capÍtulo iii das penas art. 12. independentemente das … · 2016. 6. 6. · 155 4. figuras penais...

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4. Figuras Penais Assemelhadas: a conduta prevista no inciso VII pode também configurar o crime previsto no art. 325, do CP.

CAPÍTULO III DAS PENAS

Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas, previstasnalegislaçãoespecífica,estáoresponsávelpeloatodeimprobi-dade sujeito às seguintes cominações:

1. Compreensão do Dispositivo: tendo sido caracterizadas as condutas ímprobas, passa a LIA estabelecer as punições que serão imputadas ao infrator, observando-se que as sanções devem observar a lesividade da conduta do agente. O art. 37, § 4.º, da CF, prevê expressamente a sus-pensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibili-dade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previs-tas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

► Aplicação em Concurso:

(CESPE – DPU – Defensor Público da União – 2007) Julgue o item a seguir.

Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direi-tos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem preju-ízo da ação penal cabível.

A afirmativa está correta.

1.1 ADivergênciaSobreaConstitucionalidadedoArt.12: da mesma forma que se questionou a constitucionalidade dos artigos 5.º e 10129, alega-se que o art. 12 viola o disposto no art. 37, § 4.º, da CF, tendo em vista que no texto magno apenas foram previstas as punições de suspen-são dos direitos políticos, perda da função pública, indisponibilidade dos bens e ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei. Argumenta-se que não foram previstas as sanções de perda dos bens, multa e proibição de contratar com o Poder Público ou receber incenti-vos fiscais ou creditícios. Em defesa, argumenta-se que dispositivo cons-titucional caracteriza-se como norma de eficácia limitada, o que abriria a possibilidade de o legislador cominar outras sanções. A existência da

129. Vide Comentários ao art. 5.º.

Lei de iMProbidade adMinistrativa

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FLavia Cristina Moura de andrade e LuCas dos santos Pavione

indisponibilidade dos bens, instrumento de nítido viés acautelatório, no rol das possíveis conseqüências do ato, reforçaria a tese de que ao le-gislador caberia o delineamento das sanções que seriam impostas aos ímprobos.

2. IndependênciadasInstâncias: a LIA consagra a regra geral de indepen-dência das instâncias penal, administrativa e cível, ou seja, podem ser aplicadas sanções nestas esferas concomitantemente à aplicação da LIA, vez que há relativa autonomia entre as mesmas. No entanto, ex-ceção à regra ocorrerá quando da absolvição ocorrida no juízo criminal em razão da “absolvição por negativa de autoria” ou de “absolvição por inexistência do fato”. Nestes casos haverá comunicabilidade da decisão criminal às demais instâncias. Portanto, a absolvição criminal funda-mentada na falta de provas não será comunicada às instâncias civil ou administrativa.

► Jurisprudência:

→ STJ, REsp 1103011/ES, j. em 12.05.2009: (...) A jurisprudência desta eg. Corte de Justiça é firme no sentido da independência entre as esferas penal e cível, a não ser que na primeira seja reconhecida a não-ocorrên-cia do fato ou a negativa de autoria. Na hipótese, na esfera penal foram imputadas três condutas, tendo o réu sido absolvido por falta de provas e por uma delas não constituir infração penal (artigo 386, VI e III do CPP), não havendo falar-se em prejuízo da presente ação civil de improbidade administrativa em razão daquela decisão criminal.

► Aplicação em Concurso:• (FCC – BACEN – Procurador – 2006) Caso um ato praticado por agente pú-

blico configure, ao mesmo tempo, ilícito penal, civil, administrativo e ainda ato de improbidade administrativa, o agente poderá, em tese, sofrer

a) penalidades em todas essas quatro esferas.

b) apenas a penalidade criminal, que absorve todas as demais.

c) as penalidades criminal, civil e apenas uma dentre a administrativa e a por improbidade administrativa.

d) apenas as penalidades criminal e por improbidade administrativa, que ab-sorvem as demais.

e) a penalidade criminal e apenas uma dentre a civil, a administrativa e a por improbidade administrativa.

Resposta: Alternativa “a”.


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• (CESPE – Petrobrás – Advogado Pleno – 2001) Se um empregado da PETRO-BRAS valer-se do emprego para locupletar-se ilegalmente, terá, em princí-pio, cometido ato de improbidade administrativa e, por isso, se sujeitará à ação judicial prevista para esses casos, a qual, se julgada procedente, pode-rá impor ao empregado ímprobo sanções de natureza civil, administrativa e política, sem prejuízo da aplicação cumulativa de pena eventualmente fi-xada em processo-crime; ainda que a ação por improbidade administrativa apresente grave nulidade em seu processamento, não caberá a concessão de habeas corpus para trancá-la.


• (CESPE – DPF – Delegado Federal – 2002) Com fulcro nos direitos administra-tivo, constitucional, penal e processual penal, julgue o item a seguir.

Considere a seguinte situação hipotética.

O MP ingressou com uma ação civil pública em face de Jorge, por ele ter praticado atos de improbidade administrativa que ocasionaram danos ao erário. Pelos mesmos fatos, foi instaurada uma ação penal contra Jorge, sendo-lhe imputada a prática do crime de concussão. A pretensão dedu-zida na ação civil pública foi julgada improcedente, estando o processo emgrau de recurso.

Nessa situação, em sede de habeas corpus, será possível o trancamento da ação penal por falta de justa causa.

A afirmativa está incorreta.

• (CESPE – TJ/DFT – Analista Judiciário/Execução de Mandados – 2003 – adaptada) O dever de probidade exige que o administrador público desem-penhe suas atribuições com o máximo de rigor em relação à moralidade. Os atos de improbidade, de acordo com a Lei n.º 8.429, de 2 de junho de 1992, são aqueles que determinam enriquecimento ilícito, causam prejuízo ao erário e atentam contra os princípios da administração pública, sendo passíveis de sanções administrativas, civis e políticas, conforme o caso, dis-pensando a ação penal para as situações em que o Poder Judiciário decidir por aplicar a perda do cargo público combinada com a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário.


3. QuadroComparativodasSanções: de modo a tornar didático o estudo das sanções, propomos o seguinte quadro contendo as condutas ímpro-bas e as conseqüentes sanções:



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SANÇõESPREVISTASNALIA

– EnriquecimentoIlícito(art.9.º)

PrejuízoaoErário(art.10)

Violaçãode Princípios(art.11)

PerdadosBensouValoresAcrescidosIlicitamente Sim Sim, se concorrer

esta circunstância Não

RessarcimentoIntegral doDano

Sim, se houver dano Sim Sim, se houver dano

PerdadaFunçãoPública Sim Sim SimSuspensãodos DireitosPolíticos 08-10 anos 05-08 anos 03-05 anos

Multa Civil

3 vezes o valor do acréscimo patrimonial

2 vezes o valor do dano

Até 100 vezes o valor da remuneração per-cebida pelo agente

ProibiçãodeContratarcomoPoderPúblicoouReceber In-centivosFiscaisouCreditícios

10 anos 5 anos 3 anos


• (FCC – TCE/PI – Procurador – 2005) As ações de improbidade administrati-va, seja qual for a espécie de ato de improbidade praticado,

a) acarretam, em caso de procedência, suspensão dos direitos políticos do administrador ímprobo.

b) devem ser propostas pelo Ministério Público.

c) admitem transação, desde que homologada judicialmente.

d) instauram juízo universal, atraindo todas as ações penais e civis com o mes-mo objeto.

e) dependem exclusivamente de representação de autoridade competente.

Resposta: Alternativa “a”.

• (CESPE – MP/TO – Promotor de Justiça – 2006) A respeito da ação por im-probidade administrativa, de acordo com a Lei de Improbidade Adminis-trativa (LIA):

Se na ação de improbidade por atos que importam enriquecimento ilícito, ou por atos que causam prejuízo ao erário, ou, ainda, por atos que atentam contra os princípios administrativos contidos na LIA, restar configurado o ato de improbidade, ainda que não se prove lesão ao erário público nem conduta dolosa do agente público, este será condenado a ressarcir o erá-rio, bem como às demais sanções previstas, como a perda da função públi-ca e a suspensão dos direitos políticos, entre outras.

A alternativa está incorreta.


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• (CESPE – DPF – Delegado Federal – 2002) Julgue o item abaixo, relativo à impro-bidade administrativa, conforme disciplinada na Lei n. 8.429/92, de 2/6/1992.

Entre as sanções abstratamente cominadas aos agentes condenados por improbidade administrativa, estão a perda da função pública e as suspen-são dos direitos políticos.


► Importante: 1) Sugerimos aos candidatos a leitura atenta do qua-dro acima proposto, vez que são muito comuns questões objetivas que mesclam sanções aplicáveis a uma e outra espécie de improbidade; 2) Chamamos a atenção para o condicionamento de incidência de determi-nada sanção, quando a lei utiliza a expressão “se”; 3) Observar a base de incidência da multa civil.


• (FCC – MP/RN – Promotor de Justiça – 2004) O art. 12, da Lei nº 8.429/1992, estabelece um expressivo conjunto de sanções, inclusive a de multa civil. Na hipótese do art. 11 (atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública), a mencionada multa corresponderá:

a) a até o montante do valor da remuneração percebida pelo agente;b) a até 3 (três) vezes o valor do acréscimo patrimonial experimentado pelo

agente;c) ao valor do dano produzido pelo agente;d) a até o valor do dano produzido pelo agente;e) a até 100 (cem) vezes o valor da remuneração percebida pelo agente.

Resposta: alternativa “e”.

3.1 AutonomiadasSanções:de acordo com o art. 21, da LIA, a aplica-ção das sanções independe da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público ou da aprovação ou rejeição das contas pelo órgão de controle interno ou pelo Tribunal ou Conselho de Contas.

I – na hipótese do art. 9°, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da funçãopública,suspensãodosdireitospolíticosdeoitoadezanos,paga-mento de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar comoPoderPúblico ou receber benefícios ouincentivosfiscaisoucreditícios,diretaouindiretamente,aindaqueporin-termédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dezanos;



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II – na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância,perdadafunçãopública,suspensãodosdireitospolíticosde cinco a oito anos, pagamento de multa civil de até duas vezes o valor dodanoeproibiçãodecontratarcomoPoderPúblicooureceberbene-fíciosouincentivosfiscaisoucreditícios,diretaouindiretamente,aindaque por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazodecincoanos;III – na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perdadafunçãopública,suspensãodosdireitospolíticosdetrêsacincoanos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebidapeloagenteeproibiçãodecontratarcomoPoderPúblicooureceberbenefíciosouincentivosfiscaisoucreditícios,diretaouindire-tamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.Parágrafoúnico.Nafixaçãodaspenasprevistasnestaleiojuizlevaráemconta a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente.

1. CompreensãodosDispositivos: observa-se clara gradação das sanções propostas, de acordo com o maior grau de reprovação das condutas ti-das por ímprobas.


→ STJ, REsp 678599 / MG, j. em 24.10.2006: “(...) Os atos de improbi-dade que importem em enriquecimento ilícito (art. 9º) normalmente su-jeitam o agente a todas as sanções previstas no art. 12, I, pois referidos atos sempre são dolosos e ferem o interesse público, ocupando o mais alto ‘degrau’ da escala de reprovabilidade. Todos são prejudicados, até mesmo os agentes do ato ímprobo, porque, quer queiram ou não, estão inseridos na sociedade que não respeitam”.

2. NaturezadasSanções:a LIA prevê sanções civis (ex.: perda de bens e valores acrescidos ilicitamente), administrativas (ex.: proibição de con-tratar com a administração pública) e políticas (suspensão dos direitos políticos), mas não cuida de sanções penais, com exceção do art. 19, que traz uma figura típica. Waldo Fazzio Junior defende que as sanções da LIA possuem natureza híbrida130.

130. FAZZIO JUNIOR, Waldo. Atos de Improbidade Administrativa. op. cit, p. 341.


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► Aplicação em Concurso:Questão Dissertativa – (MP/MG – Promotor de Justiça – 2005) Os incisos I, II e III do artigo 12 da Lei 8.429/92 definem as sanções aplicáveis àqueles que praticam atos de improbidade administrativa. A propósito, discorra so-bre as seguintes questões:

a) a natureza jurídica das sanções estatuídas nos referidos incisos;b) a independência das instâncias, prevista no caput do artigo em comento;c) a identificação das sanções aludidas com os respectivos provimentos (con-

denatórios, desconstitutivos e restritivos de direitos).

2.1 ExegesedasSanções: apesar de delineada a natureza jurídica híbrida das sanções dos atos de improbidade, o STJ possui julgado em que defende a necessidade de o julgador balizar a aplicação das sanções previstas na LIA a partir dos parâmetros utilizados na aplicação da legislação penal131.


→ STJ, REsp 721190/CE, j. em 13.12.2005: “(...) 3. Destarte, a impro-bidade arrasta a noção de ato imoral com forte conteúdo de corrupção econômica, o que não se coaduna com a hipótese dos autos assim ana-lisada, verticalmente, pela instância a quo. 4. É uníssona a doutrina no sentido de que, quanto aos aspectos sancionatórios da Lei de Improbi-dade, impõe-se exegese idêntica a que se empreende com relação às figuras típicas penais, quanto à necessidade de a improbidade colorir-se de atuar imoral com feição de corrupção de natureza econômica. 5. Ato ímprobo que não produziu nenhum resultado, porquanto a requisição foi revogada, mercê de legal à época originária da requisição sem pre-juízo do atestado serviço prestado pelos servidores requisitados, conso-ante sentença, pareceres ministeriais e acórdãos acostados nos autos e sindicados na instância a quo (Súmula 7/STJ). 6. In casu, o Ministério Público Federal, subsidiando o Tribunal a quo, concluiu pela atipicidade da conduta. No âmbito da improbidade, a atipicidade da conduta que no processo penal conduz à rejeição da denúncia, autoriza o indeferimento da inicial por impossibilidade jurídica do pedido.

131. No mesmo sentido leciona Emerson Garcia (GARCIA, Emerson; ALVES, Rogério Pacheco. Impro-bidade Administrativa. op. cit. p. 430): “Em que pese a sua natureza extra-penal, a aplicação das sanções cominadas na Lei de Improbidade, não Ra, haverá de ser direcionada pelos princípios básicosnorteadores do direito penal, o qual sempre assumirá uma posição subsidiária no exercí-cio do poder sancionador do Estado, já que este, como visto, deflui de uma origem comum, e as normas penais, em razão de sua maior severidade, outorgam garantias mais amplas ao cidadão”.



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3. EstudoEspecíficodasSanções: é preciso tecerem-se algumas considera-ções sobre cada uma das sanções previstas no art. 12:

3.1 PerdadosBensouValoresAcrescidosIlicitamente: remetemos o leitor ao estudo feito no art. 6.º. O perdimento de bens ou valores alcan-çará, também, os frutos e produtos deles decorrentes.

3.2 RessarcimentoIntegraldoDano: de igual forma, remetemos o lei-tor aos comentários tecidos no art. 5.º. Esta sanção tem sido temperada pela jurisprudência quando, nada obstante caracterizado o ato de im-probidade e declarado nulo o contrato, há a efetiva prestação do serviço ou fornecimento de bens pelo ímprobo e o pagamento feito pelo ente, vez que, a despeito de puni-lo, não pode a Administração locupletar-se ilicitamente. A jurisprudência majoritária do STJ entende que não há le-sividade nestes casos.


→ STJ, Informativo 372: IMPROBIDADE. EX-PREFEITO. CONTRATAÇÃO. ADVOGADO. Trata-se de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Pú-blico (MP) em razão de ex-prefeito (primeiro réu) ter contratado sem procedimento licitatório, para prestação de serviços jurídicos, seu ex-consultor jurídico municipal (segundo réu) após ele ter pedido exonera-ção do cargo, apesar da existência dos cargos de consultor e assessor ju-rídico nos quadros da Administração municipal. Além disso, houve ação cautelar de seqüestro de bens, em que vários incidentes processuais fo-ram suscitados. Isso posto, ultrapassadas as preliminares, a irresignação recursal de mérito persistiu quanto à aplicação das sanções estabeleci-das no art. 12, II e III, da Lei n. 8.429/1992. Ressalta o Min. Relator que, no caso dos autos, como os serviços contratados foram efetivamente prestados, não há lesividade, consoante a jurisprudência predominante deste Superior Tribunal. Observa que a exegese das regras insertas na lei em comento deve ser realizada cum grano salis, porque uma interpreta-ção ampliativa pode acoimar de ímprobas condutas meramente irregu-lares, suscetíveis de correção administrativa. Ademais quando ausente a má-fé do administrador público, poder-se-ia ir além do que pretendeu o legislador. Com esse entendimento, a Turma deu parcial provimento ao recurso para afastar a condenação à devolução dos valores recebidos a título de honorários pelos serviços jurídicos prestados, bem como ex-cluir a multa do art. 538, parágrafo único, do CPC. Precedentes citados: REsp 861.566-GO, DJ 23/4/2008; REsp 717.375-PR, DJ 8/5/2006, e REsp 514.820-SP, DJ 6/6/2005. REsp 511.095-RS, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 14/10/2008.


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► Aplicação em Concurso:(ESAF – AGU – Procurador da Fazenda Nacional – 2006 – adaptada) a obri-gação de ressarcimento do dano se restringe aos atos de lesão ao patrimô-nio público dolosos, sejam omissivos ou comissivos.


3.2.1Solidariedade: havendo concorrência de vários agentes na prática do ato que tenha causado prejuízo ao patrimônio público, o STJ decidiu que haverá solidariedade na reparação do dano.


→ STJ, REsp 678599 / MG, j. em 24.10.2006: “(...) 2. Na reparação de danos prevista no inciso I do art. 12 da Lei n. 8.429/92, deverá o julgador considerar o dano ao erário público, e não apenas o efetivo ganho ilícito auferido pelo agente do ato ímprobo, porque referida norma busca punir o agente não só pelo proveito econômico obtido ilicitamente, mas pela prática da conduta dolosa, perpetrada em ferimento ao dever de probi-dade. 3. Na hipótese em que sejam vários os agentes, cada um agindo em determinado campo de atuação, mas de cujos atos resultem o dano à Administração Pública, correta a condenação solidária de todos na resti-tuição do patrimônio público e indenização pelos danos causados”.

3.3 PerdadaFunçãoPública: o termo função pública não possui precisão terminológica, abarcando todas as situações previstas pelo art. 2.º, da LIA. Em análise sobre a extensão da aplicação do dispositivo, Waldo Fazzio Ju-nior explica que a LIA “retira o agente público de seu status administrativo. Este perde a investidura, fica sem posição administrativa. Não se trata de suspensão, mas de perda. É o desfazimento da situação jurídica constituída pela investidura da contratação, conforme o caso132”. O art. 20 prevê que a perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos só se efetivam com o trânsito em julgado da sentença condenatória, apesar de a autoridade judicial ou administrativa competente poderá determinar o afastamento do agente público do exercício do cargo, emprego ou função, sem prejuízo da remuneração, quando a medida se fizer necessária à instrução processual.


→ STJ, REsp 926772/MA, j. em 28.04.2009: (...) A sanção relativa à perda de função pública prevista no art. 12 da Lei 8.429/92 tem sentido lato, que abrange também a perda de cargo público, se for o caso, já que é aplicável

132. FAZZIO JUNIOR, Waldo. Atos de Improbidade Administrativa. op. cit. p. 357.



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a “qualquer agente público, servidor ou não” (art. 1º), reputando-se como tal “(...) todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remu-neração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior” (art. 2º).

► Aplicação em Concurso:(MP/MG – Promotor de Justiça – 2003) As sanções são aplicáveis, igual-mente e sem discriminação, aos particulares beneficiários ou partícipes de ato de improbidade administrativa, gerando inclusive solidariedade no ressarcimento do dano.


3.4 SuspensãodosDireitos Políticos: esta é, sem dúvidas, a mais drás-tica das sanções impostas ao agente ímprobo, vez que importa no cerce-amento de um direito constitucionalmente garantido, expressamente mencionada no art. 15, inciso V, da CF. O ímprobo fica tolhido provisoria-mente de parte substancial de sua própria cidadania. Transcorrido o prazo de suspensão, o agente readquire automaticamente seus direitos políticos.


→ STJ, REsp 1097757/RS, j. em 01.09.09: “(...) É inequívoco que a con-duta dos recorridos encerra uma ilicitude. No entanto, não se pode olvi-dar que a suspensão dos direitos políticos é a mais drástica das sanções estipuladas pela Lei nº 8.429/92 e que sua aplicação importa impedir – ainda que de forma justificada e temporária – o exercício de um dos di-reitos fundamentais de maior magnitude em nossa ordem constitucional”.

3.5 Multa: tem natureza de verdadeira sanção pecuniária aplicável ao agente. A base de cálculo da multa varia conforme o ato de improbida-de, podendo, hipoteticamente, a multa prevista no inciso III ser superior àquela cominada no inciso I. A expressão “remuneração”, prevista no inciso III, deve ser compreendida de maneira ampla, para abranger qual-quer pagamento feito ao agente, a título de contraprestação.


→ STJ, REsp 488842/SP, j. em 14.04.2008: “(...) 3. A multa civil, que não ostenta feição indenizatória, é perfeitamente compatível com os atos de improbidade tipificados no art. 11 da Lei 8.429/92 (lesão aos princípios administrativos), independentemente de dano ao erário, dolo ou culpa do agente. 4. Patente a ilegalidade da contratação, impõe-se a nulidade do contrato celebrado, e, em razão da ausência de dano ao erário com a efetiva prestação dos serviços de advocacia contratados,


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deve ser aplicada apenas a multa civil, reduzida a patamar mínimo (10% do valor do contrato, atualizado desde a assinatura)”.► Importante: Em recente julgado, o STJ, de maneira bastante didática, diferenciou a natureza jurídica do ressarcimento integral do dano e da multa, deixando consignado que esta sanção não pode servir de base para ressarcimento ao erário.► Jurisprudência:→ STJ, Informativo 209: IMPROBIDADE. MULTA. RESSARCIMENTO. Tra-ta-se de ação civil pública ajuizada contra prefeito em razão da prática de improbidade administrativa consistente na contratação temporária de merendeiras sem o devido concurso público. É certo que, caracterizado o prejuízo ao erário, o ressarcimento não deve ser considerado como propriamente uma sanção, mas sim uma consequência imediata e ne-cessária do próprio ato combatido. Desse modo, não há como excluí-lo a pretexto de resguardo à proporcionalidade das penas aplicadas apre-goado no art. 12 da Lei n. 8.429/1992 (LIA). Esse mesmo artigo de lei prevê a aplicação concomitante de diversas sanções e do ressarcimen-to, que, pelo que se entende de “ressarcimento integral do dano”, deve compreender unicamente os prejuízos efetivamente causados ao Poder Público, sendo providência de índole rígida, que sempre se impõe. Ao contrário, as sanções de caráter elástico podem levar em consideração outras coisas que não a própria extensão do dano, tais como a gravidade da conduta ou a forma pela qual foi praticado o ato ímprobo. Elas podem ou não ser aplicadas e, caso o sejam, expõem-se à mensuração. A única exceção feita à elasticidade das sanções é que pelo menos uma delas deve acompanhar o dever de ressarcimento. Essa diferenciação faz-se necessária porque, na seara da improbidade administrativa, há duas consequências que possuem cunho pecuniário: a multa e o ressarcimen-to. Enquanto a primeira sanciona o agente ímprobo, a segunda cauciona o prejuízo do ente público. No caso, a sentença impôs, entre outras san-ções, a condenação à multa (com parâmetro no valor da remuneração percebida pelo agente), mas com o equivocado fim de ressarcir o erário. Já o Tribunal a quo apenas impôs o ressarcimento, considerando-o como tal, mas mantendo o parâmetro da remuneração para fixá-lo. Para a so-lução dessa confusão de conceitos, deve-se considerar que pelo menos o ressarcimento deve estar presente, visto que é medida imediata e ne-cessária à condenação, ao contrário da multa civil, que é opcional. Daí que, tanto o acórdão quanto a sentença enganaram-se ao fixar o valor a ser ressarcido em montante superior ao dano efetivamente suporta-do. Diante disso, poder-se-ia até cogitar que haveria certo benefício ao



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recorrente, pois seria condenado apenas ao dever de ressarcir. Como isso não é aceito pelo art. 12 da LIA nem pela jurisprudência do STJ, mos-tra-se viável manter a condenação pecuniária total imposta (cinco vezes a remuneração do prefeito), entendendo-a como ressarcimento integral do dano, mas, se ele for menor que o montante fixado, o que restar de saldo deve ser considerado como condenação à multa civil. Preceden-tes citados: REsp 664.440-MG, DJ 8/5/2006, e REsp 1.019.555-SP, DJe 29/6/2009. REsp 622.234-SP, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, julga-do em 1º/10/2009.3.5.1MultaPrevistanaLegislaçãoEleitoral: O art. 73, da Lei de Eleições veda diversas condutas as candidatos, sujeitando-os, no § 4.º, ao paga-mento de multa em face de eventual descumprimento. O mesmo dis-positivo, em seu § 7.º, configura tais condutas ímprobas, sujeitando-as, também à aplicação da LIA, que também prevê a pena de multa ao ím-probo. Surgiu a discussão se haveria ou não bis in idem, diante da possi-bilidade de aplicação simultânea de um e outro dispositivo a um mesmo fato. Emerson Garcia com os seguintes argumentos: “no primeiro caso, a multa é aplicada por ter o agente público comprometido a regularidade do procedimento eletivo, tendo natureza eleitoral, o que importa em regras específicas quanto aos legitimados a pleitear sua aplicação e ao órgão jurisdicional competente para apreciar tal requerimento. Tratando-se da multa cominada pela Lei de Improbidade, diverso é o bem jurídico tute-lado pela norma, sendo outros os legitimados a requerer a sua aplicação e distinto o órgão competente para aplicá-la. Neste caso, resguardando-se a probidade do agente público; naquele, a legitimidade da eleição133”.

3.6 ProibiçãodeContratarcomoPoderPúblicoouReceber Incenti-vosFiscaisouCreditícios: esta sanção demonstra que o legislador não pretende que o ímprobo possua qualquer vínculo com a Administração Pública, impedindo seu ingresso por mandato político (suspensão dos di-reitos políticos), rompendo eventual vínculo funcional existente (perda da função pública), impedindo que se forme relação jurídica contratual (proibição de contratar com o Poder Público) ou que se beneficie o ím-probo de algum programa governamental de fomento (incentivos fiscais ou creditícios).

133. GARCIA, Emerson; ALVES, Rogério Pacheco. Improbidade Administrativa. op. cit., p. 286. No que se refere à competência para o julgamento de atos de improbidade administrativa, remetemos o leitor aos comentários do art. 17.


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3.6.1DesconsideraçãodaPersonalidadeJurídica: o legislador, visando impedir que o ímprobo burle a sanção que lhe é imposta, veda que o mes-mo contrate com o Poder Público ou receba incentivos fiscais ou cred-itícios por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário.

4. AtoqueViolaMaisdeUmaModalidadedeImprobidade: caso a con-duta do agente possa ser enquadrada nas três modalidades de impro-bidade, serão aplicadas as sanções previstas para a infração mais grave, observando-se o princípio da especialidade.


Questão Dissertativa (MP/MG – Promotor de Justiça – 2005) Após a regu-lar instauração de inquérito civil público, o membro do Ministério Público atribuído concluiu que determinado município, em janeiro de 2004, proce-dera à contratação irregular de 10 (dez) servidores, porquanto as mesmas não se amoldavam às hipóteses constitucionais e infraconstitucionais que autorizam a contratação sem prévio concurso público. Apurou-se, na ins-trução, que, 8 (oito) daqueles servidores, efetivamente, prestaram serviços ao município, sendo que o restante nunca compareceu ao trabalho, embo-ra, também, tenham percebido remuneração. O ordenador das respectivas despesas remuneratórias dos servidores foi o Prefeito Municipal. Faça o enquadramento do caso concreto nos comandos normativos contidos na Lei 8.429/92, apontando-se aqueles que deverão figurar no pólo passivo da ação, bem como, tipificando-se os correspondentes “atos de improbida-de administrativa” (capítulo II da Lei) e respectivas “penas” (capítulo III da Lei), considerando-se que os servidores foram exonerados em dezembro de 2004.

5. SolidariedadedoSucessorPolítico: por diversas vezes o ato de improbi-dade se protrai no tempo e sofre a concorrência de outros agentes, como ocorre na sucessão de mandatos políticos. A situação deve ser verificada no caso concreto, a fim de se verificar em que medida essa concorrência ocor-reu, observando-se, inclusive, as medidas legais que foram tomadas pelo sucessor134. O STJ afastou a tese de solidariedade em caso concreto, em que presidente da Câmara de Vereadores manteve funcionários contratados ir-regularmente pelo ex-presidente.

134. A Advocacia Geral da União editou recente súmula que bem elucida a situação: SÚMULA Nº 46, DE 23 DE SETEMBRO DE 2009 – Será liberada da restrição decorrente da inscrição do município no SIAFI ou CADIN a prefeitura administrada pelo prefeito que sucedeu o administrador faltoso, quando tomadas todas as providências objetivando o ressarcimento ao erário.



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→ STJ, Informativo 245: IMPROBIDADE. DESCABIMENTO. SOLIDARIE-DADE. Sem razão o Parquet quanto ao alegado ato de improbidade de presidente da câmara de vereadores que, para dar continuidade à ad-ministração, manteve servidores, correligionários do seu antecessor, contratados sem concurso público. Descabe a punição por mera solida-riedade, uma vez que, por tal ato de improbidade, praticado pelo ex-pre-sidente, esse teve a devida suspensão dos seus direitos políticos, como também arcou com a indenização pelos danos causados ao erário. REsp 514.820-SP, Rel. Min. Eliana Calmon, julgado em 5/5/2005.

6. Dosimetria das Sanções: na fixação das penas previstas na Lei 8.429/1992, o juiz levará em conta a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente, conforme dispõe o parágrafo único da LIA. Em razão deste dispositivo, posição doutrinária majoritária defende que as sanções são alternativas. O juiz pode aplicar uma em detrimento da outra.


→ STJ, Informativo 399: IMPROBIDADE. FUNCIONÁRIO FANTASMA. A ação civil pública (ACP) ajuizada pelo MP estadual reputa como ato de improbidade administrativa o fato de o ex-prefeito contratar irregular-mente filho de aliado político (vice-prefeito) que recebeu vencimentos por 18 meses, sem prestar serviço (funcionário “fantasma”), devido a cursar, em horário integral, faculdade de fisioterapia. Depois da denún-cia, o contratado procurou a municipalidade e restituiu parte da quantia líquida recebida. No REsp, o MP busca o restabelecimento da sentença quanto às sanções dispostas no art. 12, I e II, da Lei n. 8.429/1992, pois o Tribunal a quo só manteve a condenação dos réus para que, solida-riamente, restituíssem ao erário o resto da quantia recebida. Isso pos-to, ressalta o Min. Relator que, em tese, não infringe a citada legislação o acórdão que deixa de aplicar, cumulativamente, as penas cominadas para o ato de improbidade em que incorreu o acusado, pois cabe ao julgador, diante das peculiaridades do caso, avaliar a necessidade de aplicação cumulada das sanções. Porém, destaca que, em observância aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, a irresignação do parquet procede. Assim, dadas as condutas dos acusados, deve ser restaurada a sentença quanto às sanções de suspensão dos direitos polí-ticos por cinco anos ao ex-prefeito e de proibição de contratar com ente público ou receber benefícios ou incentivos fiscais por dez anos ao fun-cionário “fantasma” contratado. Observa que o contrário seria privile-giar comportamento que desrespeita os princípios da moralidade e da


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impessoalidade da Administração Pública. Diante do exposto, a Turma proveu o recurso. Precedentes citados: REsp 929.289-MG, DJ 28/2/2008, e REsp 664.440-MG, DJ 8/5/2006. REsp 1.019.555-SP, Rel. Min. Castro Meira, julgado em 16/6/2009.

→ STJ, Informativo 384: SUSPENSÃO. DIREITOS POLÍTICOS. VEREA-DORES. FUNCIONÁRIOS “FANTASMAS”. O recorrente (MP) alega que o Tribunal a quo contrariou o art. 12, III, da Lei n. 8.429/1992 (Lei de Im-probidade Administrativa), enquanto não aplicou, também, a pena de suspensão dos direitos políticos aos recorridos (vereadores), apesar de expressamente reconhecer a prática do ato de improbidade descrito no art. 11 da referida lei, consistente em permitir a funcionários (seus su-bordinados) receber salários sem qualquer labor. Isso posto, vê-se que o parágrafo único do referido artigo é expresso em não obrigar o juiz a aplicar cumulativamente todas as penas previstas, pois tem o dever de fixá-las e dosá-las ao considerar a natureza, a gravidade e as consequ-ências do ato tido por ímprobo. Porém, isso não o impede de utilizar-se da cumulação das sanções. A hipótese em questão exige maior rigor do magistrado na dosimetria da sanção, sob pena de tornar inócuos os prin-cípios que regem a Administração Pública, especialmente a moralidade administrativa. Anote-se que o acórdão recorrido delineou o contexto fático enquanto manteve a condenação dos recorridos, tal qual disposto na sentença, a permitir a este Superior Tribunal afastar a incidência da Súm. n. 7-STJ, examinar e concluir que a sanção aplicada não atende ao princípio da proporcionalidade, ou mesmo aos fins sociais a que se destina a referida legislação. O ocupante da função de vereador, de im-portante papel no amadurecimento da democracia de nosso país, assim como o prefeito, é a voz mais próxima do administrado e, nessa condi-ção, deve velar para que sua atuação no trato dos bens, de pessoal e va-lores públicos sirva de exemplo aos integrantes da comunidade. Logo, os recorridos, em vez de serem coniventes, tinham o dever de não permitir fatos tais como o ocorrido, a lhes impor, também, a pena de suspen-são de seus direitos políticos pelo prazo de três anos, quantum fixado ao considerar a primariedade noticiada nos autos. Precedentes citados: REsp 631.301-RS, DJ 25/9/2006, e REsp 825.673-MG, DJ 25/5/2006. REsp 1.025.300-RS,Rel. Min. Eliana Calmon, julgado em 17/2/2009135.

135. No mesmo sentido: ADMINISTRATIVO. LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE. DISCRICIONARIEDADE DO JULGADOR NA APLICAÇÃO DAS PENALIDADES. REEXAME DE MATÉRIA FÁTICA. SÚMULA N.° 07/STJ. 1. Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Estadual em face de ex-prefeito, por ato de improbidade administrativa, causador de lesão



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► Importante: apesar do entendimento majoritário STJ caminhar no sentido da não-obrigatoriedade da cumulação das sanções previstas em cada um dos incisos, é importante que os candidatos – principalmente aqueles que postulam carreiras do Ministério Público, cujos membros são os principais expoentes de tese contrária ao entendimento do STJ – conheçam os argumentos invocados pelos que defendem a cumulativi-dade das sanções136: a) se houvesse alternatividade, deveria tal previsão vir expressa no parágrafo único para nortear o julgador; b) a cumula-ção traduz a maior gravidade das condutas ímprobas. A discricionarie-dade do magistrado estaria adstrita à mera gradação das sanções; c) a legislação penal, de maior gravidade, prevê a aplicação cumulativa de sanções similares, bem como nos crimes de responsabilidade (art. 85, lei 1.079/50); d) as condutas não seriam previstas em bloco, em cada dispositivo; e) impossibilidade de transação, o que denota a maior gra-vidade dos atos de improbidade e necessidade de aplicação cumulativa; f) o princípio da proporcionalidade fundamenta, na verdade, a aplicação cumulativa, à luz das circunstâncias do caso, dos parâmetros legais e do

ao erário público e atentatório dos princípios da Administração Pública, consubstanciado na permissão a particulares de uso de bens imóveis públicos, sem permissão legal, enquanto do exercício do cargo eletivo. 2. Assançõesdoart.12,daLein.°8.429/92nãosãonecessariamentecumulativas,cabendoaomagistradoasuadosimetria;aliás,comodeixaentreveroparágrafoúnicodomesmodispositivo.3. O espectro sancionatório da lei induz interpretação que deve conduzir à dosimetria relacionada à exemplariedade e à correlação da sanção, critérios que com-põem a razoabilidade da punição, sempre prestigiada pela jurisprudência do E. STJ. Precedentes: RESP 664856/PR, desta relatoria, DJ de 02.05.2006; RESP 507574/MG, Relator Ministro Teori Zavascki, DJ de 08.05.2006; RESP 513.576/MG, Relator p/ acórdão Ministro Teori Zavascki, DJ de 06.03.2006; RESP 291.747, Relator Ministro Humberto Gomes de Barros, DJ de 18/03/2002; RESP 300.184/SP, Relator Ministro Franciulli Netto, DJ de 03.11.2003 e RESP 505.068/PR, desta relatoria, DJ de 29.09.2003. 4. A sanção imposta ao agente público, ora recorrido, decorrente de ampla cognição acerca do contexto fático probatório engendrada pelo Tribunal local à luz da razoabilidade não revela violação da lei, mercê de sua avaliação, em sede de recurso especial, impor a análise dos fatos da causa para fins de ajuste da sanção, que esbarra no óbice erigido pela Súmula 07/STJ. Precedentes do STJ: (RESP 825673/MG, Relator Ministro Francisco Falcão, DJ de 25.05.2006 e RESP 505068/PR, desta relatoria, DJ de 29.09.2003.' 6. In casu, o Ministério Público Estadual ajuizou Ação Civil Pública em face de ex-prefeito, por ato de improbidade administrativa, consubstanciado na permissão a particulares de uso de bens imóveis públicos, sem permissão legal, enquanto no exercício do cargo eletivo e o Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, em sede de apelação interposta pelo Parquet Estadual, deu provimento ao recurso para determinar que o réu procedesse ao ressarcimento dos prejuízos causados ao erário. 7. Recurso especial desprovido.

(REsp 631.301/RS, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 12.09.2006, DJ 25.09.2006 p. 234).

136. Cf. MARTINS JUNIOR, Wallace Paiva. Probidade Administrativa. op. cit., p. 336-346.


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senso de punibilidade que deve ser trazido pela LIA, sob pena de se vio-lar o art. 37, § 4.º, da CF. A proporcionalidade já está implícita na grada-ção das sanções, correlacionada à gravidade dos atos de improbidade.

► Aplicação em Concurso:• AdotAndoAcumulAtividAde:

(MPF – 12º concurso) – Os atos de improbidade administrativa importarão, cumulativamente:

a) A suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibi-lidade dos bens e oressarcimento ao Erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível;

b) A suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibi-lidade dos bens e o ressarcimento ao Erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação cível cabível;

c) A suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibi-lidade dos bens e o ressarcimento ao Erário, na forma e gradação previstas em lei, vedado o bis in idem mediante ação penal;

d) Nenhuma das opções é correta.Resposta: alternativa “a”.

• nãoAdotAndoAcumulAtividAde:(MP/MG – Promotor de Justiça – 2005 – adaptada) De acordo com o esta-belecido nas Leis 7.347/85 (Ação Civil Pública) e 8.429/92 (Lei de Improbi-dade Administrativa):Na fixação das penas previstas na Lei de Improbidade Administrativa, o Juiz as aplicará, sempre, de forma cumulativa.A afirmativa está incorreta.

► importante: observe-se que todo o raciocínio acima tecido sobre a cumulatividade das sanções refere-se à sua aplicação a um ato de impro-bidade. Sendo o agente ou terceiro processado pela prática de mais de um ato de improbidade, as sanções devem ser consideradas individualmente, pondendo ser cumuladas penas da mesma espécie, como, por exemplo, a multa. O STJ, todavia, em hipótese em que o recorrente questionava es-pecificamente a suspensão de seus direitos políticos, aplicada em mais de uma ação, entendeu não ser possível a cumulação desta sanção.


→ StJ, Informativo 411: ACP. IMPROBIDADE. SOMATÓRIO. PENAS. Tra-ta-se de REsp em que a irresignação cinge-se à possibilidade de soma das penas de suspensão de direitos políticos impostas ao demandado,

Lei de improbidade administrativa


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ora recorrido, nos autos de três ações civis públicas (ACPs). Para o Min. Luiz Fux, voto vencedor, a concomitância de sanções políticas por atos contemporâneos de improbidade administrativa impõe a detração como consectário da razoabilidade do poder sancionatório. A soma das san-ções infringe esse critério constitucional, mercê de sua ilogicidade jurí-dica. Ressaltou que os princípios constitucionais da razoabilidade e da proporcionalidade, corolários do princípio da legalidade, são de obser-vância obrigatória na aplicação das medidas punitivas, como soem ser as sanções encartadas na Lei n. 8.429/1992, por isso é da essência do poder sancionatório do Estado a obediência aos referidos princípios. As-sim, a sanção de suspensão temporária dos direitos políticos, decorrente da procedência de ação civil de improbidade administrativa ajuizada no juízo cível, estadual ou federal, somente produz seus efeitos, para can-celamento da inscrição eleitoral do agente público, após o trânsito em julgado do decisum, mediante instauração de procedimento administra-tivo-eleitoral na Justiça Eleitoral. Consectariamente, o termo inicial para a contagem da pena de suspensão de direitos políticos, independente do número de condenações, é o trânsito em julgado da decisão à luz do que dispõe o art. 20 da Lei n. 8.429/1992. Com esses argumentos, entre outros, a Turma, ao prosseguir o julgamento, por maioria, conheceu do recurso, mas lhe negou provimento. No entendimento vencido do Min. Relator originário, tratando-se de sanções decorrentes de processos dis-tintos contra o mesmo agente ímprobo, as reprimendas impostas pelos atos de improbidade devem dar-se de forma cumulativa, tendo como termo inicial a data do mais antigo trânsito em julgado sob pena de di-minuir a força decisória das sentenças condenatórias ou de estimular a prática de atos de improbidade administrativa. REsp 993.658-SC, Rel. originário Min. Francisco Falcão, Rel. para o acórdão Min. Luiz Fux, julga-do em 15/10/2009.

6.1 PrincípiosdaProporcionalidadeedaRazoabilidade: a jurisprudên-cia do STJ tem recorrentemente invocado a observância destes princí-pios na aplicação das sanções previstas na LIA.


→ STJ, Informativo 400: ACP. IMPROBIDADE. MODULAÇÃO. PENA. O contrato firmado sem ressalvas após prévia licitação referia-se a con-trato de limpeza urbana, porém sofreu diversos aditivos tidos por ile-gais, a lhe modificarem a forma de pagamento ou mesmo seu próprio objeto. Diante disso, o MP ajuizou ação civil pública contra as socieda-


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des empresárias contratadas e outros, que, afinal, foram condenados a pagar solidariamente os prejuízos causados ao município, a restituir o que fora desembolsado com os acréscimos derivados dos aditamentos contratuais e a sofrer sanção administrativa de, por cinco anos, não mais contratar com o Poder Público (qualquer unidade da Federação) ou dele receber incentivos e benefícios fiscais. Nesse panorama, vê-se que o art. 12, parágrafo único, da Lei n. 8.429/1992 (LIA) prevê a dosimetria da sanção de acordo com o dano causado e o proveito patrimonial obtido por seu causador. Assim, diante do princípio da legalidade estrita, há que proceder ao exame da proporcionalidade e razoabilidade (modu-lação) das condenações frente ao dano causado. Feito isso, mostra-se demasiada a proibição de contratar com o Poder Público. A primeira em-bargante, por ter participado de, apenas, três aditamentos, deve sofrer a proibição de contratar por cinco anos apenas com o departamento de limpeza urbana municipal e a segunda embargante, por seus atos, deve ser impedida, por igual prazo, de contratar com a municipalidade em questão. Ambas não poderão receber os incentivos e benefícios fiscais advindos desse mesmo ente federativo. Anote-se que as demais conde-nações foram mantidas incólumes. EDcl no REsp 1.021.851-SP,Rel. Min. Eliana Calmon, julgados em 23/6/2009 (ver Informativo n. 363).

CAPÍTULO IV DA DECLARAçÃO DE BENS

Art. 13. Aposseeoexercíciodeagentepúblicoficamcondicionadosàapresentação de declaração dos bens e valores que compõem o seu patri-mônioprivado,afimdeserarquivadanoserviçodepessoalcompetente.

§ 1° A declaração compreenderá imóveis, móveis, semoventes, dinheiro, títulos, ações, e qualquer outra espécie de bens e valores patrimoniais, localizado no País ou no exterior, e, quando for o caso, abrangerá os bens evalorespatrimoniaisdocônjugeoucompanheiro,dosfilhosedeoutraspessoas que vivam sob a dependência econômica do declarante, excluí-dos apenas os objetos e utensílios de uso doméstico.

§ 2º A declaração de bens será anualmente atualizada e na data em que o agentepúblicodeixaroexercíciodomandato,cargo,empregooufunção.

§3ºSerápunido comapenadedemissão, a bemdo serviçopúblico,semprejuízodeoutrassançõescabíveis,oagentepúblicoqueserecusara prestar declaração dos bens, dentro do prazo determinado, ou que a prestar falsa.



capÍtulo iii das penas art. 12. independentemente das … · 2016. 6. 6. · 155 4. figuras penais...

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