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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DO RS
FACULDADE DE ADMINISTRAÇÃO, CONTABILIDADE E ECONOMIA
SINDICATO DAS EMPRESAS DE SERVIÇOS CONTÁBEIS DO RS
Convênio FACE/PUCRS e SESCON-RS
Relatório 14
Avaliação e Evolução do Programa de Aceleração do Crescimento
(PAC 1 e PAC 2)
Pedro Tonon Zuanazzi
Gustavo Inácio de Moraes
Milton Andre Stella
Pedro Henrique Vargas Cabral
Maio de 2015
2
1) A proposta do programa
Lançado em 28 de janeiro de 2007, com vigência para o quadriênio 2007-2010, o PAC 1 se tratava de
um conjunto de medidas do Governo Federal com o objetivo de incentivar o investimento privado, aumentar o
investimento público em infraestrutura e remover obstáculos (burocráticos, administrativos, normativos,
jurídicos e legislativos) ao crescimento1.
Os recursos iniciais para a execução do PAC tinham origem prevista nos orçamentos das empresas
estatais, no orçamento fiscal e da Seguridade Social da União e provenientes da iniciativa privada. As ações do
PAC foram organizadas em cinco blocos: Investimento em Infra-Estrutura, Estímulo ao Crédito e ao
Financiamento, Melhora do Ambiente de Investimento, Desoneração e Aperfeiçoamento do Sistema Tributário
e Medidas Fiscais de Longo Prazo.
Dentre esses blocos, o Investimento em Infra-Estrutura é a espinha dorsal do PAC. As ações de
infraestrutura do PAC 1 foram segmentadas em 3 eixos, com previsão de dispêndios da ordem de R$ 503,9
bilhões até o fim de 2010, conforme apresentado a seguir:
1) Eixo de Logística: Rodovia, Ferrovia, Porto, Aeroporto, Hidrovia e Marinha Mercante;
2) Eixo de Energia: Geração, Transmissão, Petróleo e Gás Natural, Geologia e Mineração e
Combustíveis renováveis.
3) Eixo Social e Urbano: Luz para todos, Metrô, Recursos Hídricos, Saneamento, Habitação de
mercado e de interesse social.
Em 2010 foi lançado o PAC 2 (sucessor do PAC 1), com vigência para o quadriênio 2011-2014, com
objetivos análogos, incorporando, porém, mais ações de infraestrutura social e urbana, que estariam voltadas
para o enfrentamento dos problemas das grandes aglomerações urbanas brasileiras. As ações de
infraestrutura do PAC 2 foram decompostas em seis eixos, com previsão de dispêndios, inicialmente, na
ordem de R$ 708,4 bilhões até 2014:
1) Transportes: Rodovias, Ferrovias, Portos, Aeroportos, Hidrovia e Equipamentos - Estradas Vicinais;
2) Energia: Geração de energia elétrica, Transmissão de energia elétrica, Petróleo e Gás Natural,
Geologia e Mineração e Eficiência Energética, Marinha Mercante, Combustíveis renováveis;
3) Minha Casa Minha Vida: Financiamento de habitação: mercado e sociais, Urbanização de
assentamentos precários;
4) Água e Luz para Todos: Recursos Hídricos, Água em áreas urbanas, Luz para todos;
1http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/noticias/pac/070122_PAC_medidas_ins
titucionais.pdf
3
5) Cidade Melhor: Saneamento, Prevenção em áreas de risco, Drenagem, Contenção de encostas,
Pavimentação, Mobilidade urbana;
6) Comunidade Cidadã: Creches e pré-escolas, Unidades de Pronto Atendimento, Unidades Básicas
de Saúde, Quadras esportivas nas escolas, Praças dos esportes e da cultura.
1) PREVISÕES E RESULTADOS DO PAC 1
As previsões orçamentárias de investimentos (públicos e privados) em Infraestrutura do PAC 1
seguiram a seguinte ordem cronológica:
i) Em Janeiro de 2007 o Programa é lançado com a previsão de R$ 503,9 bilhões investidos para
o período entre 2007-2010, além de R$ 139,2 bilhões para o período posterior a 20102.
ii) Em Dezembro de 2008 o Governo aumenta a previsão para R$ 636,2 bilhões até 2010, através
da realização de mais obras3.
iii) A última previsão realizada pelo Governo, exposta no 11º balanço do PAC, era de R$ 657,4
bilhões4 Para o período 2007-2010.
iv) Ao avaliar o período 2007-2010, o TCU acompanha somente as obras originalmente previstas
no PAC5. Conforme esse relatório, o PAC 1 realizou R$ 444 dos R$ 503,9 bilhões originalmente
previstos (88,1%). Entretanto, curiosamente, o Governo Federal, quando analisa somente as Obras
originalmente previstas no PAC, expõe que o Programa cumpriu R$ 444 dos R$ 541,8 bilhões
previstos (82%)6, o que indica um desempenho menor do que o apresentado pelo TCU. Ao que
tudo indica, essa diferença reside na atualização do valor dos empreendimentos originalmente
previstos.
A tabela 1 apresenta as previsões de investimento no PAC e as execuções realizadas, conforme o
TCU. É possível verificar que dos R$ 503,9 Bilhões, 88,1% foram executados. Contudo, se dividirmos o
Eixo Social e Urbano, criando um Eixo somente para a Habitação, podemos verificar diferenças
2 http://economia.estadao.com.br/noticias/geral,com-pac-governo-quer-investir-r-503-9-bi-em-5-
blocos,20070122p19205
3http://www1.folha.uol.com.br/mercado/2008/12/474638-previsao-de-investimentos-do-pac-ate-2010-
aumentou-26.shtml
4 http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/noticias/pac/Pac_1_4.pdf
5http://portal3.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/contas/contas_governo/Contas2011/fichas/
CG%202011%20Relat%C3%B3rio%20Sess%C3%A3o.pdf#page=430
6 http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/noticias/pac/Pac_1_4.pdf
4
significantes: ao passo que o Eixo Logística atingiu 112,3% de sua meta, o Eixo Energia alcançou
54,0%, o Eixo Social e Urbano (sem Habitação) atingiu 19,8% e a Habitação alcançou 204,3%.
Entre as áreas dentro dos Eixos também podemos verificar significativas diferenças nos números
oficiais: enquanto que Rodovias, Hidrovias, Marinha Mercante e Habitação (mercado) ultrapassaram
sua meta original, todas as demais áreas ficaram aquém, principalmente Saneamento (3,8%),
Aeroportos (10%) e Recursos Hídricos (15,7%).
Tabela 1
Eixo/ÁreaPrevisão
(janeiro/2007)
Execução
(acumulada até
2010)
Evolução (%)
Logística 58,3 65,5 112,30%
Rodovia 33,4 43 128,70%
Ferrovia 7,9 3,4 43,00%
Porto 2,7 0,8 29,60%
Aeroporto 3 0,3 10,00%
Hidrovia 0,7 1 142,90%
Marinha Mercante 10,6 17 160,40%
Energia 274,8 148,5 54,00%
Geração de Energia 65,9 26,4 40,10%
Transmissão de Energia Elétrica 12,5 7 56,00%
Petróleo e Gás Natural 179 105 58,70%
Combustíveis Renováveis 17,4 10,1 58,00%
Social e Urbano 64,5 12,8 19,80%
Luz para Todos 8,7 6,6 75,90%
Metrô 3,1 2,7 87,10%
Recursos Hídricos 12,7 2 15,70%
Saneamento 40 1,5 3,80%
Habitação 106,3 217,2 204,30%
Habitação – Mercado 89,4 216,9 242,60%
Habitação – Interesse Social 16,9 0,4 2,30%
Total do PAC 503,9 444 88,10%
Fonte: TCU
PAC 1 – Valores previstos de dispêndios das ações com previsão de conclusão até 2010
Fonte: Sepac (acessado via TCU)
Apesar do número aparentemente positivo, o Tribunal de Contas da União (TCU), fez importantes
ressalvas aos números oficiais acima divulgados.
No que tange às Concessões Rodoviárias e Ferroviárias e nos contratos com a Marinha Mercante,
os investimentos foram contabilizados no momento da assinatura, enquanto que o montante investido,
de fato, está previsto para períodos de longo prazo. Quanto à Habitação de Mercado, inversões
financeiras foram contabilizadas como investimento. A tabela 2, construída pelo TCU, esclarece com
maiores detalhes esses pontos específicos.
5
Tabela 2
Fonte: TCU
É difícil especificar se no momento de estipular as metas o Governo pretendia assumir os critérios
adotados ou não. Dessa forma, é difícil mensurar se houve ou não sucesso nessas áreas. Por
exemplo, dos R$ 106,3 bilhões de previsão para a Habitação (estipulado em 2007), qual percentual era
planejado como inversão financeira pelo Governo? Ou então, a meta de R$ 33,4 bilhões em rodovias
levava em consideração apenas a assinatura desses contratos ou sua devida implementação?
Com as dúvidas acima expostas, poderíamos fazer dois exercícios: a) retirar esses setores da
Tabela 1, a fim de mensurar apenas os Setores sem ressalvas pelo TCU e b) Considerarmos apenas
as ações de fato executadas de Ferrovia, Rodovia e Marinha Mercante.
Fazendo o primeiro exercício, como mostra a Tabela 3, a meta atingida pelo PAC 1 seria de
47,27%, com o Eixo Energia obtendo 54,00% da previsão, o Eixo Logística (sem Rodovias, Ferrovias e
Marinha Mercante) atingindo 32,81% e o Eixo Social e Urbano (sem Habitação) alcançando 19,80%.
6
Tabela 3
Eixo/ÁreaPrevisão
(janeiro/2007)
Execução
(acumulada até
2010)
Evolução (%)
Logística (s/ Rod., Ferrov e Marinha M.) 6,4 2,1 32,81%
Porto 2,7 0,8 29,60%
Aeroporto 3 0,3 10,00%
Hidrovia 0,7 1 142,90%
Energia 274,8 148,5 54,00%
Geração de Energia 65,9 26,4 40,10%
Transmissão de Energia Elétrica 12,5 7 56,00%
Petróleo e Gás Natural 179 105 58,70%
Combustíveis Renováveis 17,4 10,1 58,00%
Social e Urbano (s/ hab.) 64,5 12,8 19,80%
Luz para Todos 8,7 6,6 75,90%
Metrô 3,1 2,7 87,10%
Recursos Hídricos 12,7 2 15,70%
Saneamento 40 1,5 3,80%
Total do PAC (sem áreas de ressalvas) 345,7 163,4 47,27%
Fonte: Elaborado pelos autores
PAC 1 – Valores previstos de dispêndios das ações com previsão de conclusão até 2010, sem as áreas
questionadas pelo TCU
Não muito diferente, se fizermos o segundo exercício (Tabela 4), a meta atingida seria de 50,7%,
com o Eixo Logística alcançando 69,13%, Energia atingindo 54,04% e Social e Urbano (sem
Habitação) obtendo 19,84%.
Tabela 4
Eixo/ÁreaPrevisão
(janeiro/2007)
Execução
(acumulada até
2010)
Evolução (%)
Logística (somente executado) 58,3 40,3 69,13%
Rodovia (somente executado) 33,4 19 56,89%
Ferrovia (somente executado) 7,9 2,2 27,85%
Porto 2,7 0,8 29,63%
Aeroporto 3 0,3 10,00%
Hidrovia 0,7 1 142,86%
Marinha Mercante (somente executado) 10,6 17 160,38%
Energia 274,8 148,5 54,04%
Geração de Energia 65,9 26,4 40,06%
Transmissão de Energia Elétrica 12,5 7 56,00%
Petróleo e Gás Natural 179 105 58,66%
Combustíveis Renováveis 17,4 10,1 58,05%
Social e Urbano (Sem Habitação) 64,5 12,8 19,84%
Luz para Todos 8,7 6,6 75,86%
Metrô 3,1 2,7 87,10%
Recursos Hídricos 12,7 2 15,75%
Saneamento 40 1,5 3,75%
Total do PAC (com as alterações) 397,6 201,6 50,70%
Fonte: Elaborado pelos autores
PAC 1 – Valores previstos de dispêndios das ações com previsão de conclusão até 2010, retirando Habitação
e considerando apenas o Executado de Rodovias e Ferrovias
7
Ao contrário do TCU, os balanços de fechamento do PAC 1 apresentados pelo Governo Federal
abrangem as Obras incluídas no Programa ao Longo do caminho (de R$ 115,6 bilhões)78. Assim, a
meta seria de R$ 657,4 bilhões, e os investimentos executados seriam de R$ 619 bi (94,1%
alcançado).
O Gráfico 1 expõe a distribuição desses investimentos por origem da fonte de recurso. Como é
possível verificar, as maiores fatias tiveram origem no Financiamento a Pessoa Física (R$ 216,9 bi),
nas Estatais (R$ 202,8 bi) e no Setor Privado (R$ 128 bi), respectivamente.
Gráfico 1
202,833%
128,021%
55,09%
7,01%
216,935%
9,91%
Execução Financeira do PAC 1 (Total R$ 619 bi) -2007/2010
Estatal
Setor Privado
OGU Seguridade e Fiscal
Financiamento ao SetorPúblico
Financiamento a Pessoa Física
Contrapartida de Estados eMunicípios
Fonte dos dados Brutos: Sepac
1) PREVISÕES E RESULTADOS DO PAC 2
O Tribunal de Contas da União ainda não disponibilizou, até o presente momento, um relatório
de fechamento do PAC 2.
No entanto, as metas do PAC 2 são mais claras do que as do PAC 1, devido a cobranças
periódicas realizadas pelo TCU. A Tabela 5 apresenta as metas estipuladas pelo Governo
originalmente (em 2011), por Eixo, área e origem dos recursos, que contabilizava um total de R$
708,43 bilhões.
Como é possível verificar, os maiores orçamentos foram destinados ao Eixo de Energia (R$
286,66 bilhões) e ao Eixo Minha Casa Minha Vida (R$ 255,67 bilhões). O Eixo Saneamento, que
7 http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/noticias/pac/Pac_2_4.pdf
8 http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/noticias/pac/Pac_1_4.pdf
8
fracassou no PAC 1 (quando seu orçamento era de R$ 40 bi, atingindo apenas R$ 1,5 bi), teve agora
uma meta expressivamente menor, de R$ 7,65 bi.
Tabela 5
Fonte: Mpog (acessado via TCU9)
9http://portal3.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/contas/contas_governo/Contas2013/docs/C
G_2013_Tabelas_PAC.pdf
9
O último relatório do PAC 2 realizado pelo TCU continha somente informações com o
fechamento de 201310 (É necessário aguardar o relatório de fechamento dos quatro anos). A Tabela
com o fechamento de cada um dos três primeiros anos do PAC 2 por área pode ser encontrada no
anexo desse trabalho.
A Tabela 6 apresenta os valores atingidos por cada Eixo de 2011 a 2013 (75% do período).
Dos R$ 708,43 bi previstos para o Total do PAC 2, R$ 583 bi já haviam sido executados até Dezembro
de 2013 (82,31%). Entretanto, verificamos novamente que a Habitação (Eixo Minha Casa Minha Vida)
foi muito responsável por esse elevado percentual. Ao passo que esse Eixo atingiu 128,37% do
previsto com um ano de antecedência, os Eixos Cidade Melhor, Comunidade Cidadã e Água e Luz
para todos haviam atingido apenas 11,93%, 28,85% e 32,96% respectivamente.
Tabela 6
EixoPrevisão
(janeiro/2011)
Execução
até Dezembro de
2013 (3 anos)
Percentual atingido
Energia 286,66 196,8 68,65%
Transportes 107,56 43,8 40,72%
Minha Casa Minha Vida 255,67 328,2 128,37%
Água e Luz para todos 23,36 7,7 32,96%
Cidade Melhor 20,96 2,5 11,93%
Comunidade Cidadã 14,21 4,1 28,85%
TOTAL 708,42 583,1 82,31%
Fonte dos dados Brutos: TCU
PAC 2 – Valores previstos de dispêndios das ações com previsão de conclusão até 2014, e
Valores concluídos até Dezembro de 2013
A Tabela 7 expõe os resultados do PAC 2 até dezembro de 2013 por origem do investimento.
O TCU não apresenta, em seu relatório, os valores separados de execução entre Setor Privado e
Financiamento do Setor Privado. Como o Programa Minha Casa Minha Vida está majoritariamente
nesse bloco, obtemos que 102,85% de sua meta foi atingida com um ano de antecedência.
Entretanto, na Tabela 8 realizamos o exercício de retirar os valores do Minha Casa Minha Vida,
tanto da Previsão quanto da execução. Nesse caso, vemos que o atingido pelo Bloco Setor Privado +
Financiamento ao Setor Privado seria de 55,69%.
10http://portal3.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/contas/contas_governo/Contas2013/docs/
CG_2013_Tabelas_PAC.pdf
10
Tabela 7
EixoPrevisão
(janeiro/2011)
Execução
até Dezembro de 2013
(3 anos)
Percentual atingido
Estatais 177,79 129,1 72,61%
Setor Privado + Financiamento Setor Privado 349,63 359,6 102,85%
OGU 162,53 92 56,60%
Financiamento ao Setor Público 16,53 1,4 8,47%
Contrapartida de Estados e Municípios 1,94 0,9 46,39%
TOTAL 708,42 583 82,30%
Fonte dos dados Brutos: TCU
PAC 2 – Valores previstos de dispêndios das ações com previsão de conclusão até 2014, e Valores concluídos até Dezembro
de 2013 (em R$ bilhões)
Tabela 8
EixoPrevisão
(janeiro/2011)
Execução
até Dezembro de
2013 (3 anos)
Percentual atingido
Estatais 177,79 129,1 72,61%
Setor Privado + Financiamento Setor Privado* 163,23 90,9 55,69%
OGU 95,87 32,7 34,11%
Financiamento ao Setor Público 15,39 1,3 8,45%
Contrapartida de Estados e Municípios 0,47 0,8 170,21%
TOTAL 452,75 254,8 56,28%
Fonte dos dados Brutos: TCU
* Sem o Eixo Minha Casa Minha Vida
PAC 2 – Valores previstos de dispêndios das ações com previsão de conclusão até 2014, e Valores concluídos até
Dezembro de 2013, sem as previsões e as execuções do Programa Minha Casa Minha Vida (em R$ bilhões)
Ainda que o relatório de fechamento do PAC 2 não tenha sido disponibilizado pelo TCU, com
suas possíveis ressalvas, o Governo Federal já apresentou seus números de fechamento no 11º
balanço do PAC11. Todavia, é importante salientar que esse relatório já vem sofrendo críticas12, por
motivos semelhantes aos expostos pelo TCU no PAC 1.
Assim como o PAC 1, o PAC 2 também teve revisões de previsão ao longo dos quatro anos.
Ao passo que o objetivo inicial era de R$ 708,4 bi, o Governo Federal fez novas inclusões de Obras,
elevando o objetivo para R$ 1,104 trilhão ao longo do período. Desses, conforme o Governo Federal, o
resultado atingido foi de R$ 1,066 trilhão (96,5%).
O Gráfico 2 realiza uma comparação entre as execuções por Origem da Fonte de Recurso.
Podemos verificar que houve um aporte maior de recursos pelo Financiamento Habitacional (R$ 360,2
bi), pelas Empresas Estatais (R$ 277,9 bi) e pelo Setor Privado (R$ 198,3 bi).
11 http://www.pac.gov.br/pub/up/pac/11/PAC11.pdf
12 http://www1.folha.uol.com.br/mercado/2014/12/1561283-governo-infla-balanco-do-pac-com-obras-
ainda-nao-iniciadas.shtml
11
Gráfico 2
Execução Financeira do PAC 2 (período 2011/2014) – Incluindo novas obras (Total R$ 1,066,1 bi)
(100,0%)
(26,1%)
(18,6%)
(1,8%)
(33,8%)
(11,2%)(8,3%)
(0,2%)
Fonte: MPog
Das obras originalmente previstas e que totalizavam um valor de R$ 708,4 bi no começo do
PAC 2, e que tiveram seu valor revisto para R$ 799 bi, o Governo Federal afirma ter atingido R$ 796,4
bilhões (99,7% do valor global previsto)13. Entre os eixos, os valores totais seriam de: R$ 66,9 bi no
Eixo Transportes, R$ 253,3 bi no Eixo Energia, R$ 5,5 bi no Eixo Comunidade Cidadã, R$ 449,7 bi no
Eixo Minha Casa Minha Vida, R$ 10,3 bi no Eixo Água e Luz para todos e R$ 10,7 bi no Eixo Cidade
Melhor.
Gráfico 3
66,98% 10,7
1%
253,332%
5,51%
449,757%
10,31%
Investimentos por Eixo, das Obras Originalmente previstas no PAC 2, com seus valores corrigidos (Total: R$796,4 bi)
Transportes
Cidade Melhor
Energia
Comunidade Cidadã
Minha Casa Minha Vida
Água e Luz para todos
Fonte: Governo Federal
13http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/pronunciamentos/2014/141211_apres
entacao_11o_balanco_pac.pdf
12
Por fim, mais uma vez ressaltamos a necessidade de aguardarmos a divulgação do relatório do
TCU de fechamento do PAC 2, o que nos permitirá ter uma informação isenta sobre as realizações do
Programa, realizando as devidas ressalvas.