é a relação entre o valor lançado deIPTU acrescido das taxas e o valor efetivamente arrecadado. No últimoano apenas 33% do valor lançado está sendo recolhido. Um terço apenaspaga o que deve e dois terços ficam inadimplentes.

O esforço para arrecadar IPTUO IPTU depende da atualização do cadastro imobiliário. O

cadastro atual data de 1978 e sua atualização é muito difícil.

Outro dado essencial é o do uso do imóvel. As alíquotas doIPTU variam conforme sua utilização, de 0,3 a 0,6% para imóvelresidencial; para o não residencial de 1 a 2%; e para o não edificado de2 a 10%. O intervalo entre mínimo e máximo decorre do caráterprogressivo do IPTU.

Na verdade, a própria existência do imóvel é muitas vezesdesconhecida. A rápida expansão urbana verificada desde 1978 faz comque muitos imóveis desaparecessem do cadastro imobiliário.

Nem a propriedade do imóvel é atualizada. Muitastransferências ocorrem mediante o chamado "contrato de gaveta", emboraa SEFIN esperasse que o contribuinte fizesse expontaneamente aaverbação da propriedade, o que não aconteceu diretamente. Aaverbação está sendo feita por ofício evitando a situação anterior, naqual a cobrança do IPTU era feita em nome do proprietário anterior, e oatual não se sentia obrigado a recolher o imposto nem a regularizar ocadastro do imóvel.

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As inúmeras isenções de IPTU e seus efeitosExistem oito tipos de isenção do IPTU:

1 - Imóveis cedidos gratuitamente para o uso da União,estado e município; 2 - Imóveis de propriedade de entidades esportivas,quando exclusivamente destinadas à prática de esportes. Se nelesocorrem promoções sociais e atividades afins, cessa a isenção; 3 -Imóveis de instituições exclusivamente religiosas, artísticas e científicas,quando utilizados em seu próprio serviço; 4 - Imóveis de sindicatos,federações e associações de classe, reconhecidas como de utilidadepública pelo município; 5 - Imóveis de propriedade de ex-combatentesda 2ª Guerra Mundial ou de suas viúvas; 6 - Imóvel sede da Associaçãode Ex-combatentes do Brasil; 7 - Imóvel cujo valor não exceda a 4.080UFIRs. Nesses casos a isenção se estende às taxas correlatas; e 8 -Imóvel de propriedade de aposentado por invalidez, desde que nãodisponha de outra renda.

Questões importantes relativas ao ISS.Como imposto auto-lançável, é mais susceptível à evasão

fiscal. É o próprio contribuinte quem declara o valor de sua receita bruta,calcula o valor do imposto e o paga. Para o Município só a ação dafiscalização poderá dizer se houve ou não evasão tributária. O Cadastrode prestadores de serviços não foi renovado. Tudo fica dependendo daida expontânea do contribuinte à Secretaria de Finanças para se inscrever.Portanto, a sonegação é desmedida.

A prestação de serviços exige ações específicas voltadas paraa efetiva cobrança de setores que já se tornaram extremamenteimportantes para a economia do Município quanto ao pagamento destetributo.

Há outros ramos novos no mercado, sem parâmetros decomparação. Empresas de promoção de eventos vêm apresentandogrande expansão, mas resistem ao pagamento de tributos. A tributaçãode empresas de ônibus só pode ser feita satisfatoriamente por estimativa.Empresas de ônibus tentam justificar aumento da passagemapresentando planilha de custo que incluía o pagamento de ISS o qual,no entanto, nunca foi recolhido aos cofres do Município.

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Alguns problemas gerais da fiscalização municipalHá poucos fiscais para fiscalizar 25 mil empresas ativas,

embora do cadastro constam 50 mil empresas. A intenção é dobrar ototal de fiscais. O banco de dados cadastrais é insuficiente para aelaboração de estratégias que orientem a ação de fiscalização. O sistemaorçamentário e financeiro contém informações sobre fornecedores doMunicípio, mas não permite o cruzamento com o sistema de arrecadaçãotributária, através do qual se acessa o banco de dados do ISS e doIPTU.

Para a cobrança da dívida ativa a morosidade da Justiçaconstitui um dos maiores problemas. Atualmente decorrem cinco anosentre o ajuizamento e a execução. Com tanta demora, o contribuintefaltoso fica tranqüilo e sua atitude dificilmente mudará se não foremtomadas medidas concretas para ser penalizado.

Fraudes nas CNDs municipaisFraudes de certidão negativa de débito e de quitação de

tributos são comuns. Os documentos recebem carimbo e assinaturafalsos. Como os contribuintes são mal informados acabam aceitandoqualquer ação do fraudador. Infelizmente são poucos os casos de prisãode fraudador, e, em conseqüência, eles se expandem permanentemente.

A base da revisão e atualização cadastral é a elaboração docadastro multifinalitário. A opção adotada foi de fazer mais que umcadastro tributário que contenha informações sobre saúde, condiçõessanitárias e sociais, cadastramento domiciliar, permitindo elaborar novacarta de cartografia pois a atual data de 1977, e se encontra portantobastante defasada.

Paralelamente está em curso a compatibilização do CadastroMunicipal com o Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas, com oMinistério da Fazenda, permitindo troca de informações e fiscalizaçãoconjunta.

Fiscalização e CobrançaA ação fiscal deve ser orientada com dados sobre a atividade

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econômica a ser fiscalizada, permitindo reconhecer como as demaisempresas da mesma atividade estão se comportando.

Adota-se o regime de estimativa fiscal, que, em princípio, paraempresas sem controle fiscal, e, em especial, as de pequeno porte. Noentanto, o mesmo regime é aplicado também para grandes empresáriosde ramos que resistem a recolher tributos, por ser a única forma deimpor que paguem ao menos alguma coisa.

Para aumentar a eficácia da fiscalização é necessárioaumentar o número de auditores fiscais para 50 e o de procuradoresfiscais de 7 para 15; além disto, manter um controle sistemático sobre aevolução da dívida e implementar uma sistemática de gerenciamento eplanejamento da ação fiscal utilizando meios informatizados.

Organização e gestãoA Secretaria estrutura seu planejamento estratégico e

acompanhamento das ações do plano através da central fiscal deatendimento ao cidadão, importante passo na integração do cidadão nagestão financeira do município. Seu conceito abrange do auto-atendimento ao contribuinte, às informações necessárias através dehome-page, até a descentralização do atendimento ao contribuinte nasquestões locais, em cada um dos oito distritos de Belém.

Maior controle da arrecadação com códigos de barras, quepermitem leitura mais rápida e imediata verificação do contribuinte e deseus tributos. A prestação de contas por parte dos bancos arrecadadores,a partir da leitura rápida de documentos e através de comunicação pormeios magnéticos foi parte implantada.

A base legal da atuação tributária municipalA última consolidação da legislação tributária foi feita em 1983.

É comum aparecerem demandas baseadas nas leis que já não estãomais vigentes. Sem dúvida, a falta de informações sobre a base legaldos tributos prejudica o trabalho da Secretaria e sua relação com apopulação.

Algumas mudanças importantes já estão sendo praticadas,como a redução das multas e ampliação do prazo de recolhimento do

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ISS. A figura do contribuinte substitutivo é um instituto ainda poucoexplorado mas que promove aumento significativo de arrecadação. Éimportante que o conteúdo do novo código seja de amplo acesso aocontribuinte, por exemplo através da mídia eletrônica e de publicação naimprensa.

Este aspecto faz parte da política de divulgação ampla naárea da informação. Pretende-se implantar um sistema de comunicaçãoágil e seguro, que permita o gerenciamento do sistema em todos osórgãos de interesse da administração municipal. A Secretaria deUrbanismo dispõe de informações úteis para a atualização do cadastroimobiliário, a partir da concessão de alvarás e de "habite-se". Um sistemaintegrado em rede permite o cruzamento generalizado das informaçõese maior produtividade para a receita.

São necessários programas de softwares específicos para aárea de tributos e de banco de dados, para garantir uma linha geral deplanejamento e ações. E, mais importante, capacitar o pessoal envolvidopara usar essas novas tecnologias e agir a partir desses instrumentosmais produtivos.

Fraudes mais comuns no âmbito municipalA falsificação de certidão negativa de débito, por exemplo,

mediante carnê quitado com a suposta assinatura do secretário. Ofraudador muitas vezes impõe-se ao contribuinte mais pobre e com poucosconhecimentos tributários. Ao constatar a falta de alvará e de comoconseguí-lo, o fraudador apresenta um documento falsificado ou inválidoe o entrega mediante pagamento.

Em vista disto, a Secretaria solicita a mala direta dosadvogados listados pela OAB, dos contadores pelo Conselho Regionalde Contabilidade e dos membros da Associação Comercial para fornecer-lhes a informação sobre quais os documentos utilizados pela SEFIN,uma fotografia da certidão negativa de débito em uso, do modelo dealvarás e carnês bem como os procedimentos de pagamento. Ao informaraqueles profissionais que normalmente orientam os contribuintes espera-se evitar que estes sejam fraudados.

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ConclusõesEste tipo de intercâmbio como estamos tendo neste

Seminário, da ANFIP com outros órgãos fiscalizadores, nos permiteperceber o quanto poderíamos evitar fraudes, sonegação e evasão sehouvesse integração entre nós. Isto porque nossos problemas sãosemelhantes e os sonegadores e fraudadores são sempre os mesmos,em todos os órgãos fiscalizadores.

Importante não é apenas a troca de informações. Muito maisé a troca de experiências. A criação de um comitê conjunto quepossibilitasse o encontro regular de fiscais municipal, estadual, do INSS,da Receita Federal e do Trabalho, aproveitando-se os efeitos de nosconhecermos melhor, certamente a ação de cada um e em conjunto detodos ganharia muito em eficácia.

CONSELHO EXECUTIVCONSELHO EXECUTIVCONSELHO EXECUTIVCONSELHO EXECUTIVCONSELHO EXECUTIVOOOOO1999-20011999-20011999-20011999-20011999-2001

ANTONIO RODRIGUES DE SOUSA NETOPresidente do Conselho Executivo

NILDO MANOEL DE SOUZAVice-presidente Executivo Substituto

CARLOS ROBERTO BISPOVice-presidente de Assuntos Fiscais

MARIA ERBENIA RIBAS CAMARGOVice-presidente de Política de Classe

MARCELO OLIVEIRAVice-presidente de Política Salarial

JOSÉ AVELINO DA SILVA NETOVice-presidente de Seguridade Social

MARUCHIA MIALIKVice-presidente de Aposentados e Pensionistas

ROSANA ESCUDERO DE ALMEIDAVice-presidente de Cultura Profissional

ROSWILCIO JOSÉ MOREIRA GÓISVice-presidente de Serviços Assistenciais

MARGARIDA LOPES DE ARAÚJOVice-presidente de Assuntos Jurídicos

MISMA ROSA SUHETTVice-presidente de Administração

MARIA SALETE PAZVice-presidente de Patrimônio e Cadastro

DURVAL AZEVEDO SOUSAVice-presidente de Finanças

LUIZ MENDES BEZERRAVice-presidente de Planejamento e Controle Orçamentário

FLORIANO MARTINS DE SÁ NETOVice-presidente de Comunicação Social

MARIA APARECIDA F. PAES LEMEVice-presidente de Relações Públicas

RODOLFO FONSECA DOS SANTOSVice-presidente de Assuntos Parlamentares

AURORA MARIA MIRANDA BORGESVice-presidente de Relações Interassociativas

A N F I PVice-Presidência de Assuntos da Seguridade Social

Centro de Estudos da Seguridade Social

CICLO DE ESTUDOSSeminários

SoneSoneSoneSoneSonegggggaçãoaçãoaçãoaçãoação,,,,,FFFFFrrrrraudes e Evaudes e Evaudes e Evaudes e Evaudes e Evasão Fiscalasão Fiscalasão Fiscalasão Fiscalasão Fiscal

Volume I - 12/maio/97Porto Alegre - RS

Volume II - 23/junho/97Belo Horizonte - MG

Volume III - 04/julho/97São Paulo - SP

Volume IV - 07/julho/97Rio de Janeiro - RJ

Volume V - 30/outubro/97Recife - PE

Volume VI - 21/novembro/97Manaus - AM

Volume VII - 05/dezembro/97Maceió - AL

Volume VIII - 23/março/98Belém - PA

Volume IX - 28/abril/98Campo Grande - MS

Volume X - 21/maio/98Cuiabá - MT

CICLO DE ESTUDOSSeminários

Conselho Diretor:

Antonio Rodrigues de Sousa NetoPresidente

José Avelino da Silva NetoSecretário Geral

Coordenadoria Geral:

Pedro Dittrich JúniorCoordenador Geral

Neiva Renck MacielSecretária Executiva