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Bancos Públicos no Brasil: Para Onde Ir? 1

Armando Castelar Pinheiro

Novembro 2006

“Na associação do Estado com o capital e o trabalho incluído, alicerce do nacional-desenvolvimentismo, ser progressista era ser

estatista, no caso de muitos empresários, com particular afeição pelos bancos públicos, pelo BNDE(S) – uma anomalia

ideológica ou interesseira que se justificava na época, mas cujos resíduos anacrônicos persistem até hoje”. (Mario Cesar Flores, O

desenvolvimento e seus problemas, OESP, 8/7/2006, p. A2)

1 – Introdução

Falhas de mercado são comuns em qualquer economia, notadamente naquelas mais atrasadas no processo de desenvolvimento, nas quais as instituições econômicas são muitas vezes atrofiadas ou simplesmente ausentes. Nem sempre, porém, essas falhas afetam significativamente a capacidade e o esforço dos agentes econômicos em alocarem recursos eficientemente, gerarem inovações e produzirem da melhor forma possível. Não é, todavia, o que ocorre no mercado financeiro. Neste, as falhas de mercado são tão graves e freqüentes, que em toda parte a intervenção estatal é vista como essencial para garantir o seu bom funcionamento e, em certo grau, a sua própria existência.2

A intervenção estatal no setor financeiro também se justifica pela sua importância para o bom funcionamento da economia como um todo, e em especial em promover o desenvolvimento. Há farta evidência empírica de que sistemas financeiros “profundos” e eficientes alavancam o crescimento econômico (Beck, Levine e Loyaza, 2000; Watchel, 2003). Em especial, o sistema financeiro promove o investimento e o crescimento da produtividade por diversos meios: ele reduz custos informacionais e de transação; permite a transferência, a diversificação e o compartilhamento do risco, estimulando a realização de atividades arriscadas mas com elevado retorno esperado; aloca recursos aos projetos mais produtivos; monitora os gerentes e reduz os problemas de agência na gestão das empresas; estimula a poupança; e facilita a negociação de bens e serviços por meio do acesso ao sistema de pagamentos (Levine, 1997; Pagano, 1993).

1 Artigo apresentado no III Seminário ANBID de Mercado de Capitais. O autor agradece os comentários de Alkimar Moura, Amaury Bier, Ana Novaes, Dionísio Carneiro, Edmar Bacha, Luiz Chrysostomo, Maílson da Nóbrega, Nelson Rocha e Rogério Werneck -- eximindo-os, naturalmente, de qualquer responsabilidade pelos erros remanescentes – e ao Departamento Econômico do Banco Central, pela ajuda em obter algumas das informações aqui utilizadas. 2 Ainda que a experiência escocesa nos séculos XVIII e XIX -- e, em menor grau, a americana, no século XIX – com os bancos operando sem qualquer regulação, que não a incidente sobre as empresas em geral, seja utilizada até hoje pelos defensores do “free banking” para argumentar que a regulação estatal no setor não é necessária (Kroszner, 1995; Freixas e Rochet, 1997, capítulo 9).

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Em tese, o objetivo principal das intervenções estatais no mercado financeiro, inclusive por meio dos bancos públicos, é mitigar o efeito perverso da assimetria de informações, dos problemas de ação coletiva e da má qualidade das instituições (p. ex., daquelas responsáveis pela assinalação e proteção de direitos de propriedade) sobre o sistema financeiro, dessa forma promovendo o seu desenvolvimento, como meio para aumentar a eficiência alocativa e o crescimento da economia. Essas também são justificadas como forma de lidar com falhas de mercado em outros setores – por exemplo, no fomento ao financiamento de atividades com externalidades positivas. Mas o Estado não intervém no setor financeiro apenas para corrigir falhas de mercado. Como ocorre em outras áreas, na prática a intervenção estatal pode ser motivada pelo objetivo de redistribuir renda em favor de grupos politicamente influentes: “Programas públicos de empréstimos oferecem a oportunidade de prover subsídios, usualmente escondidos. A tentação de usar esses subsídios para fins políticos é uma a que muitos governos tiveram dificuldade de resistir” (Stiglitz, 1994). De fato, como observam Calomiris e Himmelberg (1994), “na prática, esses programas (de crédito direcionado) freqüentemente resultam em rent-seeking, corrupção e crowding-out”.

Mesmo quando os governos se pautam por objetivos legítimos e vantagens comparativas na solução das falhas de mercado, nem sempre eles fazem a coisa certa, e o resultado pode ser uma perda, e não um ganho de bem estar. Ainda que bem intencionada, a intervenção do Estado pode fracassar por conta dos mesmos problemas que levam os mercados a falhar, como assimetrias de informação, direitos de propriedade mal defi nidos e desprotegidos, dificuldades de enforcement de contratos etc. Em especial, não há razão para supor que onde as relações contratuais que suportam as transações de mercado funcionam mal, as relações hierárquicas em que se baseia a atuação do Estado sejam capazes de produzir melhores resultados. E, não menos importante, a intervenção estatal consome recursos para a sua execução, notadamente quando envolve a concessão de subsídios, cujo financiamento exige que o Estado tribute, direta ou indiretamente, outros setores, criando distorções que reduzem a eficiência de outros mercados, além de gerar questões distributivas potencialmente importantes.

O debate sobre a intervenção estatal no mercado financeiro por meio de bancos públicos gira essencialmente em torno dessas questões (BID, 2005): o que motiva na prática a sua atuação? Qual o seu impacto sobre o desenvolvimento financeiro e econômico? Há diferenças relevantes em relação ao funcionamento dessas instituições entre países industrializados e em desenvolvimento? A literatura daí resultante é em geral agrupada em três “visões” ou interpretações sobre a motivação e as conseqüências da atuação dos bancos públicos.

Os primeiros trabalhos nessa área, majoritariamente coligidos na assim chamada “visão desenvolvimentista”, enfatizam o papel dos bancos públicos em compensar o efeito de falhas institucionais e de mercado que inibem o desenvolvimento financeiro e a eficiente alocação de recursos em países de baixa renda (Gerschenkrom, 1962; Adrianova, Demetriades e Shortland, 2002). Os textos que esposam a “visão política”,

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por outro lado, vêem os bancos públicos como instrumentos não transparentes de distribuição de subsídios por políticos motivados por interesses eleitorais, criando um ambiente que inibe o desenvolvimento financeiro e econômico (La Porta et. al., 2002). Eles enfatizam, portanto, o problema de agência que existe entre a sociedade como um todo e os políticos que comandam o governo, divergência que a visão desenvolvimentista supõe inexistente. Por seu turno, o terceiro grupo de trabalhos nessa área, agrupados na chamada “visão de agência”, enfatiza o problema de agência resultante da falta de alinhamento entre os incentivos dos governantes eleitos, cujos interesses supostamente coincidem com os da sociedade em geral, e os dos gestores dos bancos públicos, resultando em incentivos gerenciais fracos, que podem gerar corrupção, ineficiência técnica, e má alocação de recursos. De acordo com esta terceira visão, a atratividade dos bancos públicos depende do balanço entre possíveis ganhos de eficiência alocativa e as perdas decorrentes de uma menor eficiência interna (Tirole, 1994; Banerjee, 1997).

Duas questões principais e parcialmente relacionadas sobressaem dessa literatura e serão o foco da nossa análise. A primeira concerne os motivos e os impactos efetivos do redirecionamento dos fluxos financeiros resultantes da intervenção estatal; em especial, o seu efeito sobre o desenvolvimento do sistema financeiro e a eficiência alocativa, e por meio destes no crescimento da economia. Nisso se deve levar em conta não apenas os benefícios diretos mas também o custo dessa intervenção, particularmente no que tange à perda de eficiência nos setores que precisam arcar, direta ou indiretamente, com o ônus dos subsídios envolvidos no redirecionamento dos fluxos financeiros. A segunda diz respeito à melhor forma de se intervir, se por meio da propriedade estatal dos bancos ou da regulação de instituições privadas.

O objetivo deste trabalho é analisar essas questões em termos de seus aspectos conceituais, das evidências existentes na literatura, e do que informa a experiência brasileira com bancos públicos. O artigo está estruturado em cinco seções, incluindo esta introdução. A próxima seção organiza os argumentos conceituais sobre o papel dos bancos públicos. A seção 3 resenha a evidência empírica disponível sobre este tema. A seção 4 analisa o caso particular dos bancos públicos no Brasil, incluindo uma breve caracterização de como se dá (e se deu historicamente) esse tipo de intervenção estatal em nosso país; e faz uma avaliação, tão precisa quanto permitam os dados, dos ganhos e perdas resultantes desse tipo de intervenção estatal. A última seção conclui.

2 – Os argumentos teóricos

O principal determinante do desempenho do setor financeiro em suas funções de intermediação de recursos e redistribuição de riscos é sua capacidade de obter e processar informação. Mas diversos fatores fazem com que na falta de regulação pública se produza e dissemine pouca informação, comprometendo o desempenho do sistema financeiro. Primeiro, ela é em certo sentido um bem público: em especial, a informação gerada pela análise do risco de crédito ou no monitoramento de um financiamento não é rival no consumo e é difícil impedir que outros a ela tenham

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acesso.. Segundo, há externalidades positivas importantes na obtenção e processamento da informação: quando um grande investidor ou um banco financia uma empresa, o mercado inteiro é informado que esta está em boa saúde financeira. Da mesma forma, quando um credor monitora a situação de um grande devedor, e impõe condições que garantam a sua solvência, ele beneficia todos os demais credores. Terceiro, o gasto feito para obter informação sobre um potencial devedor pode ser visto, pelo menos parcialmente, como um custo fixo, já que ele não aumenta com o tamanho do empréstimo (ainda que se possa gastar mais com informação antes de conceder um grande empréstimo). Além disso, mesmo que haja vários investidores interessados em financiar a empresa, pode não compensar a todos eles obter a (mesma) informação necessária à análise do risco de crédito, pois apenas um deles recuperará esse custo ao conceder o financiamento. Dada a natureza de custo fixo da informação, mercados intensivos em informação serão provavelmente imperfeitamente competitivos (Stiglitz, 1994). Tudo isso faz com que em economias baseadas no puro laissez-faire se gere uma quantidade insuficiente de informação e o desempenho do sistema financeiro fique aquém do socialmente ótimo (Stiglitz, 1994)

No Brasil, como na maioria dos outros países, o Estado intervém para corrigir ou compensar essas e outras falhas no mercado financeiro de seis maneiras principais. Primeiro, por meio dos instrumentos usuais de política monetária, procurando suavizar o ciclo econômico. Segundo, estimulando o acesso ao sistema de pagamentos, em especial em localidades pequenas do interior do país, o que pode ser justificado com argumentos distributivos e de externalidades de rede. Terceiro, como regulador prudencial e emprestador de última instância, de forma a proteger o sistema de pagamentos, estimular a intermediação financeira e proteger o pequeno poupador, corrigindo incentivos perversos à tomada de riscos excessivos pelos controladores de instituições financeiras (Rochet, 1999). Quarto, reduzindo a assimetria informacional, de um lado impondo regras contábeis uniformes e obrigações de disponibilização de informações, de outro mantendo registros de informação de crédito, como ocorre no Brasil com a Central de Risco de Crédito.

Quinto, influindo na composição dos ativos das instituições financeiras, seja alterando o retorno relativo das diversas operações financeiras, por meio de tributos e subsídios, seja tornando obrigatória a destinação de fluxos financeiros para certos setores ou grupos de tomadores (crédito direcionado). Por último, o Estado atua diretamente nos mercados de crédito e capitais como agente financeiro, por meio de bancos de sua propriedade, com destaque no Brasil para o Banco do Brasil, a CEF, o BNDES, e, há até não muito tempo, um grande número de bancos estaduais.

A maior parte dessas intervenções se baseia na capacidade do Estado de resolver problemas de ação coletiva em função do seu poder de coerção (Stiglitz, 1994). Por exemplo, o Estado tem o monopólio de emissor de moeda e uma vantagem comparativa em impor regras contábeis e de disponibilização de informações -- ainda que a experiência do Novo Mercado e dos Códigos da Anbid mostre que incentivos de reputação também são efetivos em alguns casos. Várias regulações prudenciais, do

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seguro de depósitos a requesitos mínimos de capital próprio, podem ser vistas como instrumentos de um esquema de seguro com participação compulsória, mitigando problemas de seleção adversa e moral hazard. Também resta ao Estado lidar com choques macroeconômicos, que afetam simultaneamente todos os agentes, de forma que não é possível diversificar esse risco entre eles.

Os tipos de regulação utilizados nesses casos não funcionam bem, porém, quando a eficiência da intervenção estatal depende da avaliação dos riscos e da atratividade de projetos individuais. As regras fixadas pelo Estado têm de ser relativamente simples e de aplicação geral, pois não se justifica o custo que o legislador teria para definir medidas contingentes para cada um dos infinitos projetos que podem surgir durante a vigência de uma determinada regra. A intervenção estatal discricionária via bancos públicos é atraente exatamente por permitir que se levam em conta informações sobre a atratividade privada do projeto (condições de risco e retorno, por exemplo) no momento de definir o subsídio público a projetos com um hiato positivo entre os seus retornos social e privado. De fato, algumas das informações relevantes para essa avaliação não são públicas, mas geradas na análise de crédito.

O crédito público é, porém, apenas um dos instrumentos de intervenção discricionária a que o governo pode recorrer para transferir subsídios com o objetivo de melhorar a alocação de recursos na economia. O Estado também pode estimular diretamente a realização de projetos socialmente desejáveis, executando-os ele mesmo (por meio de empresas estatais), ou aumentando a sua atratividade (e.g., por meio de subsídios, créditos tributários, proteção contra importações ou garantias). Porque não simplesmente subsidiar diretamente o projeto cujo benefício externo o governo quer promover, ao invés de dar o subsídio ao banco e esperar que este o transfira para o projeto? As vantagens de intervir via financiamento público são a maior capacidade dos bancos em selecionar e monitorar projetos, utilizando sua informação superior, em relação à burocracia governamental, e a possibilidade de eles serem implementados e operados por empresas privadas. Em especial, a intervenção por meio de bancos públicos permite explorar economias de escopo no processamento de informação, já que os bancos devem de qualquer forma escrutinar os pedidos de empréstimo. Neste caso, o custo incremental de observar alguns critérios adicionais, ditados pelos objetivos de políticas públicas, na seleção de projetos a serem financiados pode ser menor do que o de estabelecer uma burocracia pública com esse objetivo.

Os bancos públicos também podem viabilizar arranjos institucionais que permitam a realização de operações financeiras que de outra forma não seriam possíveis em um ambiente de insegurança jurídica como o que prevalece no Brasil. Em especial, eles desempenham esse papel em situações em que outras formas de inibir o oportunismo dos devedores são pouco eficazes. Os mecanismos de reputação e as garantias são as formas usuais de se compensar o problema da assimetria informacional em relação à capacidade e à disposição ao pagamento no mercado financeiro. Notadamente para operações curtas e repetitivas, instrumentos como os bureaus de informação de crédito funcionam como um esquema efetivo de proteção ao credor, tanto ex-ante, na seleção

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de indivíduos e empresas a serem financiadas, como ex-post, na fase de cobrança (Pinheiro e Moura, 2003). Em especial, no mercado de financeiro de varejo, composto por milhões de pequenas operações com riscos comerciais não correlacionados, em que a lei dos grandes números facilita a precificação do custo de inadimplência das operações, esses mecanismos de reputação funcionam efetivamente para viabilizar um custo de financiamento que, apesar de alto, não impede a existência do mercado (Pinheiro, 2003). A assimetria informacional também pode ser reduzida por meio de relações bancárias continuadas, como é típico no chamado middle-market. Neste caso, o banco com o qual o devedor opera dispõe de melhor informação sobre o risco do empréstimo, ao mesmo tempo em que o estímulo a preservar a relação bilateral assim construída, cujo valor depende diretamente da identidade das partes, reduz o incentivo à inadimplência oportunista (Pinheiro e Moura, 2003). Esse tipo de governança discrimina, porém, contra o mercado de capitais, onde prevalecem relações financeiras mais anônimas.

Esses mecanismos são bem menos efetivos no caso de grandes operações não-repetitivas (e.g., a compra de um imóvel ou um grande projeto de infra-estrutura), em que nem a reputação, nem o valor da relação bilateral funcionam bem como antídotos ao oportunismo. Em especial, mesmo que haja um número suficientemente alto de operações não correlacionadas para diversificar o risco comercial, a taxa de inadimplência média será alta, levando a taxas de juros que inviabilizam os financiamentos de longo prazo, que não são praticáveis com taxas semelhantes ao do cheque especial ou mesmo do crédito pessoal. Sobressaem, neste caso, as garantias, que servem para promover a auto-seleção dos devedores, estimular a busca do sucesso na implantação do projeto financiado e reduzir os ganho obtido em se desrespeitar as regras contratuais de repagamento. Porém, em países com baixo grau de segurança jurídica, como o Brasil, as garantias não funcionam bem, pois é muito difícil executá-las (Pinheiro, 2003).

Os bancos públicos podem surgir como uma forma de viabilizar esses mercados em ambientes institucionais desfavoráveis. De um lado, eles podem intermediar subsídios que compensem o componente de risco jurídico do spread de juros, reduzindo o custo do financiamento a um patamar que não inviabiliza o funcionamento do mercado. É essa em parte a função do crédito direcionado nos setores habitacional, rural e de micro-crédito (neste, mais uma compensação pela falta de garantias).3 De outro, quando o banco público é monopolista no mercado de financiamento de longo prazo, como ocorre com o BNDES, o próprio monopólio funciona como um mecanismo inibidor do oportunismo, pois a inadimplência impede o devedor de obter novos financiamentos. Notadamente quando a própria atuação do Estado introduz um fator de risco importante na operação, o financiamento por meio de banco público funciona como um esquema de “reféns mútuos”, que inibe tanto a inadimplência oportunista quanto a expropriação por oportunismo político pelo Estado. Pinheiro e Cabral (2001) 3 Note-se que parte dessa intermediação é feita por bancos privados, e que parte dos subsídios não é financiada pelo orçamento público, mas por outros tomadores de crédito.

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discutem a funcionalidade dessa forma de governança no contexto das operações de “project finance” na infra-estrutura, em que o BNDES financia uma empresa de propósito específico, e em que o próprio projeto é a garantia do empréstimo. O mesmo raciocínio, com as devidas adaptações, se aplicaria ao financiamento imobiliário e rural.4

Outras três justificativas para a existência de bancos públicos são servir de instrumento auxiliar de política monetária, fomentar a competição no setor financeiro, e concentrar em uma só instituição os escassos recursos humanos no setor público – as assim chamadas elites burocráticas – dessa forma potencializando a sua atuação.5 Micco e Panizza (2004) argumentam que pode ser desejável ter bancos públicos se o sistema financeiro privado demora a reagir aos estímulos da autoridade monetária, por não perceber as implicações agregadas de seu comportamento – ou seja, haveria um nível sub-ótimo de reação, do ponto de vista social, em função de uma externalidade “monetária”. No Brasil, o Banco do Brasil de fato funcionou como autoridade monetária até 1986, quando se extinguiu a conta movimento, mais de duas décadas depois da criação do Banco Central, em 1964 (Nóbrega, 2005). Além disso, com os bancos públicos respondendo até os anos 1980 por uma vasta maioria do crédito, a política monetária era de fato determinada pelos presidentes desses bancos, notadamente os do Banco do Brasil e da Caixa Econômica Federal, que respondiam juntos por cerca de metade do crédito no país. O Banco do Brasil também ajudou o Banco Central a manter a liquidez do sistema durante a crise bancária pós-Plano Real e, junto com o BNDES, apoiou o Banco Central no esforço de manter abertas as linhas de financiamento às exportações durante a crise de confiança e liquidez externa de 2002.

BID (2005) argumenta que os bancos públicos podem ajudar a incentivar a competição no mercado financeiro, notadamente quando as agências de defesa da concorrência e os reguladores do sistema financeiro forem fracos, mal equipados ou mesmo capturados pelas instituições financeiras. Segundo Novaes (2006), na Suíça os bancos públicos foram criados com esse objetivo.

Schneider (1991) analisa o papel das elites burocráticas no desenvolvimento industrial do Brasil “autoritário”, destacando entre outros o papel do BNDES, tanto como fonte de “técnicos” como na proposição e estruturação de grandes projetos. O BNDES também desempenharia esse tipo de papel no processo de privatização, mais uma vez em função da qualidade dos seus quadros e do seu controle de instrumentos, notadamente o crédito (Pinheiro, Bonelli e Schneider, 2006). Outro exemplo foi o papel cumprido pelo BNDES na viabilização de alguns contratos de refinanciamento da dívida pública estadual, adiantando recursos da privatização de empresas estatais

4 Um problema com esse tipo de arranjo institucional, porém, é a sua dependência do monopólio público no crédito de longo prazo, o que em princípio exigiria que os bancos privados e o mercado de capitais não se desenvolvessem nesses segmentos do mercado financeiro, limitando-o, portanto, à capacidade dos bancos públicos proverem esse tipo de financiamento. 5 Agradeço a Edmar Bacha por me apontar a relevância deste último motivo para a existência de bancos públicos.

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estaduais, com a qual os respectivos governos ficavam contratualmente comprometidos (Pinheiro e Giambiagi, 2002).

Nessas diversas funções, o banco público funciona como instrumento de intervenção estatal voltado para compensar a ausência ou debilidade das instituições. Em países com boas instituições, a segurança jurídica realçaria o papel dos contratos e das garantias, o Banco Central não necessitaria da ajuda dos bancos públicos, a competição seria uma responsabilidade das agências de defesa da concorrência e de regulação do setor financeiro, e o próprio setor público se encarregaria de gerir as políticas supostamente de sua responsabilidade. Como a má qualidade das instituições em um país não afeta apenas, ou necessariamente mais, o setor financeiro, outro traço dessas motivações para a existência de bancos públicos é que elas se aplicam também a outros setores. Por exemplo, Pinheiro (2000) sustenta que a importância do Estado empresário em diversos setores da economia reflete em grande medida o seu papel como substituto de um bom aparato institucional, como no caso da infra-estrutura, em que a falta de proteção judicial contra a expropriação administrativa torna a provisão estatal de serviços a única alternativa viável. Da mesma forma, as empresas estatais também podem ser usadas para gerar competição em qualquer setor da economia. Por fim, como descrito por Schneider (1991), as elites burocráticas brasileiras não se concentraram apenas nos bancos públicos.

Em sendo os bancos públicos um instrumento de intervenção estatal, a sua existência só se justifica, em princípio, se estes atuam de uma forma distinta dos seus congêneres privados.6 Caso contrário, a intervenção estatal estaria simplesmente emulando o mercado e seria, na melhor das hipóteses, inócua, e na prática muito provavelmente uma causadora de perdas líquidas de bem estar social. Não basta, porém, os bancos públicos serem diferentes, pois isso não garante que sua atuação se paute pela busca do interesse público; ou ainda que, se este for caso, o benefício daí advindo supere o custo incorrido para viabilizar essa atuação diferente; ou que, isto ocorrendo, não houvesse um outro tipo de intervenção estatal, como a regulação ou a contratação desses serviços a agentes privados, que produzisse o mesmo benefício a um custo mais baixo.

Este último ponto chama a atenção para o fato de que, como visto acima, os bancos públicos são apenas uma das formas pelas quais o Estado intervém no setor financeiro. Em especial, os bancos privados estão sujeitos a inúmeras regulações públicas, da tributação diferenciada de suas operações à obrigatoriedade de prover informações às autoridades e ao mercado. O Estado também é um grande cliente dos bancos privados, que em seu nome executam serviços remunerados, como recolher tributos, pagar

6 Essa afirmação poderia parecer inválida, em princípio, se os bancos públicos tivessem sido criados para gerar competição, ou seja, competir no mercado como seus congêneres privados. Porém, se isso ocorresse, a recíproca também seria verdadeira: com os bancos privados competindo no mercado com igual grau de rivalidade que os públicos, por definição estes seriam dispensáveis. Ou seja, se os bancos públicos forem criados para gerar competição onde não há, é porque eles atuarão de forma distinta do que fazem os bancos privados, como posto acima. A discussão mais interessante, portanto, é se há equilíbrios múltiplos, alguns dos quais só se viabilizariam pela rivalidade introduzida pelos bancos públicos, mas essa questão exigiria mais espaço para ser tratada.

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benefícios previdenciários, recadastrar aposentados e pensionistas etc. Por meio desses instrumentos, o Estado influi na forma de operar dessas instituições, de modo que um banco privado sujeito a um conjunto adequadamente desenhado de tributos, remunerações, regulações e supervisão pode acabar tendo uma atuação muito semelhante à de um banco sujeito ao controle acionário do Estado. Se as duas alternativas podem ser igualmente eficazes, em que situações cada uma delas é mais recomendada?

Vamos analisar essa questão usando um modelo adaptado de Shapiro e Willig (1990), cuja lógica pode ser descrita a partir da Figura 1. A sociedade, interessada em maximizar seu bem estar, pode optar entre duas alternativas de intervenção estatal: criar um banco público ou influir na atuação do banco privado. Nos dois casos, supomos que a ação x realizada pelo banco é publicamente observada.7 Quando o banco é publico, o valor de x é decidido pelo ministro ao qual o banco se subordina; quando o banco é privado, ele é determinado pelos seus proprietários, levando em conta as regras e incentivos fixados pelo regulador. A atratividade relativa de cada opção depende da capacidade da sociedade promover a intervenção desejada em um ambiente de informação assimétrica em que se observam distintos problemas de agência. Estes resultam da existência de três tipos de informação privada sobre variáveis que influem na decisão final dos agentes sobre a fixação do valor de x :

θ = variáveis que refletem as características do banco ou influem na atratividade dos projetos a serem financiados, como o retorno esperado e o risco, a saúde financeira do tomador do crédito, a qualidade das garantias oferecidas etc.

ψ = variáveis que influem nos benefícios sociais externos da ação executada pelo banco (isto é, na diferença entre os retornos social e privado de sua ação), mas que não afetam a sua lucratividade;

ε = variáveis que afetam a agenda privada do oficial de governo que supervisiona o banco (o ministro ou o regulador), mas não a atratividade dos projetos do ponto de vista do banco ou da sociedade (ou seja, refletem a divergência entre os interesses do oficial de governo e da sociedade em geral).

7 Várias ações dos bancos influem no bem estar social, como o volume, o custo e a distribuição regional e inter-setorial do crédito, a acessibilidade ao sistema de pagamentos etc. Para facilitar a exposição, vamos supor que x é um escalar.

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Figura 1: Banco Público versus Banco Privado Regulado

Sociedade

Ministro Regulador

Informação sobre benefícios externos

ψ

Gestores dos bancos públicos

Gestores dos bancos privados

Agenda privada do oficial de governo

ε

Informações sobre retorno, risco, garantias etc.

θ

Fonte: Adaptado de Shapiro e Willig (1990)

Só os gerentes do banco e, por meio de seu controle (suposto absoluto) sobre o banco público, o ministro observam θ . Apenas este e o regulador observam o valor de ψ , por conta dos seus papéis de oficiais de governo, e de ε , que diz respeito às suas agendas pessoais. O regulador não observa o valor de θ . Por que com o tempo mudam os governos, a sociedade não sabe ex-ante quem será o ministro (o regulador) encarregado de dirigir (regular) o banco público (privado), nem que valor ε irá assumir, de forma que é impossível compensar os incentivos que tem o oficial de governo para perseguir sua agenda privada, ou encarregar a justiça de puni-lo por isso. Assim, o oficial de governo terá incentivos imperfeitos para perseguir os objetivos da sociedade, que não consegue avaliar perfeitamente a otimalidade das suas decisões, pois também não observa ψ e θ . Isso permitirá que ele considere sua agenda privada na definição das ações do banco público ou da regulação incidente sobre o banco privado.

Quando a sociedade (o principal) opta por intervir no mercado financeiro por meio de um banco público, a função de bem estar que ela procura maximizar é

( ) ( ) ( )θπλψ ,1, xxSW M ++=

onde ( )θπ ,x é lucro (ou prejuízo) do banco resultante de uma ação x , dado um “portfolio de projetos” θ (assume-se que valores mais altos de θ correspondem a condições mais favoráveis de lucratividade e risco, isto é, )0>θπ . ( )ψ,xS é o benefício público resultante da ação x adicional ao lucro do banco nas condições

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definidas por ψ : é a possibilidade de ter 0>S que justificaria a intervenção estatal. A constante 0>λ reflete a perda de eficiência econômica causada por cada real arrecadado de tributos; quanto maior o lucro do banco público, menos o governo precisa arrecadar de tributos. A constante 0>λ reflete o custo sombra dos recursos públicos; ou seja, a ineficiência e conseqüente perda de bem estar causada na economia pela tributação: para cada R$1 de tributos coletado pelo governo há uma perda no setor privado de R$( )1+λ , e ressalta a necessidade de avaliar a intervenção estatal, via banco público ou regulação, de uma perspectiva de equilíbrio geral.8

O valor ótimo de x do ponto de vista social satisfaz:

( ) ( ) ( ) 0,1, =++ θπλψ xxS xx (2.1);

e é distinto daquele que maximiza o lucro do banco (para o qual ( ) 0, =θπ xx ). Por exemplo, se S for crescente em x (refletindo externalidades positivas, como spillovers tecnológicos do projeto financiado), será socialmente interessante que o banco opere com um nível de atividade x superior ao que maximiza o seu lucro (supondo que π é côncava em x ). Como um lucro menor implica um subsídio indireto que onerará as contas públicas, essa diferença será tão menor quanto maior for a distorção λ causada pela tributação na economia. Por outro lado, se S for decrescente em x (o projeto financiado causa uma poluição ou dará à empresa um elevado poder de mercado), o nível de atividade ótimo do banco será inferior ao que maximiza o seu lucro.

Como ψ e θ são fundamentais para definir a ação ótima do banco público, mas variam a cada período, e são informação privada do ministro, a sociedade não tem como determinar ex-ante qual o valor ótimo de x , nem fixar uma regra para x contingente nos valores de ψ e θ , pois estes não são observáveis publicamente. É preciso, portanto, dar poder ao ministro (o agente) para fixar x , ainda que com isso se abra espaço para que este também considere sua agenda privada ao tomar essa decisão. Neste caso, resta à sociedade instituir controles e incentivos que minimizem a divergência entre a sua função objetivo e aquela do ministro, que é dada por: 9

( ) ( ) ( ) ( ) ( )θπλεαψεα ,1,,, xxJxSxJWV MMM +++=+= .

A função ( )ε,xJ mede o benefício privado do ministro quando o banco realiza uma ação x e as condições pessoais e políticas relevantes para ele são iguais a ε (por exemplo, o ministro pode ter um retorno político se o crédito for direcionado para a sua base eleitoral ou para empresas que apóiam as suas aspirações políticas). A

8 Em particular, que ao contrário das intervenções voltadas unicamente para a redução de assimetrias informacionais, que em princípio geram sempre aumentos de bem estar, aquelas que envolvem a concessão de subsídios públicos ou cruzados (e.g., via direcionamento de crédito) podem ter um efeito líquido negativo sobre o bem estar social. 9 Na prática há, de fato, pelo menos dois problemas de agência, um entre o eleitor e o ministro e outro entre este e os gestores do banco. Apenas o primeiro será considerado aqui.

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constante 0≥α mede o grau em que o ministro é capaz de privilegiar sua própria agenda, em detrimento do bem estar social – quanto maior o valor de α , mais influente essa agenda, sendo que quando 0=α a sociedade e o ministro têm a mesma função objetivo. Ou seja, α representa a efetividade do sistema político, em termos dos incentivos e dos controles e punições impostos ao ministro quando este se desvia do estreito objetivo de maximizar MW .10

Assim, o ministro observa os valores de ψ , ε e θ , e escolhe o nível de x que maximiza a sua função objetivo, dadas as restrições institucionais representadas por α . O valor ótimo de x , do seu ponto de vista, satisfaz:

( ) ( ) ( ) ( ) 0,1,, =+++ θπλεαψ xxJxS xxx (2.2);

e é distinto daquele que maximiza o bem estar social. Por exemplo, se J for crescente em x (os projetos apoiados beneficiam n atuação política do ministro), o banco operará com um nível de atividade x superior ao que maximiza o bem estar social.

Portanto, o nível de atividade de um banco público deve ser diferente do de uma instituição privada não regulada operando sob iguais condições (isto é, o mesmo valor de θ ).11 Essa diferença significa que ele operará com um lucro mais baixo, sendo essa perda de rentabilidade um subsídio transferido aos projetos financiados.12 A visão desenvolvimentista argumenta que esses subsídios geram benefícios externos e aumentam o bem estar social, enfatizando a possibilidade de o banco público sacrificar o seu lucro para fomentar projetos com externalidades positivas, como investimentos em P&D ou em saneamento, que mesmo não sendo rentáveis sob a ótica do mercado privado de capitais, são socialmente atraentes. Por outro lado, a visão política enfatiza o fato de que a propriedade estatal do banco permite ao ministro financiar projetos ineficientes, mas que lhe são politicamente caros. Nos dois casos, o banco público financia projetos que não seriam bancados pelo setor privado. Na visão desenvolvimentista, α é pequeno, e os subsídios são direcionados a viabilizar projetos socialmente desejáveis; na visão política, α é grande e esses são projetos contrários ao interesse coletivo. Como a sociedade não observa ψ , ε e θ , ela não tem como saber, pelo menos ex-ante, qual das duas motivações prevalece.

Alternativamente, a sociedade pode buscar atingir os mesmos objetivos influenciando a atuação do banco privado por meio de uma transferência ( )xT . Isso ocorre na prática,

10 Pode-se buscar reduzir o valor de α exigindo, por exemplo, transparência na seleção de projetos a serem subsidiados, em termos de se divulgarem metas e indicadores quantitativos de sucesso, e monitorando ex-post se os resultados foram alcançados e as premissas que justificaram o apoio estatal eram válidas. Como discutiremos mais adiante, nenhuma dessas coisas é feita no Brasil de forma sistemática. 11 Estamos desconsiderando a improvável situação em que as buscas dos benefícios sociais externos e da agenda privada do oficial de governo se cancelam e o banco trabalha com o nível de atividade que maximiza o seu lucro. 12 O subsídio implícito nesses financiamentos corresponde à perda de lucratividade do banco. Esta é uma transferência, sem implicações diretas para o excedente total, mas que gera uma perda de bem estar social dada pelo produto desse subsídio por λ.

13

por exemplo, quando o governo remunera um banco privado em função do número de benefícios da Previdência Social pagos na sua rede de agências. Da mesma forma, o governo incentiva os bancos a realizar operações de micro-crédito com um sistema de tributação (compulsórios) diferenciado que resulta em um subsídio implícito a esse tipo de empréstimo. Essa é a lógica das regulações relativas ao crédito direcionado, não apenas ao micro-crédito, mas também às atividades rural e imobiliária. Neste caso, a função de bem estar que a sociedade deseja maximizar é dada por:

( ) ( ) ( )xTxxSW R λθπψ −+= ,,

onde ( )xT é a transferência feita pelo governo para o banco privado para cada nível de atividade x , de forma a influenciá-lo na direção desejada, na medida em que a utilidade do banco em desenvolver uma ação x nas condições de rentabilidade e risco θ passa a ser: 13

( ) ( ) ( )xTxxU += θπθ ,,

Apenas o banco privado observa θ , de forma que a transferência não pode ser condicionada à sua situação financeira ou à qualidade do “portfolio de projetos” que a ele se apresenta. Vamos supor, porém, que o regulador conhece a distribuição dos possíveis valores de θ , e em especial que θ só assume valores θ e θ com probabilidades v e v−1 , respectivamente. No Apêndice 1 derivamos os resultados para o caso em que θ tem distribuição contínua no intervalo [ ]θθ , , com função de densidade ( )θf e função de distribuição acumulada ( )θF .14

O regulador fixará a função de transferência ( ).T levando em conta o objetivo do banco privado de maximizar sua utilidade ( )θ,xU , os efeitos externos causados pela ação x , que dependem de ψ , e o seu impacto sobre a sua própria agenda privada, que depende de ε . Em especial, ele irá fixar ( ).T de forma a maximizar o valor esperado da sua função objetivo, dado por:

( ) ( ) ( ) ( )[ ]xTxxJxSEV R λθπεαψθ −++= ,,,

Ao fazê-lo, ele terá de respeitar as restrições de compatibilidade de incentivos e de racionalidade individual. As primeiras significam que o banco deve se comportar da

13 Se oT > , trata-se de um subsídio público, se oT < , de um tributo. Por exemplo, o IOF sobre operações de crédito ao consumidor é em tese um tributo regulador que visa desestimular essa atividade, o pagamento por beneficiário cadastrado na rede bancária é um subsídio. 14 Observe que esse modelo também pode ser interpretado como caracterizando uma situação em que há vários bancos com níveis diferentes de eficiência ( )θ mas o regulador não sabe que banco tem que eficiência – conhece apenas a sua distribuição. Para incentivá-los a operar no nível desejado de atividade, ele terá de oferecer um esquema de transferências que dará um rent informacional positivo aos bancos mais eficientes, isto é, com valores mais altos de θ .

14

forma que é ótimo para cada valor de θ , de forma que haja uma efetiva correspondência entre o incentivo dado e a ação realizada. Em especial, isso requer que

( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( )θθπθπθ ,,,, xUxTxxTxxUU =+≥+== ; e

( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( )θθπθπθ ,,,, xUxTxxTxxUU =+≥+== ,

onde x e x são os níveis de atividade que maximizam a utilidade do regulador quando θ e θ , ou seja, nas condições de baixa e alta rentabilidade, respectivamente. A racionalidade individual requer, por seu turno, que U e 0≥U . Das condições de compatibilidade de incentivos pode-se derivar que

( ) ( ) ( ) ( ) 0,,,, ≥∫ ∫=−−+x

xx dxdxxxx

θ

θθ θπθπθπθπθπ

de onde se obtém, assumindo que 0>θπ x (a lucratividade marginal de uma unidade a mais de atividade é maior para valores mais altos de θ ),15 e levando em conta que θ < θ , que xx > ; isto é, o regulador desejará que o banco privado tenha um maior nível de atividade quando as condições de rentabilidade forem mais favoráveis. Da mesma forma, pode-se derivar das condições de compatibilidade de incentivos que

( ) ( ) ( ) 0,, ≥Φ=−≥− xxxUU θπθπ , onde, para 0>θπ x , 0≥Φ x .

O objetivo do regulador pode então ser reescrito como

{ ( ) ( ) ( ) ( )[ ]( ) ( ) ( ) ( ) ( )[ ]}UxxJxSv

UxxJxSvVUUxx

RUUxx

λθπλεαψ

λθπλεαψ

−+++−+

+−+++=

,1,,1

,1,,maxmax,,,,,,

s.a. 0≥U e ( )xUU Φ+≥

É imediato observar que na solução ótima 0=U e ( )xU Φ= , refletindo o fato de que as transferências para o bancos são onerosas para a economia, em função da distorções causadas pela coleta dos recursos usados para financiá-las (além de sensíveis politicamente). Além disso, as demais condições de primeira ordem resultam em:

( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) 01

,1,, >Φ−

=+++ xv

vxxJxS xxxx λθπλεαψ (2.3), e

15 A ação ou nível de atividad e x se refere a qualquer coisa que seja mais lucrativo fazer na margem quando o banco se defronta com um bom portfólio de projetos, ou seja, quando θ é mais alto, o que significa que

( ) 0, >θθπ xx .

15

( ) ( ) ( ) ( ) 0,1,, =+++ θπλεαψ xxJxS xxx (2.4).

Portanto, o regulador escolherá um sistema de transferências tal que, sob condições favoráveis ( )θθ = o banco escolherá um nível ótimo de atividade, para as circunstâncias, mas receberá um rent informacional igual a ( )xΦ ; ao passo que em condições desfavoráveis ( )θθ = o banco não receberá rents, mas trabalhará com um nível de atividade inferior ao ótimo. O tamanho do rent na condição favorável e da ineficiência na desfavorável dependerão da probabilidade de cada condição, do custo sombra dos recursos públicos e do valor de θπ x . Isso significa que o banco terá um lucro esperado positivo, que por seu turno constitui uma perda para o tesouro, que com 0>λ resulta em uma genuína perda de bem estar social. Porém, como é bem sabido, esses rents informacionais são uma característica necessária de um mecanismo regulatório ótimo quando o banco tem informação superior sobre a lucratividade antes da hora da decisão de investimento. Como é preciso dar ao banco um pagamento para cobrir os seus custos quando as condições de lucratividade forem desfavoráveis, o pagamento resultará necessariamente maior do que é preciso para cobrir os custos quando a demanda for alta e/ou s custos forem baixos. Quanto mais alto for o nível de atividade que o regulador desejar estimular o banco a adotar, maior será o nível de rent informacional pago ao banco. Conseqüentemente, os rents informacionais não apenas serão deduzidos da utilidade do regulador, eles também irão induzi-lo a escolher um nível de atividade inferior ao ótimo para θθ = .16

Observe que o regulador sempre pode incentivar o banco privado a agir exatamente como faria o ministro no comando de um banco público, bastando para isso transferir para o banco privado os benefícios sociais e políticos de sua atuação (isto é, da ótica do banco, internalizando esses benefícios):

( ) ( ) ( ) ( )[ ] KxJxSxT −++

= εαψλ

εψ ,,1

1,,*

onde a constante K pode ser interpretada como o custo para o banco de receber esse benefício. É imediato substituir a expressão acima na fórmula de ( )θ,xU e ver que essa transferência iguala a função objetivo do banco privado à do ministro, a menos de duas constantes que não alteram o valor ótimo de x .17 Não obstante, substituindo-se essa

16 Estes resultados não se alteram quando a função de transferência tem de ser fixada antes que os valores de ψ e ε sejam conhecidos, o que pode ser mais realista. Neste caso, porém, o regulador tem de oferecer um menu de transferências, que deve obedecer a um conjunto mais amplo de restrições de compatibilidade de incentivos e de racionalidade individual. 17 Este é um resultado bem conhecido na literatura, que permite chegar a uma solução primeiro melhor internalizando os efeitos externos da ação do banco. Por exemplo, se os efeitos externos forem proporcionais ao valor de x , essa transferência equivale a uma taxa (externalidade negativa) ou um subsídio (externalidade positiva) que igualem o retorno privado ao social. Na regulação de monopólios naturais, o procedimento de Loeb e Magat (1979), que consiste em operar uma transferência para o monopolista igual ao excedente do consumidor, faz com que esse maximize o lucro com o nível de atividade que maximiza o excedente total .

16

transferência na função de bem estar social, vê-se que em geral ela produz uma solução inferior à do banco público, dada o custo de financiar o pagamento de rents informacionais, que podem ser apenas parcialmente extraídos pela cobrança de K pelo direito de receber essa transferência – para extrair todos os rents seria necessário conhecer o valor de θ .

Sob determinadas condições, porém, a sociedade é indiferente entre permitir que o ministro controle diretamente o banco ou que o regulador influencie o seu comportamento por meio de tributos, subsídios e regulações. Isso irá ocorrer se:

(a) Ela não está preocupada com a transferência de fundos pelo Tesouro, pois a tributação não causa distorções ( 0=λ ), nem ela tem preocupações de natureza distributiva. Neste caso, o termo do lado direito de (2.3) é nulo e o nível de atividade quando θθ = é mesmo com o banco público e o privado regulado; este continua a receber um rent informacional, mas essa é uma transferência de renda neutra do ponto de vista do bem estar social.

(b) Quando não há informação privada sobre a situação do banco e a atratividade dos projetos, de forma que todas as contingências são contratáveis e o regulador não precisa transferir rents informacionais.18 Na completa ausência de informação privada não-contratável, é possível mostrar o resultado de neutralidade, já que nesse caso não há um papel ativo para os gestores do banco: eles se limitam a seguir as instruções detalhadas deixadas pelo regulador. Ou seja, a forma de propriedade importa apenas se há algum tipo de informação privada não-contratável.

Desta forma, para escapar da neutralidade entre banco público e regulação, é preciso considerar um ambiente em que haja informação privada não contratável sobre a situação do banco e a atratividade dos projetos antes da decisão de celebrar o contrato regulatório, e que haja um ônus social com a transferência de recursos pelo Tesouro. Neste caso, a atratividade relativa de intervir por meio de um banco público ou da regulação de bancos privados depende da proeminência da agenda do oficial de governo. Isso pode ser visto avaliando como a diferença entre as funções de bem estar social nas duas alternativas se altera com o valor de α :

( ) ( )[ ] ( )[ ]( ) ( ) ( )[ ]{ ( ) ( ) ( )[ ]} ( ) ( )RRR

RM

xvxxSxxSv

WEWEW

Φ−+++−++=

=−=∆

λθπλψθπλψ

ααα θθ

1,1,,1,

18 Supõe-se que governo é capaz de se comprometer com, e garantir o cumprimento de um arranjo regulatório específico. Se o governo não tiver capacidade para tal, a opção de banco privado com regulação se torna inviável, pois o investidor privado irá esperar que o governo o exproprie se as condições se mostrarem favoráveis (e.g., mudando o valor da transferência). Isso ajuda a entender, por exemplo, porque pode ser difícil um esquema de subsídios por meio de bancos privados para empréstimos imobiliários (ainda que esse tenha sido o modelo no passado) ou de infra-estrutura.

17

onde x e ( )xxR ≤ são os níveis de atividade escolhido pelo ministro e estimulado pelo regulador, respectivamente, quando θθ = . Enquanto o segundo termo do lado direito é sempre positivo e crescente em Rx , o sinal do primeiro termo depende do valor de α .

Quando 0=α , x é o nível de atividade ótimo do ponto de vista social para θθ = , e ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( )θπλψθπλψ ,1,,1, RR xxSxxS ++>++ , de forma que ( )[ ] ( )[ ]00 RM WEWE θθ > : neste

caso o banco público é a melhor opção de intervenção, pois ao ministro interessa apenas o bem estar social, e com acesso a todas as informações relevantes ele está melhor posicionado para maximizá-lo.

Suponha agora que ( ) xxJ εε =, , isto é, que valor marginal do nível de atividade do banco público para o oficial de governo seja constante e recorde-se que quando α aumenta o valor da função de bem estar social diminui nas duas situações pois o nível de atividade supera o ótimo; em especial, observe que uma mudança em α afeta ( )αW∆ por meio de seu efeito em x e Rx . Mais especificamente, tem-se que

( ) ( ) ( )α

αα

αα

α∂∂

∂∆∂

+∂∂

∂∆∂

=∂

∆∂ R

R

xx

Wxx

WW ,

onde ( ) ( )[ ] αεπλα

vSvx

Wxx −=++=

∂∆∂

1 , de acordo com (2.2), e

( ) ( ) αελπλα

vv

vSv

xW

RRR xxxR =

Φ

−−++−=

∂∆∂ 1

1 , de acordo com (2.3). Donde,

( )0<

∂∂

−∂∂

−=∂

∆∂αε

αααα

vxxW R

, pois αα ∂

∂>

∂∂ Rxx

, uma vez que as decisões do ministro

reagem mais diretamente a variações em α do que o regulador, cuja reação é amortecida pela necessidade de transferir rents informacionais para o banco privado (que aumentam com Rx ), o que reduz sua utilidade, devido ao impacto negativo sobre a eficiência da economia da tributação necessária para financiar esses rents. Segue daí que conforme aumenta o valor de α a vantagem do banco público sobre o privado regulado diminui. Em particular, para um valor suficientemente alto de α a sociedade estará melhor atendida apoiando projetos com retorno social superior ao privado por meio de regulações aplicadas aos bancos privados do que o fazendo por meio de um banco público.

Segue, portanto, que quando o quadro institucional tiver dificuldade em limitar o uso político do banco ou da regulação pública, a opção banco privado regulado é superior, pois o custo social da tributação limita a influência da agenda do oficial de governo sobre o nível de atividade do banco: esta menor flexibilidade melhora o desempenho agregado, pois impede que o banco se afaste muito do nível ótimo de atividade. Segundo Boycko, Shleifer e Vishny (1996), este é o principal benefício de se intervir por

18

meio de um banco privado: os subsídios que necessitam ser dados a um banco privado para levá-lo a atuar de uma forma ineficiente são politicamente mais difíceis de obter e explicar do que os lucros perdidos de um banco público. Ou seja, é relativamente menos custoso para o ministro influenciar as decisões do banco público, no sentido de apropriar-se privadamente da sua atuação. Por exemplo, ele pode indicar um correligionário para um cargo de direção e ordenar a este que faça um empréstimo para um setor ou uma empresa escolhida em condições favorecidas, recebendo algum tipo de retorno em troca. A possibilidade de indicar o dirigente do banco, a baixa transparência das decisões tomadas intra-governo, a dificuldade de avaliar se as condições favorecidas se justificavam, e até as complicações envolvidas em medir a perda de rentabilidade potencial são fatores que colaboram para facilitar esse tipo de favor político por meio de bancos públicos. Quando o banco é privado, o político ainda pode conceder favores, mas o custo, em termos de compensações que precisam ser dadas ao banco, e o risco de ser pego são bem maiores.19

Há, portanto, um trade-off envolvido em perseguir uma política pública por meio de um banco privado regulado, ao invés de um banco público. De um lado, o custo do regulador induzir o banco a decidir de acordo com o retorno social dos projetos é mais alto, dificultando a coordenação das informações detidas por ele regulador (ψ ) e o banco (θ ) para se maximizar o bem estar social. Por outro lado, ao eliminar o controle direto do ministro sobre o banco, essa alternativa limita a sua capacidade de redirecionar as atividades do banco para atender seus propósitos políticos, às custas do bem estar social. Se há bons controles sobre a ingerência política e a informação sobre as características dos projetos for muito importante, a alternativa banco público é superior. Por outro lado, se a agenda privada do oficial de governo for muito pronunciada, ou o sistema político funcionar mal, e a maior parte da informação relevante sobre os projetos for pública, a opção banco privado regulado é preferível.

Já que o oficial de governo não compartilha inteiramente os objetivos da sociedade, esta pode enxergar alguns benefícios em limitar o seu poder discricionário. Uma alternativa limite de controle à disposição da sociedade é não dar qualquer poder discricionário ao ministro ou ao regulador. Ou seja, a sociedade, por meio de lei, por exemplo, estabelece regras automáticas de alocação dos recursos dos bancos públicos, ou formas de automáticas de transferência para os bancos privados, que dependem apenas de informação publicamente observável. Neste caso, nem o ministro (e, portanto, os

19 Ou seja, deve ser mais fácil monitorar o regulador de um banco privado, pois ele não detém informação privada sobre a atratividade dos projetos, que é acessível ao ministro (supondo-se que este controla absolutamente o banco), e que essa pode ser usada por este para disfarçar o favorecimento de sua agenda privada – por exemplo, argumentando, com base em informação não disponível ao público, que um determinando projeto é de interesse social, quando a verdadeira justificativa do apoio dado pelo banco público é o interesse político do ministro. Além disso, em geral as decisões de reguladores, como Banco Central, CVM e Susep são tomadas por um colegiado formado por pessoas com mandatos fixos relativamente longos, enquanto o ministro (e os gestores do banco) é uma indicação político -partidária com mandato indeterminado, mas em geral mais curto do que o dos diretores das agências reguladoras.

19

gerentes do banco público), nem o regulador têm qualquer papel ativo em termos de influenciar a decisão de que projetos financiar.

A escolha entre sistemas discricionários e não-discricionários embute um trade-off: se o oficial de governo tem informação privada que é pertinente para se identificar o que é melhor do ponto de vista dos objetivos da sociedade, então estes podem ser mais bem servidos dando-lhe algum poder discricionário. Porém, esse mesmo poder discricionário lhe dá espaço para perseguir sua agenda privada, o que vai contra o interesse da sociedade. Um exemplo desse tipo de dilema é observado em relação às compras públicas: a Lei das Licitações tira discricionaridade do oficial de governo, de um lado reduzindo a sua capacidade de desviar recursos (isto é, do oficial de governo perseguir sua própria agenda), mas de outro limita a sua capacidade de usar sua informação superior em benefício da sociedade, por exemplo, sobre que é o melhor fornecedor. Por isso, a sociedade só desejará dar poder discricionário ao oficial de governo se a informação privada que este tiver for pertinente para reorinetar as atividades do banco de forma a elevar o bem estar social.

A atratividade relativa dos dois sistemas depende diretamente da relevância da informação privada do oficial de governo sobre os impactos externos dos projetos financiados (ψ ). Quando não houver informação privada sobre os efeitos externos da ação do banco, mas sim sobre a qualidade dos projetos, a alternativa banco privado sujeito à regulação não discricionária é a melhor forma de governança. Isto porque esta forma de intervenção permite à sociedade limitar fortemente a influência da agenda privada do oficial público, que não detém nenhuma informação socialmente valiosa, mas ao mesmo tempo dar poder discricionário aos gerentes do banco, que possuem informação socialmente valiosa sobre a sua situação e a atratividade dos projetos. A alternativa banco público não-discricionário, por sua vez, retira o poder do ministro de favorecer sua agenda política, igualmente sem sacrificar a busca de objetivos sociais, se este não tem informação privada sobre os efeitos externos dos projetos, mas é inferior à regulação não-discricionária pois ela igualmente impede que a informação sobre a atratividade privada do projeto seja levada em conta, isto é, impede que x varie com os diferentes valores de θ . Ou seja, a única forma em que a sociedade pode restringir o poder discricionário do oficial de governo e ao mesmo tempo permitir que as ações do banco sejam sensíveis às condições de risco e retorno dos projetos é com um banco privado sujeito a regulação.

Por exemplo, suponha que ( ) cxxS =ψ, , ou seja, que cada unidade adicional de financiamento gera uma externalidade positiva c , onde o valor de c é informação pública. Então, a melhor forma de intervenção é criar um subsídio Pigouviano (correção da externalidade) na quantidade de financiamento, deixando o banco livre para maximizar seus lucros: esse subsídio poderia ser concedido oferecendo ao banco privado recursos com custo mais baixo que o de mercado desde que estes fossem utilizados para financiar as atividades em que se observa a externalidade. A sociedade poderia limitar a atuação do regulador a fixar o valor do subsídio com base em

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informação contratável sobre a externalidade e . Ou seja, quando as falhas de mercado se limitam à presença de externalidades na atuação do banco, a intervenção via banco privado com um compromisso de laissez-faire e taxas / subsídios corretores de externalidades é a melhor forma de promover o bem estar social.

A análise acima considerou a atratividade das opções banco público versus banco privado regulado apenas em termos de seus impactos sobre a eficiência alocativa, supondo que nos dois casos os bancos utilizam a mesma tecnologia e que seus funcionários fazem o mesmo esforço para melhorar o desempenho da instituição. A realidade mostra, porém, que, tudo o mais constante, os bancos privados são em geral mais eficientes e lucrativos: essa menor lucratividade reduz a atratividade da intervenção via banco público, pois reduz ( )θπ ,x e portanto MW . Este é essencialmente o ponto da visão de agência sobre os bancos públicos, que enfatiza o trade-off entre os potenciais ganhos de eficiência alocativa que podem resultar de sua atuação e os custos em termos de perda de eficiência interna, resultantes dos custos de agência dentro das burocracias públicas. Nos termos do modelo, e de forma algo simplificada, isso equivaleria a redefinir o problema do ministro para:

( )( ) ( ) ( ) ( ) ( )000

0,,,

1,,1,,,,,

,,,max0

eHeeexeexJexS

eexJWV

jsjs

jMM

eeex js

+−−−+++=

=+=

θπλεαψ

εα (2.5)

onde se é a parcela do esforço total contratado pelo banco aos seus gerentes e funcionários que é dedicada a promover os efeitos externos da atuação do banco (e.g., pesquisando setores com elevadas externalidades); je é a parcela desse esforço voltada para favorecer a agenda pessoal do ministro; 0e a parcela doesforço dedicada a atividades de interesse pessoal dos funcionários (por exemplo, nada fazer, falar ao telefone com amigos, navegar na internet etc.); e 01 eee js −−− a proporção do esforço total voltada para maximizar o lucro do banco. Supõe-se que o esforço total contratado pelo banco aos seus gerentes e funcionários é igual à unidade. ( )0eH é a utilidade derivada por gerentes e funcionários da possibilidade de ocuparem livremente uma parcela 0e de seu tempo, o qual também entra positivamente na agenda privada do ministro. A função objetivo do regulador, por outro, permanece a mesma, pois este não influi na alocação do esforço dos funcionários do banco privado (p. ex., não pode requisitá-los para outras funções). Claramente, porém, em um banco privado os valores de 0e , je , e se serão mais baixos, o que se refletirá em um lucro mais alto e provavelmente um nível mais elevado de bem estar.

Vários fatores explicam a maior eficiência técnica dos bancos privados: seus donos são mais focados no lucro e por isso monitoram melhor e provêm melhores incentivos para os seus gerentes e funcionários, cujo desempenho também é menos afetado por interferência política (substituições por indicação partidária e escalas salariais em geral muito achatadas, por exemplo) e por restrições de natureza burocrática, inclusive em

21

termos das regras de contratação e demissão de funcionários, que prejudicam o desempenho das empresas do governo em geral.

Os bancos públicos, por outro lado, perseguem objetivos múltiplos, às vezes sequer bem definidos, que mudam com o tempo de uma forma não contratável, de maneira que os incentivos que hoje guiam as escolhas de longo prazo dos seus gestores podem não mais ser considerados legítimos amanhã, com a troca de presidente ou de governo, como ilustra a experiência do BNDES na passagem de 2002 para 2003 (Tirole, 1994). A multiplicidade, a falta de clareza e a instabilidade temporal das preferências do principal dos bancos públicos, assim como o fato de que algumas dessas preferências podem ter dimensões não contratáveis, reduzem a eficácia de esquemas formais de incentivo nos bancos públicos.20 Tirole (1994) elenca ainda dois fatores adicionais que em geral prejudicam o desempenho destas instituições.

• Os takeovers políticos (mudanças na coalizão partidária governante) diferem dos takeovers privados, no sentido de que aqueles são motivados por mudanças de preferências do eleitorado e não por um desempenho gerencial medíocre, o que pode gerar incentivos bastante distorcidos, como a realização de empréstimos politicamente atraentes, mas que comprometem o desempenho financeiro do banco público.

• Os incentivos e preocupações de carreira são talvez a principal motivação dos funcionários públicos e dos políticos, aí incluídos os funcionários e diretores dos bancos públicos. Eles estão preocupados com o efeito do desempenho corrente não tanto em termos das suas recompensas monetárias (que nos bancos públicos estão amarradas por outras regras), mas na sua reputação e imagem tendo em vista futuras promoções, perspectivas de emprego nos setores privado e em outros órgãos públicos, e reeleições. Em especial, no setor público as promoções são influenciadas por outros critérios que não o desempenho (por exemplo afinidades político-partidárias), não há risco de perder o emprego, nem de que o banco entre em falência, na medida em que imperam os soft budgets, como ilustrado pela experiência recente do Banco do Brasil (BB) e da Caixa Econômica Federal (CEF), além de vários outros bancos estaduais.

Clarke, Cull e Shirley (2003) observam também que os bancos públicos em geral enfrentam um ambiente de menor pressão competitiva do que os bancos privados, inclusive por que, utilizando os subsídios que recebem, podem expulsar do mercado concorrentes que precisam realizar um lucro para sobreviver. A governança corporativa dos bancos públicos também tende a ser pior, pois o cidadão comum tem poucos incentivos para supervisionar o seu funcionamento, até porque, não poderá vender suas

20 A multidimensionalidade de objetivos não é em si um problema, pois se todos eles são mensuráveis e verificáveis por uma terceira parte, vale dizer, contratáveis, e o principal conhece os pesos que atribui a cada um deles (o que nem sempre é verdade nos bancos públicos), é possível da mesma forma desenvolver um esquema eficiente de incentivos (Tireole, 1994).

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“ações” caso conclua que o seu desempenho não tem sido satisfatório. Os gerentes dos bancos públicos também terão fracos incentivos para ter um bom desempenho, pois eles operam quase que exclusivamente no mercado interno de trabalho, não correm o risco de perder o emprego por mau desempenho, e falência, liquidação ou compra do banco por outras empresas não são possíveis, exceto no caso de privatização, o que, pelo menos no Brasil, está fora da agenda para os grandes bancos federais.

A menor potência dos incentivos de maximização do lucro nos bancos públicos pode, porém, ser um fator positivo, se com isso se dá um estímulo mais forte à busca de outros objetivos não contratáveis que geram benefícios sociais – na expressão (2.5), um valor mais elevado de se . Holmstrom e Milgrom (1991) demonstram que quando aumentam os incentivos relativos a uma dimensão mensurável de desempenho (custos ou rentabilidade), reduzem-se os incentivos correspondentes a dimensões não mensuráveis. Hart, Shleifer e Vishny (1997) chegam à mesma conclusão por outro caminho, mostrando que quando o bem ou serviço a ser produzido tem uma determinada característica indispensável em que o desempenho do fornecedor contratado não é passível de mensuração ou verificação por uma terceira parte, uma redução de custos pode ocasionar a perda de qualidade em termos dessa característica insusceptível de contratação. Neste caso, o recurso a um banco privado poderia trazer vantagem em termos de menor custo ou maior lucratividade, mas comprometer dimensões não contratáveis de sua atuação.

Adaptando-se essa literatura à discussão anterior, tem-se que a atratividade de realizar uma determinada intervenção por meio de um banco público ou contratá-la a um banco privado dependerá da maneira como o esforço de otimizar as dimensões de desempenho publicamente mensuráveis afeta os incentivos para a perseguição das dimensões não-mensuráveis, desde que, obviamente, estas últimas elevem o bem estar social; se elas apenas interessam à agenda privada dos oficiais de governo que controlam o banco público, ou à dos seus funcionários, esse seria um problema e não uma vantagem da intervenção estatal por meio de bancos públicos. Ou seja, se o esforço dos gerentes e funcionários do banco público é desviado para a busca de objetivos sociais ( )se , o sacrifício em termos de perda de lucratividade pode ser , ainda que não necessariamente, compensado por um valor mais alto de S ; porém, se a contrapartida forem aumentos de je ou 0e , haverá uma perda de bem estar social.21 Por outro lado, se o governo sabe exatamente o que quer que o banco faça, e se a sua atuação tem características que podem ser registradas em um contrato escrito ou especificadas em normas, a melhor opção em geral é se contratar esse serviço a um banco privado (Hart, Shleifer e Vishny, 1997).

21 Uma questão interessante a esse respeito é o grau em que a autonomia dada às elites burocráticas para perseguir objetivos sociais foi usada para a promoção dos seus próprios objetivos, como salários diretos e indiretos acima da realidade de mercado (agradeço a Maílson da Nóbrega chamar-me a atenção para este ponto).

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Um exemplo de serviço bancário com efeitos externos positivos e contratáveis é a provisão de acesso a serviços bancários em áreas isoladas, atividade que pode ser facilmente fomentada com o governo contratando um banco privado para abrir agências em localidades específicas, uma alternativa em geral superior à abertura de agências de bancos públicos nessas localidades (Yeyati, Micco e Panizza, 2004). É mais difícil achar um exemplo da situação oposta. De fato, ao contrário do que ocorre com serviços de saúde e educação, por exemplo, não é imediato identificar dimensões não-contratáveis de desempenho dos bancos com impactos positivos sobre o bem estar social que sejam sacrificadas pela busca de dimensões contratáveis, sejam estas voltadas para o lucro ou não. Yeyati, Micco e Panizza (2004) citam como exemplo o fato de que um banco privado contratado para financiar atividades com externalidades positivas (uma dimensão mensurável do seu desempenho) não teria incentivos para manter um bom departamento de pesquisa, devido aos custos daí decorrentes, o que reduziria sua habilidade de identificar setores que geram grandes externalidades, reduzindo seu impacto desenvolvimentista de longo prazo. Como observam os autores, porém, isso só seria um problema se houvesse sinergias entre as atividades bancárias e as de pesquisa, pois de outra forma estas poderiam ser mantidas sobre controle estatal. BID (2005) é ainda menos claro sobre que atividades poderiam ser sacrificadas, observando apenas que os incentivos para inovar e reduzir custos do banco privado poderiam ser contrários ao objetivo de desenvolvimento; e “como o desenvolvimento econômico não pode ser supervisionado facilmente no curto prazo, o banco poderia tomar medidas de redução de custos que diminuiriam seus efeitos no longo prazo sobre o desenvolvimento”. Mas não há qualquer menção a como isso pode ocorrer.

Podemos então resumir as conclusões da discussão acima em quatro proposições:

Proposição 1: Quando os projetos financiados não tiverem efeitos externos relevantes a melhor alternativa é não intervir.

Proposição 2: Quando houver efeitos externos relevantes e informação privada relevante sobre eles ( ( ) 0, >ψxS ), é aconselhável utilizar uma intervenção discricionária. É indiferente do ponto de vista social intervir por meio de um banco público ou de um banco privado regulado se não há informação privada sobre o impacto do projeto sobre a lucratividade do banco ( )θ , ou se o custo sombra do recursos públicos for nulo ( )0=λ . Quando não se observa uma destas duas condições, é melhor intervir por meio de um banco público se o oficial de governo tiver pouco espaço para favorecer sua agenda privada (valores baixos de α ), e por meio de um banco privado regulado caso contrário.

Proposição 3: Quando houver efeitos externos, mas não houver informação privada sobre eles, apenas informação pública contratável que possa ser incluída em um contrato regulatório, a alternativa banco privado com regulação não-discricionária é a melhor alternativa de intervenção.

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Proposição 4: Quando as dimensões de desempenho do banco que interessam do ponto de vista social são contratáveis, os bancos privados regulados são a melhor forma de intervenção do ponto de vista da eficiência técnica. Quando houver, porém, dimensões não-contratáveis, com efeitos externos importantes sobre o bem estar social, em que o desempenho do banco possa ser sacrificado pela busca das dimensões contratáveis, o banco público pode ser a alternativa preferível. Não obstante, a mesma baixa potência de incentivos que facilita a perseguição dessas dimensões não-contratáveis de desempenho também aumenta a chance de que dimensões de natureza política, prejudiciais ao bem estar social, sejam favorecidas pelos gestores do banco público (por exemplo, salários diretos e indiretos acima do mercado, elevadas contribuições patronais para o fundo de pensão, jornadas de trabalho reduzidas etc.). Também neste caso, a atratividade da opção banco público dependerá da existência de bons controles que impeçam o favorecimento das agendas privadas de funcionários e políticos.

3 – O que mostra a literatura?

Uma das dificuldades em testar a validade das visões desenvolvimentista e política é que ambas levam à conclusão de que os bancos públicos deveriam responder por uma maior parcela do mercado financeiro nos países mais pobres, com mercados financeiros menos desenvolvidos, piores instituições (e.g., direitos de propriedade mal definidos e protegidos), e governos menos eficientes – o que em geral se traduz em maior evasão fiscal, uma pior qualidade da burocracia, maior intervenção na economia, e maior incidência de corrupção. 22 De fato, a literatura empírica é razoavelmente consensual em mostrar que isso de fato ocorre.

La Porta, López-de Silanes e Shleifer (2002) mostram que a presença de bancos públicos é significativa em todo o mundo, mas que é particularmente alta em países pobres e com sistemas financeiros subdesenvolvidos, governos ineficientes e intervencionistas, e direitos de propriedade mal protegidos. Eles concluem ainda que ela está associada a spreads de juros mais altos, à maior presença de empresas estatais na economia e à maior concentração do crédito ao setor privado nas grandes companhias. Barth, Caprio e Levine (2000 e 2002) obtêm que a propriedade estatal dos bancos (proporção dos ativos financeiros controlados por bancos públicos) está em geral associada a uma taxa de inadimplência mais elevada, uma menor eficiência e estabilidade dos bancos, e um menor desenvolvimento do setor bancário e do mercado de capitais, como refletido em valores mais baixos das razões crédito, bancário e não-bancário, para o setor privado e dos títulos comercializados domesticamente sobre o PIB. Estes resultados se mantêm mesmo quando se controla para o nível de desenvolvimento e a qualidade do governo.23 Clarke, Cull e Shirley (2003) obtêm uma 22 Na visão desenvolvimentista, portanto, os bancos públicos são em parte uma alternativa à falta de um bom ambiente institucional. 23 Barth, Caprio e Levine (2002) observam, não obstante, que a propriedade estatal dos bancos está associada a uma regulação bancária mais restritiva e intervencionista, e que problemas de multicolinearidade impedem que se meça adequadamente o efeito individual de cada variável.

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correlação negativa forte e significativa entre a renda per capita e a propriedade estatal dos bancos nos diversos países.

Mas ainda que as duas visões sustentem que esse deveria ser o padrão, elas divergem sobre porque isso ocorre. A visão desenvolvimentista argumenta que são os problemas observados na economia em países de baixa renda que tornam os bancos públicos necessários para se poder escapar da armadilha do subdesenvolvimento: com o tempo, seu próprio sucesso os tornaria desnecessários. A visão política argumenta que são os bancos públicos que geram esses problemas, e que, portanto, eles não só não gerariam o desenvolvimento como tenderiam a se perpetuar, inibindo a expansão dos bancos privados e do mercado de capitais. Dessa forma, as duas visões divergem substancialmente quanto às conseqüências da atuação dessas instituições. A primeira defende que, tudo mais igual, a propriedade estatal dos bancos irá gerar, subseqüentemente, o desenvolvimento financeiro e econômico, a acumulação de fatores e, especialmente, o crescimento da produtividade. A visão política, em contraste, sustenta que uma grande presença de bancos públicos, mesmo que encorajando a poupança e a acumulação de capital, irá impedir o florescimento do setor financeiro privado e prejudicará o crescimento econômico, pois os projetos que o governo financia seriam em geral menos eficientes, reduzindo o crescimento da produtividade.

Uma forma de testar a validade dessas visões é, portanto, olhando o impacto dos bancos públicos sobre a economia. E a evidência empírica, ainda não seja unânime, é amplamente favorável à visão política.

La Porta, López-de Silanes e Shleifer (2002) obtêm que, tudo o mais constante, quanto mais generalizada for a propriedade estatal dos bancos em um dado momento, menores tendem a ser o desenvolvimento do sistema financeiro, a expansão da renda per capita e o crescimento da produtividade nos anos seguintes. Este efeito adverso da propriedade estatal dos bancos é particularmente intenso em países pobres e com sistemas financeiros subdesenvolvidos, governos ineficientes e intervencionistas, e direitos de propriedade mal protegidos. Eles concluem ainda que a propriedade estatal dos bancos tem pouca influência sobre a acumulação de capital ou poupança.

Yeyati, Micco e Panizza (2004) refazem, expandem e essencialmente corroboram essas conclusões. Ainda que qualificando a robustez de alguns desses resultados, eles concluem que os bancos públicos não melhoram a eficiência alocativa e, “no melhor dos casos, não desempenham um papel importante no desenvolvimento de seus congêneres privados”, nem promovem o "crescimento econômico de longo prazo”; ou seja, que “não há qualquer indicação de que a propriedade estatal (dos bancos) tenha o efeito positivo catalítico que os seus defensores sugeriram”. Beck e Levine (2002) também não acham qualquer efeito positivo da propriedade estatal dos bancos sobre o crescimento.

Os resultados de Yeyati, Micco e Panizza (2004) também rejeitam a hipótese de que os bancos públicos promovem o crescimento reduzindo o subdesenvolvimento financeiro,

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e corroboram a constatação de La Porta, López-de Silanes e Shleifer (2002) de que o efeito negativo da propriedade estatal dos bancos sobre o crescimento se dá por meio de uma expansão mais lenta da produtividade, ao invés de uma menor acumulação de fatores. Separando sua amostra conforme o nível de desenvolvimento, os autores também obtêm que o impacto negativo da propriedade estatal dos bancos sobre o crescimento é especialmente forte nos países pobres, ainda que não seja significativo em países com sistemas financeiros desenvolvidos, o que contradiz a visão desenvolvimentista, mas é consistente com a proposição 2 da seção anterior, já que países financeiramente desenvolvidos também exercem em geral controles mais efetivos sobre o uso político dos bancos públicos.

Outros estudos analisam em que medida os bancos públicos geram benefícios específicos previstos pela visão desenvolvimentista. Seguindo o argumento original de Gerschenkron (1962), Andrianova, Demetriades e Shortland (2003) mostram que na ausência de um bom aparato institucional, especialmente em termos da proteção aos depositantes – regulação prudencial, seguro de depósitos e segurança jurídica em geral --, a existência de bancos públicos fomenta a intermediação financeira. Isso ajudaria a explicar porque a propriedade estatal dos bancos é mais comum em países que carecem de boa regulação bancária e segurança jurídica. Andrianova, Demetriades e Shortland (2003) argumentam, porém, que mesmo países que necessitam de bancos públicos para fomentar a intermediação financeira, não devem subsidiar seus bancos públicos, pois isso inibe a expansão dos bancos privados, mesmo na presença de um bom ambiente institucional, já que aqueles passam a ter uma vantagem competitiva injusta na obtenção de depósitos e na concessão de financiamento. A atrofia dos bancos privados e do mercado de capitais reduz a eficiência da intermediação financeira, comprometendo o crescimento econômico. Os autores concluem com a recomendação de que, do ponto de vista do desenvolvimento do sistema financeiro, mais importante do que privatizar os bancos públicos é eliminar os subsídios que estes recebem e melhorar a qualidade da regulação e da segurança jurídica, de forma que os depositantes se sintam confiantes em deixar suas economias em bancos privados.

Outra dimensão do debate sobre o impacto dos bancos públicos sobre o desempenho econômico diz respeito à efetividade da política monetária. Micco e Panizza (2004) argumentam que os bancos públicos podem facilitar a gestão da política monetária, pois não contraem seus empréstimos tão fortemente quanto os bancos privados na presença de choques adversos, nem os expandem tão fortemente na presença de choques favoráveis. Usando micro-dados, eles mostram que o crédito dos bancos públicos em países em desenvolvimento é menos pró-cíclico do que o crédito privado, em parte porque sua base de depósitos também é menos pró-cíclica, na medida em que nos momentos adversos há uma migração de depositantes para esses bancos, em busca da proteção implícita do Tesouro. Na mesma linha, Torres Filho (2006) argumenta que os créditos concedidos pelo BNDES exercem um papel anti-ciclico, observando que estes flutuam menos que os dos demais bancos (a evidência neste caso é, porém apenas

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gráfica).24 O autor atribui esse fato à origem dos recursos do banco, quase todos fundos para-fiscais, e à maturidade relativamente mais longa dos seus empréstimos.

Obviamente, esse caráter anti-cíclico dos financiamentos concedidos pelos bancos públicos só constitui um benefício se reforçam a política monetária, potencializando o seu efeito em reação a choques. Por exemplo, Micco e Panizza (2004) argumentam que os bancos públicos podem reagir mais rapidamente ao esforço do Banco Central de expandir o crédito para retirar a economia de uma recessão, em um momento em que os bancos privados ainda enxerguem esse passo como um risco elevado; e, vice versa, podem desacelerar a concessão de empréstimos quando o Banco Central tenta conter o aquecimento excessivo da demanda agregada – por exemplo, quando este tenta compensar o efeito excessivamente expansionista de um estímulo fiscal.

É igualmente óbvio, porém, que se esse padrão anti-cíclico se dá em oposição ao que busca a autoridade monetária, esse traço da atuação dos bancos públicos se torna um defeito, em lugar de uma virtude. Mudanças na política monetária, como refletidas em, por exemplo, variações da taxa Selic, só são efetivas se elas influenciam o volume de financiamento disponível para empresas e indivíduos, estimulando-os a postergar seus gastos de investimento e consumo. Se o ritmo de concessão de crédito dos bancos públicos não reage a essas mudanças de juros, os mecanismos de transmissão da política monetária ficam automaticamente enfraquecidos. Cecchetti e Krause (2001) mostram que esse é o efeito prevalecente na maioria dos países: a efetividade da política monetária é reduzida (e não aumentada) pela presença de bancos estatais. Em especial, eles obtêm que uma redução da participação dos bancos públicos nos ativos do sistema financeiro aumenta a eficiência da política monetária.25

Na experiência brasileira, o efeito negativo dos bancos públicos sobre a política monetária é bastante conhecido. Ness (2000) observa que a possibilidade dos governos se financiarem junto aos seus bancos, tanto em nível federal (conta movimento) como estadual, dificultou significativamente, até recentemente, a execução da política monetária, além de criar um “soft budget” que viabilizava a indisciplina fiscal. Para Fraga (199x), os bancos estaduais, em especial, representavam “uma permanente ameaça à estabilidade macroeconômica no Brasil”, na medida em que “emitem moeda” (via redesconto) “sem levar em conta o impacto macroeconômico dessa expansão”. Novaes e Werlang (1995) também mostram que a existência de bancos públicos dificulta a obtenção de disciplina fiscal, criando um viés em direção a elevados déficits fiscais e alta inflação: um banco privado não irá se interessar por financiar um setor público com alto risco de insolvência, pois isso reduzirá o valor do banco; já um político no controle de um banco público não internaliza essa perda de valor se ela resultar em um aumento

24 Não obstante, a análise econométrica de Kogut (2006) leva à conclusão oposta, de que “o BNDES não agiu (em 1996-2003) de forma importante como um instrumento contra-cíclico”. 25 Definida, no caso, pela capacidade da autoridade monetária neutralizar choques de demanda. Em particular, a política monetária será considerada ótima quando a correlação entre os devios da inflação e do produto de suas trajetórias desejadas for igual a menos um, refletindo exclusivamente choques de oferta. Ver a seção 5 de Cecchetti e Krause (2001) para maiores detalhes.

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de gastos do próprio governo controlador. Os autores observam que um banco público é único no sentido de que seus depositantes e controladores agem com a certeza de estarem inteiramente protegidos contra o risco de falência.

O teste de qual a visão é mais aderente à realidade também esbarra no problema de que ambas prevêem que os bancos públicos devem ser menos lucrativos, como discutido na seção anterior, como resultado da alocação de empréstimos e do esforço de gerentes e funcionários com base em critérios outros que não a maximização do lucro. Novaes e Werlang (1995) também prevêem que os bancos públicos devem ter um desempenho inferior ao dos bancos privados por conta da elevada inadimplência nos empréstimos para seus próprios controladores.

A literatura oferece ampla evidência empírica de que os bancos públicos têm piores indicadores de desempenho que as instituições privadas. Yeyati, Micco e Panizza (2004), por exemplo, obtêm que, comparados aos seus congêneres privados, os bancos públicos na América Latina cobram juros mais baixos, pagam menos pelos depósitos, emprestam mais para o setor público, têm uma maior taxa de inadimplência e são menos lucrativos (retorno sobre ativos). Micco e Panizza (2004) e Demirguç-Kunt e Hunziga (2000) usam conjuntos mais amplos de países e também obtêm que os bancos estatais têm uma menor taxa de lucratividade. Micco e Panizza (2004) concluem, porém, que o mesmo não se observa quando se restringe a análise aos países industrializados: é nos países em desenvolvimento que a diferença de lucratividade entre bancos públicos e privados é mais significativa.

Micco, Panizza e Yañez (2004) utilizam micro-dados de bancos em 119 países e também concluem que nos países em desenvolvimento os bancos públicos tendem a ser menos lucrativos do que bancos privados comparáveis e que isso se deve a margens líquidas (spreads) de juros mais baixas, custos de overhead mais altos (essencialmente porque eles tendem a empregar relativamente mais funcionários), e maiores taxas de inadimplência. Os autores concluem, porém, que nos países industrializados, apesar de os bancos públicos terem custos mais altos de overhead que seus congêneres privados, não há diferenças significativas entre os dois grupos em relação a outros indicadores de desempenho (lucratividade, margens, e inadimplência). Micco, Panizza e Yañez (2006) mostram que nos países em desenvolvimento os bancos públicos têm uma menor rentabilidade e maiores custos que os bancos privados; mas que não existe uma correlação entre propriedade e desempenho dos bancos nos países industrializados, o que é consistente com a idéia de que, nestes, α tem um valor significativamente mais baixo que nos países de renda média e baixa.

Ness (2000) também observa que os bancos públicos no Brasil se destacaram historicamente pela má qualidade dos seus ativos, pelas elevadas taxas de inadimplência e pelos custos operacionais extraordinariamente elevados. Isso fica evidente na decomposição dos spreads de juros bancários: apesar de bancos públicos e privados trabalharem com spread semelhantes (não incluindo o BNDES), nos primeiros os custos administrativos e com a inadimplência respondem por 38.3% e 30,4% do spread,

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respectivamente, enquanto nos bancos privados as cifras correspondentes são 22,5% e 25,4% (Costa e Nakane, 2004). A contrapartida é um lucro mais alto dos bancos privados, como prevê o modelo da seção 2. McKinsey (1998) e Booz-Allen&Hamilton-FIPE (2000) também comprovam que os bancos públicos brasileiros são em geral menos produtivos que seus congêneres privados, e em especial apresentam custos operacionais mais elevados.

É importante notar que esses resultados subestimam a efetiva diferença de lucratividade, pois não levam em conta uma serie de subsídios dados pelos governos aos seus bancos: por exemplo, a garantia implícita contra quebra, que atrai maior volume de depósitos, uma fonte de recursos de baixo custo; a baixa remuneração concedida aos depósitos realizados por órgãos e empresas públicas; os ganhos com a exclusividade na gestão das folhas de pagamento de funcionários públicos; a disponibilização de recursos fiscais ou para-fiscais a baixo custo, a exemplo do FAT e do FGTS no Brasil (Teixeira, 2005); e o privilégio de poder se financiar com depósitos judiciais mantidos nessas instituições a baixo custo.

Também se pode verificar o pior desempenho relativo dos bancos públicos a partir da constatação de que as instituições públicas que foram privatizadas passaram a apresentar melhores resultados (Clarke, Cull e Shirley, 2003). Em geral, quando isso não ocorreu foi porque o governo manteve o controle ou uma participação minoritária expressiva no capital acionário do banco. Clarke, Cull e Shirley (2003) também mostram que em países não-membros da OCDE a privatização dos bancos públicos se mostrou tão mais provável quanto pior era a qualidade do setor bancário e quanto mais o governo se mostrava conservador do ponto de vista fiscal e accountable perante o eleitorado. Os seu resultados também indicam que a privatização tem efeitos pró-competitivos. Clarke e Cull (2002) também observaram melhorias de eficiência e desempenho dos bancos públicos argentinos após a privatização. Os autores concluem que as províncias que tinham maior probabilidade de privatizar seus bancos eram aquelas em que estas instituições tinham um desempenho especialmente ruim, gerando, portanto, custos fiscais mais altos, ao passo que as províncias onde os bancos geravam maiores benefícios mostraram uma menor probabilidade de optar pela sua privatização.

Os resultados de Beck, Crivelli e Summerhill (2005) para as privatizações de bancos públicos no Brasil mostram que os bancos (estaduais) privatizados apresentaram melhorias significativas de desempenho, mas que não se observaram melhorias similares nos bancos que foram apenas reestruturados. Em apenas uns poucos casos essas melhorias tornaram o desempenho desses bancos superior ao dos bancos privados. Os autores observam que seus resultados dão sustentação à visão política da propriedade estatal dos bancos e são inconsistentes com as hipóteses da visão desenvolvimentista. Nakane e Weintraub (2005) mostram que os bancos públicos brasileiros são menos produtivos do que seus congêneres privados e que a privatização teve um impacto positivo sobre a produtividade dos bancos que passaram por esse processo. A privatização também se mostrou uma estratégia superior à reestruturação

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sem venda dos bancos públicos em termos de seu impacto sobre a produtividade dessas instituições.

Uma outra parte da literatura analisa o impacto da participação estatal no setor financeiro sobre o desenvolvimento de setores específicos, notadamente aqueles que dependem mais de financiamento de terceiros. Também estes estudos concluem que a evidência empírica não favorece a visão desenvolvimentista.

Caprio e Demirgüç-Kunt (1998) obtêm que a disponibilidade de financiamento de longo prazo está associada a níveis mais elevados de produtividade, e que um mercado acionário ativo e a capacidade de engajar-se em contratos de longo prazo permitem às empresas crescer mais rapidamente do que se tivessem de depender exclusivamente de recursos gerados internamente ou de crédito de curto prazo. Pequenas empresas em países em desenvolvimento têm especial dificuldade de obter financiamento de longo prazo, junto aos bancos ou ao mercado de capitais. Os seus resultados também mostram que os subsídios creditícios fornecidos pelos governos fomentam o endividamento de longo prazo das empresas, mas não há qualquer evidência de que eles estejam associados à capacidade das empresas crescerem mais rapidamente. Além disso, empresas industriais que contam com mais financiamento subsidiado de longo prazo em geral apresentam menores níveis de produtividade que as que não recebem esses subsídios. Os autores concluem que ainda que os governos devam estimular o financiamento de longo prazo, essas intervenções devem ser feitas “com muito cuidado e poucos subsídios”.

Beck e Levine (2001) mostram que o grau de desenvolvimento financeiro influencia o crescimento industrial, a eficiente alocação de capital e a criação de novos estabelecimentos, em especial aqueles intensivos em P&D, mas não obtêm qualquer evidência de que os bancos públicos promovam qualquer uma dessas três coisas, ou que favoreçam os setores intensivos em mão-de-obra. Pelo contrário, eles obtêm que a propriedade estatal dos bancos reduz a eficiência com que o capital é alocado e afeta negativamente o desenvolvimento financeiro, dessa forma desestimulando a expansão industrial. Resultado análogo é obtido por Levy-Yeyati, Micco e Panizza (2004), que também observam que a propriedade estatal dos bancos reduz o benefício que setores mais dependentes de financiamento de terceiros obtêm quando o setor financeiro se desenvolve. Galindo e Micco (2004) também chegam à conclusão de que os bancos públicos não desempenham um papel significante no fomento de setores da indústria de transformação que demandam mais crédito, nem dos que têm falta de ativos reais para usar como colateral. Os autores concluem que, contrariamente ao que sustenta a visão desenvolvimentista, os bancos privados são mais eficientes nas duas tarefas, dando um maior estímulo ao crescimento dos setores que carecem de colateral e dependem mais de fontes externas de financiamento.

Por fim, a literatura também apresenta diversos resultados de análises com micro-dados que em geral comprovam a validade da visão política. Sapienza (2004) analisa as operações dos bancos públicos na Itália, concluindo que estes funcionam como um

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instrumento de concessão de favores políticos. Em especial, a autora obtém que, tudo o mais igual, os bancos públicos italianos cobram juros mais baixos que seus congêneres privados, favorecem principalmente as grandes empresas, e são influenciados pelos resultados eleitorais do partido político que controla a instituição: “quanto mais forte é o partido político na área em que se localiza a firma mutuária, mais baixa a taxa de juros cobrada”.

Khawaja e Mian (2004) também observam que no Paquistão as firmas com “dirigentes políticos” – definidos como aqueles que participaram em eleições, e por isso supostamente têm conexões políticas – têm um endividamento 40% mais alto que outras empresas, apesar de registrarem uma taxa de inadimplência 50% mais elevada. Esse “tratamento preferencial” se dá exclusivamente nos bancos públicos, não ocorrendo nos bancos privados. Os resultados mostram ainda que “os bancos públicos não apenas selecionam maus políticos, mas também, condicionado nessa seleção, lhes emprestam maiores volumes de recursos”.

Dinç (2005) mostra que os bancos públicos nos países em desenvolvimento aumentam os seus empréstimos – em 11% do seu total de empréstimos -- em anos eleitorais relativamente aos bancos privados. O autor não observa um efeito semelhante das eleições nos países industrializados, o que sugere que parte da explicação para o uso político dos bancos públicos se deve a piores controles nos países em desenvolvimento sobre a capacidade dos oficiais de governo usarem esses bancos em prol de suas agendas privadas (isto é, um valor elevado de α ).

Micco, Panizza e Yanez (2006) mostram, entre outras evidências que sustentam a visão política sobre o papel dos bancos públicos, que nos países em desenvolvimento o desempenho relativo dos bancos de propriedade do Estado piora nos anos de eleição. Além de referendar os resultados de Dinç (2005), os autores observam que a rentabilidade dos bancos públicos diminui em anos de eleição – provavelmente, porque estes cobram juros mais baixos, são mais tolerantes com devedores inadimplentes, e aumentam seus custos.

4 – Os Bancos Públicos Brasileiros

4.1 – Caracterização

Historicamente, os bancos públicos responderam por uma grande parcela da intermediação financeira no Brasil, com destaque para o Banco do Brasil (BB), a Caixa Econômica Federal (CEF), e, mais recentemente, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES).26 A Tabela 1 mostra que nas cinco décadas que vão do fim da II Grande Guerra às vésperas do Plano Real, o BB e a CEF responderam por uma proporção entre 41% e 56% do total dos empréstimos bancários no país. O foco da CEF sempre esteve no setor privado, refletindo por sua vez a 26 Ver Baer e Nazmi (2000) para uma descrição da evolução histórica da participação dos bancos públicos no sistema financeiro brasileiro, do final do século XIX ao início deste.

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concentração das suas atividades no setor habitacional, mas as operações do BB passaram de uma ênfase no setor público até 1967, para uma atenção precípua ao setor privado depois disso. Esta última mudança coincidiu com o aumento da participação da CEF no total do crédito bancário e das demais instituições no financiamento do setor público.

Tabela 1: Empréstimos bancários 1944-1993: Por tomador final Bancos Comerciais e Múltiplos Banco do Brasil Caixas Econômicas

Período Ao Setor Público

Ao Setor Privado Total

Ao Setor Público

Ao Setor Privado Total

Ao Setor Público

Ao Setor Privado Total

1944-53 59% 41% 1954-63 2% 42% 44% 32% 24% 56% 1964-73 3% 48% 51% 19% 24% 43% 0% 6% 6% 1974-83 9% 40% 50% 1% 30% 31% 2% 18% 20% 1984-93 16% 37% 53% 5% 13% 17% 3% 26% 30% Fonte: IBGE, Estatísticas do Século XX, Tabela MC53.

A participação dos bancos públicos no total das operações de crédito diminuiu gradativamente no período pós-Plano Real, como conseqüência da privatização e fechamento de algumas dessas instituições, notadamente dos bancos públicos estaduais, e da limpeza dos balanços, com destaque para a retirada de créditos habitacionais “podres” dos ativos da CEF no primeiro semestre de 2001 (Tabela 2). Os dados para o primeiro semestre de 2006 indicam que o volume de operações de crédito dessas instituições monta a 12% do PIB, respondendo por 37% do total de empréstimos do sistema financeiro nacional, contra 19% e 55%, respectivamente, ao final de 1995. Em comparação às instituições estrangeiras e às privadas nacionais (Tabelas A.1 e A.2, do Anexo), observa-se que os bancos públicos:

• Emprestam mais para o setor público e para o segmento habitacional, ainda que atualmente ambos respondam por uma parcela pequena de suas operações;

• Respondem pela maioria (cerca de 60%) do crédito rural;

• Têm uma parcela minoritária do crédito às pessoas físicas, apesar de também terem expandido significativamente essas operações a partir de 1999;

• Respondem por cerca de 40% do crédito à indústria e aos outros serviços, rivalizando em importância com os bancos privados nacionais, e 23% do financiamento bancário ao comércio, segmento em que os bancos privados nacionais e os estrangeiros têm maior participação.

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Tabela 2: Operações de crédito do sistema financeiro público por tomador final (% do PIB) Ao Setor Privado Total

Indústria Habitação Rural Comércio Pessoas Físicas

Outros serviços Ao Setor

Público

% do PIB

% do crédito total do SFN

Dez-95 3.1 5.3 2.9 1.2 0.7 1.2 4.7 19.3 55 Dez-96 2.6 4.7 1.8 0.8 0.8 1.3 5.2 17.2 55 Dez-97 2.9 4.6 1.8 0.8 0.9 1.3 2.5 14.8 51 Dez-98 3.4 4.8 2.1 0.7 0.8 2.4 2.1 16.5 55 Dez-99 3.4 4.1 1.9 0.6 1.0 1.2 1.5 13.7 50 Dez-00 2.8 4.0 1.7 0.5 1.2 1.0 0.9 12.2 43 Dez-01 2.9 1.2 1.2 0.6 1.4 1.3 0.6 9.2 35 Dez-02 3.1 1.0 1.3 0.6 1.2 1.3 0.6 9.1 38 Dez-03 3.1 1.1 1.8 0.6 1.4 1.7 0.8 10.4 40 Dez-04 2.7 1.0 1.8 0.7 1.5 1.8 0.9 10.4 39 Dez-05 2.9 1.1 2.0 0.8 1.8 2.2 0.8 11.5 37 Jun-06 2.9 1.2 2.1 0.8 1.9 2.2 0.8 11.8 37 Fonte: Banco Central.

O processo de fechamento e privatização dos bancos públicos se refletiu numa redução do número dessas instituições, de 28 em 1998 para 18 em 2004 (incluindo os bancos de desenvolvimento). Mas também o setor privado passou nesse período por um processo de consolidação, com o número de instituições privadas nacionais caindo de 105 para 82, e o de bancos com participação ou controle estrangeiro diminuindo de 77 para 68 no mesmo período (Tabela 3). Os bancos públicos estão sobre-representados no segmento bancário em termos de acesso ao sistema de pagamentos, respondendo por 42% das agências bancárias e 43% dos pontos de atendimento, contra uma participação no total de depósitos de 39% ao final de 2004 – nos dois casos, como se vê, o setor privado, agregando instituições nacionais e estrangeiras, é amplamente majoritário (Tabelas 4 e 5). Esta liderança só se concretizou, todavia, a partir do final da década passada, com a forte diminuição da parcela de depósitos bancários detida por bancos públicos outros que não o BB e a CEF. Em relação a esta última, nota-se uma perda contínua de participação, de 23,1% para 15,6% do total, entre 1996 e 2004, enquanto o BB manteve a sua parcela de mercado relativamente estável em torno de 17%. A participação dos bancos públicos no sistema financeiro se mostra mais significativa quando medida em termos dos ativos: em 2004, ela somava 43,1% (incluindo o BRDE, 43,3%). Destacam-se os três grandes bancos federais, BB, BNDES e CEF, com parcelas do total de ativos de 15,1%, 11,1% e 10,0%, respectivamente (Tabela 6).

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Tabela 3: Quantitativo de bancos pela estrutura de capital (dezembro) (1) 1998 2000 2001 2002 2003 2004 Públicos(2) 22 17 15 15 15 14 Privados 182 175 167 152 150 150 Nacionais 105 91 81 76 78 82 Nacionais com Participação Estrangeira(3) 18 14 14 11 10 10

Controle Estrangeiro(4) 43 57 61 56 53 49 Estrangeiros(5) 16 13 11 9 9 9 Sub-total “segmento bancário”(6) 204 192 182 167 165 164 Banco de Desenvolvimento 6 5 4 4 4 4 Banco de Investimento 22 19 20 23 21 21 Total 232 216 206 194 190 189 Fonte: Banco Central. 1/ Confome classificação do Banco Central. 2/ Inclui caixas econômicas (estaduais, em funcionamento até Jan/1999, e a Caixa Econômica Federal). 3/ Inclui bancos que detém participação estrangeira. 4/ Bancos múltiplos e comerciais com controle estrangeiro (exceto filiais). 5/ Filiais de bancos estrangeiros. 6/ “Segmento bancário” é um agregado definido e utilizado pelo Banco Central na divulgação de estatísticas, que inclui bancos múltiplos, bancos comerciais e caixas econômicas.

Tabela 4: Atendimento bancário por origem de capital (Posição em 31.12.2004)

Bancos Agências PAB PAE PAA PAP Totais Ag. Pioneiras

Públicos nacionais 7.292 2.724 10.014 582 131 20.743 998 CEF 1770 380 1163 1 3314 12 Outros 5.522 2.344 8.851 581 131 17.429 986 Privados nacionais 5.774 1.461 9.764 44 16 17.059 491 Com participação estrangeira 926 470 133 0 2 1531 3

Com controle estrangeiro 3.268 2.022 2.932 8 158 8.388 100

Total 17.260 6677 22843 634 307 47721 1592 Fonte: Banco Central. Nota: PAB, Posto de Atendimento Bancário; PAE, Posto de Atendimento Bancário Eletrônico; PAA, Posto Avançado de Atendimento; PAP, Posto de Atendimento Pioneiro (?).

Tabela 5: Participação das instituições do “segmento bancário” nos depósitos deste segmento (dezembro, em R$ bilhões) Instituição do segmento bancário 1996 1998 2000 2001 2002 2003 2004 Bancos Públicos (1) 49,7 39 23,9 26,3 33,6 35,9 38,5 Banco do Brasil 33,6 51,2 55,4 62,4 80,4 92,1 100,4 Caixa Econômica Federal 53,5 60,4 63,4 70,1 76,8 81,7 91,8 Bancos Privados Nacionais 77,2 97,3 110,3 129,7 166 188,7 231,4 Bancos com Controle Estrangeiro 16,6 44,6 68,7 74 89,9 86,8 117 Cooperativas de Crédito 0,7 1,7 3,3 4,8 6,9 9,0 8,2 Total 231,4 294,3 325,1 367,2 453,7 494,1 587,2 Fonte: Banco Central. (1) Inclui Caixas Estaduais, mas exclui CEF e BB.

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Tabela 6: Ativos das instituições do “segmento bancário” (em R$ bilhões) Instituição do segmento bancário 1996 1998 2000 2001 2002 2003 2004 Bancos Públicos (1) 106,8 76,6 46,3 40,3 64,8 68,6 71,0 Banco do Brasil 61,0 117,4 128,8 157,2 189,0 217,9 223,8 Caixa Econômica Federal 80,2 114,6 126,4 102,9 128,7 154,4 148,0 Bancos Privados Nacionais 186,4 237,7 290,2 349,1 407,7 482,6 536,1 Bancos com Controle Estrangeiro

51,2 123,8 225,8 280,1 302,3 245,4 288,4

Cooperativas de Crédito 1,5 3,4 6,3 8,4 11,5 15,2 18,4 Total do segmento bancário 487,0 673,4 823,8 938,1 1103,9 1184,0 1285,7 Memo BNDES 100,6 112,2 151,0 152,1 164,0 BNB 16,4 19,0 21,4 24,3 27,2 BASA 2,4 3,5 4,4 4,4 3,8 Ativos bancos públicos / total (2) 44.6% 40.6% 43.7% 45.6% 43.1%Fonte: Banco Central e BNDES. (1) Inclui Caixas Estaduais, mas exclui CEF e BB. (2) Inclui BNDES, BNB e BASA.

Em termos da qualidade dos créditos, os bancos públicos se destacam por uma taxa mais alta de inadimplência, como medida pela proporção de empréstimos com classificação de risco entre D e H: cerca de 14%, contra 9% para os bancos privados nacionais e 8% para os estrangeiros, em junho de 2006 (Tabela 7). Observe-se, porém, que essa diferença já foi maior.

Como mencionado acima, o direcionamento estatal do crédito não se dá apenas pela via discricionária, por meio dos bancos públicos. Também se utilizam mecanismos não-discricionários, tanto pelo direcionamento setorial de uma parcela dos empréstimos dos bancos privados, como pela transferência de fundos a serem emprestados por bancos múltiplos e comerciais, privados e públicos, por meio dos repasses do BNDES.27 Cerca de 97% dos créditos bancários para o setor de habitação e dois terços dos concedidos ao setor rural são feitos com recursos direcionados. O BNDES responde sozinho por um quinto do crédito concedido pelo SFN, mas quase metade desse valor é intermediada de forma não-discricionária, sendo repassada por outras instituições.28

27 Ver Torres (2006a) para uma descrição detalhada, e uma defesa, do direcionamento do crédito no Brasil. 28 Note que a “limpeza” do balanço da CEF no primeiro semestre de 2001 reduziu em 3% do PIB o volume de crédito direcionado.

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Tabela 7: Proporção de Operações de Crédito com Risco Não-Normal*

Data

Sistema Financeiro

Público

Sistema Financeiro Privado nacional

Sistema Financeiro Estrangeiro

Dez-95 19.4 17.1 20.0 Dez-96 17.6 8.2 15.0 Dez-97 18.6 8.2 12.1 Dez-98 20.9 8.5 13.0 Dez-99 21.1 8.1 10.5 Dez-00 15.6 9.3 8.7 Dez-01 18.1 9.2 8.1 Dez-02 19.4 10.2 8.2 Dez-03 15.9 9.5 8.8 Dez-04 14.5 9.2 6.1 Dez-05 14.0 8.3 6.9 Jun-06 13.8 8.9 7.9 Fonte: Banco Central. * Níveis D a H.

Tabela 8: Operações de crédito do sistema financeiro - Recursos direcionados (% do PIB) BNDES Total

Habitação Rural Direto Repasses Total

Outros % do

crédito totalJun-00 5.3 2.0 2.8 2.4 5.2 0.3 12.8 46 Dez-00 4.6 1.9 2.7 2.7 5.4 0.3 12.1 43 Jun-01 1.7 1.5 2.6 2.7 5.3 0.2 8.7 33 Dez-01 1.8 1.6 2.8 2.9 5.6 0.3 9.2 34 Jun-02 1.7 1.7 2.9 2.8 5.7 0.3 9.3 34 Dez-02 1.4 1.7 3.1 2.7 5.9 0.2 9.2 38 Jun-03 1.5 1.9 3.1 2.7 5.8 0.2 9.4 38 Dez-03 1.5 2.2 3.3 3.0 6.3 0.3 10.2 39 Jun-04 1.4 2.0 3.2 2.8 6.0 0.3 9.7 38 Dez-04 1.3 2.2 3.2 2.7 5.9 0.3 9.8 36 Jun-05 1.4 2.2 3.2 2.8 6.0 0.3 9.8 34 Dez-05 1.4 2.3 3.4 3.0 6.4 0.3 10.4 33 Jun-06 1.6 2.3 3.3 2.9 6.2 0.3 10.4 32 Fonte: Banco Central

Em termos da taxonomia desenvolvida na seção 2, pode-se dizer que pouco mais de dois terços do crédito direcionado -- por meio do qual o setor público transfere subsídios, financiados pelo contribuinte ou outros devedores, para os setores / empresas / indivíduos beneficiados – são alocados com base apenas em informação pública sobre os seus benefícios externos. Por exemplo, quando se decide a dimensão do direcionamento do crédito para o micro-crédito e os setores rural e habitacional, está se fazendo uma intervenção não-discricionária na alocação do crédito, no sentido de que esses subsídios não são determinados com base em informação privada sobre o efeito externo dos projetos específicos que são financiados. Da mesma forma, os

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repasses de recursos do BNDES se baseiam exclusivamente em informação pública sobre os setores / produtos financiáveis e a respeito da situação financeira das instituições repassadoras (que determina os limites de crédito de cada uma junto ao Banco). Apenas no caso das operações diretas do BNDES há espaço para que se leve em conta informação privada sobre os efeitos externos dos projetos -- assim como, obviamente, do seu impacto sobre os interesses políticos do governo.

O custo social do direcionamento de crédito não é pequeno. Utilizando dados para 50 bancos com operações de crédito direcionado em 2001 e a mesma metodologia adotada pelo Banco Central na decomposição do spread bancário, e considerando apenas o custo de oportunidade dos recursos direcionados, Costa e Nakane (2005) concluem que os subsídios cruzados concedidos aos setores rural e habitacional por meio do crédito direcionado elevam os spreads de juros no segmento livre em 8,2% -- mais especificamente, responderam por 7,57% do spread. Este percentual seria ainda mais alto caso se levassem em conta as despesas administrativas incorridas nessas operações e os custos dos empréstimos inadimplentes, que os autores não calcularam por falta de dados. O subsídio embutido nos créditos direcionados pelo BNDES também é elevado, como se discute ao final da próxima seção.

4.2 – Teoria e Prática na Atuação dos Bancos Públicos no Brasil

Como discutido na seção 2, os bancos públicos podem melhorar o bem estar social de três formas principais: (i) fomentando a intermediação financeira, ao dar segurança aos poupadores de fazer depósitos e outras aplicações no sistema financeiro; (ii) estendendo o acesso ao mercado financeiro, tanto no que tange ao sistema de pagamentos quando a outros serviços; e (iii) melhorando a eficiência alocativa da economia. Em que grau a atuação dos bancos públicos brasileiros tem contribuído para que se atinjam esses objetivos, e em que medida o Brasil ainda necessita deles para isso? Esta seção tenta responder a estas perguntas. 29

O fomento à intermediação financeira foi parte essencial da motivação original para a criação da “Caixa Economica e o Monte de Socorro da Corte”, hoje Caixa Econômica Federal. Conforme explicitado no Decreto 2.723, de 12/01/1861, assinado por D. Pedro II, ela deveria ter como principal função incentivar a poupança popular e conceder empréstimos, por meio de penhor, única alternativa então à disposição de grande parte da população:

“Hei por bem autorisar a creação de uma Caixa Economica e um Monte de Socorro nesta Corte, ... A Caixa Economica (...) tem por fim receber a juro de 6%, as pequenas economias das classes menos abastadas, e de assegurar, sob garantia do Governo Imperial, a fiel restituição do que pertencer a cada contribuinte, quando este o reclamar (...) As quantias

29 Uma quarta forma de atuação, sobre a qual há menos consenso na literatura, servir de instrumento auxiliar à gestão da política monetária, será discutida na próxima seção.

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depositadas na Caixa Economica ... poderão ser empregadas como emprestimos ao Monte de Socorro desta Capital (que) (...) tem por fim emprestar por módico juro, e sob penhor, as sommas necessarias para socorrer as urgentes necessidades das classes menos favorecidas da fortuna.”(como no original, grifo adicionado).

Observe-se como estão presentes tanto o objetivo de estimular a poupança (remunerando-a e garantindo-a) como o de intermediá-la, colocando-a à disposição dos tomadores de crédito -- incluso o Governo Imperial, já que os depósitos na Caixa também podiam ser aplicados “na compra de apolices da divida publica fundada, ou nas despesas do Estado”. Essa parece ter sido uma experiência bem sucedida, pois treze anos depois o imperador autorizou as províncias a instalarem suas próprias Caixas Econômicas e Montes de Socorro (Decreto 5594, de abril de 1874).30

Obviamente, como coloca o sugestivo título do artigo de von Mettenheim (2006) sobre a Caixa -- “Still the Century of Government Banks?” -- a questão é saber se esse motivo para a existência de bancos públicos, válido em meados do século XIX, continua fazendo sentido quase século e meio depois. A resposta é sim e não. O argumento está diretamente relacionado ao estágio de desenvolvimento do país: pode fazer sentido em países mais subdesenvolvidos, mas não em países de renda média ou alta que tenham boa regulação prudencial. Fazia sentido para o Brasil de então, como o faz para países tão pobres como o Brasil do século retrasado, mas não se sustenta para o Brasil de hoje. Particularmente depois das reformas na regulação prudencial realizadas a partir de meados dos anos 1990 -- incluindo, mas não se limitando ao Acordo da Basiléia e à criação do Fundo Garantidor de Créditos (depósitos) e da Central de Risco de Crédito -- da queda da inflação, e da bem sucedida resolução da crise bancária pós-Plano Real, o risco de desintermediação financeira como conseqüência de um receio da população quanto à saúde do sistema financeiro privado não soa como um argumento verossímil para a existência de bancos públicos.31

A ampliação do acesso ao sistema de pagamentos e aos serviços financeiros em geral é outro motivo freqüentemente levantado em prol da existência de bancos públicos. Em áreas com baixa densidade demográfica e econômica, a existência de custos fixos no estabelecimento de pontos de atendimento e a dificuldade de diversificar o risco de

30 Diga-se de passagem, as atividades “Monte de Socorro” da CEF continuam indo bem: estima-se que em 2006 ela deve emprestar R$ 4,6 bilhões mediante penhor, serviço disponível em 410 de suas agências (Globo, 13/8/2006, p.35). 31 O BID (2005) observa a esse respeito que “a regulamentação e supervisão, ao lado dos seguros de depósitos, podem diminuir razoavelmente a fragilidade bancária sem eliminar os incentivos para reduzir os custos e inovar, que podem surgir da propriedade privada (dos bancos) (...) a maioria dos países desenvolvidos segue essa trajetória. Não obstante, os seguros de depósitos e a regulação não funcionam satisfatoriamente nos países pobres em desenvolvimento, atormentados por altos níveis de corrupção e deficiente qualidade institucional. Neste contexto, a propriedade estatal direta poderia fortalecer a confiança do público no sistema bancário e promover mercados financeiros mais profundos”. Esse mesmo ambiente de corrupção e fragilidade institucional provavelmente também levaria a perdas significativas nos bancos públicos: tratar-se-ia, portanto, da alternativa menos pior. É razoável acreditar que o Brasil já dispõe de melhores opções.

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crédito em função da concentração da atividade econômica em poucos setores podem tornar pouco atraente pela ótica privada ter agências bancárias, particularmente para bancos que operam apenas em nível local. Há, porém, externalidades de rede no acesso ao sistema de pagamento e objetivos de política de rendas e de desenvolvimento regional que podem justificar, de uma perspectiva social, levar o setor financeiro a essas localidades.

As estimativas econométricas mostram que a renda, mais do que a situação geográfica, é o principal determinante do acesso aos serviços financeiros no Brasil, ainda que o uso em si do sistema financeiro seja “consideravelmente maior do que o número de contas bancárias sugeriria” (Kumar, 2004). Os bancos públicos têm desempenhado um papel importante, mas não exclusivo, na expansão dos pontos de acesso, da população com conta bancária e da disponibilidade de micro-crédito – neste caso, especialmente por meio do programa Crediamigo do BNB e do financiamento concedido pelo BNDES a ONGs como a Portosol e o Vivacred (Kumar, 2004; Pinheiro e Levy, 2005; Pinheiro e Bonelli, 2006). Os volumes envolvidos nessas atividades são, porém, literalmente irrisórios frente aos recursos movimentados por essas instituições. Além disso, o setor privado tem sido muito ativo na concessão de micro-crédito por meio de cooperativas de crédito, sociedades de crédito ao microempreendedor e outras ONGs com atuação nessa área.

As pesquisas de campo mostram que para todos os grupos socioeconômicos “os bancos públicos são populares para serviços de pagamento (devido aos pontos-de-venda da CEF)”32, enquanto os bancos privados são preferidos para recebimento de depósitos e para crédito, preferência que aumenta com o nível de renda; além disso, “os bancos privados parecem oferecer mais serviços à pequena empresa e ao empreendimento agrícola” (Kumar, 2004). No todo, este estudo conclui:

“Em muitos aspectos, o comportamento dos dois (grupos de bancos) é muito similar. Ambos tendem a ter uma associação positiva com áreas econômicas mais ricas e têm uma certa tendência urbana. Em especial, em áreas esparsamente servidas, eles tendem a ser intercambiáveis, predominando ora os serviços privados, ora os públicos”.

Ainda que fugindo um pouco ao tema deste trabalho, cabe observar que também o crédito setorialmente direcionado carece de foco nas camadas mais pobres da população, além de promover sistemas cuja sustentabilidade no longo prazo parece muito dependente de elevados subsídios públicos. O crédito habitacional se concentra nas famílias mais ricas, amplamente beneficiadas pelas transferências de renda feitas pelo Sistema Financeiro da Habitação nos anos 1980 e 1990. Além disso, apesar do déficit habitacional concentrar-se na faixa de renda abaixo de cinco salários mínimos (95%), apenas 22% dos empréstimos imobiliários concedidos pelas instituições

32 Quase metade da população brasileira considera as casas lotéricas sua instituição mais importante para transações financeiras (Kumar, 2004).

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financeiras públicas federais (IFPFs) em 1996-99 destinaram-se a essa camada. As dívidas agrícolas com o Banco do Brasil concentram-se nos grandes agricultores: menos de 1% dos agricultores possuem 37% das dívidas (dívidas maiores que R$ 1 milhão); 73% dos agricultores possuem 6% das dívidas (dívidas inferiores a R$ 10 mil) (Booz-Allen&Hamilton-FIPE, 2000). Mesmo o PRONAF, ainda que bem focado, funciona à base de elevados subsídios embutidos nos grandes descontos dados ao pagamento no prazo, resultando em taxas de juros negativas.

Também neste caso, portanto, pode-se argumentar que no Brasil de hoje os bancos públicos não são nem a única nem a melhor forma de promover o acesso ao sistema financeiro. Como já observado, esse é um exemplo paradigmático de intervenção estatal em que a natureza dos benefícios externos da intermediação financeira são informação pública e, como enunciado na Proposição 3 da seção 2, a forma ótima de intervenção é por meio de bancos privados com regulação não-discricionária; no caso, um subsídio às instituições privadas que queiram se estabelecer nessas localidades, concedidos, por exemplo, por meio de leilão público.33 Não apenas isso reduziria o risco de desvio para fins políticos dessa intervenção, como também seria uma alternativa mais barata (Proposição 4): segundo o estudo da Booz-Allen&Hamilton-FIPE (2000), relativamente aos bancos privados, as instituições financeiras públicas federais (IFPFs) têm despesas administrativas por agência 22% mais altas; 37% mais funcionários por agência; 81% mais despesas de pessoal por funcionário.34 O mesmo relatório observa que 75% dos pontos de atendimento do BB e CEF estavam em localidades atendidas pelas duas instituições, que o BB estava presente em mais de 90% dos municípios em que atuavam o BASA e o BNB, e que em 34% dos municípios brasileiros havia sobreposição entre as redes privada e das IFPFs – se incluídos os bancos públicos estaduais, o grau de sobreposição deve ser ainda maior.

Conclui-se, dessa forma, que se há um motivo econômico para os bancos públicos terem a dimensão que têm no Brasil, este tem de estar relacionado à sua atuação em termos de aumentar a eficiência alocativa da economia. Como observa Stiglitz (1994), os programas de crédito direcionado, e os bancos públicos em especial, buscam intervir na forma em que se aloca o financiamento: sem a intervenção estatal, o mercado pode não alocar os recursos aos projetos com maior retorno social. Titelman (2003), por exemplo, argumenta que as reformas financeiras dos anos 1990 na América Latina aumentaram o volume de intermediação financeira, mas foram insuficientes para criar um mercado de crédito de longo prazo para financiar a inversão produtiva, ou estender 33 Com a redução dos custos de informática e telecomunicações, e a regulação dos correspondentes bancários, é provável que em poucos casos seja necessário conceder subsídios para que os bancos privados dêem voluntariamente acesso ao sistema de pagamentos em pequenos municípios e a pessoas de baixa renda. É isso o que demonstra a experiência do Banco Postal, uma associação entre o Bradesco e os Correios, em que o primeiro pagou ao segundo pelo uso das suas agências. Quatro anos e meio depois de iniciar suas operações, em março de 2002, o Banco Postal já contava com 5551 agências, em 4834 municípios, onde atendia 5,5 milhões de clientes. Ver Valor, 17/10/2006, página C9. 34 Estão incluídos nessa classificação o BB, a CEF, o BASA, o BNB e o BNDES, mas como este não tem agências, o resultado vale apenas para a média dos quatro primeiros. Note-se que o trabalho retrata a situação em 2000, de forma que algumas estatísticas podem ter mudado.

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os benefícios da intermediação financeira às pequenas e médias empresas, aos pequenos produtores agrícolas, à inovação tecnológica e, em geral, aos setores produtivos que apresentam um risco relativo mais elevado. Segundo ele, os bancos de desenvolvimento nacionais podem desempenhar importante papel em suprir essas deficiências dos mercados de capitais e contribuir para o fomento produtivo nos países da região. A realidade mostra, porém, que os bancos públicos brasileiros não orientam sua atuação pelo uso de informação privada a respeito de projetos em que haja um diferencial importante entre os retornos privado e social (ψ , na notação da seção 2), nem focam nas atividades ou tipos de empresas usualmente apontadas pela visão desenvolvimentista como caracterizadas por grandes hiatos entre os retornos privado e social. 35

No que tange à influência desse objetivo na alocação de recursos financeiros, o Banco do Brasil e a CEF focalizam essencialmente os créditos agrícola e habitacional, respectivamente. Mas fazem isso com base em informação pública, exatamente a mesma que orienta a regulação não-discricionária que determina que os bancos privados têm de manter aplicações mínimas nesses setores. Como mostramos na seção 2, nessa situação, a regulação não-discricionária via bancos privados é uma forma de intervenção superior aos bancos públicos.

O caso do BNDES é menos óbvio. É possível que historicamente este tenha tomado suas decisões de financiamento com base em informação privada sobre os efeitos externos dos projetos. Mas isso não parece mais ser um traço predominante na atuação da instituição. Ao final de 2003, o BNDES pagou R$ 1,5 bilhão por 2,8% das ações da Vale do Rio Doce, segundo seu presidente à época, para impedir a “desnacionalização” da Vale, uma empresa em que mais de 70% do controle pertencia a acionistas brasileiros (IstoéDinheiro, 19 de Novembro de 2003). O BNDES se tornou também um grande financiador das montadoras de veículos:

“As montadoras de veículos, quase todas estrangeiras, tiveram em 2003, primeiro ano da gestão do nacionalista Carlos Lessa à frente do BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social), um crescimento de 549% nas contratações de novos empréstimos e de 223,5% na liberação de recursos do banco estatal em relação a 2002. As contratações passaram de R$ 357 milhões para R$ 2,317 bilhões. Do total, apenas R$ 126,2 milhões (5,4%) foram para empresas nacionais, as montadoras de ônibus Busscar e Marcopolo”. (Folha de São Paulo, 22/3/2004)

O BNDES também se transformou no grande financiador da Petrobrás, como ficou claro na inclusão do aumento do capital do banco na Medida Provisória que mudou o ordenamento cambial: 35 Diga-se de passagem que isso não ocorre só no Brasil. Dinç (2005) observa a esse respeito que apesar de um dos argumentos em favor dos bancos públicos ser o de que eles se disporiam a financiar projetos com elevado retorno social que não interessam às instituições privadas, a evidência mostra que nas economias emergentes os seus empréstimos para o governo, como proporção dos ativos, são 50% maiores do que nos seus congêneres privados.

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“A operação de capitalização do BNDES vai permitir que a instituição amplie seu estoque de desembolsos para a Petrobras dos atuais R$ 6 bilhões para perto de R$ 7,5 bilhões. A companhia de petróleo, que prevê investir U$ 87,1 bilhões entre 2007 e 2011, já estava próxima ao limite máximo do banco por devedor, de 25% do patrimônio de referência da instituição financeira, determinado por regulamentação do Banco Central. O patrimônio de referência do BNDES deve passar dos R$ 24 bilhões atuais para ‘quase R$ 30 bilhões’ com a capitalização permitida pela medida provisória do câmbio, disse o presidente da instituição, Demian Fiocca, que citou apenas a Petrobras.” (Portal do Estadão, 04 de agosto de 2006 - 17:39, “MP do câmbio traz mais do que medidas cambiais”)

Observe-se ainda a reação do BNDES à oferta de US$ 18 bilhões da Vale pela mineradora canadense Inco, conforme declaração de seu presidente: “Ainda não há nada de concreto, mas em conversas preliminares dissemos que existe a possibilidade (de empréstimo). Indicamos que vemos com bons olhos” (Globo, 12/8/2006, p. 28, 2a edição). A matéria observa ainda que “O empréstimo, segundo Fiocca, seria concedido num segundo momento, porque a Vale já teria negociado recursos com bancos internacionais para fechar a compra. O valor, então, se destinaria a apoiar ‘o conjunto da estratégia’ da empresa, e poderia ser usado num eventual refinanciamento”.

O objetivo das citações acima não é criticar as operações do BNDES, que parecem muito sensatas de uma ótica bancária, mas ilustrar o fato de que sua atuação não se pauta, pelo menos predominantemente, pelos cânones da visão desenvolvimentista, ou pela intenção de elevar a eficiência alocativa com a reorientação dos fluxos financeiros. Pelo contrário, como ilustrado pela intenção de refinanciar a compra da Inco pela Vale, seus recursos e subsídios são majoritariamente dirigidos para grandes empresas, algumas detentoras de grau de investimento, como é o caso da Vale e da Petrobrás. São recursos que simplesmente substituem o financiamento que poderia ser obtido com facilidade, e a um custo internacionalmente competitivo, junto aos bancos privados e ao mercado de capitais.

E há boas razões por que o BNDES age dessa forma: o elevado custo de obter informações privadas sobre os efeitos externos dos projetos, em especial na escala em que opera o banco, e o risco de que seus recursos sejam desviados para o favorecimento da agenda privada dos políticos. As mesmas e necessárias regras que dificultam o uso político criam incentivos para que o banco atue com uma estratégia semelhante à das instituições privadas. No que as duas divergem, a diferença se baseia em informação pública, o que reforça o argumento de que a adoção de regras não discricionárias é a melhor estratégia. A baixa discricionaridade das decisões de financiamento do BNDES pode ser aferida pelo fato de que em 1995-2005 em média 49% dos desembolsos do banco foram feitos pela modalidade indireta, em que a análise da operação pelo BNDES é apenas formal (certidões negativas de débito fiscal etc). No triênio 2003-05 essa proporção subiu para 54%. Mesmo nas operações diretas, em que o banco faz uma análise detalhada dos projetos, o foco é prudencial e o objetivo social

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do BNDES entendido como o de “ser o principal financiador de longo prazo de investimentos”, notadamente, “na indústria e na infra-estrutura, bem como das exportações brasileiras de bens e serviços” (Torres Filho, 2006b).

Ou seja, trata-se de buscar um efeito externo – o fomento ao investimento de longo prazo e às exportações – cujo hiato entre os retornos privado e social é informação pública.36 Neste sentido, Mantega (2006) identifica três papéis principais para o banco: (i) financiar projetos grandes, indivisíveis e com longo prazo de maturação, que não seriam atraentes para os bancos comerciais, “cujas fontes de financiamento são majoritariamente de curto prazo”, “sobretudo se existe a alternativa mais segura de financiar o governo via títulos de curto prazo”; (ii) financiar projetos com externalidades positivas, como é “o caso de investimentos em pesquisa e desenvolvimento de novas tecnologias”; e (iii) promover economias de coordenação, fomentando “projetos de investimento (que) podem ser viáveis somente se realizados conjuntamente”.

Uma análise mais detalhada das áreas em que a visão desenvolvimentista argumenta que o re-direcionamento do financiamento promove a eficiência alocativa ajuda a lançar um pouco mais de luz sobre essa discussão. Quais são essas áreas e em que grau elas têm recebido a atenção dos bancos públicos brasileiros? A literatura destaca seis áreas principais (OECF, 1991; Calomiris e Himmelberg, 1994; Stiglitz, 1994; BID, 2005):

• A agricultura, por conta dos problemas de informação assimétrica e da importância dos choques agregados. Calomiris e Himmelberg (1994) observam, por exemplo, que o valor da terra varia muito com a rentabilidade da atividade agropecuária, de forma que seu valor como colateral é menor exatamente quando é mais necessário. Os autores notam, não obstante, que se o crédito público no meio rural é influenciado por fatores políticos, ele pode elevar o preço da terra a um ponto que exclua do mercado os produtores mais eficientes, mas sem acesso ao financiamento público, e elevar o risco agrícola ao reduzir o conteúdo informacional do preço da terra. Este pode ser o caso do Brasil, dada a concentração dos subsídios creditícios à agricultura nos grandes fazendeiros (ver acima).

36 De fato, Torres Filho (2006a) observa que o “crédito direcionado com recursos captados junto ao sistema bancário – ou ao mercado de capitais – é um mecanismo amplamente difundido em todas as economias capitalistas. Em lugar de usar recursos fiscais ou parafiscais para disponibilizar crédito para investimentos considerados prioritários, os governos atraem poupanças privadas voluntárias, por meio de garantias públicas, como o seguro de crédito, ou, em menor medida, por meio de equalização da taxas de juros. Para os governos, esses dois instrumentos de direcionamento de crédito são mais econômicos do que os financiamentos com recursos públicos. Em lugar de se alocarem grandes somas de origem fiscal ou parafiscal, limita-se o dispêndio público a uma despesa certa, porém muito menor, equivalente a uma parte dos juros; ou a um gasto eventual, mas previsível probabilisticamente, decorrente dos inadimplementos que venham a ocorrer dentro de uma ampla carteira de operações seguradas. Nesse último caso, a despesa é ainda minimizada pelos prêmios pagos ao governo para a aquisição do seguro. Isso significa que a capacidade de alavancagem – e, portanto, de direcionamento de crédito – desses instrumentos voluntários é muito maior do que a dos financiamentos com recursos públicos”. Ou seja, a regulação não discricionária é em todos os sentidos uma forma de intervenção superior à discricionaridade na concessão de subsídios pelos bancos públicos.

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• Setores intensivos em P&D, com uma alta proporção de ativos intangíveis e spillovers tecnológicos potencialmente elevados, como as indústrias farmacêutica e de software. Kogut (2006) sugere que, pelo menos no caso do BNDES, esse não é um foco importante da atuação do Banco. Também não parece ser o do Banco do Brasil ou da Caixa, ainda que nestes casos não haja avaliações empíricas.

• Setores intensivos em capital com longos períodos de maturação envolvendo fluxos de caixa negativos durante a fase de instalação, particularmente quando o risco de investimento é muito alto para um negócio particular (devido à necessidade de atividades em alta escala, longo prazo e inovativas), como o setor de infra-estrutura e a indústria aeroespacial. Os bancos públicos, em especial o BNDES, têm tido um papel muito importante em financiar o investimento em infra-estrutura e o setor de aviação, ainda que neste caso, ao contrário dos projetos de infra-estrutura, na fase posterior à instalação da indústria.

• Para coordenar uma redução organizada da capacidade de produção de um setor, facilitando a saída de empresas ineficientes de setores decadentes, ao evitar que as empresas fiquem presas em um jogo não-cooperativo de soma negativa. Calomiris e Himmelberg (1994) argumentam que esse foi um papel importante dos bancos públicos japoneses.37 No Brasil, porém, a tendência tem sido os bancos públicos constituírem barreiras à saída de empresas ineficientes, inclusive por meio das chamadas operações hospital, com conseqüências negativas para o crescimento da produtividade.

• Para subsidiar o custo de seleção e monitoramento inicial de um novo entrante no mercado financeiro, que deixaria de necessitar de financiamento público uma vez passada essa fase de batismo (“pump-priming”). Calomiris e Himmelberg (1994) justificam essa intervenção pela dificuldade que um banco tem de recuperar os custos incorridos em selecionar e monitorar novos entrantes no mercado financeiro, já que nos casos de sucesso terá de disputar esses clientes com outros credores. Na ausência de um mecanismo que impeça o free-riding de outros credores, há pouco incentivo para que um credor incorra os custos iniciais de identificar e monitorar essas empresas, razão pela qual o financiamento de venture capital é usualmente feito por via acionária. Segundo Calomiris e Himmelberg (1994) o Japan Development Bank (JDB) encara essa atividade como sendo sua principal função ao emprestar para indústrias nascentes. As avaliações indicam que o crédito público disponibilizado pelo JDB foi rapidamente retirado uma vez as firmas “batizadas”; que esse foi direcionado majoritariamente a firmas com rápido crescimento e intensivas em pesquisa, com maior potencial de gerar spillovers tecnológicos; e foi associado a aumentos

37 Segundo Caballero et al (2005), porém, a intervenção do governo japonês, ao atrasar uma solução para a crise bancária dos anos 1990 fez exatamente o oposto, dificultando a saída do processo de estagnação.

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substanciais de investimento e acesso ao crédito privado. Ao contrário dos bancos públicos japoneses, os brasileiros tendem a privilegiar empresas já estabelecidas, particularmente grandes empresas.

• Quando um investimento traz benefícios para o controle da poluição e a proteção ambiental.

Outras razões usualmente apresentadas para justificar a atuação dos bancos públicos são menos sólidas do ponto de vista de uma análise de bem estar social, ainda que possam ter tido grande influência na prática. Por exemplo, vários bancos públicos brasileiros foram criados com o objetivo de gerir o caixa do governo e as contas de seus funcionários, extraindo disso uma renda elevada no período de alta inflação e, em muitos casos, para financiar os seus déficits e viabilizar despesas sem a necessidade de aprovação pelos respectivos legislativos. Alguns bancos públicos têm entre seus objetivos financiar atividades pouco atraentes para o setor privado. Freqüentemente se desconsidera, porém, que a razão porque o mercado privado não forneceu um tipo particular de serviço ou empréstimo é a alta taxa de inadimplência, fruto de uma assimetria de informação que não é menor para os fornecedores públicos de crédito – neste caso, os empréstimos, garantias ou subsídios creditícios do governo simplesmente promoverão um nível ineficiente dessas atividades, frustrando o uso desses fundos em outras aplicações de maior retorno social.

Também se argumenta que a presença de bancos públicos é uma forma de garantir o comportamento competitivo do setor financeiro, que de outro modo adotaria práticas de conluio, em prejuízo de terceiros (BID, 2005). A pertinência dessa justificativa é, porém, inversamente proporcional à independência e capacidade regulatória e de monitoramento do setor público, em especial das agências de defesa da concorrência.38 Na prática, não há evidência de que os bancos públicos brasileiros adotem essa conduta pró-competitiva, para além do que fazem as instituições privadas, nem que a rivalidade no setor financeiro diminuiria se mudasse a natureza da propriedade dessas instituições, desde que sem alterar o grau de concentração do setor. Por outro lado, o quase-monopólio detido por alguns bancos públicos em certos tipos de intermediação financeira, fruto de uma competitividade construída à base de subsídios ou da exclusividade dada pelo Estado, traduzem um grau desnecessariamente baixo de competição e contestabilidade (Booz-Allen&Hamilton-FIPE, 2000).

Yeyati, Micco e Panizza (2004) observam que três medidas que aumentam a chance de sucesso das intervenções de caráter social dos bancos públicos são a precisão quanto à sua missão, a clara contabilização do componente de subsídio de seus financiamentos, e a constante avaliação de seus resultados. Em especial, a transparência e uma contabilidade fiscal adequada exigiriam que se medissem os subsídios recebidos pelos bancos públicos -- o que não é feito no Brasil --, em que pesem as dificuldades oriundas

38 De fato, se levado ao pé da letra, esse argumento exigiria o mesmo tipo de intervenção em outros setores da economia, com a substituição dos órgãos de defesa da concorrência por empresas estatais.

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do fato desses subsídios serem operacionalizados por meio de financiamento a baixo custo, garantias implícitas e depósitos não remunerados do setor público, ao invés de transferências diretas de recursos. Arida (2005) observa que a avaliação periódica da eficácia da intervenção estatal por instituições independentes reduziria o risco de captura política desses bancos. Relacionada a este ponto está, naturalmente, a questão da transparência dessas intervenções em termos da publicidade de seus objetivos e ações.

A importância desses controles para encorajar uma boa atuação dos bancos públicos também é apontada por Armendariz de Aghion (1995), tanto por meio de um modelo teórico como da comparação da experiência francesa com o banco Crédit National de France em meados do século XX com o caso mais recente da Nacional Financiaria de México. A autora realça a importância de haver metas de desempenho para a intervenção do banco e a obrigatoriedade de co-financiamento entre o banco público e instituições privadas, inclusive como forma de inibir a corrupção.

Há poucas avaliações dos benefícios gerados pelos bancos públicos – e o crédito direcionado – no Brasil. Três exceções nesse deserto de avaliações são a comparação entre a produtividade de bancos públicos e privados feita pela McKinsey (1998) e os minuciosos estudos das instituições financeiras públicas federais (IFPFs) feitos pelo consórcio Booz-Allen&Hamilton-FIPE (2000) e por Kogut (2006), este focado apenas no BNDES.

A análise da Booz-Allen&Hamilton-FIPE (2000) apontou uma série de lacunas importantes na atuação das IFPFs:

• Elas executam funções para as quais existem hoje instituições melhor capacitadas ou alternativas com menor custo;

• A atuação forte do Estado como executor das ações falha em alavancar a ação da iniciativa privada (em especial no setor financeiro);

• Em alguns casos, como conseqüência da busca de equilíbrio financeiro, a atuação das IFPFs não está maximizada para os segmentos mais necessitados.

• Ineficiência pela sobreposição e redundância de custos, elevada inadimplência e baixa produtividade;

• A atuação de cada instituição de forma independente e não coordenada objetiva maximizar individualmente os seus resultados na execução de política pública, mas que na maioria das vezes não maximiza o resultado do sistema como um todo. Em especial, o relatório também observa que BB, CEF, BASA e BNB competem entre si numa série de modalidades de serviço, com duplicação de custos e investimentos, tendência que parece ter se aprofundado em anos recentes.

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O estudo também apontou que não há separação clara entre responsabilidades e recursos do Tesouro e das instituições, de forma que o controle sobre essa atuação não é explicitado no orçamento da União. Com a mistura entre atividades comerciais e execução de políticas públicas ocorrem subsídios cruzados entre captação, riscos, receitas e custos operacionais, que tornam opacas para o público em geral a eficácia da atuação de cada instituição e do governo, bem como os custos associados aos serviços prestados.

Segundo Kogut (2006), em 1996-2003 a atuação do BNDES não se adapta nem à visão social nem à política, tendo aparentemente funcionado essencialmente como uma instituição privada, maximizando o retorno e minimizando os riscos. O autor aponta que os dados não mostram que o banco atue segundo a visão política, pois mostram uma fraca correlação entre o comportamento de empréstimos do Banco e variáveis políticas, mas tampouco sustentam que ele se comporte de acordo com a visão desenvolvimentista: o banco não aloca seus recursos de forma a favorecer a criação de empregos, não atua de forma importante como um instrumento contra-cíclico, é viesado em favor das grandes empresas, e, principalmente, não promove os setores mais inclinados à criação tecnológica: “a correlação negativa entre os desembolsos do BNDES e o nível de inovação levantam dúvida quanto à rationale econômica dos subsídios do BNDES”. Kogut (2006) conclui que este “comportamento tem o benefício de minimizar os riscos associados com empréstimos de má qualidade, mas ao mesmo tempo ele falha em não justificar os elevados subsídios que o Banco provê aos seus clientes” (grifo adicionado). Em um comentário de caráter mais normativo, o autor conclui que:

O BNDES “deveria conceder subsídios de forma mais restrita, apenas quando verificar cuidadosamente a existência de externalidades criadas pelo projeto. Ao mesmo tempo, o Banco poderia continuar a conceder financiamento de longo prazo, mas sem os subsídios atualmente concedidos. Nestas condições, as firmas não perderiam o acesso ao financiamento de longo prazo, mas teriam de buscar fontes de inovação para receber esses subsídios. Adicionalmente, as instituições financeiras privadas poderiam entrar no mercado e competir com o BNDES para fornecer empréstimos para projetos não subsidiados”.

Outras três facetas importantes da atuação dos bancos públicos são o crowding-out de instituições privadas pela dificuldade de concorrer com instituições públicas capazes de prover financiamento subsidiado (Arida, 2005; Pinheiro, 2005); os custos impostos à economia pela coleta de tributos necessários para financiar esses subsídios; e o ônus imposto pelos problemas de governança nos fundos de poupança compulsória (Arida, 2005).

Como enfatiza o BID (2005), os argumentos da visão desenvolvimentista sugerem que não se deveria esperar ver os bancos públicos competindo com o setor privado para financiar firmas com fontes alternativas de crédito. Não é esse o caso no Brasil. A

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evidência indica que os bancos públicos – e o crédito direcionado em geral – deslocam a intermediação financeira privada, tanto por uma questão de demanda, já que esses programas utilizam uma poupança que deixa de estar disponível para ser canalizada por intermediários privados (Calomiris e Himmelberg, 1994); como de oferta, já que eles são capazes de selecionar os melhores clientes por oferecerem créditos subsidiados (Arida, 2005).

Outra questão diz respeito ao custo social dos subsídios disponibilizados para os bancos públicos, que como discutido na seção 2 distorcem a eficiência alocativa nos setores tributados, efeito representado pelo parâmetro λ . Laffont e Tirole (1993) citam estimativas de trabalhos que apontam que um estimador médio razoável de λ para a economia americana é 3.0=λ ; e apontam que o custo de fundos públicos é provavelmente mais alto para economias em que a tributação é menos eficiente. Este é sem dúvida o caso do Brasil, não apenas porque a nossa carga tributária é mais elevada que a dos EUA, mas também porque esta é coletada com base em tributos mais ineficientes e cuja gestão gera maior incerteza e custo burocrático.

O custo fiscal dos subsídios concedidos aos bancos públicos não é pequeno. No caso do BNDES, 65% do seu passivo total de 175 bilhões de reais (2005) é composto de dívidas com o FAT (50,6%), o PIS/PASEP (13,5%) e o FNM (1,4%), que são remuneradas pela TJLP. Supondo que o custo de oportunidade desses recursos para o Tesouro Nacional é dado pela taxa Selic, que esta ficou na média de 2005 em 19,1%, enquanto a TJLP permaneceu todo ano em 9,75%, tem-se que apenas nesse item o Tesouro transferiu para o Banco um subsídio anual de R$ 10,7 bilhões, o equivalente a cerca de 0,5% do PIB. 39 Os subsídios concedidos aos demais bancos públicos são mais difíceis de estimar, mas não menos significativos. Em 1996, o governo federal fez uma capitalização de quase nove bilhões de reais no Banco do Brasil, para cobrir prejuízos de R$ 4,3 bilhões em 1995 e R$ 7,5 bilhões em 1996. A capitalização da CEF e a assunção pelo Tesouro de créditos de baixa qualidade que estavam na carteira da instituição custou ainda mais caro. É verdade que o custo de lidar com as quebras de bancos privados após o Plano Real também não foi pequena. Mas, ao contrário do que ocorreu com esses bancos, em que a má gestão parece ter sido a causa predominante dos desajustes, no caso das instituições públicas houve também um forte componente de compensação por subsídios concedidos a setores específicos, como agricultura (no caso do BB) e habitação (CEF). A diferença de valores também é grande: Goldfajn, Hennings e Mori (2003) estimam que até junho de 2002 o impacto fiscal do PROER (bancos privados) foi de 0,88% do PIB, contra 5,68% do PIB para o PROES (bancos públicos estaduais) e 2,09% do PIB para o PROEF (bancos públicos federais).

Arida (2005) destaca ainda a necessidade de melhorar a governança dos fundos de poupança compulsória, de forma a reduzir o espaço para a sua captura por interesses corporativos e dotar os seus gestores de incentivos mais alinhados com o interesse público. Inserem-se nesta categoria os fundos de poupança compulsória que financiam 39 Ver também Teixeira (2005).

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várias das operações de bancos públicos: Fundo de Garantia de Tempo de Serviço (FGTS), Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), Programa de Integração Social e Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público, Fundo Nacional de Desenvolvimento, e Fundo de Marinha Mercante (FMM).

4.3 Evidências Empíricas

4.3.1 – Alocação do crédito

O que mostram os dados sobre a alocação do crédito pelos bancos públicos no Brasil? As Tabelas 9 a 11 procuram responder em parte essas questões, introduzindo alguns dados que serão usados a seguir na análise de impactos. Uma primeira constatação é a grande heterogeneidade entre as unidades da federação em termos da concessão de crédito, como proporção do PIB, nas operações de crédito do BB, da CEF e do BNDES. Nos dois primeiros casos, uma parte significativa do crédito aparece concentrada no Distrito Federal, notadamente em 2000 e 2005, fazendo com que nele o crédito total superasse o valor do PIB nesses dois anos. A concentração em si reflete a localização na capital nacional da sede dessas instituições, mas os valores elevados e a queda no período realça a qualidade relativamente ruim dos dados nesses dois anos, com a redução do volume de crédito refletindo a “limpeza” de balanços. Observa-se ainda que há:

• Uma redução nos empréstimos do BB como proporção do PIB em quase todas as UFs, exceto o Distrito Federal, de 1995 para 2000, com uma posterior elevação de 2000 para 2005.

• Um movimento oposto no caso da CEF. Em especial, o total de créditos da CEF cai bastante entre 2000 e 2005, reflexo da “limpeza” realizada em seu balanço.

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Tabela 9: Operações de crédito por estado conforme a localização da agência (% do PIB). Banco do Brasil Caixa Econômica Federal Demais Instituições Total do Crédito 1995 2000 2005 1995 2000 2005 1995 2000 2005 1995 2000 2005 Acre 4,0% 3,1% 6,1% 1,2% 2,6% 2,2% 5,7% 1,1% 1,8% 10,9% 6,8% 10,1% Alagoas 7,6% 3,3% 3,1% 3,6% 10,7% 3,2% 10,4% 7,4% 6,2% 21,6% 21,4% 12,5% Amapá 0,7% 0,8% 4,6% 0,7% 5,2% 0,7% 3,0% 1,2% 2,0% 4,4% 7,2% 7,3% Amazonas 0,8% 0,6% 1,0% 0,6% 3,0% 0,5% 3,2% 2,2% 2,1% 4,6% 5,8% 3,6% Bahia 4,5% 3,2% 3,8% 8,8% 6,5% 1,7% 14,6% 9,8% 5,1% 27,9% 19,6% 10,6% Ceará 2,2% 1,8% 3,2% 15,9% 8,3% 2,6% 13,2% 9,9% 8,5% 31,2% 20,0% 14,3% Distrito Federal 30,7% 67,4% 41,0% 71,5% 38,1% 4,9% 6,5% 4,8% 7,8% 108,6% 110,3% 53,7% Espírito Santo 3,0% 2,2% 2,7% 2,1% 6,6% 2,5% 6,6% 7,2% 6,7% 11,7% 16,0% 11,9% Goiás 19,9% 9,3% 12,8% 19,1% 6,6% 2,6% 6,9% 6,3% 7,1% 45,9% 22,2% 22,5% Maranhão 5,4% 3,0% 4,4% 2,2% 10,8% 3,0% 9,4% 9,0% 5,6% 16,9% 22,7% 13,0% Mato Grosso 31,0% 13,6% 16,4% 1,9% 5,4% 1,1% 12,2% 4,8% 5,7% 45,1% 23,8% 23,1% Mato Grosso do Sul 19,9% 9,4% 15,1% 1,7% 5,0% 2,2% 13,8% 4,5% 5,5% 35,5% 18,9% 22,7% Minas Gerais 3,8% 3,2% 4,6% 6,4% 6,2% 2,4% 8,2% 7,4% 8,1% 18,4% 16,7% 15,1% Pará 3,1% 1,4% 3,7% 0,8% 5,1% 1,0% 5,3% 5,8% 5,0% 9,2% 12,3% 9,7% Paraíba 4,1% 2,4% 3,4% 2,7% 7,7% 4,7% 6,1% 6,0% 5,4% 12,9% 16,1% 13,6% Paraná 9,4% 6,1% 7,3% 8,3% 6,4% 2,4% 19,4% 13,4% 12,8% 37,1% 25,9% 22,5% Pernambuco 5,1% 1,4% 2,3% 15,5% 8,1% 1,9% 19,0% 8,5% 7,8% 39,6% 18,0% 12,0% Piauí 5,1% 4,7% 6,9% 2,4% 8,6% 3,3% 7,9% 9,0% 5,3% 15,3% 22,3% 15,5% Rio de Janeiro 2,4% 6,8% 4,1% 9,4% 6,9% 1,5% 13,3% 9,3% 10,2% 25,1% 23,0% 15,8% Rio Grande do Norte 4,8% 2,7% 4,7% 3,3% 7,6% 2,8% 7,4% 5,5% 4,1% 15,5% 15,9% 11,5% Rio Grande do Sul 7,7% 4,5% 7,6% 6,0% 7,5% 2,2% 10,0% 8,9% 11,6% 23,7% 20,9% 21,4% Rondônia 2,8% 2,6% 6,6% 0,4% 2,2% 1,3% 5,9% 2,4% 2,6% 9,0% 7,1% 10,5% Roraima 6,0% 1,6% 4,7% 2,5% 2,8% 18,4% 5,7% 2,8% 4,6% 14,2% 7,2% 27,6% Santa Catarina 6,0% 4,6% 6,3% 2,4% 5,2% 2,4% 7,8% 5,1% 6,9% 16,2% 14,8% 15,6% São Paulo 3,0% 2,2% 4,0% 4,2% 4,0% 2,0% 34,9% 39,4% 44,3% 42,1% 45,5% 50,4% Sergipe 4,3% 2,0% 2,0% 3,3% 9,8% 2,7% 7,1% 8,5% 4,7% 14,7% 20,4% 9,4% Tocantins 20,6% 10,5% 11,2% 1,0% 10,4% 2,9% 7,2% 2,8% 4,8% 28,8% 23,6% 18,9% Brasil 5,4% 5,5% 6,0% 7,4% 6,6% 2,1% 19,5% 18,6% 19,5% 32,4% 30,7% 27,6% Fontes: Tabela A.3 e IBGE. Nota: (1) Proporções corrigidas para diferenças de preço no final e na média do ano. (2) Os totais para as operações de crédito do sistema financeiro (Risco total) como proporção do PIB reportados no site do Banco Central apontam valores algo distintos nesses três anos: respectivamente, 35,0%, 28,0% e 31,2%. (3) PIBs estaduais em 2005 calculados a partir do valor de 2004 e do crescimento do PIB nominal nacional.

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Tabela 10: Desembolsos do BNDES por Unidade da Federação como proporção do PIB 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Acre 0,29% 0,18% 1,21% 0,19% 0,49% 0,80% 0,31% 1,81% 0,66% 0,43% Alagoas 1,27% 0,90% 0,72% 0,64% 0,78% 0,88% 0,88% 1,75% 1,17% 0,74% Amapá 0,04% 0,07% 0,06% 0,08% 0,83% 0,26% 0,87% 0,29% 0,45% 0,33% Amazonas 0,43% 0,54% 0,31% 0,62% 0,66% 0,96% 0,58% 1,29% 0,49% 0,27% Bahia 1,60% 2,05% 3,02% 1,74% 1,77% 3,01% 3,16% 3,07% 1,85% 1,81% Ceará 1,12% 1,10% 1,89% 2,32% 1,74% 1,69% 1,96% 2,12% 2,43% 1,07% Distrito Federal 0,87% 0,35% 0,66% 1,52% 0,98% 3,15% 2,03% 1,12% 0,32% 3,19% Espírito Santo 1,05% 2,51% 1,82% 2,08% 0,62% 2,93% 4,61% 3,53% 1,34% 1,38% Goiás 2,14% 1,50% 3,37% 3,08% 2,64% 2,62% 1,65% 3,23% 2,69% 2,96% Maranhão 0,91% 0,81% 1,32% 2,95% 0,61% 2,15% 4,07% 2,80% 1,01% 0,83% Mato Grosso 3,30% 1,95% 6,20% 2,93% 1,87% 2,67% 3,13% 5,18% 5,89% 7,43% Mato Grosso do Sul 1,39% 1,09% 2,76% 2,06% 2,61% 1,71% 1,22% 1,65% 2,05% 2,36% Minas Gerais 1,19% 0,85% 1,93% 2,44% 1,92% 2,14% 1,52% 1,60% 2,15% 1,44% Pará 1,01% 0,43% 1,70% 2,81% 1,74% 1,90% 2,50% 5,05% 1,20% 3,33% Paraíba 0,35% 0,53% 0,67% 0,66% 1,08% 1,67% 2,72% 0,92% 0,39% 0,26% Paraná 1,97% 1,85% 2,43% 1,64% 1,79% 2,04% 2,18% 2,26% 2,07% 2,54% Pernambuco 0,93% 0,67% 0,68% 1,04% 0,90% 1,11% 0,90% 1,24% 0,77% 0,69% Piauí 0,30% 0,81% 0,92% 1,25% 1,46% 1,43% 1,21% 0,70% 0,82% 0,63% Rio de Janeiro 0,99% 2,21% 1,88% 2,29% 2,28% 1,70% 1,67% 2,49% 1,75% 1,39% Rio Grande do Norte 1,99% 1,38% 0,82% 0,82% 0,45% 1,27% 0,97% 1,91% 0,73% 0,71% Rio Grande do Sul 0,92% 1,54% 2,16% 1,90% 2,04% 1,72% 1,81% 2,44% 2,13% 2,24% Rondônia 0,87% 1,43% 0,42% 0,34% 0,62% 1,03% 0,70% 2,36% 1,48% 1,34% Roraima 0,43% 0,04% 0,02% 0,00% 0,23% 0,29% 0,53% 0,31% 0,10% 0,12% Santa Catarina 2,12% 1,88% 2,51% 2,57% 3,30% 3,42% 3,30% 3,28% 3,31% 3,87% São Paulo 0,80% 0,83% 2,02% 2,20% 1,88% 2,09% 2,31% 3,64% 2,67% 2,81% Sergipe 1,31% 1,98% 11,00% 1,90% 0,89% 0,84% 0,58% 0,69% 2,26% 0,35% Tocantins 1,93% 0,99% 1,15% 2,92% 0,62% 12,65% 3,94% 1,18% 1,56% 11,71% Brasil 1,10% 1,24% 2,06% 2,08% 1,85% 2,09% 2,10% 2,78% 2,15% 2,25% Fontes: BNDES e IBGE.

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Tabela 11: Desembolsos do BNDES por Unidade da Federação como proporção do PIB 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Agropecuária 1,4% 1,2% 2,2% 2,0% 1,8% 2,5% 3,0% 3,7% 3,0% 4,4% Extrativa mineral 1,2% 2,0% 8,8% 4,2% 1,6% 0,4% 1,1% 0,5% 0,3% 0,3% Produtos alimentícios, bebidas e fumo 4,6% 3,0% 4,4% 3,6% 4,0% 3,2% 4,9% 4,7% 3,6% 3,1% Produtos têxteis 5,5% 2,3% 5,8% 7,3% 7,0% 6,9% 5,7% 5,8% 6,4% 2,7% Confecção de artigos do vestuário e acessórios 0,6% 0,4% 0,7% 1,1% 1,6% 0,3% 0,7% 0,3% 0,7% 0,3% Couros e fabricação de artefatos de couro, artigos de viagem e calçados 2,6% 5,2% 4,8% 2,6% 1,7% 3,2% 2,5% 5,3% 7,5% 2,9%

Celulose, papel e produtos de papel e Edição, impressão e reprodução de gravações 5,3% 6,8% 7,3% 6,6% 3,1% 2,0% 6,8% 7,3% 1,8% 3,9%

Química, farmacêutica e perfumaria 1,3% 1,4% 0,9% 1,1% 0,8% 0,7% 1,0% 1,4% 1,0% 0,5% Borracha e plástico 3,6% 2,2% 3,4% 3,6% 2,6% 2,0% 2,3% 2,1% 1,8% 1,9% Minerais não-metálicos 3,2% 2,9% 3,1% 1,7% 1,0% 1,7% 1,5% 1,7% 1,9% 1,5% Metalurgia básica 3,5% 5,5% 8,8% 7,3% 7,7% 9,8% 8,9% 4,0% 2,8% 1,4% Produtos de metal 1,6% 1,1% 1,2% 1,6% 2,1% 1,0% 1,4% 2,5% 1,5% 1,2% Máquinas e equipamentos 2,7% 1,6% 2,2% 4,3% 2,4% 2,3% 2,2% 2,6% 1,0% 1,4% Máq, aparelho e material elétrico 1,8% 3,1% 2,2% 3,2% 3,0% 5,2% 2,6% 3,1% 3,2% 2,8% Material eletrônico e de aparelhos e equipamentos de comunicações 0,7% 0,9% 1,3% 1,5% 3,0% 2,1% 3,9% 4,2% 0,7% 1,3%

Veículos automotores, reboques e carrocerias 3,8% 3,4% 2,1% 11,1% 19,1% 17,6% 13,8% 19,8% 31,8% 25,5% Outros equipamentos de transporte 1,6% 1,0% 7,0% 15,9% 22,8% 25,7% 29,3% 61,2% 53,3% 42,0% Madeira, Móveis e indústrias diversas 1,3% 1,4% 2,2% 2,1% 1,2% 1,9% 1,9% 2,1% 2,0% 1,1% Eletricidade, gás e água 3,6% 6,2% 20,0% 13,1% 6,2% 4,5% 3,6% 20,3% 10,2% 11,6% Construção 0,2% 0,4% 0,3% 0,7% 0,6% 0,8% 0,8% 0,8% 0,8% 1,1% Comércio e reparação de veículos e de objetos pessoais e de uso doméstico 0,3% 0,6% 1,2% 1,6% 1,4% 1,3% 1,1% 1,4% 1,6% 0,8%

Alojamento e alimentação 0,9% 0,8% 0,9% 0,5% 0,5% 0,6% 0,7% 0,7% 0,4% 0,2% Transportes e armazenagem 10,0% 7,6% 10,4% 15,1% 8,8% 7,9% 9,5% 10,0% 12,9% 17,1% Comunicações 0,4% 1,1% 2,5% 4,5% 10,2% 17,6% 11,1% 2,1% 0,7% 4,5% Intermediação financeira 0,0% 1,6% 0,5% 0,4% 0,3% 0,3% 0,2% 0,2% 0,1% 0,1% Atividades imobiliárias, aluguéis e serviços prestados às empresas 0,0% 0,0% 0,0% 0,1% 0,0% 0,1% 0,1% 0,1% 0,2% 0,2%

Saúde e educação mercantis 0,3% 0,4% 0,5% 1,0% 1,3% 1,8% 1,2% 1,5% 1,2% 0,9% Outros serviços coletivos, sociais e pessoais 0,5% 1,0% 1,2% 0,9% 0,9% 1,1% 0,7% 1,3% 1,3% 0,8% Administração pública, defesa e seguridade social 0,0% 0,1% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,1% 0,1% 0,1% Fontes: BNDES e IBGE. Nota: PIB’s setoriais medidos a preços básicos.

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• Uma maior concentração em São Paulo do total do crédito, exclusive BB e CEF. Como proporção do PIB, o volume total de crédito aumenta em São Paulo entre 1995 e 2005, enquanto para Rio de Janeiro e Minas Gerais, por exemplo, ele diminui.

• Casos, como os de Sergipe em 1997 e Tocantins em 2000 e 2005, em que os desembolsos realizados pelo BNDES ascenderam a valores bastante altos em comparação aos PIB’s estaduais.

• Setores em que os desembolsos anuais do BNDES atingem, proporcionalmente ao seu PIB, valores muito elevados, com destaque para “outros equipamentos de transporte” (Embraer) e, em menor escala, “veículos automotores”, “transportes e armazenagem”, e, mais recentemente, “eletricidade, água e gás”.

As Tabelas 12 a 15 apresentam os resultados de um conjunto de regressões por meio as quais se procura identificar se há padrões estatisticamente significantes nessa alocação de crédito. As variáveis dependentes nessas regressões são as razões crédito/PIB estaduais para BB, CEF e “demais instituições” e desembolso/PIB para o BNDES, caso em que se usam tanto os dados por estado como por setor. As regressões apenas procuram identificar padrões e não relações de causalidade, tendo sido estimadas organizando os dados em painéis balanceados e usando o método de White para obter estimadores robustos das variâncias dos estimadores. A maior parte das regressões foi estimada com efeitos fixos de período.

Na Tabela 12 se vê que, mesmo controlando para o efeito da localização das sedes do BB e da CEF em Brasília, os créditos do Banco do Brasil tendem a ser mais concentrados nos estados com PIB per capita mais elevado. Eles também são mais altos nos estados com maior participação da agropecuária no PIB e menor peso da indústria de transformação na sua economia. A falta de significância estatística para a variável “dummy governador”, que é igual a 1 quando o governador é de um partido da base de apoio do Presidente da República, sugere que essa relação não influenciou a alocação de crédito pelo BB na média desse período. Os resultados para a CEF indicam um padrão complementar ao do BB na alocação dos créditos como proporção do PIB: maior presença em estados com renda e importância da agropecuária no PIB abaixo da média, mas nos dois casos os coeficientes são econômica e estatisticamente menos significantes do que para o BB. Também para a CEF a variável dummy governador não se mostrou significativa. Combinando os créditos do BB e da CEF, prevalecem os padrões observados para o primeiro: créditos mais elevados para estados mais ricos, em que a agropecuária é mais importante e a indústria de transformação menos relevant e.

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Tabela 12: Regressões em painel com efeitos fixos de período para a razão crédito / PIB estadual --BB e CEF*

Variável Dependente Equação Constante PIB per

capita Dummy DF Dummy Governador

% agropecuári

a no PIB

% Indústria Transf, no

PIB R2

0,0144 0,0067 0,3758 -0,0017 0,4060 -0,2021 0,723 (1) (6,78) (14,81) (3,67) (-0,47) (8,24) (-4,85)

0,0139 0,0067 0,3761 0,4052 -0,2032 0,723 (2) (5,35) (15,63) (3,67) (7,79) (-5,24)

BB/PIB

0,0658 -0,0029 0,3810 -0,0055 -0,0532 0,0373 0,537

(3) (4,40) (-2,18) (2,01) (-1,04) (-1,93) (0,53)

(4) 0,0678 -0,0021 0,3691 -0,0051 -0,0570 0,536 (5,78) (-1,80) (2,22) (-0,92) (-2,15)

(5) 0,0661 -0,0021 0,3712 -0,0590 0,536 (6,41) (-1,71) (2,27) (-2,98)

CEF/PIB

(6) 0,0802 0,0038 0,7568 -0,0073 0,3528 -0,1648 0,778

(5,05) (2,80) (4,03) (-0,83) (11,53) (-2,57)

(7) 0,0781 0,0039 0,7583 0,3495 -0,1694 0,777

(BB+CEF)/PIB

(5,36) (2,72) (4,04) (9,09) (-2,68) * Regressões com painel balanceado de dados anuais para 27 unidades da federação nos anos de 1995, 2000 e 2005, com efeitos fixos de período, obtidas usando o método de White para estimar os desvios padrões dos coeficientes. Estatísticas t entre parênteses. A variável dummy governador é igual a 1 quando o governador da UF correspondente pertence à base de apoio do Presidente da República e zero caso contrário (ver Tabela A.3).

Como o BB, o BNDES também tende a privilegiar os estados com maior PIB per capita e em que a agropecuária responde por uma parcela mais elevada do PIB. Ao contrário do BB e da CEF, porém, ele também favorece os estados em que a indústria de transformação é mais importante. A dummy governador se apresenta mais significativa nas regressões para os desembolsos do BNDES do que na Tabela 12, mas o resultado não é robusto à especificação utilizada e apenas marginalmente estatisticamente significante na primeira equação.

Em termos da alocação setorial dos desembolsos do BNDES, percebe-se na Tabela 14 que os setores priorizados pelo banco são aqueles com menor volume de emprego, que pagam melhores salários, que também são os que apresentam maior PIB por empregado. Além disso, é clara a já mencionada ênfase nos setores de outros equipamentos de transporte, por conta da Embraer, e de veículos automotores, que ao longo dos últimos dez anos receberam volumes crescentes de recursos, sempre em proporção ao PIB setorial. No caso de outros equipamentos de transporte, em especial, os desembolsos do BNDES aumentaram em cerca de 5% do PIB setorial por ano, controlados os efeitos das demais variáveis.

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Tabela 13: Regressão em painel para a razão desembolso BNDES / PIB estadual * Método

Constante PIB per capita Dummy

Governador

% Indústria Transf. no

PIB

% agropecuári

a no PIB

Dummy Sergipe 1997 / Tocantins 2000 e 2005 Ano

R2

-1,2399 0,0012 0,0026 0,0157 0,0799 0,1039 0,0006 0,654 (-2,17) (4,93) (1,77) (3,56) (6,29) (28,86) (2,17)

Painel sem efeitos fixos

-0,0019 0,0012 0,0019 0,0171 0,0835 0,1040 0,680 Painel com efeitos

fixos de período (-0,89) (4,84) (1,27) (4,10) (6,25) (25,97) * Regressões com painel balanceado de dados anuais para 27 unidades da federação no período 1995-2004, obtidas usando o método de White para estimar os desvios padrões dos coeficientes. Estatísticas t entre parênteses.

Tabela 14: Regressão em painel para a razão desembolso BNDES / PIB setorial * Equação C PIB por

empregado Emprego Rendimento real

Dembraer x Ano

Dveicauto x Ano R2

0,0419 0,0088 -0,0026 0,0010 0,070 (1) (17,57) (0,19) (-6,24) (2,51)

0,0280 0,1836 -0,0009 0,0001 0,0472 0,598 (2) (7,87) (6,31) (-6,51) (0,48) (7,12)

0,0339 -0,0016 0,0007 0,0465 0,589 (3) (10,04) (-9,09) (2,67) (6,97)

0,0285 0,1929 -0,0009 0,0473 0,598 (4) (10,39) (5,53) (-10,10) (7,08)

0,0301 0,0736 -0,0009 0,0480 0,0217 0,706 (5) (12,28) (1,78) (-7,71) (7,13) (5,81)

* Regressões com painel balanceado de dados anuais para 24 setores no período 1995-2003, com efeitos fixos de período, obtidas usando o método de White para estimar os desvios padrões dos coeficientes. Estatísticas t entre parênteses.

A Tabela 15 relaciona a distribuição setorial dos desembolsos anuais do BNDES com as características dos setores em relação às atividades de inovação e Pesquisa e Desenvolvimento (P&D), usando dados da Pintec (Pesquisa Industrial de Inovação Tecnológica). Os resultados são muito influenciados pelo tratamento dado aos recursos alocados ao setor de outros equipamentos de transporte (Embraer). Este responde por uma grande parcela dos desembolsos do banco e também investe uma elevada proporção das suas receitas em P&D, e neste sentido reflete uma ênfase do BNDES em um setor que é intensivo em P&D, ainda que uma parte considerável dos financiamentos sejam destinados à exportação, e não a novos investimentos. Nos dois casos, o setor destoa dos demais analisados na Pintec. Controlando para isso, observa-se que há uma relação negativa entre a alocação setorial dos desembolsos do BNDES e a intensidade tecnológica. O mesmo se observa para o dispêndio com inovação, o número de empresas inovadoras e o que realizaram atividades de P&D. Também se

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observa que a proporção de recursos alocados pelo BNDES aumenta com o tamanho médio das empresas do setor. Em todos os casos esses padrões corroboram os resultados de Kogut (2006).

Tabela 15: Regressão em painel para a proporção setorial do desembolso do BNDES*

Eq. Const. Tamanho (em ln)

Dispêndio P&D / Receita

Dispêndio inovação/ Receita

Número empresas

P&D

Número empresas

Inovadoras Dembraer

x Ano Dummy Petrobrás

Dveicauto x Ano R2

(1) 2,293 0,786 -1,866 3,195 0,565 (12,39) (26,91) (-5,33) (8,84)

(2) 1,524 1,349 -2,233 3,194 -6,059 0,601 (6,45) (20,14) (-6,64) (8,82) (-10,71)

(3) 1,843 1,041 -2,210 3,282 -4,625 1,121 0,680 (12,34) (13,54) (-6,53) (9,19) (-10,45) 8,75

(4) 2,507 0,732 -0,475 2,985 -4,798 1,255 0,650 (4,55) (15,64) (-2,80) (8,97) (-11,57) (11,42)

(5) 2,513 0,795 -3,944 2,816 0,548 (11,97) (22,94) (-6,82) (9,46)

(6) 2,218 2,143 -10,099 2,799 -10,310 0,621 (9,97) (16,81) (-15,62) (9,40) (-13,09)

(7) 3,234 1,124 -0,065 0,077 (11,54) (12,70) (-13,07)

(8) 2,803 0,739 -0,048 2,704 (11,23) (19,20) (-7,98) (9,31)

(9) 2,314 1,672 -8,476 2,858 -8,179 0,991 0,682 (13,92) (11,98) (-9,34) (9,72) (-11,07) (6,98)

(10) 2,803 0,739 -0,048 2,704 0,549 (11,23) (19,20) (-7,98) (9,31)

(11) 2,218 2,143 -10,099 2,799 -10,310 0,621 (9,97) (16,81) (-15,62) (9,40) (-13,09)

* Regressões com painel balanceado de dados anuais para setores industriais no período 1995-2005, com efeitos fixos de período, obtidas usando o método de White para estimar os desvios padrões dos coeficientes. Nas regressões com informações sobre inovação usou-se 24 setores; naquelas para P&D, 23 setores. As cinco primeiras variáveis explicativas listadas acima foram obtidas pela média simples dos valores observados em 2000 e 2003. A variável “tamanho” é medida pelo total da receita líquida de vendas dividido pelo número de empresas do setor.

Para se testar a robustez desses resultados foram rodadas regressões em que a variável dependente era o logaritmo do valor real do desembolso setorial do BNDES (deflacionado pelo IPCA). Como se vê na Tabela 16, as conclusões permanecem inalteradas, tanto no que concerne à relação positiva entre o volume de desembolsos e o tamanho médio das empresas como à associação negativa entre aquele e a intensidade inovadora e de P&D do setor, controlando para o caso especial de outros equipamentos de transporte.

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Tabela 16: Regressão em painel para o log neperiano do valor real setorial do desembolso do BNDES*

Equação Constante Tamanho (em ln)

Dispêndio P&D / Receita

Dembraer x Ano

Dummy Petrobrás

Dveicauto x Ano R2

(1) 4,860 0,054 -79,700 0,611 0,333 0,234 (14,58) (1,50) (-9,27) (8,49) (11,64)

(2) 4,576 0,088 -81,826 0,610 -0,358 0,326 0,235 (12,68) (2,18) (-9,45) (8,45) (-1,43) (10,86)

(3) 5,366 -67,671 0,571 0,147 (33,86) (-3,73) (6,57)

(4) 4,461 0,106 -77,790 0,585 0,164 (14,97) (3,30) (-9,13) (8,37)

* Regressões com painel balanceado de dados anuais para setores industriais no período 1995-2005, com efeitos fixos de período, obtidas usando o método de White para estimar os desvios padrões dos coeficientes. Nas regressões com informações sobre inovação usou-se 24 setores; naquelas para P&D, 23 setores.

4.3.2 – Impacto sobre crescimento, emprego e crédito

Os estados e setores priorizados pelos três grandes bancos federais tiveram um desempenho econômico e um desenvolvimento financeiro superiores aos demais? Os resultados apresentados nas Tabelas 17 a 20 sugerem que não, ainda que o período relativamente curto para os quais se dispõe de dados e os problemas já mencionados com relação à qualidade das informações sobre crédito aconselham que se olhem as estimativas apresentadas a seguir com as devidas reservas. De forma geral, os dois únicos efeitos estatisticamente significantes foram um impacto positivo dos empréstimos do BB em 1995 sobre a expansão do PIB agrícola em 1996-2004 e uma relação negativa entre a alocação estadual dos créditos da CEF em 2000 e o crescimento subseqüente do PIB da indústria de transformação. Regressões semelhantes foram estimadas para o crescimento per capita do PIB’s não-agrícola e da indústria de transformação para o período 1996-2004, com especificações semelhantes às da Tabela 17, mas sem que nenhuma das regressões apresentasse uma estatística F significante. Da mesma forma, regressões semelhantes às da Tabela 19 para o crescimento do PIB per capita total, não-agrícola e agrícola levaram a resultados em geral menos significantes estatisticamente do que os obtidos para a indústria de transformação. Apenas nos dois primeiros casos se obteve um bom ajuste, e só quando se relacionou essas variáveis com a razão inicial entre os créditos da CEF e o PIB estadual – em ambas as regressões se obteve um coeficiente negativo e estatisticamente significante para essa variável, isto é, um impacto negativo sobre o desempenho econômico.

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Tabela 17: Regressão para o crescimento médio anual do PIB per capita em 1996-2004 *

Equação Constante

PIB per capita em

1995

Dummy Distrito Federal

BB/PIB em 1995

CEF/PIB em 1995

(BB+ CEF)/ PIB em 1995

(TCRED-BB-CEF)/ PIB

em 1995 R2

(1) 0,0112 0,0002 -0,0287 0,0617 0,205 2,71 0,24 -2,49 1,47

(2) 0,0176 0,0000 0,0053 -0,0273 0,063 4,23 0,04 0,23 -0,75

(3) 0,0126 0,0000 -0,0404 0,0306 0,109 2,57 0,03 -1,28 0,86

(4) 0,0173 0,0003 -0,0163 -0,0220 0,060 4,50 0,31 -1,42 -0,51

* Regressões com 27 observações estimadas por mínimos quadrados ordinários usando o método de White para estimar os desvios padrões dos coeficientes

Tabela 18: Regressão para o crescimento médio anual do PIB agrícola per capita em 1996-2004 *

Constante PIB per capita

em 1995

Dummy Distrito Federal

BB/PIB em 1995

CEF/PIB em 1995

(BB+ CEF)/ PIB em

1995

(TCRED –BB - CEF)/

PIB em 1995

R2

(1) -0,0033 0,0031 -0,1151 0,2200 0,297 -0,22 1,16 -2,60 2,74

(2) 0,0108 -0,0840 0,2115 0,255 1,32 -2,37 2,63

(3) 0,0186 0,0026 -0,0080 -0,0756 0,079 1,18 0,84 -0,08 -0,57

(4) 0,0293 0,0105 -0,0674 0,051 3,22 0,11 -0,52

(5) 0,0009 0,0026 -0,1629 0,1157 0,167 0,05 0,89 -2,14 1,67

(6) 0,0123 -0,1369 0,1138 0,138 1,19 -1,95 1,65

(7) 0,0162 0,0027 -0,0603 -0,0178 0,067 1,04 0,77 -1,23 -0,15

(8) 0,0234 -0,0335 0,0254 0,043 1,92 -0,98 0,25

* Regressões com 27 observações estimadas por mínimos quadrados ordinários usando o método de White para estimar os desvios padrões dos coeficientes.

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Tabela 19: Regressão para o crescimento médio anual do PIB da indústria de transformação per capita em 2001-2004 *

Eq, Constante PIB per capita

em 2000

Dummy Distrito Federal

BB/PIB em 2000

CEF/PIB em 2000

(BB+ CEF)/ PIB

em 2000

(TCRED –BB - CEF)/ PIB em

2000 R2

(1) 0,0537 -0,0037 -0,1420 0,0479 0,531 3,72 -1,49 -1,20 0,26

(2) 0,1236 -0,0069 0,1763 -0,8170 0,730 6,41 -3,36 2,33 -4,13

(3) 0,0786 -0,0041 0,0812 -0,1994 0,573 3,97 -1,72 0,61 -1,52

(4) 0,0563 -0,0024 -0,1276 -0,0941 0,550 4,38 -0,85 -3,16 -1,03

* Regressões com 27 observações estimadas por mínimos quadrados ordinários usando o método de White para estimar os desvios padrões dos coeficientes.

Como não se dispunha de dados sobre o estoque de empréstimos do BNDES nos estados, se utilizou como proxy a média de desembolsos como proporção do PIB no qüinqüênio 1995-99, estimando-se em que medida ela influiu no crescimento econômico subseqüente. Como mostra a Tabela 20, não parece ter havido um efeito positivo nem para o PIB total, nem para o agrícola e nem para o da indústria de transformação, em geral privilegiada pelos empréstimos do banco. Uma regressão com dados setoriais, relacionando o crescimento do PIB setorial no qüinqüênio 2000-04 à média dos desembolsos do BNDES como proporção do PIB setorial em 1995-99 também não produziu resultados estatisticamente significantes. Da mesma forma, não se obteve resultados significantes em regressões que procuravam explicar o crescimento do emprego e do rendimento médio setorial no qüinqüênio 1999-2003 como função, entre outras variáveis, do desembolso médio do BNDES para cada setor, como proporção do PIB setorial, em 1995-98.

Tabela 20: Regressão para o crescimento médio anual do PIB estadual per capita em 2000-2004 *

Variável dependente Constante

Média desembolso BNDES em 1995-99

(% PIB) PIB per capita

em 1999 (PIB per capita

em 1999)2 R2 0,0084 0,0189 4,971 -416,7 0,192 Cresc. PIB total

per capita (1,23) (0,04) (1,61) (-2,10)

0,0642 0,3247 -5,050 0,156 Cresc. PIB agrícola per capita (3,54) (0,36) (-3,25)

0,0314 -0,6376 12,31 -1371,0 0,503 Cresc. PIB ind

transf. per capita (1,53) (-0,97) (1,97) (-3,60) * Regressões com 27 observações estimadas por mínimos quadrados ordinários usando o método de White para estimar os desvios padrões dos coeficientes.

60

Um outro ponto analisado foi o grau em que um maior volume de créditos do BB e/ou da CEF em um estado em um dado ano seria acompanhado de uma expansão mais significativa dos créditos das demais instituições financeiras nos anos subseqüentes. Em princípio, isso permitiria avaliar em que medida elas estariam promovendo o desenvolvimento do setor financeiro privado, ainda que a presença de outros bancos públicos entre as demais instituições financeiras nos dados disponíveis, e o próprio processo de ajuste nas contas dessas instituições no período analisado dificultem essa interpretação dos resultados. Isso talvez explique a pouca significância estatística das estimativas apresentadas nas Tabelas 21 e 22, cuja única indicação consistente é que nos períodos 1996-2005 e 2001-05 o crédito das demais instituições financeiras cresceu mais como proporção do PIB nos estados com maior PIB per capita. Além disso, para este segundo período obteve-se uma relação negativa entre o crédito da CEF e a expansão subseqüente dos empréstimos das demais instituições financeiras. O mesmo resultado foi observado para o valor inicial dos créditos das demais instituições financeiras.

Tabela 21: Regressão para o crescimento médio anual da razão crédito de outras instituições/PIB em 1996-2005 *

Constante PIB per

capita em 1995

Dummy Distrito Federal

BB/PIB em 1995

CEF/PIB em 1995

(BB+ CEF)/ PIB em 1995

(TCRED –BB - CEF)/ PIB em 1995

R2

(1) -0,0756 0,0083 0,0041 -0,0705 0,292 (-4,01) (2,41) (0,07) (-0,68)

(2) -0,0826 0,0085 -0,0308 0,0251 0,279 (-4,61) (2,44) (-0,28) (0,17)

(3) -0,0770 0,0085 0,0192 -0,0368 0,284 (-3,90) (2,45) (0,21) (-0,44)

(4) -0,0767 0,0104 -0,0362 -0,1264 0,307 (-4,45) (2,67) (-0,66) (-0,98)

* Regressões com 27 observações estimadas por mínimos quadrados ordinários usando o método de White para estimar os desvios padrões dos coeficientes.

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Tabela 22: Regressão para o crescimento médio anual da razão crédito de outras instituições/PIB em 2001-2005 *

Equação Constante PIB per

capita em 1995

Dummy Distrito Federal

BB/PIB em 1995

CEF/PIB em 1995

(BB+ CEF)/ PIB em 1995

(TCRED –BB - CEF)/ PIB em 1995

R2

(1) -0,0545 0,0077 -0,2753 0,4745 0,210 (-1,74) (1,41) (-1,07) (1,20)

(2) 0,0604 0,0038 0,4363 -1,1840 0,311 (1,17) (0,69) (2,15) (-2,24)

(3) -0,0320 0,0083 0,0734 -0,0573 0,162 (-0,69) (1,48) (0,24) (-0,19)

(4) -0,0343 0,0142 -0,0482 -0,4089 0,301 (-1,28) (2,46) (-0,57) (-2,15)

* Regressões com 27 observações estimadas por mínimos quadrados ordinários usando o método de White para estimar os desvios padrões dos coeficientes.

De forma geral, a alocação estadual e setorial dos empréstimos do BB, da CEF e do BNDES não favorece nem a visão desenvolvimentista, nem a política, pelo menos na medida em que a qualidade dos dados disponível permite testar essas duas hipóteses. Os resultados parecem confirmar, porém, duas constatações da literatura citadas nas seções anteriores. Primeiro, que a alocação do crédito público não parece consistente com os argumentos desenvolvimentistas ou distributivistas: na prática, ela favorece os estados mais ricos; os setores que empregam relativamente menos, pagam melhores salários, e têm maiores empresas; e, com a notável exceção dos empréstimos ao setor de “outros equipamentos de transporte” (leia-se Embraer), não prioriza os setores mais intensivos em atividades de P&D e inovação. Segundo, que não há indicação de que os bancos públicos estejam promovendo o “crescimento econômico de longo prazo” ou o desenvolvimento de seus congêneres privados. A ausência de um impacto positivo sobre essas duas variáveis, com a aparente exceção dos créditos do BB sobre o PIB agrícola, é ainda mais preocupante quando se levam em conta os elevados subsídios canalizados por essas instituições, e as perdas de eficiência econômica resultantes da tributação dos agentes econômicos que financiam esses subsídios.

4.3.3 – Impacto sobre a Eficácia da Política Monetária (a completar)

Como discutido na seção 2, um argumento utilizado em favor da existência de bancos públicos é o papel que eles poderiam desempenhar como instrumento auxiliar de política monetária, ajudando a neutralizar o impacto de choques de demanda sobre a inflação e o nível de atividade, por meio da oferta de crédito (BID, 2005). Implícito no argumento de que os bancos públicos podem trazer um benefício sob a forma de suavização do ciclo econômico estão duas possibilidades: (i) a idéia de que eles “azeitam” ou complementam a política monetária, reagindo mais rapidamente à intenção da autoridade monetária de apertar ou expandir o crédito; (ii) que eles reagem

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menos aos choques, de forma que não contraem tanto o crédito em momentos ruins, nem o expandem tanto em momentos bons.

Na falta de micro-dados que permitam replicar as estimativas de Micco e Panizza (2004) para o caso brasileiro, buscou-se avaliar essa questão medindo como os créditos dos bancos públicos e privados reagem a variações na taxa Selic, que no período aqui considerado (pós-Plano Real) foi o principal instrumento de política monetária no país. O Gráfico 1 mostra a evolução da Selic real mensal anualizada, deflacionada pelo IPCA, e dos empréstimos concedidos pelos sistemas financeiros público e privado, como proporção do PIB, de julho de 1994 a junho de 2006.40 Observa-se que a Selic real apresenta uma volatilidade bem mais alta que o volume de crédito, fruto principalmente da variação da inflação mensal, e que os empréstimos dos bancos públicos e privados evoluem em razoável sintonia, notadamente nas baixas freqüências. Note-se ainda que há algumas descontinuidades importantes nas séries do crédito, especialmente em dezembro de 1997, que possivelmente refletem alterações nas regras contábeis, limpezas de balanço etc.

Gráfico 1: Empréstimos dos Sistemas Financeiros Público e Privado (exclusive habitacionais) e Selic Real (%)

4

6

8

10

12

14

16

Jul-94

Jan-95 Jul-

95Jan

-96 Jul-96

Jan-97 Jul-

97Jan

-98 Jul-98

Jan-99 Jul-

99Jan

-00 Jul-00

Jan-01 Jul-

01Jan

-02 Jul-02

Jan-03 Jul-

03Jan

-04 Jul-04

Jan-05 Jul-

05Jan

-06

-20

-10

0

10

20

30

40

50

Público Privado Selic Real

Fonte: Banco Central e IBGE.

As Tabelas A.4 a A.7 apresentam os resultados de diferentes regressões por meio das quais se tentou avaliar o efeito da Selic real sobre a variação da razão crédito/PIB, considerando separadamente as operações de empréstimos dos sistemas púbico e privado. Os resultados obtidos são muito pouco interessantes; em especial, os efeitos 40 No que segue consideram-se os empréstimos com todos os níveis de risco, exclusive os créditos para habitação, que passaram por um processo de significativa depuração nesse período (Tabelas 8 e A.1). Os resultados qualitativos não mudam, porém, se considerarmos apenas os créditos com risco normal (exclusive habitação).

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da Selic real sobre a variação do crédito não se mostraram estatisticamente significantes em nenhum dos casos. Ainda que se obtivessem coeficientes de zero para algumas defasagens da Selic, testes de Wald não rejeitam a hipótese nula de que a soma desses coeficientes é igual a zero. Nos modelos estimados usando seemingly unrelated regressions (SUR) também se testou e não rejeitou a hipótese de igualdade entre os coeficientes da Selic real nas regressões para os sistemas financeiros privado e público. Esses resultados foram observados usando dados mensais e trimestrais e deflacionando a taxa Selic tanto pela inflação corrente como pela mediana das expectativas de inflação coligidas semanalmente pelo Banco Central desde 2001. Da mesma forma, os resultados não se alteram quando se consideram como variáveis dependentes as variações dos créditos direcionados e com recursos livres, como proporção do PIB.

A principal explicação para esse resultado é a existência de significativos erros de medida nas variáveis dependentes. Primeiro, pelas já mencionadas limpezas de balanço ocorridas nesse período, mesmo depois de se excluírem os créditos habitacionais, como sugere a forte queda em dezembro de 1997 (Gráfico 1). Segundo, e principalmente, as mudanças ocorridas nos conjuntos de bancos considerados no cômputo dos créditos dos sistemas financeiros público e privado, em função das várias privatizações e fechamentos de bancos, públicos e privados, nesse período. Isso sugere que uma avaliação de se há um impacto diferenciados da política monetária sobre os bancos públicos e privados deve efetivamente recorrer a dados individuais de bancos, a exemplo do trabalho de Micco e Panizza (2004).

5 – Observações finais

Bancos públicos são uma das várias formas em que o Estado intervém no setor financeiro, sendo encontrados na maioria dos países. Sobre isto há consenso. A discórdia gira em torno de se essa intervenção é ou não benéfica. Para uns, os bancos públicos promovem o desenvolvimento ampliando a intermediação financeira e favorecendo atividades com retorno social superior ao privado. Para outros, eles são apenas um instrumento utilizado pelos políticos que os controlam para favorecer seus objetivos eleitorais e pessoais. Para um terceiro grupo, eles são uma forma ineficaz de intervenção, devido à dificuldade de alinhar os incentivos daqueles que operam os bancos no dia a dia com os interesses mais amplos da sociedade.

Qual dessas três descrições melhor caracteriza o que ocorre na prática? Não há uma resposta imediata a essa questão, pois as três são consistentes com os principais fatos estilizados sobre essas instituições. Teoricamente, os bancos públicos seriam especialmente úteis em países com sistemas financeiros pouco desenvolvidos, em que poderiam dar um grande impulso a este setor, e com boas instituições, para impedir que sua atuação seja desviada para atender aos interesses de políticos, gerentes e funcionários. Na prática, porém, essas duas condições raramente andam juntas: é nos países mais pobres que se observa uma maior participação dos bancos públicos no sistema financeiro, mas é neles também que se registra um pior desempenho das instituições e dos governos, assim como níveis mais altos de corrupção. Isso significa

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que tanto pode haver casos em que a contribuição líquida dessas instituições para o desenvolvimento é positiva com outras em que ocorre o oposto.

É difícil discriminar entre as três caracterizações olhando apenas os resultados contábeis dessas instituições, pois todas sugerem que os bancos públicos deveriam apresentar piores indicadores de desempenho do que os seus congêneres privados. A diferença entre elas está no por que isso ocorreria, se devido ao seu lucro ser parcialmente destinado a subsidiar projetos com retorno social maior que o privado, ou pelo banco ser usado pelos políticos que o controlam para favorecer seus correligionários e retribuir favores políticos, ou ainda se isso reflete a dificuldade do setor público gerir suas empresas eficientemente. A evidência empírica comprova que os bancos públicos têm pior desempenho que os privados, particularmente quando se leva em conta os vários, e nem sempre fáceis de mensurar, tipos de subsídios recebidos por essas instituições, sob a forma de fundos com condições privilegiadas de preço e maturidade, garantias contra quebra, acesso a contas salário e depósitos de entidades públicas sub-remunerados etc. Em particular, os dados mostram que, de forma geral, os bancos públicos apresentam custos operacionais mais altos, maior inadimplência, e menor rentabilidade. Estes também se caracterizam por dirigir uma maior proporção de seus empréstimos para o setor público. Na mesma toada, as três caracterizações predizem que o hiato de desempenho deveria ser especialmente pronunciado nos países pobres, o que é de fato observado empiricamente.

Se, por si só, nem a maior importância dos bancos públicos em países pobres, nem o seu pior desempenho relativo permitem concluir sobre a sua efetiva contribuição para o desenvolvimento, é preciso olhar para as conseqüências da sua atuação, sobre as quais as três visões fazem vaticínios distintos, para avaliar qual delas é mais consistente com a realidade. Desta perspectiva, a evidência favorece fortemente as duas últimas caracterizações. Os estudos empíricos mostram que há sólida evidência empírica de que na prática os bancos públicos têm inibido o desenvolvimento financeiro e penalizado o crescimento econômico, especialmente porque reduzem o crescimento da produtividade. Os dados mostram que, tudo o mais constante, quanto mais generalizada for a propriedade estatal dos bancos em dado momento, menores tendem a ser o desenvolvimento do sistema financeiro, a expansão da renda per capita e o crescimento da produtividade nos anos subseqüentes. Trabalhos que utilizam micro-dados mostram ainda que há forte influência política nas operações dessas instituições.

Estes resultados são consistentes com o modelo teórico aqui desenvolvido, do qual se extraíram três conclusões principais. Primeiro, que só se justifica o apoio público a projetos que gerem algum tipo de externalidade positiva. Em especial, não faz sentido subsidiar um projeto cujo retorno privado é suficiente para viabilizar a sua realização na escala e forma ótimas, na medida em que para financiar esses subsídios o Estado tributa e reduz a eficiência alocativa de outros projetos e atividades. Segundo, que esse apoio só deve se dar por meio de um banco público quando se precisar recorrer a algum tipo de informação privada para selecionar que projetos apoiar. Por exemplo, se o objetivo for apoiar pequenas empresas, a atividade de exportações, ou a ampliação da rede de

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atendimento bancário em pequenos municípios, a melhor alternativa é intervir por meio de regulação não discricionária de bancos privados. Isso pode ser feito recorrendo a tributos, subsídios e regras que favoreçam as atividades que se quer apoiar. Terceiro, mesmo quando a seleção de projetos a apoiar requer, pela ótica das políticas públicas, que se utilize algum tipo de informação que não é pública, a intervenção estatal só deve ocorrer por meio de bancos públicos se houver controles minimamente eficientes que impeçam o mal uso dessas instituições para fins político-eleitoreiros ou em benefício de grupos influentes nas suas decisões. Essas conclusões são consistentes com a observação de que em países pobres e com poucos controles sobre o poder discricionário dos governantes a regulação não discricionária dos bancos privados é uma opção de intervenção estatal superior aos bancos públicos, na medida em que é mais transparente, ainda que, no limite também possa ser direcionada a beneficiar grupos influentes.

Nossa avaliação sobre a atuação dos grandes bancos públicos federais não evidenciou nenhum efeito positivo das suas operações sobre o crescimento econômico, com a exceção do impacto positivo dos créditos do BB sobre a expansão do PIB agrícola estadual; nem que ela se dê de acordo com os três princípios enunciados no parágrafo anterior. De forma geral, não se obteve uma relação estatisticamente significante entre a distribuição geográfica e setorial dos empréstimos dos bancos públicos e a evolução subsequente do PIB e do emprego. Observou-se, por outro lado, que seus empréstimos em geral são dirigidos, tudo o mais constante, aos estados mais ricos, aos setores com maior tamanho médio de empresas e, com a exceção dos créditos do BNDES à Embraer, aos setores que despendem uma menor parcela da receita em atividades de inovação e P&D. Há que se registrar, porém, a escassa disponibilidade e a má qualidade dos dados, o que sugere que esses resultados devem ser vistos com cuidado. Ainda assim, algumas evidências pontuais aqui apresentadas sugerem que de fato muito dos subsídios intermediados pelos bancos públicos vão para projetos e atividades que não produzem externalidades positivas relevantes. Além disso, vários deles não parecem depender desses subsídios para serem viáveis, de forma que o efeito líquido dessas operações sobre o bem estar social é negativo. Por fim, constatou-se uma razoável sobreposição entre as atividades de diferentes bancos públicos, que competem entre si e com bancos privados, o que também sugere o mau uso dos subsídios públicos.

Essas constatações nos levam a um conjunto de recomendações que, em certa medida, coincidem com as apresentadas por Booz-Allen&Hamilton-FIPE (2000), Andrianova, Demetriades e Shortland (2003), e Kogut (2006):

(i) Reduzir o volume de subsídios concedidos pelos bancos públicos, muitos dos quais contribuem para elevar a carga tributária e inibir o desenvolvimento do setor financeiro privado, sem gerar benefícios externos aos projetos apoiados. Entre outras coisas, deve-se diminuir a sobreposição de postos de atendimento e atividades da rede pública, e em especial a competição entre os bancos públicos e destes com os bancos privados, quando esta não tiver um claro objetivo de política pública.

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(ii) Exigir maior transparência na alocação de subsídios pelos bancos públicos, requerendo, ex-ante, que se enunciem os objetivos sociais que pretendem alcançar com o apoio a projetos específicos, e, ex-post, que se avalie o grau em que estes foram alcançados.

(iii) Recorrer mais intensamente à regulação não-discricionária de bancos privados, em alternativa à concessão de créditos subsidiados pelos bancos públicos, na implementação de políticas de apoio a setores, atividades e grupos sociais em que a intervenção não depende de informação privada, mas apenas de informações públicas.

Como lembra o ex-ministro Mário César Flores na epígrafe deste trabalho, é preciso adaptar o porte e a forma de atuação do sistema financeiro público à nova realidade econômica do país. Este parece ser o caso das atividades ligadas a dois dos principais motivos usualmente apontados para justificar a existência de bancos públicos: o estímulo à intermediação financeira pela garantia implícita do Estado contra quebras e a ampliação do acesso ao sistema de pagamentos. No passado, quando da criação da CEF e do BB, estas foram justificativas válidas para a concessão de subsídios via bancos públicos, mas atualmente o porte e a sofisticação dos bancos privados, brasileiros e estrangeiros, e o aparato regulatório a que estão submetidos garante tanto o amplo acesso como a solidez do mercado financeiro nacional.

Mais especificamente, o relatório da Booz-Allen&Hamilton-FIPE (2000) faz um conjunto de recomendações sobre como reduzir o volume de subsídios que não geram claros benefícios sociais: (a) eliminar a competição entre o Estado e a iniciativa privada pelo mercado comercial; (b) focar o Estado na ação de desenvolvimento e de acesso (de natureza social); e (c) buscar, por meio do redesenho de instituições e papéis, maior eficácia e eficiência: segregando funções (sendo que as comerciais deixam de ser o foco dos bancos públicos), eliminando duplicações, integrando e aumentando a coordenação entre elas, e modificando os modelos operacionais. Depreende-se dessas recomendações, portanto, que a racionalização do sistema financeiro público passaria pela separação mais clara entre atividades comerciais (p. ex., gerir contas correntes e ativos financeiros) e de política pública dos bancos federais, pela concentração destas últimas numa única instituição, e, possivelmente, pela privatização das demais, preferencialmente por meio da venda pulverizada das suas ações no novo mercado da Bovespa, após a adoção de padrões mais elevados de governança corporativa. Se este for o caminho escolhido, máximo cuidado deveria ser tomado para impedir que qualquer das grandes instituições financeiras privadas em atividade no país pudesse participar da gerência dessa nova corporação, de forma a preservar a competição.

Também em relação ao objetivo de aumentar a eficiência alocativa, a intervenção estatal por meio de bancos públicos parece ampla demais no Brasil, sacrificando-se a eficiência do sistema financeiro e aumentando desnecessariamente o risco de que os subsídios públicos assim intermediados sejam desviados para outros fins que não promover o bem estar social. Em especial, o mercado de capitais já oferece às grandes empresas

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formas competitivas de captar recursos de longo prazo, enquanto o progresso tecnológico facilita a expansão da capilaridade do acesso pela rede privada a baixo custo e sem a necessidade de subsídios.

Também se deve tornar mais transparente e transitória a concessão de subsídios via bancos públicos. Na análise do caso japonês, Calomiris e Himmelberg (1994) chamam a atenção para como a cuidadosa seleção das empresas a serem apoiadas, acoplada a regras de saída, ajudaram a dar foco na função de “pump-priming”, em linha com o argumento da indústria nascente, e minimizar o “crowding-out” das fontes de financiamento privadas. Stiglitz (1994), por outro lado, enfatiza a importância de se ter objetivos amplos, que limitem a discricionariedade da atuação dos bancos públicos, argumentando que no caso coreano foi fundamental o foco nas exportações, que ajudava a evidenciar casos de projetos mal sucedidos, além de dar um critério racional para alocar crédito. Em especial, deve-se ter em mente que é mais difícil para a sociedade avaliar a atuação dos bancos públicos do que de outras empresas estatais, o que justifica um grau adicional de transparência (Dinç, 2005). Primeiro, devido à assimetria de informação entre o banco e o resto da sociedade sobre a qualidade dos empréstimos concedidos e os objetivos sociais que eles buscam alcançar, ampliada no Brasil pela regra do sigilo bancário. Segundo, os custos efetivos de um empréstimo politicamente motivado são em geral diferidos para a época do seu vencimento e podem demorar a serem conhecidos, particularmente se o banco reestruturar a dívida dos devedores inadimplentes (evergreening). Terceiro, os resultados dos bancos públicos não entram na contabilidade fiscal, de forma que seus prejuízos não influem diretamente no superávit primário ou na dívida pública, que são monitorados de perto por investidores e instituições diversas, no Brasil e no exterior.41 Quarto, o lucro do banco público é o resultado de inúmeros projetos em muitos setores e regiões diferentes: para diferenciar prejuízos politicamente motivados daqueles resultantes de condições desfavoráveis de mercado seria necessário analisar cada um individualmente.

Particularmente para o BNDES, que opera virtualmente como um monopolista, faltando, portanto, mecanismos competitivos que gerem informação por meio do contraste com os bancos privados, há necessidade de se enfatizar a transparência. Em especial, o banco deveria disponibilizar para o público os dados relativos ao apoio concedido a projetos individuais, para que se possa avaliar a efetividade da sua atuação. Neste sentido, vale a pena refletir sobre a ponderação do deputado Delfim Neto, quando observa que “está na hora de o Congresso exigir maior transparência também nas operações do BNDES e dos fundos de pensão das estatais que, subsidiadas com recursos públicos, não têm razão para serem protegidas pelo ‘sigilo bancário’" (Valor Econômico, 21/3/2006).

41 Como observa Fraga (199x), quando faz política econômica ou social por meio de um banco público, o governo passa ao largo do orçamento, que é o mecanismo próprio para a alocação de recursos em uma sociedade democrática: “essa falta de transparência é simplesmente inaceitável”.

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Na busca de maior transparência, eficiência na execução dos serviços, e focalização na concessão de subsídios, vários países têm substituído a ação direta dos bancos públicos por mecanismos não-discricionários de incentivos aos bancos privados: mecanismos de desagregação e absorção seletiva de riscos, leilões de recursos, mecanismos de garantia de liquidez, contratação e terceirização de serviços etc. No atual estágio de desenvolvimento do setor financeiro brasileiro, a maior participação da iniciativa privada na execução de políticas públicas deve permitir a redução de custos e do risco de que estas sejam desvirtuadas em prol de interesses particulares. Para viabilizar essa maior participação da iniciativa privada na execução de políticas de Estado, o relatório da Booz-Allen&Hamilton-FIPE (2000) sugere a adoção do que chama de “mecanismos aceleradores”:

• Mecanismos de repasse (p. ex., FINAME): o Estado cria fundos para atender a demandas sociais e de desenvolvimento, e os seus recursos são repassados a instituições financeiras em geral; o Estado define as condições para os créditos, processos e documentação padronizados;

• Leilões de recursos e de riscos: o Estado vende recursos e/ou riscos as aos bancos por meio de um leilão; os bancos oferecem um valor com deságio pelos recursos – a diferença compensa o risco e os custos dos empréstimos; os recursos são alocados pelos bancos com base em critérios previamente definidos pelo Estado; com isso o Estado minimiza o custo de prestar um serviço e seu risco é dividido pela iniciativa privada, que devido à alta informalidade em geral tem acesso a melhores informações sobre o risco de crédito.

Arida (2005) também sustenta que a intermediação de subsídios para a promoção de políticas públicas deveria deixar de ser um monopólio dos bancos públicos: “o sistema poderia ser aprimorado se assegurasse ao trabalhador liberdade para escolher o administrador de seu FGTS e instituísse leilões em que instituições financeiras privadas competiriam pela aplicação dos recursos do FAT ou do FGTS em setores ou atividades pré-selecionadas”. Arida (2005) aponta que para isso os recursos financeiros canalizados por esses mecanismos deveriam ser precificados de forma a refletir mais proximamente o risco, o custo social de captação e o retorno social dos projetos financiados, e a independer do canal ou instituição utilizada para esse fim.

Por fim, deve-se registrar a necessidade de estimular a realização de mais estudos nesta área, inclusive preenchendo as lacunas deixadas pela análise econométrica aqui realizada, muito sacrificada pela má qualidade dos dados agregados. Em especial, o uso de micro-dados dos bancos deve permitir obter avaliações empíricas mais robustas da influência da propriedade estatal dos bancos e do crédito direcionado sobre a eficiência da política monetária.

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Anexo I

Tabela A.1: Operações de crédito do sistema financeiro privado nacional por tomador final Ao Setor Privado

Indústria Habitação Rural Comércio Pessoas Físicas

Outros serviços

Ao Setor Público Total

Dez-95 3.9 1.5 0.4 2.5 1.4 2.4 0.4 12.6 Dez-96 3.5 1.1 0.3 1.6 1.5 1.8 0.3 10.2 Dez-97 3.2 0.9 0.2 1.5 1.9 1.7 0.2 9.6 Dez-98 2.9 0.8 0.3 1.2 1.8 1.5 0.1 8.7 Dez-99 2.7 0.6 0.3 1.2 1.7 1.5 0.1 8.1 Dez-00 2.7 0.6 0.5 1.3 2.3 1.9 0.1 9.5 Dez-01 2.9 0.5 0.6 1.3 2.7 2.1 0.1 10.3 Dez-02 2.5 0.4 0.6 1.1 2.4 1.9 0.1 9.0 Dez-03 2.8 0.3 0.7 1.2 3.0 1.9 0.1 10.1 Dez-04 2.7 0.3 0.8 1.3 3.8 1.7 0.1 10.7 Dez-05 2.9 0.3 0.8 1.5 5.3 1.8 0.2 12.7 Jun-06 3.0 0.3 0.8 1.6 5.7 1.8 0.2 13.4 Fonte: Banco Central.

Tabela A.2: Operações de crédito do sistema financeiro estrangeiro por tomador final Ao Setor Privado

Indústria Habitação Rural Comércio Pessoas Físicas

Outros serviços

Ao Setor Público Total

Dez-95 1.3 0.1 0.0 0.9 0.3 0.5 0.0 3.2 Dez-96 1.3 0.1 0.3 1.0 0.6 0.5 0.0 3.8 Dez-97 1.4 0.1 0.4 0.9 1.1 0.5 0.0 4.5 Dez-98 1.5 0.2 0.3 0.8 1.2 0.8 0.0 4.8 Dez-99 1.8 0.2 0.2 0.9 1.3 1.0 0.0 5.4 Dez-00 1.9 0.2 0.3 0.9 1.9 1.1 0.0 6.3 Dez-01 2.1 0.2 0.3 0.9 2.2 1.3 0.0 7.2 Dez-02 1.7 0.2 0.5 0.9 1.7 1.1 0.0 6.1 Dez-03 1.4 0.2 0.5 0.8 1.8 0.9 0.0 5.6 Dez-04 1.3 0.2 0.5 1.0 2.1 0.8 0.0 5.9 Dez-05 1.3 0.2 0.6 1.1 2.6 1.2 0.0 7.0 Jun-06 1.3 0.2 0.6 1.1 2.8 1.2 0.0 7.2 Fonte: Banco Central.

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Tabela A.3: Operações de crédito por estado -- Saldo de Agências (Conta 160, em R$ milhões) Estado Segmento Dez-2005 Dez-2000 Dez-1995 Banco do Brasil - Banco Múltiplo 221,6 53,7 43,2ACRE Banco Comercial 20,0 3,0 6,3 Caixa Econômica Federal 81,8 45,6 13,5 Banco Múltiplo 44,7 16,4 55,2 Total 368,2 118,7 118,1 Banco do Brasil - Banco Múltiplo 402,9 237,8 333,6 Banco Comercial 10,7ALAGOAS Caixa Econômica Federal 417,0 774,1 158,2 Banco Múltiplo 800,0 534,4 447,9 Total 1.619,9 1.546,3 950,3 Banco do Brasil - Banco Múltiplo 191,8 16,7 9,6 Banco Comercial 2,1 0,8 3,6AMAPA Caixa Econômica Federal 28,3 104,3 9,9 Banco Múltiplo 82,6 23,4 36,2 Total 304,7 145,2 59,4 Banco do Brasil - Banco Múltiplo 417,0 122,3 94,7 Banco Comercial 48,6 38,4 47,5AMAZONAS Caixa Econômica Federal 208,0 581,2 75,5 Banco Múltiplo 795,9 390,1 331,7 Total 1.469,5 1.132,1 549,4 Banco do Brasil - Banco Múltiplo 3.733,6 1.601,0 1.304,1 Banco Comercial 0,3 8,9 30,7BAHIA Caixa Econômica Federal 1.638,1 3.245,5 2.562,3 Banco Múltiplo 4.996,6 4.848,5 4.159,3

Banco Comercial Estrangeiro - Filial no país 82,3

Total 10.368,5 9.704,0 8.138,7 Banco do Brasil - Banco Múltiplo 1.198,9 380,0 298,5 Banco Comercial 8,4 10,0CEARA Caixa Econômica Federal 986,7 1.781,4 2.163,7 Banco Múltiplo 3.161,6 2.120,4 1.782,7 Total 5.347,3 4.290,2 4.254,9 Banco do Brasil - Banco Múltiplo 20.013,2 20.526,0 4.425,2 Banco Comercial 49,1 4,5 58,8 Banco Comercial Cooperativo 763,1 153,6 0,0DISTRITO FEDERAL Caixa Econômica Federal 2.376,7 11.592,4 10.311,5 Banco Múltiplo 3.018,9 1.293,6 866,1

Banco Comercial Estrangeiro - Filial no país 12,1

Total 26.221,0 33.570,0 15.673,7 Banco do Brasil - Banco Múltiplo 1.052,7 481,9 423,8 Banco Comercial 17,4ESPIRITO SANTO Caixa Econômica Federal 960,2 1.470,8 289,0 Banco Múltiplo 2.578,3 1.587,3 912,5 Total 4.591,2 3.540,0 1.642,7

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Tabela A.3: Operações de crédito por estado -- Saldo de Agências (Conta 160, em R$ milhões) – continuação Banco do Brasil - Banco Múltiplo 5.934,1 2.076,1 2.573,2 Banco Comercial 20,3GOIAS Caixa Econômica Federal 1.205,9 1.475,7 2.470,3 Banco Múltiplo 3.303,4 1.393,8 873,9

Banco Comercial Estrangeiro - Filial no país 1,9

Total 10.443,4 4.945,6 5.939,6 Banco do Brasil - Banco Múltiplo 819,3 279,8 295,7 Banco Comercial 192,6 43,4 37,8MARANHAO Caixa Econômica Federal 548,1 1.019,4 119,4 Banco Múltiplo 856,3 807,8 479,1 Total 2.416,3 2.150,4 932,0 Banco do Brasil - Banco Múltiplo 5.135,8 1.874,3 2.200,7 Banco Comercial 243,6 52,1 63,7 Banco Comercial Cooperativo 3,9 MATO GROSSO Caixa Econômica Federal 348,5 739,2 135,0 Banco Múltiplo 1.530,2 612,0 802,1 Banco Múltiplo Cooperativo 0,0 Total 7.258,1 3.281,6 3.201,5 Banco do Brasil - Banco Múltiplo 3.376,3 1.147,6 1.520,0 Banco Comercial 22,5 Banco Comercial Cooperativo 3,7 MATO GROSSO DO SUL Caixa Econômica Federal 481,8 608,8 128,3 Banco Múltiplo 1.234,1 542,9 1.017,6 Banco Múltiplo Cooperativo 0,3

Banco Comercial Estrangeiro - Filial no país 15,8

Total 5.092,4 2.303,0 2.704,3 Banco do Brasil - Banco Múltiplo 8.591,4 3.466,2 2.593,3 Banco Comercial 107,8 19,6 193,5 Banco Comercial Cooperativo 0,0 MINAS GERAIS Caixa Econômica Federal 4.480,6 6.739,5 4.387,9 Banco Múltiplo 15.110,0 7.879,0 5.225,3

Banco Comercial Estrangeiro - Filial no país 139,3 203,4

Total 28.289,8 18.243,6 12.603,3 Banco do Brasil - Banco Múltiplo 1.431,7 272,6 402,6 Banco Comercial 642,8 585,2 232,0PARA Caixa Econômica Federal 383,9 992,7 106,3 Banco Múltiplo 1.280,7 551,0 467,4 Total 3.739,2 2.401,5 1.208,4 Banco do Brasil - Banco Múltiplo 573,3 225,2 236,7 Banco Comercial 2,9PARAIBA Caixa Econômica Federal 786,8 735,2 156,4 Banco Múltiplo 907,5 567,2 351,5 Total 2.267,6 1.527,6 747,5

77

Tabela A.3: Operações de crédito por estado -- Saldo de Agências (Conta 160, em R$ milhões) – continuação Banco do Brasil - Banco Múltiplo 8.951,6 4.129,1 3.950,9 Banco Comercial 9,4 6,4 86,2PARANA Banco Comercial Cooperativo 40,4 Caixa Econômica Federal 2.873,1 4.357,5 3.486,7 Banco Múltiplo 15.602,7 9.027,3 7.933,7 Banco Múltiplo Cooperativo 0,0

Banco Comercial Estrangeiro - Filial no país 1,0 79,8

Total 27.436,9 17.561,6 15.537,3 Banco do Brasil - Banco Múltiplo 1.248,2 413,1 979,1 Banco Comercial 38,7 17,0PERNAMBUCO Caixa Econômica Federal 1.007,8 2.421,3 2.958,4 Banco Múltiplo 4.189,9 2.495,3 3.531,7

Banco Comercial Estrangeiro - Filial no país 14,7 60,5

Total 6.445,8 5.383,1 7.546,8 Banco do Brasil - Banco Múltiplo 663,8 255,7 175,3 Banco Comercial 1,1PIAUI Caixa Econômica Federal 316,3 473,1 82,4 Banco Múltiplo 517,0 493,1 271,7 Total 1.497,1 1.221,9 530,4 Banco do Brasil - Banco Múltiplo 10.280,6 9.604,0 1.933,6 Banco Comercial 144,4 48,4 641,5RIO DE JANEIRO Caixa Econômica Federal 3.650,6 9.775,9 7.613,7 Banco Múltiplo 25.310,4 13.099,1 9.786,9

Banco Comercial Estrangeiro - Filial no país 14,7 40,6 352,5

Total 39.400,7 32.568,1 20.328,3 Banco do Brasil - Banco Múltiplo 830,4 261,4 249,1 Banco Comercial 2,3RIO GRANDE DO NORTE Caixa Econômica Federal 491,9 727,0 172,1 Banco Múltiplo 729,2 527,6 377,7 Total 2.051,5 1.516,1 801,2 Banco do Brasil - Banco Múltiplo 12.237,9 3.956,8 4.510,9 Banco Comercial 11,9 21,8 105,1 Banco Comercial Cooperativo 212,5 Caixa Econômica Federal 3.454,4 6.578,9 3.485,2RIO GRANDE DO SUL Caixa Econômica Estadual 775,8 Banco Múltiplo 17.445,3 7.468,6 4.912,1 Banco Múltiplo Cooperativo 1.165,0

Sociedade de Crédito, Financiamento e Investimento 78,9 14,3

Banco Comercial Estrangeiro - Filial no país 1,6 65,7

Total 34.314,4 18.319,2 13.869,2

78

Tabela A.3: Operações de crédito por estado -- Saldo de Agências (Conta 160, em R$ milhões) – cont. Banco do Brasil - Banco Múltiplo 717,2 147,6 89,9 Banco Comercial 49,2 14,3 22,2RONDONIA Caixa Econômica Federal 145,7 129,0 11,8 Banco Múltiplo 236,8 121,8 166,9 Total 1.148,9 412,6 290,8 Banco do Brasil - Banco Múltiplo 97,9 18,1 30,5 Banco Comercial 2,5 4,3 18,2RORAIMA Caixa Econômica Federal 384,0 32,4 13,0 Banco Múltiplo 92,9 27,8 10,8 Total 577,3 82,5 72,5 Banco do Brasil - Banco Múltiplo 4.945,9 1.989,5 1.546,2 Banco Comercial 341,6 249,7 658,6SANTA CATARINA Caixa Econômica Federal 1.857,4 2.264,4 627,3 Banco Múltiplo 5.115,8 1.964,8 1.323,6

Banco Comercial Estrangeiro - Filial no país 13,6

Total 12.260,6 6.468,5 4.169,2 Banco do Brasil - Banco Múltiplo 24.843,5 8.445,5 7.552,0 Banco Comercial 798,7 603,3 2.066,6SAO PAULO Caixa Econômica Federal 12.230,5 15.113,5 10.418,0 Banco Múltiplo 268.048,0 139.644,2 80.475,6

Banco Comercial Estrangeiro - Filial no país 3.177,6 9.951,6 4.613,8

Total ###### ###### ###### Banco do Brasil - Banco Múltiplo 294,4 121,6 166,3 Banco Comercial 2,3SERGIPE Caixa Econômica Federal 397,9 599,7 128,9 Banco Múltiplo 686,1 519,7 269,5 Total 1.378,5 1.240,9 566,9 Banco do Brasil - Banco Múltiplo 601,3 264,3 274,9 Banco Comercial 26,3 5,9 7,8TOCANTINS Caixa Econômica Federal 154,2 261,4 13,6 Banco Múltiplo 230,2 64,7 88,4 Total 1.012,0 596,3 384,6Fonte: Banco Central.

79

Tabela A.4: Nome e Partido dos Governadores Eleitos Presidente FHC FHC

ESTADOS 1994 Coligação

ou não 1998 Coligação

ou não 2002Acre Oleir Cameli PPR 0 Jorge Viana PT 0 Jorge Viana Alagoas Divaldo Suruagy PMDB 0 Ronaldo Lessa PSB 0 Ronaldo Lessa Amazonas Amazonino Mendes PPR 0 Amazonino Mendes PFL 1 Eduardo Braga Amapá João Capiberibe PSB 0 João Capiberibe PSB 0 Antônio WaldesBahia Paulo Souto PFL 1 César Borges PFL 1 Paulo Souto Ceará Tasso Jereissati PSDB 1 Tasso Jereissati PSDB 1 Lúcio AlcântaraDistrito Federal Cristovam Buarque PT 0 Joaquim Roriz PMDB 0 Joaquim Roriz Espirito Santo Vítor Buaiz PT 0 José Ignácio PSDB 1 Paulo Hartung Goiás Maguito Vilela PMDB 0 Marconi Perillo PSDB 1 Marconi Perillo Maranhão Roseana Sarney PFL 1 Roseana Sarney PFL 1 José Reinaldo Minas Gerais Eduardo Azeredo PSDB 1 Itamar Franco PMDB 0 Aécio Neves M. G. do Sul Wilson Martins PMDB 0 Zeca PT 0 José Miranda (Zeca do PT)Mato Grosso Dante de Oliveira PDT 0 Dante de Oliveira PSDB 1 Blairo Maggi Pará Almir Gabriel PSDB 1 Almir Gabriel PSDB 1 Simão Jatene Paraíba Antônio Mariz PMDB 0 Ze Maranhão PMDB 0 Cássio Cunha LimaPernambuco Miguel Arraes PSB 0 Jarbas Vasconcelos PMDB 0 Jarbas VasconcelosPiauí Francisco Sousa PMDB 0 Mão Santa PMDB 0 Wellington DiasParaná Jaime Lerner PDT 0 Jaime Lerner PFL 1 Roberto RequiãoRio de Janeiro Marcello Alencar PSDB 1 Anthony Garotinho PDT 0 Rosinha GarotinhoRio G. do Norte Garibaldi Alves PMDB 0 Garibaldi Alves PMDB 0 Vilma Maria de FariaRondônia Valdir Raupp PMDB 0 Bianco PFL 1 Ivo Cassol R. G. do Sul Antônio Britto PMDB 0 Olívio Dutra PT 0 Germano RigottoRoraima Neudo Campos PTB 1 Neudo Campos PPB 1 Francisco FlamarSanta Catarina Paulo Affonso Vieira PMDB 0 Espiridião Amim PPB 1 Luiz Henrique daSergipe Albano Franco PSDB 1 Albano Franco PSDB 1 Joâo Alves São Paulo Mário Covas PSDB 1 Mário Covas PSDB 1 Geraldo AlckminTocantins Siqueira Campos PPR 0 Siqueira Campos PFL 1 Marcello Miranda

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Tabela 23: Regressões para taxas mensais de variação na razão crédito / PIB para Sistemas Financeiros Público e Privado (Julho 1994 a Junho 2006)

Diferença Logarítmica da Razão Empréstimos do Sistema Financeiro

Público (Ex-Habitação)/PIB Diferença Logarítmica da Razão Empréstimos do Sistema Financeiro

Privado (Ex-Habitação)/PIB Equação (1) (2) (3) (4) (5) (6) Coef. t-Statistic Coef. t-Statistic Coef. t-Statistic Coef. t-Statistic Coef. t-Statistic Coef. t-Statistic Intercepto 0.1086 0.78 0.0014 0.40 0.0014 0.37 -0.1504 -1.37 -0.1472 -2.33 -0.0902 -1.11 Ddez1997 -0.3261 -15.01 -0.3347 -16.00 -0.3341 -50.42 -0.0222 -1.30 -0.0321 -1.97 -0.0241 -3.20 Crédito Consignado 0.0080 1.48 0.0041 0.96 UCI -0.0014 -0.82 0.0018 1.34 0.0019 2.44 0.0012 1.19 Var Prod Industrial 0.0015 1.77 0.0004 0.61 Djan1999 -0.0755 -3.63 -0.0616 -2.99 -0.0618 -15.89 0.1095 6.68 0.1131 6.91 0.1094 23.59 Dmar1999 -0.0127 -0.63 -0.0738 -4.68 -0.0776 -5.23 -0.0793 -54.69 Selic-Infl mês 0.0004 1.52 0.0003 1.27 Selic-Infl mês (-1) 0.0005 1.21 0.0008 3.76 0.0008 3.12 0.0005 1.64 0.0008 3.87 0.0005 2.28 Selic-Infl mês (-2) 0.0001 0.17 -0.0007 -2.30 -0.0008 -3.76 -0.0006 -3.27 Selic-Infl mês (-3) -0.0001 -0.33 0.0000 0.10 Selic-Infl mês (-4) -0.0005 -1.28 -0.0009 -4.21 -0.0008 -4.51 0.0000 0.04 Selic-Infl mês (-5) 0.0001 0.36 0.0001 0.40 Selic-Infl mês (-6) -0.0006 -2.29 -0.0001 -0.59 Djan 0.0037 0.41 -0.0057 -0.79 -0.0104 -2.20 -0.0104 -3.65 Dfev 0.0071 0.80 0.0083 1.19 Dmar 0.0131 1.41 -0.0014 -0.19 Dabr 0.0046 0.51 0.0081 1.15 Dmai 0.0117 1.26 0.0057 0.78 Djun -0.0058 -0.67 0.0003 0.05 Djul -0.0032 -0.34 0.0061 0.83 Dago 0.0075 0.78 0.0031 0.41 Dset 0.0138 1.46 0.0085 1.14 Dout 0.0047 0.48 0.0013 0.16 Dnov 0.0147 1.51 -0.0003 -0.04 AR(1) 0.2803 3.03 Método SUR SUR OLS/White SUR SUR OLS/White R2-Ajustado 0.6640 0.656 0.656 0.3150 0.355 0.386 D.W. 2.04 1.99 1.99 1.50 1.49 2.10 No. Observações 138 140 140 138 142 141 Nota: SUR= Seemingly Unrelated Regression.

81

Tabela 24: Regressões para taxas mensais de variação na razão crédito / PIB para Sistemas Financeiros Público e Privado (Nov 2001 a Junho 2006)

Diferença Logarítmica da Razão Empréstimos do Sistema Financeiro Público (Ex-Habitação)/PIB

Diferença Logarítmica da Razão Empréstimos do Sistema Financeiro Privado (Ex-Habitação)/PIB

(1) (2) (3) (4) (5) (6) Coef. t-Statistic Coef. t-Statistic Coef. t-Statistic Coef. t-Statistic Coef. t-Statistic Coef. t-Statistic Intercepto 0.7810 2.12 0.2174 1.94 0.225527 2.346484 0.4414 1.16 -0.0241 -1.82 -0.0312 -2.12 Crédito Consignado 0.0127 2.08 0.0276 4.38 0.0159 4.99 0.0198 3.73 UCI -0.0091 -2.12 -0.0024 -1.87 -0.0025 -2.29831 -0.0057 -1.29 Var Prod Industrial 0.0019 1.49 -0.0001 -0.09 Selic-Infl esperada 0.0016 0.45 0.0036 0.98 Selic-Infl esperada (-1) -0.0030 -0.57 -0.0044 -0.81 Selic-Infl esperada (-2) -0.0008 -0.15 -0.0019 -0.34 Selic-Infl esperada (-3) -0.0009 -0.17 0.0020 0.36 Selic-Infl esperada (-4) 0.0154 2.83 0.0096 3.93 0.00961 5.24973 0.0090 1.61 0.0096 3.78 0.0106 4.58 Selic-Infl esperada (-5) -0.0187 -3.46 -0.0106 -4.39 -0.01066 -7.74756 -0.0077 -1.39 -0.0082 -3.31 -0.0089 -4.50 Selic-Infl esperada (-6) 0.0031 0.93 -0.0004 -0.13 Djan -0.0142 -1.44 -0.0102 -1.00 Dfev -0.0255 -2.57 -0.0175 -3.42 -0.01395 -3.77295 0.0006 0.05 Dmar 0.0019 0.15 0.0067 0.53 Dabr 0.0041 0.40 0.0211 1.98 0.0116 2.53 0.0150 2.88 Dmai -0.0014 -0.11 0.0163 1.28 0.0077 1.68 0.0048 1.15 Djun 0.0007 0.06 0.0115 0.98 Djul -0.0106 -0.92 -0.0168 -3.43 -0.01379 -4.1439 0.0141 1.20 Dago 0.0023 0.17 0.0057 0.40 Dset 0.0140 1.11 0.0265 2.03 Dout -0.0130 -0.96 -0.0164 -3.23 -0.01955 -1.30169 0.0094 0.67 Dnov 0.0033 0.28 0.0110 0.91 Método SUR SUR OLS/White SUR SUR OLS/White R2-Ajustado 0.160 0.284 0.379 0.155 0.302 0.318 D.W. 2.48 2.54 2.48 2.13 2.11 2.13 No. Observações 50 51 51 50 51 51 Nota: SUR= Seemingly Unrelated Regression.

82

Tabela 25: Regressões para taxas mensais de variação na razão crédito / PIB para Empréstimos BNDES (Nov 2001 a Junho 2006)

Diferença Logarítmica da Razão Empréstimos do BNDES Operações Diretas/PIB

Diferença Logarítmica da Razão Empréstimos do BNDES Operações de Repasse/PIB

(1) (2) (3) (4) Coef. t-Statistic Coef. t-Statistic Coef. t-Statistic Coef. t-Statistic Intercepto 0.0058 0.01 -0.0064 -0.32 0.3618 0.91 -0.0655 -4.86 Crédito Consignado -0.0019 -0.17 0.0126 1.92 0.0085 2.24 UCI 0.0001 0.01 -0.0047 -1.03 Var Prod Industrial 0.0033 1.40 0.0032 1.64 -0.0003 -0.20 Selic-Infl esperada 0.0061 0.95 0.0008 0.22 Selic-Infl esperada (-1) -0.0050 -0.51 -0.0041 -0.71 Selic-Infl esperada (-2) -0.0059 -0.60 -0.0016 -0.27 Selic-Infl esperada (-3) 0.0002 0.02 0.0097 2.48 0.0073 1.26 0.0048 4.88 Selic-Infl esperada (-4) 0.0228 2.28 -0.0087 -2.30 0.0074 1.26 Selic-Infl esperada (-5) -0.0240 -2.43 -0.0106 -1.83 Selic-Infl esperada (-6) 0.0070 1.17 0.0023 0.64 Djan -0.0269 -1.49 -0.0113 -1.07 Dfev -0.0541 -2.98 -0.0269 -2.43 -0.0090 -0.85 Dmar -0.0250 -1.12 -0.0042 -0.32 Dabr -0.0212 -1.12 0.0003 0.03 Dmai -0.0265 -1.17 -0.0023 -0.18 Djun -0.0216 -1.04 -0.0049 -0.41 Djul -0.0082 -0.39 0.0062 0.51 Dago -0.0228 -0.91 0.0011 0.07 Dset -0.0050 -0.22 0.0020 0.15 Dout -0.0508 -2.05 -0.0285 -2.54 -0.0028 -0.19 Dnov -0.0273 -1.26 0.0088 0.69 0.0116 1.83 AR(1) Método SUR SUR SUR SUR R2-Ajustado -0.048 0.172 0.000 0.247 D.W. 2.43 2.41 2.00 1.99 No. Observações 50 51 50 53

83

abela 26: Regressões para taxas trimestrais de variação na razão crédito / PIB para Sistemas Financeiros Público e Privado (1994.III a 2006.II)

Diferença Logarítmica da Razão Empréstimos do Sistema Financeiro Público (Ex-Habitação)/PIB

Diferença Logarítmica da Razão Empréstimos do Sistema Financeiro Privado (Ex-Habitação)/PIB

(1) (2) (3) (4) (5) Coef. t-Statistic Coef. t-Statistic Coef. t-Statistic Coef. t-Statistic Coef. t-Statistic Intercepto 0.4538 0.95 0.0071 0.60 -1.0056 -2.05 -0.8182 -3.78 -0.4858 -1.65 Crédito Consignado -0.3464 -9.52 -0.3463 -10.48 -0.0533 -1.42 -0.0453 -2.11 D4Ttrim97 0.0217 1.18 -0.0094 -0.50 UCI -0.0056 -0.94 0.0126 2.06 0.0100 3.80 0.0060 1.75 Var Prod Industrial 0.0033 0.59 -0.0017 -0.31 D1Ttim99 -0.1127 -3.29 -0.1061 -3.24 0.0284 0.81 Selic-Infl trim 0.0032 3.60 0.0032 4.63 0.0031 3.38 0.0017 2.39 0.0024 1.93 Selic-Infl trim (-1) -0.0007 -0.93 0.0003 0.28 -0.0014 -1.30 Selic-Infl trim (-2) -0.0025 -2.82 -0.0027 -3.33 -0.0005 -0.52 Selic-Infl trim (-3) 0.0014 1.53 0.0017 1.76 -0.0005 -0.68 Selic-Infl trim (-4) -0.0022 -2.83 -0.0023 -2.96 -0.0272 -1.48 Dtrim1 0.0171 0.96 -0.0123 -0.66 Dtrim2 -0.0012 -0.07 -0.0092 -0.47 Dtrim3 0.0028 0.15 AR(1) 0.3594 2.47 Método SUR SUR OLS/White R2-Ajustado 0.685 0.725 0.123 0.203 0.283 D.W. 2.04 2.02 1.15 1.44 1.94 No. Observações 44 44 44 47 46