POLTICAS PBLICAS Y GOBIERNO

EN DEMOCRACIA

Texto en Construccin

Versin Julio 2014

Autores:

GLORIA PATRICIA RAMIREZ GALVIS

LUIS CARLOS BURBANO ZAMBRANO

Todos los derechos reservados. Queda prohibida la reproduccin, total

o parcial de este documento, por cualquier medio, sin el previo y

expreso consentimiento por escrito de los autores.

Santaf de Bogot, Colombia

Julio de 2014

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INDICE

INTRODUCCIN

CAPITULO 1. ESTADO, GOBIERNO Y POLTICAS PBLICAS

1.1 El Estado: - Una definicin de Estado - Funcin, propiedad y gestin del aparato pblico

- Dimensiones del aparato pblico 1.2 Estado y Mercado: Modelos poltico-ideolgicos del Estado y sus consecuencias en las

polticas pblicas: - Dicotoma pblico privado - Modelos poltico-ideolgicos del Estado:

Estado Mnimo Estado Propietario Estado de Bienestar Estado Coordinador

1.3 Gobernar en democracia 1.4 Definicin y alcance de las polticas pblicas:

- Qu son las polticas pblicas

- Tipologa de polticas pblicas 1.5 Fundamentos tcnico-polticos de las polticas pblicas:

- El diseo de una poltica pblica descansa en un determinado modelo poltico-

ideolgico - Modelo poltico-ideolgico e intercambio de problemas - Algunos modelos poltico-ideolgicos:

Gestin de oferta Vs Gestin de Demanda Universalizacin Vs focalizacin Asistencia Social Vs Proteccin Social

Centralizacin Vs Descentralizacin Participacin comunitaria Vs Gobierno comunitario

CAPTULO 2. ANALISIS DE LAS POLTICAS PBLICAS

2.1 El concepto de anlisis de polticas: la tensin entre el anlisis descriptivo y el anlisis normativo de polticas

2.2 Una tipologa de modelos de anlisis de polticas

2.2.1 Modelos analticos de polticas pblicas 2.2.2 Modelo de anlisis normativo-prescriptivo de polticas pblicas 2.3.3 Modelo tecnopoltico de anlisis de polticas pblicas

2. 3 Perspectivas de analistas de polticas pblicas 2.4 Modelos descriptivos y normativos para el anlisis de polticas pblicas

2.4.1 El modelo de la racionalidad pura 2.4.2 El modelo de la racionalidad econmica

2.4.3 El modelo de la decisin secuencial 2.4.4 El modelo del cambio incremental

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2.4.5 El modelo de la decisin satisfactoria 2.4.6 El modelo del juicio humano de Hammond

2.4.7 El modelo ptimo de Dror

CAPTULO 3. LA CONSTRUCCIN DE UNA TEORIA DE LA ACCIN SOCIAL QUE FUNDAMENTE LA PLANIFICACIN Y GESTIN DE LAS POLTICAS PBLICAS

3.1 La planificacin y gestin de las polticas pblicas exige de una teora de la accin social

3.2 Los antecedentes de la teora de la accin social

3.3 Los aportes de los conceptos de campo y juego social en la construccin de una teora de la accin social

3.4 Los campos y los juegos de poder

3.5 De la teora de la accin social a la teora de la planificacin pblica 3.6 Las caractersticas y complejidad de la planificacin y gestin de las polticas pblicas

CAPTULO 4. UNA HERRAMIENTA MODERNA PARA LA PLANIFICACIN, GESTIN Y

EVALUACIN DE POLTICAS PBLICAS

4.1 Elementos centrales de la planificacin estratgica pblica 4.1.1 el modelo normativo de planificacin

4.1.2 el modelo estratgico de planificacin 4.2 la explicacin de la realidad como fundamento de la accion de gobierno

4.2.1 teoras para la focalizacin de problemas

4.2.2 diseo de la agenda especial de gobierno 4.2.3 mtodos de seleccin de problemas 4.2.4 anlisis de los problemas incluidos en la agenda especial

4.3 modelo de formulacin de una poltica pblica bajo incertidumbre y poder compartido 4.3.1 el diseo de las operaciones 4.3.2 mtodos de exploracin de alternativas

4.3.3 el plan dual de accin 4.3.4 matriz nudos crticos operaciones 4.3.5 lidiar con la incertidumbre en la planificacin y gestin de las polticas pblicas

4.3.5 El Anlisis y Construccin de Viabilidad Poltica de las Polticas Pblicas 4.3.6 La Direccin y Gestin de las Polticas Pblicas

CAPTULO 5. UNA HERRAMIENTA MODERNA PARA EL MONITOREO Y EVALUACIN DE LAS

POLTICAS PBLICAS POR RESULTADOS

5.1 El monitoreo y la evaluacin de las polticas pblicas por resultado: - Monitoreo vs. Informacin estadstica - Qu es el monitoreo y la evaluacin por resultados - Propsitos del monitoreo y la evaluacin institucional por resultados - La evaluacin institucional en sistemas de baja y alta responsabilidad - Modelo general para el monitoreo y la evaluacin institucional por resultados

5.2 Indicadores y seales como instrumentos para el monitoreo y evaluacin de polticas pblicas:

- Qu son los indicadores? - El papel de los indicadores

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- Justificacin, validez y confiabilidad de los indicadores - Indicadores falibles e infalibles - Construccin de indicadores y seales: sistema de seales de escala fija y variables. - Las cadenas de informacin

5.3 Sistema de rendicin de cuentas por resultados:

Qu es un sistema de rendicin de cuentas por resultados? Objetivos de la rendicin de cuentas por resultados Requisitos y operacionalizacin en la prctica del sistema de rendicin de cuentas por

resultados

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CAPITULO 1

ESTADO, GOBIERNO Y POLTICAS PBLICAS

1.1 EL ESTADO

UNA DEFINICIN DE ESTADO

Para comprender lo que son las polticas pblicas debemos iniciar obligatoriamente por el concepto poltico de Estado, puesto que es ste el elemento sustancial que les otorga sentido y

contenido; de tal forma que cualquier nocin de polticas pblicas remite necesariamente al concepto de Estado. Si partimos de una definicin general de poltica pblica como las decisiones o acciones realizadas por una autoridad pblica o un Gobierno con el fin de actuar o no frente a

un problema relativo al inters pblico o general de una determinada sociedad, se hace necesario entender primero lo que significa Gobierno, inters pblico y, en ltimas, qu es el Estado.

En la anterior definicin de polticas pblicas, debemos entender Gobierno como un conjunto de instituciones y personas que ejercen el poder poltico legtimamente constituido y que determinan la orientacin poltica del colectivo social. De esta manera, el poder de Gobierno en su acepcin

moderna se encuentra asociado a la nocin de Estado y, por consiguiente, indica el conjunto de personas y rganos que institucionalmente detentan el ejercicio de poder del Estado. En esta direccin, el Gobierno constituye un aspecto del Estado. Los otros elementos que regularmente se

consideran como constitutivos del Estado son el territorio, la sociedad o el pueblo soberano, la Constitucin o el estatuto fundamental regulador de la sociedad y los valores culturales.

Podemos destacar las siguientes definiciones de Estado realizadas por autores que se han constituido en referentes clsicos de la teora del Estado:

Max Weber (1996:128). El Estado Moderno es aquella comunidad humana que en el interior de un determinado territorio el concepto de territorio es esencial a la definicin- reclama para s (con xito) el monopolio de la coaccin fsica legitima. Porque lo especfico de la actualidad es

que a las dems asociaciones o personas individuales solo se les concede el derecho de la coaccin fsica en la medida en que el Estado lo permite. ste se considera, pues, como fuente nica del derecho de coaccin.

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Constantino Mortati (Citado por Bobbio en Estado, Gobierno y Sociedad, 1997:128). El Estado es un ordenamiento jurdico para los fines generales que ejerce el poder soberano en un territorio

determinado, al que estn subordinados necesariamente los sujetos que pertenecen a l. Hans Kelsen (1983). El Estado es el poder soberano que tiene el monopolio de crear y aplicar el derecho (o sea normas vinculantes) en un territorio y hacia un pueblo, poder que recibe su

validez de la norma fundamental y de la capacidad de hacerse valer recurriendo en ltima instancia a la fuerza, y en consecuencia por el hecho de ser no solamente legitimo sino y tambin eficaz (legitimidad y eficacia se reclaman mutuamente).

Norberto Bobbio (1997:129-130). La condicin necesaria y suficiente para que exista un Estado es que en un territorio determinado haya un poder capaz de tomar decisiones y emitir los

mandatos correspondientes, obligatorios para todos los que habitan en ese territorio, y obedecidos efectivamente por la gran mayora de los destinatarios en la mayor parte de los casos en los que se requiera la obediencia; cualesquiera que sean las decisiones. Lo que no quiere decir

que el poder estatal no tenga lmites. Puesto que se garantizan la proteccin de algunos espacios de libertad, representados por los derechos civiles, en los que el poder estatal no puede intervenir, y una norma, aunque fuese vlida, que los violase puede ser considerada ilegitima por un

procedimiento previsto por la misma Constitucin. Louis Althusser (2008). El Estado es un agente represor que tiene en su poder el monopolio

legtimo de la fuerza Se describe a s mismo como eterno y lo reproduce en la infraestructura que a su vez le dar el poder legitimo que tiene. Pero esta reproduccin lo hace bajo la forma de instituciones distintas y especializadas las cuales constituyen los Aparatos Ideolgicos del Estado

(AIE), a saber: lo religioso, la escuela, la familia, lo jurdico, lo poltico, lo sindical, los medios de comunicacin informativos y la cultura.

Pierre Bourdieu (1997). Para que exista el Estado no basta la presencia de las condiciones objetivas que definen un Estado: un territorio, una poblacin y una autoridad. El Estado en su concepcin moderna, corresponde a un proceso cultural e ideal por medio del cual la idea de un

poder no individualizado se concreta histricamente.El Estado es el lugar de la lucha por el monopolio de la violencia simblica. Es una forma suave de violencia que se practica mediante mecanismos culturales y difiere de las formas de control social ms directas.

En estas definiciones formales del Estado se resaltan en trminos generales algunas caractersticas comunes y, por lo tanto, consustanciales a su definicin. Si dejamos a un lado el carcter o la

tendencia ideolgica y filosfica que le da contenido a cada una de las anteriores concepciones de Estado conforme a la perspectiva que cada autor le confiere y el cual no es nuestra preocupacin en este anlisis, podemos enumerar entonces estas caractersticas de la siguiente

forma:

a) Es una construccin social b) La coaccin c) Su legitimidad se deriva por la obediencia a un estatuto o a una norma general d) El territorio e) contexto cultural

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A partir de estas caractersticas comunes podemos aseverar que el Estado es una forma de construccin social que posee como caracterstica esencial y que le diferencia de otros tipos de

organizaciones el poder legitimo de la coaccin, la fuerza o la violencia fsica, reconocida, aceptada y obedecida por todos los miembros de la sociedad, a travs del establecimiento de unas reglas que controlan, regulan y restringen la sociedad dentro de un territorio determinado,

de acuerdo a unos patrones culturales dados. Como afirma Weber, ningn otro tipo de organizacin social tiene esta particularidad de imposicin del uso legtimo de la fuerza. Por tanto, el Estado en la visin moderna se convierte en el soberano con capacidad monoplica de ejercer

un mandato obligatorio para toda la sociedad dentro de un ordenamiento jurdico que le da ese poder soberano.

Esta concepcin general implica una relacin poltica esencial de gobernantesgobernados o Estado-ciudadanos, que da el derecho de mandar a uno y el derecho de obedecer al otro (Bobbio, 1997:81). Len Duguit (2005), defensor de la teora de la solidaridad en el Estado de

Derecho, enfatiza tambin que la esencia del Estado est en la relacin gobernantes-gobernados, es decir, entre los que tienen el poder del mandato y pueden coaccionar y aquellos que obedecen, dependencia enmarcada dentro de los derechos y libertades bsicas de los miembros de la

sociedad. En el contexto del Estado democrtico moderno, aunque ste tiene la potestad de monopolio del

poder legitimo como instancia superior, su voluntad est limitada en trminos absolutos por los intereses generales de la sociedad, por el respeto a las libertades individuales y la autonoma moral y por la igualdad poltica, que le demanda la Constitucin (el conjunto de reglas que

regulan el sistema). El poder le es cedido al Estado a travs de un consenso poltico de la sociedad, legitimado mediante un conjunto de reglas (primarias o fundamentales) que establecen quin est autorizado para tomar las decisiones colectivas y bajo qu procedimientos. (Bobbio, El futuro de la democracia. Pg. 24). Por tanto, en democracia los ciudadanos le ceden al Estado el poder legitimo de la autoridad a cambio del mantenimiento de un orden que le garantice un sistema de derechos.

De la anterior argumentacin sobre el Estado democrtico moderno, se deduce que existe una doble va en el proceso de legitimacin del Estado: la primera va desde el soberano (pueblo)

hacia el Estado y la segunda, que va desde el Estado hacia el soberano. En la primera, la legitimidad del Estado se deriva porque el proceso de cesin de poder que hace el soberano hacia ste, se realiza bajo la aplicacin de un estatuto o conjunto de reglas explcitamente

definidas y reconocidas por toda la sociedad. En la segunda va, la legitimidad se realiza a travs de la provisin de bienes pblicos por parte del Estado que son fundamentales para su manutencin y mejoramiento.

En esta visin del Estado democrtico, las polticas pblicas se convierten en el instrumento por antonomasia a partir del cual se da ese proceso de interaccin entre el Estado y la sociedad (el

demos, el soberano), y en ltima instancia de legitimacin del Estado. Esta interaccin a travs de las polticas pblicas se da en tres niveles mutuamente interrelacionados: (a) en el nivel de la definicin de las reglas del sistema poltico y social (macroregulacin del sistema); (b) en el nivel

de la gestin de bienes y servicios orientados a satisfacer necesidades de la poblacin (gestin del sistema), y (c) en el nivel de diseo y estructuracin de las organizaciones capaces de realizar la regulacin y gestin propuestas (organizacin del sistema). De este modo, podemos dividir las

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polticas pblicas en tres grandes grupos: Reguladoras, gestionadoras y organizadoras. El olvido de esta taxonoma de las polticas pblicas conlleva a enfatizar excesivamente la gestin, dejando

a un lado las polticas reguladoras y organizadoras. Esta tipologa ser tratada con mayor detalle en el punto 1.4.

FUNCIN, PROPIEDAD Y GESTIN DEL APARATO PBLICO

El nfasis y la forma de abordar las anteriores tres niveles de las polticas pblicas (regulacin, gestin y organizacin), responden a las concepciones poltico-ideolgicas de lo que debe ser el

Estado. Estas concepciones, que sern discutidas ms adelante, se concretan en la manera como se definen y articulan las siguientes variables del diseo del aparato pblico:

a) El tipo de funcin b) El modo de propiedad c) El modo de gestin

EL TIPO DE FUNCIN

Se refiere a las responsabilidades que debe asumir el Estado en representacin de los intereses generales del colectivo social. Aqu se establece la gran divisin de responsabilidades entre lo pblico y lo privado. Pero para entender esta diferencia es necesario estudiar las principales

concepciones sobre las razones por las cuales el Estado debe intervenir en la sociedad: a. Motivos Polticos. El Estado puede decidir intervenir en ciertos asuntos con el propsito de enfrentar algn problema en respuesta a exigencias o presiones polticas. Existen varios motivos polticos. Uno de ellos se da cuando el Estado sufre la presin por parte de grupos sociales especficos para que ejerza acciones tendientes a resolver un problema que est incomodando o

afectando a la poblacin o a una parte de ella. Estos reclamos exigen la intervencin del Estado en asuntos concretos como una mayor regulacin de la proteccin ambiental sobre las empresas que deterioran los recursos naturales o en casos como la exigencia de implantar acciones que

hagan ms justo el acceso a sectores tradicionalmente excluidos de la sociedad como las mujeres, las minoras tnicas o la atencin especial a grupos en situacin de alta vulnerabilidad y riesgo social como los desplazados o vctimas del conflicto armado, los nios de o en la calle, mujeres

cabezas de familia, entre otros. Estas presiones polticas tambin pueden provenir de grupos poderosos de la sociedad que exigen

al Estado la defensa de sus intereses o la manutencin o ampliacin de sus privilegios. Ejemplos que representan esta situacin puede ser cuando los exportadores recurren al gobierno para que alivie los efectos de un proceso revaluacionista o cuando los bancos piden la intervencin del

Estado para que les auxilie en una crisis financiera. Algunas veces estos motivos polticos pueden tener origen de presiones internacionales, como es el caso de los defensores de los derechos humanos que exigen una mayor proteccin de ciertos grupos de la poblacin que estn siendo

afectados por la violencia o por instituciones financieras internacionales que demandan reformas regulativas que aumenten las garantas a la inversin privada, especialmente a la inversin extranjera.

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b. Motivos tico-Ideolgicos. Los motivos tico-ideolgicos responden a la visin predominante que se tenga sobre cul debe ser el papel del Estado y dnde deben estar las fronteras con el

sector privado. No es lo mismo el papel que debe cumplir el Estado para los partidarios del Estado Mnimo que para los que defienden el Estado Propietario. Esta discusin entre el Estado Mnimo y el Estado Propietario refleja el viejo debate entre las ideologas que defienden un

Estado que interviene de forma mnima como son los neoliberales de aquellos que por el contrario reclaman una mayor intervencin estatal en todas las esferas de la sociedad. Estas concepciones tico-ideolgicas sern desarrolladas ms adelante en el punto 1.2.

c. Motivos por Fallas del Mercado. La intervencin del Estado se produce cuando el sector privado no es eficiente o no puede dar respuesta a la atencin a problemas que aquejan a la

poblacin o a una parte de la sociedad. Segn M. Kraft y S. Furlong (2007), estas fallas del mercado se clasifican en cuatro tipos:

i) La existencia de monopolios u oligopolios: cuando una o varias personas o empresas dominan el mercado y por tanto, controlan el precio de un producto o servicio. Existen los llamados monopolios naturales o monopolios tcnicos, es decir, un nmero muy limitado de compaas que controlan un servicio esencial como la televisin por cable o la telefona celular en una determinada ciudad o en un pas, y aunque el Estado comnmente acepta la existencia de este tipo de monopolios, debe entrar a regular para asegurar que la poblacin tenga un acceso justo

a esta clase de bienes o servicios; ii) Las externalidades: Se dan cuando las acciones o medidas emprendidas por un individuo o una empresa afectan de forma positiva o negativa el bienestar de otra parte de la sociedad. Las externalidades positivas ocurren cuando las acciones o decisiones afectan favorablemente a terceras personas. Las externalidades negativas se producen cuando en la interaccin del

mercado, terceras personas son afectadas desfavorablemente y no obtienen una compensacin por este dao. Cuando se presentan este tipo de externalidades, el gobierno debe intervenir en el mercado de tal forma que regule esta clase de acciones que el mercado no reconoce; por

ejemplo: en la polucin producida por determinadas empresas, el Estado debe intervenir a travs de impuestos, multas o prohibiciones;

iii) Fallas en la informacin: Ocurre cuando no hay suficiente o completa informacin sobre un producto o servicio, afectando financieramente o a travs de perdidas personales al consumidor, obligando as al Estado a actuar para regular esta deficiencia. Por ejemplo: el gobierno exige a

las empresas de alimentos o a las empresas farmacuticas que proporcionen total informacin al consumidor sobre el contenido de los productos y las advertencias a tener en cuenta respecto a su consumo, y

iv) Cuando el mercado no proporciona los bienes pblicos: Una de las fallas importantes del mercado y que se convierte en uno de los principales argumentos para la intervencin del Estado

es cuando este no reconoce necesidades colectivas que son fundamentales para el bienestar, equilibrio y proteccin de toda la sociedad. Este tipo de bienes y servicios se denominan bienes pblicos o colectivos.

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La teora de los bienes pblicos introducida por Paul Samuelson contribuye a definir las funciones del aparato pblico a partir de las diferencias entre bienes pblicos puros y bienes privados

puros. Los criterios para diferenciar los bienes pblicos de los bienes privados son los siguientes: Bienes Pblicos o Colectivos puros: Son aquellos bienes que pueden ser consumidos en comn, su

exclusin no es posible y su uso no afecta la cantidad disponible para todos. No pueden ser generados por el sector privado puesto que no tiene incentivos para suministrarlos, siendo necesaria la intervencin del Estado para que asegure que la poblacin tenga acceso a ellos.

Ejemplos: la seguridad nacional, la seguridad ciudadana, la justicia o el sistema electoral. En trminos de las teoras econmicas son tres las propiedades fundamentales que caracterizan los

bienes colectivos puros:

Indivisibilidad: Un bien es indivisible cuando su consumo o uso por un individuo no aumenta o disminuye su cantidad disponible para los dems miembros del grupo relevante de

consumidores. El consumo de unidades adicionales del bien se hace con un costo social marginal igual a cero. Ejemplos: una carretera, la defensa nacional, entre otros;

No Exclusividad: El acceso o disfrute es ofrecido abiertamente a todos los individuos del grupo de consumidores relevantes. Los bienes privados son perfectamente exclusivos en el sentido que slo algunos de los individuos del grupo de consumidores relevantes tendrn acceso o usufructo de este tipo de bienes, y

No Rivalidad: Es la propiedad por la cual el beneficio para un consumidor de un bien no vara con el nmero de consumidores que demandan este mismo bien. El uso del bien por un individuo en particular no afecta que otras personas puedan hacer uso tambin de ste en ese momento determinado. Todo bien privado es perfectamente rival, pues una vez consumido por alguien el beneficio residual para otros individuos es nulo. La indivisibilidad se relaciona con la variacin de la cantidad de un bien colectivo conforme aumenta el nmero de consumidores. La rivalidad se relaciona con la funcin de utilidad de cada consumidor. Un bien

colectivo es no rival para todos los consumidores hasta cierto tamao del grupo a partir del cual pasa a ser rival para todos. Ejemplos: el disfrute de una playa es un bien no rival hasta su congestionamiento total.

Bien por el cual se paga (toll goods): Es un bien que puede ser consumido en comn, pero que es posible su exclusin. Es decir, es un bien con alta exclusin (solamente quien puede pagar tiene

acceso al bien) y baja rivalidad (su consumo no reduce la disponibilidad del mismo para otros consumidores). Aunque es un bien por el cual los individuos estn dispuestos a pagar, el Estado debe regular su acceso porque su uso puede llegar a ser esencial para garantizar la inclusin y,

en algunos casos, el logro del ascenso social. Ejemplo: la televisin por cable o el internet; el uso por parte de un individuo de estos servicios no excluye el uso de otra persona, pero el precio que se debe pagar por su acceso puede excluir a los individuos ms pobres o de menores ingresos.

Para mantener estos servicios esenciales asequibles, el gobierno debe intervenir regulando los precios.

Recursos de uso comn (common pool resources): Son bienes donde su exclusin no es posible (no exclusividad) pero no pueden ser consumidos en comn o en conjunto (rivalidad). Ejemplo: el uso de los recursos naturales o la biodiversidad. El agua es un bien no exclusivo ya que los usuarios del

recurso pueden aprovecharlo sin tener muchas veces que pagar por ello, pero es rival porque hay

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escasez y finitud de este recurso. Si todos hiciramos uso del recurso agua sin control hasta llegar a su agotamiento, este comportamiento podra conducir a su prdida total. Es por ello que el

Estado debe intervenir para asegurar la preservacin de este bien compartido, mediante la puesta en marcha de polticas pblicas que la regularicen.

Bien privado puro: Es aquel bien que representa las interacciones normales y diarias entre el sector privado y los consumidores. Se caracteriza porque implica la rivalidad de su consumo, es decir, que el consumo que logra alguien, pagando un precio por este, excluye la posibilidad de que una

tercera persona tenga acceso y disfrute del consumo del mismo bien. Por tanto, sus beneficios son divisibles y privados. Ejemplos: un automvil, una casa, un celular.

Los tres primeros bienes son considerados bienes pblicos o no privados, lo que hace necesario la intervencin del Estado para aliviar las fallas del mercado. En trminos de rivalidad y exclusin podemos ver ms claramente la diferencia entre bienes colectivos y bienes privados en la siguiente

tabla:

Tabla 1: Bienes Pblicos o Colectivos y Bienes privados

Rivalidad No Rivalidad

Es posible la exclusin

Bienes privados

puros

Bien por el cual se

paga No es posible la exclusin

Recursos de uso

comn

Bienes colectivos

puros

De acuerdo a la perspectiva de las fallas del mercado, las caractersticas anteriores de los bienes

colectivos puros contribuyen a precisar cules son las reas de actuacin que se constituyen en exclusivas del Estado de aquellas que no son exclusivas y, por lo tanto, pueden ser desarrolladas con la participacin de la sociedad civil y del mercado. De este modo, para delimitar con claridad

las funciones del Estado, es necesario diferenciar primero sus grandes mbitos de intervencin: a. mbitos exclusivos del Estado. La caracterstica esencial del Estado de ser una construccin social con el monopolio legtimo de la coaccin y la fuerza, le confiere un poder extroverso sobre la sociedad existente en su territorio. As, el Estado es una entidad monoplica por definicin. Esta es la diferencia central entre las organizaciones estatales y las organizaciones privadas, puesto

que estas ltimas slo tienen poder sobre sus empleados, mientras que el Estado detenta poder hacia fuera de sus fronteras puramente institucionales a travs del poder de legislar, punir, imponer tributos, cargas y obligaciones a los individuos como el servicio militar, el registro de la

propiedad y de la identidad o la restriccin de la libertad y los derechos individuales. Estos poderes del Estado se usan y se imponen para asegurar el bienestar comn y la seguridad de toda la sociedad. De esta forma, como lo afirma Bobbio, las relaciones entre el Estado y los

individuos son relaciones entre desiguales (gobernantes gobernados), y las relaciones entre los particulares en la esfera privada son relaciones igualitarias o de intercambio entre equivalentes.

De acuerdo con lo anterior, el mbito de actuacin que es exclusivo del Estado es aquel en donde es ejercido su poder monoplico por excelencia y que, por consiguiente, no admite la competencia:

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el poder de regulacin y fiscalizacin social, econmica, poltica y ambiental, impartir justicia, recaudar impuestos, mantener el orden y garantizar la seguridad nacional, la produccin y

regulacin de la moneda y el sistema financiero, representar a la nacin en el exterior, servicios electorales, regulacin urbana y del trnsito, el registro de identidad y garanta de la propiedad, entre otros. En este tipo de actividades que son exclusivas del Estado importa ms los criterios de

igualdad, equidad y eficacia, que la eficiencia y rentabilidad en su produccin y gestin. En trminos de las caractersticas de los bienes pblicos, se pueden considerar como actividades

exclusivas del Estado la produccin de los bienes pblicos puros, es decir, aquellos que cumplen las propiedades de indivisibilidad, no exclusividad y no rivalidad.

b. mbitos no exclusivos del Estado. Adems de las anteriores actividades por definicin exclusivas del poder monoplico del Estado, podemos considerar otro mbito de intervencin no exclusivo del Estado en donde este debe garantizar el acceso de forma universal y equitativa de

bienes y servicios necesarios para el bienestar colectivo y la garanta de los derechos humanos fundamentales de los individuos. Se consideran como actividades no exclusivas porque son servicios que el Estado debe garantizar, proveer, regular o subsidiar pero que no necesariamente deben

ser prestados directamente por el Estado, sino que pueden producidos en conjunto con el sector privado y organizaciones sin fines de lucro. Son ejemplos de este tipo de actividades la salud, educacin, cultura, saneamiento bsico, electricidad, investigacin cientfica, entre otros. En

trminos generales, desde la perspectiva de la teora econmica, muchas de estas actividades se justifican porque generan elevadas externalidades positivas o negativas que el mercado no reconoce ni remunera.

En este mbito de actuacin, se pueden considerar tambin aquellas actividades que involucran la produccin de bienes y servicios con representacin en el mercado y, por lo tanto, se le pueden

aplicar los principios de intercambio, pero que son asumidos por el Estado porque representan actividades estratgicas para el inters nacional y el bienestar de toda la sociedad. Por definicin, estas actividades constituyen monopolios naturales, no siendo posible la competencia

entre productores. Tradicionalmente se han considerado como actividades estratgicas la explotacin de hidrocarburos y minerales, telecomunicaciones, produccin y distribucin de energa elctrica, entre otros.

En trminos de las caractersticas de los bienes pblicos, se puede considerar que en el mbito no exclusivo del Estado, existen bienes y servicios que aun cuando son considerados como esenciales

para la sociedad, no son bienes pblicos puros. Esto significa que no cumplen simultneamente las caractersticas de indivisibilidad, no exclusividad y no rivalidad y, por lo tanto, poseen algunos elementos propios de los bienes privados. Por ejemplo, las limitaciones en la oferta de cupos y en

la calidad de la educacin pblica conllevan a que aparezca la rivalidad y la exclusividad, haciendo que algunos miembros de la sociedad estn dispuestos a pagar por la obtencin de este servicio en la esfera privada. Otro ejemplo clsico se relaciona con el trnsito y la movilidad en

las grandes urbes. El alto congestionamiento del trnsito obliga a que las autoridades establezcan peajes para el uso de ciertas vas principales, lo que transforma el uso de las vas de un bien indivisible y no exclusivo a un bien indivisible y exclusivo, puesto que solamente los que pueden

pagar el peaje tendrn la exclusividad de transitar por determinadas vas. Tipologa de las funciones del Estado

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a. Regulacin: Una de las funciones bsicas del Estado es establecer las reglas del sistema social democrtico, pero estas reglas democrticas son a su vez un producto que emana de la misma sociedad. Quiere decir esto que el Estado tiene la misin de crear reglas y a su vez imponer, controlar y regular el cumplimiento de stas, pero su existencia proviene de reglas que el pueblo,

como constituyente primario crea, cediendo la legitimidad de regulacin de stas al Estado. Por consiguiente, la convivencia en el sistema social exige el establecimiento de reglas que precisen aquello que est permitido, prohibido y reconocido. De esta forma, las reglas de convivencia

definen los espacios de libertad e igualdad entre los diferentes miembros de la sociedad, que deben ser salvaguardados y promovidos por el Estado y por la misma sociedad.

Pero la bsqueda de la libertad y la igualdad se convierten en valores contradictorios. No podemos tener una completa libertad individual y al mismo tiempo conseguir la igualdad del colectivo social. La libertad del individuo llega hasta el lmite de las fronteras de lo que es bueno

para todos, pero no para unos pocos. Es aqu que el Estado entra a cumplir el papel de regulador de la convivencia social y de la bsqueda de la justicia. Esto implica un intercambio de problemas entre la libertad individual y el bienestar social. La libertad individual puede restringir la igualdad

y, a su vez, una mayor igualdad puede ir en contra va de la libertad del individuo. Como afirma Carlos Matus en la Teora del Juego Social, este es el dilema del diseo de las reglas de un sistema de gobierno democrtico: el gran intercambio de problemas.

Segn C. Matus (1997a), la funcin de regulacin se da en cuatro mbitos: i. Regulacin Poltica: Vela por la defensa de la eficiencia y eficacia poltica del sistema democrtico teniendo en cuenta tres aspectos: (i) el equilibrio del poder, es decir, protegiendo la legitimidad y estabilidad de las reglas del juego social y previniendo que unos pocos individuos creen e impongan las reglas a la mayora de la sociedad; (ii) la regulacin de la movilidad social

o garanta del acceso igualitario a ciertos servicios pblicos como la educacin y la salud, y (iii) mediante la regulacin de valores aceptados por el colectivo social;

ii. Regulacin Econmica: Vela por la eficiencia y eficacia del funcionamiento macroeconmico del sistema social, regulando: el equilibro macroeconmico, la justicia en la distribucin del ingreso, las imperfecciones del mercado (el mercado solo reconoce demandas pero no la necesidad que

hay detrs de estas, es decir, que para el mercado las exigencias bsicas del individuo como alimentacin, vestido o de asistencia mdica solo son reconocidas si las personas que las padecen pueden pagar por ellas), el equilibrio ambiental y el equilibrio y la equidad en la distribucin y

ocupacin del territorio;

iii. Regulacin en el acceso a bienes y servicios colectivos: El Estado tiene el deber de intervenir, proporcionando una asignacin eficiente de bienes y servicios de uso colectivo, que el mercado no puede suplir. Se pueden destacar los siguientes casos: seguridad y justicia, espacio pblico, salud y educacin, movilidad y trnsito y comunicacin e informacin, y

iv. Regulacin en el acceso al conocimiento acumulado: El Estado debe promover el desarrollo cientfico y tecnolgico de un pas y regular el control y accesibilidad al conocimiento acumulado.

b. Orientacin y promocin del proyecto social: El Estado tiene tambin como responsabilidad permitir y promover espacios para la construccin colectiva de futuros deseables de la sociedad

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como un todo, a travs de la Identificacin y promocin de espacios de deliberacin sobre el desarrollo de reas estratgicas para la construccin del proyecto social, la definicin de la gran

estrategia nacional y la insercin en el escenario internacional. Esta promocin del proyecto social se puede dar a nivel econmico, cientfico-tcnico, de bienestar social o por medio de la modernizacin permanente del aparato pblico.

c. Prestacin de servicios sociales bsicos o indivisibles: Se refiere a la generacin de bienes y servicios colectivos que deben ser ofrecidos en estricta igualdad e independencia del nivel de

ingreso de los individuos. Es lo que la sociedad declara como necesario pero que no tiene correspondencia en el mercado. Por tanto, la inequidad en el acceso a estos servicios es fuente de desigualdades sociales. La satisfaccin de estos servicios est relacionada con la garanta de los

derechos humanos fundamentales. d. Promocin constante de la calidad del aparato pblico: Es tradicional que las organizaciones pblicas, diseadas para cumplir su misin de hacer frente a las necesidades y problemas de la poblacin, no se auto-exijan para mantener altos niveles de calidad, eficiencia y eficacia. Esto ocurre porque ellas no estn sometidas fuertemente a la amenaza de su desaparicin o quiebra.

Existen porque, como carcter estatal, con funciones y responsabilidades que no estn sometidas a las reglas del mercado (principio de subsidiaridad), son esenciales para garantizar la igualdad, la justicia y la proporcin de los bienes pblicos bsicos para el colectivo social y, de este modo, no

entran en competencia con otras instituciones, como ocurrira en el sector privado. Al no existir el estimulo de la competencia, las organizaciones pblicas no asumen una consciencia de autoregulacin de la calidad y de autoreforma para ser ms eficaces, es decir, de mostrar

resultados concretos y valederos para la poblacin. En el sector pblico no existe una constante presin externa para la modernizacin, como s ocurre en las empresas de carcter privado, lo que lleva a que las organizaciones estatales pasen por largos periodos de decadencia y

mediocridad, y solo se reformen cuando los problemas que supuestamente deben enfrentar se vuelven en extremo intolerables para la poblacin, generando exigencias y demandas polticas para su modernizacin. Para evitar estos largos ciclos de mediocridad en las organizaciones

pblicas, Matus (1997a) propone que la promocin de la calidad del aparato pblico debe ser una responsabilidad del propio Estado, para lo cual debe existir una organizacin pblica de lite que se especialice en el apoyo constante al proceso de modernizacin (p. 73). e. Produccin de bienes y servicios para el mercado: Se refiere a la produccin de bienes y servicios realizada por el Estado a travs de las empresas de economa mixta, las cuales funcionan

en sectores de servicios pblicos o en sectores estratgicos. En este tipo de produccin mixta operan los criterios de eficiencia econmica, es decir, de rentabilidad y productividad. Sin embargo, se hace necesaria la inclusin de otros mbitos de actuacin como la capacidad de

regulacin, el desarrollo de reas estratgicas y la distribucin de beneficios y costos sociales. Ejemplos de la produccin de bienes y servicios con demanda en el mercado pueden ser los correos y las comunicaciones, el transporte, la explotacin minera, los servicios financieros, entre

otros. EL MODO DE PROPIEDAD

De acuerdo con Matus (1997a), el modo de propiedad se refiere a quien es el titular del patrimonio de la organizacin (p. 66). Tanto Bresser (1997) como Matus (1997a), enumeran

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cuatro formas de propiedad relevante, conforme sean sus objetivos: propiedad privada, propiedad pblica estatal, propiedad pblica no estatal y propiedad mixta.

a. Propiedad Privada. Se refiere a aquella que pertenece a un ciudadano en particular o grupos de ciudadanos tales como empresas o compaas; poseen el capital propio para administrarla,

tienen todos los derechos de uso y usufructo y, por consiguiente representan una actividad que genera ganancias y enriquecimiento personal, eliminando la posibilidad de intervencin del Estado, excepto solo en circunstancias extremas;

b. Propiedad Pblica Estatal. Es pblica porque est orientada al inters pblico, es decir, la propiedad que es de todos y para todos y es estatal porque tiene el poder de legislar y de

tributar. Por tanto, podemos definir la propiedad pblica estatal como aquella que su administracin es responsabilidad del Estado y no hay nimo de lucro ms que el del beneficio o inters de toda la poblacin;

c. Propiedad Pblica No Estatal. Son las instituciones de derecho privado orientadas al inters pblico, es decir, no poseen inters en lucrar de su actividad. Es pblica porque atiende al inters

colectivo y debe justificar los subsidios que recibe del Estado; es no estatal porque no involucra el uso del poder del Estado y no es privada tampoco porque los excedentes y el capital no pueden ser repartidos entre los miembros de la entidad. Son las llamadas instituciones del tercer sector.

Cumplen funciones de servicio social que no son naturalmente monoplicas, atienden directamente a la poblacin y pueden ser controladas por tres vas: (i) por los ciudadanos mediante mecanismos de control social; (ii) por el Estado mediante los instrumentos propios de control del gobierno, y (iii)

por el mercado a travs del cobro de los servicios. De este modo, al ser entidades pblicas de derecho privado que celebran un contrato de gestin con el Estado, se constituyen como una forma de co-gestin entre el Estado y la sociedad civil, y

d. Propiedad Mixta. Es la unin de la propiedad del sector pblico con la propiedad del sector privado, es decir, son organizaciones o empresas con aportes estatales y de capital privado. En

general, en los pases de Amrica Latina, en las regulaciones establecidas por el Estado se considera que en una empresa de economa mixta el aporte estatal no puede ser inferior al 50%. La creacin de una empresa u organizacin de propiedad mixta implica, primero, la autorizacin

a travs de una ley que la cree y, segundo, la celebracin de un contrato de sociedad. EL MODO DE GESTIN

El modo de gestin se refiere a quin administra, con qu criterios y a travs de qu reglas ejerce tal administracin. De forma ms especfica, el modo de gestin se puede diferenciar a travs del

tipo de reglas con las cuales se realizan procesos bsicos como contratar y administrar funcionarios, contratar y comprar bienes y servicios a terceros, vender o suministrar los bienes y servicios producidos y administrar y enajenar el patrimonio y la propiedad. De acuerdo con estas

reglas bsicas, podemos clasificar el modo de gestin en los siguientes tipos y subtipos: a. Gestin Pblica: i) Gestin pblica central o directiva. Es la gestin que se realiza por los rganos o entidades centrales del Estado, bajo las reglas del derecho pblico. Es el tipo de gestin ms inflexible.

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Ejemplo: la gestin realizada por la presidencia de la repblica, sus ministerios, los departamentos administrativos y superintendencias.

ii) Gestin pblica autrquica. Es la gestin que realizan entidades pblicas que gozan de personera jurdica, autonoma administrativa y financiera y patrimonio independiente. Este tipo de

organizaciones dependen jerrquicamente de la administracin central, aunque jurdicamente se las clasificas dentro de las entidades descentralizadas porque poseen capacidad de decisin y personera jurdica propia. La gestin pblica autrquica est sometida al derecho administrativo

o de derecho pblico, pero por el hecho de poseer autonoma presupuestal y personera jurdica poseen mayor flexibilidad que la gestin pblica central o directiva. Sin embargo, en general, no escapan de las rigideces burocrticas y formalidades propias de la autoridad pblica central,

puesto que estn sometidas a la ley del derecho administrativo. Ejemplos: la gestin realizada por el Instituto Nacional de Vas, el Invima, el Instituto de Bienestar Familiar, entre otros. iii) Gestin pblica empresarial. Es la gestin que se realiza a travs de organismos pblicos que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial y de gestin econmica sometidas a las reglas del derecho privado como el Cdigo Civil y el de Industria y Comercio. Por tanto, poseen personera jurdica, autonoma administrativa y financiera y capital independiente.

Dependiendo de la participacin de capitales pblicos y privados en la estructura accionaria, este tipo de entidades se dividen entre empresas estatales y empresas de economa mixta. En Colombia, por ejemplo, se considera una empresa estatal a toda sociedad cuya participacin

accionaria del Estado sea mayor al 90%, y de economa mixta cuando esta participacin sobrepasa al 51%.

b. Gestin Privada

iv) Gestin privada sin fines de lucro. Es la gestin realizada por entidades de derecho privado orientadas al inters pblico. Por su naturaleza, este tipo de gestin se caracteriza porque las utilidades o excedentes que genera no pueden distribuirse entre los miembros de la organizacin sino que deben ser destinados para el cumplimiento de los fines propuestos. Igualmente, el capital

que posea la organizacin, en caso de disolucin tendrn que ser donados a otras instituciones de caractersticas similares. En muchos casos, si se cumplen ciertas condiciones pueden estar exentas del pago de impuestos, especialmente del impuesto a la renta. Por el hecho que este tipo de

gestin est regulada por el derecho privado, es mucho ms flexible que la gestin pblica en general. Ejemplos: fundaciones, corporaciones, asociaciones, entre otras.

v) Gestin privada con fines de lucro. Es la gestin que descansa en la responsabilidad individual o de grupos de individuos asociados que arriesgan su patrimonio, y se encuentra regulada por el derecho privado como el Cdigo Civil y el de Industria y Comercio. Este tipo de gestin es la ms

flexible entre todos los tipos de gestin clasificados anteriormente. La gestin privada ms inflexible siempre es ms flexible que la gestin pblica ms flexible. Ejemplo: sociedades annimas, trabajadores independientes, sociedades limitadas y empresas unipersonales.

Se pueden realizar varias combinaciones posibles entre los distintos tipos de funciones, modo de propiedad y modo de gestin:

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Matriz Modos de Propiedad y Gestin del Aparato Pblico MODOS DE GESTIN

PROPIEDAD

PUBLICAS PRIVADAS

Gestin

pblica central o

directiva

Gestin pblica

autrquica

Gestin pblica

empresarial

Gestin privada sin fines de lucro

Gestin privada con fines de lucro

Propiedad Pblica

Estatal

mbito

tradicional del Estado

mbito propio de una

autarqua o establecimiento

pblico

mbito propio de la

empresa pblica

rgano pblico contrata la

gestin privada sin fines de lucro

rgano pblico contrata la gestin

privada con fines de lucro

Propiedad Mixta

mbito propio de la

empresa mixta

Empresa mixta contrata la

gestin privada sin fines de lucro

Empresa mixta contrata la gestin

privada con fines de lucro

Propiedad Pblica

No Estatal

mbito propio de las

organizaciones sin nimo de

lucro

Organizacin sin fin de lucro contrata la

gestin privada con fin de lucro

Propiedad Privada

mbito propio de

la empresa privada

Adaptado de Matus (1997a)

DIMENSIONES DEL APARATO PBLICO

Las dimensiones del Estado se refieren a la magnitud del Estado en cuanto al tamao, peso, volumen y capacidad del aparato pblico. Estos cuatro elementos estn fuertemente interrelacionadas pero que en un proceso de reforma se afectan en forma indistinta:

a. Tamao. El tamao del Estado precisa su importancia o dimensin econmica. L. Bresser (1997) seala que el tamao del Estado puede ser medido de acuerdo a la participacin del

gasto del Estado o presupuesto pblico en relacin al Producto Interno Bruto (gasto/PIB). Es as que el tamao expresa el monto de recursos econmicos que maneja o canaliza el aparato pblico, lo que le otorga un cierto poder poltico y econmico, con independencia del uso de estos recursos,

sea mediante la demanda sobre el mercado o a travs de los recursos pblicos que son transferidos al sector privado.

b. Peso. El peso del aparato pblico precisa su poder poltico. Es decir, precisa la capacidad de regulacin y control que tiene el aparato pblico, y este poder se expresa a travs del ejercicio de sus facultades y competencias. A su vez, este poder depende de la amplitud y fuerza de las

regulaciones y de la capacidad de liderazgo y experticia del actor que las ejerce. c. Volumen. El volumen est relacionado con las funciones operativas directas que desarrolla la funcin pblica, es decir, con el nivel de burocracia y empleos directos que genera el Estado. Por consiguiente, precisa el valor agregado que genera directamente la funcin pblica, expresado por la cantidad de empleo generado en el mbito pblico.

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d. Capacidad. Especficamente est relacionado con la capacidad de gobierno, medido por la eficiencia y eficacia en su gestin, la experticia de sus dirigentes y la calidad de los sistemas

organizativos que emplea la organizacin pblica tanto a nivel de sus macroprcticas de trabajo (sistemas de planificacin, monitoreo y evaluacin de la gestin pblica, agenda, presupuesto por programas, sistema de contratacin y licitacin, entre otros) como a nivel de sus microprcticas de

trabajo (compras, entre otros). Estas dimensiones pueden ser combinadas de diversas formas. Por ejemplo, el proceso de reforma

del Ministerio de Obras Pblicas de Colombia en 1993, que contempl entre otras medidas la creacin del Instituto Nacional de Vas, la liquidacin de los Distritos de Obras Pblicas, la liquidacin y privatizacin de Colpuertos, las concesiones de carreteras nacionales, la liquidacin

del INTRA y la descentralizacin a los entes territoriales de responsabilidades sobre la red secundaria, impact en forma directa en el peso y el volumen del aparato pblico colombiano, puesto que signific que muchas actividades de construccin, mantenimiento y administracin de

infraestructura que eran directamente ejecutadas por el Estado pasaran a manos privadas (volumen) y, tambin, cambios significativos en la estructura regulativa del sector transporte (peso). El tamao no fue afectado en la medida en que el presupuesto global del nuevo Ministerio de

Transporte no se modific substancialmente; lo que se afect fue la estructura de dicho presupuesto.

1.2 MODELOS POLTICO-IDEOLGICOS DEL ESTADO Y SUS CONSECUENCIAS EN LAS POLTICAS PBLICAS

DICOTOMA PBLICO PRIVADO:

H. Arendt (2004) remite el debate sobre la distincin pblico privado a partir del origen de las concepciones griegas de oikos y polis. El oikos se refiere al espacio privado y hace referencia al conjunto de casa, familia y propiedades que constituyen la unidad bsica de la sociedad en la

mayora de las ciudades-estado, donde la cabeza o el padre (o varn de mayor edad), era quien dominaba los asuntos domsticos, predominando as relaciones asimtricas de mando y obediencia; la polis, en contraste, es el espacio pblico donde los hombres libres se reconocan

como iguales para la discusin colectiva de los problemas que afectaban a toda la ciudad. De este modo, para los griegos, lo pblico se asociaba a la poltica y a la visibilidad. En cuanto a la concepcin romana la res privada se sita en la esfera del patrimonio por parte del jefe de familia

en el mbito del hogar a diferencia de la res pblica o cosa pblica, la cual se refiere a la propiedad accesible al populus.

Observamos como desde el pensamiento griego y romano, la relacin entre lo pblico y lo privado adquiere la forma de una dicotoma. Bobbio (1997) define el concepto de dicotoma como:

una distincin en la que es posible: a) dividir un universo en dos esferas, donde los entes de ese universo quedan incluidos en ellas sin excluir a ninguno, y recprocamente exclusivas, en el sentido de que un ente comprendido en la primera no puede ser al mismo tiempo comprendido en la segunda; b) establecer una divisin que al mismo tiempo es total, en cuanto a todos los entes a los que actual o potencialmente se refiere

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la disciplina deben entrar en ella otras dicotomas que se vuelven secundarias con respecto a ella. (pp. 11-12).

Es as que entre lo que es pblico y lo que es privado, y la relacin que hay entre ambas, existe

una profunda dicotoma en la que es preciso primero disertar sobre el significado y alcance de cada una de tal modo que nos ayude a entender tal dicotoma. Podramos precisar que lo pblico se remite al inters pblico, a lo que pertenece a la colectividad, de carcter abierto y visible;

siguiendo a Arendt (1998), la esfera pblica est basada en la igualdad, el dilogo, la libertad y la universalidad de la ley. La nocin de privado se contrapone a la nocin de lo pblico, o como enfatiza Bobbio (1997) sobre la frecuente afirmacin que se hace de que lo privado se define

como no pblico. Lo privado se denota por el predominio del inters privado o individual sobre el colectivo, es decir, la esfera privada se basa en la particularidad; incluso algunos autores se refieren al carcter cerrado y secreto del mbito privado.

De acuerdo con Bobbio, las dos acepciones de esta dicotoma remiten a que el inters pblico contrasta con el inters privado y viceversa; el aumento de la esfera pblica, disminuye la privada

y el aumento de la esfera privada afecta la pblica. El uno necesita del otro. Lo pblico le cierra y le abre posibilidades a lo privado, restringiendo la accin privada en los lmites permitidos por lo pblico. Y lo privado, en su carcter individualista y de particularidad, exigiendo la no intromisin

de lo pblico en el desarrollo de la libertad y la bsqueda del inters propio o de la utilidad del individuo. Es as que N. Rabotnikof (1997) diferencia tres significados en la dicotoma pblico-privado: a) lo comn y general por oposicin a lo privado o individual; b) lo notorio evidentemente

en contra de lo oculto; y c) lo abierto en contra de lo exclusivo. Bobbio especfica que la relevancia de tal dicotoma est en que en ella convergen otras

dicotomas tradicionales que la complementan. Se refiere a la dicotoma sociedad de iguales/sociedad de desiguales, la cual no se contrapone con la dicotoma pblico-privado. De este modo, la familia que hace parte de la esfera privada no se encuentra por encima de una

organizacin mucho ms compleja que es la ciudad (Aristteles) o el Estado, es decir, de la sociedad agregada compuesta por la conformacin del grupo amplio de ciudadanos que habitan dentro de este.

En la primaca del derecho privado est su resistencia a la injerencia de lo pblico en el sentido de expropiar lo que le pertenece al particular o de su intromisin en la autonoma, su libertad y sus

derechos como individuo. La supremaca de lo pblico se fundamenta en la contraposicin del inters colectivo al inters individual, del bienestar comn sobre el bienestar individual y de la sumisin de lo privado sobre lo pblico.

Sin embargo, M. Retamozo (2006) sostiene que en la construccin del nuevo orden social contemporneo se ha producido una reconfiguracin en la dicotoma pblico-privado, trayendo

consigo una mayor problematizacin en esta relacin. Por un lado la autoridad poltica y por el otro el espacio privado ligado al mercado.

Llevada esta dicotoma al mbito de las polticas pblicas, se debe diferenciar claramente lo que podemos considerar la accin desde la perspectiva de lo pblico versus la accin desde la visin empresarial. Especficamente, remitindonos a Matus (1997b), est dicotoma se traslada a las

esferas de la gerencia privada y la alta direccin pblica. Con el cuestionamiento de los pobres

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resultados alcanzados por el aparato pblico en las ltimas dcadas, muchos han llegado a considerar que la solucin a este problema est en aprovechar las cualidades y la eficiencia y

eficacia del gerente privado de alto nivel para sustituir al dirigente del sector pblico. Matus considera que tras de esta proposicin existen dos intenciones fuertes: introducir los supuestos de la empresa privada en el mbito pblico y reducir el espacio de los partidos polticos en el manejo

de los asuntos pblicos. Sin embargo, esta solucin no parece ser tan fcil y directa puesto que, por lo general, los gerentes privados no se encuentran preparados para ejercer las funciones de la alta direccin pblica. La causa de esta deficiente preparacin tiene tres causas esenciales:

vocacin y valores, mbito de experiencia y formacin intelectual. Sumado a esto, las diferencias misionales de inters pblico y de inters particular conllevan a una

relacin de comando diferente en estos dos tipos de organizaciones (pblicas y privadas). En el mbito privado la recompensa es el poder econmico y el premio al esfuerzo individual y la bsqueda del xito personal y empresarial; se trabaja en un contexto de exigente y permanente

competencia donde no sobreviven los dbiles, siendo ste un entorno incompatible con la solidaridad y las consideraciones sociales. Por tanto, sus valores se acomodan a la motivacin de la bsqueda del poder y la riqueza personal y a la lucha despiadada y extrema. Adicionalmente,

el gerente privado posee alta gobernabilidad al interior de su organizacin por lo que puede decidir, contratar, concebir proyectos y reorganizar. El argumento vlido y fuerte es la relacin costo-beneficio o perdida-ganancia empresarial.

En la esfera pblica, en contraste, estos mecanismos del mbito privado no funcionan de igual modo. La funcin pblica es una actividad extremadamente regulada, mientras en el sector

empresarial las reglas que le rigen son mucho ms abiertas. As, la lucha del empresario se da con competidores externos y no internos, mientras en el sector pblico muchas veces los enemigos se encuentran dentro de la propia organizacin, ubicndose actores polticos con fuerte peso y

motivacin para alterar o eliminar los planes del dirigente. Adems, un proyecto social puede ser mucho ms complejo que un proyecto de desarrollo empresarial. En el sector pblico, el proyecto social est sujeto a la multiplicidad de criterios de eficiencia y eficacia que involucran encontrar el

equilibrio poltico, econmico, ambiental, de valores humanos, ticos, entre otros. El gerente privado debe actuar en el entorno del sistema poltico, pero esa es solo una restriccin que debe salvar, mientras que el dirigente es parte de la produccin de ese contexto y su xito depende de

los resultados generados por la accin poltica. Entretanto, el gerente gira en torno al lucro y a la lucha por la supremaca de su empresa por

encima de todas las dems, el dirigente poltico piensa en torno a la poblacin que le eligi en ese puesto con la alta responsabilidad de solucionar sus problemas de la vida cotidiana. El lucro y el beneficio personal son una deformacin de la poltica (Matus, 1997b:95) Los problemas que debe resolver el dirigente poltico (un presidente, un alcalde, un gobernador) van ms all de un espacio especfico de actuacin, ellos tienen que ver directamente con las necesidades humanas bsicas, la proteccin del medio ambiente, la reduccin de la violencia, el acceso equitativo a la

educacin, la salud y la seguridad social, y, la construccin de un proyecto social que de respuesta a todos los problemas de la poblacin.

Las anteriores afirmaciones muestran que son dos visiones muy diferentes: a) el gerente privado (el empresario) se rige por el criterio unidimensional y simple de la rentabilidad y su ideal es un Estado mnimo con escasa capacidad de regulacin e injerencia en los asuntos privados. Su

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responsabilidad no es social ni su objetivo pretende ser solucionar los problemas de un conglomerado, ya que su nica responsabilidad es con los accionistas y con la supervivencia de la

empresa, de otro modo no podra sobrevivir en el mercado y, b) el dirigente poltico, en cambio, enfoca su preocupacin en el ataque a las causas que generan desigualdad en la sociedad e inequidad en el acceso a las oportunidades.

Son dos actores distintos, con objetivos, responsabilidades, modos de actuacin y reglas que

marcan su diferencia. A continuacin se muestran de forma comparativa estas claras diferencias a partir de la vocacin y los valores, la experiencia, la formacin intelectual y el vocabulario cotidiano que caracterizan al dirigente poltico y el dirigente privado:

EL DIRIGENTE POLTICO

Vocacin y Valores Experiencia Formacin Intelectual Vocabulario Cotidiano

- Motivacin general y causas sociales - Fuentes de prestigio: reconocimiento social de

sus capacidades de conduccin, valores e

ideologas - Valoracin de la equidad, solidaridad, e inclusin social - Se abre paso en la competencia poltica bajo mltiples criterios

de eficiencia y eficacia

- La gobernabilidad interna no siempre est asegurada. Oponentes internos pueden ser ms poderosos que los

externos. - El proyecto social debe conciliar objetivos conflictivos y conservar un equilibrio

entre lo poltico, econmico, ambiental, valores humanos. - Restricciones para contratar, fijar salarios, reformar.

- Debe mostrar resultados en periodos fijos y cortos de

gobierno, en un contexto con mltiples criterios de eficacia

- Definir la gran estrategia - Explicar la realidad, identificando y procesando problemas sociales complejos

- Calcular sobre un futuro incierto y evaluar apuestas

difusas - Realizar anlisis estratgico para construir viabilidad; estudiar otros actores que participan en el juego social

- Monitorear y evaluar el cambio de la realidad

intervenida - Disear y redisear el aparato pblico

- Misin institucional - Usuarios, beneficiarios, actores, contribuyentes, condenado, parlamenta-

rio, alcalde, poltico - Organizaciones, instituciones, empresas, partidos polticos, ramas de

poder, etc. - Aliados, adversarios, opositores, correligionario

- Lder, dirigente, gerente, gestor

- Equidad, igualdad, responsabilidad social

- Riesgo, incertidumbre

EL DIRIGENTE PRIVADO

Vocacin y Valores Experiencia Formacin Intelectual Vocabulario Cotidiano

- Motivacin de la ganancia personal

- Fuentes de prestigio: acumulacin de

riqueza personal y poder econmico

- Subvaloracin de las deficiencias humanas y

la solidaridad social - Criterios limitados de xito

Se abre paso en la competencia

econmica despiadada y

extrema

- Gobernabilidad alta dentro de la empresa. Sus

enemigos son externos - Criterio de costo-beneficio simple y con peso fuerte - Baja friccin burocrtica - Alta flexibilidad y libertad para contratar, fijar

salarios y precios, reorganizar y planificar proyectos

Su permanencia depende de la eficacia de su gestin, que

puede ser medida por la rentabilidad del negocio

- Explorar opciones bajo competencia, incertidumbre y

complejidad - Analizar estados financieros y verificar rentabilidades econmicas

- Estudiar mercados y manejar inventarios

- Negociar crditos, salarios, precios y acuerdos laborales - Definir procesos de produccin, seleccionar tecnologas y disear

organizaciones.

- Negocio - Mercado - Cliente, distribuidor, administrador

- Empresa - Competidor - Patrn, gerente, ejecutivo - Riesgo / incertidumbre - Lucro - Accionistas /socios

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MODELOS POLTICO-IDEOLGICOS DEL ESTADO:

a. El Estado Mnimo R. Nozik (1974), terico del neoliberalismo, sostiene que la extrema presencia del Estado resulta ser inmoral porque va en contra de los derechos y las libertades de los individuos, proponiendo as

la existencia de un Estado Mnimo con muy baja interferencia en los asuntos privados, que promueva la autonoma y restrinja sus funciones meramente a las de proteccin contra la violencia y otros problemas que afecten la seguridad de la sociedad en general.

M. y R. Friedman (1983) sealan que el Estado representa una gran interferencia para el mercado libre. Por lo tanto, cuando cuestionan su existencia, lo hacen definindolo como un organismo al que se atribuye el monopolio del empleo legitimo de la fuerza o la amenaza de emplearla como un medio por el que unos podemos imponer limitaciones legitimas a otros (p.48), y agregan En una sociedad cuyos participantes deseen alcanzar el grado de libertad ms alto posible para

elegir como individuos, como familias, como miembros de grupos voluntarios, como ciudadanos de un Estado organizado, qu papel se debe asignar al gobierno? (p.49). Desde una visin puramente del mercado, la mejor respuesta a este cuestionamiento solamente la puede dar A.

Smith cuando defiende el sistema de libertad natural, es decir, dejar a todos actuar en la bsqueda de sus intereses particulares en la actividad econmica que deseen, mientras no infrinjan las leyes de la justicia. En conclusin, el Estado, solo debe ocuparse de: a) proteger a la sociedad

de la violencia y el ataque de otras naciones; b) proteger a la poblacin de las injusticias que otros deseen imponer, cabindole al Estado crear las reglas generales de orden econmico y social, y c) realizar y conservar aquellas cuestiones de una nacin que son de inters de la gran

sociedad, es decir, aquellos asuntos que un individuo en particular en el sistema de mercado no podra resolver. No obstante, M. y R. Friedman sostienen que este ltimo papel que Smith le atribuye al Estado resulta ser demasiado amplio y lleno de ambigedades que peligrosamente

pueden justificar el desarrollo ilimitado del poder del Estado (p.52). As, proponen un cuarto rol o deber que debe cumplir el Estado, el de proteger a los miembros de la comunidad que no se pueden considerar como individuos `responsables (p.54). Quieren decir con esto que existe una parte de la sociedad que no es defendible por s misma, quedndole al Estado el papel esencial de cuidar de ellos. En realidad, y de acuerdo con estas afirmaciones, los partidarios del neoliberalismo no proponen un Estado Cero sino un Estado con las mnimas interferencias en la

libertad individual y, especialmente, en el funcionamiento del mercado; pero incluso ah donde ellos defienden la existencia mnima del Estado, estn promoviendo un Estado fuerte en los mbitos en que se defienda la soberana nacional, se mantenga el orden, se proteja la vida de los

ciudadanos y la propiedad privada y cree aquellas empresas tiles que no sean rentables para los particulares.

Por consiguiente, los pilares del liberalismo econmico son la desregulacin estatal (gobierno limitado y restringido al aseguramiento de las funciones bsicas de organizacin de la sociedad), la privatizacin y el libre comercio, dejando al mercado ser el mecanismo ideal para la

distribucin y redistribucin de los recursos, la libre oferta y demanda y la libertad econmica.

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En resumen, Matus (1997a:91-94) lista los principales argumentos sostenidos por los defensores de la existencia del Estado Mnimo son:

i. El mercado es inherente a la libertad del individuo ii. La accin del Estado trastorna el buen funcionamiento del mercado (impuestos, gastos y regulaciones) iii. El individuo hace un mejor uso de los recursos que el propio Estado. El gobierno es ineficiente y malgasta los recursos; no tiene incentivos para ser eficiente y eficaz. Esta incapacidad del

gobierno la paga el conjunto de la poblacin. iv. El dficit del presupuesto pblico tiende a ser proporcional al tamao y volumen del Estado. Entre ms es el gasto pblico mayor es la probabilidad de dficit fiscal, generando mayores

presiones inflacionarias. v. El Estado es mal empresario y mal gerente de los servicios pblicos y sociales. vi. El Estado solo debe interferir para garantizar condiciones de competencia que se aproximen a la competencia perfecta (optimo de Pareto). vii. La economa de mercado es la nica capaz de alcanzar el desarrollo econmico y social. El Estado es incapaz de superar el subdesarrollo de un pas.

viii. La creatividad, la responsabilidad y el espritu empresarial son patrimonio de los empresarios privados, y no existen en la funcin pblica. ix. La eficiencia y la eficacia econmica son criterios de valor superior para la racionalidad de la teora econmica. x. Los beneficios econmicos estn por encima de los beneficios para todos.

En los ltimos aos esta visin neoliberal ha cobrado fuerza. Las causas principales de tal revitalizacin se pueden encontrar en la confluencia de los siguientes procesos sociales a nivel mundial:

i) El acelerado desarrollo cientfico y las nuevas tecnologas de informacin y comunicacin han impactado el sistema econmico mundial generando una ofensiva a nivel global, nunca antes vista.

La expansin de las multinacionales a todos los pases no solo en el proceso de comercializacin, sino tambin mediante el fraccionamiento de los procesos de produccin entre muchos pases con mano de obra y materias primas baratas y la fuerte aparicin del e-comercio a nivel mundial,

estn cambiando las condiciones de regulacin del Estado sobre la economa internacional, debilitando su posicin y sus capacidades regulativas sobre el sistema econmico en general; ii) El fracaso y derrumbe del socialismo en la URSS y Europa del Este dej en una posicin vulnerable a la gran mayora de naciones que la componan, encontrando como nica alternativa para esta crisis, la adopcin del libre mercado; iii) La embestida intelectual del pensamiento neoliberal; iv) El proceso de globalizacin poltica, social y ambiental que no atiende lmites geogrficos nacionales, y v) El atraso relativo de las ciencias de diseo social la cual continan privilegiando el determinismo, tecnocratismo y el desprecio por la subjetividad y creatividad de los procesos sociales.

Desde esta perspectiva, en un Estado Mnimo la formulacin de polticas pblicas tambin es mnima, es decir, orientada fundamentalmente hacia aquellas dimensiones que sus partidarios sostienen deben ser las funciones bsicas del Estado, como la defensa nacional, la seguridad

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interna y la proteccin de los ms dbiles. En un proceso de reforma del Estado, a partir de las visiones del Estado Mnimo o del establecimiento de polticas neoliberales como las implantadas a

partir del Consenso de Washington, las polticas pblicas estaran direccionadas a empequeecer el Estado, a travs de la privatizacin de empresas y de actividades que venan siendo administrados directamente por el gobierno y mediante procesos de desregulacin que permitan

una mayor flexibilidad del funcionamiento de los mecanismos del mercado. Sin embargo, la experiencia latinoamericana, e incluso a nivel mundial durante los ltimos veinte

aos, mostr que la aplicacin en su mxima expresin de este tipo de modelo poltico-ideolgico del Estado produjo un agravamiento de problemas sociales como la pobreza y la exclusin, siendo necesario la aplicacin de polticas compensatorias que pudieran atenuar los efectos nocivos sobre

la poblacin ms vulnerable. b. El Estado Propietario Las funciones principales del Estado Propietario o Socialista estn relacionadas con la regulacin y ordenamiento del sistema econmico, la educacin y la cultura, sumado a las funciones de defensa

nacional. Bsicamente, el individuo solo tiene valor como parte del colectivo y todos los derechos individuales estn supeditados a los derechos del colectivo. Para garantizar estos fines el Estado cumple su papel de propietario de los recursos materiales totales de la nacin y de regulador y

vigilante extremo de cualquier actividad econmica que se desarrolle. De acuerdo a B. Crick (1994), los valores fundamentales del socialismo son la libertad, la igualdad

y la fraternidad:

La libertad vista como la libertad positiva para abrir puertas y crear una sociedad abierta;

es la libertad del ciudadano que acta entre iguales y no solo para preservar los derechos y el bienestar de los ciudadanos, sino para que sean extendidos y ampliados a todo el resto de la sociedad. Los ciudadanos poseen derechos frente al Estado pero tambin tienen el

deber de trabajar en propsitos comunes libremente convenidos entre todos. Aunque la participacin es libre, esta debe aportar para todos, es decir, debe hablar por todos y no para uno solo;

La igualdad entendida como el valor esencial de cualquier sociedad socialista. No se trata de una sociedad en la que haya igualdad universal, igualdad de oportunidades o igualdad en la obtencin de resultados, porque esto sera inimaginable. Se trata de una igualdad en

la que una sociedad no admita ni acepte serias diferencias marginales en el poder, en la riqueza y en las habilidades o capacidades adquiridas, una sociedad que encuentre como inaceptable la injusticia y las grandes desigualdades en su poblacin. Solo es posible

justificar una mayor igualdad cuando se pone en mejor condicin y calidad de vida a los ms pobres, y

La fraternidad como una actitud mental asociada con un comportamiento del trabajo hacia el

logro de objetivos comunes. Implica trabajar juntos viviendo en estado de hermandad, preocupados por construir una sociedad ms justa y menos desigual para todos, pero sin dejar de reconocer, a su vez, la diversidad de caracteres.

De acuerdo a Matus (1997a), los argumentos principales del Estado Propietarios son:

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i. La propiedad privada es la fuente de todas las desigualdades ii. La concentracin de la propiedad privada concentra el poder poltico iii. Las ideologas son superadas por la ciencia oficial del Estado iv. La libertad del colectivo social exige restringir la libertad individual v. En el periodo de transicin hacia la abolicin de la propiedad privada del capital, los excedentes que genera la empresa privada no deben utilizarse con fines de reproduccin de la empresa privada, sino con fines sociales vi. El mercado no garantiza la dinmica de crecimiento ni el equilibrio macroeconmico vii. El Estado, en manos de las mayoras transitoriamente representadas por minoras dirigentes, es portavoz del colectivo social y asume su mandato viii. La propiedad y la gestin son inseparables, as como la direccin y la accin ix. La propiedad privada y la competencia salvaje crean una mentalidad economicista y egosta en el ser humano

En este tipo de modelo poltico-ideolgico podemos hablar de polticas pblicas en el mismo sentido que en un Estado liberal? En un modelo poltico ideolgico de Estado Propietario, las polticas pblicas no tienen las mismas caractersticas que se poseen en un Estado Liberal, puesto

que en este caso su orientacin es de corte totalitario, esto es, que no dejan espacio alguno a la libertad y al ejercicio de la iniciativa privada e individual; el Estado copa todos los espacios. Existe un completo control de la sociedad en el sentido que todo es colectivo y est regulado

absolutamente por el Estado. Por consiguiente, al no existir otro modo de propiedad sino el de la propiedad pblica estatal, nicamente tiene cabida el modo de gestin central o directivo. Por ejemplo, una poltica econmica en un Estado Propietario mediante su direccin directa en la

regulacin, planificacin y produccin econmica de la nacin, debe estar al servicio de los intereses del colectivo, de acuerdo con unos objetivos polticos, sociales y econmicos que privilegien a la mayora de los miembros de la poblacin. En este caso, es el Estado y el partido

nico en representacin absoluta del colectivo social quienes definen los intereses sociales; asunto que no se somete a deliberacin o a votacin con participacin del resto de la sociedad. El consenso ya est creado.

c. El Estado del Bienestar (Welfare State)

Como consecuencia de la crisis financiera de 1929 (Wall Street), el Estado se vio obligado a intervenir de forma importante en la distribucin de la renta y de los recursos con el fin de sacar a la economa de la situacin en que se encontraba y lograr un mayor equilibrio con medidas de

corte keynesiano. Sin embargo, es despus de la Segunda Guerra Mundial, cuando el Estado del Bienestar aparece con mayor fuerza y sus principios empiezan a ser implantados, fundamentalmente en Norteamrica y en Europa Occidental. A partir de ese momento el Estado

entra a jugar un rol importante en la proteccin a la sociedad como un todo. Las medidas del Estado no fueron slo orientadas a programas de proteccin social como educacin, salud, subsidios de desempleo, entre otros; tambin trabaj intensamente en la construccin y

mejoramiento de obras pblicas como la modernizacin de las comunicaciones, el transporte, la construccin y mejoramiento de las carreteras y las vas frreas.

Como resultado de estas polticas de bienestar social, se generan dos modelos de Estado del Bienestar:

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i) Universalista-bevederigeano. Se basa en el atendimiento del Estado a toda la poblacin sin distincin y sin restricciones polticas o exclusiones en los servicios sociales. Los programas sociales

se financian por va impositiva con cargo a los presupuestos generales estatales, produciendo as transferencias redistributivas por va fiscal entre los contribuyentes, y ii) Ocupacional-bismarckiano. Se basa en el principio contributivo de la seguridad social. El sistema de pensiones funciona de acuerdo a las contribuciones realizadas. Este sistema funcionara muy bien en un Estado de pleno empleo como dira Keynes, puesto que no habra ningn problema de financiamiento porque toda la fuerza de trabajo de una nacin estara contribuyendo.

El Estado del Bienestar se puede definir como el gobierno que suministra bienestar a la poblacin, supliendo sus necesidades fsicas, materiales y sociales mediante la implementacin de polticas

pblicas relacionadas con vivienda, salud, educacin, proteccin a nios y otros grupos sociales en situacin de alta vulnerabilidad, seguridad social, seguro de desempleo, transporte pblico, vigilancia y control en el aseguramiento de niveles salariales ms justos y otros servicios pblicos y

sociales que permitan garantizar estndares de vida mucho ms equitativos para todos. Tal como en el Estado Propietario, el Estado del Bienestar asume la igualdad como un valor

esencial, pero la diferencia es que mantiene las libertades polticas y econmicas tal como en el caso de un rgimen liberal y democrtico. De este modo, el Estado asume la responsabilidad central de alcanzar el bienestar y la igualdad social pero con medios diferentes al de un Estado

Propietario; no es el completo control sino una fuerte intervencin a travs de la regulacin y prestacin de servicios para corregir las fallas del mercado, especialmente en aquellas relacionadas con la equidad y la igualdad.

Para el socilogo Esping-Andersen (1990), el Estado del Bienestar debe intervenir en los asuntos econmicos y sociales con el propsito de alcanzar mejores niveles de vida para la poblacin. Esta

injerencia se basa en los principios de justicia, igualdad social y pluralismo poltico. Esping-Andersen propone tres tipos ideales de Estado de Bienestar, de acuerdo con el peso del Estado y su capacidad redistributiva:

i) Estado de Bienestar Liberal. Afirman que la intervencin del Estado debe ser bastante limitada y propugnan porque el Estado solamente proporcione asistencia pblica a la franja de la poblacin

en situacin de mayor riesgo de vulnerabilidad; ii) Estado de Bienestar Conservador-Corporativista. Reclama mayor justicia social basada en que no todas las desigualdades tienen un origen natural. Se hace necesario concertar las tesis patrimonialistas y el apoyo de los derechos naturales de los trabajadores sustentando en polticas direccionadas al paternalismo y el mantenimiento de la ley y el orden. Es decir, que

comparado con el anterior modelo de estado de bienestar, existe una mayor intervencin del Estado, puesto que las polticas sociales se extienden a una franja ms amplia de la poblacin: el Estado brinda unas mayores condiciones de seguridad a los ciudadanos y sus familias en

situaciones de desempleo, enfermedad o vejez; y,

iii) Estado de Bienestar Socialdemcrata: Defienden la redistribucin de la riqueza a travs de transferencias fiscales y una mayor igualdad de oportunidades, controlando los desequilibrios del mercado, proporcionando, por ejemplo, altos subsidios de desempleo y promoviendo la insercin laboral mediante agresivas polticas de empleo. Por lo tanto, las polticas pblicas son mucho ms

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extensivas cubriendo a toda la poblacin sin distincin de estatus, basados en los valores de igualdad y solidaridad.

Este apogeo del Estado del Bienestar tiene su vigencia hasta mediados de la dcada de los setenta cuando empieza a ser cuestionada esencialmente por la crisis fiscal. Yuste (1995) afirma que el Estado del Bienestar se sustentaba fundamentalmente en la garanta plena de la seguridad

social acompaado de un crecimiento econmico sostenido, de pleno empleo, con poblaciones relativamente jvenes, de tal modo que los cotizantes siempre estuvieran por encima en nmero de los pensionados. No obstante, estas variables condicionantes del mantenimiento de un Estado del

Bienestar solo duraron hasta que el nivel de las economas comienza a declinar, y las medidas de seguridad social comienzan a verse afectadas, generando una profunda crisis fiscal en los gobiernos. Estos problemas que llevaron a la crisis del Estado del Bienestar se pueden resumir en

tres: problemas econmicos (crisis econmica de 1973, bajas tasas de crecimiento econmico, aumento del desempleo y disminucin de la inversin), problemas de gobierno (sobrecarga del Estado, crecimiento burocrtico exacerbado, un Estado de tamao grande que se volvi complejo

e inmanejable) y crisis fiscales (desequilibrio en el gasto social y aumento de los impuestos para mantener sus programas sociales).

Los principales argumentos que fundamentan el Estado del Bienestar son: i. Es intervencionista, en la medida en que su responsabilidad es lograr una situacin de pleno empleo y un sistema de seguridad social que cubra a toda la poblacin

ii. Garantizar un nivel de vida mnimo iii. Los valores fundamentales del Estado del Bienestar son: libertad, igualdad de oportunidades,

reduccin de desigualdades, democratizacin, extensin de la seguridad social iv. Regular las condiciones de seguridad laboral v. Controlar el salario mnimo vi. Aceptar los sindicatos y la negociacin colectiva vii. Permitir la existencia de una economa mixta (pblico y privada) Estado Coordinador

C. Matus (1997a) propone un modelo de Estado que evite los excesos y extremos de los Estados Mnimo y Propietario. Esta propuesta asume algunas caractersticas del Estado del Bienestar,

especialmente las relacionadas con el papel activo del Estado en la promocin de condiciones de vida digna.

Este es el Estado por delegacin de los ciudadanos a travs del sistema democrtico; por tanto, su ideologa se basa en los principios de la democracia. Los ciudadanos asumen el papel de vigilantes de la eficacia de los resultados y las decisiones tomadas por el Estado. No tiene

posiciones rgidas y su preocupacin permanente es el equilibrio social. El cambio social depende del proyecto del Estado y su direccionalidad, el cual debe ser construido con la propuesta del colectivo social. De este modo, las tensiones y los conflictos no superan el lmite de la convivencia

social. El Estado Coordinador supervalora la utopa como parte del progreso del hombre, como su derecho a soar, pero un sueo que pueda llevarse a cabo.

Los principales argumentos que fundamentan el Estado Coordinador son:

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i) La razn humana es una razn tecnopoltica: combina el juicio de valores con el juicio analtico. Rechaza los extremos del barbarismo normativo y el barbarismo cientfico-tecnocrtico. Debe

existir un equilibrio entre ambos. Las decisiones de gobierno no pueden ser tomadas solamente a partir de los valores e ideologas del dirigente ni fundamentarse nicamente en las ciencias. De este modo, la democracia es la mejor forma de lograr una dinmica de continuum entre ambos,

ideologas y ciencias; ii) La razn cientfica es multidimensional: La eficiencia y la eficacia son deseables solamente en funcin de los propsitos perseguidos; existen mltiples criterios de eficiencia y eficacia: econmica, poltica, organizativa, de conocimiento, entre otros. La vida cotidiana est inserta en un mundo de relaciones de poder, de relaciones sociales, emocionales, afectivas y culturales. Por

consiguiente, todo proyecto de gobierno, sea poltico, econmico, cultural, organizativo, es una propuesta de intercambio de problemas que tiene impactos polticos, econmicos, organizativos, cognitivos.

iii) El Sistema social no tiene buenos mecanismos de regulacin automtica: El ser humano debe disear y construir su futuro, creando los mecanismos de regulacin que faciliten la convivencia

entre los miembros de la sociedad. Solo el colectivo social organizado puede conseguir esa regulacin;

iv) El mercado es insustituible pero no es un sistema perfecto: La planificacin pblica no puede sustituir al mercado. La planificacin debe usar y respetar el mercado pero no debe aceptar que el mercado se constituya en una alternativa a la voluntad poltica del hombre en sus aspiraciones

de bienestar, progreso y libertad. En esta visin las siguientes principales fallas del mercado son:

El mercado no expresa bien las necesidades individuales El mercado no da buenas seales a largo plazo No asegura el equilibrio macroeconmico El mercado no asegura una buena distribucin del ingreso

v) No existe el equivalente del mercado en todos los otros mbitos del sistema social vi) El Estado democrtico debe cumplir la funcin de regulacin social: Como no existen mecanismos automticos de regulacin social, el Estado debe asumir este papel en el sistema democrtico. Esta

funcin de regulacin social se relaciona con los principios de igualdad y libertad: Respecto a la igualdad se distinguen:

Desigualdades de mrito y de cuna El modelo democrtico debe precisar el lmite mximo aceptable y proteger a los que

se encuentran en alto riesgo social o ms vulnerables

La igualdad ms importante es la igualdad de oportunidades.

Respecto a la libertad se distinguen:

Libertad absoluta y libertad relativa

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Libertades sociales y libertades individuales La libertad individual de vivir en sociedad implica obligaciones sociales

vii) La propiedad privada es una causa importante, pero no la principal fuente de desigualdades: Pueden existir otras causas importantes generadoras de desigualdad como las deficiencias del sistema democrtico en la que no se garantiza y respetan los derechos de libertad, justicia y distribucin del poder poltico, junto con el acceso igualitario a la educacin de calidad.

viii) La propiedad privada, bien distribuida, es esencial a la democracia como contrabalance del poder poltico. Lo econmico regula lo poltico, lo poltico regula lo econmico.

ix) El poder poltico bien distribuido solo es posible en democracia y en un sistema poltico-administrativo bien descentralizado, cuyo pilar bsico es el gobierno vecinal: La democracia se

prueba en la descentralizacin.

x) El tamao, peso y volumen del Estado estn en equilibrio cuando la mayora de la poblacin hace un intercambio favorable de problemas. xi) La capacidad de gobierno es la clave del futuro de la democracia. Conforme a las dimensiones del Estado, las caractersticas esenciales de los Estado Mnimo,

Propietario, del Bienestar y Coordinador son:

TIPO DE ESTADO

DIMENSION

MNIMO PROPIETARIO BIENESTAR COORDINADOR

TAMAO

Pequeo Grande Grande o mediano

Mediano o pequeo

PESO

Bajo? Alto Alto Alto

VOLUMEN

Pequeo Grande Grande Mediano o pequeo

CAPACIDAD

Pequeo? Grande Grande Grande

Fuente: Adaptado de Matus (1997a)

No se puede afirmar contundentemente que el peso y la capacidad son pequeos en un Estado Mnimo puesto que tiene en cuenta la posicin tanto de los extremistas neoliberales respecto con

los ms moderados. Unos sostienen que el Estado Mnimo requiere un peso pequeo y por tanto su capacidad debe ser mnima tambin; no obstante, otros demandan una capacidad mediana asociada a un peso mediano.

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1.3 GOBERNAR EN DEMOCRACIA

Ya vimos que el Estado es el rgimen que tiene el poder sober