capítulo 2 análisis de problemas en el sector rural y pesquero

IICAPÍTULO

Diagnóstico del sector rural y pesquero: Identificación

de la problemática del sector agropecuario y pesquero

de México 2012

II ANÁLISIS DE PROBLEMAS EN EL SECTOR RURAL Y PESQUERO 6

2.1 Actividades agropecuarias y pesqueras con bajo crecimiento 8 2.1.1 Bajo desarrollo de capacidades técnico-productivas 9 y empresariales 2.1.2 Innovación tecnológica insuficiente 10 en el Sector Rural y Pesquero 2.1.3 Bajos niveles de productividad de las UER 12 2.1.4 Acceso limitado al mercado de productos 16 agropecuarios y pesqueros 2.1.5 Insuficiente financiamiento para la actividad 23 agropecuaria y pesquera 2.1.6 Patrimonio fito y zoosanitario desfavorable 24 2.1.7 Altos niveles de riesgo en la actividad 27 agropecuaria y pesquera2.2 Pobreza de las familias rurales 29 2.2.1 Bajos ingresos de los hogares rurales 30 2.2.2 Bajo desarrollo de capital humano 322.3 Degradación de los recursos naturales 35 en el Sector Rural y Pesquero 2.3.1 Sobreexplotación de los recursos pesqueros 36 2.3.2 Erosión de suelos 40 2.3.3 Salinización de los suelos 42 2.3.4 Sobreexplotación de los recursos hídricos 42 2.3.5 Contaminación de los cuerpos de agua 44 y suelos por residuos agropecuarios y pesqueros 2.3.6 Emisiones de gases de efecto invernadero 472.4 Entorno económico desfavorable 47 2.4.1 Tipo de cambio sobrevaluado 47 2.4.2 Precios internacionales distorsionados 48 2.4.3 Mercado oligopólico de insumos 48 2.5 Marco institucional débil en el medio rural 50 2.5.1 Baja coordinación interinstitucional 52 2.5.2 Reglamentación débil para el funcionamiento 53 de los programas públicos 2.5.3 Instituciones informales que desvían la política sectorial 55

Contenido

índice de cuadros

22 Población rural derechohabiente, 2010 35

índice de figuras

8 Causas del desarrollo no sustentable del Sector Rural 8 y Pesquero de México9 Causas que explican el bajo crecimiento de las actividades 9 agropecuarias y pesqueras10 Causas que explican el bajo desarrollo de capacidades 10 técnico-productivas y empresariales11 Causas que explican la insuficiente innovación tecnológica 1112 Causas que explican el bajo nivel de productividad 1313 Causas que explican el acceso limitado de las UER al mercado 17 de productos agropecuarios y pesqueros 14 Causas que explican el insuficiente financiamiento para 24 la actividad agropecuaria y pesquera15 Causas que explican que el patrimonio fito y zoosanitario 25 sea desfavorable16 Causas que explican los altos niveles de riesgo 28 en la actividad agropecuaria y pesquera17 Cobertura de seguro catastrófico de acuerdo a la superficie elegible 2918 Causas que explican la pobreza de las familias rurales 3019 Prevalencia nacional de desnutrición crónica en menores 34 de cinco años por región y zonas rurales y urbanas20 Causas que explican la degradación de los recursos naturales 36 en el sector rural y pesquero21 Esfuerzo pesquero para las pesquerías del Litoral del Pacífico 3722 Esfuerzo pesquero para las pesquerías del Litoral 38 del Golfo de México y Mar Caribe

23 Causas que explican la sobreexplotación de los recursos pesqueros 3924 Producción pesquera y acuícola 1950 - 2010 3925 Causas que explican la erosión del suelo 4026 Causas que explican la sobreexplotación de los recursos hídricos 4327 Porcentaje de UER en zonas con altos niveles 44 de presión hidrológica28 Rentabilidad económica de los Distritos de Riego por regiones 45 hidrológicas administrativas29 Causas que explican la contaminación de cuerpos de agua y suelos 4630 Variables económicas desfavorables al sector rural y pesquero 4731 Índice de tipo de cambio real: 1970-2010 (1990=100) 4832 México: Relación de precios nacionales y precios 49 internacionales para productos agrícolas (1990-2004) 33 Tasa de cambio anual del índice de precios de los principales 50 insumos agropecuarios: 1981-2010 34 Causas del marco institucional débil en el medio rural 52

Análisis de problemas enel Sector Ruraly Pesquero

II

7

Diagnóstico del sector rural y pesquero de México

El Diagnóstico del Sector Rural y Pesquero tie-

ne como uno de sus objetivos el identificar y definir

la problemática que enfrenta el sector agropecuario y

pesquero de México, identificando aquellas situaciones

negativas, sus causas y efectos, susceptibles de rever-

tirse mediante acciones de política pública1.

En el Capítulo 1 de este documento se presentó infor-

mación que pone de manifiesto la importancia de las

actividades económicas en el sector rural y su entor-

no actual en los ámbitos territorial, social, económico

e institucional. En el ámbito económico, las activida-

des primarias han perdido relevancia en la generación

de empleo y aporte al PIB entre 1994 y 2010. En el

aspecto productivo, continúan predominando las prác-

ticas que degradan los recursos naturales y, finalmente,

en el ámbito institucional, aunque existen instrumen-

tos que persiguen la complementariedad de las políti-

cas públicas, existe duplicidad de acciones y ausencia

de planificación de actividades, que permitan lograr un

objetivo de desarrollo rural sustentable.

El objetivo de este Capítulo es analizar los problemas que

se identificaron como relevantes para el Sector Rural y

Pesquero de México, así como sus principales causas 2.

El problema central del Sector Rural y Pesquero de Mé-

xico es que éste no presenta un desarrollo, el cual ade-

más sea sustentable, debido principalmente a: I) activi-

dades agropecuarias y pesqueras con bajo crecimiento,

II) la pobreza de las familias rurales, III) la degradación

de los recursos naturales en el SRP, IV) un entorno eco-

nómico desfavorable y V) un marco institucional débil.

El análisis de las causas que determinan el desarrollo no

sustentable 3 del SRP se realiza en los siguientes apar-

tados del presente Capítulo.

1 La elaboración del Diagnóstico da respuesta a una de las recomen-daciones emitid as en la evaluación externa de diseño realizadas a los Programas de la SAGARPA en 2008 (Evaluaciones de Diseño de los Programas de SAGARPA realizadas por FAO-CEPAL (2008) y UNAM (2008)).2 Para los detalles metodológicos, se puede consultar el Anexo 2 de este documento.3 Art. 3. de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable. El desarrollo rural sustentable se refiere al “mejoramiento integral del bienestar social de la población y de las actividades económicas en el territorio com-prendido fuera de los núcleos considerados urbanos, asegurando la conservación permanente de los recursos naturales, la biodiversidad y los servicios ambientales de dicho territorio”.

8


Sector rural y pesquero no desarrollado sustentablemente

Degradación de los recursos

naturales

Entorno económico

desfavorable

Marco institucional

débil

Pobreza de las familias rurales

Actividades agropecuarias y pesqueras con bajo

crecimiento

Figura 8: Causas del desarrollo no sustentable del SRP

Fuente: Elaboración propia.

2.1 Actividades agropecuarias y pesqueras con bajo crecimientoEn el periodo comprendido entre 1994 y 2010, la tasa

de crecimiento media anual (TCMA) del Producto

Interno Bruto (PIB) en México fue del 2.3%. Por

su parte, la TCMA del PIB agropecuario, pesquero y

forestal fue del 1.9%, y la de la industria alimentaria

de las bebidas y el tabaco del 2.5%. Dentro de las

actividades primarias 4 el crecimiento promedio anual

fue del 1.3% para la agricultura, del 3.5% para la

ganadería, y del 1.0% para la silvicultura, caza y pesca.

Dentro de las manufacturas, la TCMA de la industria

alimentaria fue del 2.3%, de las bebidas y el tabaco del

3.2% y la industria del papel del 3.6%. Mientras que la

TCMA del sector comercio fue del 3.6%5.

Lo anterior muestra un crecimiento de la agricultura,

la silvicultura y la pesca menor al reportado por las

industrias alimentaria, de bebidas, tabaco y papel, así

como del comercio de las mismas. Ello indica que el

sector primario no está plenamente encadenado al

desarrollo de los sectores secundarios y terciarios,

puesto que no proporciona las materias primas

necesarias para el desarrollo de éstos, por lo cual existe

una diferencia en las tendencias de crecimiento.

Entre 1994 y 2010, la tasa de crecimiento promedio

anual de las importaciones agropecuarias fue del 6.1%

y del 6.5% para la industria de alimentos, bebidas

y tabaco. En 2010, el valor de las importaciones

agropecuarias correspondió al 29.5% del valor del

PIB agropecuario, mientras que en 1994 representó

el 16.0%6 . Esto muestra que el bajo crecimiento del

sector primario se mantendrá mientras exista una baja

desarticulación con los sectores secundario y terciario.

Las causas que explican el bajo crecimiento de las

actividades agropecuarias y pesqueras son: el bajo

desarrollo de capacidades técnico-productivas y

empresariales, la innovación tecnológica insuficiente en

el SRP, los bajos niveles de productividad de las UER, el

acceso limitado a mercados de productos agropecuarios

y pesqueros, el insuficiente financiamiento para las

actividades agropecuarias y pesqueras, el patrimonio

fito-zoosanitario desfavorable y el alto nivel de riesgo

de la actividad agropecuaria y pesquera (Figura 9).

4 Las actividades primarias o sector primario incluyen agricultura, ganadería, aprovechamiento forestal, pesca, caza y captura, y servi-cios relacionados. $24,029.5 INEGI.6 Ídem.

9

IIDiagnóstico del sector rural y pesquero de México

Actividades agropecuarias y pesqueras con bajo crecimiento

Acceso limitado al mercado de productos

agropecuarios y pesqueros

Patrimonio fito y zoosanitario desfavorable

Alto nivel de riesgo de la actividad

agropecuaria y pesquera

Innovación tecnológica insuficiente

en el SRP

Insuficiente financiamiento para la actividad


Bajos niveles de productividad de las

UER

Bajo desarrollo de capacidades

técnico-productivas y empresariales

Figura 9: Causas que explican el bajo crecimiento de las actividades agropecuarias y pesqueras


2.1.1 Bajo desarrollo de capacidades técnico-productivas y empresarialesEl bajo desarrollo de capacidades técnicas, producti-

vas y empresariales de los productores es una de las

principales causas que explican el bajo crecimiento

de las actividades agropecuarias y pesqueras. Ello se

debe a que las limitadas capacidades impiden a los

productores generar, aplicar o demandar innovacio-

nes tecnológicas que los hagan más eficientes, diná-

micos y emprendedores7 .

Las UER agropecuarias experimentan una combinación

de tres factores que explican el bajo desarrollo de las

capacidades técnicas, productivas y empresariales.

Estos son: el bajo nivel de escolaridad, el bajo acceso a la

información económica y el bajo acceso a información

técnico-productiva (Figura 10). Los responsables de

las UER agropecuarias en México tienen un bajo nivel

de instrucción: el 20.9% no cursó ningún grado escolar

y el 56.8% tiene algún grado de instrucción primaria 8

De esta manera, los bajos niveles de educación formal

7 Se puede ejemplificar con los datos obtenidos a través de los es-tudios de caso realizados para la elaboración de este diagnóstico:• En las UER con actividades agrícolas, menos de una tercera parte de los productores aplican la dosis de fertilizantes con base en un análisis de suelos. El 83% de estas UER utiliza semilla criolla y el 76% aplica láminas de riego únicamente con base en su experien-cia; es decir, sin un respaldo técnico.• En el caso de las UER con actividad pecuaria, solo la mitad calcula la carga animal de su UER, y de estos dos terceras partes se basan en la experiencia para dicho cálculo. Adicionalmente, el 71% detecta la presencia de enfermedades con base en su propia experiencia y me-nos de un cuarto sabe calcular la dosis adecuada de medicamento.• Asimismo, únicamente un tercio de las UER agropecuarias tiene un manejo de registros contables para sus actividades productivas y menos de un tercio realiza análisis de los mismos. De igual forma, el 18.7% de las UER utiliza información sobre posibilidades de de-sarrollo de mercados, uso de nuevas tecnologías y/o oportunidades de nuevos mercados.

se presentan como un factor que limita el desarrollo

del capital humano del sector y de su población, así

como de sus capacidades tecnológicas, productivas

y empresariales, como se verá más adelante en la

descripción específica de los Estratos de productores

con menores ingresos9.

10


Bajo desarrollo de capacidades técnico-productivas y empresariales

Bajo acceso a la información económica

Bajo acceso a la información

técnicoproductiva

Bajos niveles de escolaridad

Figura 10: Causas que explican el bajo desarrollo de capacidades técnico-productivas y empresariales


Respecto al bajo acceso a la información económica,

en 2007 solo 15,792 UER recibieron capacitación

en temas relacionados con la administración y la

comercialización, lo que corresponde al 14.5% del total

de las UER que recibieron capacitación (108,597)10

Adicionalmente, el 96.3% de las UER no consulta,

recibe o tiene acceso a algún tipo de información sobre

el sector agroalimentario y pesquero proporcionada

por el SIAP-SAGARPA relacionada con la actividad

productiva11. Ello limita a las UER el acceso y el

conocimiento de oportunidades de mercados.

Finalmente, la baja información técnico-productiva se

refleja en el acceso de los productores a los servicios de

capacitación y asistencia técnica, pues sólo el 2.1% de

las unidades productivas en el SRP tuvieron acceso a

estos servicios en 200712.

Estos tres elementos son causas del bajo desarrollo de

las capacidades técnico-productivas y empresariales

en el SRP, al impedir el uso adecuado de la tecnología

y técnicas existentes. Si bien estos elementos no son

los únicos determinantes del bajo nivel de capacidades

técnico-productivas y empresariales, sí son una condi-

ción necesaria para que éstas se desarrollen.

A su vez, el bajo desarrollo de capacidades técnico-pro-

ductivas y empresariales afecta los niveles de producti-

vidad de las UER, la baja incorporación de tecnologías

en las UER, la baja valoración del conocimiento, la baja

capacidad de gestión empresarial y el acceso a los mer-

cados agropecuarios y pesqueros, mismas que son cau-

sas directas e indirectas del bajo crecimiento del SRP y

que serán tratadas más adelante.

2.1.2 Innovación tecnológica insuficiente en el Sector Rural y PesqueroLas innovaciones tecnológicas que se generan en el

SRP no son suficientes para acelerar el ritmo de creci-

miento del sector agropecuario (Figura 11).

En el Sector predomina el bajo nivel tecnológico, lo

cual tienen como principales causas:

8 Línea de Base 2008 de los Programas de SAGARPA.9 Las características de estas UER se analizan en el Capítulo 3 del presente documento.10 NEGI. Censo Agrícola, Ganadero y Forestal 2007.11 Línea de Base 2008 de los Programas de SAGARPA.12 INEGI. Censo Agrícola, Ganadero y Forestal 2007.

11


Innovación tecnológica insuficiente en el SRP

Inadecuada estrategia de innovación agropecuaria

Desinterés de instancias privadas de producción de tecnologías para generar

innovaciones

Sistemas de investigación, validación y transferencia tecnológica desvinculados

de las necesidades de innovación productiva

Figura 11 Causas que explican la insuficiente innovación tecnológica


I. Sistemas de Investigación, Validación y

Transferencia Tecnológica desvinculados

de las necesidades de innovación productiva

Por una parte, las UER empresariales 13 no identifican

a los centros de investigación nacionales como un

referente para el acceso a innovaciones tecnológicas

agropecuarias y, por otra, las UER familiares de

transición y subsistencia no tienen representación en las

instancias de priorización de necesidades tecnológicas

y asignación de presupuestos. De esta forma, no

se puede estructurar la demanda por innovaciones

tecnológicas adecuadamente.

En 2006, la congruencia14 entre la orientación de la

investigación y el valor de la producción en el sector

agropecuario tuvo el siguiente comportamiento: el ra-

dio de congruencia para cultivos fue de 1.1, para la ac-

tividad pecuaria de 0.6, para pesca de 4.5 y para la sil-

vicultura de 3.8. Lo anterior indica que la investigación

para cultivos es la única congruente, ya que la propor-

ción de investigaciones es acorde al valor proporcional

que representan los cultivos respecto al valor total de la

producción agrícola, mientras que para el caso pecuario

es inferior, y para pesca y silvicultura muy superior15.

En cuanto a biotecnología, en 2009 el país ocupaba

el quinceavo lugar a nivel mundial y quinto lugar en

América Latina16. Los avances en biotecnología corres-

ponden principalmente a productos como el algodón y

la soya, los cuales presentan una participación mínima

dentro de la estructura productiva17.

De otro lado, la asignación de recursos entre diferentes

líneas de investigación en el sector agropecuario es baja.

El presupuesto destinado a investigación y desarrollo

tecnológico agropecuario, como porcentaje del PIB agro-

pecuario, llegó al 1.2% en 2006, ligeramente superior

13 Las características de estas UER se analizan en el Capítulo 3 del presente documento.14 La congruencia o modelo de paridad es un método de uso común para evaluar la asignación de recursos de investigación. General-mente, se trata de asignar personal a distintas áreas de investigación proporcionalmente a su correspondiente contribución al valor de la producción primaria (INIFIP).15 INIFAP. 2008. Indicadores de ciencia y tecnología.16 En 2008 México ocupaba el 13vo lugar en materia de biotecnolo-gía (ISAAA).. En 2008 México ocupaba el 13vo lugar en materia de biotecnología (ISAAA).17 Servicio Internacional para la Adquisición de Aplicaciones Agrobio-tecnológicas (ISAAA, por sus siglas en inglés), 2010.Reporte Anual sobre la Adopción de Cultivos Biotecnológicos en el mundo.

12


al correspondiente en América Latina (1.1%) pero por

debajo del porcentaje en países desarrollados (2.3%)18 .

Finalmente, las tecnologías desarrolladas por los cen-

tros de investigación no se hacen tangibles para su

transferencia e implementación por parte de las UER

agropecuarias. Ello debido a que en la actualidad los

centros de investigación no cuentan con el arreglo ins-

titucional que propicie las innovaciones y su transfe-

rencia hacia las UER19. El bajo nivel de adopción tec-

nológica es reflejo de que no existe un desarrollo de

las mismas. Ello se debe, entre otras cosas, a las inde-

finiciones en los derechos de la propiedad de las nue-

vas tecnologías -muchas relacionadas a los procesos y

difícilmente patentables-, lo cual a su vez no permite el

desarrollo de las mismas; y a que muchas tecnologías

no responden a una necesidad específica, por lo que

aunque existan y le sean ofrecidas al productor, éste no

tiene interés en adoptarlas o adaptarlas.

II. Inadecuada estrategia de innovación agropecuaria

La estrategia de innovación agropecuaria en México,

que debiera plasmarse en el Plan Estratégico del Siste-

ma Nacional de Investigación y Transferencia, no con-

templa los resultados esperados respecto de los avan-

ces en materia de innovación que requiere el SRP. Más

aún, el SNITT no es un sistema que funcione de mane-

ra eficiente y eficaz en el cumplimiento de su misión20.

18 En el caso de Japón, el porcentaje del gasto destinado a la inves-tigación con respecto del PIB agropecuario fue del 3.4% en 2006.19 FAO. 2010. Evaluación del Componente Investigación, Valida-ción y Transferencia Tecnológica. Marzo 2010.20 Ídem.21 Las Fundaciones Produce son Asociaciones Civiles que tienen responsabilidad en la administración y ejecución del Componente de Investigación, Validación y Transferencia Tecnológica del Progra-ma Soporte de SAGARPA.22 FAO. 2010. Evaluación del Componente Investigación, Valida-ción y Transferencia Tecnológica.

La anterior situación se refleja en una ejecución de re-

cursos para la investigación e innovación sin una orien-

tación estratégica. Únicamente el 39% de los temas de

innovación e investigación abordados en los proyectos

autorizados por las Fundaciones Produce21 y un 39% de

los recursos asignados en los Planes Operativos Anuales,

correspondientes a 2008, se encontraban alineados con

las agendas de innovación tecnológicas 22.

III. Desinterés de instancias privadas de producción

de tecnologías para generar innovaciones

En el país existen empresas que venden y adoptan tec-

nologías para el SRP; sin embargo, no son generado-

ras de las mismas. Las tecnologías que distribuyen y/o

adaptan (métodos de siembra, fertilizantes orgánicos,

insecticidas biológicos, fórmulas de fertilización, sus-

tratos hidropónicos, sistemas de riego, invernaderos,

acolchados, mallas para sombra, maquinaria para em-

paque y cosecha, empaques, etc.) tienen como destino

a los productores más rentables, dejando fuera al grupo

de productores que presentan una relación beneficio

costo menor o igual a uno lo cual les impide realizar

inversiones (69.6% de UER) y a las UER del Estrato

familiar sin vinculación al mercado (22.4%).

La innovación tecnológica insuficiente en el SRP,

además de afectar indirectamente al crecimiento de

la actividad del SRP, es una causa de las insuficientes

soluciones tecnológicas apropiadas y pertinentes.

2.1.3 Bajos niveles de productividad de las UER Uno de los principales problemas que enfrenta el SRP

de México, y que determina el bajo crecimiento del

sector, es el bajo nivel de productividad existente en

las UER (Figura 12).

La baja productividad se evidencia a partir del análi-

sis de los rendimientos de las principales actividades

13


Bajos niveles de productividad de las UER

Insuficientes soluciones

tecnológicas apropiadas y pertinentes

Bajos niveles de inversión privada

Baja adopción de innovaciones validadas

Baja capacidad de reinversión de las UER

Baja valoración del conocimiento

Baja incorporación de tecnologías en

las UER

Baja dotación de bienes de capital

Baja capacidad de gestión empresarial

Figura 12 Causas que explican el bajo nivel de productividad


23 Línea de Base 2008 de los Programas de SAGARPA, CEPALSTAT, FAOSTAT y SIACON.24 Línea de Base 2008 de los Programas de SAGARPA.25 SAGARPA. SIACON.26 Incluye cacao, café cereza y caña de azúcar y cebada.27 SAGARPA. SIACON.

económicas y de los niveles de productividad de la

mano de obra ocupada en el sector.

El 88.2% de las UER se dedican a la actividad agrícola,

ya sea como actividad única o en combinación con

otras actividades productivas 24 El comportamiento de

los rendimientos es el siguiente:

• Los cultivos básicos (maíz, frijol y trigo) representaron

en 2009 el 44.2% de la superficie cultivada y el 27.4%

del valor de la producción agropecuaria de México.

Estos mostraron un rendimiento promedio de 3.2 ton/

ha para el maíz, 0.9 ton/ha para el frijol y 5 ton/ha para

el trigo, mientras que las tasas de crecimiento promedio

anual de los rendimientos, entre 2000 y 2009, fueron

de 2.8%, 3.9% y 0. 7%, respectivamente. El problema

de bajos rendimientos es más acentuado en el régimen

de temporal: maíz 2.1 ton/ha, frijol 0.7 ton/ha y trigo

1.8 ton/ha para el mismo año 25.

• En 2009 los productos agrícolas industriales 26 repre-

sentaron el 9.4% de la superficie cosechada y el 9.0%

del valor de la producción agrícola, los cuales muestran

menores niveles de productividad que los principales so-

cios comerciales de México.

Los rendimientos promedio anual fueron: 70.4 ton/ha

para la caña de azúcar, 2.2 ton/ha para la cebada, 1.9

ton/ha para el café y 0.36 ton/ha para el cacao; cuyo

crecimiento promedio anual entre 2000 y 2009 fue del

0.27%, -1.2%, -3.2% y 0.6%, respectivamente27.

14


• Una excepción de los bajos rendimientos la constitu-

yen las frutas y hortalizas, que representaron el 9.9%

de la superficie cosechada y el 36.2% del valor de la

producción agrícola nacional en 2009. Al interior de

este rubro se observan altos rendimientos de los prin-

cipales cultivos, como aguacate (10.1 ton/ha), chile

(14.1 ton/ha), tomate (39.0 ton/ha), limón (14.0

ton/ha) y mango (8.9 ton/ha)28

Por su parte, las actividades pecuarias representan el

33.2% del PIB agropecuario de México y son desarro-

lladas por el 30.4% de las UER 29, mostrando diferen-

tes niveles de rendimientos:

• En el caso de la carne, la productividad medida por

el peso en carcasa 30 para el periodo 2000-2009 fue:

• Para la carne bovina de 204.8 kg/unidad animal

(UA), medida que fue menor a los 266 Kg/UA que

se obtuvieron en los países miembros de la OCDE 31

Asimismo, la tasa media anual de crecimiento del ren-

dimiento de la producción de carne bovina en México

fue de 0.2%, menor a la obtenida en los países miem-

bros de la OCDE que fue de 0.6%.

• Si bien en la producción de carne de ave y ovina en

México el rendimiento fue igual al obtenido por los

productores de los países miembros de la OCDE, éste

es menor al rendimiento que se obtiene para estas

actividades en EE.UU. y Canadá32 .

• La producción de leche, en el periodo 2000-2009,

tuvo un rendimiento de 3,292 lt/UA, que fue menor

al rendimiento de 4,735 lt/UA que se obtiene en los

países de la OCDE. De igual forma, el rendimiento de

la producción lechera en México fue menor al alcanza-

do por EE.UU. y Canadá, que fue de 8,241.6 lt/UA y

7,406.7 lt/UA, respectivamente33 .

• La producción de huevo tuvo un rendimiento de 1.2

kg/UA, menor a 1.6 kg/UA obtenidos en los países

de la OCDE. Asimismo, dicho rendimiento fue menor

al obtenido por Estados Unidos y Canadá; 1.5 kg/UA

en ambos casos.

Es importante resaltar que el rendimiento de esta ac-

tividad en México decreció a una tasa media anual de

-0.04% en el periodo 2000-2009 34.

28 SAGARPA. SIACON.29 Línea de Base 2008 de los Programas de SAGARPA.30 FAOSTAT.31 Incluye Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Chile, Di-namarca, Eslovaquia, Eslovenia, España, Estados Unidos, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Islandia, Israel, Italia, Japón, Luxemburgo, Noruega, Nueva Zelanda, Países Bajos, Polonia, Por-tugal, Reino Unido, República de Corea, Suecia, Suiza y Turquía. Se excluyó México del análisis.32 En la carne de ave, en México el rendimiento es de 1.7 Kg/UA y en el caso de la carne ovina de 17.8 Kg/UA. En EE.UU. el rendi-miento de la producción de carne de ave fue 2 Kg/UA y en la pro-ducción de carne ovina 30.4 Kg/UA. En Canadá el rendimiento de la producción de carne de ave fue de 1.8 Kg/UA y en la producción de carne ovina fue de 21.7 Kg/UA.33 FAOSTAT.34 Ídem.

15


35 En 2008 México ocupó el lugar número 20 a nivel mundial en la captura y el 25 en la producción acuícola. FAO, 2010. Estadísticas de Pesca y Acuicultura.36 FAO. 2009. Estudio social de la pesca en México: Diagnóstico sobre la problemática social de los pescadores, su entorno y su vi-sión sobre posibles soluciones a los problemas que afectan la pesca en México.37 CONAPESCA.38 OECD. 2010. Review of fisheries in OECD countries 2009.39 Financiera Rural. 2007. El sector pesquero en México. 40 Estima-ción propia con base en datos de SEMARNAT: Anuarios estadísticos de la producción forestal 2000 a 2008; y CEPALSTAT.41 A precios de 2003.42 Elaboración propia con base en datos del INEGI: Sistema de Cuentas Nacionales.43 La tasa media de crecimiento de la productividad en la industria manufacturera fue de 1%.

• En el caso de las actividades pesqueras y acuícolas 35,

cuyo rasgo característico es la actividad de pequeña es-

cala y artesanal de las unidades de producción36, los ren-

dimientos fueron los siguientes:

• La captura obtenida por embarcación pesquera

fue de 15 ton/embarcación en 2009 37. Este

rendimiento creció debido a una mayor captura

de especies marinas, a una tasa promedio anual

del 2.8% entre 2000 y 2009, lo que permitió

pasar de 1.2 a 1.5 millones de toneladas; y por una

disminución de las embarcaciones pesqueras a una

tasa media anual de -0.02%.

• Asimismo, la producción obtenida por pescador fue

de 5.6 ton en 200638, misma que decreció entre

1996 y 2006 a una tasa media anual de -0.09%.

• Entre las principales especies se encuentra la ex-

tracción de sardinas, que representó el 47.5% del

total de la captura pesquera y en las cuales se ob-

tuvo un rendimiento de 7,279 ton/embarcación,

misma que creció a una tasa media anual del 4.7%

entre 2000 y 2009.

• En el caso de la actividad acuícola comercial, el

rendimiento obtenido en 2006 39, medido por la

producción que se obtiene en la superficie abierta

al cultivo, fue de 1.7 ton/ha. Asimismo, la produc-

tividad por unidad acuícola fue de 37.4 toneladas.

• La productividad en actividades forestales también

tuvo un comportamiento similar al resto de las activi-

dades económicas del SRP. Esto se observa en el ren-

dimiento obtenido en 2009, que fue de 1.8 m3/ha 40,

mismo que decreció a una tasa media anual de -14.9%

entre 2000 y 2009.

•Finalmente, la productividad de la mano de obra,

que es el resultado de la relación entre el valor

agregado y la población ocupada en las activi-

dades agropecuarias, silvícolas y pesqueras, fue

de $53,11741 por persona en 2009, la cual fue

25% menor a la que se obtuvo en la industria ma-

nufacturera y un 39% menor a la de del sector

servicios42. No obstante estas diferencias, la pro-

ductividad de la mano de obra de las actividades

primarias presentó un crecimiento promedio anual

de 32.2%, en el periodo 2000-2009, que es ma-

yor al obtenido por la industria manufacturera 43.

Asimismo, la tasa de crecimiento de la productivi-

dad de la mano de obra agropecuaria fue menor a

la registrada en Chile (4.7%), Brasil (5.2%) y en

EE.UU. (6.2%).

Se identifican tres causas fundamentales al problema

de bajos niveles de productividad: i) baja incorporación

de tecnologías en las UER, ii) baja capacidad de gestión

empresarial y iii) baja dotación de bienes de capital. A

continuación se analizan estas causas:

I. Baja incorporación de tecnologías en las UER

En el SRP sólo el 6.3% de las UER realizó cambios en

sus prácticas o procesos productivos en el ciclo produc-

tivo 2008-200944, lo cual se debió a las insuficientes

soluciones tecnológicas apropiadas y pertinentes a las

necesidades y requerimiento de los productores, así

16


como a la baja adopción de innovaciones validadas,

principalmente por una baja valoración del conoci-

miento. Esto se explica, además, porque sólo el 10.5%

de las UER consultó algún estudio o análisis que les

brindó información sobre las posibilidades de desarrollo

del sector agroalimentario y uso de nuevas tecnologías,

entre otros aspectos 45.

II. Baja capacidad de gestión empresarial

La baja capacidad de gestión empresarial se refleja a

través de las dificultades que enfrentan los productores

para lograr que la UER sea rentable. En el SRP, las UER

que obtuvieron una rentabilidad mayor al costo de ca-

pital representaron el 22.5%46 . Esta baja capacidad de

gestión empresarial se explica por la baja adopción de

innovaciones, explicadas anteriormente, los bajos nive-

les de inversión privada y el mercado financiero poco

desarrollado que limita el acceso al capital.

III. Baja dotación de bienes de capital

En el SRP la baja dotación de bienes de capital se

expresa por los bajos niveles de activos productivos que

tienen las UER agropecuarias. El 29.6% de las UER no

contaban con ningún tipo de activos 47(infraestructura

e instalaciones, maquinaria y equipo, y medios de

transporte): mientras que el valor promedio de los

activos para el 81.2% de las UER, que sí tenían activos

productivos, estaba por debajo del promedio nacional,

que es de $132,051 48.

La baja dotación de bienes de capital se debe al bajo

ingreso que obtienen las UER, ocasionado por los bajos

niveles de rentabilidad de las mismas y por el empleo

del crédito en usos distintos a inversiones productivas

y ampliación del stock de capital, que ocasionan una

baja capacidad de reinversión. El 6.2% del total de

UER recibieron crédito, de éstas únicamente el 30.2%

lo utilizó para reinversión 49.

2.1.4 Acceso limitado al mercado de productos agropecuarios y pesquerosLa producción del SRP está orientada al mercado nacional

y presenta condiciones desfavorables para los productores,

tales como bajos márgenes de ganancia, contratos

informales y bajo poder de negociación (Figura 13).

El acceso limitado de los productores en los mercados

del SRP tiene como principales causas:

I Débil integración de las cadenas productivas

El débil nivel de integración de las cadenas productivas

se manifiesta en las ineficiencias del sistema de

comercialización de los productos. La primera causa

del problema es la baja participación de los productores

en las cadenas productivas, donde las relaciones

comerciales se mantienen a corto plazo y de manera

informal, sin existir relaciones de cooperación. Por el

44 Línea de Base 2008 de los Programas de SAGARPA.45 Ídem.46 Ídem.47 Ídem.48 Ídem.49 Ídem.

17


Acceso limitado al mercado de productos agropecuarios y

pesqueros

Deficiencias en la infraestructura de

apoyo a la producción y comercialización

Baja calidad de los productos

agropecuarios y pesqueros

Baja participación

en las cadenas

productiva por parte del

productor

Asimetrías de la

información entre

eslabones

Bajos niveles

de inversión pública

Mercados poco exigentes de

estándares de calidad

Baja incorporación

de buenas prácticas

Bajos niveles

de inversión privada

Débil capacidad de negociación

de los participantes

Desorganización de los

productores

Informalidad en las

relaciones comerciales

Dificultad de acceso a información de mercados

Débil integración de las cadenas productivas

Figura 13 Causas que explican el acceso limitado de las UER al mercado de productos agropecuarios y pesqueros


contrario, en esta situación predomina la asimetría de

la información entre eslabones, en términos de margen

de ganancia, mercados y calidad del producto, entre otros.

Una segunda causa es la débil capacidad de negociación

de los participantes, que atañe principalmente a los

productores vinculados a la producción primaria. Esto

deviene, en parte, por la desorganización (únicamente

el 1.9% de las UER estaban organizadas ) y por la

informalidad en las relaciones comerciales establecidas

al interior de las cadenas productivas 51.

Dichos acuerdos informales elevan los costos de

transacción debido al incumplimiento en el pago de la

transacción comercial, por penalizaciones injustificadas

sobre el precio de venta de los productos y a un mayor

tiempo entre el momento que se realiza la transacción

y el pago de la misma.

Los elementos anteriormente expuestos llevan a

deducir que las relaciones y transacciones informales

50 INEGI. Censo agropecuario 2007.51 Esto se puede ejemplificar con los datos obtenidos a través de estudios de caso elaborados para este diagnóstico. Las transaccio-nes comerciales que efectúan las UER se realizan por medio de rela-ciones informales (acuerdos de palabra) en el 80.3% de los casos. Asimismo, del total de UER solo el 3.3% realiza su comercialización por medio de un contrato notariado, y el restante 16.4%, a través de un contrato simple.

18


que se realizan por medio de contactos personales

con intermediarios ocasionan pérdidas para las UER,

las cuales van adquiriendo experiencia con base en la

prueba y el error, en detrimento de mejores condiciones

para su participación en los mercados.

Una última causa de la débil integración de las cade-

nas productivas es la dificultad de acceso a información

sobre los mercados. En 2008 en el SRP el 10.5% de

las UER consultó algún estudio o análisis que le brin-

dó información sobre las posibilidades de desarrollo

del sector agroalimentario, uso de nuevas tecnologías

y oportunidades de mercado, entre otros aspectos.

Sin embargo, esta información se encuentra disponi-

ble para aquellos productores que tienen acceso a los

grandes mercados nacionales e internacionales y cuen-

tan con la tecnología informática necesaria, así como

de capacidades para interpretar dicha información52.

Entre las principales herramientas que actualmente se

encuentran disponibles están: apoyos fiscales a la co-

mercialización de granos y oleaginosas, diseño de es-

quemas de negociación entre productores y compra-

dores, estímulos para el uso de coberturas de riesgos

de precios, difusión de la información de mercados, e

identificación y promoción las exportaciones; todos es-

tos impulsados por Apoyos y Servicios a la Comerciali-

zación Agropecuaria (ASERCA). Además, existe infor-

mación sobre el comportamiento de los precios al por

mayor de los productos agrícolas, pecuarios y pesque-

52 De acuerdo a los datos y la estratificación de la línea de base 2008 de los Programas de la SAGARPA, se tiene que los estratos de productores más grandes consultaron esta información (34.4% del Estrato Empresarial pujante (E5) y 55.9% del Estrato Empresarial dinámico (E6)). De otro lado, en el Estrato Familiar sin vinculación al mercado (E1) solo el 1.3% lo consultó.53 Según cifras del Banco Mundial, la deficiente infraestructura físi-ca ocasiona pérdidas de hasta un 30% de la producción, debido a transporte y almacenamiento inadecuados.

ros que se comercializan en los mercados nacionales e

internacionales y un módulo de enlaces comerciales a

cargo del Sistema Nacional de Información e Integra-

ción de Mercados (SNIIM).

Por tanto, mientras los grandes productores, dirigentes

de asociaciones o representantes de productores

conocen el estado actual de los diferentes mercados,

permitiéndoles tomar decisiones apropiadas, los

productores en transición y de autoconsumo

desconocen la situación prevaleciente en su entorno.

II. Deficiencias en la infraestructura de apoyo a la

producción y comercialización

La deficiente infraestructura 53 pública y privada

de apoyo a la producción y comercialización afecta

de manera directa a la rentabilidad de las UER al

incrementar los costos y, por tanto, el acceso a los

mercados de productos agropecuarios. Ello, a su

vez, incide en el nivel de integración de las cadenas

productivas. Las causas de las deficiencias en

infraestructura se deben principalmente a bajos niveles

de inversión, tanto pública como privada, las cuales se

presentan a continuación.

19


a) Bajos niveles de inversión privada

La inversión privada en infraestructura para asegurar

el desarrollo de las actividades comerciales es baja. El

valor promedio de los activos fue de $132,051 en

el medio rural, de $213,277 para las plantaciones,

$73,609 para los animales y de $66,517 para la

infraestructura y equipo 54.

El 15.5% del total de UER con actividades agrícolas

contaba con bodegas y almacenes; mientras que en

el caso de las actividades pecuarias, las UER tampoco

tenían suficiente infraestructura para el manejo,

procesamiento y/o comercialización de sus productos.

Solamente el 1.7% de las UER con producción porcina

contaban con naves porcinas55 .

b) Bajos niveles de inversión pública 56

El bajo nivel y la calidad de la inversión pública,

como se mencionó en el Capítulo 1, ha llevado a

que actualmente existan deficiencias importantes

en infraestructura pública que limitan el desarrollo y

crecimiento del sector rural. Entre las principales áreas

afectadas se encuentran:

b.1) Red carretera, ferroviaria y transporte

En México existe una densidad de carreteras global

de 18.7 km/km2. En el sector rural se dispone de

166,415 km de carreteras, que corresponden al

45.4% del total nacional. México extendió su red en

un 26% desde 1994 a 2009; el principal crecimiento

se produjo en las carreteras rurales, con el 45% y

estatales con el 21% 57.

En cuanto a los vehículos de carga, en los últimos 10

años la flota ha aumentado en un 72% y la antigüedad

promedio de la flota ha bajado de 15 a 12.8 años 58. Sin

embargo, si se realiza una comparación entre México y

sus socios del TLCAN, EE.UU. y Canadá, presentan una

capacidad de transporte terrestre de carga de 4,419.5

y 441.0 toneladas-kilómetros (miles de millones),

respectivamente, frente a México que tiene 283.1

toneladas-kilómetros (miles de millones) 59.

La red y equipamiento de ferrocarriles en México

consta de 20,715 km de vías principales, 6,002 km

de vías secundarias y particulares, de 31,845 carros

de carga y 1,177 locomotoras 60. La longitud de vías

ferroviarias se mantuvo prácticamente constante

entre 1994 y 2009. A pesar de enfrentar problemas

relacionados al establecimiento de tarifas y prácticas

competitivas 61 que hacen que este servicio limite la

competitividad del sector productivo, entre 2000 y

2009 se incrementaron las toneladas de carga neta

transportada en un 22.5%.

b.2) Puertos

La infraestructura en puertos facilita el acceso a las

mercancías, en particular en lo relacionado al comercio

54 Línea de Base 2008 de los Programas de SAGARPA.55 Ídem.56 En 2003 la OCDE estableció que México presentaba deficiencias en infraestructura que obstaculizaban su capacidad para competir en los mercados internacionales, retrasando su desarrollo económi-co. Las principales áreas de insuficiencia identificadas por la OCDE se encuentran en el costo de la electricidad, las comunicaciones y el transporte.57 Ídem.58 Dirección General del Autotransporte Federal, 2009.59 Ferroviaria y Carretera.60 Secretaría de Comunicaciones y Transportes. 2009.61 Debido en un inicio a grandes discrepancias en la estructura de costos y a la falta de reglamentos claros y objetivos, los dueños de concesiones privadas se han visto involucrados en serias disputas. Algunos han emprendido prácticas anticompetitivas al establecer tarifas excesivas y discriminatorias, limitar las condiciones de acce-so y negarse a proporcionar interconexiones y derecho de vía. La Secretaría de Comunicaciones y Transportes no ha podido resolver las disputas entre las empresas ferrocarrileras privadas y detener las prácticas anticompetitivas. OCDE, 2007.

20


exterior. México cuenta con 56 puertos en el Pacífico

y 58 en el Golfo y Caribe. En 2008 se contaba con

158 mil metros de obras de protección, 208 mil

metros de obras de atraque y 7,658 mil m2 de áreas

de almacenamiento 62.

Respecto a la flota mercante, ésta se incrementó, entre

1994 y 2008, en 17%, principalmente por el aumento

de buques de altamar en 107%, y en los remolcadores63

en 67%. El resto de la flota mercante de México ha

permanecido constante en el periodo analizado.

Pese a las cifras señaladas anteriormente, los puertos

mexicanos tienen problemas de eficiencia y son

relativamente caros al compararlos con otros en una

escala internacional64 . Adicionalmente, de acuerdo a

este mismo organismo, existe una mala coordinación

en las aduanas, controles sanitarios y controles

policiales, lo que termina provocando altos costos de

manejo y almacenamiento.

b.3) Aeropuertos

Aunque el principal movimiento de carga en México

se realiza principalmente por vía terrestre o por mar

(99%), la carga aérea toma mayor relevancia con un

mercado valuado en aproximadamente 1,000 millo-

nes de dólares y con perspectivas de triplicarse en los

próximos 10 años. Sin embargo, la infraestructura ae-

62 Secretaría de Comunicaciones y Transporte. 2009.63 Los remolcadores tienen como misión ayudar a la maniobra de atraque y desatraque de los barcos, remolcándolos para su entrada y salida de los puertos y colocándolos en los sitios donde realizan su actividad.64 OCDE. 2007.65 Una de las razones que explican los altos costos de este servicio de telefonía, con respecto a otros países, es que no se han puesto en marcha decisiones en materia de competencia económica debido al excesivo uso de amparos por parte de las compañías telefónicas.66 CONAGUA. Estadísticas del Agua en México, edición 2010.

roportuaria de carga en el país sufre un fuerte rezago,

principalmente porque los aeropuertos en México no

cuentan con la capacidad para recibir los grandes avio-

nes; por tanto el transporte de carga aérea se concen-

tra en un 80% en la Ciudad de México, Guadalajara,

Monterrey, Cancún, Mérida y Tijuana, y desde estos

puntos o hacia esos puntos la carga debe ser trasladada

vía terrestre.

b.4) Telefonía

En la telefonía fija, México ha presentado un gran

crecimiento desde el año 2000 al 2008, aumentando

en 67% las líneas telefónicas y alcanzado una densidad

telefónica de 19.3 líneas por cada 100 habitantes.

En cuanto a la telefonía rural, el crecimiento ha sido

moderado con respecto al registrado en las zonas

urbanas, alcanzándose una cobertura de 51,396

comunidades conectadas, lo que corresponde al

27% de las localidades rurales por arriba de 15,000

habitantes. Los Estados que alcanzan la mayor

cobertura de telefonía rural son el Estado de México,

Tabasco e Hidalgo. Si bien en los años recientes se

han tenido reducciones significativas en las tarifas

telefónicas, México es aún uno de los miembros de la

OCDE con las tarifas más altas 65.

En cuanto al servicio de Internet, éste, al igual que

la telefonía móvil, presenta un fuerte crecimiento.

21


El número de usuarios ha aumentado de aproxima-

damente 12 millones en el año 2000 a 24.6 millo-

nes en 2009. Sin embargo, la gran concentración de

usuarios se ubica en las grandes urbes (Ciudad de

México, Guadalajara y Monterrey), existiendo una

muy baja penetración en los sectores rurales.

b.5) Infraestructura hidro-agrícola

El área con infraestructura de riego en el país es

de 6.5 millones de ha, de las cuales 3.5 millones

corresponden a 85 Distritos de Riego, y los restantes

3 millones de hectáreas a 39,500 Unidades de

Riego66 aproximadamente.

En el año agrícola 2007-2008 la superficie física

regada en los Distritos de Riego fue de 2.55 millones

de ha y el 87.9% de ésta empleó riego por gravedad

con una eficiencia en el uso del agua de no más del

30% 67. A pesar de ello, la productividad del agua 68 en

los Distritos de Riego aumentó de 1.1 a 1.46 kg/m3

de 1994 a 2008.

En cuanto a las Unidades de Riego (URDERALES), és-

tas son operadas por ejidatarios y pequeños propieta-

rios que presentan muy bajos niveles de organización,

con una alta variabilidad entre ellos y con superficies de

predios reducidas. No se cuenta con estadísticas actua-

lizadas, pero la superficie cosechada de las URDERALES

para la temporada 2005–2006 fue de 3.2 millones de

ha, de las cuales el 57% correspondió a aguas subterrá-

neas y el 43% a aguas superficiales 69.

Por otra parte, en las regiones del sur y sureste del país

se constituyeron los Distritos de Temporal Tecnificado

(DTT). En ellos se han establecido obras hidráulicas

para el desalojo de los excedentes de agua 70 de ma-

nera que se aumente la productividad y se incorporen

terrenos que son exclusivamente de temporal. Al 31 de

diciembre de 2008 existían 23 DTT organizados en 33

agrupaciones civiles, con una cobertura de 2.9 millones

de hectáreas y de 119,956 usuarios 71.

b.6) Servicios de inspección sanitaria e

inocuidad de los alimentos

En 2009 la infraestructura fito y zoosanitaria se con-

formaba por 56 Oficinas de Inspección de Sanidad

Agropecuaria en puertos, aeropuertos y fronteras; 45

Puntos de Verificación e Inspección Federal, ubicadas

en las cinco regiones del país; 342 Puntos de Verifica-

ción e Inspección Estatal, y de Unidades de Inspección

Canina en los cinco principales aeropuertos del país.

La Infraestructura de Diagnóstico y Apoyo está confor-

mada por un laboratorio de nivel tres de bioseguridad,

siete laboratorios nivel dos (cinco en colaboración con

los Comités de Fomento y Protección Pecuaria), cuatro

Centros Nacionales de Referencia en materia de Sani-

dad Vegetal e Inocuidad y una Estación Nacional de

Cuarentena y Saneamiento Vegetal.

La red de laboratorios públicos y privados está integra-

da por 187 laboratorios de diagnóstico en salud animal

que reportan al Sistema de Vigilancia Epidemiológica

(SENASICA), de los cuales tres son de referencia na-

cional (CENAPA, CENASA y CPA), 164 son particula-

res, 19 corresponden a centros de enseñanza e inves-

67 CONAGUA. Estadísticas agrícolas de los distritos de riego. Año agrícola 2007-2008.68 Evalúa la eficiencia con la que se utiliza el agua para la producción de alimentos y depende de la eficiencia en la conducción desde la fuente de abastecimiento hasta las parcelas, así como la aplicación de la misma (CONAGUA).69 CONAGUA. Estadísticas Agrícolas de las Unidades de Riego 2005–2006.70 Ello se debe a que en estas zonas se produce un exceso de hume-dad y constantes inundaciones.71 CONAGUA. Estadísticas del Agua en México, edición 2010.72 SENASICA. 2011.

22


tigación y uno es de la Comisión México-Americana

para la Erradicación del Gusano Barrenador del Ganado

(COMEXA). Adicionalmente, existe una Red de La-

boratorios de Diagnóstico Fitosanitario que reportan

al área de vigilancia epidemiológica integrada por tres

laboratorios de referencia en diagnóstico y 11 labora-

torios de diagnóstico particulares .

Sin embargo, a pesar de la infraestructura existente

para los servicios de inspección sanitaria e inocuidad

en los alimentos, de manera frecuente presentan en el

país problemas sanitarios, y los productos agropecua-

rios se ven expuestos a rechazos en los mercados in-

ternacionales.

Lo anterior refleja que en el medio rural aún subsisten

deficiencias en la infraestructura, necesaria para el

manejo, procesamiento y/o comercialización de los

productos agropecuarios.

III. Baja calidad de los productos agropecuarios y

pesqueros

El problema de baja calidad de los productos afecta de

forma directa a las UER cuyo potencial u orientación

comercial es principalmente hacia los mercados de ex-

portación, además de aquellas que entregan sus pro-

ductos en canales de comercialización modernos como

son los supermercados. Este problema se atribuye,

principalmente, a las siguientes dos causas:

a) Mercados poco exigentes de estándares

de calidad

En el mercado interno, los grandes centros de distribu-

ción de productos agropecuarios tienen exigencias mí-

nimas de calidad sanitaria o inocuidad, las cuales están

enfocadas de forma específica a los productos cárnicos

y aves73. Las exigencias de calidad en el mercado in-

terno se reducen a una inspección visual de la calidad

organoléptica de los productos que reciben los centros

comerciales. Además, no existen mecanismos ágiles de

sanción o queja efectiva que garanticen la calidad de los

productos, en consecuencia los consumidores naciona-

les son poco exigentes en el rubro calidad.

Se han creado políticas públicas que garantizan la cali-

dad de los productos a través del establecimiento y vi-

gilancia de los procesos productivos, pero éstas tienen

una orientación al cuidado en el área sanitaria, más que

al establecimiento de estándares de calidad como una

estrategia de desarrollo de mercados74.

b) Baja incorporación de buenas prácticas

La baja incorporación de buenas prácticas, que están

relacionadas con inversiones significativas en infraes-

tructura, salarios, servicios de asistencia social y capa-

citación, entre otros, es otra de las causas de la baja

calidad de los productos agropecuarios y pesqueros. Si

los mercados no lo exigen, éstas no se incorporan en

73 En el caso de Walmart, éste sólo tiene exigencias específicas para los productos cárnicos: “Certificado Zoosanitario de Movilización”; y en el caso de aves: “Constancia de origen de Zona Libre o Granja Libre”. En el caso de Comercial Mexicana, ésta solo tiene exigencia de manutención de la cadena de frío para sus productos cárnicos. Por su parte, en la central de abastos únicamente se realiza una ins-pección visual de la mercancía.74 Las normas fito-zoosanitarias más importantes aplicadas en Mé-xico son:a) NOM-069-FITO-1995, para el establecimiento y reconocimien-to de zonas libres de plagas y las normas referentes a las especifi-caciones para el manejo fitosanitario y movilización de productos, ya que esto permite la certificación de procesos de producción en frutas y hortalizas frescas a través del sello México Calidad Suprema.b) NOM-008-ZOO-1994, especificaciones zoosanitarias para la construcción y equipamiento de establecimientos para el sacrificio de animales y los dedicados a la industrialización de productos cárni-cos. En 2010 se estableció como proyecto estratégico de prioridad nacional el “Apoyo para Impulsar la Calidad e Inocuidad de Produc-tos Cárnicos, Mediante el Sacrificio de Ganado en Establecimientos Tipo Inspección Federal (TIF)”.

23


los procesos productivos, ya que el costo de implemen-

tarlas disminuiría la rentabilidad de las UER.

El gobierno federal instauró, a partir de 2005, un

programa de buenas prácticas en los procesos de

producción:

•En la actividad pecuaria se han establecido buenas

prácticas productivas para siete productos: leche

bovina, huevo para plato, pollo de engorda, em-

pacadores no TIF de embutidos, manufactura de

miel, granjas porcícolas y leche caprina. Sin embar-

go, en 2009 los últimos tres programas contaban

únicamente con 3, 5 y 9 empresas registradas 75,

respectivamente.

•Para la actividad agrícola se cuenta con dos pro-

gramas encaminados a mejorar la calidad de los

productos a través de la inocuidad de los mismos:

sistema de reducción de riesgos de contaminación

(SRRC) y recolección de embases vacios de agro-

químicos. Sin embargo, aún no se han establecido

lineamientos generales para contar con un esque-

ma de buenas prácticas productivas.

•Para la actividad acuícola y pesquera se tiene un to-

tal de 128 empresas reconocidas en buenas prác-

ticas de producción acuícola y pesquera: camarón

(50), trucha (54), tilapia (13), bagre (5), carpa

(1), moluscos bivalvos (1), productos acuícolas (1)

y productos pesqueros y acuícolas (3), las cuales se

concentran en 11 Estados de la República76.

A pesar de los avances obtenidos, es claro que exis-

te un gran camino por recorrer en materia de buenas

prácticas que eleven el nivel de calidad de los productos

agropecuarios y pesqueros.

Lo anterior conlleva a que los productores nacionales

se encuentren en desventaja al querer incorporarse a

nuevos mercados, pues para su incursión deben realizar

un arduo y costoso proceso de mejoramiento en sus

procesos productivos.

2.1.5 Insuficiente financiamiento para la actividad agropecuaria y pesqueraEn el medio rural existe insuficiente financiamiento

para la actividad agropecuaria y pesquera, principalmen-

te porque el mercado financiero está poco desarrollado

para este sector. Ello se debe a que el sector agropecua-

rio y pesquero es poco atractivo77 para las instituciones

financieras privadas, por lo cual la cobertura financiera

rural no se ha expandido en los últimos años.

Además, ello no ha sido compensado por las institu-

ciones públicas, las cuales no generan un significativo

aporte de capital financiero, lo cual limita su accionar

como elemento impulsor del desarrollo (Figura 14).

El problema se hace evidente al analizar la información

del crédito colocado en el sector agropecuario en Méxi-

co. El crédito canalizado al sector agropecuario pasó de

representar el 3.7% del total de crédito en el año 2000

al 1.4% en 2009. En ese sentido, el crédito al sector

agropecuario decreció a una tasa promedio anual del

6.3% entre 2000 y 2009; en contraste con el creci-

miento del 1.6% del crédito total colocado en la eco-

nomía para el mismo periodo78.

75 SAGARPA. SENASICA, buenas prácticas productivas.76 Ídem.77 Algunas razones de esta situación son: los altos costos de tran-sacción para otorgar créditos y la dificultad para hacer valer las ga-rantías.78 Información obtenida del Banco de México.

24


En 2008 únicamente el 6.2% de las UER de México

obtuvo un crédito 79. De éstas, el 26.9% lo obtuvo por

medio de la banca de desarrollo, el 9.4% por medio de

la banca comercial y el 63.7% a través de Uniones de

Insuficiente financiamiento para la actividad agropecuaria

y pesquera

SRP poco atractivo para el sector

financiero

Mercado financiero poco desarrollado en

el medio rural

Figura 14 Causas que explican el insuficiente financiamiento para la actividad



79 Línea de Base 2008 de los Programas de SAGARPA.80 Como ejemplo, se puede mencionar que los responsables de UER no accedieron a un crédito debido a que el 43.7% considera que las tasas de interés son altas; el 8.7% considera que son muchos trámites por realizar, lo que significa altos costos de transacción; y el 12.1% considera que no cumple los requisitos (ingresos mínimos y aval) para acceder a un crédito, según los datos obtenidos a través de estudios de caso efectuados para el Diagnóstico del Sector Rural y Pesquero de México.81 CNBV. Segundo informe de inclusión financiera, marzo de 2010.82 FAO. 2008. “Evaluación del PATMIR”.83 Se entiende por patrimonio al conjunto de bienes valiosos, ma-teriales o inmateriales, heredados o construidos. En un contexto de globalización y con un sector agropecuario y pesquero cada vez más integrado al comercio internacional, las condiciones fito y zoosani-tarias pasan a constituir un patrimonio público, ya que entrega ven-tajas competitivas a los productores locales.

Crédito, Cajas de Ahorro, Sociedades Cooperativas de

Ahorro y Préstamo u otro intermediario financiero 80.

Otro elemento que refleja la incipiente penetración del

sistema financiero formal en el medio rural es la baja

inclusión financiera. Para el año 2010, en el 76.0% de

los municipios del medio rural no existía ningún tipo de

servicio financiero, incluidos los cajeros automáticos.

Los municipios del medio rural que contaban con

instituciones financieras rurales (IFR), en promedio

tenían dos sucursales por cada 1,000 km2, o bien,

3.4 sucursales por cada 10,000 habitantes81. Dicha

escasez se atribuye a los altos costos de operación de

las IFR (63.4% de los costos totales 82), ocasionados

por las limitadas tecnologías financieras −adecuadas a

las necesidades de las UER−; lo cual se traduce en baja

accesibilidad y elevadas tasas de interés para los usuarios.

2.1.6 Patrimonio83 fito y zoosanitario desfavorableAunque México mantiene un estatus fito y zoosanitario

que es considerado superior al de los países vecinos de la

frontera sur 84, al interior del territorio existen diferentes

niveles: es muy elevado en la zona norte y de serio riesgo

de pérdida de patrimonio en la zona sur; por lo que se

puede calificar como un patrimonio fito y zoosanitario

desfavorable a nivel del país. Esta situación se manifiesta

por la prevalencia o aparición de enfermedades que merman

la calidad de los productos con potencial exportador, e

inclusive de aquellos orientados al mercado nacional pero

que requieren la movilización interestatal (Figura 15).

Las principales causas identificadas que explican el

patrimonio fito y zoosanitario desfavorable son las que

se mencionan a continuación.

25


I. Arreglo institucional inadecuado

El arreglo institucional incorporado a partir de 1996,

con la entonces Alianza para el Campo 85 y que sigue

vigente, establece la operación del control fito y

zoosanitario a través de Convenios de Concertación

entre el Gobierno Federal, los gobiernos estatales y

Organismos Auxiliares de Sanidad Vegetal (OASV)

en el caso agrícola, de Fomento y Protección Pecuaria

(CEFPP) para la protección pecuaria, y de Sanidad

Acuícola (CESA) en el caso acuícola.

Estos procesos de descentralización y de reducción

del aparato del Estado no contemplaron conservar las

estructuras mínimas adecuadas para cumplir con las

responsabilidades indelegables (como la vigilancia fi-

tosanitaria de plagas cuarentenarias y exóticas, la su-

pervisión normativa, el control de la movilización de

productos regulados y la planeación estratégica), así

como tampoco de mantener una plantilla de personal

basada en principios de calidad del servicio.

Patrimonio fito y zoosanitario desfavorable

Figura 15 Causas que explican que el patrimonio fito y zoosanitario sea desfavorable


Por el contrario, el esquema de reducción burocrática

se basó en los programas de retiro voluntario, lo que

provocó la salida de personal –generalmente preparado

para cumplir sus labores-, afectando sensiblemente la

calidad del servicio oficial.

Este proceso de reducción de personal y recursos

ha sido el principal obstáculo para la creación de

Reducida capacidad operativa para desplegar una estrategia fito zoosanitaria

efectiva

Planeación de la política sanitaria no orientada a

objetivos y metas

Insuficiente infraestructura física y personal para

instrumentar la estrategia

Bajos incentivos privados para realizar acciones de

mejora sanitaria

Arreglo institucional inadecuado

84 SENASICA. 2010. Sanidad e Inocuidad para la Competitividad. En Salud Animal: Fiebre Porcina Clásica, Influenza Aviar de alta pa-togenicidad, Fiebre Aftosa, EEB (vacas locas), Gusano Barrenador del Ganado, Peste Porcina Africana, Hemorragia Viral del Conejo, Enfermedad Vesicular del Cerdo, Peste Bovina y Peste Equina Afri-cana. El Pequeño Escarabajo de la Colmena se encuentra bajo con-trol en zonas específicas. En Sanidad Vegetal: Mosca del Mediterrá-neo, Palomilla del Nopal, Gorgojo Khapra y Leprosis de los Cítricos. La Cochinilla Rosada, el Trips Oriental, el Ácaro del Vaneo del Arroz, la Enfermedad de Pierce y la Palomilla Oriental se encuentran bajo control en zonas específicas; y el Huanglongbing y la Palomilla Ma-rrón de la Manzana se encuentran en etapa de detección para su control.85 La Alianza para el Campo fue una estrategia del gobierno fe-deral para apoyar al sector rural, basada en los principios de des-centralización, co-financiamiento y atención a la demanda de los productores.

26


estructuras estatales del Servicio Nacional de Sanidad

Inocuidad y Calidad Agroalimentaria (SENASICA).

Otra deficiencia institucional se presenta en la inexis-

tencia de una instancia que lleve a cabo el monitoreo

de los recursos que administra el Fideicomiso Fondo de

Fomento Agropecuario de los Estados (FOFAE), para

el caso específico de los programas de Sanidades e Ino-

cuidad Agroalimentaria. Por tanto, el arreglo institucio-

nal prevaleciente conlleva a que el SENASICA se vea

limitado para ejercer una conducción estratégica de las

acciones fitosanitarias del país.

El arreglo institucional inadecuado es una de las causas

de la reducida capacidad operativa para desplegar una

estrategia fito y zoosanitaria efectiva, que es explicada

con más detalle a continuación.

II. Reducida capacidad operativa de las instituciones

formales para desplegar una estrategia fito-

zoosanitaria efectiva

En la actualidad, las instituciones responsables de des-

plegar una estrategia fito y zoosanitaria tienen una re-

ducida capacidad operativa. La primera causa de esta

situación es que la planeación de la política sanitaria

no está orientada a objetivos y metas. Por el contrario,

ésta se realiza con base a planes de trabajo anual, que

no corresponden a procesos de planeación estratégica

con visiones de mediano y largo plazo de manera que

orienten la planeación operativa anual. Esto ha reduci-

do el potencial de los recursos de los programas para

incrementar su eficacia en términos de mayores impac-

tos económicos, comerciales y fito-zoosanitarios86.

El esquema actual de la asignación de recursos reduce

la posibilidad de orientarlos hacia las prioridades sani-

tarias nacionales, debido a que una importante propor-

ción de las decisiones sobre el destino de los presupues-

tos se realiza en el ámbito estatal y, principalmente, en

cada Comité Sanitario Estatal. Este enfoque limita las

posibilidades del SENASICA para incidir adecuadamen-

te en la orientación de los recursos hacia las prioridades

nacionales, además de no prever la atención con un en-

foque regional de los problemas fito-zoosanitarios para

resolver las externalidades negativas que las plagas y

enfermedades pueden generar entre Estados y regio-

nes del país.

Una segunda causa de la reducida capacidad operativa

para desplegar una estrategia fito y zoosanitaria efec-

tiva es la insuficiente infraestructura física y personal

para instrumentar los controles. Aunque se han tenido

importantes avances en la infraestructura de inspec-

ción y vigilancia y las plantas de control biológico, exis-

ten claras falencias puesto que los laboratorios exis-

tentes no son suficientes para certificar los procesos

de inocuidad en todos los productos de exportación,

principalmente porque la mayoría de ellos están des-

tinados a los procesos sanitarios pecuarios y solo once

de ellos se encuentran en los procesos de sanidad ve-

getal e inocuidad.

III. Bajos incentivos privados para realizar acciones

de mejora sanitaria

La poca concientización sobre los controles fitosanitarios

es una expresión de las carencias de información o el

desconocimiento de los productores sobre la seriedad de

los problemas que podrían causar al ser humano, al medio

ambiente y a la rentabilidad de la UER un problema de

86 Un ejemplo de la poca concientización sobre controles sanitarios por desconocimiento de las UER se observa en la región citrícola de la región del Golfo. En dicha región las huertas de las UER que tie-nen prevalencias de enfermedades, pertenecientes a UER con baja rentabilidad, son abandonadas. Esta situación propicia que se propa-guen las enfermedades con mayor facilidad a las UER que continúan con su actividad productiva.

27


índole fito-zoosanitario. Lo anterior, aunado a los bajos

incentivos para realizar acciones de mejora sanitaria,

conlleva a que el productor no tenga interés en controlar

plagas y enfermedades en sus predios.

Como se mencionó anteriormente, el mercado nacio-

nal de productos agropecuarios no impone exigencias

de calidad certificada a los productos, sino que solo se

limita a observaciones organolépticas. Por ello, los pro-

ductores (a no ser que accedan al mercado en las cade-

nas de supermercados o grandes centrales de abastos)

no tienen mayor interés en controlar plagas y enferme-

dades fito y zoosanitarias .

2.1.7 Altos niveles de riesgo en la actividad agropecuaria y pesquera El desarrollo de actividades agropecuarias y pesqueras

conlleva implícitos los riesgos relacionados con las

actividades biológicas y las que se realizan en el medio

rural. La administración del riesgo requiere de factores

internos (financiamiento; conocimientos técnicos,

administrativos y de mercado; infraestructura;

insumos para la alimentación y crecimiento; etc.), y de

factores externos, como los mecanismos legales para

la transacción comercial, la seguridad nacional que

permite el libre desarrollo de las actividades económicas

y seguros ante los fenómenos climatológicos, que en

la mayoría de los casos determinan el crecimiento

y reproducción de los productos agropecuarios y

pesqueros (Figura 16).

En la actualidad predominan los altos niveles de riesgo

en la actividad agropecuaria y pesquera debido a las si-

guientes causas:

I. Mecanismos de transacción formal costosos

El que los mecanismos de transacción formal de las UER

sean costosos, se explica por la gobernabilidad débil del

sistema jurídico que, de un lado, resulta frágil a nivel

institucional y legal para la elaboración de los contratos;

y, de otro, por la debilidad del sistema legal para el

cumplimiento de los contratos. Resulta muy costoso

para las partes involucradas, en términos de recursos

monetarios y tiempo, el realizar una transacción formal87 .

Sin embargo, el que las transacciones sean informales

conlleva a los siguientes problemas:

• Incumplimiento en el pago de los productos88 .

• Penalizaciones injustificadas sobre el precio de

los productos. Este problema genera condiciones

de transacción menos favorables para las UER

87 Los indicadores del Banco Mundial muestran que el costo de ha-cer cumplir contratos inherentes a las actividades económicas en México representa el 32% del costo total del reclamo, que es mayor al mismo indicador en otras economías como Argentina (16.5%), China (11.1%) y Japón (22.7%).88 Como ejemplo, se puede mencionar que tres de cada diez UER analizadas identificaron algún problema para cobrar por la venta de sus productos. Entre estos problemas destacan: que no se haya pa-gado la transacción (25.5%), que el cheque con que se pagó la transacción no tuviera fondos (16.4%) o que el comprador no re-gresara para pagar (9.1%), según los estudios de caso efectuados para el Diagnóstico del Sector Rural y Pesquero de México.

28


Altos niveles de riesgo de la actividad agropecuaria y pesquera

Inseguridad

Fenómenos climatológicos

adversos

Goberna-bilidad débil

Debilidad del sistema legal para

el cumplimiento de contratos

Delincuencia común

Crimen organi-zado

Mecanismos de transacción formal costosos

Figura 16 Causas que explican los altos niveles de riesgo en la actividad agropecuaria y pesquera


agropecuarias, y en algunos casos limita que se

concrete la comercialización de los productos de

las UER agropecuarias 89.

II. Inseguridad

La segunda causa que incrementa el riesgo en la ac-

tividad agropecuaria y pesquera se refiere a un fenó-

meno que no afecta de forma exclusiva al medio rural,

sino que es una afectación general al país y que es el

problema de la inseguridad. El problema es derivado

de la escalada de violencia que ha traído el enfren-

tamiento entre grupos del crimen organizado y de la

delincuencia común.

89 Por ejemplo, en el 12.7% de las UER los compradores no respeta-ron los precios pactados y el 9.1% enfrentaron disminuciones de los precios por supuestos problemas de calidad de sus productos, según los datos obtenidos a través de los estudios de caso realizados para el diagnóstico del Sector Rural y Pesquero de México.

A pesar de no ser un problema de origen económico,

la inseguridad tiene afectaciones sobre las actividades

económicas por medio del incremento de los costos.

Los impactos de este problema a las UER se dan a tra-

vés de dos canales:

• Por una parte, un incremento del costo de opera-

ción por la necesidad de contratación de servicios de

seguridad privados. En zonas con presencia de en-

frentamientos entre bandas del crimen organizados

existe un alto costo de transacción de las UER agro-

pecuarias comerciales, pues constantemente son su-

jetas de extorsión y robo de activos productivos por

parte de estos grupos criminales.

• Adicionalmente, existen zonas en el norte de México

donde se está generando un abandono de las UER, de-

bido a la apropiación de las mismas por parte de grupos

del crimen organizado. Este factor genera un ambien-

te de incertidumbre que desincentiva la inversión en

este tipo de explotaciones agropecuarias, mismas que

se tornan vulnerables ante la situación de inseguridad.

29

II

El problema de inseguridad afectó a las instancias gu-

bernamentales con responsabilidad de actuación en el

SRP. En el último año, la inseguridad y la violencia han

impuesto limitaciones al actuar de los funcionarios pú-

blicos, puesto que tienen que enfrentar extorsiones y

mayores riesgos al acudir a zonas rurales para el pago

de subsidios y desarrollo de proyectos. Más aún, en al-

gunos casos la inseguridad provocó el cierre de oficinas

gubernamentales en la zona norte del país 90.

III. Fenómenos climatológicos adversos

En 2007, de los 3.2 millones de UER que declararon

tener problemas para la producción el 77.8% indicó

que la principal problemática que enfrentó fue la pérdi-

da por fenómenos climatológicos adversos 91.

La SAGARPA considera que 11.8 millones de hectáreas

es la superficie elegible de asegurar ante la ocurrencia

de contingencias climatológicas92 , lo cual representa

alrededor del 50% de la superficie cultivada en México

y es la perteneciente a productores de bajos ingresos.

En este sentido, el avance que muestra la cobertura del

seguro catastrófico se ilustra en la Figura 17.

2.2 Pobreza de las familias rurales Otro de los principales problemas que determina que

el SRP de México no esté desarrollado sustentable-

mente es el nivel de pobreza de las familias rurales

(Figura 18).

En 2008 la pobreza en el medio rural llegó a tasas del

31.8% de pobreza alimentaria, del 39.1% en pobreza

de capacidades y del 60.8% de pobreza patrimonial,

Figura 17 Cobertura de seguro catastrófico de acuerdo a la superficie elegible

Fuente: SAGARPA, padrón de beneficiarios del Programa de Contingencias Climatológicas (PACC), 2003-2010

90 Estudios de caso efectuados para el Diagnóstico del Sector Rural y Pesquero de México. En el 80% de los funcionarios entrevistados en el trabajo de campo mencionaron la inseguridad como un pro-blema relevante.91 INEGI. Censo Agrícola, Ganadero y Forestal 2007.92 SAGARPA. MIR del Programa de Atención a Contingencias Cli-matológicas, 2010.

30


cifras levemente inferiores a la que se presentaban en

199493. Al nivel nacional, el 61.9% de las UER tie-

nen ingresos netos monetarios por debajo de la línea de

bienestar establecida por el CONEVAL94 .

Pobreza de las familias rurales

Bajo nivel de desarrollo de actividades económicas no agropecuarias

Bajo desarrollo de capital humano

Bajos niveles de

productividad de las UER

Bajo desarrollo de capacidades

Alta dispersión de la población en pequeñas localidades

Desaprovecha-miento de

actividades locales no

agropecuarias o pesqueras

Dificultades en la creación de empresas o en el inicio de

proyectos

Baja capacidad de inserción laboral en actividades con un

nivel de remuneración mayor al mínimo

Inadecuadas condiciones de nutrición y de salud familiar

Bajos niveles de educación

de la PEA rural

Bajos ingresos de los hogares rurales (monetarios y

Figura 18 Causas que explican la pobreza de las familias rurales


Estas familias se encuentran dentro de un círculo de po-

breza: los bajos ingresos no les permiten acceder a los

servicios de salud, educación, capacitación y alimen-

tación, generando con ello que las personas tengan un

bajo desarrollo de capital humano. Lo anterior conlleva a

que estas personas se incorporen o realicen actividades

de baja productividad y, por lo tanto, de baja remunera-

ción95, perpetuando así el círculo de pobreza.

2.2.1 Bajos ingresos de los hogares ruralesEl ingreso monetario neto promedio anual que perci-

ben los hogares rurales que se encuentran en las UER

resulta bajo. Como se mencionó anteriormente, aproxi-

madamente el 61.9% de las UER percibe ingresos por

debajo de la línea de bienestar mínimo.

93 CONEVAL. 2010. Medición multidimensional de la pobreza en México.94 El CONEVAL establece que una persona en el medio rural al me-nos debe contar con un ingreso de $7,326.6 anuales para tener un bienestar mínimo. De acuerdo a los datos de la Línea de Base 2008 de los Programas de SAGARPA se estimó que las familias en las UER están integradas por dos personas adultas y 2 menores, lo que en gasto es equivalente a 3.28 adultos, según las equivalencias calcu-ladas a través del método de Rothbarth utilizadas por SEDESOL. Por tanto, el ingreso que permite un bienestar mínimo a los integrantes de una UER es $24,029.95 Menores a dos salarios mínimos.

31


Recuadro 1 Jornaleros Agrícolas

Los jornaleros agrícolas son uno de los ejemplos más ilustrativos de las condiciones sociales y econó-

micas que se viven en el medio rural, ya que se encuentran entre la población más pobre del país. De

acuerdo a la Encuesta Nacional de Jornaleros Agrícolas (ENJO) 2009, existen en el país 2,040,414

jornaleros agrícolas, quienes junto con los miembros de sus familias ascienden a más de 9 millones

de personas. Los resultados permiten conocer las siguientes características en los jornaleros agrícolas:

• El 81% de los jornaleros son hombres y el 19% mujeres

• Existen 727.5 mil niños, niñas y adolescentes dedicados al trabajo remunerado como jornaleros

agrícolas (60%), al trabajo remunerado realizando otros oficios (10%) y al trabajo doméstico

(30%)

• El 40% de los jornaleros provienen de población indígena

• El 18.4% son analfabetas

• El 21.3% migra para conseguir trabajo, de ellos el 49.8% se trasladan a más de un lugar para

trabajar; el 64% de los niños de 6 a 18 años que migran con el jornalero agrícola no estudian

• El 90% carece de contrato formal

• El 73.3% percibe ingresos mensuales por debajo de la línea de pobreza, establecida por el CO-

NEVAL

• El 48.3% tiene un ingreso de tres salarios mínimo y el 37% gana dos salarios mínimos

• Las necesidades más importantes que no se cubren con los ingresos que perciben son: la ali-

mentación para el 41.3%, la vestimenta o calzado para el 24.4%, el arreglos en la vivienda para

el 12.2% y medicinas para el 9.9%

• El 54.8% está expuesto a productos agroquímicos de forma cotidiana

• El 6.4% ha experimentado algún abuso, maltrato físico o psicológico, de estos el 40.1% lo ha

experimentado en el lugar de trabajo

• El 28.5% realiza algún ahorro, de estos el 41.2% lo utiliza para comprar comida, el 30.3% para

arreglo o construcción de la casa y el 26.3% para gastos de salud o medicina

• El 66.2% no pertenece a ninguna organización

• Porcentaje de jornaleros según consideran que tienen capacidad para cambiar las cosas

Capacidad Casa Localidad País

Nada capaz 6.6 28.4 63.9

Poco capaz 17.2 30.9 15.6

Medianamente capaz 30.6 22.7 9.3

Muy capaz 43.1 14.8 6.5SECRETARÍA DE DESARROLLO SOCIAL (SEDESOL). Encuesta Nacional de Jornaleros Agrícolas (ENJO) 2009.

32


El problema de los bajos ingresos tiene tres causas

principales: I) los bajos niveles de productividad de las

UER; II) la baja capacidad de inserción laboral en activi-

dades con un nivel de remuneración mayor al mínimo,

ocasionada por el bajo desarrollo de capacidades de la

población; y III) el bajo desarrollo de actividades eco-

nómicas no agropecuarias, causado por el desaprove-

chamiento de activos locales no agropecuarios o pes-

queros, la alta dispersión de la población en pequeñas

localidades y las dificultades para crear una empresa o

iniciar un negocio. Los tres problemas serán descritos

con mayor detalle en el Capítulo 4.

2.2.2 Bajo desarrollo de capital humanoLos indicadores de desarrollo humano indican condicio-

nes desfavorables para el capital humano en el medio

rural. Ello se manifiesta como un problema relevante

(Recuadro 2), en tanto que restringe las posibilidades

de la población rural para el emprendimiento de activi-

dades económicas propias, rentables, que permitan a

las UER generar el ingreso suficiente para alcanzar un

nivel de bienestar mínimo.

A su vez, el bajo desarrollo humano impone dificultades

para que la población rural pueda incorporarse al mer-

cado laboral en actividades económicas (agropecuarias

y/o no agropecuarias) con mayores remuneraciones

que las que reciben por la explotación de sus unidades

productivas.

La primera causa del bajo desarrollo de capital huma-

no son los bajos niveles de educación en el ámbito ru-

ral. En este sentido, el 77.7% de los responsables no

ha realizado estudios, tiene primaria incompleta o solo

concluyó la primaria 96. Aún cuando han existido en

los últimos años importantes avances en materia de

infraestructura educativa y cobertura de la población

para la educación básica, en el medio rural se mantie-

ne un importante rezago en la calidad educativa, factor

que incide en el bajo desarrollo de capacidades de la

población rural. En 2007 el porcentaje de alumnos en

sexto grado de primaria tuvo un logro educativo por

debajo del nivel básico en español y matemáticas as-

cendió a 20.5% y 19.9%, respectivamente, en las es-

cuelas públicas rurales y a 42.4% y 37.4%, respectiva-

mente, en establecimientos de educación indígena97 .

La segunda causa del bajo desarrollo de capital huma-

no está relacionada con las inadecuadas condiciones de

nutrición y salud familiar. El hecho de no contar con una

96 Línea de Base 2008 de los Programas de SAGARPA.97 CONEVAL. 2010. Indicadores complementarios de pobreza mul-tidimensional e INEE 2008, Exámenes de Calidad y el Logro Edu-cativos (Excale).

33


Recuadro 2Capital Humano en el Sector Rural de México

Pareciera que existe un umbral (sexto año de educación básica), a partir del cual el efecto de la educación

formal se hace más notorio y se empieza a percibir claramente un aumento en la capacidad de absorción

de nuevas tecnologías, en la adaptación a condiciones específicas y en la eficiencia general de utilización de

los insumos. Se llega a un aumento en la productividad cercano al 2% por año escolar adicional a partir de

dicho umbral.

México ha realizado un ambicioso esfuerzo de formación de capital humano, particularmente en educación.

El gasto en educación primaria y secundaria ha aumentado 36% entre 1995 y 2001; el gasto por estudiante

aumentó 25%, en educación media superior el gasto se elevó 22%. Además, el aumento de la inscripción

de estudiantes indígenas en la escuela primaria fue de 45% entre 1980 y 2003. Hubo grandes avances en

indicadores educativos, tales como aumentos en la eficiencia terminal e inscripciones y reducción de la de-

serción y reprobación. En total, el gasto en educación preescolar, primaria y secundaria representó en 2004

el 7% del PIB, por arriba del promedio de la OCDE.

Pese a lo anterior, persisten rezagos educativos en el medio rural que afectan la productividad agrícola y el

desarrollo rural. Las tasas de inscripciones en la universidad de estudiantes provenientes del medio rural son

en promedio del 3% y 0.1% en el grupo de extrema pobreza. Así, las diferencias urbanas-rurales se vuelven

más pronunciadas y la formación de capital humano disponible para la agricultura es menor. La calidad de la

educación continúa siendo uno de los desafíos más importantes sobre todo en el medio rural. Si a lo anterior

se añade que la población rural cuenta con pocos años de escolaridad, se tiene un capital humano débil para

elevar la productividad y lograr una mayor competitividad internacional, en particular del sector agropecuario

y de las actividades productivas rurales.

México: Crecimiento Agropecuario, Capital Humano y Gestión del Riesgo. CEPAL. 2005.

nutrición apropiada desencadena en las personas una

serie de enfermedades crónicas como desnutrición, ane-

mia, obesidad, diabetes e hipertensión, principalmente.

Actualmente la población mexicana padece estas enfer-

medades, lo cual genera deficiencias físicas, dificultando

el desempeño laboral; así como el incremento en los gas-

tos de salud y el costo de vida de los individuos, acen-

tuando con ello su condición de pobreza.

Entre 1999 y 2006 en el medio rural se apreció un

descenso de la desnutrición crónica en menores de 5

años de edad del 11.7%, lo cual implica un avance

importante en cuanto al combate a la desnutrición de

menores. Como se observa en la Figura 19, el mayor

avance se dio en la zona sur del país al pasar del

41.5% a 25.6% 98.

34


Figura 19 Prevalencia nacional de desnutrición crónica en menores de cinco años por región y zonas rurales y urbanas

Fuente: Informe de evaluación histórica de la situación nutricional de la población y los programas dealimentación,nutrición y abasto en México. 2009.ENN: Encuesta Nacional de Nutrición 2009. ENSANUT: Encuesta Nacional de Salud y Nutrición 2006.

Existen otros problemas que están relacionados con

la malnutrición, como son el sobrepeso y la obesidad.

Actualmente, la obesidad es considerada un problema

de salud pública debido a su magnitud y consecuencias

en la población mexicana. En 2006, más del 65% de

la población presentaba sobrepeso u obesidad. Entre

las mujeres la prevalencia de sobrepeso fue del 71.4%,

y del 66.7% entre los hombres. La frecuencia de

sobrepeso y obesidad es más alta, para ambos sexos,

en la población urbana 99.

Con lo anterior se observa que, por un lado, se tienen

avances en cuanto a desnutrición infantil y por el otro

se agudiza el problema de obesidad y sobrepeso.

Asimismo, la carencia de servicios de salud constituye

un serio problema para las familias, en la medida que

al contar con bajos recursos no tienen otra opción que

desprenderse de sus escasos activos o bien endeudarse

para atender las necesidades de salud requeridas por

algún integrante de la familia.

En 2010, de los 42.2 millones de personas que habitaban

en el medio rural mexicano existían 15.7 millones de

personas (62.0%) que no eran derechohabientes de

algún servicio de salud (Cuadro 22).

Actualmente, la Comisión Nacional de Protección

Social en Salud busca brindar a la población que no

cuenta con seguridad social el acceso a un esquema

de protección financiera que proteja la salud y el

patrimonio de las familias. Para lograr su objetivo, la

Comisión cuenta con diversas estrategias y programas

de atención a la población tales como el Seguro Popular,

Embarazo Saludable, Seguro Médico para una Nueva

98 Informe de evaluación histórica de la situación nutricional de la población y los programas de alimentación, nutrición y abasto en México. CONEVAL, 2009.99 Ídem.

35


Cuadro 22 Población rural derechohabiente, 2010

Tamaño de la localidad NacionalDerechohabiente

No derechohabiente

No especificado

Personas % Personas % Personas %

Nacional 112,336,538 72,514,513 64.6 38,020,372 33.8 1,801,653 1.6

1 a 2,499 habitantes 26,049,128 16,141,279 62.0 9,698,497 37.2 209,352 0.8

2,500 a 14,999 habitantes 16,107,633 9,991,610 62.0 5,960,739 37.0 155,284 1.0

Fuente: INEGI. Censo de Población y Vivienda 2010.

Generación y Oportunidades en su Componente

de Salud y Cirugía extramuros. Para el año 2010 se

reportan 42.6 millones de beneficiarios con el Seguro

Popular a nivel nacional 100.

A pesar de los esfuerzos por ampliar la cobertura en

materia de salud, es necesario mencionar que por ser

un proceso reciente, la población apenas comienza a

disfrutar de sus beneficios.

2.3 Degradación de los recursos naturales en el Sector Rural y Pesquero No obstante, la riqueza invaluable en que se expresa la

biodiversidad (ecosistemas, especies y genes) en Mé-

xico, el aprovechamiento de los recursos naturales por

parte del sector primario ha tenido un manejo no sus-

tentable, considerándolo como una de las fuentes de

contaminación del agua y los suelos por el uso inten-

sivo de agroquímicos y el mal manejo de desechos en

el medio rural, entre otros. De igual forma, las prácticas

pesqueras, forestales y agrícolas han contribuido a la

pérdida de biodiversidad y a los daños en los ecosiste-

mas terrestres y marítimos. Estos impactos han tenido

consecuencias sobre la calidad de los suelos, los cuer-

pos hídricos y la pérdida de biodiversidad.

La expansión de la frontera agrícola sobre los bosques y

selvas, el deterioro de los suelos, la sobreexplotación de

acuíferos y la sobre-captura de las pesquerías son fenó-

menos que ponen en riesgo la sustentabilidad de la pro-

ducción en el mediano plazo, en la medida en que estos

recursos son generalmente no renovables o su tasa de

renovación suele ser baja y de largo plazo.

En cuanto a los efectos climáticos, el sector ha tenido

que enfrentar pérdidas asociadas a contingencias climá-

ticas que han sido más evidentes en los últimos años,

en particular por la presencia de sequías prolongadas

y huracanes que han afectado los niveles productivos

e ingresos agropecuarios. Asimismo, este sector se ha

constituido también como uno de los emisores de ga-

ses de efecto invernadero, contribuyendo con el 6.4%

del total de emisiones, las cuales corresponden a 45.5

millones de toneladas de CO2 equivalentes 101.

Lo anterior conduce a una serie de problemas en el me-

diano plazo ya que, por un lado, el sector debe satisfa-

cer las necesidades alimentarias, mismas que crecen en

la medida en que la población aumenta. Por el otro, la

dotación de recursos naturales es cada vez menor en el

país, en términos de la calidad y la cantidad, derivado

de su uso intensivo en los últimos años (Figura 20).

100 Gobierno Federal. Salud. 2010. Seguro-popular.gob.mx.101 SAGARPA. 2010.

36


Degradación de los recursos naturales en el SRP

Sobre- explotación

de los recursos hídricos

Emisiones de gases de efecto

invernadero

Erosión de suelos

Contaminación de cuerpos de agua y suelos

Salinización de suelos

Sobre- explotación

de los recursos

pesqueros

Figura 20 Causas que explican la degradación de los recursos naturales en el sector rural y pesquero


Las principales causas que explican el proceso de de-

gradación de los recursos naturales son:

2.3.1 Sobreexplotación de los recursos pesquerosEn general, se reconoce que en México la explotación

de los recursos pesqueros se encuentra en el límite o

superando los niveles de sustentabilidad102. Esto se

presenta tanto en pesquerías de mar abierto, como en

cuerpos de agua internos de acceso abierto, tales como

presas y lagos.

Con base en los indicadores de disponibilidad, publica-

dos en la Carta Nacional Pesquera 2010103, es posible

analizar los estatus de las diferentes pesquerías según

la especie y la zona de explotación, diferenciando entre

el litoral del Pacífico y el litoral del Golfo de México y

el Mar Caribe, así como por pesquerías continentales.

Las asimetrías de recursos humanos, esfuerzo de cap-

tura, capacidad de procesamiento instalada y especies

con mayor potencial comercial histórico, entre las pes-

querías, se refleja en condiciones diferenciadas dentro

de cada litoral.

En el análisis realizado para el Litoral del Pacífico se ob-

serva que en ocho de las 39 especies revisadas existe

sobreexplotación y deterioro, mientras que en 18 la ex-

102 Diagnóstico y Planificación Regional de la Pesca y Acuicultura en México. CONAPESCA–SAGARPA. 2008.103 Carta Nacional Pesquera 2010. INAPESCA.

37


plotación se encuentra en el máximo nivel sostenible,

de éstas solo cuatro tienen posibilidades de crecimien-

to (Figura 21).

Cabe señalar que las especies reconocidas histórica-

mente por su potencial comercial y de mayor impor-

tancia económica en la región (camarón, callo de ha-

cha, abulón y almeja caracol, entre otros) presentan

mayor deterioro y sobreexplotación principalmente en

los estados de Sonora y Sinaloa, donde se practica una

captura intensiva. Dichos estados presentan la mayor

participación en la producción pesquera del país con el

44.8% y 17.2%, respectivamente.

Para el Litoral del Golfo de México y Mar Caribe la si-

tuación no es más alentadora. De las 22 especies con-

tenidas en la Carta Nacional Pesquera 2010, once se

encuentran explotadas al máximo nivel sostenible,

nueve de ellas están sobreexplotadas o deterioradas y

solo una presenta potencial de desarrollo como activi-

dad deportiva (Figura 22).

En el análisis de las Pesquerías Continentales se revisa-

ron 51 casos, de los cuales solo uno registra potencial

de aprovechamiento; en 18 las poblaciones están con-

dicionadas a resiembras de alevines, embalses y varia-

ciones en los niveles de agua; y en 23 de los casos no

está determinado el estatus de las poblaciones, lo cual

implica un desconocimiento de la presión ejercida por

el esfuerzo pesquero. El resto de los casos se encuentra

en deterioro, con sobreexplotación, fuerte presión o al

máximo sostenible.

Las principales causas que explican la sobreexplotación

de los recursos pesqueros se presentan en la Figura 23.

I. Exceso de flota pesquera de pequeña escala

En 2008 el 96.9% de la flota pesquera nacional estaba

representado por 102,807 embarcaciones menores, lo

que determina que la actividad pesquera se realice prin-

cipalmente en las zonas más próximas a la costa. Solo

104 Publicada en el DOF el Jueves 2 de diciembre de 2010.

Figura 21 Esfuerzo pesquero para las pesquerías del Litoral del Pacífico

Fuente: Elaboración propia a partir de la Carta Nacional Pesquera 104.

38


el 3.1% del total de la flota pesquera de México lo con-

forman las flotas de mayor altura: atunera, camarone-

ra, escamera y sardina-anchovetera106 , lo cual genera

problemas, a las autoridades en épocas de vedas para

ejercer medidas de control eficientes.

A ello se agrega que gran parte de la pesca artesanal o para

autoconsumo actúa bajo ninguna regulación de las auto-

ridades. Así, la caída de la producción en muchas especies

comerciales es consecuencia de la sobreexplotación ejerci-

da por el exceso de flota de pequeña escala sin control, y el

incremento de los pescadores, que además no logran ser

controlados o regulados debido a la debilidad institucional.

A partir de los años ochenta se produjo un estanca-

miento en el volumen de la producción, contrario a lo

que se esperaría dado el aumento exponencial del es-

fuerzo pesquero que se ha dado desde entonces en el

sector (Figura 24).

Lo anterior indica que el aumento en el esfuerzo pes-

quero no se ha traducido en un aumento en la produc-

ción, sino más bien en mayor presión y deterioro de las

pesquerías y en un incremento de los costos de captu-

ra. A menor volumen de peces, mayor es la distancia

que se debe recorrer, lo que implica un aumento de los

costos, principalmente de combustible.

Por tanto, derivado de la Carta Nacional Pesquera, de

los 112 casos analizados entre especies y zonas de

captura solo en seis de ellos existe la posibilidad de un

incremento en el esfuerzo pesquero. Para la mayoría

restante, la recomendación varía entre no incrementar

el esfuerzo pesquero o reducirlo, tomando en conside-

ración únicamente a los permisionarios oficiales.

II. Captura excesiva de organismos juveniles

A pesar de que no existen estadísticas que cuantifi-

quen el problema, la captura excesiva de organismos

juveniles es identificada, por los propios pescadores ar-

tesanales, como una causa de la sobreexplotación de

recursos pesqueros. En algunas ocasiones han existido

normas oficiales con la intención de establecer medidas

de manejo adicionales para la conservación de las po-

105 Ídem.106 Anuario Estadístico de Acuicultura y Pesca. Edición 2009 – Pre-liminar. Última modificación 14/12/2010. CONAPESCA–SA-GARPA.

Figura 22 Esfuerzo pesquero para las pesquerías del Litoral del Golfo de México y Mar Caribe

Fuente: Elaboración propia a partir de la Carta Nacional Pesquera 105.

39


Sobre-explotación de los recursos pesqueros

Captura excesiva de organismos juveniles

Vedas no respetadasExceso de flota pesquera de

pequeña escala

Debilidad institucional



Figura 23 Causas que explican la sobreexplotación de los recursos pesqueros

Figura 24 Producción pesquera y acuícola 1950 - 2010


blaciones de túnidos, de manera que limiten la captura

incidental de juveniles de atún aleta amarilla (Thunnus

albacares) y patudo (Thunnus obesus)107 y eviten las

capturas incidentales. Sin embargo, el control y aplica-

ción de estas medidas ha estado condicionado a la ca-

pacidad del ente regulador a ejercer el control y respeto

Fuente: Fisheries and Aquaculture Department, FAO.

de las mismas, lo cual ha sido imposibilitado debido a la

débil institucionalidad de CONAPESCA.

III. Vedas no respetadas

En el país se establecen zonas de veda y épocas de

veda como medidas de control que prohíben la captura

40


en una zona y por un tiempo limitado, generalmen-

te durante las etapas de reproducción y crecimiento,

buscando que la población de la especie se restablez-

ca. Este mecanismo ayuda a controlar el tamaño de los

organismos capturados cuando se trata de zonas o de

épocas en las que abundan particularmente las tallas

pequeñas. Sin embargo, los pescadores han manifes-

tado que a pesar del establecimiento de medidas y la

ausencia de control por parte de las autoridades hace

que las vedas no sean respetadas. Ello además se in-

tensifica, en la medida que los recursos pesqueros son

bienes de acceso abierto, lo cual dificulta que su apro-

vechamiento sea controlado.

La sobreexplotación de recursos pesqueros está tam-

bién relacionada con el bajo desarrollo de capital huma-

no, que impide que la mano de obra de este sector se

dirija hacia otras fuentes de la economía, manteniendo

a la familia de los pescadores en situaciones de pobreza.

107 Por ejemplo, la Norma Oficial de de Emergencia NOM-EM-04-PESC-2001.108 SEMARNAT. 2010.109 INEGI. Censo Agrícola, Ganadero y Forestal 2007.

Además, el bajo capital humano y las fuertes necesida-

des económicas conllevan a que los pescadores traten

de aprovechar al máximo los recursos pesqueros que

consideran disponibles, aunque con ello se estén per-

judicando.

2.3.2 Erosión de suelosEn 2002 la erosión de suelos se presentó en 40.8 mi-

llones de hectáreas a nivel nacional, mismas que mos-

traban los siguientes grados de afectación: 0.1% del

total de superficie se encontraba en estado extremo de

erosión, 3.7% en estado severo de erosión, 51.7% en

estado moderado de erosión y 44.5% en estado ligero

de erosión108 (Figura 25)

Durante el año agrícola 2006-2007 la erosión impac-

tó a 115,549 ha que se encontraban en predios de las

UER, ocasionando que dicha. superficie no fuera cul-

tivada durante este período. A pesar de que la magni-

tud del problema no es amplia en comparación con la

superficie agrícola total, el problema es relevante en

la medida que el 73% de esta superficie se encuen-

tra erosionada por más de 5 años109, lo cual puede

Erosión de suelos

DeforestaciónPatrimonio fito y zoosanitario desfavorable

Uso de suelos no aptos para

producción agropecuaria

Excesiva carga animal

Tala inmoderadaCambio en el uso del suelo

Incendios forestales

Técnicas de labranza inadecuada

Figura 25 Causas que explican la erosión del suelo


41


conducir a que el problema resulte irreversible. Las cau-

sas para explicar el problema de erosión de los suelos son:

I. Técnicas de labranza inadecuadas.

Las técnicas de labranza que contribuyen a la erosión

de suelos son aquellas que son profundas, continuas y

excesivas en la remoción de los suelos para el cultivo.

Este problema se presenta en la mayoría de las UER en

la medida que en ellas se llevan a cabo técnicas de la-

branza tradicional, que pueden desencadenar una pér-

dida de materia orgánica y la pérdida de capacidad de

resistencia a la erosión hídrica y eólica110.

II. Excesiva carga animal.

El sector pecuario también genera presiones sobre el

suelo, debido a que la sobrecarga animal puede condu-

cir a su compactación. El 65.3%111 de los productores

ganaderos supera el coeficiente de agostadero estable-

cido por entidad estatal, generando presión hacia los

suelos pecuarios e incluso los forestales112. Ello puede

ser explicado, por ejemplo, por el desconocimiento de

los productores del coeficiente de agostadero, quienes

en muchos casos ejercen la presión animal sin conocer

los índices de agostadero a nivel estatal113.

III. Deforestación al interior de las UER.

Es un problema que presiona a la erosión de suelos por

la pérdida de cubierta vegetal. En el periodo 2005-

2010 México ocupó la posición número 17 a nivel

mundial con un promedio de 155,000 ha deforestadas

anualmente114. Las dos prácticas predominantes, en el

medio rural, que originan la deforestación son los in-

cendios y la tala inmoderada115.

IV. Uso de suelos no aptos para la producción

agropecuaria.

Se ha observado la presencia de actividades agropecua-

rias en áreas con altas pendientes (mayores a 50%) y

110 En los estudios de caso se encontró un 4% de UER que emplea-ban técnicas de mínima o cero labranza.111 Línea de Base 2008 de los Programas de SAGARPA.112 Se encontraron UER con ganado sin superficie ganadera o agrí-cola pero que sí contaba con terrenos forestales.113 De acuerdo a los estudios de caso, el 86% de los productores determinan la presión animal sin conocer los índices de agostadero de la región.114 FAO. 2010. Evaluación de los recursos forestales mundiales.115 En ese sentido, se puede mencionar como ejemplo que los in-cendios forestales se produjeron en el 80% de los predios forestales y la tala inmoderada en el 20% de dichos predios, según los datos obtenidos a través de los estudios de caso realizados para este diag-nóstico.

sin protección, las cuales se clasifican como tierras alta-

mente vulnerables y con mayor probabilidad de erosión.

El uso de dichas tierras se debe a que, por un lado está

el desconocimiento de los productores sobre el daño que

ocasionan al recurso natural y, por el otro, está presente

la escasez de alimento y recursos monetarios que pade-

cen dichos productores. La cuantificación de este tipo de

tierras, así como la ocurrencia de escurrimientos y desla-

ves en estos predios, no ha sido realizada.

42


116 Al respecto se pude ejemplificar que el 20.4% de los productores han realizado un cambio de uso de suelo en los últimos diez años para expandir su frontera productiva y el 20.8% de las unidades pe-cuarias o agrícolas señalaron haber deforestado o realizado cambio de suelos forestales para realizar actividades agrícolas o pecuarias. Estudios de caso efectuados para el Diagnóstico del Sector Rural y Pesquero de México.117 INEGI. Censo Agrícola, Ganadero y Forestal 2007.118 SEDESOL. 1994. Informe de la situación general en materia de equilibrio ecológico y protección al ambiente 1993-1994.119 CNA. 2010.120 Ídem.

Otro factor que influye en el uso de suelos no aptos

para la producción agropecuaria es el cambio en el uso

del suelo sin un análisis que determine la pertinencia

del cambio116.

Como resultado de la erosión de los suelos se reducen

los niveles de productividad de las UER, lo cual a su vez

incide de forma negativa en los niveles de ingreso de

los hogares rurales.

2.3.3 Salinización de los suelosEl proceso de salinización de suelos puede acelerarse

con el empleo de técnicas de irrigación inadecuadas

que generan acumulación de sales en las tierras o que

permiten la intrusión salina en el suelo. La salinización

afectó a 139,257 ha117, las cuales no fueron cultivadas

dentro de los predios de las UER. Existen dos causas

principales que explican la salinización de los suelos:

I. Riego excesivo.

La concentración de sales puede presentarse en tierras

bajo riego, debido principalmente a dos factores: la au-

sencia de drenaje (o un mal sistema de drenaje) y el

exceso de riego, mismos que generan la acumulación

de sales en el suelo. En relación a este problema en el

SRP de México existen aproximadamente 400,000 ha

de tierra de riego con problemas de salinización118.

II. Intrusión salina

Al incrementarse la salinización de las fuentes de riego,

los suelos también tienen afectaciones. Para finales del

año 2008 existían 32 acuíferos con presencia de sue-

los salinos y agua salobre, localizados principalmente

en la Península de Baja California y en el altiplano mexi-

cano119. Al emplearse estas fuentes en las áreas de rie-

go, se afecta negativamente la fertilidad de los suelos.

2.3.4 Sobreexplotación de los recursos hídricosDe acuerdo al origen, el sector agropecuario ocupa el

80% de las aguas superficiales y el 70% de las aguas

subterráneas, lo que representa el 77% del volumen

total concesionado120.

43


Si bien el país en su conjunto experimenta un bajo gra-

do de presión sobre el recurso, existen ocho de las 13

regiones hidrológicas con un nivel de presión fuerte o

muy fuerte121, las cuales están localizadas principal-

mente en las zonas norte, noroeste y centro del país

(Figura 26).

Como se observa en la Figura 27, el 50% de las UER

en México se encuentran ubicadas en zonas con

niveles de presión hidrológica fuertes y muy fuertes.

La sobreexplotación de los recursos hídricos se puede

explicar por cuatro causas, principalmente:

I. Subsidios distorsionantes a la energía.

El subsidio, implícito en las tarifas de electricidad

para el bombeo de agua para uso agrícola (tarifa 09),

representa aproximadamente el 64% del precio real de

la generación y distribución de energía (94 centavos por

KWh). Este subsidio incentiva a que el agua se utilice

de forma no sustentable, al tiempo que desincentiva el

uso de tecnologías de riego eficientes. Adicionalmente,

el subsidio es regresivo porque se concentra en aquellos

productores con mayores sistemas de riego y consumo.

Al existir un precio distorsionado por el subsidio a la

Sobreexplotación de los recursos hídricos

Baja eficiencia de riego

Nulo o escaso control de

concesiones o cuotas de uso de

agua

Subsidios distorsionantes a la

energía

Sobre- concesionamiento

de uso de agua

Figura 26 Causas que explican la sobreexplotación de los recursos hídricos


121 Nivel de presión fuerte: cuando la razón del volumen total de agua concesionada respecto al agua renovable es mayor a 40% y menor a 100%; muy alto: cuando la razón es mayor a 100%.122 Medida como el valor de la producción por metro cúbico de agua recibida.

energía que no se incorpora el costo real del uso del

agua, se tiende a extraer mayores cantidades de agua y a

mayor profundidad, generando presión sobre el recurso.

II. Baja eficiencia de riego.

El sector agropecuario es altamente consumidor de los

recursos hídricos, en comparación a los otros sectores

de la economía, y presenta bajos niveles de productivi-

dad del agua. En México la productividad122 económi-

ca del agua es dispersa entre los diferentes distritos de

Riego, e incluso al interior de las Regiones Hidrológicas,

como se observa en la Figura 28. Las regiones hidro-

lógicas donde se presentan los Distritos de Riego con

menor productividad son aquellas donde existe una

presión fuerte. Esto implica que en muchos casos el re-

curso no sea aprovechado para incrementar la renta de

los productores sino, que el agua es utilizada de forma

ineficiente y, por lo tanto, contribuye a reducir la dispo-

nibilidad de la misma.

44


III. Nulo o escaso control de concesiones

o cuotas de agua.

Existe un bajo control del volumen concesionado, lo

cual se refleja en que el volumen empleado por el sec-

tor agropecuario (239,908 millones de m3) supera en

aproximadamente 300% el volumen total concesiona-

do. Aunada a esta ausencia de control de las concesio-

nes se encuentra el escaso control de las cuotas o del

consumo al interior de los predios.

En el SRP existen pozos profundos en predios priva-

dos123 localizados en zonas de vedas y que fueron ins-

talados sin controles, y cuyo consumo en la actualidad

no puede ser verificado.

IV. Sobreconcesionamiento del uso de agua.

Para poder controlar el nivel de concesiones y el volumen

de agua concesionada, se requiere información suficiente

sobre el estado de los acuíferos en México.

Si bien la CNA publica acuerdos relativos a los cambios

en el régimen natural de recarga, el manejo del agua y

de los volúmenes concesionados para algunos acuíferos,

esto no se realiza de forma periódica en todo el territorio

mexicano. Como resultado, no es factible establecer un

sistema de monitoreo y control de las concesiones sin in-

formación precisa sobre el nivel de agua en los acuíferos.

Más aún, las autoridades relacionadas con la administra-

ción del recurso agua aceptan124 una debilidad institu-

cional para poder realizar un efectivo monitoreo sobre las

concesiones de uso de dicho recurso, misma que es un

factor que determina su sobre explotación.

2.3.5 Contaminación de los cuerpos de agua y suelos por residuos agropecuarios y pesquerosLas unidades productivas del SRP no contemplan el ma-

nejo de residuos e insumos químicos como método para

evitar la contaminación de cuerpos de agua y suelo125

En el caso del sector agropecuario, estos residuos corres-

ponden a envases de agroquímicos y desechos orgáni-

cos, tales como heces de bovinos y cuerpos de animales.

123 Estudios de caso efectuados para el Diagnóstico del Sector Rural y Pesquero de México.124 Entrevistas a funcionarios para la elaboración del Diagnóstico del Sector Rural y Pesquero.125 Estudios de caso efectuados para el Diagnóstico del Sector Rural y Pesquero de México.

Fuente: Elaboración propia con datos de Estadísticas agrícolas de los distritos de riego. Año agrícola 2007-2008 e INEGI. Censo Agrícola, Ganadero y Forestal 2007.

Figura 27 Porcentaje de UER en zonas con altos niveles de presión hidrológica

45


Figura 28 Rentabilidad económica de los Distritos de Riego por regiones hidrológicas administrativas

Fuente: Elaboración propia con datos de CNA sobre estadísticas agrícolas de los distritos de riego. Año agrícola 2007-2008.Nota: Cada observación representa un Distrito de Riego dentro de la Región Hidrológica.

En el sector acuícola, las granjas no realizan el trata-

miento de aguas una vez que las han empleado y en-

riquecido con nutrientes para la engorda de especies,

impulsando la eutrofización de los cuerpos de agua126

(Figura 29).

Entre las principales causas que se identificaron para explicar

el problema de la contaminación se pueden mencionar:

I. Mal manejo de residuos de la producción

agropecuaria y acuícola

En México cada año se generan aproximadamente 50

millones de envases vacíos de plaguicidas. De ellos,

aproximadamente el 85% son de plástico, 14% de me-

tal y sólo 1% de papel. A partir de 2007 se implementó

el Programa Nacional de Recolección de Envases Vacíos

de Agroquímicos y Afines “Conservemos un Campo

Limpio”, con la finalidad de fortalecer la armonía de las

actividades productivas del sector agropecuario del país

con el ambiente . 127 Sin embargo, se desconoce cuál es

el alcance del programa hasta el momento.

La causa principal en la ausencia de autocontrol sobre

los residuos es la falta de control y sanciones por par-

te de la autoridad competente, aunado a la baja res-

ponsabilidad social empresarial que determina que los

productores no asuman las externalidades de la pro-

ducción y los desechos se traduzcan en contaminantes

para el medio rural128.

126 Ídem.127 SAGARPA. Programa Nacional de Recolección de Envases Va-cíos de Agroquímicos.128 Por ejemplo, entre los productores pecuarios sólo el 17% realiza tratamientos de residuos para evitar la contaminación del agua y el 39% hace algún tipo de manejo de envases para evitar su difusión sobre el suelo o el agua, según datos de los estudios de caso efec-tuados para el Diagnóstico del Sector Rural y Pesquero de México.

46


La segunda causa está relacionada con el incumplimiento

de responsabilidades en el manejo de residuos. La

legislación ambiental promueve el establecimiento de

programas locales para la prevención y gestión integral

de los residuos de manejo especial y medidas para la

gestión de residuos peligrosos 129.

Sin embargo, existe una baja participación por parte de

las UER en dichas acciones. Lo anterior se agrava por

el incumplimiento de responsabilidades para el manejo

de residuos agropecuarios y la ausencia de controles y

sanciones entre los diferentes órdenes de gobierno 130.

A la fecha no existen estudios relacionados con el

manejo de residuos por parte de las UER a nivel

nacional.

II. Uso excesivo de agroquímicos

En 2009 el 73% de las zonas de monitoreo de las regiones

hidrológico-administrativas superó los niveles permitidos

de concentración de nitrato en aguas superficiales131.

Adicionalmente, el 88% de las zonas de monitoreo de

calidad de agua 132 superó los niveles máximos permitidos

para evitar problemas de eutrofización. Estos resultados

reflejan parcialmente el empleo de agroquímicos en zonas

agrícolas, no obstante que puede deberse a residuos

generados por otros sectores.

Contaminación de cuerpos de agua y suelos

Uso excesivo de agroquímicosMal manejo de residuos de la

producción agropecuaria y acuícola

Bajo nivel de responsabilidad social

empresarial

Incumplimiento de responsabilidades en el

manejo de residuos

Figura 29 Causas que explican la contaminación de cuerpos de agua y suelos.


129 Son considerados residuos de manejo especial los generados por las actividades pesqueras, agrícolas, silvícolas, forestales, avícolas y ga-naderas, incluyendo los residuos de los insumos utilizados en esas ac-tividades. Los residuos peligrosos son aquellos que poseen alguna de las características de corrosividad, reactividad, explosividad, toxicidad, inflamabilidad, o que contienen agentes infecciosos que les confiere peligrosidad; así como envases, recipientes, embalajes y suelos que hayan sido contaminados cuando se transfiera a otros sitios.130 El acopio de residuos sólidos recae sobre las autoridades muni-cipales y el manejo de los residuos peligrosos y de los envases es competencia de las autoridades federales (SEMARNAT y SAGAR-PA) que deben velar también por el manejo de contaminantes o residuos peligrosos así como su monitoreo.131 El nivel máximo permitido de nitratos es 0.2 mg/l, que es el lími-te máximo permitido dentro del consumo a largo plazo para prevenir la metahemoglobinanemia en infantes (OMS, 2004).132 Línea de base del Programa de uso sustentable de Recursos Na-turales. Documento de trabajo.

47


2.3.6 Emisiones de gases de efecto invernaderoEn México el sector agropecuario contribuye con el

6.4% de las emisiones de Gases de Efecto Invernadero

(GEI), que corresponden a 45.5 millones de toneladas

de CO2 equivalentes .

De acuerdo con algunos estudios realizados, se estima que

además de la degradación ambiental, el valor de la produc-

ción, los rendimientos e ingresos son algunas de las variables

que serán perturbadas por los efectos del cambio climático.

Las emisiones de gases de efecto invernadero del sec-

tor surgen principalmente por las emisiones provenien-

tes de actividades agrícolas (cultivos y manejo de sue-

los) y pecuarias (fermentación entérica y manejo de

estiércol). Sus principales gases son CH4 proveniente

de la fermentación entérica, manejo de estiércol y cul-

tivo de arroz; y N2O proveniente de suelos agrícolas y

quemas programadas134.

La degradación de los recursos naturales generara fe-

nómenos climatológicos adversos, lo cual es una causa

de los altos niveles de riesgo de la actividad agropecua-

ria y pesquera, que a su vez explican el bajo crecimien-

to de dichas actividades.

2.4 Entorno económico desfavorableEl SRP se desenvuelve en un entorno económico des-

favorable que se ha caracterizado por variables que li-

mitan el crecimiento como son: I) el tipo de cambio so-

brevaluado; II) precios internacionales distorsionados;

y III) un mercado oligopólico de insumos (Figura 30).

2.4.1 Tipo de cambio sobrevaluadoEl tipo de cambio sobrevaluado ha penalizado a los

productores agropecuarios del país históricamente. En

la Figura 31 se presenta el índice de tipo de cambio

real 135 de 1970 a 2010, el cual presenta un prome-

dio anual por debajo de 80, llegando a sus límites más

bajos en 1981 y 2002. El índice solo presentó valores

mayores a 100 en 1988 y 1996, años posteriores a

crisis económicas, situación que favoreció al produc-

tor nacional solo en esos períodos. La apreciación de

la moneda nacional ha tenido consecuencias negativas

para los exportadores nacionales, ya que su rentabilidad

se ha visto afectada artificialmente, al igual que para

los productores que compiten con las importaciones,

Entorno económico desfavorable

Precios internacionales distorsionados

Mercado oligopólico de insumos

Tipo de cambio sobrevaluado

Figura 30 Variables económicas desfavorables al sector rural y pesquero


133 SAGARPA. 2010.134 INE. 2010.135 Banxico. Serie 1970-2010.

48


las cuales llegan al país a precios más bajos, en parte

como resultado de la apreciación del peso.

2.4.2 Precios internacionales distorsionadosDesde 1980 la tendencia de los precios internacionales

hacia la baja, principalmente los cereales y las carnes

(cuyos precios han disminuido en más de un 50%)136,

se atribuye a la prevalencia de subsidios en los países

exportadores y al aumento de los excedentes exporta-

bles de los mismos. Dicha tendencia de precios no fue

un problema que afectó a los productores mexicanos

sino hasta inicios de los años noventa, dado que has-

ta ese momento aún permanecían vigentes algunos de

los instrumentos de la política de protección de merca-

do implementada por el Estado mexicano, como son

los precios de garantía137(Figura 32).

A partir del 2006 los precios internacionales de los

productos agrícolas aumentaron de manera considera-

ble138 al tiempo que se observa cierta volatilidad, refle-

jando así algunos de los efectos del cambio climático

sobre la producción de alimentos, el uso de productos

agrícolas para la industria energética139 y la especula-

ción en el mercado internacional; ello aunado al cre-

ciente consumo de países como China y la India.

2.4.3 Mercado oligopólico de insumosHasta finales de los años ochenta, los gobiernos juga-

ron un papel fundamental en cuanto a la producción y

distribución de semillas, así como en los subsidios para

la compra de fertilizantes. Con las reformas de los años

noventa se liberalizaron los mercados de semillas, se

eliminaron los subsidios a los fertilizantes y se priva-

tizaron los sistemas para la importación de semillas y

su distribución. Sin embargo, dichas medidas no in-

centivaron el desarrollo de un mercado competitivo de

insumos agropecuarios. Por el contrario, actualmente

existe un mercado concentrado en un reducido núme-

136 FAO. 2000. Las negociaciones comerciales multilaterales sobre la agricultura.137 Los precios de garantía operaron hasta 1989, fecha en que se adoptó el esquema de precios de concertación para el arroz, la ceba-da, el trigo, el sorgo, la soya y demás oleaginosas. Para el maíz y el frijol los precios de garantía se mantuvieron hasta 1994, mientras que los permisos de importación rigieron durante los 15 años pre-vistos en el TLCAN.138 FAO, Conferencia de alto nivel sobre la seguridad alimentaria mundial: los desafíos del cambio climático y la bioenergía. 2008. pág. 2.139 FAO–IICA-CEPAL. 2010.

Figura 31 Índice de tipo de cambio real:1970-2010 (1990=100)

Fuente: Banxico.

49


ro de empresas nacionales e internacionales, las cuales

tienen el poder de mercado suficiente para fijar los pre-

cios de los insumos, restando con ello rentabilidad a los

productores agropecuarios.

El precio de los agroquímicos ha mostrado una vola-

tilidad continua entre 1981 y 2010. Así lo demues-

tran las tasas de cambio del índice de precios de los

principales insumos para la producción agropecuaria,

principalmente en el periodo 1981-1998. Entre 1999

a 2010 dichos precios presentaron mayor estabilidad,

con excepción de 2008 (Figura 33).

México consume el 1.2% de la producción mundial de

fertilizantes y produce el 0.4%. A pesar de que la cotiza-

ción de los precios es internacional, en el país persisten

precios superiores. Por ejemplo, entre enero y octubre de

2008 los precios de la urea y el fosfato diamónico (DAP)

se incrementaron 69.4% y 75.7%, respectivamente. Lo

anterior a pesar de que los precios en el mercado inter-

nacional ya habían iniciado una fuerte caída después de

alcanzar niveles máximos en los meses anteriores140.

La maquinaria agrícola presenta un comportamiento

similar al de los agroquímicos. Por otro lado, el diesel

y la energía eléctrica, principales combustibles para la

producción agropecuaria, son insumos subsidiados a

través de programas gubernamentales, y el Estado es

el principal proveedor.

La volatilidad de los precios de los insumos genera se-

rios impactos e incertidumbre a los productores rurales,

puesto que influye en sus decisiones de producción y,

por tanto, en su rentabilidad.

Las UER se ven cada vez más afectadas por la influen-

cia de estas políticas económicas, las cuales forman

parte de una estrategia de desarrollo que no incluye al

sector rural como elemento prioritario para garantizar

la autosuficiencia y seguridad alimentaria del país, lo

cual se refleja en el rezago del mismo.

Figura 32 México: Relación de precios nacionales y precios internacionales para productos agrícolas (1990-2004)

Fuente: Salcedo, S. 1999. Impactos diferenciados de las reformas sobre el agro mexicano: productos, regiones y agentes.

140 FIRA. 2009. El mercado de los fertilizantes en México: situación actual y perspectivas.

50


2.5 Marco institucional débil en el medio ruralLa política para el sector rural en México se rige en la

actualidad por la Ley de Desarrollo Rural Sustentable

(LDRS), aprobada en 2001 (Diario Oficial de la Fede-

ración, 7 diciembre 2001). Esta Ley tiene como obje-

tivo la planeación y la coordinación de la política para

el desarrollo rural sustentable. Para las actividades de

coordinación, la LDRS establece un marco institucional

y prevé la participación de actores y organizaciones del

gobierno federal, así como de los gobiernos estatales y

municipales, de cuya acción se esperan resultados en

favor de la economía y del desarrollo rural. Con la crea-

141 SAGARPA, SEDESOL, SE, SEP, SHCP, SEMARNAT, SCT, SRA y SALUD.142 SAGARPA, SEDESOL, SE, SEP, SHCP, SEMARNAT, SCT, SRA, SALUD, SENER, SEGOB, SRE, TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL y TURISMO. Adicionalmente está el SEGURO SOCIAL, el Tribunal Agrario y la Comisión Nacional para la Atención a los Pueblos In-dígenas.

ción del marco normativo previsto por la LDRS se bus-

ca promover la concurrencia intergubernamental para

hacer un uso más eficiente de los recursos públicos, de

manera que los problemas del SRP se atiendan coordi-

nadamente.

La operación de la LDRS contempla, por una parte, la

creación de una Comisión Intersecretarial como un es-

pacio para hacer concurrir a las distintas Dependencias

federales141; por la otra, se promovió el uso de un Pro-

grama Especial Concurrente (PEC) como eje rector de

las acciones gubernamentales orientadas a resolver los

problemas del SRP mexicano.

La Comisión Intersecretarial142 está integrada por nue-

ve Dependencias federales , las cuales tienen incidencia

en el medio rural. Por su parte, en el PEC se habla de

la participación de 17 ramas administrativas del Go-

bierno Federal; es decir, ocho más de las que prevé la

Figura 33 Tasa de cambio anual del índice de precios de los principales insumos agropecuarios: 1981-2010

Fuente: Elaboración propia con datos de BANXICO

51


Comisión Intersecretarial. El PEC está conformado por

el conjunto de políticas públicas orientadas al bienestar

de la población rural y a hacerlos partícipes en el desa-

rrollo nacional, dando prioridad a zonas de alta y muy

alta marginación, y a las poblaciones económica y so-

cialmente más vulnerables.

La implementación de las actividades previstas en la

LDRS, y que promuevan los resultados a que la LDRS

aspira, presupone tareas de coordinación, las que según

el Artículo 21 de la LDRS deberá realizar la SAGARPA.

En el plano operativo, sin embargo, puede constatarse

que la Comisión Intersecretarial, como instancia que

reúne a los participantes para el desarrollo rural, no ha

resultado ser un espacio para generar sinergias. Por su

parte, el PEC tampoco se ha constituido en una he-

rramienta articuladora de las diferentes acciones de las

Dependencias federales en el medio rural.

En ese sentido, en la actualidad se percibe un marco

institucional en el que persiste la descoordinación entre

las políticas y los programas públicos. Adicionalmente,

puede constatarse que el funcionamiento de las ins-

tituciones formales se ve modificado por la presencia

de las instituciones informales, que influyen en el lo-

gro de los objetivos de desarrollo rural. Algunas de las

instituciones informales contravienen el espíritu de las

instituciones formales, propiciando que los resultados

de la política sectorial sean diferentes a los originales y

formalmente establecidos.

Un ejemplo de lo anterior es la integración del presu-

puesto del PEC, la cual obedece a una demanda admi-

nistrativa, más que a un proceso efectivo de planea-

ción, donde se agrupan programas, pero por lo general

no a partir de concurrencias o complementariedades,

así como del posible impacto de los mismos. En ese

sentido, tanto las acciones de cada participante en el

PEC, como los resultados a obtener, se guían por su

propio marco normativo y objetivos de las Dependen-

cias participantes, o por usos y costumbres, sin que

exista claridad sobre la contribución explícita de cada

Dependencia en el logro del objetivo central. Otro as-

pecto sobresaliente, tanto en el ordenamiento de la

LDRS como en el del PEC es que, a pesar de establecer

reglas en un contexto de convergencia de actores de

diversos ámbitos, no se establecen los incentivos que

promuevan su actuación o, en su caso, sanciones co-

rrectivas cuando no lo hacen.

Los incentivos y sanciones son mecanismos que fa-

cilitan el cumplimiento de normas, siempre que éstos

sean ajustados a la situación en la que deben incidir, y

52


su implementación sea realizable y creíble. Dadas las

diferentes fases que supone la implementación de la

política sectorial y los diversos actores que en ella in-

tervienen, la presencia de los incentivos y las sancio-

nes deberá incorporar esa complejidad para asegurar su

cumplimiento; pero no sólo su cumplimiento adminis-

trativo, sino su cumplimiento en función de los resulta-

dos que busca la política sectorial.

Al interior de las Dependencias públicas que participan

en el PEC también se presenta descoordinación entre

el diseño, la planeación y la operación de los programas

por lo que, como consecuencia de ello, no se encuentra

con correspondencia vis a vis entre los contenidos en

las Matrices de Indicadores para Resultados de los Pro-

gramas y lo expresado en las Reglas de Operación que

norman la ejecución de dichos Programas.

Existen tres causas principales que contribuyen a ex-

plicar la debilidad del marco institucional en el medio

rural: a) la baja coordinación interinstitucional, b) una

reglamentación débil para el funcionamiento de los

programas públicos y c) instituciones informales que

desvían la política sectorial (Figura 34).

2.5.1 Baja coordinación interinstitucionalRespecto al marco normativo formal, la LDRS no ha

mejorado el funcionamiento de las políticas públicas en

el SRP. Si bien el PEC contempla a la SAGARPA como

ente coordinador, en el funcionamiento diario prevale-

cen las normas informales que propician y se reflejan en

una actuación independiente de las diferentes instan-

cias que contempla la política sectorial.

En ese sentido, ni la participación de la SAGARPA en el

presupuesto global del PEC, como tampoco los usos y

costumbres en el funcionamiento del gabinete, facilitan la

ascendencia necesaria para que la SAGARPA coordine a

las diferentes Secretarías que intervienen en el PEC. Esta

falta de coordinación, a pesar de existir formalmente en

el ordenamiento actual, hace ver la necesidad de normas

claras y precisas, y de sanciones o incentivos, que garan-

ticen el papel de la SAGARPA. Por lo tanto, aunque existe

el marco normativo formal, éste no ha subsanado el pro-

blema del bajo nivel de coordinación entre las instancias

que intervienen en la Comisión Intersecretarial para el

Desarrollo Rural Sustentable, situación que resulta en du-

plicidades, contradicciones o vacíos, y que se reflejan en

ineficiencias en la asignación y ejecución del gasto público.

Marco institucional débil

Reglamentación débil para el funcionamiento

de los programas públicos

Instituciones informales que desvían la política

sectorial

Baja coordinación

interinstitucional

Figura 34 Causas del marco institucional débil en el medio rural


53


Como resultado de la baja coordinación institucional,

en la actualidad existen en el medio rural alrededor de

67 relaciones de duplicidad entre los programas de

la administración pública federal y solo 24 relaciones

de potencial complementariedad entre dichos progra-

mas; además, se observan cuatro casos en los que los

programas se contraponen143. Lo anterior implica, por

ejemplo, que Dependencias como la Secretaría de la

Reforma Agraria, de Economía y de Desarrollo Social

dupliquen esfuerzos con los que realiza la SAGARPA.

Lo anterior se deriva de la falta de un marco normativo

claro para cada Dependencia pública, que establezca el

ámbito de acción e incidencia en la problemática ru-

ral y el logro de los objetivos estratégicos nacionales.

Esta falta de claridad en las atribuciones se ve también

manifiesta en la indefinición entre lo que es el gasto

de fomento productivo y el gasto social. Por ejemplo,

al Programa PROCAMPO a menudo se le compara y

evalúa con los mismos criterios que al Programa Opor-

tunidades. La falta de objetivos claros del PROCAMPO

da lugar a dichas comparaciones.

En algunos casos, la duplicidad de los Programas Gu-

bernamentales tiene como origen la amplitud en las

definiciones de población objetivo establecidas en cada

una de sus Reglas de Operación, lo que hace que prácti-

camente cualquier habitante del medio rural sea elegi-

ble para recibir apoyos de los diversos programas. Esta

circunstancia impide que se realice la focalización de

los recursos hacia la población que más los necesita y

resulta en una redundancia en los espacios de inciden-

cia de cada programa.

143 Para una mayor información sobre la operación de los programas puede consultarse el Análisis de los instrumentos de política agrope-cuaria, rural y pesquera en México. Tomo I. FAO. 2010.

Por su parte, las duplicidades y potenciales contraposi-

ciones de los programas también tienen su origen en el

diseño de los mismos. En el caso de la mayoría de los

programas en el medio rural, los objetivos establecidos

en las Reglas de Operación presentan ambigüedades

y, en algunos casos, una multiplicidad de objetivos, lo

cual disipa el propósito de un programa. En algunas si-

tuaciones extremas, los objetivos llegan a equipararse

con actividades o, incluso, existen programas que no

tienen objetivos establecidos. En los hechos estas cir-

cunstancias no solo limitan la potencial complemen-

tariedad que pueda existir entre programas, sino que

limita la eficiencia y eficacia de los programas mismos.

Ello significa que a pesar de que la LDRS prevé un espa-

cio de concurrencia entre las diferentes Dependencias

públicas, éste no ha sido aprovechado para planear las

acciones enfocadas a resolver los problemas específi-

cos que experimenta el sector rural. Por el contrario, en

la práctica cada Dependencia instrumenta programas y

proyectos que entre sí se contraponen o duplican. Se

constatan, entonces, la falta de tareas fundamentales

de coordinación por parte de la SAGARPA para cumplir

con el espíritu que dio origen a la LDRS y al PEC.

2.5.2 Reglamentación débil para el funcionamiento de los programas públicos La política sectorial recorre un largo camino desde su

diseño e implementación, hasta su ejecución a través

de programas públicos. Es necesario que los actores

que intervienen en las diferentes fases tengan claridad

sobre el espíritu de la política sectorial, sobre el progra-

ma público en el que participan, y sobre la importancia

54


de su papel y tareas específicas en el conjunto para el

logro del objetivo central. Ello es indispensable para dar

cumplimiento cabal a la política sectorial. En la política

sectorial o en un programa público no hay lugar para

actores o tareas aisladas.

En este sentido, el marco institucional actual no provee

una visión integral que sea comprensible a todos los ac-

tores que participan en el proceso de instrumentación

de la política pública rural, y que facilite su cumplimien-

to. En el PEC se consideran nueve vertientes que per-

siguen objetivos específicos y con los que se busca el

desarrollo rural. Por ejemplo, en la vertiente de “Com-

petitividad” se prevé la participación complementaria

de siete Secretarías, que deberán dar “viabilidad eco-

nómica al sector”. Pero el PEC no proporciona más ele-

mentos que permitan conocer en detalle la posible di-

visión del trabajo entre Secretarías o al interior de cada

una de ellas, ni el papel que deberán jugar los diferen-

tes actores que participarán en las 16 Estrategias y los

siete Programas previstos para lograr tal fin. Asimismo,

no se establece, explícita o implícitamente, la comple-

mentariedad entre las funciones de los actores en las

diferentes fases, así como tampoco la secuencia o la di-

visión del trabajo entre Secretarías y al interior de ellas.

Si bien cada programa tiene sus Reglas de Operación,

éstas generalmente establecen una dinámica de traba-

jo que concede atención principal al funcionamiento

administrativo del programa y menos al cumplimiento

del objetivo central de desarrollo rural. Adicionalmen-

te, la mayoría de los programas opera bajo el esquema

de atención a la demanda, lo cual se contradice con la

orientación a resultados. Si bien formalmente la Eva-

luación de los Programas Públicos ofrecería un medio

para corregir posibles desviaciones del objetivo del pro-

grama, tampoco existe el instrumento que garantice el

uso de los resultados de la evaluación en la corrección

del funcionamiento.

La ausencia de una reglamentación funcional que sea

clara, concisa y fácil de aplicar, o de los mecanismos

de vigilancia en cada fase de la gestión pública, son

factores que pueden orillar a incurrir en el fenómeno

conocido como riesgo moral, que se presenta cuando

los actores desvían el espíritu de la política sectorial y

55


aprovechan su posición para el logro de fines distintos

a los originalmente establecidos, y al no aplicarse las

sanciones correspondientes se da lugar a la recurrencia

de tal conducta. Esta situación puede suceder en cada

fase de la gestión, aunque es más susceptible de darse

durante la ejecución de los programa públicos, donde

se lleva a cabo la asignación o distribución de los re-

cursos. Son, además, las fases de ejecución de los pro-

gramas públicos donde a nivel local intervienen institu-

ciones informales, que se expresan a través de códigos

de conducta, usos y costumbres locales o compromi-

sos familiares o de grupos, y que dificultan o desvían

el cumplimiento del objetivo original de desarrollo rural

previsto en el diseño de los programas públicos.

2.5.3 Instituciones informales que desvían la política sectorialLas instituciones informales se manifiestan en reglas

vigentes, aunque no escritas, y actúan a la par del mar-

co institucional formal. Las instituciones informales

pueden ser, por ejemplo, los códigos sociales de con-

ducta, las tradiciones organizacionales, o en general las

reglas no escritas asociadas a la cultura o al marco de

valores morales de los actores en el contexto local. En

la política sectorial las instituciones informales adquie-

ren relevancia por la influencia que pueden ejercer en

la conducta de los actores que toman decisiones y por

los resultados que pueden provocar en cada una de las

fases que recorre la política sectorial. Las instituciones

informales pueden, entonces, fortalecer o contravenir

el logro del objetivo central de la política sectorial, se-

gún la relación que se establezca entre las instituciones

formales e informales.

Las instituciones informales tienen repercusiones en la

planeación y la asignación de los recursos públicos. Un

ejemplo puede verse en la atención a demandas espe-

cíficas de organizaciones campesinas y de productores,

que son canalizadas a partir del 2011 a través de algunos

de los denominados “proyectos estratégicos” de la SA-

GARPA. En la práctica, estos proyectos estratégicos son

programas que atienden a problemas coyunturales de

naturaleza económica o climática, que pueden ser situa-

ciones imprevistas y que por sus consecuencias pueden

tratarse de un asunto humanitario y de conflicto social.

Pero igualmente se recurre a estos instrumentos para

56


cumplir los compromisos que tiene el gobierno federal

con ciertos grupos de productores o campesinos, sin la

necesidad de seguir el circuito operativo establecido en

los programas eje de la SAGARPA. La incidencia de las

instituciones informales puede provocar, entonces, un

uso ineficiente de los recursos públicos, contraviene la

planeación o atiende según la fuerza política de los acto-

res, independientemente de la prioridad de la problemá-

tica, de los grupos de productores o de las regiones que

requerirían atención con más urgencia.

Las reglas informales pueden dificultar la coordinación

externa entre dependencias e interna entre las áreas de

la SAGARPA, en la medida que la observancia de esas

reglas prioriza los intereses individuales o de grupos, aún

contraviniendo el marco normativo formal y, con ello, al

interés de la política sectorial. En este contexto, es ne-

cesario tener presente que el logro de los objetivos de la

política sectorial requiere de la observancia de un marco

normativo formal que sea claro, conciso y de fácil aplica-

ción, pero que considere la presencia de las instituciones

informales y busque orientarlas hacia el logro del objetivo

central. El marco normativo debe ser dinámico y recoger

los cambios de la realidad en que actúa, y debe guiar la

conducta de los actores a lo largo de todo el proceso que

recorre la política sectorial, enlazando acciones, y promo-

viendo los incentivos y sanciones que sean necesarios

para garantizar el cumplimiento exitoso de cada fase, y

con ello del objetivo fundamental de la política sectorial.

Pero también habrá que lograr un cambio en la visión

sobre las funciones que debe cumplir el marco norma-

tivo, como el que puede constarse en la actualidad, en

el que los incentivos no se orientan a los resultados, y

las sanciones están dirigidas hacia quienes no ejercen los

recursos de acuerdo a la norma y no hacia quienes no

generan resultados.

El marco institucional tiene, entonces, diversas áreas

potenciales de mejora. A pesar del marco normativo

actual existe baja coordinación interinstitucional, pre-

valece una orientación de atención a la demanda en los

programas, hay normas que conceden atención priori-

taria a las funciones y resultados administrativos antes

que al éxito de la política sectorial, y hay vigencia de

instituciones informales que compiten u obstaculizan

el funcionamiento de las instituciones formales. Todo

ello permite concluir que el marco institucional del sec-

tor rural es débil en su funcionamiento.

capítulo 2 análisis de problemas en el sector rural y pesquero

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