Cancelamento da Inscrição da Empresa no Cadastro de Contribuintes:

Sanção Política ou Medida Protetiva da Ordem Econômica?

Eduardo Moreira Lima Rodrigues de Castro1

1. Introdução

Cunhou-se a expressão “sanção política” para designar as medidas restritivas ou

proibitivas impostas aos contribuintes como meio indireto de cobrança de tributos. Fala-se

que referidas práticas possuem natureza política justamente por violarem dispositivos de lei

ou mesmo valores consagrados no texto da Constituição.

Dentre as referidas sanções políticas, destacam-se as seguintes: a) interdição do

estabelecimento; b) retenção de mercadorias; c) inscrição no cadastro de inadimplentes; d)

aplicação de regime especial de fiscalização; e) suspensão da inscrição da empresa no

cadastro de contribuintes de determinado tributo e; e) cancelamento da inscrição da empresa

no referido cadastro.

Tanto doutrina quanto jurisprudência pátrias têm rechaçado, indiscriminadamente,

qualquer previsão normativa que regule práticas que se assemelhem àquelas narradas no

1Bacharel em Direito pela Universidade Federal do Ceará. Especialista em Direito e Processo Administrativo pela Universidade de Fortaleza. Mestrando em Direito do Estado pela Universidade Federal do Paraná. Procurador do Estado do Paraná. eduardordecastro@hotmail.com

parágrafo anterior. Em muitos casos, no entanto, laboram em equívoco ao equiparar situações

distintas.

Sobre o tema, em consonância com doutrina majoritária, Hugo de Brito Machado

leciona que:

(…) todas essas políticas são flagrantemente inconstitucionais entre outras razões, porque: a) implicam indevida restrição ao direito de exercer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, assegurado pelo art. 170, parágrafo único, da vigente Constituição Federal; e b) configuram cobrança sem o devido processo legal, com grave violação do direito de defesa do contribuinte, porque a autoridade que a este impõe a restrição não é a autoridade competente para apreciar se a exigência do tributo é ou não legal.2 (Grifo Nosso)

No que diz respeito especificamente às medidas restritivas à inscrição nos cadastros

de contribuintes, afirma Hugo de Brito Machado Segundo que:

(...) a prática em exame malfere ainda os direitos ao devido processo legal, à ampla defesa e ao contraditório. Primeiro, porque a autoridade que decide se defere, ou não, a inscrição a determinado contribuinte não é competente para julgar a legalidade das exigências e imputações que lhes são feitas. Segundo, porque a negativa, a suspensão e o cancelamento da inscrição no mais das vezes ocorrem antes de apreciada a defesa oferecida pelo contribuinte. A sanção é aplicada antes de apurada a prática da suposta infração. Por isso, a coação aqui examinada, que impõe sérias dificuldades ao contribuinte, faz com que sejam pagos os tributos e as multas, mesmo indevidos, com o fito de se evitar prejuízos ainda maiores. Todas as garantias constitucionais processuais do contribuinte quedam inoperantes.3 (Grifo nosso)

A opinião dos Tribunais não tem sido diversa.

A súmula da jurisprudência dominante do Supremo Tribunal Federal encontra-se

repleta de enunciados atinentes ao tema das sanções políticas. O enunciado n. 70 assevera que

“é inadmissível a interdição de estabelecimento como meio coercitivo para cobrança de

tributo”; o enunciado n. 323, por sua vez, dispõe que: “é inadmissível a apreensão de

mercadorias como meio coercitivo para pagamento de tributos”; por fim, o verbete n. 247 diz

que “não é lícito à autoridade proibir que o contribuinte em débito adquira estampilhas,

despache mercadorias nas alfândegas e exerça suas atividades profissionais”.

2 MACHADO, Hugo de Brito. As Sanções Políticas no Direito Tributário “in” Revista Dialética de Direito Tributário n. 30. pp. 46-47, março de 1998.

3 MACHADO SEGUNDO, Hugo de Brito. As Liberdades Econômica e Profissional e os Cadastros de Contribuintes “in” Revista Dialética de Direito Tributário n. 67. p. 77. Abril de 2001.

O entendimento supracitado está bem delineado no voto da Ministra Cármen Lúcia

nos autos do Recurso Extraordinário n.634.738, julgado monocraticamente em 25 de fevereiro

de 2011, cujos trechos mais relevantes fazemos questão de transcrever:

(…) O Supremo Tribunal Federal assentou não ser possível a aplicação de restrições para compelir de forma indireta o contribuinte inadimplente a cumprir obrigação tributária principal ou acessória. Nesse sentido: 'Nota-se a tomada de empréstimo de meio coercitivo, objetivando a satisfação de débito tributário. Em síntese, a legislação local submete o contribuinte à exceção de emitir notas fiscais individualizadas, quando em débito para com o Fisco. Entendo conflitante com a Carta da República o procedimento adotado. A Fazenda há de procurar o Judiciário visando à cobrança, via executivo fiscal, do que devido, mostrando-se impertinente recorrer a métodos que acabem inviabilizando a própria atividade econômica, como é o relativo à proibição de as empresas em débito, no tocante a obrigações, principal e acessórias, vir a emitir documentos considerados como incluídos no gênero fiscal' (RE 413.782, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJ 3.6.2005).4 (Grifo Nosso)

(...) O acórdão recorrido divergiu dessa orientação. 7. Pelo exposto, dou provimento ao recurso extraordinário (art. 557, § 1º-A, do Código de Processo Civil e art. 21, § 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal). Considerando-se a Súmula n. 512 do Supremo Tribunal Federal, deixo de condenar o Recorrido ao pagamento de honorários advocatícios de sucumbência. Publique-se. Brasília, 25 de fevereiro de 2011. Ministra CÁRMEN LÚCIA Relatora.5

Tem-se, portanto, em linhas gerais, a vedação indiscriminada das práticas narradas

anteriormente sob os argumentos de que: a) não seriam admitidos meios de coerção indireta

para cobrança de tributos; b) a cobrança de dívidas fiscais só poderia ser realizada por meio

do procedimento de execução fiscal, positivado na Lei n. 6.830, de 22 de setembro de 1980

(Lei de Execução Fiscal - LEF); c) as sanções políticas violariam princípios constitucionais

fundamentais como os do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal; d)

referidos métodos inviabilizariam o exercício da atividade econômica e profissional.

Demonstrar-se-á, ao longo deste texto, que nem sempre as práticas enumeradas nos

parágrafos anteriores serão violadoras dos princípios basilares do ordenamento jurídico pátrio.

Medidas como o cancelamento da inscrição da empresa no cadastro de contribuintes de

determinado imposto, por exemplo, a depender do caso concreto, bem como dos termos em

que formulada a lei instituidora da providência, poderão não configurar hipóteses de sanções

políticas.

4STF, RE 634738, Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA, julgado em 25/02/2011, publicado em DJe-045 DIVULG 09/03/2011 PUBLIC 10/03/2011. 5 Idem.

2. A Tese da Supralegalidade da Lei de Execução Fiscal e a Vedação à Cobrança de Tributos por Meios Indiretos

O primeiro e mais repetido dos argumentos contrários ao que se convencionou

chamar de sanção política diz respeito a uma suposta proibição de cobrança de tributos por

meios indiretos. Nos termos de jurisprudência majoritária, a Fazenda Pública só teria a sua

disposição o instrumento da execução fiscal, regulado pela Lei Federal n. 6.830/80 – Lei de

Execução Fiscal, não sendo admitida sequer a formulação de pedido judicial de Falência da

empresa devedora, ainda que preenchidos os requisitos constantes da Lei Federal n. 11.101,

de 11 de fevereiro de 2005 – Lei de Falências e Recuperação de Empresas.6

Costuma-se fazer menção, aqui, também às chamadas garantias e privilégios do

crédito tributário, constantes do Código Tributário Nacional, como, por exemplo, a sujeição

praticamente integral do patrimônio do devedor ao pagamento do crédito tributário (CTN, art.

184), a preferência do crédito tributário em relação aos demais, ressalvados os créditos

trabalhistas (CTN, art. 186, caput), e a constituição unilateral do crédito tributário pela

Fazenda Pública. Em virtude de tais garantias e preferências, têm-se defendido a

impossibilidade de execução do crédito tributário por outros meios que não o previsto na

LEF.

A tese, de diminuta profundidade, não pode prosperar, seja se analisarmos a questão

do ponto de vista lógico-jurídico, seja se a apreciarmos sob o aspecto jurídico-positivo.

Em primeiro lugar, não nos parece correto o estudo do tema da cobrança de tributos

com base na classificação proposta por doutrina e jurisprudência, que divide a atuação estatal

em direta, quando o ente público faz uso do procedimento judicial regido pela Lei de

Execução Fiscal, e indireta, quando outro tipo de expediente é utilizado. Mais acertado, a

nosso entender, seria falar em meios legítimos e ilegítimos de cobrança de tributos.

O procedimento executivo regido pela Lei n. 6.830/80, em que pese enquadrar-se

como meio legítimo de cobrança de tributos, não pode, de maneira alguma, ser enxergado

como o único instrumento à disposição da Fazenda Pública. Não há nada no Ordenamento

Constitucional que nos permita concluir de maneira diversa: a uma, porque a satisfação do

direito material – qualquer que seja ele – não pode nem deve ser buscada exclusivamente por

meio do Poder Judiciário; a outra, porque o procedimento de execução regido pelo diploma

6STJ, REsp 164389/MG, Rel. Ministro CASTRO FILHO, Rel. p/ Acórdão Ministro Sálvio de Figueiredo Teixeira, Segunda Seção, julgado em 13/08/2003, DJ 16/08/2004.

legal supracitado encontra-se totalmente defasado em relação às mais modernas diretrizes do

Direito Processual Civil brasileiro.

A cobrança de tributos, e isso deve ficar bem claro, tem por objetivo conferir

harmonia e sustentabilidade ao Sistema Constitucional Tributário pátrio, este entendido

como “o conjunto de princípios constitucionais que informa o quadro orgânico de normas

fundamentais e gerais do direito tributário, vigentes em determinado país.”7 Tal tarefa – de

harmonização e sustentabilidade – não pode ser alcançada exclusivamente pelo uso dos

dispositivos constantes da lei de execução fiscal. A verdade é que a Fazenda Pública pode

dispor de todos os meios – judiciais ou extrajudiciais - previstos no ordenamento jurídico,

desde que não violadores das limitações constitucionais ao poder de tributar, para fazer com

que se pague a obrigação tributária.

Não é razoável, por exemplo, admitir que um banco possa levar a protesto um título

de crédito e a Fazenda Pública não possa fazer o mesmo com as Certidões de Dívidas Ativas,

tudo sob o simplório fundamento de já ter à sua disposição o instrumento da execução fiscal.

No exemplo anterior, também o banco já possuía a via da execução judicial do título e nem

por isso viu-se impedido de protestá-lo. Os fundamentos acerca da legitimidade ou não da

referida prática (protesto de CDA), no entanto, não fazem parte do objeto do presente

trabalho.

A Constituição Federal não contém um dispositivo sequer acerca da lei de execução

fiscal, não sendo razoável conferir a ela a áurea de supralegalidade que vêm lhe conferindo

os Tribunais de todo o país. Da mesma forma que o Estado não pode cobrar tributos

confiscatórios ou instituir impostos sem prévia disposição legal, não é dado aos contribuintes

o direito de, voluntária e reiteradamente, deixar de cumprir dever legal a todos imposto.

Dissertando sobre capacidade contributiva e justiça fiscal, Betina Treiger

Grupenmacher ensina que “A política tributária há de ser, nessa medida, um comportamento

revestido de moralidade no exercício do poder de tributar. É a também chamada ética fiscal,

pressuposto inafastável para que os cidadãos igualmente ajam moralmente”8.

Sobre o tema, confira-se o que diz o tributarista português José Casalta Nabais:

Pelo que, o dever de pagar impostos constitui um dever fundamental como qualquer outro, com todas as consequências que uma tal qualificação implica. Um dever fundamental, porém, que tem por destinatários, não todos

7 ATALIBA, Geraldo. Sistema Constitucional Tributário Brasileiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1968. p. 8.

8 GRUPENMACHER, Betina Treiger. Das Exonerações Tributárias. Incentivos e Benefícios Fiscais “in” GRUPENMACHER, Betina; CAVALCANTE, Denise Lucena; RIBEIRO, Maria de Fátima; QUEIROZ, Mary Elbe. Novos Horizontes da Tributação: Um diálogo Luso-Brasileiro. Coimbra: Almedina, 2012, p. 45.

os cidadãos de um estado, mas apenas os fiscalmente capazes, incluindo-se neles, de um lado, as pessoas (ou organizações) colectivas e, de outro, mesmo os estrangeiros e apátridas. Isto é, não há lugar a um qualquer (pretenso) direito fundamental de não pagar impostos, como o radicalismo das reivindicações de algumas organizações de contribuintes ou a postura teórica de alguns jusfiscalistas mais inebriados pelo liberalismo económico e mais empenhados na luta contra a ‘opressão fiscal’, que vem atingindo a carga fiscal nos países mais desenvolvidos, parecem dar a entender. Há, isso sim, o dever de todos contribuírem, na medida da sua capacidade contributiva, para as despesas a realizar com as tarefas do estado.9 (Grifo Nosso)

Ainda que se admitisse a via judicial como a única possível à cobrança de

tributos, posição com a qual, repita-se, não concordamos, jamais seria possível aceitar a

exclusividade de utilização do procedimento instituído pela Lei de Execução Fiscal,

diploma normativo que, de tão ultrapassado, vem aos poucos sendo suplantando pelo

microssistema de execução instituído pelo Código de Processo Civil - CPC e outras leis

extravagantes. Aos poucos, a Lei de Execução Fiscal vai se tornando instrumento subsidiário

do CPC.

Pelo princípio processual da eficácia da justiça, não basta que o direito material

seja inequivocamente declarado, faz-se indispensável que tal direito seja concretizado. Em

outros termos, não basta ao Poder Judiciário dizer quem ter direito – tarefa que, no âmbito das

pretensões de natureza tributárias, é cumprida de maneira bastante satisfatória pelas ações

ordinárias de embargos à execução fiscal, declaratórias e anulatórias –, é preciso dar ao

vencedor o direito que lhe fora declarado.

Conforme leciona doutrina mais autorizada, “O ‘justo’ e o ‘devido’, com efeito, vão

além do reconhecimento jurisdicionalmente do direito. A efetividade do processo, nesse

sentido, deve ser compreendida como efetividade do direito material pelo processo.”10

A lei de execução fiscal não confere qualquer vantagem ou benefício especial à

Fazenda Pública. Na verdade, aqueles que militam na seara do processo tributário têm

percebido que suas disposições têm servido de verdadeiro escudo contra a incidência

tributária, bastando à empresa, não importa o porte, não dispor de patrimônio suficiente ao

pagamento de tributos para lhe ser assegurado um direito quase sagrado e inviolável de não

pagar impostos.

9 NABAIS, José Casalta. O Dever Fundamental de Pagar Impostos: contributo para a compreensão constitucional do estado fiscal contemporâneo. Coimbra: Almedina, 2004. P. 186.

10 BUENO, Cassio Scarpinella. Curso Sistematizado de Direito Processual Civil: teoria geral do direito processual civil, vol. 1. 7. ed. São Paulo: Saraiva, 2013. Pp. 160-161.

O argumento de que o crédito tributário já seria dotado de uma série de privilégios e

garantias não deve prosperar, sobretudo se levarmos em conta que quase todas as “benesses”

previstas no CTN estão relacionadas a um patrimônio genérico e “invisível” do devedor.

Dizer que o crédito tributário prefere aos demais ou mesmo que todos os bens do

devedor respondem pela dívida não tem serventia alguma se lembrarmos que pessoas físicas

ou jurídicas não precisam de patrimônio algum para exercer suas atividades. Somemos a isso

as enormes dificuldades impostas pelo CTN para alcance do patrimônio dos sócios

administradores. Ao contrário do que ocorre com um banco, por exemplo, que só empresta

dinheiro àqueles que tiverem preenchido uma série de requisitos e, via de regra, tiverem

oferecido garantia real, a Fazenda Pública tem que se contentar com a esperança de o devedor

ser titular de algum bem. Em outras palavras, a verdade é que o crédito tributário, na imensa

maioria das vezes, é dotado de menos garantias que os créditos privados.

Não é verdadeira também a tese da constituição unilateral do título executivo da

execução fiscal pela Fazenda Pública. Em primeiro lugar, em virtude do que estabelece o

princípio constitucional da legalidade tributária, ninguém é obrigado a pagar tributo com o

qual não tenha consentido, ainda que por meio de representantes eleitos (no taxation without

representation); ademais disso, o ordenamento tributário confere oportunidade de defesa e

manifestação a todos aqueles que se sentirem injustiçados devido a eventuais cobranças

indevidas, sendo assegurado até mesmo um segundo grau recursal administrativo; por fim, e

mais importante, temos que, nos dias de hoje, grande parte dos tributos é lançada com base

em informações fornecidas pelo próprio sujeito passivo da exação, a exemplo do que acontece

com o IPI, o IR, o ITCMD, o ICMS e o ISS.

Não se pode, portanto, de maneira alguma, falar em constituição unilateral do crédito

tributário quando é o próprio contribuinte que fornece informações sobre o tributo que

entende devido.

Tanto a ideia de supralegalidade da lei de execução fiscal é falha que nosso

ordenamento jurídico efetivamente prevê uma série de outros dispositivos voltados à

arrecadação tributária, dentre os quais podemos destacar os seguintes: a) art. 193 da Lei n.

8.666/93 (Lei de Licitações e Contratos Administrativos), que versa acerca da proibição de

participação em licitações pública de empresas em débito com o fisco; b) artigos 191-A do

Código Tributário Nacional e 57 da Lei n. 11.101/2005 (Lei de Recuperação Judicial e

Falências), que estabelecem a quitação de tributos como requisito ao deferimento da

recuperação judicial; c) a quase totalidade da Lei n. 10.522/2002, que dispõe sobre o

Cadastro Informativo dos créditos não quitados de órgãos e entidades federais (CADIN) e dá

outras providências e; d) art. 17, V, da Lei Complementar n. 123/2006, que veda o ingresso

no regime diferenciado do Simples Nacional à pessoa jurídica que possua débito com o INSS,

ou com as fazendas públicas federal, estadual ou municipal, cuja exigibilidade não esteja

suspensa11.

Não é forçoso recordar também os chamados crimes contra a ordem tributária,

previstos na Lei n. 8.137, de 27 de dezembro de 1990, dotados que são de verdadeira

exequibilidade.

Se, nos termos do que já decidido pelo Supremo Tribunal Federal12, o pagamento do

tributo, a qualquer tempo, extingue a punibilidade do crime tributário, por que não chamá-los

também de sanções políticas? Alguém seria capaz de negar que a Lei n. 8.137/90 estabelece

meios indiretos de cobrança de tributos? Alguém seria capaz de afirmar também que tais

meios indiretos de cobrança de tributos seriam inconstitucionais?

3. Sanções Políticas e as Violações ao Contraditório e à Ampla Defesa

Tendo sido visto que a Fazenda Pública, com vistas à arrecadação de tributos e,

consequentemente, ao equilíbrio e à sustentabilidade do Sistema Constitucional Tributário,

pode valer-se de uma infinidade de outros meios – judiciais e extrajudiciais – além daqueles

previstos na Lei n. 6.830/80 (Lei de Execução Fiscal), demonstraremos agora ser

perfeitamente possível também que as autoridades fiscais utilizem-se dos referidos

instrumentos sem levar a efeito qualquer violação a princípios constitucionais

processuais, como os do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa.

Nos termos de doutrina mais respeitada, “O princípio do contraditório é reflexo do

princípio democrático na estruturação do processo. Democracia é participação, e a

participação no processo opera-se pela efetivação da garantia do contraditório.13”.

Dissertando sobre a aplicação do postulado em comento aos processos de natureza

administrativa, Lucas Rocha Furtado leciona que “Como consectários do princípio maior do

devido processo legal, em todos os processos restritivos de direito, o contraditório e a ampla

defesa devem ser obrigatoriamente assegurados.14”

11ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito tributário na Constituição e no STF. 16. ed., rev. e atual. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2011. pp. 123-124.

12STF, HC 81929, Relator(a): Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, julgado em 26/11/2002, publicado em DJ 22/08/2003.

13 DIDIER JR. Curso de Direito Processual Civil: introdução ao Direito Processual Civil e processo de conhecimento. 14. ed. Salvador: JusPodivm, 2012. pp. 56-57. 14FURTADO, Lucas Rocha. Curso de Direito Administrativo. 3. ed. Belo Horizonte: Forum, 2012. p. 1007.

Assim, recomenda a prudência que, antes da realização de qualquer medida de

polícia administrativa, seja conferido à parte possivelmente prejudicada o direito de se

manifestar, assim como de ter suas razões devidamente apreciadas (direito de influência) pela

autoridade estatal competente.

Aqui, as hipóteses de apreensão de mercadorias e cancelamento da inscrição da

pessoa jurídica no cadastro de contribuintes de determinado tributo são as que suscitam

maiores polêmicas.

Quanto ao tema da apreensão de mercadorias, primeiramente, deve-se esclarecer

que, de fato, pouco se tem verificado as garantias do contraditório e da ampla defesa prévios à

efetivação, pelo fisco, de medidas de retenção de bens. A verdade é que tal expediente muitas

vezes tem sido utilizado indevidamente como via ilegítima de cobrança de tributos.

Isso não significa, contudo, que toda retenção de mercadoria pela Administração

Fazendária seja inconstitucional (sanção política). Casos há em que a oportunidade de

manifestação da pessoa prejudicada pela atuação restritiva do Estado fica meramente

postergada, como se dá, por exemplo, na retenção realizada para fins investigativos. Aqui,

desde que perdure o tempo estritamente necessário à identificação das mercadorias

transportadas e à lavratura do auto de infração, nada obsta a efetivação da prática em

comento.

O Supremo Tribunal Federal já teve a oportunidade de assim se manifestar sobre o

tema; confira-se:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 163, § 7º, DA CONSTITUIÇÃO DE SÃO PAULO: INOCORRÊNCIA DE SANÇÕES POLÍTICAS. AUSÊNCIA DE AFRONTA AO ART. 5º, INC. XIII, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. 1. A retenção da mercadoria, até a comprovação da posse legítima daquele que a transporta, não constitui coação imposta em desrespeito ao princípio do devido processo legal tributário. 2. Ao garantir o livre exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, o art. 5º, inc. XIII, da Constituição da República não o faz de forma absoluta, pelo que a observância dos recolhimentos tributários no desempenho dessas atividades impõe-se legal e legitimamente. 3. A hipótese de retenção temporária de mercadorias prevista no art. 163, § 7º, da Constituição de São Paulo, é providência para a fiscalização do cumprimento da legislação tributária nesse território e consubstancia exercício do poder de polícia da Administração Pública Fazendária, estabelecida legalmente para os casos de ilícito tributário. Inexiste, por isso mesmo, a alegada coação indireta do contribuinte para satisfazer débitos com a Fazenda Pública. 4. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada improcedente15. (Grifo Nosso)

15STF, ADI 395, Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 17/05/2007.

Conforme visto, a apreensão temporária de mercadorias, muitas vezes, representa

mero exercício, pelos agentes fiscais do Estado, do poder de polícia fiscalizatório. Trata-se, na

verdade, de providência indispensável à verificação de ilícitos tributários. Nesta espécie de

apreensão investigativa, repita-se, o direito do contribuinte ao contraditório e à ampla defesa

não é ignorado, mas apenas diferido para o momento do procedimento administrativo fiscal.

Da mesma forma, é possível – na verdade, é assim que ocorre na maior parte dos

entes da federação – que as leis instituidoras da medida de polícia de suspensão ou

cancelamento da inscrição nos cadastros de contribuintes de determinado tributo

prevejam expressamente: a) oportunidade de manifestação prévia do sujeito passivo

eventualmente prejudicado, assim como; b) direito de resposta fundamentada à referida

manifestação. Mesmo antes da inscrição, é natural o diálogo entre empresa e Fazenda Pública

no que diz respeito às exigências – obrigações acessórias – prévias ao início das atividades.

Entendemos que a lei que disciplina a inscrição nos cadastros de contribuintes não

precisa sequer dispor sobre os procedimentos administrativos para cancelamento, suspensão

ou indeferimento, desde que, na prática, haja obediência às leis do processo administrativo no

âmbito de cada ente federativo.

Dito isso, caem por terra as assertivas de que as medidas de apreensão de

mercadorias, suspensão ou cancelamento de inscrição nos cadastros de contribuintes seriam

inconstitucionais por necessariamente afrontarem o devido processo legal, o contraditório e a

ampla defesa.

Atuando a administração fazendária dentro dos limites da Lex Suprema, não há que

se falar em sanção política.

4. O Cancelamento da Inscrição nos Cadastros de Contribuintes como Medida Protetiva da Ordem Econômica: Correta Interpretação do art. 170, Parágrafo Único, da Constituição Federal

Segundo lições de doutrina e jurisprudência majoritárias, as práticas de polícia

administrativa referentes ao cancelamento da inscrição de empresas grandes devedoras de

tributos nos cadastros de contribuintes de determinado imposto afrontariam as disposições

constitucionais constantes dos artigos 5º, XIII16, que regula o livre exercício profissional, e

16 Art. 5º. Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: (...)

170, parágrafo único17, que regula o livre exercício da atividade econômica, do Texto

Supremo.

Tais assertivas não podem prevalecer.

Não existe dispositivo constitucional que não possa ser sopesado a outro da

mesma importância também constante do texto da Constituição de 1988. O art. 170,

parágrafo único, é exemplo clássico disso. O exercício da atividade econômica encontra, sim,

limites no ordenamento jurídico, sendo que grande parte das balizas ao exercício da atividade

econômica encontram-se positivadas nos incisos I a IX do art. 170 da Carta Magna.

Sobre o dispositivo em comento, julgamos indispensáveis as palavras de Leonardo

Vizeu Figueiredo:

(...) a regra é a liberdade de exercício da atividade econômica, como corolário da livre iniciativa, na qual o Estado não deve interferir na manifestação volitiva de seus cidadãos para tanto. Todavia, isso não significa que o Estado, nos casos em que se evidencie interesse da coletividade, não possa regular a atividade econômica, impondo requisitos para seu exercício racional, atuando, inclusive, com poder de polícia administrativa para fazer valer e efetivar suas medidas, devendo tal dispositivo ser interpretado de forma sistemática com os demais preceitos constitucionais de direito econômico. Resta claro, portanto, que o instituto jurídico da autorização, previsto no artigo 170, parágrafo único, da CRFB, se trata de ato jurídico negocial, aplicável as atividades econômicas cuja exploração se sujeita ao Poder de Polícia do Estado. Por óbvio, a natureza jurídica quanto à liberdade de atuação estatal, isto é, quanto à vinculação e a discricionariedade do Poder Público, dependerá de prévia análise da legislação instituidora (marco regulador), mormente quanto à liberdade de atuação do particular em face da chancela da Administração Pública.18 (Grifo nosso).

Na mesma direção, vejamos o que diz o professor Calixto Salomão Filho:

(...) livre iniciativa não é sinônimo de liberdade econômica absoluta (...). O que ocorre é que o princípio da livre iniciativa, inserido no caput do art. 170 da Constituição Federal, nada mais é do que uma cláusula geral cujo conteúdo é preenchido pelos incisos do mesmo artigo. Esses princípios claramente definem a liberdade de iniciativa não como uma liberdade

XIII – é livre o exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, atendidas as qualificações profissionais que a lei estabelecer.

17 Art. 179. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho e da livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames de justiça social, observados os seguintes princípios: (...) Parágrafo único: É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos na lei.

18 FIGUEIREDO, Leonardo Vizeu. Lições de Direito Econômico. 4. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2011. pp. 65-66.

anárquica, porém social, e que pode, consequentemente, ser limitada.19 (G.N.).

O que podemos concluir é que qualquer atividade sofrerá influências do poder de

polícia estatal sempre que forem violados alguns dos princípios gerais da atividade

econômica.

Visando à defesa do consumidor, foi editado o Código Brasileiro de Defesa do

Consumidor (Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990); para proteção da livre concorrência,

função social da propriedade e repressão do abuso do poder econômico, foi criada a Lei

8.884, de 11 de junho de 1994, conhecida como Lei Antitruste, posteriormente revogada pela

Lei nº 12.529, de 30 de novembro de 2011.

Nos moldes da nova Lei Antitruste (Lei n. 12.529/2011), por exemplo, constituem

infrações da ordem econômica, independentemente de culpa, os atos sob qualquer forma

manifestados, que tenham por objeto ou possam produzir, dentre outros, os seguintes efeitos:

I) limitar, falsear ou de qualquer forma prejudicar a livre concorrência ou a livre iniciativa

(Lei n. 12.529/2011, art. 36, I); II) dominar mercado relevante de bens ou serviços (Lei n.

12.529/2011, art. 36, II) e; III) aumentar arbitrariamente os lucros (Lei n. 12.529/2011, art. 36,

III).

Dentre as condutas caracterizadoras das hipóteses anteriores, destacamos as de:

a) limitar ou impedir o acesso de novas empresas ao mercado (Lei n. 12.529/2011, art. 36,

§3º, III); b) criar dificuldades à constituição, ao funcionamento ou ao desenvolvimento de

empresa concorrente ou de fornecedor, adquirente ou financiador de bens ou serviços (Lei n.

12.529/2011, art. 36, §3º, IV) e; c) vender mercadoria ou prestar serviços injustificadamente

abaixo do preço de custo (Lei n. 12.529/2011, art. 36, §3º, IV).

Ora, a depender do caso – daí a importância de uma lei que contenha hipóteses de

cancelamento ou suspensão de inscrição em cadastro de contribuintes bem delineadas –, o

reiterado não pagamento de tributos ou descumprimento de obrigação tributária

acessória produzirá alguns (ou todos) efeitos previstos no supracitado artigo 36 da Lei n.

12.529/2011, como, por exemplo, o aumento arbitrário dos lucros ou o prejuízo à livre

concorrência. Empresas que não recolhem tributos na forma devida claramente terão

mais facilidades para praticar preços abaixo dos verificados no mercado.

Sobre o assunto, mais uma vez nos valeremos das valiosas lições de Calixto Salomão

Filho; confira-se:

19 SALOMÃO FILHO, Calixto. Regulação da Atividade Econômica (princípios e fundamentos jurídicos). São Paulo: Malheiros, 2001. pp. 93-94.

Em primeiro lugar, é preciso garantir que a concorrência se desenvolva de forma leal, isto é, que sejam respeitadas as regras mínimas de comportamento entre os agentes econômicos. Dois são os objetivos dessas regras mínimas. Primeiro, garantir que o sucesso relativo das empresas no mercado dependa exclusivamente de sua eficiência, e não de sua ‘esperteza negocial’ – isto é, de sua capacidade de desviar consumidores de seus concorrentes sem que isso decorra de comparações baseadas exclusivamente em dados do mercado.20

Além da pena de multa, a lei 12.529/2011 comina, para os casos narrados acima,

dentre os quais se inclui o reiterado inadimplemento tributário, outras penas, de natureza

extrapatrimonial, como, por exemplo, a proibição de contratar com instituições

financeiras oficiais e participar de licitações tendo por objeto aquisições, alienações,

realização de obras e serviços, concessão de serviços públicos, na administração pública

federal, estadual, municipal e do Distrito Federal, bem como em entidades da administração

indireta, por prazo não inferior a 5 (cinco) anos (Lei n. 12.529/2011, art. 38, II) e a inscrição

do infrator no Cadastro Nacional de Defesa do Consumidor (Lei n. 12.529/2011, art. 38,

III). Para os casos mais graves, a lei comina até mesmo a penalidade de cisão de sociedade,

ou transferência de controle societário (Lei n. 12.529/2011, art. 38, V).

Em resumo, diversas sanções gravíssimas são estabelecidas em prol da livre

iniciativa, da concorrência e dos interesses do consumidor, ainda que, porventura, venham a

limitar o exercício da atividade econômica da empresa infratora, que poderá até mesmo ser

cindida, não sendo forçoso salientar jamais ter existido qualquer manifestação do Supremo

Tribunal Federal acerca de eventual inconstitucionalidade da Lei n. 12.529/2011.

Entendemos que nem toda lei que determine o cancelamento da inscrição de

empresas devedoras nos cadastro de contribuintes pode ser taxada de sanção política. Para

tanto, é indispensável que referido diploma legal: a) supere todos os degraus do postulado da

proporcionalidade, ou seja, é fundamental que o diploma normativo seja adequado, necessário

e proporcional em sentido estrito aos fins a que se propõe, bem como que: b) obedeça ao

princípio constitucional da isonomia.

6. Voluntário Inadimplemento Tributário como Prática Violadora da Livre Concorrência: O Julgamento do Recurso Extraordinário n. 550.769 pelo Supremo Tribunal Federal.

20 SALOMÃO FILHO, Calixto. Direito concorrencial – as condutas. São Paulo: Malheiros, 2003. P. 54.

Em total consonância com o exposto no tópico anterior, o Supremo Tribunal Federal

negou provimento ao Recurso Extraordinário 550.76921, interposto por indústria de cigarro

em face da união e por meio do qual a recorrente defendia a não recepção – pela ordem

jurídica inaugurada com a Constituição Federal de 1988 – do Decreto-Lei 1.593, de 21 de

dezembro de 1977, que prevê interdição de estabelecimento por meio de cancelamento de

registro especial para exercício da atividade de produção de cigarros para empresas

inadimplentes de obrigações tributárias principais e acessórias relacionadas ao Imposto sobre

Produtos industrializado – IPI.

Nas palavras do Ministro Joaquim Barbosa, relator do recurso extraordinário em

comento, “Não haveria se falar em sanção política se as restrições à prática de atividade

econômica combatessem estruturas empresariais que se utilizassem da inadimplência

tributária para obter maior vantagem concorrencial”. Para o julgador, “para ser

reputada inconstitucional, a restrição ao exercício de atividade econômica deveria ser

desproporcional.”

O Min. Ricardo Lewandowski sublinhou que o descumprimento reiterado de

obrigações fiscais por parte de empresas do ramo provocaria distorção do mercado, pois

permitiria o comércio de produtos em patamar de preço inferior à concorrência, e que a livre

iniciativa não seria absoluta. Ressaltou, ainda, que os Enunciados, 323 e 547 da Súmula do

STF não seriam aplicáveis à espécie, por aludirem a devedores inseridos no regime geral

de atividades econômicas.

Já no julgamento da Ação Cautelar 1.65722, ajuizada pela mesma fabricante de

cigarros com o objetivo de conferir efeito suspensivo ao recurso extraordinário mencionado

acima, o ministro César Peluso, relator para o acórdão, falava na “existência de periculun in

mora inverso, consistente na exposição dos consumidores, da sociedade em geral e, em

particular, da condição objetiva da livre concorrência, ao risco da continuidade do

funcionamento de empresa inabilitada”. Para o Douto Ministro, “não há impedimento a que

norma tributária, posta regularmente, hospede funções voltadas para o campo da defesa da

liberdade de competição no mercado, sobretudo após a previsão textual do art. 146-A da

Constituição da República”.

Em arremate, o julgador afirmara que:

21 STF, RE 550769/RJ, rel. Min. Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, julgado em 22.5.2013. 22 STF, AC 1657 MC, Relator(a): Min. JOAQUIM BARBOSA, Relator(a) p/ Acórdão: Min. CEZAR PELUSO,

Tribunal Pleno, julgado em 27/06/2007.

(...) perante as características desse mercado industrial concentrado, em que o fato tributo é componente decisivo na determinação dos custos e preços do produto, o descumprimento das obrigações fiscais é aqui acentuadamente grave, dados seus vistos impactos negativos sobre a concorrência, o consumidor, o erário e a sociedade. E representa, ainda, tentativa de fraude ao princípio da igualdade e de fuga ao imperativo de que a generalidade dos contribuintes deva pagar tributos. (G.N).

Em resumo, o que fez o Supremo Tribunal Federal foi simplesmente analisar o tema

das medidas de cancelamento da inscrição de empresas grandes devedoras de tributos sob os

prismas da proporcionalidade e da igualdade.

7. Exame de validade da Lei Paranaense n. 14.701/2005 à luz da Igualdade e da Proporcionalidade

No presente tópico, iremos examinar a validade da Lei n. 14.701/2005 do Estado do

Paraná – “que dispõe sobre concessão de inscrição no CAD/ICMS para atividade econômica

de importação e distribuição de combustíveis automotivos derivados ou não de petróleo” – à

luz do princípio da igualdade e do postulado da proporcionalidade. Daremos especial ênfase à

norma contida no inciso II do art. 4º do referido diploma legal, segundo a qual “Acarretará,

ainda, o cancelamento da inscrição no CAD/ICMS a existência de débitos inscritos em dívida

ativa, sem exigibilidade suspensa, em valor superior ao capital social”.

Confira-se:

O princípio da isonomia – ou igualdade -, direito fundamental positivado no art. 5º,

caput, da Constituição de 1988, estabelece que “todos são iguais perante a lei, sem distinção

de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no país a

inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade”. Trata-

se, não restam dúvidas, de um dos valores supremos de nosso Estado Constitucional de

Direito, funcionando, consequentemente, como vetor interpretativo das demais disposições

constitucionais. Em consonância com a máxima aristotélica, haverá igualdade, em última

instância, sempre que se tratar igualmente os iguais e desigualmente os desiguais, na medida

de suas desigualdades.

A noção de igualdade teve seu primeiro grande momento no universo jurídico na

Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789, de acordo com a qual “os

homens nascem e são livres e iguais em direitos” (Art. 1º). À época, contudo, prevalecia a

concepção liberal de uma igualdade “abstrata e apriorística”23, logo, uma concepção

23 CARVALHO, Raquel Melo Urbano de. Curso de Direito Administrativo. 2. ed. Salvador: Jus Podivm, 2009. p. 160.

meramente formal de igualdade. Vê-se assim que, no início, a isonomia era vista

sobremaneira como um meio de garantir a força da lei e inibir os privilégios da nobreza, sem

que efetivamente se preocupasse com as diferenças concretas existentes entre os homens.

Hoje, no entanto, predomina a noção de igualdade material, segundo a qual

tratamentos diferenciados serão bem-vindos nas situações em que os administrados

encontrarem-se em posições de desigualdade.

Sobre o tema, são irretocáveis as palavras de Ingo Wolfgang Sarlet:

Igualdade em sentido matéria, além disso, significa proibição de tratamento arbitrário, ou seja, a vedação da utilização, para o efeito de estabelecer as relações de igualdade e desigualdade, de critérios intrinsecamente injustos e violadores da dignidade da pessoa humana, de tal sorte que a igualdade, já agora na segunda fase de compreensão na seara jurídico-constitucional, opera como exigência de critérios razoáveis e justos para determinados tratamentos desiguais. A compreensão material da igualdade, por sua vez, na terceira fase que caracteriza a evolução do princípio no âmbito do constitucionalismo moderno, passou a ser referida a um dever de compensação das desigualdades sociais, econômicas e culturais, portanto, no sentido que se convencionou chamar de uma igualdade social ou de fato.24 (G.N)

Além da disposição geral da igualdade constante do art. 5º, caput, supracitado, nossa

Carta Magna estabelece ainda uma série de dispositivos que conferem concretude a esse dever

de isonomia, a exemplo do que ocorre com a igualdade entre homens e mulheres em direitos e

obrigações (CF/88, art. 5º, I), a proibição de diferença de salários, de exercício de funções e

de critério de admissão por motivo de sexo, idade, cor ou estado civil (CF/88, art. 7º, XXX) e

a proibição de qualquer discriminação no tocante a salário e critérios de admissão do

trabalhador portador de deficiência (CF/88, art. 7º, XXXI)25.

Na seara tributária, decorrem da igualdade genérica os princípios da isonomia

tributária (CF/88, art. 150, II), da capacidade contributiva (CF/88, art. 145, §1º) e da

proibição do tributo com efeito de confisco (CF/88, art. 150, IV). Para Roque Antonio

Carrazza: “A lei tributária deve ser igual para todos e a todos deve ser aplicada com

igualdade, melhor expondo, quem está na mesma situação jurídica deve receber o mesmo

tratamento tributário.”26 É por causa disso, por exemplo, que nossa Constituição confere

24 SARLET, Ingo Wolfgang; MARINONI, Luiz Guilherme; MITIDIERO, Daniel. Curso de Direito Constitucional. 2. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2013. pp. 540-541.

25 SARLET, Ingo Wolfgang; MARINONI, Luiz Guilherme; MITIDIERO, Daniel. op. cit.. pp. 542-543. 26 CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional Tributário. 28. Ed. São Paulo: Método,

2012. p. 89.

tratamento tributário favorecido às micro e pequenas empresas (CF/88, art. 179) e estabelece

uma série de imunidades tributárias – genéricas e específicas.

No Brasil, ninguém dissertou tão bem acerca da melhor forma de identificar os

sujeitos merecedores de tratamento diferenciado – ou igualitário – quanto o professor Celso

Antônio Bandeira de Mello. Em seu Conteúdo Jurídico do Princípio da Igualdade, o jurista

defende serem as discriminações aceitáveis sempre que se consiga superar 3 (três) estágios

fundamentais, quais sejam: 1) escolha ponderada do fator de discriminação; 2) existência de

correlação lógica entre o fator de discriminação e a desequiparação pretendida e; 3)

consonância da discriminação com os interesses protegidos pela Constituição27.

Sobre a proporcionalidade, concordamos com aqueles que, como o professor

Humberto Ávila, retiram do referido postulado a natureza de princípio jurídico. Tem-se, na

verdade, uma limitação de 2º grau, na medida em que a proporcionalidade encontra-se no

nível das normas que regulam o método de aplicação das chamadas limitações de 1º grau,

como regras e princípios. É justamente por atuar nos casos de colisão entre princípios,

sobretudo aqueles caracterizados como direitos e garantias fundamentais, que a

proporcionalidade não pode a eles se equiparar. Nas palavras do renomado jurista gaúcho:

Nos casos de normas que possuem uma eficácia extrafiscal e restringem os direitos de liberdade (por exemplo, normas que estabelecem obrigações acessórias, isenções para o desenvolvimento de uma região, presunções em razão de fundamentos econômico-administrativos), é consistente a aplicação trifásica do dever de proporcionalidade. E assim é porque existe um fim concreto estruturador da relação jurídica. A aplicação do dever de proporcionalidade no Direito Tributário abrange, via de regra, o Poder Legislativo, na hipótese de haver um fim externo. Nesse caso, deve ser exercido o controle trifásico do dever de proporcionalidade.28 (G.N)

As regras tributárias que dispõem sobre o cancelamento da inscrição especial de

empresas nos cadastros de contribuintes de determinado tributo em virtude de débitos, sem

dúvidas, enquadram-se na categoria de normas com eficácia extrafiscal restritivas de direitos

de liberdade mencionada acima. Mais precisamente, têm por objetivos resguardar os

interesses concorrenciais de determinado setor da economia, bem como conferir harmonia e

estabilidade ao Sistema Constitucional Tributário.

27 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Conteúdo Jurídico do Princípio da Igualdade. 3. ed. São Paulo: Malheiros, 2003.

28ÁVILA, Humberto Bergmann. Sistema Constitucional Tributário: de acordo com a emenda constitucional n. 42, de 19/12/03. São Paulo: Saraiva, 2004. pp. 97-98.

Um ato normativo passará pelo crivo da proporcionalidade sempre que estiver apto a

superar as 3 (três) fases da proporcionalidade – daí se falar em critério trifásico. São elas: a)

adequação; b) necessidade e; c) proporcionalidade em sentido estrito.

Por adequação, também conhecida como pertinência ou idoneidade, deve-se

entender que o meio utilizado pelo administrador ou pelo órgão legislativo, quando da

realização de medidas restritivas de direitos, deve atingir o objetivo escolhido. A intervenção

só será necessária, por sua vez, quando não puder ser substituída por outra de menor

gravidade, daí falar-se também em vedação de excessos. Por fim, falar-se-á em

proporcionalidade em sentido estrito quando os benefícios da medida, adequada e

necessária, em termos de realização do objetivo pretendido, superar outros valores

constitucionalizados e limitados Utiliza-se aqui também a expressão mínima restrição29.

Pois bem, a Lei Estadual n. 14.701/2005, embora estabeleça tratamento tributário e

administrativo inequivocamente mais severo às empresas que atuam – ou que pretendem atuar

– no setor de importação ou distribuição de combustíveis automotivos, chegando até mesmo a

prever o cancelamento da inscrição da empresa no CAD/ICMS nos casos em que o valor da

dívida ativa inscrita e sem exigibilidade suspensa ultrapassar o capital social, não afronta nem

o princípio constitucional da igualdade nem tampouco o postulado da proporcionalidade.

Falando de isonomia, podemos observar, em primeiro lugar, que o fator de discrímen

escolhido – empresas atuantes num dos mais relevantes setores da economia e da sociedade,

como é o setor de combustíveis – apresenta total correlação com a desequiparação

estabelecida na lei em estudo. Em outras palavras, é totalmente justo que se trate de maneira

mais rígida uma empresa distribuidora de combustíveis, capaz de sonegar em único mês

milhões de reais a título de ICMS, do que se trata um pequeno supermercado ou mesmo uma

padaria. Da mesma forma que se justifica um tratamento mais brando às pequenas e micro

empresas, justifica-se uma maior rigidez para empresas atuantes no setor de combustíveis. O

raciocínio deve ser o mesmo aplicado pelo STF no julgamento do Recurso Extraordinário n.

550.769.

Além disso, a desigualação proposta está em consonância com os mais relevantes

valores constitucionais, sobretudo aqueles relacionados ao dever fundamental de pagar

tributos (derivado, repita-se, de um dever geral de solidariedade), à harmonia e estabilidade

do Sistema Constitucional Tributário e, por fim, à defesa da ordem econômica, mais

especificamente, da livre concorrência e da livre iniciativa. Apenas para se ter uma ideia da

29ALEXY, Robert. Teoria de Los Derechos Fundamentales. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1997. pp. 111-115.

relevância do referido segmento para a economia, mais de 20% da arrecadação de ICMS do

Estado do Paraná vem de operações com combustíveis. Uma empresa do setor que sonega

ICMS pode facilmente, e em pouco tempo, levar à falência dezenas de outras; a concentração

de mercado, em última instância, acaba sempre trazendo nefastos prejuízos também aos

consumidores.

O diploma legal em comento é também claramente proporcional, na medida em que

adequado, necessário e proporcional em sentido estrito aos fins a que se propõe. É adequado,

porque os requisitos essenciais de inscrição e cancelamento são específicos para a proteção da

ordem econômica e tributária, impedindo que empresas e sócios sem qualquer idoneidade

financeira venham a lesar os cofres públicos. É necessário, haja vista que num setor como

esse, marcado pela sonegação tributária, o aproveitamento de técnicas diversas daquelas

previstas na ineficiente LEF com vistas à proteção da ordem jurídica são exigências

absolutamente indispensáveis, jamais excessivas. Por fim, é proporcional em sentido estrito

porque as restrições pretendidas de maneira nenhuma superam os benefícios alcançados.

Não se venha argumentar também que o cancelamento da inscrição da empresa é

medida contraditória, que impede a arrecadação do tributo devido. Na prática, o que se

verifica com a continuidade das atividades é o incremento da dívida e a “quebra” de um

número ainda maior de empresas concorrentes. A maior parte das dívidas tributárias oriundas

da atividade de importação e distribuição de combustíveis é “impagável”, daí porque se faz

tão importante um diploma legal como o que ora se estuda.

Não há sanção política quando a restrição estatal tem por único objetivo a promoção

de valores maiores do Ordenamento Constitucional.

8. Conclusões

1. Cunhou-se a expressão “sanção política” para designar as medidas restritivas ou

proibitivas impostas aos contribuintes como meios indiretos de cobrança de tributos, a

exemplo das práticas de retenção de mercadorias, inscrição dos devedores tributários nos

cadastros de inadimplentes e cancelamento da inscrição de empresas nos cadastros de

contribuintes de certo imposto.

2. Tanto doutrina quanto jurisprudência têm rechaçado indiscriminadamente

qualquer diploma normativo regulador de práticas que se assemelhem àquelas discriminadas

acima, via de regra, sob o argumentos de que: a) não seriam admitidos meios de coerção

indireta para cobrança de tributos; b) a cobrança de dívidas fiscais só poderia ser realizada por

meio do procedimento de execução fiscal, positivado na Lei n. 6.830, de 22 de setembro de

1980 (Lei de Execução Fiscal); c) as sanções políticas violariam princípios constitucionais

fundamentais como os do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal; d)

referidos métodos inviabilizariam o exercício da atividade econômica e profissional.

3. Ao contrário do que se tem defendido, no entanto, o procedimento executivo

regido pela Lei n. 6.830/80, em que pese enquadrar-se como meio legítimo de cobrança de

tributos, não pode, de maneira alguma, ser enxergado como o único instrumento à disposição

da Fazenda Pública.

4. Não há nada no ordenamento jurídico que nos permita concluir de maneira

diversa: a uma, porque a satisfação do direito material – qualquer que seja ele – não pode nem

deve ser buscada exclusivamente por meio do Poder Judiciário; a outra, porque o

procedimento de execução regido pelo diploma legal supracitado encontra-se totalmente

defasado em relação às mais modernas diretrizes do Direito Processual Civil brasileiro.

5. Também o argumento de que o crédito tributário já seria dotado de uma série de

privilégios e garantias não deve prosperar, ainda mais quando observamos que quase todas as

“benesses” previstas no CTN estão relacionadas à existência de um patrimônio genérico e

“invisível” do devedor.

6. Da mesma forma, não é verdadeira a tese da constituição unilateral do título

executivo da execução fiscal pela Fazenda Pública, haja vista que a população participa, sim,

da constituição do referido título tanto por meio de representantes eleitos quanto quando do

exercício do direito de defesa no curso do procedimento administrativo fiscal de lançamento

ou mesmo, nos casos de tributos lançados por declaração ou homologação, no momento da

declaração das informações pelo contribuinte.

7. Tanto a ideia de supralegalidade da LEF é falha que nosso ordenamento jurídico

prevê uma série de outros dispositivos legais voltados à arrecadação de tributos, a exemplo do

art. 193 da Lei n. 8.666/93 (Lei de Licitações e Contratos Administrativos) e dos artigos 191-

A do Código Tributário Nacional e 57 da Lei n. 11.101/2005 (Lei de Falências e Recuperação

de Empresas).

8. As práticas indevida e indiscriminadamente chamadas de sanções políticas não

necessariamente violam princípios constitucionais processuais, como os do devido processo

legal, do contraditório e da ampla defesa, devendo ser sempre conferido às partes

possivelmente prejudicadas a efetiva oportunidade de manifestação.

9. Mais do que um meio indireto de cobrança de tributos ou proteção da harmonia e

estabilidade do Sistema Constitucional Tributário brasileiro, o cancelamento da inscrição de

empresas devedoras de tributos deve ser encarado como instrumento de resguardo da ordem

econômica, mais especificamente, da livre iniciativa e da livre concorrência.

10. Com base nos mesmos fundamentos expostos no parágrafo anterior, o Supremo

Tribunal Federal julgou válido Decreto-Lei que prevê o cancelamento da inscrição especial no

cadastro de contribuintes do IPI para empresas grandes devedoras do tributo atuantes no

segmento da fabricação de cigarros.

11. A Lei n. 14.701/2005 do Estado do Paraná, que dispõe sobre concessão de

inscrição especial no CAD/ICMS para exercício de atividade econômica de importação e

distribuição de combustíveis automotivos derivados ou não de petróleo, embora estabeleça

tratamento tributário e administrativo inequivocamente mais severo às empresas que atuam no

setor, não afronta nem o princípio da igualdade nem o postulado da proporcionalidade.

12. O fator de discrímen escolhido apresenta total correlação com a desequiparação

estabelecida na lei em estudo, ademais disso, a desigualação proposta está em consonância

com os mais relevantes valores constitucionais, sobretudo aqueles relacionados ao dever

fundamental de pagar tributos, à harmonia e estabilidade do Sistema Constitucional Tributário

e à defesa da ordem econômica, mais especificamente, da concorrência e da livre iniciativa.

13. O tratamento diferenciado conferido às importadoras e distribuidoras de

combustíveis é (a) totalmente adequado e necessário aos fins a que se propõe a lei, (b) não

prevê deveres excessivos ou impossíveis de serem cumpridos pelas empresas e (c) não se

sobrepõe aos benefícios oriundos da restrição.

14. Não há que se falar em sanção política quando a restrição imposta pelo Estado

tem por único objetivo a promoção de valores maiores do Ordenamento Constitucional.