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WILLIAN DE FATIMA
CAMPESINATO E POLÍTICAS PÚBLICAS: Uma análise do programa Minha Casa, Minha Vida Rural no
município de Londrina (PR)
Londrina 2016
WILLIAN DE FATIMA
CAMPESINATO E POLÍTICAS PÚBLICAS: Uma análise do programa Minha Casa, Minha Vida Rural no
município de Londrina (PR)
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao Departamento de Geociências do Centro de Ciências Exatas da Universidade Estadual de Londrina, como requisito parcial à obtenção do título de Bacharel em Geografia. Orientadora: Profa. Dra. Eliane Tomiasi Paulino.
Londrina
2016
WILLIAN DE FATIMA
CAMPESINATO E POLÍTICAS PÚBLICAS: Uma análise do programa Minha Casa, Minha Vida Rural no município
de Londrina (PR)
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao Departamento de Geociências do Centro de Ciências Exatas da Universidade Estadual de Londrina, como requisito parcial à obtenção do título de Bacharel em Geografia.
BANCA EXAMINADORA
Profa. Dra. Eliane Tomiasi Paulino Orientadora
Universidade Estadual de Londrina - UEL
Prof. Dr. Nilson Cesar Fraga Universidade Estadual de Londrina - UEL
Profa. Dra. Margarida Cássia Campos Universidade Estadual de Londrina - UEL
Londrina, 11 de agosto de 2016.
DEDICO
À minha esposa, minha mais bela razão de viver.
AGRADECIMENTOS
À Universidade Estadual de Londrina (UEL) pela oportunidade de realização do
curso e pela contribuição à minha formação acadêmica;
A todos os camponeses que me receberam em suas casas e compartilharam suas
histórias comigo;
À orientadora, professora Dra. Eliane Tomiasi Paulino, pela dedicação,
ensinamentos, conselhos e paciência na orientação durante todo o curso;
A todos os professores que foram tão importantes na minha vida acadêmica e no
desenvolvimento deste trabalho;
Aos meus familiares por sempre me motivarem a seguir em frente, em especial meu
avô, Antônio Alves de Oliveira, bravo camponês que teve a grande capacidade de
ensinar-me a ser uma “pessoa do bem’’, e ao meu irmão Sebastião Felipe de
Fatima, por ter acreditado em mim no início de minha caminhada acadêmica;
Aos amigos e colegas pelo incentivo e apoio constantes.
FATIMA, Willian. CAMPESINATO E POLÍTICAS PÚBLICAS: Uma análise do programa Minha Casa, Minha Vida Rural no município de Londrina (PR). 2016. 114 fls. Monografia (Graduação em Geografia) - Universidade Estadual de Londrina, Londrina. 2016.
RESUMO
O presente trabalho tem como objetivo o estudo do Programa Minha Casa, Minha
Vida Rural (PMCMVRural) no município de Londrina (PR), a partir de uma análise do
histórico de evolução do campesinato junto ao desenvolvimento de políticas públicas
que aconteceram no decorrer dos anos no setor habitacional do país. Para tanto,
procedeu-se a uma revisão de literatura e um estudo sobre a política habitacional no
Brasil e sua implementação na região estudada, bem como a entrevistas com
lideranças e camponeses demandantes e beneficiados por uma casa nova. Ao se
correlacionar as discussões bibliográficas e as evidências empíricas, conclui-se que
o PMCMVRural cria uma oportunidade para as famílias camponesas viverem com
mais dignidade, apesar de requerer aprimoramentos.
Palavras-chave: Campesinato; Habitação; Políticas Públicas; Programa Minha Casa
Minha Vida Rural.
FATIMA, William. Peasantry and public politics. An analysis of Minha Casa, Minha Vida Rural program in Londrina County. 2016. 114 pgs. Monograph (Undergraduate Geography) - State University of Londrina, Londrina. 2016.
ABSTRACT
The present paper has the objective to study the program Minha Casa Minha Vida
Rural (PMCMVRural) in Londrina Country, Paraná, from an analysis of the evolution
of the peasantry history with the development of public policies that happened
throughout the years in the housing sector in the country. To do so, we proceeded to
a literature review and a survey of the housing policy of Brazil and its implementation
in the region studied, as well as interviews with leaders and plaintiff’s peasants and
benefit from a new home. Relating to the bibliographic discussions and empirical
evidence it is concluded that the program MCMVRural creates an opportunity to the
peasant families to live with dignity, despite it still requires imprivement.
Keywords: Housing; Minha Casa Minha Vida Rural Program; Peasantry; Public
Policy.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figura 1 - Mapa da divisão do Norte do Paraná segundo a geografia dos anos de
1950 ......................................................................................................................... 52
Figura 2 - Logotipo do Programa Minha Casa, Minha Vida Rural ........................... 57
Figura 3 - Perspectiva da construção da unidade habitacional ............................... 59
Figura 4 - Área de estudo - Distritos do município de Londrina ............................... 61
Figura 5 - Divisão das propriedades rurais no Distrito de São Luis ......................... 66
Figura 6 - Produção das famílias camponesas - Distrito de São Luis ..................... 67
Figura 7 - Curso realizado no Distrito de São Luis .................................................. 69
Figura 8 - Unidade habitacional do PMCMV Rural - Distrito de São Luis ................ 70
Figura 9 - Ampliação das unidades habitacionais após entrega.............................. 71
Figura 10 - Produção das famílias camponesas - Distrito de Guaravera ................ 73
Figura 11 - Vila rural do Distrito de Guaravera - Entroncamento Rio Taquara com
Rio do Cerne ............................................................................................................ 75
Figura 12 - Unidade habitacional do PMCMV Rural - Distrito de Guaravera ........... 77
Figura 13 - Produção das famílias camponesas - Patrimônio Guairacá .................. 78
Figura 14 - Acesso afetado pelas chuvas - Patrimônio Guairacá ............................ 80
Figura 15 - Unidade habitacional do PMCMV Rural - Patrimônio Guairacá ............ 81
Figura 16 - Divisão das propriedades rurais no Distrito de Lerrovile ....................... 83
Figura 17 - Unidade habitacional do PMCMV Rural - Distrito de Lerrovile .............. 85
Figura 18 - Produção das famílias camponesas na Comunidade Usina Três Bocas
................................................................................................................................. 86
Figura 19 - Unidade habitacional do PMCMV Rural - Comunicade Usina Três Bocas
................................................................................................................................. 87
Figura 20 - Fossa do banheiro da unidade habitacional .......................................... 88
Figura 21 - Unidade habitacional do PMCMV Rural - Patrimônio Selva .................. 89
Figura 22 - Unidade habitacional do PMCMV Rural - Distrito da Warta .................. 90
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 - Déficit habitacional quantitativo brasileiro ............................................... 37
Tabela 2 - Número de estabelecimentos rurais em Londrina .................................. 95
Tabela 3 - Área dos estabelecimentos agropecuários de Londrina ......................... 96
Tabela 4 - Número de pessoal ocupado com e sem laço de parentesco com o
produtor rural por dias trabalhados no ano e por estrado de área em Londrina ...... 97
Tabela 5 - Valor da produção e área plantada no Estado do Paraná e no município
de Londrina, em porcentagem, no ano de 2006........................................................98
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 - Evolução da população residente do município de Londrina ................ 53
Quadro 2 - População residente nos Distritos de Londrina ..................................... 62
Quadro 3 - Número das unidade habitacionais do programa Minha Casa, Minha
Vida Rural, por localidade ........................................................................................ 64
Quadro 4 - Número de famílias contempladas do programa no Distrito de São Luis,
por localidade ........................................................................................................... 66
Quadro 5 - Número de famílias contempladas do programa no Distrito de
Guaravera, por localidade ........................................................................................ 76
Quadro 6 - Número de famílias contempladas do programa no Patrimônio Guairacá,
por localidade ........................................................................................................... 79
Quadro 7 - Número de famílias contempladas do programa no Distrito de Lerrovile,
por localidade ........................................................................................................... 84
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
BNH Banco Nacional de Habitação
CEF Caixa Econômica Federal
COHAPAR Companhia de Habitação do Paraná
CPDHCB Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do
Brasil
CPT Comissão Pastoral da Terra
CTNP Companhia de Terras Norte do Paraná
DOPS Delegacia Especializada de Ordem Política e Social
EMATER Instituto Paranaense de Assistência Técnica e Extensão Rural
EO Entidade Organizadora
FCP Fundação Casa Popular
FGTS Fundo de Garantia por Tempo de Serviço
FHC Fernando Henrique Cardoso
FMI Fundo Monetário Internacional
FNHIS Fundação Nacional de Habitação de Interesse Social
IAP Instituto de Aposentadoria e Pensão
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
INCRA Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária
IPPUL Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano de Londrina
MCMVR Minha Casa, Minha Vida Rural
MST Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra
NERA Núcleo de Estudos, Pesquisas e Projetos de Reforma Agrária
OGU Orçamento Geral da União
ONU Organização das Nações Unidas
PAC Programa de Aceleração de Crescimento
PAR Programa de Arrendamento Residencial
PCB Partido Comunista Brasileiro
PNAE Programa Nacional de Alimentação Escolar
PNH Programa Nacional de Habitação
PNHR Programa Nacional de Habitação Rural
PNRA Plano Nacional de Reforma Agrária
PRONAF Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
SBPE Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo
SEMA Secretaria Municipal do Ambiente
SFN Sistema Financeiro de Habitação
SNH Sistema Nacional de Habitação
STR Sindicato dos Trabalhadores Rurais de Londrina
UDR União Democrática Ruralista
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................... 14
2 CAMPESINATO E POLÍTICAS TERRITORIAIS .......................................................... 17
2.1 A exclusão como herança e como estratégia do projeto hegemônico no Brasil. ....................17
2.2 Confrontos no campo e movimentos sociais de luta pela terra. .................................................21
2.3 O campo brasileiro na era da redemocratização brasileira. .........................................................29
3 POLÍTICAS PÚBLICAS E DEMANDAS HABITACIONAIS ....................................... 35
3.1 A exclusão do campesinato nas políticas habitacionais do Brasil.............................................35
3.2 Políticas públicas: um debate conceitual. .......................................................................................40
3.3 Políticas habitacionais no Brasil: dos projetos aos desdobramentos territoriais. ..................44
3.4 Políticas Habitacionais em Londrina. ...............................................................................................50
4 PROGRAMA MINHA CASA, MINHA VIDA RURAL ................................................... 56
4.1 Princípios de funcionamento do PMCMVRural. .............................................................................56
4.2 O PMCMVRural no município de Londrina (PR). ............................................................................60 4.2.1 Distrito de São Luiz ........................................................................................................................... 66 4.2.2 Distrito de Guaravera ........................................................................................................................ 72 4.2.3 Patrimônio Guairacá .......................................................................................................................... 77 4.2.4 Distrito de Lerrovile ........................................................................................................................... 82 4.2.5. Comunidade Rural Usina Três Bocas, Patrimônio Selva e Distrito Warta. ........................ 85
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................................................................................. 92
REFERÊNCIAS ..................................................................................................................... 99
14
1 INTRODUÇÃO
O setor habitacional do Brasil tem sido historicamente afetado pela falta de
moradia, tanto em áreas urbanas como rurais. O processo de modernização técnica
da agricultura desencadeou intenso êxodo rural que, por sua vez, repercutiu na
rápida ampliação da população urbana: os agricultores saíram do campo em busca
de empregos nas fábricas, mas a demanda foi maior que as ofertas de trabalho,
situação que contribuiu de forma generalizada para o crescimento das periferias das
cidades. Ao mesmo tempo, os agricultores familiares que permaneceram no campo
continuaram desamparados e, em regra, recebendo preços indignos pela venda de
seus produtos. A mitigação de tais impactos requer políticas públicas que promovam
inclusão social capaz de atender minimamente os diretos básicos das pessoas, a
exemplo do Programa Nacional de Habitação Rural (PNHR), que subsidia a
construção e reforma/ampliação de unidades habitacionais para os agricultores
familiares de baixa renda.
Diante desse quadro o presente trabalho analisa a política de habitação rural
brasileira e a experiência do Projeto Minha Casa, Minha Vida Rural (PMCMVRural)
através do estudo de sua implementação no Estado do Paraná, tendo o município
de Londrina como recorte espacial.
O Governo Federal lançou em 2003 o Programa Nacional de Habitação Rural
(PNHR) com o objetivo de reduzir o déficit habitacional rural no Brasil. Este
programa é voltado aos camponeses em condições socioeconômicas vulneráveis,
com renda mensal familiar de até três salários mínimos. No entanto, foram
identificados fatores que dificultam o acesso do público-alvo ao programa, como, por
exemplo, a enorme burocracia em relação às documentações exigidas e a
desconsideração do problema fundiário brasileiro, pois uma parte dos camponeses
não possui documentação que comprove a propriedade jurídica da terra em que
vivem.
15
De acordo com Paulino (2015, p. 71) constavam 4.015.837 imóveis com até
50 hectares no Cadastro Nacional de Imóveis Rurais do Incra em 2011, dos quais
1.240.748 não apresentaram registro legal de propriedade nos termos da Lei. Nada
que possa sugerir ser esse o estrato de invasores típicos do padrão de constituição
ilícita da propriedade privada no Brasil, já que a Constituição Brasileira de 1988
reconhece como legítima a posse de terra de até 50 hectares por famílias que nela
vivem e trabalham. Ademais, a fração de áreas que lhe corresponde é de
16.602.235,5 hectares, precisamente 12% dos 137.815.160,01 hectares sem
registro de propriedade legal.
O acesso precário à terra é resultado de um processo histórico que
vulnerabiliza sistematicamente o campesinato. No decorrer da história a apropriação
capitalista da terra se impôs, fortalecendo o latifúndio, as empresas transnacionais, o
uso de agrotóxicos e a produção de monoculturas em detrimento da produção de
alimentos.
A luta pela terra no Brasil ocorre desde o processo de colonização, porém a
questão agrária em si “nasceu da contradição estrutural do capitalismo que produz
simultaneamente a concentração da riqueza e a expansão da pobreza e da miséria.
Essa desigualdade é resultado de um conjunto de fatores políticos e econômicos”
(FERNANDES, 2004, p. 4).
As transformações ocorridas nas relações de produção no campo suscitaram
a expansão produtiva no Brasil, promovendo constantes mudanças na vida dos
camponeses, afetando as relações sociais e econômicas que transformam
profundamente suas vidas.
O processo de expulsão da terra, a transformação nas relações de produção
e de trabalho atingem significativamente o modo de vida camponês que vem sendo
expropriado não só do acesso à terra mas de direitos básicos, como: educação,
saúde e habitação de qualidade.
No âmbito do Programa Minha Casa, Minha Vida Rural aqui estudado as
moradias são executadas através do Programa Nacional de Habitação Rural
(PNHR) em parceria com o governo do Estado do Paraná, através do Instituto
Paranaense de Assistência Técnica e Extensão Rural (EMATER), juntamente com o
Sindicato dos Trabalhadores Rurais de Londrina (STR), Companhia de Habitação do
Paraná (COHAPAR) e a Caixa Econômica Federal (CEF). As famílias camponesas
que conquistam sua moradia expressam grande alegria por conseguirem viver com
16
mais segurança e conforto, enfim, com mais dignidade. Essa satisfação se expressa
na autoestima das famílias.
Como metodologia de estudo para esta pesquisa foi utilizada
concomitantemente a abordagem quantitativa e qualitativa. Diehl (2004) define o uso
da pesquisa quantitativa pelo uso da quantificação, tanto na coleta quanto no
tratamento das informações, objetivando resultados que evitem possíveis distorções
de análise e interpretação, possibilitando maior margem de segurança. Já a
pesquisa qualitativa, descreve a complexidade de determinado problema, sendo
necessário compreender e classificar os processos dinâmicos vividos nos grupos,
possibilitando o entendimento das mais várias particularidades dos indivíduos.
Combinou-se, assim,-se dados secundários, mediante levantamentos em revistas,
livros, jornais e fotografias, com dados primários, mediante entrevistas com as
famílias do campo, contempladas e não contempladas do programa.
Apresenta-se inicialmente no primeiro capítulo a formação do campesinato
brasileiro em que é analisada a pertinência do trabalho com o conceito de camponês
através de um estudo da formação do território nacional, que é marcado pela
apropriação concentrada e excludente da terra. No segundo capítulo é realizado um
debate conceitual das políticas públicas sendo abordada a exclusão dos
camponeses das políticas habitacionais do país, partindo-se do histórico de
habitação do Brasil para evidenciar suas repercussões no município de Londrina.
Sendo assim, o Projeto Minha Casa, Minha Vida Rural é central ao terceiro capítulo,
onde é discutido como esse programa de governo adquire materialidade a partir dos
distritos rurais onde está sendo implementado.
Devido à abrangência do programa governamental, bem como a falta de
estudos que deem suporte mínimo à análise dos resultados na escala do singular,
optou-se por limitar a área de estudos ao município de Londrina, sem perder de vista
a relação com a questão agrária e mesmo com a política habitacional em escala
estadual e nacional, que engloba dados obtidos através de pesquisas teóricas e
análise de campo.
Os estudos de política habitacional rural são novos no campo da Geografia
pelo seu próprio ineditismo, sendo o propósito deste trabalho contribuir
cientificamente para o melhor conhecimento desse programa, como forma de
fornecer subsídios para eventuais ajustes na política pública em questão.
17
2 CAMPESINATO E POLÍTICAS TERRITORIAIS
2.1 A exclusão como herança e como estratégia do projeto hegemônico no
Brasil.
Diversos autores, a exemplo de Chayanov (1980), Oliveira (2001), Paulino
(2010) e Fernandes (2000), descrevem o campesinato como uma classe social de
organização específica que se destaca pela força familiar de trabalho. Ao elucidar a
questão do campesinato é possível entender como esta parcela da população se
organiza e se articula para permanecer reproduzindo-se enquanto camponês, ao
mesmo tempo à margem e dentro de um sistema que o subjuga.
É fato que a análise do campesinato deve ser realizada a partir do contexto
histórico em que está inserido e da estrutura da sociedade em que se reproduz,
como ensina Shanin (2008), fatores estes que interferem na forma de produção e na
vida social da comunidade. O processo de formação do campesinato remete ao
início da organização da humanidade em sociedade, persistindo em diferentes tipos
de sociedade (escravocrata, feudal, socialista e capitalista) e apresenta uma
constância independentemente do fim ou da crise dessas sociedades, sendo a
resiliência característica dessa organização social.
A evolução do campesinato no Brasil reflete as peculiaridades do processo de
formação histórica do país. O período colonial fornece elementos para a
compreensão das características agrárias e urbanas da atual exclusão social, devido
ao fato de basear-se no monopólio fundiário, apesar da existência de enormes
fronteiras livres ou possíveis de serem ocupadas. A interdição ao livre acesso à terra
foi condição para a exploração de mão de obra e para o modelo agroexportador
característico do período. Assim sendo, compreender a situação agrária brasileira
como herança estrutural é crucial para que possamos entender os problemas
socioeconômicos do campo que ainda persistem.
De acordo com Diniz (2005, p. 1) a ocupação das terras brasileiras pelos
capitães descobridores, em nome da Coroa, trouxe o modelo português de
propriedade para o Brasil. Aqui, a monarquia portuguesa, na tarefa de povoar o
imenso território, encontrou nas bases de sua tradição o modelo das sesmarias onde
as normas jurídicas do Reino orientaram a distribuição da terra aos donatários que
18
possuíam o direito de usufruir a propriedade segundo as normas especificadas nas
cartas de doações.
Segundo o autor, os primeiros documentos das sesmarias no Brasil foram as
três cartas régias concedidas a Martim Afonso, por conta da sua expedição de 03 de
dezembro de 1530, concedendo-lhe o direito de tomar posse das terras que
descobrisse, conferindo-lhe o título de capitão mor e governador de terras do Brasil.
Por fim, a última carta lhe permitia conceder sesmarias das terras aproveitáveis que
encontrasse. Carlos Frederico Marés (2003, p. 56) descreve que Portugal
desconsiderou qualquer ocupação indígena, tomando as terras brasileiras como se
fossem desocupadas.
As irregularidades e a desordem na doação das sesmarias foi a justificativa
evocada pela oligarquia à época para outorgar a Lei de Terras de 1850, a qual
previa a regularização da apropriação territorial no Brasil exclusivamente através do
mecanismo de compra de terras. De acordo com Emília Viotti (1999, p. 60), a
Constituição garantia o direito de propriedade, mas 95% da população rural que não
se enquadrava na categoria de escravos eram compostos de “moradores” vivendo
em terras alheias, sem nenhum direito a elas, já que não possuíam poder econômico
para compra.
Nesse sentido, a propriedade da terra se tornou o principal instrumento de
exclusão da parcela pobre da sociedade. Para Diniz (2010, p. 29), essa Lei tinha a
finalidade de impedir que, tanto os futuros ex-trabalhadores escravizados, ao serem
libertos, como a massa de imigrantes pobres que aqui começava a chegar, tivessem
acesso à terra para trabalhar, pois se a escravidão acabasse, as terras desocupadas
do país, que eram extensas, ficariam disponíveis para a livre ocupação de quem as
quisesse para trabalhar.
De acordo com Nozoe (2006, p. 19) a Lei de Terras promoveu uma profunda
mudança na concepção da propriedade da terra, que ao deixar de integrar o
patrimônio pessoal do Imperador, que a distribuía segundo o prestígio social do
beneficiário, passava a ser considerada tão-somente uma mercadoria, a ser
adquirida na proporção do poder econômico de seu comprador. Em consonância
com os valores sociais emergentes ou que se tinha em mira estabelecer, a nova
legislação territorial aprimorou o conceito de terras devolutas e identificou o Estado
como seu proprietário.
19
Com esse procedimento legal, as sesmarias e as posses passaram a ser
reconhecidas juridicamente; desse modo, portanto, as terras devolutas em tese
passariam a ser obtidas apenas por compra e venda. Para Martins (1986, p. 34),
isso foi o “começo de um período em que a terra não era só um instrumento para
explorar o trabalho do outro e extrair um excedente, mas era também uma base de
acumulação capitalista - a conversão da renda da terra em capital”.
Durante a ocupação do país a posse garantia a efetiva ocupação da terra, já
com a Lei de Terras houve uma inversão dos fatos, onde o título passou a
prevalecer sobre a posse de terras, passando o foco para a renda que a terra
poderia gerar, ou seja, renda capitalizada da terra (OLIVEIRA, 2014, p. 27). Desta
forma, foi instituído o mercado de terras no país, substituindo a propriedade privada
do escravo pela propriedade privada da terra. De acordo com Martins (1986, p. 32),
[...] A terra transformada em mercadoria tem efeitos bem diferentes das outras mercadorias que se caracterizam por serem produtos do trabalho humano. A terra é uma mercadoria completamente distinta das demais. A diferença está em que a terra não é produto do trabalho, é finita e imóvel. É uma mercadoria que não circula; em seu lugar circula o seu representante, o título de propriedade. O que se compra e vende não é a própria coisa, mas o seu símbolo. Todas as verdadeiras mercadorias se realizam na sua utilidade e na sua utilização. Elas se realizam nas mãos de quem a possui e usa.
A transformação de terra em mercadoria demonstra a vitória dos grandes
fazendeiros em relação a escravos, índios, camponeses, que tiveram seu trabalho
subjugado ao cativeiro da terra. Essas transformações na estrutura agrária brasileira
demarcam a estrutura social das populações rurais, destacando-se duas sociedades
distintas, uma representada pelo dono da terra e outra do trabalhador rural com
pouca ou nenhuma terra. Essa característica de país com superfície desigualmente
distribuída se arrasta até os dias de hoje, não havendo ruptura desse tipo de
estrutura agrária. Como explica Paulino (2012, p. 78),
[...] A partir de 1850, o prestígio social vai derivar do poder econômico, visto que o poder de compra passa a mediar o acesso a propriedade [...] Com esse projeto o Brasil se vê mergulhado numa teia de relações em que são profundamente cerceadas as possibilidades de desenvolvimento efetivo, já que grande parte da população será atirada em uma situação limite entre inclusão precária, via venda de força de trabalho e exclusão absoluta, sempre que não houver emprego disponível.
20
Com a Constituição de 1891, as terras devolutas que eram mantidas sob o
domínio da União passaram para o domínio dos governos estaduais, que
começaram a transformar tais terras em propriedade privada. De acordo com
Martins (1995, p. 43), “cada estado desenvolverá sua política de concessão de
terras, começando aí as transferências maciças de propriedades fundiárias para
grandes fazendeiros e grandes empresas de colonização, interessados na
especulação imobiliária”. Desta forma, as terras devolutas, tidas como “terra de
ninguém”, foram o grande alvo das políticas estaduais pós-Constituição.
Como exemplo temos o caso do Estado do Paraná: após assumir o direito
legal sobre a gestão das terras devolutas, em vista da Constituição de 1891 que
determinava, em seu art. 64, que passariam a pertencer aos estados “as minas e
terras devolutas situadas nos seus respectivos territórios, cabendo à União somente
a porção de território que for indispensável para a defesa das fronteiras,
fortificações, construções militares e estradas de ferro federais”. Nesse Estado foram
realizadas titulações, porém a gestão das terras não era verdadeiramente efetuada
pelo Estado e sim pelas companhias colonizadoras, sendo estas contempladas por
extensas concessões, inclusive dentro da faixa da fronteira, ignorando o
procedimento legal, já que essas deveriam estar sub judice federal.
Segundo Oliveira (2014, p. 33), “[...] títulos eram expedidos uns sobre os
outros, fazendo com que o governo acusasse o estado de desordem na titulação de
terras após a Revolução de 1930”. À medida que a terra adquiriu preço, os conflitos
e litígios fundiários foram se avolumando e os interesses privados buscavam seu
controle legal. A grande quantidade de terras devolutas e com os processos de
anulação de concessões que começavam a surgir deram ampla margem à grilagem
no Estado, prática que leva a mais uma vitória dos latifundiaristas.
Nada que destoe do ocorrido de norte a sul do país, pois em diversos Estados
é possível descrever ações do poder público atreladas a interesses privados a fim de
implementar a política destinada a vencer “vazios” territoriais mediante o estímulo à
concentração fundiária excludente. Mais uma vez se observa a total e absoluta falta
de olhar para as populações que já ocupavam o território.
O recenseamento do IBGE de 1940 revela dados bem expressivos do cenário
agrícola brasileiro, mostrando que 68,39% da população brasileira vivia no campo,
sendo somente 6,7% proprietários de terras. Dos que possuíam propriedade, o
21
censo revela que 18% detinham 2/3 da área total das propriedades. Isso significa
que já naquele momento as terras no país eram monopolizadas por uma minoria da
população (IBGE, Censo Demográfico, 1940).
A Constituição Brasileira de 1946, que esteve vigente até 1964, no seu art.
147, determinava que “o uso da propriedade será delimitado ao bem estar social” e
no parágrafo 5º nesse mesmo artigo mencionou-se pela primeira vez a
desapropriação para fins de reforma agrária, mediante indenização. Como cita Silva
(1982, p. 1),
[...] um outro fato importante refere-se a três palavras inscritas na Constituição de 1946, que obstaculizavam a realização da Reforma Agrária no Brasil e que concentravam todas as discussões sobre o assunto: dinheiro, indenização prévia e justa. A obrigatoriedade das indenizações das terras desapropriadas para fins de reforma agrária, tornava inviável qualquer modificação significativa da estrutura agrária.
Todos esses movimentos políticos mantinham e ampliavam a exclusão dos
camponeses das políticas sobre as terras do Estado tendo como consequência o
avanço das organizações dos movimentos sociais no campo.
2.2 Confrontos no campo e movimentos sociais de luta pela terra.
O território brasileiro foi marcado por violentos conflitos por terra e liberdade.
Já no início da colonização, os portugueses se estabeleceram na costa, onde
expulsaram e dizimaram os povos indígenas. Posteriormente o avanço aconteceu
para o interior do continente.
A escravidão negra também foi marcada por lutas e resistência, surgindo
muitos conflitos por todo o país. O maior deles aconteceu em Palmares (Lima,
2008), no interior de Alagoas, abrigando cerca de 20 mil pessoas, entre negros,
índios e alguns brancos. A injustiça no campo não foi removida nem mesmo com o
final da escravidão em 1888.
No nordeste latifundiário, do açúcar e algodão, nasce, no ano de 1893, em
Canudos na Bahia, o maior exemplo de resistência camponesa do país, liderado por
Antônio Conselheiro. O lugar conhecido como Belo Monte tinha como base a
produção familiar onde todos tinham direito a terra, mantendo a organização
econômica com base no trabalho cooperado. A organização foi vista como uma
ameaça para a república, que destinou metade de seu exército para destruí-los.
22
Mesmo com um grande contingente as forças militares sofreram derrotas
consideráveis pelo povo de Canudos que não se rendeu, sendo exterminados
somente após um ano de sucessivos combates.
Na região Sul do país confrontos entre coronéis e camponeses também
marcaram a história nacional: nas regiões fronteiriças entre Santa Catarina e Paraná
eclodiu a Guerra do Contestado, conflito armado que se estendeu por quatro anos,
tendo sido esmagado em 1916. Estima-se que tenha deixado mais de 10 mil mortos,
de acordo com os dados do Centro de Pesquisa e Documentação de História
Contemporânea do Brasil (CPDHC, 2012).
De acordo com Fraga (2012, p. 1), essa que foi a maior guerra civil
camponesa, foi marcada por uma característica própria: o conflito fronteiriço entre
Paraná e Santa Catarina, que se deu política e judicialmente. Envolveu a população
sertaneja que vivia no interior catarinense e no sul do território paranaense e as
forças de segurança estaduais, o exército republicano e os vaqueanos.
Fraga (2005, p. 1) considera que a Guerra do Contestado é um
acontecimento complexo, “pois é alimentado por vários fatores que se entrelaçam,
sejam de ordem social, política, econômica, cultural ou religiosa”. Um fator que
motivou fortemente a guerra foi a construção da estrada de ferro São Paulo - Rio
Grande, ligando a região Sudeste com o Sul do Brasil. Valentini (2003, p. 40) afirma
que na região existiam “questões de interesse geopolítico”, interessando ao governo
brasileiro promover a ocupação das terras devolutas e, com isso, garantir a posse do
território.
A construção da ferrovia, segundo este mesmo autor (2003, p. 41) tem origem
em 1887, quando o engenheiro João Teixeira Soares projetou uma estrada de ferro
com 1.403 km de extensão. Foram várias as empresas que atuaram na construção
dos diversos trechos da ferrovia até o seu término, entretanto, em 1905 o
empreendedor estadunidense Percival Farquhar veio para o Brasil e fundou a
Railway Company. Com isso, adquiriu o controle acionário da Companhia Estradas
de Ferro São Paulo - Rio Grande. Essa concessão feita à empresa de Farquhar
previa como pagamento a cessão de terras às margens da ferrovia. Com o término
da obra os trabalhadores “ficaram deixados na Região e foram construindo seus
ranchos nas proximidades dos trilhos ou se internando nas matas [...] constituindo o
fermento para os acontecimentos posteriores” (VALENTINI, 2003, p. 42).
23
Embora na área concedida à empresa existissem muitas terras consideradas
devolutas, Valentini (2003, p. 43) afirma que em muitos lugares existiam moradores
de longa data. Nestes casos, os posseiros que não possuíam títulos de posse da
terra que ocupavam eram desalojados. “Expulsos os brasileiros, abriam-se espaços
para a empresa estrangeira explorar a madeira e colonizar as terras” (Idem). De
acordo com Fraga (2005, p. 5) a iniciativa da empresa de colocar para fora de seus
domínios a população residente na Região Contestada, que foi cedida à construtora,
bem como a concessão feita à empresa estadunidense, contrariava a chamada Lei
de Terras de 1850: “Mas o governo do Paraná reconheceu os direitos da empresa, o
que não foi de estranhar, pois Affonso Camargo, vice-presidente do Estado, era
advogado da Brazil Railway” (Idem). Neste período, conforme Fraga (2005, p. 16),
ocorreram na área contestada entre Paraná e Santa Catarina “os fatos mais
sangrentos das suas histórias, quando a população do Planalto pegou em armas e
deu o grito de guerra, no episódio que ficou conhecido como a Guerra do
Contestado”.
A Guerra envolveu a população sertaneja de um lado e forças militares
nacionais e estaduais de outro. Conforme Fraga (2005, p. 16) mais de 30 mil
pessoas que habitavam a Região - desde fazendeiros, na tentativa de defender sua
propriedade e posseiros, tentando manter-se em terras devolutas, até oportunistas
que viram “no movimento ocasião para exercerem pressões políticas acerca dos
limites disputados entre Santa Catarina e o Paraná” -, se reuniram ao mesmo tempo
e no mesmo espaço geográfico na Região Contestada.
[...] Os camponeses de Santa Catarina e do Paraná formavam o bravo “Exército Encantado de São João Maria”, unindo sob a cruz verde da bandeira branca da libertação quase 10 mil pessoas armadas - homens, velhos, crianças e mulheres - no qual se divisavam criadores, peões e lavradores, apegados às terras em que viviam; centenas de ex-trabalhadores da estrada de ferro São Paulo - Rio Grande do Sul, abandonados à própria sorte após a construção; comerciantes de vilas e de estradas; agregados e capatazes; pessoas carentes de alfabetização, assistência e promoção social; antigos combatentes farroupilhas e maragatos; ex-combatentes dos batalhões de Voluntários da Pátria e da Guarda Nacional; e ainda criminosos, ex-presidiários e foragidos da justiça. Todos juntos atacavam e se defendiam. Tiveram a ousadia respondida à bala. Lutaram pela sobrevivência até que, cercados, sucumbiram aos mais fortes - o genocídio (THOMÉ, 2005, p. 17).
24
O “Exército Encantado de São João Maria” foi combatido por forças armadas
dos Estados de Santa Catarina e Paraná e grande parte do Exército brasileiro que
compensavam o menor número de militares em relação aos sertanejos com um
melhor aparelhamento bélico. Os combates, conforme assinala Fraga (2005, p. 24),
foram reduzindo gradativamente, até terminarem em dezembro de 1915, quando se
registra a fase mais sangrenta da Guerra. Ato contínuo, o ano de 1917 é tido
historicamente como o ano da “limpeza” das terras que estavam sob domínio da
Lumber e dos coronéis. A “limpeza” se fez por milicianos, contratados por coronéis, e
pelo corpo de segurança da Lumber que expulsava, assassinava os caboclos e
destruía o direito de propriedade dos posseiros. O ponto final sobre o acordo da
divisa entre os Estados do Paraná e Santa Catarina, conforme o referido autor, veio
com a assinatura do “Acordo de Limites”, em 20 de outubro de 1916, no Palácio do
Catete pelos governadores Felipe Schmidt (SC) e Affonso Camargo (PR), além do
presidente da República Wenceslau Braz.
Na fronteira do Estado do Paraná com São Paulo destacou-se outro
movimento importante, a Guerrilha de Porecatu. Na década de 1950 os camponeses
posseiros se armaram para manter as terras devolutas de Jaguapitã e Porecatu sob
seu domínio e posse, pois o governo do Estado as havia repassado a grandes
proprietários rurais (FABRINI, 2012, p. 35).
Segundo o Censo Agrícola da época, em 1940 mais de 80% dos
estabelecimentos eram formados por pequenas porções de terra, haja vista a
presença maciça das empresas colonizadoras. Os primeiros conflitos armados
começaram a surgir a partir de 1945, sendo resultado da decisão política do governo
de não regularizar a situação dos posseiros. O Partido Comunista Brasileiro (PCB)
tomou a frente da organização dos camponeses unindo-os e propondo a resistência
armada ao governo, situação que culminou em revoltas violentas.
A colonização ocorreu primeiramente em pequenas posses de terra, através
do plantio de café, culturas alimentares e criação de suínos. Já em meados dos
anos 1940, a organização da propriedade da terra foi realizada com a presença de
grandes grileiros, que expulsaram os posseiros e estruturaram as suas propriedades
com base no cultivo do café, na criação de gado e na plantação de cana-de-açúcar,
associadas ao trabalho assalariado (PRIORI, 2010, p. 2). A presença desses
grileiros motivou a organização da resistência inicialmente pacífica que, mais tarde,
com o objetivo de defender suas posses, se tornou armada.
25
Os conflitos armados só foram desmobilizados em julho de 1951 com a
presença das tropas da Polícia Militar do Estado e de agentes das Delegacias
Especializadas de Ordem Política e Social (DOPS) de São Paulo e do Paraná
(PRIORI, 2010, p. 2).
Em 1950 surge o primeiro movimento social de caráter nacional, as Ligas
Camponesas. Jesus (1999, p. 06) afirma que “foi com as Ligas Camponesas, nas
décadas de 1950 e 1960, que a luta camponesa no Brasil ganhou dimensão
nacional”. Já Fernandes (1999, p. 4) cita que
[...] Em todo o país, diversos conflitos e eventos foram testemunhos da organização camponesa no início da segunda metade do século XX. As lutas dos pequenos proprietários, dos arrendatários e dos posseiros para resistirem na terra, juntamente com as lutas dos trabalhadores assalariados e os congressos camponeses, desenvolveram o processo de organização política do campesinato [...] As Ligas Camponesas surgiram por volta de 1945. Elas foram uma forma de organização política de camponeses que resistiram a expropriação e a expulsão da terra. Sua origem está ligada a recusa do assalariamento. Foram criadas em todos os estados brasileiros e tinham apoio do PCB, do qual eram dependentes.
As Ligas ganham força e organizam o movimento dos camponeses apoiados
pelo Partido Comunista, onde em 1964 já atuavam em 14 estados brasileiros.
Conforme Motta e Esteves (2008, p. 2) as Ligas Camponesas surgiram em
razão do conflito ocorrido no Engenho Galiléia, uma propriedade rural cuja
exploração se dava pelo sistema de arrendamento, em Pernambuco. O valor do
aluguel das parcelas de terra começou a ficar superior às possibilidades de
pagamento dos arrendatários. As tentativas no sentido de rediscutir o valor das
rendas e de evitar a expulsão de camponeses em débito foram fracassadas.
A busca de melhoria de suas condições de vida levou um pequeno grupo de
foreiros a formar uma associação - a Sociedade Agrícola de Plantadores e
Pecuaristas de Pernambuco. Enquanto uma sociedade civil de cunho beneficente, a
associação objetivava criar principalmente um fundo funerário para o pagamento do
enterro de seus associados e fundar uma escola (MOTTA; ESTEVES, 2008, p. 2)
Ameaçados por essa ideia de sociedade, os donos das terras tentam
interditar judicialmente o movimento. O governador de Pernambuco, General
Cordeiro de Farias, fica ao lado dos latifundiários e então começa a luta dos
26
trabalhadores na Assembleia Legislativa, onde conhecem Francisco Julião
(Deputado Federal do partido socialista) que oferece respaldo aos camponeses.
Conforme a organização crescia novos núcleos foram instalados no Estado
expandindo-se também para outros Estados do país, aumentando o impacto político
do movimento. Com o golpe militar que ocorreu em 1964, as Ligas camponesas
foram silenciadas, onde aconteceu a perseguição e morte de diversos líderes da
organização.
Segundo Fernandes (1998, p. 41),
[...] O golpe significou um retrocesso para o País. Os projetos de desenvolvimento implantados pelos governos militares levaram ao aumento da desigualdade social. Suas políticas aumentaram a concentração de renda, conduzindo a imensa maioria da população à miséria, intensificando a concentração fundiária e promovendo o maior êxodo rural da história do Brasil. Sob a retórica da modernização, os militares aumentaram os problemas políticos e econômicos, e quando deixaram o poder, em 1985, a situação do País estava extremamente agravada pelo que fora chamado de "milagre brasileiro". No campo, o avanço do capitalismo fez aumentar a miséria, a acumulação e a concentração da riqueza. Esse processo transformou o meio rural com a mecanização e a industrialização, simultaneamente a modernização tecnológica de alguns setores da agricultura. Também expropriou, expulsou da terra os trabalhadores rurais, causando o crescimento do trabalho assalariado e produzindo um novo personagem da luta pela terra e na luta pela reforma agrária: o boia fria.
Um dos objetivos do golpe militar foi silenciar as Ligas e para isso as revoltas
foram reprimidas fortemente. No dia 30 de novembro de 1964 foi instituído o
chamado Estatuto da Terra, que tinha como princípios básicos tratar dos aspectos
ligados à reforma agrária. Conforme o Estatuto, a reforma agrária é definida como
um conjunto de medidas que visavam promover a melhor distribuição de terras no
país, sendo esta a primeira lei construída no Brasil a fim de realizar a reforma
agrária. O Estatuto introduziu novos conceitos, designando “novos tipos” de
propriedade da terra no Brasil, sendo elas minifúndio, latifúndio por extensão e por
exploração e empresa rural. A nova lei também introduziu o conceito de função
social da terra, onde estabelece, no art. 2º, que:
27
[...] É assegurada a todos a oportunidade de acesso à propriedade da terra, condicionada pela sua função social, na forma prevista nesta Lei. § 1° A propriedade da terra desempenha integralmente a sua função social quando, simultaneamente: a) Favorece o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores que nela labutam, assim como de suas famílias; b) mantém níveis satisfatórios de produtividade; c) assegura a conservação dos recursos naturais; d) observa as disposições legais que regulam as justas relações de trabalho entre os que a possuem e a cultivem (BRASIL, 1964).
A lei citada visava a modificação da estrutura fundiária, mas somente
promoveu a modernização tecnológica das grandes propriedades, através do crédito
rural subsidiado e abundante, ampliando o capitalismo no campo brasileiro e
desfavorecendo os camponeses. Para o governo militar a solução dos conflitos de
terras se daria pela modernização da agricultura, passando o problema do campo
social para o campo econômico. A pressão dos grandes fazendeiros fez com que a
reforma nunca tomasse forma, ampliando-se os poderes dos latifundiários (DINIZ,
2010, p. 14).
No início dos anos 1980 as lutas e conflitos fundiários voltam a tomar forma e
a Igreja Católica entra em defesa de índios e posseiros através da Comissão
Pastoral da Terra (CPT). Com a intensa repressão política novos grupos se formam
com a motivação de trazer à tona a necessidade de uma nova discussão sobre a
reforma agrária, sendo o maior deles o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem
Terra (MST). Em setembro de 1979, centenas de agricultores ocuparam as granjas
Macali e Brilhante, no Rio Grande do Sul e posteriormente, em 1981, um novo
acampamento surge no mesmo Estado e próximo dessas áreas: a Encruzilhada
Natalino, que se tornou símbolo da luta de resistência à ditadura militar, agregando
em torno de si a sociedade civil que exigia um regime democrático. Em todo o país,
novos focos de resistência à ditadura das armas e das terras surgiram: posseiros,
arrendatários, assalariados, meeiros, atingidos por barragens. As ocupações de
terra se tornaram ferramenta de expressão camponesa e de contestação do
autoritarismo.
Como um grupo autônomo o MST ganhou espaço político. Em 1985
aconteceu o primeiro congresso do movimento que se espalhou por todo o país,
sendo que a ocupação de terra marcava a luta camponesa.
Segundo Fernandes (1998, p. 7),
28
[...] A ocupação é condição da territorialização. A terra conquistada é uma fração do território, onde os sem-terra se organizam para promoverem um novo grupo de famílias que irá realizar uma nova ocupação, conquistando outra fração do território. Assim, a luta se renova e se amplia, territorializando-se. Dessa forma, os sem-terra migram por todo o território nacional, plantando as raízes da luta e minando a concentrada estrutura fundiária.
Também nesse ano surge o Plano Nacional de Reforma Agrária (PNRA) que
legitimava a luta pela terra como direito de todos. A previsão era o assentamento de
1,4 milhões de famílias em cinco anos, entretanto somente 10% foram realizados,
principalmente pela pressão dos ruralistas que se reuniram na chamada União
Democrática Ruralista (UDR), fundada em 1985, que tinham como objetivo proteger
a propriedade privada da terra (FERREIRA, 2009, p. 162). Com isso conflitos
intensos no campo marcaram a época. A UDR também influenciou na elaboração da
Constituição Federal de 1988 articulando contra a desapropriação por interesse
social, para a realização de assentamentos, fazendo prevalecer seus interesses,
inviabilizando a solução da questão de terras no país. Os massacres continuaram
acontecendo por todo o território nacional conforme a ocupação de terras ia
aumentando e o Estado permanecia a favor dos grandes proprietários em detrimento
dos interesses dos camponeses. A ocupação de terra foi e é a principal estratégia do
movimento camponês na luta pelo acesso à terra que, por direito, é sua (DINIZ,
2010, p. 11).
Políticas públicas voltadas para os camponeses eram incipientes. A maneira
que o governo encontrou para amenizar as lutas pela terra e por moradias foi a de
realizar esses assentamentos, que como é sabido, não atendiam a maioria da
população do campo. Segundo Oliveira (2001, p. 200) os resultados do 1º PNRA
foram os seguintes: apenas 8% das terras previstas foram desapropriadas, e 10%
das famílias assentadas. Assim, o sonho de 1,4 milhões de famílias assentadas, que
havia sido anunciado em 1985, ficou reduzido a pouco mais de 140 mil. As
promessas de assentar um número grande de famílias não saía do papel e muito
menos eram abordadas questões habitacionais, como construção de casas e
infraestrutura para essa população.
Pode-se notar que o camponês ficou à margem do sistema implantado e nem
o passar do tempo trouxe mudanças significativas, pelo contrário, cada vez mais
seus direitos são negligenciados em diversas esferas, incluindo a habitacional.
29
2.3 O campo brasileiro na era da redemocratização brasileira.
Em 1995 começa o primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso (FHC),
um dos fundadores do Partido Social Democrático Brasileiro (PSDB). Durante o
mandato do presidente Itamar Franco, foi ministro das relações Exteriores e ministro
da Fazenda, realizando a reforma monetária, chamada de Plano Real, para controlar
a inflação.
Em 1993 deixou o Ministério da Fazenda e lançou sua candidatura à
Presidência da República pelo PSDB, seu principal adversário foi Luiz Inácio Lula da
Silva, que também concorria à Presidência pelo Partido dos Trabalhadores (PT).
No primeiro mandato de FHC, a fim de evitar a volta da inflação, continuou
com as reformas estruturais pautando-se pela privatização de várias estatais
brasileiras, como a Companhia Vale do Rio Doce (empresa do setor de mineração e
siderurgia), a Telebrás (empresa de telecomunicações), entre outras. A compra das
empresas estatais ocorreu, sobretudo, por grupos estrangeiros, que faziam
aquisição das ações ou compravam grande parte dessas, assim, tornavam-se sócios
majoritários.
No primeiro governo de Fernando Henrique 80 empresas foram privatizadas,
gerando uma receita de US$ 73,3 bilhões. Estas vendas ocorreram por conta do
contexto de reformas do início dos anos 90 (LOPES, 2011, p. 2).
Como ressaltou Filgueiras (2006, p. 115):
[...] No Governo Collor, foram vendidas 18 empresas, num total de US$ 4 bilhões, enquanto no Governo Itamar foram privatizadas 16 empresas, num montante de US$ 4,6 bilhões (PAULANI, 1998). Como se pode observar, portanto, foi no Governo Cardoso que, de fato, as privatizações deslancharam, tornando-se, na prática, elemento essencial do novo projeto de desenvolvimento. Apenas com relação ao PND (US$ 28,9 bilhões), as privatizações no Governo Cardoso corresponderam a 70% do total; se incluirmos o setor de telecomunicações (mais de US$ 29,1 bilhões), essa participação chega a 85% do valor arrecadado pela União.
Ao final do seu segundo mandato (2002), somando oito anos no poder, FHC
conseguiu controlar a inflação brasileira, entretanto, durante o seu governo a
distribuição de renda no Brasil continuou desigual; a renda dos 20% da população
rica continuou cerca de 30 vezes maior que a dos 20% da população mais pobre. O
30
Brasil ficou em excessiva dependência do Fundo Monetário Internacional (FMI)
(CARVALHO, 2008, p. 2).
Procurando dar ênfase à estabilidade econômica, discussões sobre o campo
brasileiro ficaram ausentes de seus primeiros meses de presidência, porém já no
ano de 1995 a violência que permeava o campo brasileiro colocava em pauta, mais
uma vez, o descaso com os camponeses. Prova disto são os massacres que
aconteceram na região Norte do país, como o Massacre de Corumbiara e Eldorado
dos Carajás.
Sobre o Massacre de Corumbiara, Mesquita e Oliveira (2002, p. 1)
descrevem:
[...] No dia 14 de julho de 1995 cerca de 600 famílias ocuparam uma pequena parte da Fazenda Santa Elina, no município de Corumbiara, Rondônia. Rapidamente os fazendeiros se mobilizaram e pressionaram juízes, comandantes da PM e o próprio Governo do Estado a agir contra os “invasores”. E o que era um conflito por terra, se tornou uma tragédia sem precedentes. Na madrugada do dia 9 de agosto o acampamento dos sem-terra foi cercado por todos os lados e o ataque começou com o lançamento de bombas de gás lacrimogêneo e tiroteio com armas pesadas por longas horas. Homens foram executados sumariamente depois de rendidos. Mulheres foram usadas como escudo humano por jagunços e policiais e cerca de 300 pessoas foram presas e torturadas. Neste dia morreram 11 pessoas, inclusive uma menina de 6 anos. Nos dias seguintes aconteceram mais mortes de camponeses. Os posseiros não tiverem tempo para negociações ou para se defenderem. E como se defender diante de policiais e jagunços fortemente armados e embrutecidos? A desproporção de forças era brutal.
Já o Massacre de Eldorado dos Carajás aconteceu no Estado do Pará, na
fazenda Macaxeira no ano de 1995. Os camponeses foram organizados pelo
Movimento dos Trabalhadores Sem Terra reivindicavam a desapropriação da área
com base no artigo 184 da Constituição Federal: “Compete à União desapropriar por
interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel que não esteja cumprindo sua
função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com
cláusulas de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a
partir do segundo ano de emissão, e cuja utilização será definida em lei”.
Barreira (1999, p. 2) relata em seus trabalhos que:
[...] O Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - Incra fez a vistoria para desapropriar, mas o laudo atestou que a fazenda era
31
produtiva. No dia 05 de março de 1996, as famílias acampadas à margem da rodovia PA-275 decidiram ocupar a fazenda Macaxeira, dando início a novas negociações junto ao Incra. No dia 10 de abril, aproximadamente 1.500 famílias iniciaram uma caminhada para Belém, capital do Estado, a 800 km de distância. Esta marcha tinha como objetivo protestar junto ao governo do Estado pelas promessas não cumpridas, e, principalmente, pela demora no processo de desapropriação da fazenda Macaxeira. No dia 17 de abril, os trabalhadores rurais foram literalmente cercados: a oeste por policiais do quartel de Parauapebas e a leste por policiais do batalhão de Marabá. Há controvérsias sobre quem atacou primeiro: os trabalhadores jogaram paus e pedras e os PMs chegaram lançando bombas de gás lacrimogêneo. O resultado, entretanto, foi bem preciso: morreram 19 trabalhadores rurais, com 37 perfurações de bala, e 56 ficaram feridos.
De acordo com Oliveira (2001, p. 14),
[...] Ambos os massacres representam a posição das elites fundiárias em não ceder um milímetro sequer em relação a questão de terra e da Reforma Agrária. O apoio dos ruralistas à base de sustentação política do governo FHC tem tido com contrapartida duas práticas governamentais: a primeira, posição repressiva aos movimentos sociais; a segunda, no plano econômico, prorrogação - não se sabe até quando - das dívidas desses latifundiários, que não se saldam.
Oliveira complementa este mesmo raciocínio e vai além:
[...] Os camponeses sem terra são os novos presos políticos do Brasil da modernidade. Assim, a injustiça da Justiça vai decifrando e interpretando às avessas a continuidade do processo de formação do campesinato brasileiro moderno em pleno século XXI. Um campesinato curtido na rebeldia de quem é capaz de revolucionar a história, mas, contraditoriamente, não ser compreendido pelas elites e em grande parte pela mídia, e mesmo por muitos intelectuais (OLIVEIRA, 2007, p. 154).
Os acampamentos tornaram-se mais frequentes e o governo cria medidas
com a finalidade de inibir a ação das organizações dos camponeses, principalmente
o MST. A principal medida tomada foi o lançamento do documento denominado
“Agricultura Familiar, Reforma Agrária e Desenvolvimento Local para um Novo
Mundo Rural” pelo Ministério de Política Fundiária em 1999.
“O Novo Mundo Rural” tinha como objetivo a reformulação da reforma agrária,
com base na expansão da agricultura familiar e inserção no mercado de trabalho.
Como proposta central o projeto apresenta:
[...] Promover o desenvolvimento socioeconômico sustentável, por meio da desconcentração da base produtiva e da dinamização da
32
vida econômica, social, política e cultural dos espaços rurais, usando como vetores estratégicos o investimento na expansão e fortalecimento da agricultura familiar, na redistribuição dos ativos, terra e educação e no estímulo a múltiplas atividades geradoras de renda no campo, não necessariamente agrícolas (BRASIL, 1999).
Com o intuito de levar qualidade aos assentamentos a meta era tratar o
assentado como agricultor familiar.
[...] A nova reforma agrária parte de uma premissa: o trabalhador rural assentado na terra deve tornar-se um agricultor familiar, capaz de produzir excedentes no próprio consumo e de comercializá-los no mercado a preços competitivos e compensadores, de tal forma que possa progredir individualmente e ajudar a desenvolver o país (BRASIL, 1999).
Com esse projeto o agricultor rural era abastecido somente com medidas
compensatórias que iriam minimizar de forma tênue sua exclusão social.
Segundo Fernandes (2004, p. 2),
[...] Esse processo de transformação do sujeito camponês em sujeito agricultor familiar sugere também uma mudança ideológica. O camponês metamorfoseado em agricultor familiar perde a sua história de resistência, fruto da sua pertinácia, e se torna um sujeito conformado com o processo de diferenciação que passa a ser um processo natural do capitalismo... Nessa lógica não cabem os sem-terra, porque não se discute a exclusão. Discutem-se apenas os incluídos no espaço do processo de diferenciação... Assim, os camponeses ou agricultores familiares são incorporados ao agronegócio, esse conceito que coloca todos num mesmo saco: capitalistas e camponeses. Mas esse saco tem dono, que não é o camponês. A produção agrícola camponesa passa a ser contada como produção do agronegócio, de modo a parecer que os camponeses nada produzem.
Durante o governo FHC, pela primeira vez rompeu-se com a lógica da
desapropriação pública para fins de reforma agrária, tendo sido implementados
programas de crédito aos camponeses para fins de compra de terras. Três
nomenclaturas merecem destaque: Cédula da Terra, Banco da Terra e o Crédito
Fundiário de Combate à Pobreza Rural. A experiência iniciou-se no Estado do
Ceará, estendendo-se por outros Estados por meio do Programa Cédula da Terra,
culminando com a criação do Banco da Terra, instituído pela Lei Complementar 93,
de 4 de fevereiro de 1998 e regulamentada em 2000. Era custeado por recursos
33
orçamentários da União, compostos por empréstimos ao Banco Mundial (ZANATTA,
2010, p. 23).
Segundo Alencar (2005, p. 36), esses programas de compra e venda de
terras retiram a reforma agrária do seu lugar político, que é o da justiça fundiária e
social. São coerentes com o cenário das políticas públicas cujo viés é
exclusivamente o da economia, da racionalidade administrativa de um Estado
empresarial que pensa em uma relação bimodal benefício econômico x custo
econômico.
Em avaliação à política agrária do governo FHC, Carvalho Filho (2001, p. 223)
critica o Banco da Terra, como parte de uma abordagem que posiciona tal programa
nas diretrizes de um Estado liberalizante e repressor:
[...] O fato é que o Banco da Terra tem o objetivo estratégico de desqualificar os movimentos sociais organizados - especialmente, deslegitimar o MST - atuando diretamente no âmbito econômico dos trabalhadores desorganizados. Assim, provocaria mudanças na correlação das forças políticas e ideológicas envolvidas na luta pela terra, beneficiando os interesses dos latifundiários e subordinando os trabalhadores rurais. As invasões seriam retidas, os latifundiários receberiam dinheiro à vista por terra e benfeitorias, e os trabalhadores ficariam sob o domínio das oligarquias locais, liberadas do respeito à função social da propriedade rural [...]. A reforma agrária e o desenvolvimento rural com base na agricultura familiar fazem parte da retórica.
Com o final do governo FHC, e a tomada de mandato do presidente Luiz
Inácio Lula da Silva, novas políticas públicas são lançadas.
O primeiro mandato de um presidente identificado com as lutas populares
acolhe parcialmente as demandas sociais historicamente constituídas no país.
Segundo Souza (2005, p.81) a reorientação das políticas públicas no âmbito da
habitação foi atingida com a criação do Ministério das Cidades, em janeiro de 2003,
em nome do preenchimento do vazio institucional diante do tema tão importante e
urgente da sociedade brasileira, além da pretensa disposição de reverter a
desigualdade e exclusão social no país.
Em 2003 é lançado o Segundo Plano Nacional de Reforma Agrária, que tinha
como metas.
34
[...] - 400 mil novas famílias assentadas até 2006, sendo 30 mil em 2003, 115 mil em 2004, 115 mil em 2005 e 140 mil em 2006. - 500 mil famílias com posses regularizadas até o final de 2006, com título definitivo da terra. - 150 mil famílias com acesso à terra por meio do Crédito Fundiário, programa que substitui o antigo Banco da Terra: 17,5 mil até o final de 2003 e outras 37,5 mil, por ano, até 2006. - a recuperação da capacidade produtiva e a viabilidade econômica dos atuais assentamentos, bem como a universalização do direito à educação, à cultura e à seguridade social. - reconhecimento, demarcação e titulação de áreas de comunidades quilombolas. - a garantia de reassentamento dos ocupantes não-índios de áreas indígenas.
- a promoção da igualdade de gênero na reforma agrária, com o apoio a projetos produtivos protagonizados por mulheres. - a garantia de assistência técnica e extensão rural, capacitação, crédito e políticas de comercialização a todas as famílias das áreas reformadas (BRASIL, 2003).
Entretanto, segundo dados do Núcleo de Estudo, Pesquisa e Projeto de
Reforma Agrária (NERA), no período de 2003 a 2006 foram assentados 252.019 mil
famílias, número inferior ao que havia previsto o II PNRA (2006, p. 18).
Os programas desenvolvidos com foco nos assentamentos de trabalhadores
rurais trazem consigo diversos problemas, dentre eles a fixação das famílias nas
terras que receberam. Sem apoio técnico adequado para seu trabalho, sem acesso
a financiamentos, sem infraestrutura, sem dispor de mecanismos eficientes de
comercialização da produção, quando há excedente comercializável, essas famílias
não conseguem obter renda suficiente para lhes assegurar o bem-estar que as
estimule a continuar seu trabalho. O fator moradia nesse quesito é um agravante.
Não obstante, no Governo Lula são lançados programas cujo objetivo é o
fortalecimento dos agricultores familiares, a exemplo da moradia rural, tema principal
dos capítulos que seguem.
35
3 POLÍTICAS PÚBLICAS E DEMANDAS HABITACIONAIS
3.1 A exclusão do campesinato nas políticas habitacionais do Brasil.
Desde o período colonial o país se caracteriza pela concentração fundiária
aliada à monocultura, ao trabalho escravo e à destruição dos recursos naturais,
situação alterada apenas pontualmente, a ponto de não revelar ruptura no tipo de
estrutura agrária.
Segundo Peres apud Fernandes (2003, p. 73), na história do país, várias
pressões simultâneas operaram no sentido de impedir que a economia agrária se
alterasse, permanecendo as formas de monopolização contrárias ao florescimento
de condições para o pleno aproveitamento de suas próprias potencialidades e de
desenvolvimento econômico como um todo.
Até a metade do século XX o Brasil, assim como a maioria dos países da
América Latina, caracterizava-se como um país predominantemente rural, visto que
mais de 60% de sua população concentrava-se em áreas não urbanas (NEAD,
2000). A inversão deste cenário ocorre na medida em que o processo de
industrialização vai se consolidando, não sem atingir simultaneamente o campo,
mediante as mudanças técnicas que implicaram em redução progressiva da
demanda por trabalho vivo na agricultura. A combinação entre o fechamento de
postos de trabalho no campo e abertura virtual de oportunidades na cidade está na
raiz do fenômeno de migração cuja densidade atingiu o ápice a partir do último
quartel do século passado.
A economia brasileira estava centrada no modelo agroexportador, nesse
período não existia nenhuma política habitacional significativa por parte do governo
que fomentasse a habitação (FERREIRA, 2009, p. 12). A passagem para o modelo
urbano industrial ocorre sem rupturas, mantendo ainda uma estrutura agrária
baseada no latifúndio e na concentração de renda, fator que será determinante no
fenômeno do êxodo rural que irá acompanhar a urbanização brasileira.
Nesse período, Maricato (2001 apud PERES, 2003, p. 19) argumenta que o
esquecimento a que foram relegadas as regiões rurais, sob qualquer aspecto -
saúde, educação, transporte, crédito e também a habitação - trouxe como
consequência um crescimento sem precedentes das cidades, agravando um dos
36
maiores problemas estruturais do país: a exclusão social, agora não somente no
campo, mas também nas cidades.
A divisão de terras no país e a gestão territorial compatível com a viabilização
da agricultura camponesa foram sendo procrastinadas, não sem provocar problemas
urbanos e rurais cada vez mais distantes de se solucionarem.
É no seio desse projeto de desenvolvimento excludente que foram
concebidas políticas habitacionais urbanas no Brasil, o que explica ações
insuficientes e desencontradas, que não conseguiram equacionar o problema da
moradia, principalmente para a população de baixa renda.
Durante boa parte da sua história, o Brasil “foi, sem dúvida, uma civilização de
raízes rurais” (HOLANDA, 1995, p. 73). Por isso, as relações de pertencimento entre
o homem e a terra são elementos fundamentais para a compreensão da realidade
brasileira e do seu percurso histórico.
No Brasil a classificação do espaço rural é dada pela delimitação
administrativa e vigora desde o decreto-lei nº 311 de 1938, do governo de Getúlio
Vargas. Esse decreto transformou em cidades todas as sedes municipais existentes,
e vila, toda sede de distrito, mesmo tendo características econômicas funcionais e
dimensionais completamente diferentes (ZUQUIM, 2008, p. 3). De acordo com o
decreto, as áreas urbanas são as internas aos perímetros urbanos, e as áreas
rurais, as externas a esses perímetros.
O município é entendido como um conjunto das áreas urbanas e rurais
pertencentes ao controle de uma administração municipal. Assim, a sede do
município, ou seja, sua parte urbana - delimitada por um perímetro urbano - é
entendida como cidade. O “restante” é entendido como rural.
De acordo com o IBGE (2001), em números absolutos a população rural
brasileira atingiu seu ápice em 1970, com 41 milhões de habitantes, o que
correspondia a 44% do total. Desde então, o meio rural vem sofrendo um declínio
populacional que agrava as condições desses trabalhadores rurais que partem para
a cidade em busca de trabalho.
Assim, a exclusão em uma sociedade concentradora de renda serão as
marcas do processo de urbanização brasileiro, prevalecendo as modalidades de
gestão urbana favoráveis ao controle rentável do solo em detrimento do uso,
condição para o fortalecimento do capital imobiliário (BOTEGA, 2007, p. 66).
37
[...] Essas transformações econômicas definiram a visão que o Brasil tem de si mesmo, de país urbanizado que privilegiou, e ainda privilegia, as políticas de investimentos da economia urbana e industrial. Essa identidade de país urbano rapidamente se generalizou e adquiriu uma lógica própria pela qual se valoriza o “urbano” sobre o “rural”. Com isso o planejamento e os investimentos públicos orientam-se nitidamente para o modelo de expansão industrial das cidades e para o modelo produtivista do campo, o que parece ser clara a evidência da miopia de sucessivos governos para o desenvolvimento territorial do Brasil (ZUQUIM, 2008, p. 1).
A habitação é um direito fundamental desde 1948, segundo a Declaração
Universal dos Direitos Humanos da Organização das Nações Unidas (ONU), no seu
artigo 25. Como é considerado um direito essencial para a vida das pessoas deve
ser protegido e efetivado através de políticas públicas específicas, entretanto no
país, os programas habitacionais não atendem às demandas sociais, tanto urbanas
como rurais. Como o fluxo migratório para as cidades aconteceu de forma intensa, o
déficit habitacional para essa população torna-se mais expressivo, tendo a habitação
rural pouca visibilidade na implementação de políticas públicas, e as alternativas
para resolver a problemática são quase inexistentes.
Campanhola (2001) aponta que uma das principais causas para o abandono
crescente das atividades agrícolas é a eterna falta de políticas públicas voltadas
essencialmente para o campo.
Tabela 1 - Déficit habitacional quantitativo brasileiro.
DÉFICIT TOTAL RURAL URBANO
BRASIL 5.846.040 835.201 5.010.839
Fonte: (FJP, 2013).
O papel do Estado, no Brasil, com relação a políticas públicas de habitação e
desenvolvimento rural no decorrer da história não é claro, e programas voltados à
política de habitação rural não são contínuos. Os poucos programas de moradia
existentes realizam-se desvinculados de uma estratégia nacional de
desenvolvimento que inclua programas de geração de atividades produtivas,
empregos permanentes e também de reforma agrária.
Peres (2003, p. 93) afirma que existe uma falta de coordenação entre os
escassos organismos que atuam na questão da habitação das áreas rurais, somada
a um desconhecimento e uma desconsideração da legislação relativa a esse
assunto.
38
Somente após a ditadura militar de 1964, é sancionada a Lei da Habitação
(Lei nº 4.380/1964), que “Institui a correção monetária nos contratos imobiliários de
interesse social, o sistema financeiro para a aquisição da casa própria, cria o Banco
Nacional da Habitação - BNH, e sociedades de crédito imobiliário, as letras
imobiliárias, o Serviço Federal de Habitação e urbanismo e dá outras providências”.
Em seu capítulo I - Da Coordenação dos Órgãos Públicos e da Iniciativa Privada, a
Lei traz:
[...] Art. 1º O governo Federal, através do Ministro de Planejamento, formulará a política nacional de habitação e de planejamento territorial, coordenando a ação dos órgãos públicos e orientando a iniciativa privada no sentido de estimular a construção de habitações de interesse social e o financiamento da aquisição da casa própria, especialmente para classes da população de menor renda. [...] Art. 4º Terão prioridade na aplicação dos recursos: [...] V- a construção de moradia a população rural (BRASIL, 1964).
Essa lei é a primeira a incluir de fato alguma referência à habitação rural,
tornando-se um marco na institucionalização da política habitacional. O que vinha
sendo tratado até este momento pelas constituições brasileiras, em termos de
habitação rural, referia-se apenas a posse, domínio ou propriedade da terra (SILVA,
1999, p. 84).
O problema da habitação no campo é bem diverso do da cidade, tanto sob o
ponto de vista da função desempenhada pela casa, como pela sua utilização e
construção. Segundo Duprat (1960 apud PERES, 2003, p. 20), a casa é para o
trabalhador rural um elemento indispensável de trabalho, pois ela está ligada à terra
e é nela que se constitui e desenvolve a família.
Fernandes (2011, p. 57) ressalta que
[...] Os territórios camponeses e capitalistas necessitam de políticas diferenciadas para o seu desenvolvimento, que devem ser pensados de acordo com as lógicas das relações sociais. Os territórios do agronegócio têm se valido de políticas públicas e privadas para se desenvolverem a partir da lógica do trabalho assalariado e da produção de commodities para exportação. Os territórios camponeses necessitam de políticas de desenvolvimento a partir da lógica do trabalho familiar, cooperativo ou associado, para a produção de diversas culturas para os mercados locais, regionais e nacional e para exportação. Enfatizando, novamente, cada território precisa produzir políticas de acordo com sua lógica, seu modo de
39
produção. A ação do agronegócio em territórios camponeses rompe a territorialidade camponesa e cria a subordinação, expressa pela territorialidade do agronegócio. As políticas dos territórios camponeses não podem, portanto ser elaboradas a partir da lógica do agronegócio. As políticas públicas com esses princípios devem ser elaboradas preferencialmente pelos movimentos camponeses, sindicatos e suas confederações.
Fernandes (2011) descreve que as políticas são construídas sempre por
disputas e conflitualidades e, faz ainda, uma diferenciação das políticas de
subordinação e emancipatórias, sendo
[...] a primeira por imposição, procurando enquadrar as comunidades camponesas ao modelo do agronegócio ou comunidades urbanas às políticas de governo” e a “segunda é construída pelo protagonismo, superando desafios desde sua elaboração até sua execução. Somente através da participação efetiva dos governos e de instituições da sociedade, respeitando as relações sociais e seus territórios que se pode construir políticas emancipatórias. Respeito se conquista com luta e poder.
As lutas dos movimentos camponeses acontecem pela falta de visibilidade,
respeito e em busca da dignidade que muitos governos não oferecem a essa classe
social. As manifestações, as reivindicações das famílias camponesas são movidas
pela necessidade de que sejam implantadas políticas para o seu desenvolvimento.
As ocupações de terras são ações políticas propositoras de um modelo de
desenvolvimento para uma determinada classe social: o campesinato. É evidente
que a este modelo estão associados diversos fatores e relações que compreendem
uma forma de economia, um tipo de trabalho, de produção do espaço geográfico e
conquista de territórios (FERNANDES, 2011).
As diretrizes dessas políticas públicas para o desenvolvimento rural tornam-se
fundamentais no sentido de identificar as potencialidades locais, organizar a
participação das comunidades, diagnosticar as questões infraestruturais, reestruturar
os instrumentos institucionais que favoreçam as ações intersetoriais e rever formas
de atuação e implementação das propostas.
Para o Brasil, segundo Peres apud Graziano da Silva (1999, p. 19),
[...] uma política de desenvolvimento rural tem que ter como eixo central a eliminação da pobreza. E a redução da pobreza, o melhor uso da capacidade produtiva e a melhoria na habitação são três prioridades nas quais a produção de moradia e o incremento da
40
qualidade de vida nas áreas rurais têm extrema importância. Assim, para o autor, são prioridades de políticas públicas para o Brasil atual, sendo essenciais seu incentivo e implementação: investimentos em infraestrutura, programas de garantia de renda e, principalmente, incentivos à habitação rural”.
Para reverter a situação da pobreza rural a habitação tem um papel
importante neste aspecto.
Os estudos sobre política pública são ainda muito recentes, especialmente no
Brasil, e existem ainda muitas divergências conceituais. Segundo Secchi (2010,
apud LIMA, 2012, p. 50), quando este diz que “qualquer definição de política pública
é arbitrária, pois não há consenso na literatura especializada sobre questionamentos
básicos”, daí o propósito de se fazer um debate conceitual mínimo sobre políticas
públicas a fim de posicionar o tema de pesquisa aqui explorado.
3.2 Políticas públicas: um debate conceitual.
Muitas ações relativas à habitação, educação, meio ambiente e saúde
recebem atenção especial do Estado e ocorrem por meio de políticas públicas. Uma
política pode ser nacional, estadual ou municipal. Ela estabelece normas de ordem
pública e interesse social em prol do bem coletivo. A política, a partir de diretrizes
gerais, prevê os princípios, metas, objetivos a serem alcançados (o que deve ser
feito), as competências institucionais e os conselhos (quem faz), prevê ainda os
recursos e estabelece as ações e instrumentos (como fazer) (SOUZA, 2002).
Já a atividade política de um Estado é a forma de responder a um conjunto de
necessidades da vida social de uma determinada comunidade, localidade, cidade,
estado, país. Ela visa, antes de tudo, atender a uma série de objetivos da vida
coletiva de um povo ou de um determinado segmento social (OUTHWAIRE;
BOTTOMORE, 1996).
A união desses dois conceitos leva às políticas públicas, que apresentam um
“curso de ação deliberada” envolvendo roteiros estratégicos para a intervenção
sobre a realidade e apresentam um movimento interno, a saber: concepção,
formulação, exposição, apresentação, execução, avaliação (MELAZZO, 2010).
A análise de políticas públicas diz respeito ao modo pelo qual o comportamento dos agentes políticos pode afetar as decisões. [...] Esse ramo de estudos surgiu porque os especialistas queriam compreender melhor como as decisões eram tomadas em termos
41
concretos, em particular até que ponto elas eram (ou poderiam ser) tomadas ‘racionalmente’ (OUTHWAIRE; BOTTOMORE,1996, p. 84-85).
Na verdade, este conceito pode se referir ou expressar diferentes dimensões
dos processos que envolvem a decisão e a intervenção do Estado sobre
determinada realidade ou, ainda, integrar mecanismos e estruturas de tomadas de
decisão.
Levando em consideração a complexidade do assunto, diversos pensadores e
estudiosos traçaram diferentes conceitos e concepções a respeito do tema.
Monteiro (1982, p. 12) afirma que uma política pública é "[...] um curso de
ação (ou inação) conscientemente escolhido e orientado para um determinado fim".
Costa (1998, p. 7) define política pública como:
[...] o espaço de tomada de decisões autorizada ou sancionada por intermédio de atores governamentais, compreendendo atos que viabilizam agendas de inovação em políticas ou que respondem a demandas de grupos de interesse.
Diferentemente da definição anterior, o Estado passa a ser analisado não
somente como um meio de execução, mas como recurso que autoriza ou sanciona
tendo como resultado ações de inovação ou que respondem a grupos de interesse.
Na realidade, o Estado cumpre funções que vão além de apenas garantir a
reprodução do capitalismo, enquanto modo de produção, e se coloca sempre a
possibilidade de absorver demandas e conduzir ações permeadas por processos
decisórios e mediações institucionais mais complexas (MELAZZO, 2010).
Segundo Klaus Frey (2000) as investigações no campo das ciências políticas
podem ser divididas em três grandes grupos. O primeiro seria composto por aquelas
investigações que têm por objeto o sistema político vigente de determinado Estado.
Um segundo grupo estaria junto às investigações que analisam as forças políticas
cruciais no processo decisório. E, por fim, podemos colocar as investigações que
questionam os resultados que um sistema político produz.
Frey (2000) vê a necessidade de observar que a conceituação e aplicação
das terminologias sobre políticas públicas precisam reconhecer a fragilidade e as
peculiaridades das democracias e instituições nos países em desenvolvimento, tanto
quanto a convivência de modelos tradicionais de administração com estas novas
42
propostas. Frey (2000, p. 6) apresenta três termos que compõem o conceito de
políticas públicas, sendo elas: policy, que se refere aos conteúdos da política, “aos
conteúdos concretos, isto é, à configuração dos programas políticos, aos problemas
técnicos e ao conteúdo material das decisões políticas; politics, que se refere aos
processos políticos, “frequentemente de caráter conflituoso, no que diz respeito à
imposição de objetivos, aos conteúdos e às decisões de distribuição”; e polity, que
se refere às instituições políticas, “à ordem do sistema político, delineada pelo
sistema jurídico, e à estrutura institucional do sistema político-administrativo
As dimensões, mesmo que tenham sido diferenciadas, não se apresentam
independentes entre si. Pelo contrário, as estruturas políticas (polity) e os processos
de negociação política (politics) influenciarão sempre o resultado final (policy). E
ainda, disputas políticas acirradas, com enfrentamento ideológico dos atores sociais
deixarão marcas nos resultados finais, ou seja, nos programas e projetos
desenvolvidos e implementados (FREY, 1997, p. 12).
No caso específico das políticas para habitação, o aumento do déficit
habitacional trouxe à tona conflitos de interesses econômicos, cabendo aos
governos agirem como mediadores e negociadores.
Frey (1997) faz também uma distinção mais detalhada dos ciclos das políticas
públicas, trazendo-nos as seguintes fases: percepção e definição de problemas,
“agenda - setting”, elaboração de programas e decisão, implementação de políticas
e por fim avaliação de políticas e eventual correção.
Partindo do pensamento de Sachs (1969) sobre a atuação do Estado e o
sistema capitalista em países subdesenvolvidos, Pinanjá (2010) salienta que
enquanto nas economias desenvolvidas a intervenção do Estado pode ser orientada
para a “regulação do mercado” ou para o “aumento da produção”, nos países
subdesenvolvidos vai assumir também a função de promotora da expansão da
acumulação do capital, assim, compreende-se porque no Brasil se tem uma atuação
direta do Estado na sociedade civil e econômica.
Para se discutir sobre Políticas Públicas no Brasil é necessário compreender
sobre questões inerentes ao processo de percepção, formulação, implantação e
análise dos resultados das políticas adotadas no decorrer da construção da história
político-econômica brasileira.
A partir da década de 1930, o Estado brasileiro passa a atuar nas áreas
sociais, inclusive no setor habitacional, quando começam a ser registradas as
43
primeiras medidas de maior volume para melhorar as condições de moradia da
população de mais baixa renda. Segundo Bonduki (1994, p. 712), nesse momento “a
questão habitacional é assumida pelo Estado e pela sociedade como uma questão
social, dando início a uma ainda incipiente política habitacional no país”.
Para Bonduki (1994), as amplas discussões e propostas acerca do problema
habitacional dos trabalhadores nesse período foram importantes por terem dado
início à ideia da habitação social no Brasil, a partir do “consenso” de que seria
indispensável a intervenção do Estado, uma vez que a questão não seria
suficientemente enfrentada através do livre jogo do mercado.
Segundo reflexões de Roberto Simonsen à época (1942 apud BONDUKI,
1994, p. 719),
[...] num país onde o capital é escasso e caro e onde o poder aquisitivo médio é tão baixo não podemos esperar que a iniciativa privada venha em escala suficiente ao encontro das necessidades da grande massa, proporcionando-lhe habitações econômicas.
Segundo Santos (1999, p. 10), a habitação como um bem possui
características que justificam a atuação governamental no mercado de habitações.
Dentre elas está a necessidade básica do ser humano por moradia, de modo que
toda família é uma demandante em potencial do bem habitação.
O direito à moradia (artigo 6º, inserto no Título II, do Capítulo II, da CF) está
inserido no princípio da dignidade humana, vigente no Estado Democrático de
Direito adotado pelo Brasil e é considerado condição sine qua non para que outros
princípios sejam alcançados. A Constituição Federal, em seu artigo 23, IX,
estabelece ainda que é dever do Estado, nas suas três esferas, promover
programas de construção de moradias e melhorias nas condições habitacionais e de
saneamento básico. O artigo 7º ainda salienta que o direito à moradia também faz
parte das necessidades básicas dos direitos dos trabalhadores, a serem atendidas
pelo salário mínimo. O Poder Executivo, em todas as instâncias do governo, é o
responsável por idealizar, planejar e executar as políticas públicas no Brasil. Elas
são criadas e instituídas por instrumentos legais e acabam caracterizando
determinado aspecto social, territorial, cultural econômico de determinada época,
estabelecendo planos, diretrizes e metas.
44
As diretrizes dessas políticas públicas para o desenvolvimento rural tornam-se
fundamentais no sentido de identificar as potencialidades locais, organizar a
participação das comunidades, diagnosticar as questões infraestruturais e rever
formas de atuação e implementação das propostas.
No caso das políticas públicas habitacionais o que se tem atualmente é a
geração de ações que desenvolvem formas de financiamento/produção/aquisição
mais acessíveis e aumentar as possibilidades de acessá-las, além de medidas
redistributivas, através de programas, com vistas à redução da desigualdade
existente e ao avanço em direção ao desenvolvimento socioeconômico.
3.3 Políticas habitacionais no Brasil: dos projetos aos desdobramentos
territoriais.
A falta de moradia no Brasil é um dos principais problemas a ser enfrentado
pelos gestores públicos. Muitos são os que vivem nas ruas, em assentamentos
precários caracterizados por irregularidades fundiárias e urbanísticas, em imóveis
improvisados e desprovidos de qualquer infraestrutura.
O problema habitacional no Brasil não é recente, na realidade remonta ao
período colonial, mas seus reflexos são sentidos até hoje, gerando um grande déficit
acumulado, principalmente nos grandes centros urbanos, agravados pelo acelerado
processo de urbanização pelo qual o país passou a partir da década de 1950,
abordado anteriormente.
Pelo critério do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), a
delimitação urbana e rural usada tem um critério mais administrativo do que
geográfico ou econômico. A definição indica que:
[...] Segundo a localização do domicílio, a situação pode ser urbana ou rural. Na situação urbana consideram-se as pessoas e os domicílios recenseados nas áreas urbanizadas ou não, correspondentes às cidades (sedes municipais), às vilas (sedes distritais) ou às áreas urbanas isoladas. A situação rural abrange a população e os domicílios recenseados em toda a área situada fora dos limites urbanos, inclusive os aglomerados rurais de extensão urbana, os povoados e os núcleos (IBGE, 1996, p. 1).
Para Saraceno (1999 apud TAVARES, 2003, p. 14), a definição do IBGE é de
natureza residual, ou seja, as áreas rurais são aquelas que se encontram fora dos
45
limites urbanos, cujo estabelecimento é prerrogativa das prefeituras municipais. O
acesso a infraestruturas e serviços básicos e um mínimo de adensamento são
suficientes para que a população se torne “urbana”. Com isso, o meio rural
corresponde aos remanescentes ainda não incorporados pelas cidades, e sua
emancipação social passa a ser vista - de maneira distorcida - como “urbanização
do campo”.
Deste modo, ainda existe no país uma forte distância social entre o campo e a
cidade, que dificulta também a integração e a complementaridade do território,
bloqueando a difusão das inovações e criando tensões sociais muito agudas.
Miranda (2002, p. 75-79) aborda a relação rural e urbana, que diz respeito à
abordagem normativa da definição da separação entre essas duas áreas. Segundo
a autora, a forma como essa questão foi historicamente tratada por certo não
contribui para a gestão socioespacial sustentável das mesmas.
Veiga (2001 apud MIRANDA, 2002) assinala que, até 1938, o Brasil não tinha
instrumentos legais que estabelecessem diferenças entre campo e cidade e ressalta
que foi com o Decreto-Lei nº 311, de 1939, que se instaurou a ainda vigente
definição de cidade, obra do Estado Novo, que se preparava para realizar o primeiro
Censo de 1940:
[...] A partir desta data, todas as sedes de municípios passam a ser consideradas cidades, todos os municípios são obrigados a ter áreas urbanas e suburbanas e as áreas urbanas dos distritos e municípios, para ser consideradas como tal, precisam ter no mínimo 30 e 200 moradias respectivamente (VEIGA, 2001).
Até a década de 1930, o Brasil apresentava traços de diferentes ciclos
econômicos e a população rural que era a maioria iniciou um processo de migração
para as cidades e a parte interna despovoada do território brasileiro. Nessa época, o
Brasil encontrava-se no auge do ciclo do café paulista, em um período de dinamismo
demográfico e econômico. Porém, a crise econômica mundial de 1930 afetou esse
processo de desenvolvimento brasileiro e, nessa época, o tipo de moradia
predominante era a casa de aluguel. A produção habitacional estava ligada à
iniciativa privada, o Estado não possuía grande participação no setor habitacional
até a era Vargas (1930-1945), quando ocorreram transformações no país e o Estado
precisou intervir.
46
No período Vargas (1930-1945), o governo retira do mercado privado a
responsabilidade em ofertar a moradia à massa popular e transfere a si e ao próprio
operário o custo da moradia. Através desse novo entendimento, o poder público
conseguia, ao mesmo tempo, reduzir os custos com a mão de obra da produção por
parte das empresas, já que a partir de então a habitação não era mais de
responsabilidade dos proprietários dos meios de produção. Isso, conforme Bonduki
(1998, p. 77), “propiciou a eliminação dos cortiços do centro da cidade, segregando
o trabalhador na periferia, reduzindo o custo das moradias e ampliando a distância
física entre as classes sociais”.
A questão habitacional adquiriu papel fundamental nos planos e realizações
do Estado Novo. Passou a ser símbolo da valorização do trabalhador e afirmação de
que a política de auxílio aos brasileiros dava resultados efetivos. A aquisição da
casa própria e as alternativas de torná-la acessível eram questões comuns. O
objetivo era viabilizar a casa própria para o trabalhador de baixa renda. Além disso,
a crise de moradia atingiu também a classe média e houve a necessidade de novas
soluções para os problemas habitacionais já existentes (BONDUKI, 1998).
[...] o objetivo dos governos desenvolvimentistas era estimular a criação de uma solução habitacional de baixo custo na periferia, visto ser ela conveniente para o modelo de capitalismo que se implantou no país a partir de 1930, por manter baixos os custos de reprodução da força de trabalho e viabilizar o investimento na industrialização do país (BONDUKI, 2004, p. 12).
A contínua expulsão dos trabalhadores, dos pobres, dos imigrantes e
migrantes das áreas urbanas e rurais possibilitou o processo de ocupação, cada vez
mais intenso, dos espaços desprovidos das condições básicas para construção de
habitação, agora refletidos nas cidades. Esse fenômeno de mudança contínua da
população em busca de novos espaços para construir sua moradia não só
influenciou a formação de novas práticas, como também foi influenciada por elas. É
nesse contexto de precariedade que estava situado o problema habitacional no
Brasil até o Estado assumir uma nova postura.
O poder público passa a atuar na produção direta de Conjuntos Habitacionais
e no financiamento de moradias populares, ainda que para algumas classes de
47
trabalhadores. Os órgãos pioneiros de habitação no Brasil foram os Institutos de
Aposentadoria e Pensões (IAPs) e a Fundação Casa Popular (FCP), que atuaram no
setor da habitação popular no fim dos anos de 1930.
Os Institutos de Aposentadoria e Pensão (IAPS) foram as primeiras
instituições públicas que investiram na questão habitacional, mas sua principal
finalidade era proporcionar benefícios previdenciários e assistência médica aos seus
associados. Em 1937, os IAPS passaram a atuar realmente no campo habitacional,
onde poderiam investir até 50% de suas reservas para o financiamento habitacional.
A organização de um órgão que centralizasse a política habitacional ocorreu
em 1946, quando é criada a Fundação da Casa Popular (BOTTEGA, 2007). A FCP
financiava a construção de habitações, dava apoio à indústria de materiais de
construção e à implementação de projetos de saneamento.
Para Villaça (1986, p. 25)
[...] A Fundação da Casa Popular foi o primeiro órgão em escala nacional criado com a finalidade de oferecer habitação popular ao povo em geral. Propunha-se a financiar não apenas casas, mas também infraestrutura urbana, produção de materiais de construção, estudos e pesquisas etc. Tais finalidades parecem indicar que houve avanços na compreensão de que o problema da habitação não se limita ao edifício casa, mas que houve pouco progresso na compreensão da faceta econômica e financeira da questão.
Segundo Duarte (2001, p. 8), da criação da FCP, em 1946, até sua extinção,
em 1964, foram produzidas 19 mil unidades habitacionais, estando estas moradias
concentradas principalmente no sudeste do país. Já os IAPs, entre 1937 e 1945,
construíram cerca de 124 mil unidades. A esse respeito Rodrigues (1991, p. 38)
entende que “esses resultados pouco expressivos demonstram que a FCP limitou-se
a produzir onde os recursos permitiam e os interesses prevaleciam”.
Apesar desses resultados inexpressivos na construção de habitações
populares, diante do quadro de carência habitacional e dos interesses existentes no
direcionamento das verbas e das benfeitorias públicas nos centros urbanos, o
período compreendido entre 1937-1945 retrata a primeira tentativa de constituir uma
política pública habitacional no Brasil pelo Governo Federal, que posteriormente é
utilizada como modelo nas novas orientações políticas do período pós-64, no trato
do problema habitacional popular.
48
A FCP foi extinta em 1964 e no mesmo ano foi criado o Sistema Financeiro de
Habitação (SFH), representando o marco fundamental da intervenção do governo
brasileiro no setor habitacional, diante das grandes carências habitacionais das
camadas populacionais de baixa renda no país. Afinal, a grande parte das moradias
já existentes não contava com uma infraestrutura adequada.
As fontes de recursos do SFH eram basicamente a arrecadação do Sistema
Brasileiro de Poupança e Empréstimos (SBPE), isto é, o conjunto da captação das
letras imobiliárias e cadernetas de poupança; e a partir de 1967, o Fundo de
Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), gerado a partir de contribuições
compulsórias dos trabalhadores empregados no setor formal da economia. O órgão
central do SFH era o Banco Nacional da Habitação (BNH), responsável pelo
gerenciamento do FGTS e fiscalização da aplicação dos recursos das cadernetas de
poupança, além da definição das condições de financiamento das moradias para os
consumidores finais. O BNH tinha ainda a incumbência de garantir a liquidez do
sistema diante de dificuldades conjunturais (SANTOS, 1999).
Como aponta Santos (1999), diante da crise inflacionária do país que elevou a
taxa de inflação de 45% no ano de 1979 a índices de 100 a 200% no período de
1980 a 1983, o BNH reconhece a incapacidade do sistema em suprir as
necessidades da população de baixa renda do país e de conter o crescimento do
número de habitações informais, já que apenas 33,5% das unidades habitacionais
financiadas pelo SFH ao longo da existência do BNH foram destinadas à habitação
de interesse social, o que resultou na criação de programas habitacionais destinados
especificamente às populações de renda inferior a três salários mínimos.
O BNH foi extinto em 21 de novembro de 1986, através do Decreto nº 2.291,
passando a gestão do SFH para a Caixa Econômica Federal.
Após a extinção do Banco Nacional de Habitação (BNH), o Brasil encontrava-
se em uma situação complicada, pois o número de inadimplentes era elevado e o
déficit habitacional ainda não havia sido solucionado.
No ano de 1988, a Constituição Federal tornou obrigatório o Plano Diretor
para os Municípios com mais de 20 mil habitantes. O Plano foi definido como o
“instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana” (BRASIL,
2001). Assim, a problemática urbana passou a ser regida pelo disposto na
Constituição, na sua Lei nº 10.257, Art. 40, que estabelece diretrizes gerais da
política urbana. Os municípios, através das Leis Orgânicas Municipais, ficaram
49
responsáveis por criar ou reforçar diretrizes de planejamento dando novo conteúdo
ao Plano Diretor. A partir de 1995 ocorre a retomada nos financiamentos de
habitação e saneamento com base nos recursos do Fundo de Garantia por Tempo
de Serviço (FGTS).
A Secretaria de Política Urbana, responsável pelo setor habitacional, em
1996, apresentou a Política Nacional de Habitação. Esse documento continha novos
programas, onde o financiamento à produção de casas não era tomado como um
privilégio. O governo de Fernando Henrique Cardoso criou programas como o Pró-
Moradia, voltado à urbanização de áreas precárias e, em 2001, o Programa de
Arrendamento Residencial (PAR) para a produção de novas unidades para
arrendamento, utilizando recursos do FGTS e de origem fiscal.
A partir de 2003, no governo de Luiz Inácio Lula da Silva, com a criação do
Ministério das Cidades, a política habitacional brasileira passou por um novo arranjo
institucional. Seu principal foco de atuação é a inclusão dos setores excluídos do
direito à cidade, já que a habitação e o acesso aos serviços básicos são
fundamentais para a cidadania. A Política Nacional de Habitação (PNH), aprovada
em 2004 pelo Conselho das Cidades, propõe a criação do Sistema Nacional de
Habitação (SNH) (CAIXA ECONÔMICA FEDERAL), sendo o planejamento
habitacional um dos componentes mais importantes. Assim, formulou-se uma
estratégia para diminuir o problema habitacional no país, elaborando planos
habitacionais nacional, estaduais e municipais, dimensionando o déficit habitacional,
as metas a serem atingidas e o necessário para alcançá-las.
Somente em 2003 um Programa Nacional de Habitação Rural (PNHR) é
instituído no Brasil. Até essa data, como mencionado, movimentos sociais tentavam
atender a demanda por moradia rural, operando programas urbanos já existentes,
adaptados à realidade rural. Assim, não havia uma política pública de habitação rural
específica.
Em 2009 é lançado o Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV), com um
subprograma direcionado ao campo que passou a concentrar todas as ações de
provisão de moradia rural do governo: o Programa Minha Casa, Minha Vida Rural
(PMCMVRural).
Assim, como nos outros grandes programas federais para produção de
moradia (a FCP e o BNH), a iniciativa privada é protagonista na provisão de
habitações também no Programa Minha Casa, Minha Vida, pois 97% do subsídio
50
público são destinados à oferta e produção direta por construtoras privadas e
apenas 3% a cooperativas e movimentos sociais (FIX; ARANTES, 2009).
A problemática de habitação, tanto rural como urbana, se faz no país uma
situação de difícil solução. Para Bonduki (1997, p. 9)
[...] Quem vive e observa as condições de vida no Brasil urbano defronta-se com uma infinidade de problemas de difícil solução: miséria, violência, degradação ambiental, precariedade habitacional, inexistência de saneamento, carência de transporte coletivo, trânsito infernal e inseguro. Alguns desses problemas são gerados por razões de ordem estrutural e são insolúveis enquanto perdurar uma política econômica excludente, implementada pelo governo federal, que gera altos índices de desemprego, desigualdade social alarmante e desestímulo ao investimento produtivo.
O histórico das políticas nacionais para a habitação mostra como os principais
programas nacionais tornaram o problema habitacional - uma obrigação do Estado e
um direito - uma questão de mercado (AZEVEDO; ANDRADE, 1982), repassando
para o setor privado o protagonismo na produção de habitações a serem
financiadas. Essa distorção da política habitacional revela a incompatibilidade da
finalidade social da política habitacional com o modo empresarial de produção da
moradia.
3.4 Políticas Habitacionais em Londrina.
Ao longo da história, no Brasil, verificou-se que a crise habitacional agravou-
se paralelamente ao processo de crescimento e urbanização das cidades. A maioria
das ações governamentais visava apenas tratar da crise habitacional de forma
pontual, sem bases sustentáveis necessárias para a resolução efetiva do problema
(NOAL; JANCZURA, 2011).
A política de habitação pode contribuir muito para a redução da pobreza, da
desigualdade social além de colaborar na melhoria da qualidade de vida das
pessoas tanto na zona urbana como na rural; para tanto, são necessárias políticas
públicas com dotação orçamentária compatível com a demanda e gestão orientada
pelos princípios da impessoalidade e da legalidade.
No que diz respeito à demanda existente no município de Londrina, não é
possível compreendê-la sem considerar o processo histórico de ocupação e
51
povoamento do Estado do Paraná, intimamente relacionado aos ciclos produtivos,
sendo que o cultivo de café teve ligação direta com esse fenômeno.
O ciclo do café no Paraná, nas considerações de Cancian (1981, p. 13), “é
continuação da ‘marcha para Oeste’ dos paulistas, que sempre à procura de
perspectiva de lucros adentra o Paraná”, além da procura por terras roxas, devido ao
fato destas apresentarem alta rentabilidade na produção do café.
Ainda salienta-se que o governo brasileiro no início do século XX dava
incentivos para a implantação da cultura cafeeira e assim os paulistas foram
ocupando as terras paranaenses, com intuito da inserção deste cultivo no Estado. A
ação do Estado para a ocupação do Norte paranaense mostra a característica
excludente da divisão de terras do país. Paulino (2012, p. 87) cita que é
[...] Assim que tiveram início os conflitos e litígios fundiários, instalando contendas nas áreas de apropriação perpetradas pela frente pioneira, a qual incide sobre o que vulgarmente se denomina “terra amansada”, ou seja, indígenas expulsos e existência de pontos de apoio e caminhos rudimentares construídos pelos primeiros ocupantes.
O Norte paranaense - definido pelos rios Itararé, Paranapanema, Paraná, Ivaí
e Piquirí -, abrangendo uma superfície de aproximadamente 100 mil quilômetros
quadrados, foi dividido em três áreas, segundo a época e a origem da respectiva
colonização: norte velho - que se estende do rio Itararé até a margem direita do rio
Tibagi; norte novo - que vai até as barrancas do rio Ivaí e tem como limite, a oeste, a
linha traçada entre as cidades de Terra Rica e Terra Boa; norte novíssimo - que se
desdobra dessa linha até o curso do Rio Paraná, ultrapassando o rio Ivaí e
abarcando toda a margem direita do Piquirí (DIAS; GONÇALVES, 1999, p. 28).
52
Figura 01 - Mapa da divisão do Norte do Paraná segundo a geografia dos anos de 1950.
Fonte: Dias; Gonçalves (1999, p. 383).
Uma comissão de investidores do Reino Unido, denominada Missão Montagu,
visitou o Brasil em busca de oportunidades de investimentos, buscando
principalmente o algodão, matéria-prima essencial para movimentar a emergente
indústria inglesa, neste momento trabalhando a todo vapor por conta da Revolução
Industrial.
Com o projeto de comprar uma larga extensão de terras para plantação de
algodão e lotear a área para a venda de terrenos foi criado em 1925 a Paraná
Plantation Ltd., em Londres. A empresa então cria uma subsidiária nacional, a
Companhia de Terras Norte do Paraná (CTNP), com 99,86% do capital subscrito
pela Paraná Plantation Ltd. e 0,14% de capital nacional. Os investimentos com
algodão não obtiveram bons resultados e a CTNP passou a executar um plano
imobiliário. As obras de extensão da ferrovia foram aceleradas, abrindo longos
trechos de estrada, até a chegada a Londrina em 1935 (BONI, 2013). A ocupação de
terras segundo a lógica das posses foi confrontada com a instauração da lógica da
mercadoria nas terras sob regime de concessão à CTNP.
53
A criação do município de Londrina se dá após ser desmembrado de
Jataizinho, em 03 de dezembro, pelo Decreto Estadual nº 2.519, assinado pelo
interventor Manoel Ribas. O nome de Londrina seria uma homenagem a Londres,
sede da Companhia e dos recursos financeiros, origem dos primeiros executivos
ingleses atuantes na região. Em seu início, Londrina possuía 150 moradias,
chegando a um total de 396 casas um ano após (BALAROTTI, 2009, p. 4).
Desde o início o município manteve um crescimento constante, consolidado
como ponto de referência do Norte do Estado do Paraná, tendo como principal
atividade agrícola o cultivo do café, que atraiu um grande contingente de
trabalhadores, chegando ao século XXI com uma população de 506.701 habitantes
segundo o último censo demográfico (IBGE, 2012).
Conforme pode ser observado no Quadro 01, a população do município,
somadas as parcelas urbana e rural, apresentou um crescimento acelerado até a
década de 1970, quase que dobrando a cada década. O mesmo aconteceu com a
população rural em valores absolutos, mas não em termos percentuais.
Proporcionalmente há uma diminuição constante e significativa da população rural
ao longo das décadas, o que sugere um processo contínuo de urbanização que se
acentua a partir da década de 1980.
Quadro 01 - Evolução da População Residente do Município de Londrina.
ANO
POPULAÇÃO RESIDENTE
URBANA RURAL TOTAL
Número % Número % Número %
1940 11.175 36.90 19.103 63.09 30.278 100
1950 34.230 47.93 37.182 52.07 71.412 100
1960 77.382 57.40 57.439 42.60 134.821 100
1970 163.528 71.69 64.573 28.31 228.101 100
1980 266.940 88.48 34.771 11.52 301.711 100
1991 366.676 94.00 23.424 6.00 390.100 100
2000 433.369 96.94 13.696 3.06 447.065 100
2010 493.520 97,40 13.181 2,60 506.701 100
Fonte: IBGE - Censos Demográficos 1950; 1960; 1970; 1980; 1991; e 2000.
54
Este aumento populacional não foi acompanhado por ofertas de moradia e
infraestrutura necessárias para atender toda esta demanda.
Entre 1950 e 1960, a população de Londrina apresentou um elevado
crescimento, sendo que o número de habitantes da área urbana superou o número
da área rural em cerca de 20.000 habitantes.
O percentual da população rural decaiu rapidamente após os anos de 1970.
Isso ocorreu devido a vários fatores, como a substituição do café - com baixa
mecanização e grande quantidade de mão de obra - por culturas anuais, como o
binômio soja-trigo, que exigem mecanização intensa e, consequentemente,
dispensam mão de obra. Essas mudanças foram impulsionadas pelo Estado
brasileiro que, pressionado pelas empresas multinacionais em busca de mercado
consumidor, redirecionou seus investimentos/empréstimos/financiamentos para o
setor agrícola, privilegiando as culturas mecanizadas (MONTEIRO, 1981).
Em 1954 surgiu o primeiro plano de urbanização de Londrina (Lei nº 133,
promulgada em 07 de dezembro de 1951) que tem como base normas e critérios
para o uso do solo, circulação e equipamentos básicos, dentre outros. Segundo
Mendonça (1994) a proliferação de loteamentos teve um aumento considerável até
1960, desconsiderando a legislação em busca de lucros.
Jarreta (1978, p. 6) cita que 70 loteamentos tiveram suas implantações
aprovadas entre 1951 e 1960. Entre 1961-1970 foram aprovados 125 loteamentos
em Londrina. Por esse motivo a expansão urbana de Londrina se concretizou a
partir de 1970.
O direcionamento da expansão urbana vinculada à política habitacional se
deu com a criação da Companhia Habitacional de Londrina – COHAB-Ld em 1965,
que associada com a institucionalização do BNH, seguia as tendências em nível
federal para as questões de moradia e implementava os programas habitacionais
municipais, direcionados à população de baixa renda.
As ações da COHAB-Ld inicialmente visavam a ocupação de vazios urbanos
com a construção de conjuntos habitacionais em número reduzido de unidades, e
segundo o Plano Local de Habitação de Interesse Social (PLHIS) (2011, p. 51), “e
em algumas circunstâncias, destinados ao desfavelamento”.
Posteriormente a companhia é credenciada como agente financeiro do BNH e
passa a produzir conjuntos habitacionais com número elevado de unidades
habitacionais. A COHAB adota então a política de comprar áreas rurais para a
55
implementação desses grandes conjuntos, sendo que 12 foram desenvolvidos na
zona norte de Londrina (LONDRINA, 1996), junto aos parques industriais e ao
sistema viário. Os vazios urbanos, que passaram a existir entre a malha urbana e a
área de localização desses conjuntos, começaram a ser fortemente valorizados,
contribuindo para a especulação imobiliária e interesses privados.
Ao final da década de 1960 a Companhia havia construído um total de 1200
unidades. Entre 1969 e 1972 foram construídas oito mil unidades habitacionais. Este
número caiu bruscamente entre os períodos de 1973 e 1976 quando foram
construídas somente 769 unidades. Os investimentos em habitação só voltaram a
crescer entre os anos de 1977 e 1980 quando foram construídas 11.377 casas.
Sendo assim, no período compreendido entre a criação da COHAB e o ano de 1980,
foram construídas, no total, 20.146 unidades habitacionais (FRANCO, 2014, p. 37),
todas localizadas nos extremos sul e norte da cidade.
Com a proliferação dos vazios urbanos e o número de moradias que não
comporta os habitantes em sua totalidade, surgem assentamentos urbanos, favelas
e ocupações em diversas regiões da cidade, que têm como característica um
conjunto de moradias de pequenas dimensões, construídas de material improvisado
e/ou sobras de construção e urbanização deficiente, quando não existente, como
ruas, energia elétrica e definição dos lotes. Devido à valorização imobiliária, o poder
público, através de seus programas, acaba dirigindo a expansão urbana para áreas
sujeitas a conflitos, a exemplo do conjunto habitacional União da Vitória, no extremo
sul da cidade, que teve o início da transferência de famílias no ano de 1985.
Na atualidade ele congrega 2.097 unidades habitacionais bastante variadas
em termos do padrão construtivo, apresentando unidades construídas com materiais
improvisados, barracos e até residências em alvenaria. Situação semelhante
aconteceu com a ocupação São Jorge (bairro Eldorado), posteriormente
regularizado pela COHAB (FRESCA, 2002). Tais práticas acabam por reiterar a ação
do poder público e outros atores sociais no sentido de colocar a população carente
em áreas distantes, de condições topográficas inadequadas e, quase sempre,
desprovidas de infraestruturas e equipamentos urbanos.
A expansão da área urbana de Londrina evidencia uma completa desatenção
ao desenvolvimento sustentável no seu sentido mais amplo, que abrange desde os
atores sociais envolvidos até os recursos culturais e naturais em um determinado
56
espaço, de forma a garantir, prioritariamente, boa qualidade de vida a toda a
população (PAULA, 2013).
Exemplo disso é o distrito do Espírito Santo, que segundo o Instituto de
Pesquisa e Planejamento Urbano de Londrina (IPPUL), está todo localizado dentro
da Zona de Expansão Urbana, criada pela Lei Municipal nº 7.484/98 para atender as
exigências da Lei Federal nº 6766/79. A expansão da cidade para essa região
parece inevitável; no entanto, é preciso que o distrito tenha uma política de proteção
para seu valor cultural e histórico e sejam adotados mecanismos legais que
mitiguem o processo de especulação imobiliária na raiz do qual está a expulsão das
famílias originárias do local.
Entretanto, essa não tem sido a regra na Política Nacional de Habitação
promulgada em 2004, que instituiu o Fundo Nacional de Habitação de Interesse
Social (FNHIS) e o Ministério das Cidades, que passou a financiar os programas de
Habitação de Interesse Social, com projetos de reurbanização e regularização de
assentamentos precários. Em 2009, iniciaram os empreendimentos habitacionais do
Programa Minha Casa, Minha Vida, entre os quais o Residencial Vista Bela,
localizado na zona norte do município. Segundo a COHAB-Ld (2011) entre os vários
em andamento na administração atual, tem o maior canteiro de obras do Brasil.
A extensão do programa MCMV, conhecido como MCMVRural, toma forma a
partir do ano de 2013 juntamente com a segunda fase do PAC, sendo este o
primeiro programa voltado para a habitação rural do município, cujas
particularidades serão analisadas no capítulo a seguir.
4 PROGRAMA MINHA CASA, MINHA VIDA RURAL
4.1 Princípios de funcionamento do PMCMVRural.
O Programa Nacional de Habitação Rural (PNHR) foi criado em 2003 e faz
parte do Programa Minha Casa, Minha Vida, criado pelo Governo Federal para
atender as necessidades habitacionais da população que vive no campo, sendo que
a gestão do programa está a cargo do Ministério das Cidades.
57
Figura 02 - Logotipo do Programa Minha Casa, Minha Vida Rural.
Fonte: Caixa Econômica Federal.
Os beneficiários do PNHR são os agricultores familiares de baixa renda. O
conceito de agricultor familiar encontra-se na Lei nº 11.326, em seu Art. 3º, a saber:
[...] Considera-se agricultor familiar e empreendedor familiar rural aquele que pratica atividades no meio rural, atendendo, simultaneamente, aos seguintes requisitos: I - não detenha, a qualquer título, área maior do que quatro módulos fiscais; II - utilize predominantemente mão-de-obra da própria família nas atividades econômicas do seu estabelecimento ou empreendimento; III - tenha renda familiar predominantemente originada de atividades econômicas vinculadas ao próprio estabelecimento ou empreendimento; IV - dirija seu estabelecimento ou empreendimento com sua família.
O objetivo principal do programa é “Produzir novas unidades habitacionais
nas propriedades rurais, posses e em agrovilas, ou reformar as existentes” (Cartilha
do PNHR, 2013, p. 1).
Os recursos para operacionalizar o programa originam-se do Orçamento
Geral da União (OGU) e do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS). Os
recursos do OGU são destinados aos subsídios e os do FGTS ao financiamento.
Como operadores financeiros do programa estão designados o Banco do Brasil e a
Caixa Econômica Federal.
O acesso aos recursos do PNHR é realizado por intermédio de grupo de
agricultores organizados pelas Entidades Organizadoras (EO). As EO são
organizações públicas, prefeituras, governos estaduais e do Distrito Federal, e
companhias de habitação, se houver, e as entidades privadas são aquelas sem fins
58
lucrativos e representativas dos grupos associativos, tais como sindicatos,
associações, condomínios e cooperativas.
Além da organização dos grupos, as atribuições das EO são: prestar
assistências técnica e social, elaborar a documentação necessária para a
contratação das operações, realizar levantamentos sobre as necessidades de
moradias em sua área de atuação, coordenar as reuniões dos comitês gestores dos
projetos, atestar o fim das obras, do trabalho social e da entrega das residências.
O público-alvo do programa constitui-se de:
[...] Agricultores familiares, trabalhadores rurais, assentados do Programa Nacional de Reforma Agrária - PNRA, quilombolas, extrativistas, pescadores artesanais, ribeirinhos, indígenas e demais comunidades tradicionais com renda bruta anual até R$ 60.000,00 (Cartilha do PNHR, 2013, p. 1).
Esse público está divido em três grupos, a saber:
Grupo 1: famílias com renda bruta anual até R$ 15.000,00;
Grupo 2: famílias com renda bruta anual de R$ 15.000,01 a R$ 30.000,00;
Grupo 3: famílias com renda bruta anual de R$ 30.000,01 a R$ 60.000,00.
O Grupo 1 recebe subsídio integral para construção ou reforma; o Grupo 2 é
atendido com recursos do FGTS e recebe um desconto de R$ 7.610,00; e os
recursos financeiros para o Grupo 3 são oriundos também do FGTS. Os valores dos
subsídios destinam-se a cobrir os custos da construção ou da reforma da unidade
habitacional, de assistência técnica e do trabalho social.
Os agricultores e trabalhadores que integram o Grupo 1 receberão, na forma
de subsídio, valores máximos de R$ 28.500,00 para construção do imóvel; já os
agricultores e trabalhadores que integram o Grupo 2 receberão subsídio na ordem
de R$ 7.610,00 por unidades, complementados pela constituição de operação
financeira, lastreada nos recursos do FGTS; e os agricultores familiares e
trabalhadores rurais integrantes do Grupo 3 receberão, exclusivamente, o
financiamento destinado a complementar o valor necessário a assegurar o equilíbrio
econômico e financeiro das operações de financiamento, lastreadas nos recursos do
FGTS.
O PNHR prevê, ainda, o financiamento para a construção de cisternas para
as famílias enquadradas no Grupo 1, desde que residentes em áreas com
dificuldade de acesso à água para o consumo humano.
59
Todas as unidades habitacionais possuem 50 m² de área construída e
possuem dois quartos, sala, cozinha, banheiro e área de serviço. O local escolhido
para a construção segue planejamento realizado pelos engenheiros, respeitando
proximidades com tulhas e armazéns, rios e matas ciliares.
A seguir, a Figura 03 fornece uma perspectiva de como as unidades
habitacionais são alocadas.
Figura 03 - Perspectiva da construção da unidade habitacional.
Fonte: Emater-PR.
Após ser elaborado, o projeto técnico é entregue à CEF que fará análise do
mesmo, bem como de toda documentação individual de cada beneficiário e do
cônjuge (quando houver) para devidas correções e possíveis regularizações de
pendências, para posterior aprovação e assinatura dos contratos. A seguir são
liberadas as obras e iniciam-se os trabalhos de acompanhamento das construções
pelas entidades organizadoras.
O acompanhamento das obras é feito em várias etapas no decorrer da
construção, com visitas aos beneficiários por um funcionário do sindicato, para tirar
as dúvidas e registrar o estágio da obra mediante fotos a serem enviadas ao agente
financeiro para a liberação da parcela do subsídio devida às empresas e aos
construtores. É válido salientar que embora o prazo máximo previsto para a
execução da obra seja de quatro meses, na maioria das vezes acaba por ser
prorrogado, pelas razões descritas a seguir.
O pagamento é feito com base no andamento da obra do grupo inteiro, ou
seja, é necessário que todas as unidades habitacionais estejam concluídas para que
haja o depósito integral dos recursos. Em havendo um único beneficiário com a obra
atrasada ou não concluída, todo o grupo será penalizado com a suspensão do
60
crédito. Tais procedimentos são reafirmados pela Cohapar, segundo a qual a
liberação da verba para as etapas seguintes só acontece quando todas as
habitações estão no mesmo estágio de construção. Há vistorias para constar o
desenvolvimento da obra, o que é feito por um agente da Cohapar juntamente com
um superintendente da Caixa.
Segundo Rover e Munarini (2010, p. 264), entre 2003 e 2006 foram assinados
mais de 17 mil contratos beneficiando as famílias agricultoras do meio rural no
Brasil, com mais de R$ 140 milhões “investidos, contudo mais de 63% das famílias
inscritas no programa não foram contempladas”, o que nos mostra a magnitude da
demanda e a importância desse programa de habitação para famílias rurais de baixa
renda.
4.2 O PMCMVRural no município de Londrina (PR).
O município de Londrina é constituído pelo Distrito Sede e por oito Distritos
Rurais que são: Espírito Santo, Guaravera, Irerê, Lerroville, Maravilha, Paiquerê,
São Luiz e Warta. As comunidades rurais que estão próximas do centro urbano são:
Três Bocas, Limoeiro, Selva e Patrimônio Heimtal.
61
Figura 04 - Área de estudo: Distritos do município de Londrina.
Fonte: Prefeitura de Londrina - Mapas temáticos.
Mesmo tendo sua população predominantemente urbana, como citado
anteriormente, a área rural representa 90% do município que tem uma área oficial de
165.256,8 hectares. A população residente nos distritos de Londrina está
discriminada no Quadro 02, a seguir.
62
Quadro 02 - População residente nos distritos do município de Londrina.
DISTRITO POPULAÇÃO
Distrito sede 493.520
Espírito Santo 2.886
Guaravera 3.935
Irerê 2.317
Lerrovile 3.685
Maravilha 986
Paiquerê 2.995
São Luiz 1.593
Warta 1.555
Fonte: IBGE - Censo Demográfico 2010.
A situação habitacional da área rural do município, especialmente das famílias
de baixa renda, não é diferente daquelas encontradas no meio urbano: moradia
precária e dificuldade de acesso aos poucos programas e projetos existentes. Nesse
sentido Peres (2003, p. 81) afirma que “Além da falta de aplicação da legislação, são
quase inexistentes as situações em que o trabalhador rural pode conseguir uma
linha de financiamento para sua habitação”.
Segundo informações repassadas pela Cohapar, a demanda por moradia na
zona rural de Londrina não era conhecida, até que a empresa Emater, juntamente
com o Sindicato Rural, mostrou que existe uma demanda muito grande a ser
atendida, entretanto não foi realizado um levantamento que permitisse identificar o
total das famílias aptas e demandantes desse programa.
Por isso, os contemplados já constavam de programas de assistência a
algumas famílias realizados pela Emater segundo enquadramento em outros
programas, como Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
(Pronaf), Programa de Proteção de Nascentes, assistência em manejo e adubação
para agricultores. Dentre eles, o instituto procurou identificar quais famílias se
enquadravam nos critérios do programa MCMVRural, sendo que os critérios
enumerados pela Cartilha da Caixa Econômica Federal são:
63
• Ser indicado pela entidade organizadora, ter capacidade civil;
• Apresentar regularidade do Cadastro Pessoa Física (CPF) na Receita
Federal;
• Se estrangeiro, ter visto permanente no País;
• Apresentar Declaração de Aptidão ao Pronaf (DAP) emitida nos últimos
6 meses até a data da apresentação da proposta/projeto de intervenção pela EO;
• Comprovar renda familiar bruta anual de até R$ 15.000,00 (Grupo 1);
de R$ 15.000,01 a R$ 30.000,00 (Grupo 2); e de R$ 30.000,01 a R$ 60.000,00
(Grupo 3);
• Se beneficiários assentados do PNRA, constar na Relação de
Beneficiários entregue pelo INCRA à Entidade Organizadora, sendo dispensada
apresentação de DAP;
• Não possuir registro no Cadastro Informativo de Créditos Não Quitados
do Setor Público Federal;
• Não possuir débitos não regularizados junto à Receita Federal.
Feito o levantamento das famílias que se enquadravam nesses critérios, a
Emater, juntamente com o Sindicato Rural, constatou que somente 126 estavam
com as documentações regularizadas. Nenhum procedimento adicional foi adotado
para identificar o número de famílias demandantes e aptas ao ingresso no programa,
exceto no que se refere à documentação. Ao serem questionadas as entidades
organizadoras envolvidas na seleção dos participantes, o que foi informado é que
seria um levantamento a mais e faltam funcionários para a organização de todos os
dados.
Na ida a campo foi constatado que uma parcela da população desconhece o
programa, entretanto ao serem informados do mesmo, mostraram grande interesse
em participar. Um dos fatores que explica o não conhecimento do programa por
parte dessas famílias é sua baixa divulgação, não raro resultante do difícil acesso
dos extensionistas a algumas localidades do município.
O programa tem como característica a contrapartida da população
beneficiada, sendo que a família deve contribuir com uma soma de R$ 1.800,00 para
os trâmites legais de documentação, tendo um prazo de carência de 4 anos para
início do pagamento. A superintendência da Caixa informa que como o programa é
novo não há índices de inadimplência nesse aspecto.
64
Os processos dos demandantes aptos foram encaminhados à Caixa
Econômica por grupos, obedecendo-se a ordem de chegada da documentação dos
beneficiários. Os dois primeiros grupos de Londrina totalizam 72 unidades
habitacionais, e existem 43 unidades em processo de aprovação para a terceira
etapa. A timidez do projeto, revelada nesses números, não é específica a Londrina:
embora a meta inicial propunha a construção de 10.000 novas unidades
habitacionais em mais de 300 municípios do Paraná, até o final de 2014 foram
construídas somente 990 unidades no Estado. Por sua vez, Londrina foi
contemplada com 72 unidades habitacionais. Em 2015 estava prevista a entrega de
todas as unidades e, segundo os dados da Cohapar, isso efetivamente ocorreu no
prazo estimado. O número de unidades habitacionais por localidade na região de
estudo está descriminado no Quadro 03, a seguir.
Quadro 03 - Número de unidades habitacionais do programa por localidade.
Etapas do Programa Distrito/Patrimônio Unidades habitacionais
1ª Etapa Guairacá I 12
Lerroville I 17
São Luiz 09
2ª Etapa Guairacá II 05
Lerroville II 10
Guaravera 11
Maravilha 06
Patrimônio Selva 01
Warta 01
Fonte: Cohapar (2015).
Como a CEF não disponibiliza estrutura pessoal e técnica para chegar até as
famílias no meio rural, as entidades que conhecem melhor a realidade das famílias e
têm maior facilidade de acesso realizam trabalhos de campo como: cadastro de
informações sobre a família que está solicitando o recurso, análise de seu
enquadramento às regras do programa, além do encaminhamento da proposta para
uma equipe de engenharia para elaborar o projeto técnico. Em Londrina, esse
trabalho é realizado pela assistente social da Emater.
65
O fato de não ter sido feito o levantamento do número de interessados que
não se enquadraram nos critérios do programa dificulta a estimativa da demanda
não atendida, sabendo-se pelos técnicos que os problemas mais recorrentes
envolvem a documentação pessoal e a documentação da propriedade. É sabido que
a vulnerabilidade financeira é um dos fatores decisivos para as falhas documentais,
sendo regra a transmissão das pequenas propriedades por duas ou até três
gerações sem qualquer regularização nos cartórios de escrituração e de registro de
imóveis correspondentes.
É importante salientar que no decorrer dos trâmites legais para a liberação do
recurso, ou seja, na espera para a análise do projeto, a Emater, juntamente com o
Sindicato dos Trabalhadores Rurais, realizou cursos e palestras educacionais para
os inscritos no programa. Alguns deles foram realizados no município de Londrina,
na sede da Emater e do Sindicato Rural. Trata-se de uma exigência da Caixa
Econômica, que requer o levantamento fotográfico das etapas da obra e dos
encontros educativos que comprovem a participação da população. Ao todo foram
programadas três palestras e reuniões com as famílias beneficiárias, em Londrina,
sendo eles: a) o fórum municipal de cidadania, tendo como tema gerador as políticas
públicas de Estado e municipais voltadas para o meio rural; b) o seminário de
alternativas para a diversificação de culturas na propriedade rural, com palestra de
criação de galinha caipira, café como opção de renda e oportunidade de
diversificação de renda com a produção de hortaliças; e c) o seminário de qualidade
da água e meio ambiente, voltado ao tema da água para o consumo familiar, das
obras e conservação de solos e água. Essas reuniões são obrigatórias para os
beneficiados e também para as famílias que aguardam a liberação dos processos, já
inscritos no banco. No estudo a campo, observou-se peculiaridades distintas em
cada região atendida, razão pela qual é oportuno apresentá-las. Foram realizadas
diversas entrevistas com as famílias visitadas para melhor entendimento da
realidade específica de cada local aliado a levantamento de dados provenientes das
instituições mediadoras.
66
4.2.1 Distrito de São Luiz
O distrito de São Luiz dista 32 km do município sede e de acordo com a
prefeitura municipal ocupa o quarto lugar em extensão entre os distritos de Londrina.
A população aproximada é de 1.593 habitantes.
O distrito tem sua base econômica voltada para a produção agrícola, sendo
seu entorno rodeado de grandes propriedades, que na sua maioria plantam
commodities como soja e milho. Já as famílias que foram contempladas têm
propriedades que variam entre 5 e 6 hectares.
Figura 05 - Divisão das propriedades rurais no distrito de São Luiz.
Fonte: o autor.
Quadro 04 - Número de famílias contempladas do programa no distrito de São Luiz,
por localidades.
Localidade Número de famílias
Água da Marreca 03
Água da Brasília 01
Água do Ouro Fino 05
Fonte: Cohapar (2016).
67
Nas pequenas propriedades a atividade econômica principal é a produção de
alimentos, tais como arroz, feijão, tomate, hortaliças em geral, café, aviários.
Algumas propriedades ainda conservam a criação de suínos e algumas poucas
cabeças de gado leiteiro, para a produção de queijo e derivados. Nem tudo o que é
produzido nessas propriedades é consumido, sendo vendido para o mercado local.
O destaque vai para uma feira que acontece uma vez por mês na sede do
distrito, na praça da Igreja Matriz. O restante é comercializado via atravessadores,
que revendem a produção para o Ceasa de Londrina. Dentre as famílias
contempladas, apenas uma está envolvida com os mercados institucionais do
governo federal, estando associada ao Programa Nacional de Alimentação Escolar
(PNAE), cujo objetivo é fazer chegar a produção local para as escolas próximas.
Nesse caso, o Colégio atendido é o Capitão Euzébio Barbosa de Menezes, que fica
no próprio distrito.
Figura 06 - Produção das famílias camponesas do distrito de São Luiz.
Fonte: o autor.
68
A mão de obra familiar tem um papel fundamental na produção de alimentos
dessas propriedades, já que a maior parte da renda advém dessa fonte. Os
contemplados apresentam uma característica comum que é a passagem da
propriedade de geração em geração. Isso faz com que além da identidade com o
local, as gerações que assumem a propriedade já sabem o que é apropriado para
cada cultura, tendo conhecimento de plano de rotação adequado para a área
disponível, época de venda no mercado da região, dentre outros detalhes que são
peculiares ao dia a dia do campo.
Em regra, as famílias camponesas ali estão há um período que varia entre 40
e 50 anos, sendo que o número médio de pessoas por residência das famílias
contempladas é de 4 a 5 pessoas. Todas são da mesma família e cada um tem seu
papel na distribuição das tarefas: as mulheres são responsáveis pelos afazeres da
casa e quintal próximo, o patriarca cuida das demais partes da propriedade,
juntamente com os filhos que se dividem entre o trabalho no sítio e a escola, sendo
que a maioria estuda somente até o ensino médio.
Segundo dados da prefeitura de Londrina o distrito de São Luiz apresenta 25
estradas rurais, totalizando 90,5 km de extensão, sendo que 22 não são
pavimentadas. Considerando esse ordenamento segundo a dotação viária, as
famílias contempladas residem, sem exceção, ao longo da estrada Luiz Barizon. A
explicação técnica para esse fato, segundo os mediadores institucionais, está no
não enquadramento das demais famílias em virtude de três fatores: tamanho das
propriedades acima do permitido; histórico de esvaziamento do campo combinado
com a transferência da exploração da pequena propriedade aos grandes
proprietários mediante arrendamentos; e, por fim, documentação irregular segundo
os critérios do programa.
A estrada Luiz Barizon interliga três bairros rurais distintos, a que se
denominam águas, sendo que nas três há famílias contempladas. Trata-se da Água
da Marreca, Água da Brasília e Água do Ouro Fino.
O trabalho duradouro da Emater junto a tais famílias revela a importância da
extensão rural: há um histórico de assistência técnica nas comunidades em tela, e o
enfoque na agregação de valor tem dado bons resultados, a exemplo da
comercialização de vegetais prontos para o consumo, como couve picada e
mandioca descascada e embalada.
69
Como já citado anteriormente, a liberação de verbas para a construção das
moradias foi condicionada à realização de cursos, dentre os quais a oficina de
resgate da autoestima e valorização da mulher rural, momento em que foi destacada
a importância da mulher no desenvolvimento da unidade familiar, mesmo porque é
dela que tende a vir a motivação para a permanência da família no campo. Foi
realizado no dia 29 de maio de 2015, tendo sido obrigatório, tanto para homens
como para mulheres das três comunidades.
Figura 07 - Curso realizado no distrito de São Luiz.
Fonte: o autor.
É importante destacar que nessas comunidades as obras foram céleres.
Problemas comuns a outras comunidades como falta de mão de obra, interdição nas
estradas que pudesse criar dificuldades para a chegada do material, chuvas em
excesso durante a construção e, por fim, repasses pelas instituições responsáveis
fora do esperado não foram verificados. Quanto ao repasse, o valor foi de R$
28.500,00 por moradia, dos quais 33,34%, ou seja R$ 9.500,00, foram destinados a
contratação de mão de obra. Nesta localidade houve um incremento médio de R$
70
2.500,00 para esse serviço, devido ao maior número de pedreiros e ajudantes
ocupados.
Figura 08 - Construção das unidades habitacionais no distrito de São Luiz.
Fonte: o autor.
Um fato relevante foi a decisão de algumas famílias de reforçar a estrutura
das moradias, para que futuramente pudessem ampliar a edificação, situação que
obviamente dependeu da reserva de economias para tanto e que remete ao número
de membros ativos da família e atividade desenvolvida. Atualmente, das nove
residências no distrito, quatro já estão sendo ampliadas.
71
Figura 09 - Ampliação das unidades habitacionais após entrega.
Fonte: o autor.
As habitações são interpretadas como uma enorme conquista, já que podem
proporcionar um aumento em relação à qualidade de vida das famílias e, mais que
isso, contribuem para a sua fixação no campo. Segundo um contemplado do
programa quando foi mencionado sobre as casas, ele e sua família não acreditaram
que seria real, já que eles moram na região por muitos anos e não haviam sido
beneficiados por nenhum programa parecido, entretanto quando conseguiram
participar do programa e viram a casa finalizada, relataram grande felicidade já que,
segundo eles, a casa traz mais conforto para a família e fez com que os filhos
72
adiassem a saída da propriedade. Tal relato explica a razão pela qual há uma
enorme expectativa dentre os camponeses em torno da próxima etapa do programa,
tendo em vista que das 44 unidades habitacionais programadas para o município de
Londrina, seis serão construídas em São Luiz.
4.2.2 Distrito de Guaravera
O distrito de Guaravera fica a 44 km de Londrina e tem como característica
marcante a presença de um dos maiores rios da região, o Taquara. Esse rio tem
sido muito utilizado para a irrigação de hortaliças, uma das atividades que se
sustentam em micro propriedades, que são recorrentes. A população total é de
3.935 habitantes.
Nas grandes propriedades, as culturas predominantes são soja, milho e trigo,
e nas pequenas propriedades são encontradas muitas estufas de verduras, tais
como pepino, tomate e hortaliças em geral, além da produção de cará, batata doce e
mandioca. Há também uma máquina de beneficiamento de arroz no distrito, que é
utilizada pelos moradores das regiões próximas e também pelos moradores do local.
73
Figura 10 - Produção das famílias camponesas no distrito de Guaravera.
Fonte: o próprio autor.
O distrito apresenta uma vinícola, herança de um passado próximo em que o
forte da região era a produção de uvas. Alguns empreendimentos voltados ao
turismo rural também podem ser encontrados, embora trate-se de atividade que
nada tem a ver com os camponeses alvo do Programa Minha Casa, Minha Vida
Rural.
Essa não é a primeira vez que uma política pública chega para os pobres do
campo. No período de 1995 a 2002 o distrito foi alvo do Projeto de Vilas Rurais que,
por sua vez, era parte do Programa Paraná 12 meses. Esse programa foi financiado
pelo Banco Mundial e pelo Governo do Estado, sendo que a compra do terreno foi
levada a cabo pelas prefeituras municipais, por meio da Secretaria Municipal de
Agricultura (SMA), com participação da EMATER e COHAPAR.
De acordo com Cavalcanti (2001, p. 2), desde o primeiro mandato do governo
Jaime Lerner as Vilas foram anunciadas como o maior programa de assentamento
de trabalhadores rurais em andamento na ocasião. Resultou na implantação de 403
74
vilas rurais, tendo beneficiado cerca de 16 mil famílias, em 279 municípios
paranaenses, mais precisamente 94% dos municípios do Estado.
Este programa se propunha a fixar o homem no campo, prevendo um lote de
cerca de 5 mil m² para cada família (meio hectare), uma casa de 44,52 m² e insumos
para a agricultura de autoconsumo. Um dos maiores problemas do programa é
justamente o tamanho da área, que é insuficiente para garantir o sustento da família.
Acrescente-se a isso um problema adicional: as áreas inadequadas, por estarem
degradadas, por ter acentuado declive, afloramentos rochosos ou então estar
próximas aos rios, como no caso de Guaravera. A combinação desses fatores
contribuiu para que não fosse alcançada a autossuficiência alimentar que o
programa prometia.
Segundo a EMATER tais problemas estruturais, combinados ao mecanismo
de seleção de famílias que não eram agricultoras, ocasionaram a desistência maciça
dos lotes e a completa descaracterização das vilas segundo a propaganda original.
Atualmente a maioria dos lotes foi comprada por famílias que trabalham em grandes
propriedades rurais da região e até mesmo por pessoas que trabalham no distrito ou
em Londrina e que acabam utilizando como área para lazer ou segunda residência.
A diferença do programa de Vilas Rurais com o Programa MCMVRural é que
as casas dos beneficiados do MCMVRural foram feitas para os camponeses que já
moravam na região e têm identidade com o local. Já os beneficiados das vilas rurais
saíram do seu local de origem, que eram as periferias dos grandes centros, para
viver em um local distinto da sua realidade, servindo basicamente de mão de obra
barata para as grandes propriedades.
Enquanto a Vila Rural foi concebida para funcionar como viveiro de mão de
obra barata para os empreendimentos agrícolas na região, o PMCMVRural foi
instituído a partir do princípio de fixação de pessoas cuja terra já vem passando de
geração em geração e, diferentemente dos lotes de 5 mil m², tem dimensões de 4 a
6 hectares, em média.
Verificou-se que as atuais famílias que vivem nas vilas rurais não são as
originalmente contempladas pelo programa, sendo que uma boa parte vive no local
há menos de 5 anos e não vive diretamente da agricultura. Já as famílias que
receberam uma casa do PMCMVRural vivem no local há muito tempo, havendo
casos de permanência familiar por 70 anos. O número médio de pessoas por
75
residência é de quatro, sendo que a maioria com ensino médio completo, como
constatado nas idas a campo.
Outro grande problema da Vila Rural das Orquídeas é a proximidade com a
confluência entre o rio Taquara e o rio do Cerne, colocando em risco as moradias
em casos de chuvas acima da média. Na prática, por ter sido construída dentro da
calha do rio, bastaram as chuvas atípicas de janeiro de 2016 para que o
transbordamento das águas causasse grande estrago nas residências.
Figura 11 - Vila Rural de Guaravera. Local: Entroncamento Rio Taquara com Rio do
Cerne.
Fonte: o autor.
No caso em registro, o volume do rio aumentou muito rapidamente, sendo
que os moradores só tiveram tempo de sair de casa com os documentos e nada
mais. Os moradores foram abrigados por vizinhos e só puderam voltar para as casas
dois dias após a forte enchente. Somente uma semana após o desastre a Emater e
o Sindicato Rural conseguiram chegar no local, impedidos pela obstrução de acesso,
76
já que as pontes foram arrastadas. Houve entrega de alimentos e donativos
coletados em vários pontos da cidade para as famílias afetadas.
As casas do PMCMVRural não sofreram nenhum tipo de danos com tais
chuvas, pois estão em áreas altas e afastadas das áreas de preservação
permanente, respeitando as normas pré-estabelecidas pelos órgãos responsáveis.
Quadro 05 - Número de famílias contempladas do programa no distrito de Guaravera,
por localidade.
Localidade Número de famílias
Bairro dos Franco 11
Fonte: Cohapar (2015).
Guaravera possui 32 estradas rurais, sendo que as casas do programa
MCMVR se localizam na estrada do Km 58. Como em São Luiz, as 11 unidades
habitacionais foram construídas ao longo de seu traçado, situação justificada pela
predominância de pequenas propriedades e pela prestação histórica de assistência
técnica no local. Ali também foi obrigatório aos demandantes realizarem a oficina de
resgate da autoestima e valorização da mulher rural, fato ocorrido no dia 29 de
março de 2015.
Nessas comunidades não houve acréscimo ao valor pago ao pedreiro e seus
ajudantes, em relação ao previsto pelo programa, ficando abaixo dos R$ 1.000,00
por moradia. Contudo, diferentemente de São Luiz, prevalece o padrão construtivo
original. Apenas uma moradia sofreu uma pequena mudança, tendo sido ampliada a
varanda para facilitar o beneficiamento da produção de milho verde que existe na
propriedade.
77
Figura 12 - Unidade habitacional do PMCMVRural do distrito de Guaravera.
Fonte: o autor.
Em Guaravera há um grande desconhecimento sobre o programa, tanto pela
população rural que não foi contemplada quanto pelos moradores da sede do distrito
rural. Realizar o trabalho de campo foi difícil porque muitos moradores não
souberam informar onde moravam as famílias contempladas.
Na próxima etapa do programa, das 44 unidades habitacionais 07 estão
programadas para Guaravera, sendo que todas serão construídas na estrada já
contemplada.
4.2.3 Patrimônio Guairacá
O Patrimônio do Guairacá fica a 60 km de Londrina e seu acesso se dá pelo
distrito de Paiquerê. De acordo com informações da assistente social da Emater,
residem no local cerca de 207 pessoas, que trabalham no plantio de culturas anuais
e na produção de vassoura. Uma grande parte da área do patrimônio é resultado da
divisão de uma fazenda e os agricultores ainda não contam com a escritura definitiva
78
dos lotes, mesmo estando na área por volta de 60 a 70 anos, fato este que impede o
desenvolvimento de projetos sociais em algumas áreas. A área média das pequenas
propriedades é de 2 a 5 hectares. As famílias contempladas pouco representam no
conjunto daquelas que demandariam o programa, contudo não estão aptas por
problemas na documentação fundiária. O número médio de moradores nas
residências é de 5 a 6 pessoas, sendo que a maior parte da população concluiu o
ensino fundamental, embora dentre os mais velhos seja regra a alfabetização
precária.
A renda da maior parte das famílias provém da produção de alimentos para
autoconsumo e comercialização de excedentes, havendo criação de suínos,
principalmente para consumo próprio, e cultivo de frutas, verduras e legumes. A
atividade comercial predominante é o cultivo de sorgo para a fabricação de
vassouras, realizada artesanalmente nas pequenas propriedades. A baixa
escolaridade é apontada como uma das razões pela manutenção dessa lógica
produtiva, sendo poucos os que trabalham na cidade e no distrito de Paiquerê.
Figura 13 - Produção das famílias camponesas no Patrimônio Guairacá.
Fonte: o autor.
79
O patrimônio de Guairacá apresenta uma diversidade enorme em sua
paisagem, predominando as grandes propriedades nas áreas mais planas. As
pequenas propriedades se encontram nos pontos mais distantes das vias de acesso
que, em regra, se encontram em péssimo estado de conservação, sendo que
algumas delas se confundem com carreadores. Das 24 estradas rurais existentes,
somente 2 são asfaltadas, sendo que o acesso ao patrimônio se dá por uma cujo
calçamento é feito de pedras. Tal precariedade é a razão pela qual o transporte
coletivo é interrompido nos dias de chuva.
Quadro 06 - Número de famílias contempladas do programa no Patrimônio Guairacá.
Localidade Número de famílias
Barra Funda 8
80 Alqueires 10
Água dos Caetanos 7
Fonte: Cohapar (2015).
Verificou-se que a vulnerabilidade econômica das famílias coincide com os
locais mais inacessíveis e com os menores índices de disponibilidade de terra, bem
como com as piores condições topográficas dos terrenos. Como não poderia deixar
de ser, ali é que foram construídas as unidades habitacionais, razão pela qual houve
problemas com o cumprimento dos prazos. A impossível trafegabilidade de
caminhões nos dias de chuva fez com que, muitas vezes, a entrega dos materiais de
construção ficasse comprometida, ocasionando atraso na liberação de recursos
segundo as etapas definidas pelo programa.
A quantidade de casas também foi outro fator de atraso: considerando a
diminuta capacidade local de execução de obras desse porte, a autorização
simultânea para a construção de 12 casas na primeira etapa e 13 na segunda
dificultou o arrebanhamento de mão de obra. Por sua vez, as dificuldades de acesso
ao local foram identificadas como o principal fator de recusa de trabalhadores de
outras localidades assumirem as obras. A solução para o problema veio das próprias
famílias, que acabaram auxiliando os profissionais na produção das residências.
Durante as chuvas que aconteceram em janeiro de 2016 a ponte que liga o
distrito de Paiquerê ao patrimônio de Guairacá foi levada pela forte enxurrada e os
80
moradores ficaram ilhados por mais de duas semanas. Na ocasião, as residências
do PMCMVR já estavam prontas.
Figura 14 - Acesso afetado pelas chuvas - Patrimônio de Guairacá.
Fonte: Bonde News.
Nota-se que dos distritos de Londrina o que mais enfrenta problemas de
infraestrutura é o patrimônio supracitado. As pessoas que lá residem são
extremamente carentes e dificilmente são alcançadas pela partilha de recursos
públicos como um todo. O programa de habitação é um enorme avanço para o local,
e seu impacto pode ser aferido na percepção da comunidade como um todo: nas
visitas a campo, todos os moradores alheios ao programa, quando questionados a
respeito do endereço das famílias contempladas, sabiam onde e para quem tinha
havido destinação de habitações. Isso é uma mostra do anseio da população na
espera da liberação das unidades habitacionais que estavam prometidas para a
Estrada dos 80 alqueires e da Barra Funda.
81
Figura 15 - Unidade habitacional do PMCMVRural no Patrimônio Guairacá.
Fonte: o autor.
Enquanto as comunidades acompanham o programa com entusiasmo, o
poder executivo local o desdenha e não poderia ser diferente: as ausências revelam
decisões políticas na gestão territorial. Essa ausência do gestor municipal no interior
das comunidades camponesas pode ser aferida pelo trabalho de campo. O próprio
subprefeito do distrito de Paiquerê não soube informar detalhes dos moradores
contemplados e nem a quantidade de casas que foram disponibilizadas para o
patrimônio. Tal falta de interesse por parte da subprefeitura em política tão decisiva
para a fixação das famílias e promoção da dignidade humana é a posição que
certamente interfere na capacidade de atração desse tipo de benefício para os
camponeses de Londrina.
82
4.2.4 Distrito de Lerrovile
A distância do município sede até o distrito de Lerrovile é de 49 km. A
população do núcleo distrital está estimada em 1.673 (45,41%) e a rural conta com
2.012 habitantes (54,59%), totalizando, portanto, 3.685 habitantes.
Os fatores determinantes para a taxa de adensamento diferenciada no núcleo
sede, em comparação aos outros distritos, se justificam, para além da posição em
relação à estrada que liga o município de Tamarana ao distrito de Paiquerê, a
política de reforma agrária empreendida pelo governo federal: nesse distrito foi
implantado um dos maiores assentamentos nos últimos anos, o Eli Vive. As
Fazendas Guairacá e Pininga, localizadas no distrito de Lerroville, foram
transformadas nos assentamentos Eli Vive 1 e Eli Vive 2, por meio de portaria
assinada em 2013 pelo presidente do Instituto Nacional de Colonização e Reforma
Agrária (Incra), Rolf Hackbart, e do Superintendente do Incra no Paraná, Nilton
Bezerra Guedes. Conforme informações do Incra, nos 7.313,06 hectares ocupados
pelas fazendas Guairacá (com 5.826,52 hectares) e Pininga (com 1.486,54 hectares)
seriam assentadas cerca de 540 famílias de agricultores sem-terra que viviam em
acampamentos na região.
O povoamento original da área repetiu a lógica do ordenamento verificado no
Norte do Paraná: iniciou-se no ponto mais alto do espigão, onde passa a estrada e
constitui-se no início nas vendas de comércio para os agricultores circunvizinhos. O
cultivo do café, que já predominou em todo o município, ficou reduzido às pequenas
propriedades em que houve a permanência de mais membros de família no campo,
uma vez que essa cultura é exigente em termos de mão de obra. Sem desconsiderar
fatores como topografia e maior suscetibilidade a geadas, o fato é que se trata de
uma lavoura intensiva capaz de proporcionar maiores rendimentos por unidade de
área, sendo uma das opões para as famílias camponesas que não foram
desfalcadas pela migração dos filhos. Daí ser comum encontrar nas entrelinhas do
café o cultivo de feijão, milho e mandioca, combinado com pequena criação de
animais.
Nos casos de propriedades mais acidentadas, a viabilidade econômica parece
depender de áreas maiores: a área média das pequenas propriedades é de 12
hectares, nas quais a pecuária é a atividade comercial predominante. A combinação
83
dessas particularidades na escala do distrito culmina na tendência de que as opções
produtivas do campesinato recaiam no café, em lavouras temporárias, pastagens,
horticultura e avicultura.
Como a área de Lerrovile é diferenciada no que diz respeito à declividade,
sendo mais acidentado, as propriedades dos beneficiados passam de 12 hectares,
sendo muito utilizado por pastagens, já nas áreas mais planas as propriedades têm
tamanho médio de 7 a 8 hectares, sendo utilizada principalmente para cultivo do
café e nas entrelinhas planta-se feijão, milho e mandioca, além de cuidarem de
pequenas criações de animais.
Figura 16 - Divisão das propriedades no distrito de Lerrovile.
Fonte: o autor.
A composição média do grupo doméstico é diferenciada dos demais, sendo
de 6 pessoas por família, em que a mão de obra necessária à atividade lhe é
interna. O nível de escolaridade observado é ensino médio completo para os mais
novos. A maior parte dos beneficiados do programa vive no local por volta de 20
anos.
São ao todo 46 estradas rurais no distrito, que é o maior em número,
extensão territorial e população, sendo que as casas do programa foram distribuídas
84
em 4 delas. Devido à extensão do distrito e à inexistência de recursos e efetivo
humano para cobrir todas as localidades, muitas famílias não são regularmente
visitadas pelos órgãos da administração pública municipal e da extensão rural oficial.
Por isso, a maior parte da população do campo não foi englobada nesta política
pública.
Nas idas a campo constatou-se a dificuldade encontrada pela equipe técnica
de chegar até algumas localidades; com isso nota-se também a dificuldade dos
camponeses de saber dos programas governamentais e ter acesso aos mesmos.
Quadro 07 - Número de famílias contempladas do programa no distrito de Lerrovile,
por localidade.
Localização Quantidade
Alto Alegre 7
Água da Limeira 7
Água da Laranja Azeda 8
Água do Beijo 5
Fonte: Cohapar (2015).
Foi relatado que as habitações antigas das famílias contempladas estavam
em péssimo estado de conservação. Durante as etapas de construção não houve
problemas de atrasos nas obras, tendo sido decisivo para tanto a manutenção das
estradas em condições de trafegabilidade. O valor acrescido na mão de obra nesta
localidade ficou por volta de R$ 1.500,00, segundo relatos dos moradores.
85
Figura 17 - Unidade habitacional do PMCMVRural no distrito de Lerrovile.
Fonte: o autor.
Durante os processos de construção das unidades habitacionais além dos
cursos em Londrina, foi obrigatória a presença em 02 cursos no assentamento Alto
Alegre, sendo eles uma reunião sobre dengue, doença de chagas e leishmaniose
tegumentar americana, que teve como foco a discussão sobre prevenção das
doenças citadas e outra reunião sobre geração de renda com olerícolas, já que o
local tem histórico na plantação de hortaliças.
4.2.5. Comunidade Rural Usina Três Bocas, Patrimônio Selva e Distrito Warta.
Por questões de proximidade com a sede urbana do município, as entidades
organizadoras do programa juntaram três regiões distintas para efeito de
constituição de um único processo para avaliação e liberação dos recursos:
Comunidade Rural Usina Três Bocas, Patrimônio Selva e Warta.
Ademais, estas localidades apresentam uma demanda menor de moradia, já
que as propriedades pequenas em sua maioria não se caracterizam como
86
propriedades de autoconsumo com mão de obra familiar, sendo que muitas delas
foram vendidas para chácaras de lazer, pesqueiros e condomínios fechados. Outras
estão arrendadas para o plantio de commodities como soja e milho, além de
servirem para especulação imobiliária.
A Comunidade Rural Usina Três Bocas dista aproximadamente 15 km de
Londrina e tem uma população total de 1.213 habitantes. Das 16 estradas rurais,
apenas em uma delas houve a construção de 06 unidades habitacionais. A
economia rural está voltada para alimentação de autoconsumo, aviários e criação de
suínos, sendo o excedente comercializado em feiras.
Figura 18 - Produção das famílias camponesas na comunidade Usina Três Bocas.
Fonte: o autor.
O tamanho médio das propriedades beneficiadas é de aproximadamente 5
hectares e as famílias mais antigas se encontram no local há cerca de 60 anos,
tendo por volta de 4 habitantes por residência.
87
Figura 19 - Unidades habitacionais do PMCMVRural na Comunidade Usina Três
Bocas.
Fonte: o autor.
Assim como nas outras localidades contempladas pelo programa um
importante item é a obrigatoriedade da instalação de fossas sépticas, que são
utilizadas para recolhimento e decantação de rejeitos da água, da cozinha e do
tanque, sendo três ao total. A primeira é toda revestida e impermeabilizada, a
segunda tem brita no seu interior e na terceira a água sai já quase sem rejeitos e é
utilizada para irrigação de pomar ou é descartada. Técnicos da Emater instruem na
utilização e reaproveitamento do material além da recomendação de limpeza de 6
em 6 meses.
Tendo em vista a importância do saneamento na vida humana o projeto é
importante pois além de diminuir o impacto ao meio ambiente, já que antes os
rejeitos eram despejados sem nenhum tratamento diretamente no solo, diminui a
probabilidade de contaminação humana. As análises de água feitas pela EMATER
em diversas propriedades constataram alto teor de coliformes fecais, com isto se fez
necessária a implantação e acompanhamento deste sistema sanitário. Ele foi muito
bem aceito pelos contemplados, que em sua maioria desconheciam o problema, já
88
que as fossas ficavam muito próximas do poço de captação de água para o
consumo da família e dos animais domésticos. Desta forma as novas casas foram
construídas longe dos poços e as fossas do banheiro obedecem padrões sanitários
de construção mais seguros e higiênicos pois são bem vedadas.
Figura 20 - Fossa do banheiro da unidade habitacional.
Fonte: o autor.
Já no Patrimônio Selva, que dista 17 km de Londrina, houve a construção de
somente uma residência. O terreno do local tem aproximadamente 1 hectare,
apresentando plantio de verduras e legumes para autoconsumo e o sustento dos
moradores advém do plantio de bananeira, que além de ter seus frutos
comercializados, as fibras da planta são usadas para confecção de artesanatos. A
família do local é composta por uma senhora (que foi a contemplada), um casal e
seus dois filhos. Quando a unidade foi construída a senhora passou a morar na casa
nova e a filha, o genro e os netos permaneceram na antiga casa. A família citada
está no local há 45 anos.
89
Figura 21 - Unidade habitacional do PMCMVRural no Patrimônio Selva.
Fonte: o autor.
Existe no local uma associação de moradores, composta por mulheres que
comercializam pães, balas de banana, doces em geral para vender dentro da
comunidade e em feiras livres. A pessoa contemplada participou de todas as
reuniões obrigatórias, além de reuniões da Cohapar e Emater que existem no
decorrer do ano.
A outra unidade habitacional construída foi no distrito da Warta, que fica a 25
km de Londrina, na zona norte da cidade, e tem o total de 1.497 habitantes, sendo
963 (64,32%) na sede do distrito e 565 (37,74%) rural. O local tem forte participação
no turismo rural gastronômico da região, já que possui diversos restaurantes rurais
consolidados.
90
Nota-se que na porção norte do município a família camponesa perdeu o seu
espaço para o avanço da cidade, sendo que poucos ainda resistem a esta
proximidade com o grande centro e com as constantes ofertas de compradores que
conhecem o potencial da região.
A unidade habitacional contemplada fica em uma propriedade de 8 mil metros
quadrados, onde moram 5 pessoas, sendo que 2 delas já não trabalham mais no
campo. O cultivo principal é de hortaliça que é comercializada nas feiras da região.
Figura 22 - Unidades habitacionais do PMCMVRural no distrito da Warta.
Fonte: o autor.
A família está no local há 24 anos e se diz muito satisfeita com a nova
moradia, já que trouxe mais conforto para todos.
Os outros distritos de Londrina, que são Espírito Santo, Paiquerê Irerê, não
foram contemplados nas duas primeiras etapas do projeto, pois nos dois locais as
documentações dos moradores não se enquadravam nos critérios da Caixa. Como a
Emater e a Cohapar tinham um prazo para o envio dos processos, os documentos
disponíveis foram reunidos, entretanto não foram aprovados por falta de dados e
91
problemas na documentação das propriedades. Não há previsão de nova etapa de
construção.
92
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Ao longo da história do Brasil, o campesinato passou por profundas
transformações que redefiniram suas práticas, suas lutas e seus sujeitos. Na maioria
delas, o modo de vida e o poder econômico foram alterados substancialmente,
mudança decorrente das transformações ocorridas por causa da expropriação que
levaram muitos destes homens e mulheres a migrarem para outros locais. As
propriedades familiares são profundamente penalizadas quando se trata de
distribuição de terras, sendo essa uma herança sem enfrentamento político nesses
mais de cinco séculos.
Nesse sentido, o legado original veio do regime de sesmarias, que
institucionalizou o despojo colonial, e que três séculos mais tarde seria redefinido
pela Lei de Terras, momento de conversão do regime de uso para o regime de troca,
mediante a instituição da propriedade privada da terra: nisso consiste o processo de
concentração fundiária lançando as bases da apropriação desigual da terra, o
substrato essencial para a reprodução da vida camponesa.
O avanço das relações capitalistas tornou essas disparidades cada vez mais
complexas. A monocultura e a disseminação de técnicas convencionais-corporativas
intensificam a concentração fundiária, bem como a expulsão do camponês da terra.
O combate à concentração fundiária é uma forma de luta da classe
camponesa para fazer prevalecer seus direitos e, nesse sentido, uma ameaça à
ordem fundada na lógica de acumulação profundamente dependente do monopólio
fundiário. Durante o período analisado nota-se que os governos preocuparam-se
fundamentalmente em conter as pressões dos movimentos sociais, furtando-se à
proposição de políticas públicas que visem a reestruturação fundiária no país e, com
ela, o desenvolvimento do campo.
Isso reforça a tese de que ações promotoras do desenvolvimento rural em
sua integralidade e não como retórica devem ser reforçadas. Dentre elas, políticas
de provisão de moradias dignas a população rural devem ser vistas somente como
direito fundamental humano, mas também como promotoras do bem-estar e da
cidadania no campo.
Para que não se lance na vala comum políticas cujos fins rompem com a
tradição da anti-política para o campesinato, esse trabalho se deteve no Programa
93
Nacional de Habitação Rural, surgido no bojo de um governo que se propunha a
reformas estruturais do país, momento em que tem-se uma visibilidade maior para a
questão habitacional do campo. Assim ganhou materialidade o Programa Minha
Casa, Minha Vida Rural, implantado em 2009 e que previa a construção de
habitações rurais com a contrapartida dos beneficiados.
Como esse trabalho termina antes que seja possível vislumbrar os
desdobramentos do golpe de Estado desencadeado pelo processo de impeachment,
as considerações finais aqui tecidas estão encaminhadas no sentido da crítica para
o aprimoramento do programa e jamais para aquilo que os tempos anunciam, que é
o de desmonte dessa e de todas as políticas de cunho social implantadas pelo
Partido dos Trabalhadores.
Doravante, trabalha-se com o corte cronológico findo em 12 de maio, dia em
que Dilma Rousseff foi afastada das funções delegadas pela maioria do povo
brasileiro. Nele, o programa contou com a participação de entidades organizadoras
em cada Estado, sendo o Sindicato dos Trabalhadores Rurais, a EMATER e a
Cohapar-LD responsáveis pela escolha das famílias participantes, que deveriam se
enquadrar nos requisitos da Caixa Econômica Federal, órgão financiador do mesmo.
Estas entidades formaram uma comissão responsável por acompanhar as obras e o
valor recebido para a construção das habitações.
Existia ainda no formato do programa a obrigatoriedade de execução de um
trabalho social nas etapas de pré-construção, com a realização de cursos e
palestras para os beneficiados. Na região de Londrina, apresentou-se como um
ponto positivo dessa política, já que muitas palestras foram voltadas para o
beneficiamento e agregação de valor nos bens produzidos no interior das
propriedades rurais.
Na vigência do programa, observou-se uma burocracia passível de ser
superada, pois muitos moradores do município não possuem documentação
necessária para atender os requisitos básicos do programa: muitos receberam a
propriedade como herança e, devido ao custo, não conseguiram regularizar a
situação. Observou-se ao longo do trabalho a necessidade de um olhar mais
criterioso por parte dos órgãos públicos sobre estes aspectos, já que sem
documentação as famílias camponesas não puderam participar deste e de outros
programas similares. Tal situação foi observada em todos os distritos de Londrina.
94
Um aspecto positivo do programa foi a liberação da verba para a construção
segundo pequenos grupos, o que diminuiu o tempo de espera para início da
execução das habitações. Isso também provavelmente dificultou o desvio de verbas,
corriqueiro quando entram em cena empresas capitalistas constituídas para esse
fim. Graças à Operação Lava a Jato, esforço inédito deflagrado em março de 2014
pela Justiça para estancar a sangria aos cofres públicos, ninguém mais poderá
alegar ignorância quanto ao gigantismo do esquema de corrupção cujo centro
irradiador são quadrilhas de empresários brasileiros da construção civil e políticos.
Dito isso, faz-se necessário destacar um procedimento que provavelmente
promoveu distorções do ponto de vista da exata identificação de prioridades para
atendimento do Programa Minha Casa, Minha Vida Rural: a ausência de uma
listagem única, em escala municipal, da demanda por moradias. A escolha das
famílias foi baseada nos conhecimentos da assistência social da EMATER,
juntamente com os do Sindicato dos Trabalhadores Rurais, acerca das condições de
moradia dos camponeses passíveis de se enquadrarem em todos os critérios
apresentados pela Caixa.
Ademais, o programa não previu qualquer apoio jurídico-financeiro para que
os moradores que, por algum motivo, não puderam ser incluídos na lista de
beneficiários, pudessem regularizar a situação. Lembramos que, na maioria das
vezes, o problema envolve a escritura e registro legal da propriedade. Conforme já
mencionado, a taxa populacional rural de Londrina apresenta um decréscimo ao
longo dos anos e devido às condições vistas em campo fica evidenciado que a
redução da taxa de crescimento na área rural se deve à precariedade de serviços
públicos bem como à impossibilidade de auferir renda suficiente para a manutenção
digna de todos os membros da família, razão direta da migração para os centros
urbanos, notadamente dos jovens, os primeiros a serem afetados por essa situação
dado o estágio em que se encontram na dinâmica demográfica, que é o da
constituição de suas próprias famílias
Conforme o Censo Agropecuário 2006 (Tabela 02) havia 3.145
estabelecimentos rurais, sendo 2.160 estabelecimentos familiares (68,68%) e 985
não familiares (31,32%) no município de Londrina.
95
Tabela 02 - Número de estabelecimentos rurais em Londrina.
Nº de estabelecimento % Área dos
estabelecimentos - ha %
Familiar 2.160 68,68 18.001 11,28
Não Familiar
985 31,32 141.656 88,72
TOTAL 3.145 100 159.657 100 Fonte: SIDRA/IBGE (2016).
Analisando-se os dados, constata-se que embora quase 69% dos
estabelecimentos sejam familiares, leia-se camponeses, têm a seu dispor pouco
mais de 11% das terras agrícolas do município, dado inequívoco da concentração
fundiária que se constitui como o principal obstáculo ao desenvolvimento rural local.
Vale lembrar que há uma limitação a respeito da classificação conforme os
estratos de área levantados pelo censo agropecuário e o utilizado como referência
pelo INCRA, que os divide em pequenos, médios e grandes estabelecimentos de
acordo com o módulo fiscal de cada Estado.
Módulo Fiscal (MF) é uma unidade de medida agrária que representa a área
mínima necessária para as propriedades rurais poderem ser consideradas
economicamente viáveis (EMBRAPA, 2012) e serve de parâmetro para a
classificação fundiária dos imóveis rurais do município quanto ao seu tamanho, em
conformidade com o art. 4º da Lei nº 8.629/93 (BRASIL, 1993). Para tanto, as
propriedades rurais podem ser classificadas em:
Pequena Propriedade - o imóvel rural de área compreendida entre 1 (um) e 4 (quatro) módulos fiscais;
Média Propriedade - o imóvel rural de área superior a 4 (quatro) e até 15 (quinze) módulos fiscais;
Na cidade de Londrina os valores são:
minifúndios: menos de 12 hectares;
pequenas propriedades: de 12 a menos de 48 hectares;
médias propriedades: de 48 a menos de 180 hectares;
grandes propriedades: acima de 180 hectares.
Considerando a metodologia proposta por Paulino (2011; 2015), baseada nos
parâmetros do INCRA em termos de módulos fiscais válidos para cada município e
as dimensões sobre as quais estão organizados os dados do IBGE, a Tabela 03, a
96
seguir, apresenta uma distribuição aproximada das unidades agrícolas em Londrina
segundo o que seriam minifúndios, pequenas, médias e grandes propriedades.
Em 2006 os estabelecimentos agropecuários com até 10 hectares em
Londrina somaram mais de 1.500 unidades ocupando pouco mais de 5 mil hectares,
logo, a área média não chega a três hectares cada. Por sua vez, os
estabelecimentos com mais de 1.000 hectares, embora sejam irrelevantes do ponto
de vista numérico, produzem um efeito territorial devastador em termos de
equalização das condições produtivas sobre as quais repousam o desenvolvimento
rural: detêm 746 vezes mais terra do que os primeiros, logo, implodem os
parâmetros de concorrência salutar sobre os quais repousam os princípios da
atividade econômica.
Tabela 03 - Área dos estabelecimentos agropecuários do município de Londrina.
Nº de estabelecimento Hectares
Até 10 ha 1.754 5.245
De 10 a menos de 50 ha 881 18.807
De 50 a menos de 200 ha 296 29.891
De 200 a menos de 1.000 ha 199 81.158
Acima de 1.000 ha 11 24.556
Total 3.145 159.657
Fonte: Censo Agropecuário (2006).
Não obstante, as pequenas propriedades e, sobretudo, os minifúndios são os
que apresentam empregabilidade incomparável a das grandes propriedades, tanto
no que diz respeito à contratação permanente quanto ao emprego da força de
trabalho familiar. Embora também exista mão de obra familiar nas médias e grandes
propriedades, observa-se que são as atividades ligadas à administração da
propriedade as que predominam. Isto demostra que a força de trabalho camponesa
tem sua base na unidade familiar e a melhoria de condições para a reprodução
desta base se faz necessária, sendo a habitação rural um desses quesitos, já que
melhora significativamente a qualidade de vida dessa população e atua no sentido
de sua fixação no campo.
97
Tabela 04 - Número de pessoal ocupado com e sem laço de parentesco com o
produtor por dias trabalhados no ano e por estratos de área no município de
Londrina.
Classe de dias trabalhados
Grupo de área -
hectares
Pessoal ocupado em
estabelecimentos agropecuários com laço
de parentesco com o produtor (Pessoas)
Pessoal ocupado em
estabelecimentos agropecuários sem laço de
parentesco com o produtor (Pessoas)
Menos de 60 dias
Até 10 112 126
10-50 50 279
50-200 7 156
200-1000 - 79
Acima 1000 - -
60 - 180 dias Até 10 76 73
10-50 15 113
50-200 6 88
200-1000 9 67
Acima 1000 - 85
180 dias e mais
Até 10 3973 417
10-50 2194 702
50-200 674 574
200-1000 443 667
Acima 1000 29 190
Fonte: SIDRA/IBGE (2016).
Segundo Carvalho (2008, p. 88), é no grupo familiar, que em sua maioria
ocupam uma área menor que 5 hectares, que ocorre maior concentração de mão de
obra caracterizando um local de “[...] pouca terra, mas muito trabalho e grande
distribuição de renda. Diferente do que ocorre com os grandes estabelecimentos
onde há maior volume de produção comercializada em função da maior ocupação
de área”.
No que diz respeito à renda, nota-se uma tendência, tanto no país como no
Estado e no município estudados, de que quanto maior a propriedade menor é sua
eficiência produtiva. Valores do referido censo agropecuário para o Estado do
Paraná mostram que os maiores valores de produção se concentram nas pequenas
propriedades com até 50 hectares. De acordo com Paulino (2011, p. 124) as
propriedades acima de 1000 hectares somam somente 10,8% do valor da produção
de todo o Estado. Já em Londrina 54,18% do valor da produção refere-se a
propriedades com menos de 50 hectares e somente 6,43% deste valor ficam com
propriedades acima de 1000 hectares.
98
Tabela 05 - Valor da produção e área plantada no Estado do Paraná e no município de
Londrina, em porcentagem, no ano de 2006.
Estrato de Área Área Valor da produção
0-50 25,8 48,4
Paraná 50-200 21,6 20,6
200-1000 33,2 20,1
Acima 1000 19,4 10,8
0-50 51,29 54,18
Londrina 50-200 18,72 15,73
200-1000 24,55 23,64
Acima 1000 5,44 6,43
Fonte: Paulino (2011, p. 124); Sidra/IBGE (2016).
Observa-se que a área de propriedades com menos de 50 hectares concentra
o maior valor de produção, demostrando assim que as menores propriedades não
apenas produzem proporcionalemnte mais quanto distribuem melhor a renda
agrícola. Prova suficiente de que se faz necessário maior investimento em
infraestrutura para que os camponeses sigam produzindo segundo esse potencial
inigualável. É necessário lembrar ainda que tal dinâmica transborda para além de
suas unidades isoladas, beneficiando tanto os que comem na cidade quanto os que
vivem de pequenos comércios, onde essa renda agrícola vai parar.
Conclui-se, desse modo, que o PMCMVRural proporcionou um impacto
positivo no campo, tanto econômico quanto social, dando uma nova perspectiva
para as famílias ali permanecerem. Prova de que a política é sim oportuna, porém
ainda foi insuficiente e incapaz de promover mudanças afirmadoras ao campesinato,
devido à demanda apresentada, já que dos 1.365 estabelecimentos familiares
somente 72 foram beneficiados (5,27%).
Considera-se que não basta apenas fornecer moradia digna, sendo
necessária a adoção de medidas que diminuam a desigualdade no campo, as quais
supõem planos de desenvolvimento territorial que incluam a totalidade dos
camponeses londrinenses. A julgar pelo desenrolar dos fatos políticos recentes,
nada disso está por ser implementado, ao contrário, o que era pouco tenderá a
minguar ainda mais.
99
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