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O conteúdo deste curso é de uso exclusivo de Nome99999999999, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia,divulgação e distribuição, sujeitando-se os infratores à responsabilização civil e criminal.

CURSO ON-LINE – POLÍTICAS PÚBLICAS – EPPGG-MPOG PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 1

Aula Demonstrativa

Olá, Pessoal!

Foi publicado o edital do concurso para Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental do Ministério do Planejamento. O concurso será com-posto por uma prova objetiva e outra discursiva. Esta última será composta por uma questão de Políticas Públicas, disciplina para a qual estamos lançando este curso. Ele será composto por quatro aulas, além desta demonstrativa, no seguinte cronograma:

Aula Demonstrativa: 1. As diferentes conceituações de políticas públicas. 3. Teori-as e modelos de análise contemporâneos de políticas públi-cas: escolha racional institucional; teoria de redes de políticas públicas; teoria dos múltiplos fluxos; teoria do equi-líbrio pontuado; teoria de coalizões de defesa.

Aula 01: 2. O processo de elaboração de políticas no estado capitalista moderno. O papel do Estado. A burocracia e o Estado. Poder, racionalidade e tomada de decisões. Contribuições do estudo das organizações para análise do processo de elaboração de políticas públicas. Burocratas e discricionariedade no processo de elaboração de políticas públicas.

Aula 02: 4. Implementação de políticas públicas: problemas, dilemas e desafios. 5. Instrumentos e alternativas de implementação, como fundos, consórcios, transferências obrigatórias.

Aula 03: 6. Federalismo e descentralização de políticas públicas no Bra-sil: organização e funcionamento dos sistemas e programas nacionais – saúde (SUS); educação básica (Fundeb); assistên-cia social (SUAS); Programa de Aceleração do Crescimento (PAC).

Aula 04: 7. Avaliação de políticas públicas. Principais componentes do processo de avaliação. Custo-benefício, escala, efetividade, im-pacto das políticas públicas. 8. Mobilização, organização e par-ticipação social nos processos de gestão das instituições estatais: conselhos, conferências e outros fóruns. Mecanismos legais e institucionais de ampliação, diversificação e garantia de direitos individuais, coletivos e difusos.

As aulas serão compostas por uma parte expositiva e outra com questões dis-cursivas comentadas, em que irei analisar questões já cobradas e propor al-guns temas, apresentando um modelo de resposta.

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Agora, vou me apresentar. Rafael Encinas é Auditor Federal de Controle Externo do Tribunal de Contas da União. Já fui Analista Tributário da Receita Federal do Brasil e escriturário da Caixa Econômica Federal, além de ter trabalhado em outras institui-ções financeiras da iniciativa privada. Sou formado em jornalis-mo e tenho formação também em economia. Possuo especialização em Orçamento Público e sou professor de cursi-nhos para concursos desde 2008. Também dou aula em cursos de pós-graduação.

Nesta aula demonstrativa, vocês poderão ter uma ideia de como será nosso curso. Espero que gostem.

Boa Aula!

Sumário

1. CONCEITO DE POLÍTICA PÚBLICA ........................................................................ 3

1.1. PARTICIPAÇÃO DO ESTADO ...................................................................................... 4

1.2. OMISSÃO COMO POLÍTICA PÚBLICA ............................................................................ 7

1.3. DECISÕES ESTRUTURANTES X OPERACIONAIS ............................................................... 9

1.4. DIMENSÕES DA POLÍTICA PÚBLICA ........................................................................... 11

2. TEORIAS E MODELOS DE ANÁLISE ..................................................................... 13

2.1. CICLO DA POLÍTICA PÚBLICA ................................................................................. 15

2.2. ESCOLHA RACIONAL INSTITUCIONAL ........................................................................ 20

2.3. TEORIA DOS MÚLTIPLOS FLUXOS ............................................................................. 28

2.4. TEORIA DO EQUILÍBRIO PONTUADO .......................................................................... 37

2.5. TEORIA DE COALIZÕES DE DEFESA .......................................................................... 40

2.6. TEORIA DE REDES DE POLÍTICAS PÚBLICAS ................................................................ 45

3. QUESTÕES DISCURSIVAS ................................................................................... 57

3.1. REDES DE POLÍTICAS PÚBLICAS .............................................................................. 57

3.2. ESCOLHA RACIONAL INSTITUCIONAL ........................................................................ 58

3.3. TEORIA DOS MÚLTIPLOS FLUXOS ............................................................................. 59

4. LEITURA SUGERIDA ........................................................................................... 60

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11.. CCoonncceeiittoo ddee PPoollííttiiccaa PPúúbblliiccaa Estamos estudando uma disciplina que faz parte das ciências humanas, e não das ciências exatas. Sei que isso é mais do que óbvio, mas é importante des-tacarmos isso por que dificilmente temos conceitos que sejam unanimidade entre os autores, não existe uma fórmula matemática que dê uma resposta final para nossos problemas.

Com o conceito de “Política Pública” ocorre a mesma coisa, vamos encontrar os mais diferentes tipos de conceitos. Vamos dar uma olhada em alguns:

�� Dye: o que o governo escolhe fazer ou não fazer;

�� Lynn: um conjunto específico de ações do governo que irão produzir efeitos específicos.

�� Peters: política pública é a soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou através de delegação, e que influenciam a vida dos cidadãos.

�� Lowi: uma regra formulada por alguma autoridade governamental que expressa uma intenção de influenciar, alterar, regular, o comportamento individual ou coletivo através do uso de sanções positivas ou negativas.

�� Maria G. Rua: As políticas públicas (policies) são outputs, resultantes das atividades política (politics): compreendem o conjunto das decisões e ações relativas à alocação imperativa de valores.

�� Carvalho: Políticas públicas são construções participativas de uma coletividade, que visam à garantia dos direitos sociais dos cidadãos que compõem uma sociedade humana.

Leonardo Secchi afirma que qualquer definição de política pública é arbitrária, não há consenso quanto à definição do que seja uma política pública. Isso ocorre devido às diferentes respostas dadas a alguns questionamentos:

�� Políticas públicas são elaboradas exclusivamente por atores estatais?

�� Políticas públicas também se referem à omissão, ou negligência?

�� Apenas diretrizes estruturantes são políticas públicas?

O autor refere-se a tais divergências como “nós cocneituais”. Vamos dar uma olhada em cada um deles.

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11..11.. PPaarrttiicciippaaççããoo ddoo EEssttaaddoo

Percebemos nas quatro primeiras definições acima uma grande valorização do Estado como responsável pelas políticas públicas. Quando a Maria das Graças Rua fala em “alocação imperativa de recursos”, o que ela quer dizer é que uma das suas características centrais é o fato de que são decisões e ações revestidas da autoridade soberana do poder público. Até certo ponto não po-demos negar isso. Contudo, temos que tomar cuidado com a real importância do Estado e da sociedade nas políticas públicas.

Maria das Graças Rua afirma ainda que “as políticas públicas são ‘públicas’ – e não privadas ou apenas coletivas”. Acho um tanto equivocado associar o termo “pública” ao caráter estatal. Porém, a autora é a mais copiada em provas de políticas públicas, por isso guardem bem essa definição, pois ela é muito im-portante. O CESPE é a banca em que eu mais vi a preocupação em dissociar as políticas públicas do caráter estatal. Vamos ver uma questão.

1. (CESPE/PMRB/2007) O termo público, associado à política, não se refere exclusi-

vamente à ação do Estado, mas, sim, à coisa pública,ou seja, àquilo que é de todos.

A questão é CERTA. Segundo Potyara Pereira:

Política pública não é sinônimo de política estatal. A palavra ‘pública’, que acompanha a palavra ‘política’, não tem identificação exclusiva com o Esta-do, mas sim com o que em latim se expressa como res publica, isto é, coisa de todos, e, por isso, algo que compromete simultaneamente, o Estado e a sociedade. É, em outras palavras, ação pública, na qual, além do Estado, a sociedade se faz presente, ganhando representatividade, poder de decisão e condições de exercer o controle sobre a sua própria reprodução e sobre os atos e decisões do governo e do mercado. É o que preferimos chamar de controle democrático exercido pelo cidadão comum, porque é controle cole-tivo, que emana da base da sociedade, em prol da ampliação da democracia e da cidadania

Portanto, política pública não é sinônimo de política estatal. Temos que enten-der que a presença do Estado é fundamental, assim como a participação da sociedade. Pereira conceitua política pública como:

Políticas públicas são ações coletivas que tem por função concretizar direi-tos sociais, demandas da sociedade e previstos nas Leis.

Podemos perceber que Maria das Graças Rua afirma que as políticas públicas não são ações “apenas coletivas”. Já Pereira afirma que “são ações coletivas”. Esta divergência parece ser mais no tocante ao significado de “ação coletiva”

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do que se pode haver política pública sem o Estado, já que Potyara Pereira fala que “além do Estado, a sociedade se faz presente”. Na fala de Maria das Gra-ças Rua, “ação coletiva” seria uma ação sem o Estado; já para Potyara, seria o Estado mais a sociedade. Vamos ver outra questão do CESPE.

2. (CESPE/TJ-AP/2007) Política pública significa ação coletiva cuja função é concreti-

zar direitos sociais demandados pela sociedade e previstos nas leis.

A questão é CERTA. Podemos perceber que ela é cópia da definição de Potyara Pereira. Assim, temos que entender que as políticas públicas são uma constru-ção coletiva, formadas por um conjunto de atores, apesar de caber ao governo o papel central. Segundo Raquel Raichelis:

Na formulação, gestão e financiamento das políticas sociais deve ser consi-derada a primazia do Estado, a quem cabe a competência pela condução das políticas públicas. Esta primazia, contudo, não pode ser entendida como responsabilidade exclusiva do Estado, mas implica a participação ativa da sociedade civil nos processos de formulação e controle social da execução.

Segundo Celina Souza, debates sobre políticas públicas implicam responder à questão sobre o espaço que cabe aos governos na definição e implementação de políticas públicas. Segundo a autora, não se defende que o Estado (ou os governos que decidem e implementam políticas públicas ou outras instituições que participam do processo decisório) reflete tão-somente as pressões dos grupos de interesse, como diria a versão mais simplificada do pluralismo.

Também não se defende que o Estado opta sempre por políticas definidas ex-clusivamente por aqueles que estão no poder, como nas versões também sim-plificadas do elitismo, nem que servem apenas aos interesses de determinadas classes sociais, como diriam as concepções estruturalistas e funcionalistas do Estado. No processo de definição de políticas públicas, sociedades e Estados complexos como os constituídos no mundo moderno estão mais próximos da perspectiva teórica daqueles que defendem que existe uma “autonomia relati-va do Estado”, o que faz com que o mesmo tenha um espaço próprio de atua-ção, embora permeável a influências externas e internas.

Mas, aí fica a pergunta: existe política pública sem o Estado? Na visão de Maria das Graças não. Segundo a autora:

As Políticas Públicas envolvem atividade política e sua dimensão pública é dada pelo seu caráter imperativo, sendo uma de suas características cen-trais o fato de serem decisões e ações revestidas da autoridade soberana do poder público.

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Mas para Francisco Heidemann existe. Segundo o autor:

A perspectiva da política pública vai além da perspectiva das políticas go-vernamentais, na medida em que o governo, com sua estrutura administra-tiva, não é a única instituição a servir à comunidade política, isto é, a promover “políticas públicas”.

O autor cita o exemplo de uma associação de moradores que poderia realizar um “serviço público local”, movida por seu senso de bem comum e sem contar com o auxílio de qualquer instância governamental. Seria o caso de uma co-munidade em que as pessoas juntam esforços para construir moradias. Hei-demann cita como agentes de políticas públicas entidades como as ONGs, as empresas concessionárias e as associações diversas da sociedade. Ele afirma que “Terceiro Setor” é o nome dado hoje para o esforço da produção de um bem público por agentes não governamentais, mas ao mesmo tempo distinto do setor empresarial do mercado.

Essa argumentação do autor se aproxima muito da de Bresser Pereira a respei-to do setor “público não-estatal”. Segundo Bresser:

O setor produtivo público não-estatal é também conhecido por “terceiro se-tor”, “setor não-governamental”, ou “setor sem fins lucrativos”. Por outro lado, o espaço público não-estatal é também o espaço da democracia parti-cipativa ou direta, ou seja, é relativo à participação cidadã nos assuntos pú-blicos. Neste trabalho se utilizará a expressão “público não-estatal” que define com maior precisão do que se trata: são organizações ou formas de controle “públicas” porque estão voltadas ao interesse geral; são “não-estatais” porque não fazem parte do aparato do Estado.

Nestes casos, percebemos que o termo “público” – tanto em política “pública” quanto em setor “público” não-estatal – está relacionado ao interesse coletivo, e não ao que se refere ao Estado. Essa mudança na noção do termo “público” teria ocorrido no Brasil na década de 1970.

Tânia Keinert afirma que a Administração Pública no Brasil passou por dois paradigmas. De 1937 a 1979 o paradigma era o do “Público como estatal”. Era uma visão centrada no aparelho do Estado de maneira unilateral, numa situa-ção de inexistência ou negação da sociedade civil. A partir de 1979, com a crise do Estado, é que as atenções se voltam para a sociedade e o público pas-sa a ser entendido como “interesse público”.

Segundo Raquel Raichelis, o debate atual sobre os termos público, publiciza-ção, público-não estatal vem despertando polêmica e há atualmente uma luta teórica e político-ideológica pela apropriação do seu significado, que remete ao caráter das relações entre o Estado e a sociedade na constituição da chamada esfera pública.

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A autora utiliza o conceito de publicização baseado numa visão ampliada de democracia, tanto do Estado quanto da sociedade civil, e pela incorporação de novos mecanismos e formas de atuação, dentro e fora do Estado, que dinami-zem a participação social de modo que ela seja cada vez mais representativa dos segmentos organizados da sociedade.

Inerente a esse movimento encontra-se o desafio de construir espaços de in-terlocução entre sujeitos sociais que imprimam níveis crescentes de publiciza-ção no âmbito da sociedade política e da sociedade civil, na direção da universalização dos direitos de cidadania.

A partir desta perspectiva, o processo de publicização pretende alterar a ten-dência histórica de subordinação da sociedade civil frente ao Estado, fortale-cendo aas formas democráticas de relação entre as esferas estatal e privada.

11..22.. OOmmiissssããoo ccoommoo PPoollííttiiccaa PPúúbblliiccaa Alguns autores consideram que política pública também pode envolver a ina-ção do Estado, a decisão de não fazer nada em relação a algum assunto. Va-mos rever o conceito de Dye de Política Pública:

O que o governo escolhe fazer ou não fazer.

Para Dye, as políticas públicas são ações do governo que irão produzir efeitos na vida dos cidadãos, mas por tratar-se de um aspecto político, a decisão de não planejar ou nada fazer em relação a um problema social também pode ser considerado um componente de política pública. Colocando em outras pala-vras, pode-se definir a política pública como o posicionamento assumido pelo governo diante de uma questão relevante para a sociedade, ainda que esse posicionamento seja de omissão.

Percebam o que ele fala que o também é política pública o que o governo deci-de por NÃO fazer. Isso também esta em outra definição de Saravia. Com uma perspectiva mais operacional, ele coloca que:

Poderíamos dizer que ela [política pública] é um sistema de decisões públi-cas que visa a ações ou omissões, preventivas ou corretivas, destinadas a manter ou modificar a realidade de um ou vários setores da vida social, por meio da definição de objetivos e estratégias de atuação e da alocação dos recursos necessários para atingir os objetivos estabelecidos.

Perceberam quando ele fala em “ações ou omissões”. Um dos componentes comuns nas definições de política pública é o comportamental: “implica ação ou inação, fazer ou não fazer nada; mas uma política é, acima de tudo, um curso de ação e não apenas uma decisão singular”.

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Já Heidemann afirma que “a definição de política pública inclui ao mesmo tem-po dois elementos-chave, a saber: a ação e a intenção”. Para o autor, pode até haver uma política pública sem uma intenção manifestada formalmente, mas não haverá de forma alguma uma política positiva se não houver ações que materializem uma intenção ou propósito oficial eventualmente enunciado. E completa: “não há política pública sem ação, ressalvando-se, obviamente, as eventuais políticas deliberadamente omissivas prefiguradas por Dye”.

Para Leonardo Secchi, as políticas públicas não envolvem omissão ou negligên-cia. Para o autor, uma política pública deve resultar em uma diretriz intencio-nal, seja ela uma lei, uma nova rotina administrativa, uma decisão judicial, etc: “se um ator governamental decide não agir diante de um problema públi-co, isso não constitui política pública”.

Vamos ver agora uma questão do CESPE:

3. (CESPE/CHESF/2002) Política pública é uma ação coletiva que tem por função con-

cretizar direitos sociais demandados pela sociedade e previstos nas leis. Os direitos de-

clarados e garantidos nas leis só têm aplicabilidade por meio de políticas públicas.

Esta questão foi dada como CERTA. Ela foi copiada da definição de Potyara Pereira, que afirma:

Políticas públicas são ações coletivas que tem por função concretizar direi-tos sociais, demandas da sociedade e previstos nas Leis. Em outros termos, os direitos declarados e garantidos nas leis só têm aplicabilidade por meio de políticas públicas correspondentes, as quais, por sua vez, operacionali-zam-se mediante programas, projetos e serviços.

Quando a autora afirma que “os direitos declarados e garantidos nas leis só têm aplicabilidade por meio de políticas públicas”, na realidade ela está se referindo aos direitos sociais. Se pensarmos na classificação dos direitos fun-damentais, os direitos de primeira geração se referem aos direitos de não in-tervenção do Estado na vida privada, direitos como o de liberdade, livre associação, livre manifestação do pensamento; os de segunda geração envol-vem os direitos sociais, como educação, saúde, assistência social; e os de ter-ceira são os direitos coletivos, como os ligados à proteção do meio-ambiente, do patrimônio histórico, etc. Os direitos de primeira geração, em que se prega a não-intervenção do Estado, não precisariam de políticas públicas para serem concretizados. As políticas públicas tornam-se necessárias com os direitos so-ciais, que exigem uma atuação positiva do Estado.

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Se as políticas públicas são instrumentos de concretização dos direitos previs-tos e garantidos nas leis, é somente com a existência de uma política pública que as pessoas poderão exercer seus direitos sociais. Por isso, é válida a inter-venção do Poder Judiciário exigindo a implementação de políticas públicas. O Judiciário não pode elaborar políticas públicas, mas pode compelir o poder público a implementá-las, caso estejam previstas na Constituição e nas leis. Em julgamento de 2005, o STF decidiu que o município de Santo André deveria garantir a matrícula de um menino de quatro anos na creche pública da prefei-tura. O entendimento é o de que é obrigação do município garantir o acesso à creche a crianças de até seis anos de idade, independentemente da oportuni-dade e conveniência do poder público. Para Celso de Mello:

Quando a proposta da CF88 impõe o implemento de políticas públicas, e o poder público se mantém inerte e omisso, é legitimo sob a perspectiva cons-titucional garantir o direito à educação e atendimento em creches. O direito não pode se submeter a mero juízo de conveniência do Poder Executivo.

Embora inquestionável que resida, primariamente, nos Poderes Legislativo e Executivo, a prerrogativa de formular e executar políticas públicas, revela-se possível, no entanto, ao Poder Judiciário, ainda que em bases excepcionais, determinar, especialmente nas hipóteses de políticas públicas definidas pela própria Constituição, que sejam estas implementadas, sempre que os órgãos estatais competentes, por descumprirem os encargos político-jurídicos que sobre eles incidem em caráter mandatório, vierem a comprometer, com a sua omissão, a eficácia e a integridade de direitos sociais e culturais impreg-nados de estatura constitucional.

Assim, se há um direito previsto na lei e é necessária uma política pública para que ele seja exercido, é um dever do Estado implementar tal política e cabe ao Judiciário exigir o cumprimento desta obrigação.

11..33.. DDeecciissõõeess EEssttrruuttuurraanntteess XX OOppeerraacciioonnaaiiss

Enrique Saravia define política pública como:

Um fluxo de decisões públicas, orientado a manter o equilíbrio social ou a introduzir desequilíbrios destinados a modificar essa realidade. Decisões condicionadas pelo próprio fluxo e pelas reações e modificações que elas provocam no tecido social, bem como pelos valores, ideias e visões dos que adotam ou influenciam na decisão.

Laswell simplifica a definição afirmando que elaborar políticas públicas é definir “quem ganha o quê, por quê e que diferença faz”. A política pública definiria os objetivos e as metas de uma ação para um determinado público-alvo, quais os resultados esperados com tal ação, mas, além disso, deve justificá-la.

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Mas que tipos de decisões podem ser tratadas como políticas públicas? Alguns consideram como políticas públicas apenas as macrodiretrizes estratégicas. Seriam exemplos a política nacional agrária, a política educacional, etc.

Para Secchi, as decisões intermediárias e operacionais também devem ser consideradas como parte da política pública. Aqui é interessante diferenciar-mos os três tipos de decisões. Existem três tipos de planejamento: Estratégi-co; Tático; Operacional.

Estratégico Tático Operacional

Prazo Longo Médio Curto

Amplitude Toda a organização Setor Atividade

Nível Hierárquico Alta Cúpula Gerências Setoriais Operacional

Aqui podemos identificar algumas das características que diferenciam o plane-jamento estratégico do tático e do operacional:

�� É responsabilidade da cúpula da organização;

�� Envolve a organização como um todo;

�� Planejamento de longo prazo.

Cada um destes três planejamentos resulta num documento. O estratégico formula o plano, o tático o programa e o operacional o projeto. Portanto:

�� Plano: é um documento utilizado para o registro de decisões do tipo: o que se pensa fazer, como fazer, quando fazer, com que fazer, com quem fazer. O processo de tomada de decisões começa com a adoção de postulados gerais que depois são desagregados e especificados.

�� Programa: é, basicamente, um aprofundamento do plano: os objetivos setoriais do plano irão constituir os objetivos gerais do programa. È o documento que detalha por setor, a política, diretrizes, metas e medidas instrumentais. É a setorização do plano.

�� Projeto: é o documento que sistematiza e estabelece o traçado prévio da operação de uma unidade de ação. É, portanto, a unidade elementar do processo sistemático da racionalização de decisões. Constitui-se da proposição de produção de algum bem ou serviço, com emprego de técnicas determinadas e com o objetivo de obter resultados definidos.

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Podemos dizer que o plano contém o programa, que contém o projeto. Assim, os planejamentos inferiores devem estar de acordo com os superiores.

Também é importante distinguir política pública de decisão política. Segundo Maria das Graças Rua, uma política pública geralmente envolve mais do que uma decisão e requer diversas ações estrategicamente selecionadas para im-plementar as decisões tomadas. Já uma decisão política corresponde a uma escolha dentre um leque de alternativas, conforme a hierarquia das preferên-cias dos atores envolvidos, expressando certa adequação entre os fins preten-didos e os meios disponíveis. Assim, embora uma política pública implique decisão política, nem toda decisão política chega a constituir uma política pú-blica. Um exemplo está na emenda constitucional para reeleição presidencial. Trata-se de uma decisão, mas não de uma política pública. Já a privatização de estatais ou a reforma agrária são políticas públicas.

11..44.. DDiimmeennssõõeess ddaa PPoollííttiiccaa PPúúbblliiccaa

Klaus Frey distingue três conceitos do inglês. Vamos dar uma olhada melhor neles. Segundo o autor, a literatura sobre “policy analysis” diferencia três di-mensões da política. Para a ilustração dessas dimensões tem-se adotado na ciência política o emprego dos conceitos em inglês:

�� Polity = para denominar as instituições políticas. Refere-se à ordem do sistema político, delineada pelo sistema jurídico, e à estrutura institucio-nal do sistema político-administrativo

�� Politics = para os processos políticos. Tem-se em vista o processo polí-tico, frequentemente de caráter conflituoso, no que diz respeito à impo-sição de objetivos, aos conteúdos e às decisões de distribuição.

�� Policy = para os conteúdos da política. Refere-se aos conteúdos concre-tos, isto é, à configuração dos programas políticos, aos problemas técni-cos e ao conteúdo material das decisões políticas.

Na realidade política essas dimensões são entrelaçadas e se influenciam mutu-amente. Segundo Schubert, “a ordem política concreta forma o quadro, dentro do qual se efetiva a política material por meio de estratégias políticas de confli-to e de consenso”.

Atualmente, ganhou muito força o neoinstitucionalismo, segundo o qual as instituições possuem um papel importante na formação das políticas públicas. Por muito tempo predominou a visão racional, segundo a qual as pessoas de-veriam tomar decisões como máquinas, ou seja, calculando o melhor custo

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benefício de cada alternativa, a decisão seria aquela que resultasse em maior eficiência para o sistema.

Porém, o que se percebeu foi que diversos fatores limitam a racionalidade, entre os quais estão as instituições, entendidas aqui como as “regras do jogo”. Estas podem ser desde leis e regulamentos até costumes, fatores históricos e sociais. Segundo Elster:

Uma nas controvérsias mais persistentes no interior das ciências sociais é a que opõe duas linhas de pensamento: de um lado, a do homo economicus; de outro, a do homo sociologicus. Enquanto o homo economicus é guiado pela racionalidade instrumental, o comportamento do homo sociologicus é ditado pelas normas sociais; o primeiro é "puxado" pela perspectiva de re-compensas futuras e o segundo é "empurrado" por forças quase inerciais. O primeiro adapta-se à mudança de circunstâncias e está sempre à espera de melhorias; o segundo é insensível às condições do momento e adere ao comportamento prescrito, mesmo quando estão disponíveis outras opções aparentemente melhores.

O Neoinstitucionalismo é um movimento que surgiu durante a década de 1980 e que foca sua análise nas instituições. Ele ganhou força devido às mudanças ocorridas nesse período, que demonstraram a necessidade de criação de novas instituições. O Estado passava por um período de crise, até mesmo nas demo-cracias estáveis, o que inviabilizava as teorias até então aceitas. Ele defende que as instituições possuem um papel importante nas políticas públicas, uma vez que não são neutras e influenciariam as decisões. Estudaremos o neoinsti-tucionalismo mais a frente na aula.

Voltando às três dimensões da política, entende-se então que as instituições (polity) são a variável independente, elas influenciariam tanto o jogo político (politics) quanto às políticas públicas (policy). Porém, para Klaus Frey, isso ocorre mais em políticas consolidadas; em políticas novas e conflituosas já não haveria essa relação. O autor cita como exemplo a política ambiental.

É inquestionável que o descobrimento da proteção ambiental como uma po-lítica setorial peculiar levou a transformações significativas dos arranjos ins-titucionais em todos os níveis de ação estatal. Por outro lado, em consequência da tematização da questão ambiental, novos atores políticos (associações ambientais, institutos de pesquisa ambiental, repartições pú-blicas encarregadas com a preservação ambiental) entraram em cena, transformando e reestruturando o processo político.

Portanto, na política ambiental foram as políticas públicas (policy) que influen-ciaram a construção das instituições (polity) e redefiniram os atores do jogo político (politics).

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22.. TTeeoorriiaass ee MMooddeellooss ddee AAnnáálliissee Podemos dizer que a análise de políticas públicas constitui o estudo das mes-mas, seria a ciência das políticas públicas. Para Marta Arretche:

Por análise de política pública entende-se o exame da engenharia institucio-nal e dos traços constitutivos dos programas. Qualquer política pública pode ser formulada e implementada de diversos modos.

Embora várias definições tenham sido cunhadas por autores que se têm dedi-cado ao tema, pode-se iniciar dizendo que a Análise de Políticas pode ser con-siderada como um conjunto de conhecimentos proporcionado por diversas disciplinas das ciências humanas utilizados para buscar resolver ou analisar problemas concretos em política pública.

A análise de política recorre a contribuições de uma série de disciplinas dife-rentes, a fim de interpretar as causas e consequências da ação do governo, em particular, ao voltar sua atenção ao processo de formulação de política.

Segundo Thomas Dye, fazer “análise de política é descobrir o que os governos fazem, porque fazem e que diferença isto faz”. Para ele, análise de política é a descrição e explicação das causas e consequências da ação do governo.

Numa primeira leitura, essa definição parece descrever o objeto da ciência política, tanto quanto o da Análise de Política. No entanto, ao procurar explicar as causas e consequências da ação governamental, os cientistas políticos têm-se concentrado nas instituições e nas estruturas de governo, só há pouco se registrando um deslocamento para um enfoque comportamental.

O escopo da análise de política, porém, vai muito além dos estudos e decisões dos analistas, porque a política pública pode influenciar a vida de todos os afe-tados por problemas das esferas pública (policy) e política (politics).

Na ciência política, podem-se diferenciar três tipos abordagens, considerando os problemas de investigação que são levantados. No primeiro, o foco está sobre qual seria ordem política certa ou verdadeira: o que é um bom governo e qual é o melhor Estado para garantir e proteger a felicidade dos cidadãos ou da sociedade. No segundo, analisam-se as forças políticas cruciais no processo decisório. Por fim, as investigações são centradas nos resultados que um dado sistema político vem produzindo. Já vimos uma definição de políticas públicas muito próxima desta última abordagem. Segundo Maria das Graças Rua:

As políticas públicas (policies) são outputs, resultantes das atividades políti-ca (politics): compreendem o conjunto das decisões e ações relativas à alo-cação imperativa de valores.

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O termo "output" significa justamente os resultados, os produtos gerados por um sistema. Esses produtos são as políticas públicas. Nesta abordagem, temos análise de campos específicos de políticas públicas como as políticas econômi-cas, financeiras, tecnológicas, sociais ou ambientais. O interesse aqui não se restringe simplesmente ao aumento do conhecimento sobre planos, programas e projetos desenvolvidos e implementados pelas políticas setoriais; busca-se o maior entendimento das “leis e princípios próprios das políticas específicas”. A abordagem da "‘policy analysis" tem como objetivo analisar “a inter-relação entre as instituições políticas, o processo político e os conteúdos de política” com o “arcabouço dos questionamentos ‘tradicionais da ciência política”.

Trata-se de um referencial teórico e metodológico que permite entender a lógi-ca de ação do Estado e os seus efeitos, compreendidos como todo comporta-mento ou estado que é resultado da influência de algum aspecto da política.

A análise de política engloba um grande espectro de atividades, todas elas envolvidas de uma maneira ou de outra com o exame das causas e conse-quências da ação governamental. Uma definição correntemente aceita sugere que a Análise de Política tem como objeto os problemas com que se defrontam os fazedores de política (policy makers) e como objetivo auxiliar o seu equaci-onamento através do emprego de criatividade, imaginação e habilidade.

Devido à complexidade presente nas formas de interação entre os atores soci-ais envolvidos na formulação e na gestão das políticas públicas, os analistas dessas formas de ações coletivas têm procurado elaborar referenciais analíti-cos capazes de capturar os elementos essenciais do processo de decisão que levaram a sua institucionalização.

Paul Sabatier enumera alguns modelos teóricos acerca das políticas públicas. Segundo o autor, até a metade dos anos 1980, o modelo mais influente no estudo do processo da política pública era o “stages heuristic”, que pode ser traduzido como heurística dos estágios. A heurística é um procedimento simpli-ficador que, em face de questões complexas, promove a substituição destas por outras de resolução mais fácil a fim de encontrar respostas viáveis, ainda que imperfeitas.

Trata-se do modelo do ciclo da política (policy cycle), que divide a política pú-blica em determinadas fases e discute os fatores que influenciam a política em cada uma dessas fases. Tal modelo foi muito útil nos anos 1970 e início dos anos 1980, ao estimular ótimos estudos acerca dos estágios, mas começou a receber uma série de críticas nos anos 1980. O edital antigo trazia o ciclo das políticas públicas entre os seus conceitos, item que não faz parte do novo edi-tal. Porém, como é importante conhecer as fases da política pública, vamos ver um pouco desse conteúdo também.

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Entre as correntes que estudam as políticas públicas, uma das mais conhecidas é a do ciclo da política (policy cycle), que vê a política pública como um ciclo deliberativo, formado por vários estágios e constituindo um processo dinâmico e de aprendizado. Ela busca organizar as políticas públicas em fases, facilitan-do assim o seu estudo.

Normalmente, são destacadas três etapas nas políticas públicas: formulação, implementação e verificação dos resultados. No entanto, os diversos autores apresentam modelos diferentes, que normalmente giram em torno deste nú-cleo comum.

Klaus Frey propõe um modelo com as seguintes fases: percepção e definição de problemas, agenda-setting, elaboração de programas e decisão, implemen-tação de políticas e, finalmente, a avaliação e eventual correção da ação.

Enrique Saravia afirma que é necessária certa especificação na América Latina. Por isso ele diferencia a elaboração da formulação, em que a primeira é a pre-paração da decisão política e a segunda é a própria decisão, formalizada em uma norma jurídica. Além disso, deve-se separar a implementação propria-mente dita, que é a preparação para a execução, da execução, que é pôr em prática a decisão política. Ainda antes de todas estas fases, haveria a constru-ção da agenda, que se refere ao processo de inclusão de determinada necessi-dade social na lista de prioridades do poder público.

No último concurso de EPPGG, a ESAF cobrou as fases de Celina Souza, que divide o ciclo da política pública nos seguintes estágios:

1. Definição de agenda,

2. Identificação de alternativas,

3. Avaliação das opções,

4. Seleção das opções,

5. Implementação e

6. Avaliação.

Uma coisa que temos que ter em mente é que o modelo do ”policy cycle” é algo idealizado, não necessariamente aquilo que ocorre na prática. Vamos dar uma olhada em uma questão do CESPE:

4. (CESPE/MDS/2006) Somente para fins analíticos é que se estabelecem distinções

entre o processo de formulação e as demais fases das políticas públicas: a implemen-

tação e a avaliação.

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A questão é certa. Percebam que ela fala em três fases: formulação, imple-mentação e avaliação. O interessante na questão é quando ela menciona que esta separação existe apenas para fins analíticos. As fases da política pública não são estanques, muito bem delimitadas. Há uma grande confusão, elas se sobrepõem, ocorrem ao mesmo tempo. Somente para estudá-las é que elas são separadas. Segundo Enrique Saraiva:

A divisão por etapas é mais uma esquematização teórica do que, de forma habitualmente improvisada e desordenada, ocorre na prática. O processo nem sempre observa a sequência sugerida, mas as etapas mencionadas e suas fases constitutivas estão geralmente presentes.

Para o autor, “as modernas teorias do caos são as que mais se aproximam de uma visualização adequada da dinâmica social”. No processo de política públi-ca, não está presente uma racionalidade manifesta, não há uma ordenação tranquila na qual cada ator social conhece e desempenha o papel esperado. Mesmo no presente estágio de evolução tecnológica, não há nenhuma possibi-lidade de fazer com que os computadores sequer consigam descrever os pro-cessos de política.

A Tabela abaixo apresenta as fases segundo os três autores que vimos acima:

Fases do Ciclo da Política Pública

Celina Souza Klaus Frey Enrique Saravia

Definição da agenda

Percepção e definição de problemas Formação da agenda

Agenda-setting

Identificação de alternativas Elaboração de programas

e decisão Elaboração

Avaliação das opções

Seleção das opções Formulação

Implementação Implementação Implementação

Execução

Avaliação Avaliação Acompanhamento

Avaliação

Vamos resumir as fases enumeradas por Enrique Saravia numa tabela:

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FASE DESCRIÇÃO

Formação da agenda

Discussão permanente de quais temas são importantes e merecem ser objeto de políticas públicas.

Elaboração

Preparação da formulação. Envolve a identificação e delimita-ção do problema, a determinação das possíveis alternativas para sua solução, a avaliação dos custos e efeitos de cada uma delas e o estabelecimento de prioridades.

Formulação / decisão

Envolve a escolha da alternativa de solução a ser utilizada, seguida da declaração que explicita a decisão adotada, defi-nindo seus objetivos e seu marco jurídico, administrativo e financeiro.

Implementação

Planejamento e organização do aparelho administrativo e dos recursos humanos, financeiros, materiais e tecnológicos ne-cessários para executar uma política. É a preparação da exe-cução.

Execução Conjunto de ações destinado a atingir os objetivos estabeleci-dos pela política. É pôr em prática efetiva a política, é a sua realização.

Acompanhamento

Processo sistemático de supervisão da execução de uma ati-vidade, que tem como objetivo fornecer a informação neces-sária para introduzir eventuais correções a fim de assegurar a consecução dos objetivos estabelecidos.

Avaliação Consiste na mensuração e análise, a posteriori, dos efeitos produzidos na sociedade pelas políticas públicas.

Paul Sabatier enumera algumas das críticas que foram feitas ao modelo do ciclo da política:

�� Não é realmente uma teoria causal, uma vez que nunca identifica um con-junto de fatores causais que regem o processo político dentro e através de estágios. Em vez disso, o estudo dentro de cada fase tem a tendência de se desenvolver por conta própria, sem referência a pesquisa em outras das etapas. Além disso, sem a identificação de fatores causais pode não existir um conjunto coerente de hipóteses dentro e entre as fases.

�� A sequencia de etapas proposta é, muitas vezes, descrita de forma impre-cisa. Por exemplo, a avaliação dos programas existentes afetar definição da agenda, e a formulação/legitimação política ocorre ao mesmo tempo em que burocratas tentam implementar a legislação vaga.

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�� O modelo tem um viés muito legalista, de cima para baixo (top-down), no qual o foco é tipicamente na aprovação e implementação de uma parte ampla da legislação. Este foco negligencia a interação da implementação e avaliação de inúmeras partes específicas da legislação – nenhum delas preeminente – dentro de um determinado domínio político.

�� A suposição de que há um único ciclo de política focada em uma parte ampla da legislação simplifica o processo usual de vários ciclos, interagin-do envolvendo inúmeras propostas de políticas e leis em vários níveis de governo. Por exemplo, os ativistas do aborto estão atualmente envolvidos em processos judiciais nos tribunais federais e estaduais, em novas pro-postas de políticas em Washington e na maioria dos Estados, na imple-mentação de outras propostas nos níveis federal e estadual, e na avaliação de todos os tipos de programas e propostas. Eles também estão continuamente tentando afetar a conceituação do problema. Em tal situa-ção, o que é comum, concentrar-se em um "ciclo político" faz muito pouco sentido.

Quando o modelo do ciclo da política pública começa a ser criticado na metade dos anos 1980, novos modelos de análise começam a surgir. Paul Sabatier os seguintes:

�� Escolha Racional institucional: é uma família de teorias com foco em como as regras institucionais alteram o comportamento dos indivíduos in-tencionalmente racionais motivados pelo autointeresse material. Embora grande parte da literatura sobre escolha racional institucional concentre-se em conjuntos específicos de instituições, tais como as relações entre o Congresso e as agências administrativas nos Estados Unidos, o quadro ge-ral é extremamente amplo em escopo e foi aplicado a problemas impor-tantes de política nos Estados Unidos e outros países. Trata-se do mais desenvolvido dos modelos de análise e é, sem dúvida, o mais utilizado nos Estados Unidos e na Alemanha.

�� Múltiplos Fluxos: foi desenvolvido por John Kingdon (1984) baseia-se na "lata de lixo" modelo de comportamento organizacional elaborado por Co-hen, March e Olsen (1972). Ele vê o processo político como composto de três correntes de atores e processos: um fluxo do problema, composto de dados sobre vários problemas e os defensores de várias definições do problema; um fluxo da política pública, ou soluções, envolvendo os defen-sores de soluções para os problemas políticos; e um fluxo da política, que é composto de eleições e políticos eleitos. Na visão de Kingdon, os fluxos normalmente operam independentemente uns dos outros, exceto quando a "janela de oportunidade" permite aos empreendedores de políticas pú-blicas interligar os vários fluxos. Se os empreendedores forem bem suce-

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didos, o resultado é uma grande mudança na política pública. Embora o modelo dos múltiplos fluxos nem sempre seja tão claro e coerente como se poderia desejar, parece ser aplicável a uma grande variedade de are-nas políticas e foi muito citado por artigos científicos durante vários anos seguidos.

�� Equilíbrio Pontuado: originalmente desenvolvido por Baumgartner e Jo-nes (1993), o modelo afirma que a elaboração de políticas nos Estados Unidos é caracterizada por longos períodos de mudança incremental pon-tuados por breves períodos de grande mudança política. Estes últimos surgem quando os adversários conseguem moldar novas "imagens políti-cas" e explorar os vários foros característicos da política dos Estados Uni-dos. Originalmente desenvolvido para explicar as mudanças na legislação, este modelo foi ampliado para incluir algumas análises muito sofisticadas de mudanças a longo prazo nos orçamentos do governo federal.

�� Coalizões de Defesa: desenvolvido por Sabatier e Jenkins-Smith (1988, 1993), o modelo centra-se na interação de coalizões de defesa, cada uma composta por atores de uma variedade de instituições que compartilham um conjunto de crenças políticas, dentro de um subsistema da política pú-blica. A mudança na política pública é resultado tanto da concorrência no subsistema quanto de eventos fora do subsistema. O modelo passa bas-tante tempo mapeando os sistemas de crenças das elites políticas e anali-sa as condições em que o aprendizado orientado para a política pública através das coalizões pode ocorrer.

Os modelos citados acima concentraram-se em explicar a mudança política dentro de um determinado sistema político ou um conjunto de arranjos institu-cionais (incluindo os esforços para mudar esse regime). Como vocês podem ver, estes modelos citados pelo autor são os mesmos que estão no edital de vocês. Não deve ser coincidência, quem elaborou o edital deve ter usado o livro do Sabatier como referência. Trata-se do livro “Theories of the Policy Pro-cess”, que é uma coletânea de artigos de vários autores, discutindo estes mo-delos de análise do edital, além de outros modelos. Portanto, esta parte da aula acerca das teorias foi elaborada utilizando-se principalmente deste livro. Eu tenho no meu kindle, comprado na Amazon.com, mas parece que eles não estão vendendo mais como e-book, somente o livro mesmo.

Vamos ver agora as teorias citadas por Sabatier e também a teoria das redes, prevista no edital.

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22..22.. EEssccoollhhaa RRaacciioonnaall IInnssttiittuucciioonnaall

Segundo Elster, existem duas formas principais de explicar as ações humanas: a escolha racional e as normas sociais. Segundo o autor:

Uma nas controvérsias mais persistentes no interior das ciências sociais é a que opõe duas linhas de pensamento: de um lado, a do homo economicus; de outro, a do homo sociologicus. Enquanto o homo economicus é guiado pela racionalidade instrumental, o comportamento do homo sociologicus é ditado pelas normas sociais; o primeiro é "puxado" pela perspectiva de re-compensas futuras e o segundo é "empurrado" por forças quase inerciais. O primeiro adapta-se à mudança de circunstâncias e está sempre à espera de melhorias; o segundo é insensível às condições do momento e adere ao comportamento prescrito, mesmo quando estão disponíveis outras opções aparentemente melhores.

Assim, de um lado, temos a perspectiva de que as ações dos homens são defi-nidas de acordo com a racionalidade entre meios e fins, ou seja, a escolha dos meios mais eficientes para se alcançar um determinado objetivo. De outro lado, entende-se que as ações dos homens são motivadas por regras de com-portamento definidas pela sociedade, determinados valores que estabelecem os parâmetros a serem seguidos nas escolhas que tomamos.

Quando usamos o termo instituições em Políticas Públicas, é importante salien-tar que não estamos considerando apenas as organizações, como o Estado, os órgãos públicos, as empresas, etc. Trata-se de um conceito bastante amplo. Vamos ver alguns conceitos de instituições:

�� March e Olsen: “as crenças, paradigmas, códigos, culturas e conhecimen-tos que dão suporte às regras e rotinas”.

�� Norman Uphoff: “complexos de normas e comportamentos que persistem ao longo do tempo servindo a propósitos valorizados coletivamente”.

�� W. Richard Scott: “estruturas e atividades cognitivas, normativas e regu-latórias que dão estabilidade e sentido ao comportamento social”.

�� Douglas North: “regras do jogo em uma sociedade; mais formalmente, representam os limites estabelecidos pelo homem para disciplinar as inte-rações humanas. Em consequência, elas estruturam os incentivos que atuam nas trocas humanas, sejam elas políticas, sociais ou econômicas. As mudanças institucionais dão forma à maneira pela qual as sociedades evoluem através do tempo e, assim, constituem-se na chave para a com-preensão da mudança histórica”.

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�� Maria das Graças Rua: “estruturas e procedimentos que regulam as inte-rações – regras do jogo – dos indivíduos”.

�� Shepsle e Boncheck: “Uma instituição consiste em uma divisão de ativida-des, um grupo de indivíduos e a correspondência das atividades com os indivíduos de modo que um subgrupo de indivíduos tenha jurisdição sobre uma atividade específica. Uma instituição também consiste de mecanis-mos de monitoramento, controle e outros incentivos que conectem as ati-vidades específicas de uma jurisdição dos subgrupos a uma missão geral”.

O papel das instituições nas decisões individuais e coletivas possui como gran-de analisador as teorias ligadas ao Neoinstitucionalismo. O prefixo “neo” no nome significa que é um novo-institucionalismo, isto porque já havia tido uma corrente de teóricos sob a designação de institucionalistas.

A teoria liberal dominava a ciência econômica nos séculos XVIII e XIX. Adam Smith (1723-1790) é considerado o mais importante teórico do liberalismo econômico e tentou demonstrar que a riqueza das nações provinha da atuação de indivíduos que, movidos apenas pelo seu próprio interesse, promoviam o crescimento econômico e a inovação tecnológica.

No final do Século XIX e início do Século XX, alguns teóricos começaram a questionar a mão invisível. O mercado já havia demonstrado que sozinho não chegaria ao equilíbrio, existiam falhas como os monopólios e oligopólios que exigiam a atuação do Estado e a necessidade de instituições que regulassem a atividade econômica.

Portanto, esse primeiro momento da teoria institucional defendia a presença do Estado como forma de limitar as decisões dos agentes privados. Já o Neoinsti-tucionalismo, que se desenvolve principalmente a partir da década de 1980, enquadra-se entre as diversas correntes de pensamento econômico liberal.

O Neoinstitucionalismo é um movimento que surgiu durante a década de 1980 e que foca sua análise nas instituições. Ele ganhou força devido às mudanças ocorridas nesse período, que demonstraram a necessidade de criação de novas instituições. O Estado passava por um período de crise, até mesmo nas demo-cracias estáveis, o que inviabilizava as teorias até então aceitas.

O Estado passa a ser concebido como muito mais que um simples foro em que os grupos sociais formulam demandas e empreendem lutas políticas ou esta-belecem acordos, trata-se de uma organização que reivindica o controle de territórios e pessoas, que pode formular e perseguir objetivos que não sejam um simples reflexo das demandas ou de interesses de grupos ou classes soci-ais da sociedade.

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Existem três ramos teóricos distintos no Neoinstitucionalismo: escolha racio-nal; teoria da organização; e institucionalismo histórico. O edital de vocês pede apenas o primeiro, mas vamos ver um resumo de cada um deles:

�� O neoinstitucionalismo da escolha racional analisa as instituições dentro da teoria dos jogos. Pelo dilema do prisioneiro, todos saem perdendo, pois tomam as decisões pensando apenas neles mesmos. Assim, para essa vertente, as instituições serviriam para evitar esse tipo de situação, condi-cionando as pessoas a tomarem decisões que gerem benefícios coletivos. Por exemplo, ela irá defender que as políticas ambientais precisam de ins-tituições para evitar que todos busquem tirar o máximo de proveito da na-tureza e acabem gerando prejuízos para toda a sociedade.

�� O neoinstitucionalismo histórico busca entender as decisões como condici-onadas por aquilo que já existe há mais tempo, as instituições (regras, valores, conhecimentos) que foram construídas ao longo dos anos e que limitam as decisões do presente. Por exemplo, para entender as decisões que são tomadas no SUS, é preciso conhecer a sua história de mais de 20 anos. É usado o conceito de “Path Dependence”, ou dependência da traje-tória, para dizer que você não conseguirá alterar o SUS do dia para a noi-te, ele é um transatlântico que leva muito tempo para mudar seu rumo.

�� O neoinstitucionalismo sociológico (teoria das organizações) dá mais im-portância para os valores, os aspectos cognitivos que condicionariam as decisões. Por exemplo, a região sul teria maior facilidade em desenvolver o cooperativismo do que o Nordeste, pois isso faz parte da cultura daquela região, que veio junto com os imigrantes alemães, poloneses, ucranianos, etc. Uma política de fomento ao cooperativismo deve ser pensada diferen-temente para as duas regiões.

Antes de vermos a escolha racional institucional, vamos ver duas teorias im-portantes para o compreendermos melhor.

a) Ação Coletiva e Teoria dos Jogos

A Teoria da Ação Coletiva tem como precursores Marcus Olson. De certa for-ma, não podemos esperar que os indivíduos formem grandes associações vo-luntárias para fomentar temas de interesse público, a menos que existam condições especiais para isso. A literatura acerca da ação coletiva preocupou-se em determinar sob que condições indivíduos isolados admitem engajar-se numa ação conjunta para fortalecer ou defender sua situação.

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A referência básica no debate moderno da ação coletiva é o texto de Marcus Olson, “A Lógica da Ação Coletiva”, de 1965. Para Olson, os indivíduos não farão parte de grupos que lutam por um bem público, a menos que haja coa-ção ou sejam estimulados mediante algum bem privado.

Primeiro temos que entender o que é um bem público. Este se caracteriza pelo princípio da não exclusão, o que significa que o consumo de uma pessoa não exclui o consumo de outra. Os bens privados são exclusivos: quando uma pessoa compra um carro, as outras não poderão usar esse mesmo veículo. Já os bens públicos, se uma pessoa usa a segurança pública, as outras também.

No caso dos bens privados, somente aqueles que contribuem para sua aquisi-ção podem desfrutá-lo; com os bens públicos, mesmo aqueles que não contri-buíram vão poder utilizá-lo. Quem não paga impostos vai ter proteção policial, limpeza nas ruas e iluminação pública do mesmo jeito.

Assim, como a pessoa vai ser beneficiada mesmo sem contribuir, surge a figu-ra do free rider (carona). Quando alguém conta com a possibilidade de bene-ficiar-se da ação coletiva dos demais sem sofrer os custos da participação, tem um grande incentivo para se comportar isoladamente. Pode-se dizer, portanto, que o problema da ação coletiva aparece quando o interesse privado sobrepõe-se à obtenção do bem público.

Muitos estudos analisam isso no movimento sindical. Alguns lutam pelas me-lhorias salariais e de condições de trabalho, mas esses benefícios atingem a todos. Mesmo que a pessoa não entre em greve, vai receber o aumento.

Olson emprega o jogo do dilema do prisioneiro, com a finalidade de analisar a natureza ação coletiva. O dilema do prisioneiro dito clássico funciona da se-guinte forma:

Dois suspeitos, A e B, são presos pela polícia. A polícia tem provas insufici-entes para os condenar, mas, separando os prisioneiros, oferece a ambos o mesmo acordo: se um dos prisioneiros, confessando, testemunhar contra o outro e esse outro permanecer em silêncio, o que confessou sai livre en-quanto o cúmplice silencioso cumpre 10 anos de sentença. Se ambos fica-rem em silêncio, a polícia só pode condená-los a 1 ano de cadeia cada um. Se ambos traírem o comparsa, cada um leva 5 anos de cadeia. Cada prisio-neiro faz a sua decisão sem saber que decisão o outro vai tomar, e nenhum tem certeza da decisão do outro. A questão que o dilema propõe é: o que vai acontecer? Como o prisioneiro vai reagir?

Nesse dilema entra a Teoria dos Jogos, que busca analisar a escolha racional do indivíduo quando ele se depara com outros indivíduos que tomam decisões. Na Teoria da Escolha Racional, podemos diferenciar dois tipos de decisões: as paramétricas e as estratégicas. As primeiras são aquelas em que o ambiente

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externo não influencia a decisão. As últimas envolvem outros atores que tam-bém tomam decisões que irão influenciar o resultado. Assim, muitas vezes o indivíduo toma decisões que, se analisadas isoladamente, não seriam as mais racionais; ele adota um comportamento subótimo porque considera a decisão que o outro ator pode tomar.

No caso, a melhor decisão para ambos seria ficarem quietos. No entanto, como é alto o risco de que o outro confesse, a maior probabilidade é que ambos con-fessem e fiquem cinco anos.

Prisioneiro A

Ficar Quieto Confessar

Prisioneiro B

Ficar Quieto 1 ano / 1 ano 10 anos / livre

Confessar Livre / 10 anos 5 anos / 5 anos

A contradição do jogo é que, se cada prisioneiro busca seu autointeresse isola-do, todos terminam com um resultado menos satisfatório do que se lhes tives-se sido possível colaborar uns com os outros e sacrificar os interesses individuais. Essa situação pior para todos é chamada de “contrafinalidade”.

Neste problema, como em outros muitos, supõe-se que cada jogador, de modo independente, quer aumentar ao máximo a sua própria vantagem sem lhe importar o resultado do outro jogador.

Olson generaliza essa situação para toda e qualquer organização que tente mobilizar um grande número de indivíduos movidos por interesse próprio. Em situações nas quais o grupo a ser organizado é amplo e os benefícios são cole-tivos ou públicos, não podendo ser limitados a indivíduos específicos, não ha-verá união e cooperação entre as pessoas.

Olson analisa a diferença entre grupos grandes e pequenos. Aqueles, tais como sindicatos e partidos políticos, são mais vulneráveis ao carona. Neles, a contri-buição de cada indivíduo faz pouca diferença para o resultado. O autor afirma que os membros de uma classe social estão particularmente propensos a “tirar proveito”, uma vez que se beneficiarão com as ações da classe, quer ou não participem de maneira efetiva. Segundo Olson, é perfeitamente racional furtar-se a essas ações. Já nos grupos pequenos há pressões mais intensas para que o indivíduo participe, e a sua falta é sentida mais facilmente. Para Olson:

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O interesse organizado e ativo de pequenos grupos tende a triunfar sobre os interesses não-organizados e desprotegidos de grandes grupos.

Segundo Olson, existem somente duas formas de se obter a participação dos integrantes de um grupo grande: medidas coercitivas e benefícios seletivos. Como exemplo de medida coercitiva existe o imposto sindical: todos os tra-balhadores de determinada categoria são obrigados a pagar um valor do salá-rio para contribuir com o sindicato, mesmo que não sejam sindicalizados.

Já os benefícios seletivos são aqueles que podem ser usufruídos apenas porque participa, contribui. Quem paga a taxa de condomínio não pode utilizar a sauna, alugar o salão de festas, etc.

Os grandes grupos – como contribuintes, consumidores – têm dificuldade de se organizar devido ao alto custo em dissuadir o comportamento free rider. So-mente grupos capazes de implementar medidas coercitivas ou de oferecer benefícios seletivos conseguiriam se organizar, são os “grupos latentes”.

b) Neoinstitucionalismo da Escolha Racional

O Neoinstitucionalismo da escolha racional surgiu do estudo de comportamen-tos dos Congressistas nos Estados Unidos. Identificou-se que, se fosse verda-deiro o pressuposto da teoria racional de que os indivíduos fazem suas escolhas com o objetivo de maximizar seus ganhos conforme interesses pesso-ais, seria muito difícil reunir maiorias estáveis para votar as leis, já que haveri-am múltiplas escalas de preferência dos legisladores e o caráter multidimensional das questões deveriam rapidamente gerar ciclos, nos quais cada nova maioria invalidaria as leis propostas pela maioria precedente. No entanto, o que ocorre na prática é uma estabilidade nas decisões do Congresso americano.

A resposta que os neoinstitucionalistas procuraram dar a este paradoxo está nas instituições. Muitos afirmaram que as maiorias estáveis se explicavam pelo modo como as regras de procedimento e as comissões do Congresso estrutu-ram as escolhas e as informações de que dispõem seus membros. Algumas dessas regras permitem fixar a pauta de modo a limitar o surgimento de deci-sões submetidas ao voto dos representantes. Outras atribuem a responsabili-dade das questões-chave a comissões estruturadas de modo a servir aos interesses eleitorais dos membros do Congresso, ou produzem mecanismos de adoção de leis que facilitam a negociação entre parlamentares. No conjunto, explicava-se que as instituições do Congresso diminuem os custos de transa-ção ligados à conclusão de acordos, de modo a propiciar aos parlamentares os benefícios da troca, permitindo a adoção de leis estáveis.

Segundo Ellen Immergut:

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A perspectiva da escolha racional pode ser definida como a análise de esco-lhas feitas por atores racionais em condições de interdependência. Ou seja, é o estudo da ação estratégica de atores racionais, utilizando ferramentas como a teoria dos jogos.

Vimos que a teoria dos jogos envolve o estudo das decisões racionais em situ-ações em que dois ou mais participantes têm opções a fazer e o resultado de-pende das escolhas que cada um. Não podemos falar em uma escolha que seja melhor que as outras de forma independente. Os melhores resultados depen-dem do que os outros atores irão fazer.

O dilema do prisioneiro é uma situação enquadrada dentro da teoria dos jogos. A escolha de cada um dos atores é feita levando em consideração como os demais atores irão se comportar. Se um deles sabe que o outro jamais confes-saria, teria maior facilidade em optar por confessar, pois teria uma maior pro-babilidade de sair livre. Se fossem alteradas as regras do jogo, permitindo, por exemplo, a comunicação ou a repetição da situação diversas vezes, as esco-lhas feitas pelos participantes seriam diferentes. Neste caso, portanto, as insti-tuições afetam significativamente as escolhas políticas.

Segundo Maria das Graças Rua:

O objetivo das instituições seria o de regular as interações humanas, pro-vendo os mecanismos para a cooperação e evitando que a maximização dos interesses pessoais provoque efeitos deletérios sobre todos. Além disso, as instituições têm um papel crucial para reduzir as incertezas relativas aos re-sultados da ação coletiva.

A literatura acerca da ação coletiva preocupou-se em determinar sob que con-dições indivíduos isolados admitem engajar-se numa ação conjunta para forta-lecer ou defender sua situação. A não ser que haja algum mecanismo de interação, os resultados dos esforços para a satisfação dos interesses individu-ais serão sempre, coletivamente, subótimos. Dito de outra forma, haverá sem-pre um resultado melhor se houver cooperação. Para Douglas North, as instituições têm como papel:

A redução da incerteza pelo estabelecimento de uma estrutura estável – mas não necessariamente eficiente – de interação humana.

Vamos tentar resumir o que foi dito até aqui. Os atores buscam maximizar os seus próprios interesses. Quando estamos diante de escolhas que envol-vem as decisões de outros atores, a busca pela maximização do interesse pode levar a uma situação pior para todos. O papel das instituições é reduzir as incertezas e fazer com que as decisões gerem resultados positivos para os vários atores.

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Hall e Taylor identificaram quatro características da abordagem do Institucio-nalismo na Escolha Racional:

�� Em primeiro lugar, esses teóricos empregam uma série característica de pressupostos comportamentais. De modo geral, postulam que os atores pertinentes compartilham um conjunto determinado de preferências ou de gostos (conformando-se habitualmente a condições muito precisas, como o princípio da transitividade) e se comportam de modo inteiramente utili-tário para maximizar a satisfação de suas preferências, com frequência num alto de estratégia, que pressupõe um número significativo de cálcu-los.

�� Em segundo lugar, os teóricos da escola da escolha racional tendem a considerar a vida política como uma série de dilemas de ação coletiva, de-finidos como situações em que os indivíduos que agem de modo a maxi-mizar a satisfação das suas próprias preferências o fazem com o risco de produzir um resultado sub-ótimo para a coletividade (no sentido de que seria possível encontrar outro resultado que satisfaria melhor um dos inte-ressados sem que qualquer outro saísse lesado). Em geral, tais dilemas se produzem porque a ausência de arranjos institucionais impede cada ator de adotar uma linha de ação que seria preferível no plano coletivo. Entre os exemplos clássicos, os mais conhecidos são o “dilema do prisioneiro” ou a “tragédia dos bens comuns”, mas numerosas situações comportam tais dilemas.

�� Em seguida, os teóricos enfatizam o papel da interação estratégica na de-terminação das situações políticas. Suas intuições fundamentais são, pri-meiro, que é plausível que o comportamento de um ator é determinado, não por forças históricas impessoais, mas por um cálculo estratégico, e, segundo, que esse cálculo é fortemente influenciado pelas expectativas do ator relativas ao comportamento provável dos outros atores. As institui-ções estruturam essa interação ao influenciarem a possibilidade e a se-quência de alternativas na agenda, ou ao oferecerem informações ou mecanismos de adoção que reduzem a incerteza no tocante ao compor-tamento dos outros, ao mesmo tempo em que propiciam aos atores “ga-nhos de troca”, o que os incentivará a se dirigirem a certos cálculos ou ações precisas. Trata-se de um enfoque “calculador” clássico para explicar a influência das instituições sobre a ação individual.

�� Por fim, os institucionalistas dessa escola desenvolveram um enfoque que lhe é própria no tocante à explicação da origem das instituições. Em geral eles começam utilizando a dedução para chegar a uma classificação estili-zada das funções desempenhadas por uma instituição. Explicam em se-guida a existência da instituição com referência ao valor assumido por

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essas funções aos olhos dos atores influenciados pela instituição. Essa formulação pressupõe que os atores criam a instituição de modo a realizar esse valor, o que os teóricos conceituam no mais das vezes como um ga-nho obtido pela cooperação. Assim, o processo de criação de instituições é geralmente centrado na noção de acordo voluntário entre os atores inte-ressados. Se a instituição está submetida a algum processo de seleção competitiva, ela desde logo deve sua sobrevivência ao fato de oferecer mais benefícios aos atores interessados do que as formas institucionais concorrentes.

Assim, a forma de organização da empresa se explica por referência ao modo como ela minimiza os custos de transação, de produção e de influência. Os regulamentos do Congresso norte-americano são explicados em termos dos ganhos obtidos nas trocas entre seus membros. As disposições constitucionais adotadas na Inglaterra em 1688 são explicadas com referência às vantagens que oferecem aos proprietários.

22..33.. TTeeoorriiaa ddooss MMúúllttiippllooss FFlluuxxooss

Podemos dizer que a construção da agenda é a primeira fase das políticas pú-blicas, já que é neste momento que são definidos os problemas que serão ata-cados por meio de uma política. Segundo Enrique Saraiva:

Na sua acepção mais simples, a noção de “inclusão na agenda” designa o estudo e explicitação do conjunto de processos que conduzem os fatos a adquirir status de “problema público”, transformando-o em objeto de deba-tes e controvérsias políticas na mídia.

A agenda refere-se ao conjunto de temas que são debatidos com vistas à esco-lha dos problemas que serão atacados por meio de políticas públicas. O estudo da agenda busca entender porque alguns temas recebem mais atenção do que outros. Segundo Kingdon:

A agenda é a lista de temas ou problemas que são alvo em dado momento de séria atenção tanto da parte das autoridades governamentais como de pessoas fora do governo, mas estreitamente associadas às autoridades. Evidentemente essa lista varia de acordo com os diferentes setores do governo.

Um ponto importante nesta definição de Enrique Saravia é que na agenda os fatos adquirem o status de “problema público”. Para que determinado tema entre na agenda, ele deve ser considerado como um problema. Maria das Gra-ças Rua diferencia entre o momento pré-agenda, quando determinado tema não recebe atenção, quando este tema permanece um “estado de coisas”, e o momento da agenda, quando se torna um problema. Segundo a autora:

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Uma dada situação pode perdurar durante muito tempo, incomodando grupos e gerando insatisfações sem, entretanto, chegar a mobilizar as autoridades governamentais. Neste caso, trata-se de um "estado de coisas" – algo que in-comoda, prejudica, gera insatisfação para muitos indivíduos, mas não chega a constituir um item da agenda governamental, ou seja, não se encontra entre as prioridades dos tomadores de decisão. Quando este estado de coisas passa a preocupar as autoridades e se toma uma prioridade na agenda governamen-tal, então torna-se um "problema político".

Portanto, na formação da agenda, é importantíssima a diferenciação entre o que seja uma situação e aquilo que é um problema. Para Kingdon:

Existe uma diferença entre uma situação e um problema. Toleramos vários ti-pos de situações todos os dias, e essas situações não ocupam lugares prioritá-rios em agendas políticas. As situações passam a ser definidas como problemas e aumentam suas chances de se tornarem prioridade na agenda quando acreditamos que devemos fazer algo para mudá-las.

Vamos ver uma questão da ESAF:

5. (ESAF/APO/2001) Uma demanda só passa a constituir um item da agenda gover-

namental quando se torna um problema político.

A questão é certa. Para Klauss Frey, nessa fase anterior à agenda, de percep-ção e definição de problemas, o que interessa ao analista de políticas públicas é a questão de como em um número infinito de possíveis campos de ação polí-tica, alguns assuntos (policy issues) vêm se mostrando apropriados para um tratamento político e consequentemente acabam gerando um policy cycle.

Um fato pode ser percebido, pela primeira vez, como um problema político por grupos sociais isolados, mas também por políticos ou pela administração públi-ca. Para o autor, frequentemente, são a mídia e outras formas da comunicação política e social que contribuem para que seja atribuída relevância política a um problema peculiar. Os problemas do ponto de vista analítico só se trans-formariam em problemas de “policy” a partir do momento em que adquirissem relevância de ação do ponto de vista político e administrativo.

Somente a convicção de que um problema social precisa ser dominado polí-tica e administrativamente o transforma em um problema de‘”policy”.

Segundo o Manual de Programas do PPA 2008-2011, “para o propósito de ela-boração de Programas do PPA, problemas são demandas não satisfeitas, ca-rências ou oportunidades identificadas, que, ao serem reconhecidas e declaradas pelo governo, passam a integrar a sua agenda de compromissos”.

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Kingdon pergunta: como as agendas governamentais são estabelecidas? Na sua resposta, ele se concentra em três explicações: problemas, política e parti-cipantes visíveis. Essa definição está na coletânea da ENAP. Eu não gosto mui-to dela. Vejo mais como correto falar em: problemas, alternativas (políticas públicas) e política – no inglês: problems, policies e politics.

A Teoria dos Fluxos Múltiplos defende que existem três dinâmicas de processos que fazem com que alguns temas sejam priorizados enquanto outros são ne-gligenciados:

�� Fluxo dos problemas: focaliza os problemas, estes entram na agenda quando assumimos que devemos fazer algo sobre eles. O reconhecimento e a definição dos problemas afeta os resultados da agenda.

�� Fluxo das alternativas: foca as alternativas. A definição das soluções para um determinado problema também influencia na atenção que determinado tema vai receber. Uma vez que existe uma solução para o problema, é mais fácil para ele ganhar espaço na agenda.

�� Fluxo da política: focaliza a política propriamente dita, ou seja, como se constrói a consciência coletiva sobre a necessidade de se enfrentar um dado problema. Essa construção se daria via processo eleitoral, mudanças nos partidos que governam ou via mudanças nas ideologias (ou na forma de ver o mundo), aliados à força ou à fraqueza dos grupos de interesse.

Aqui podemos diferenciar duas categorias de atores nas políticas públicas: os visíveis e os invisíveis. A diferença entre eles é que os visíveis atuam no fluxo da política e os invisíveis formulam as alternativas. Este é o critério de classifi-cação, apenas este. Portanto, são exemplos de atores visíveis políticos, mídia, partidos, grupos de pressão, etc. Já os atores invisíveis compreendem acadê-micos, consultores, assessores e funcionários legislativos, burocratas de carrei-ra e analistas ligados a grupos de interesses.

Cada um dos fluxos é concebido como largamente separado dos demais, com sua própria dinâmica e regras. Em pontos críticos no tempo, denominados de janelas da política pública (policy Windows), ou janelas de oportunidade, os fluxos são acoplados por empreendedores políticos. A combinação de todas as três correntes em um único pacote aumenta drasticamente as chances de que uma política específica ser adotada pelos decisores políticos.

A teoria dos fluxos múltiplos se baseia no modelo da lata de lixo (garbage can). Segundo esse modelo, problemas e soluções não são pensados conjun-tamente. As soluções não são criadas para um problema específico, elas são pensadas sem ter relação com um problema, e depois de criadas procura-se

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adaptá-las aos problemas existentes. Portanto, os diversos problemas e solu-ções existentes são jogados numa grande “lata de lixo” e lá dentro tenta-se formar os pares.

Tal modelo faz parte do neoinstitucionalismo sociológico, ou Teoria das Organi-zações. Parte-se da premissa de que a ação coletiva não é apenas derivada de esforços individuais agregados de alguma forma, mas sim o resultado da con-jugação de forças estruturais e processos cognitivos e afetivos que são alta-mente dependentes do contexto.

Problemas, soluções, agentes tomadores de decisão e oportunidades de esco-lha são fluxos exógenos e independentes, e seu agrupamento é determinado pelo momento em que esses fluxos chegam à arena política. De repente, uma pessoa está andando na rua com um problema enquanto outra caminha com uma solução, até que eles tropeçam em uma determinada esquina e percebem que podem casar as duas coisas. Nessa perspectiva, soluções são ligadas a problemas principalmente por questões de simultaneidade, e não relações cau-sais de meios e fins.

Segundo Kingdon, “as agendas não são estabelecidas em primeiro lugar, para depois serem geradas as alternativas. Em vez disso, as alternativas devem ser defendidas por um longo tempo antes que uma oportunidade de curto prazo se apresenta na agenda”.

Ao considerar que problemas e soluções não estão ligados numa relação cau-sal, o modelo retira a racionalidade na formulação e escolha das alternativas de solução. Ao invés da resposta para um determinado problema, ele foca na resposta mais apropriada. Os modelos de formulação de políticas públicas são colchas de retalhos, pois vão juntando aspectos de diversas alternativas, pe-gando uma coisa de uma, um pedaço de outra.

De forma parecida com a Teoria dos Sistemas, o modelo dos fluxos múltiplos vê a ação coletiva como o produto coletivo de diversos fatores. Ele compartilha bases comuns com a Teoria do Caos, ao estar atento à complexidade, ao as-sumir uma quantidade considerável de aleatoriedade residual e em enxergar os sistemas em constante evolução e não necessariamente alcançando o equi-líbrio. O modelo lida com a elaboração de políticas públicas em condições de ambiguidade.

Ambiguidade refere-se a "um estado de ter muitas formas de pensar sobre as mesmas circunstâncias ou fenômenos". Ela é diferente de incerteza, um con-ceito relacionado, que se refere à incapacidade de prever com precisão um evento. Ambiguidade pode ser pensada como ambivalência, ao passo que a incerteza pode ser vista como ignorância ou imprecisão. Enquanto mais infor-mação pode (ou não) reduzir a incerteza, mais informações não irão reduzir a

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ambiguidade. Por exemplo, mais informações podem nos dizer como a AIDS é transmitida, mas ainda não nos dirá se a AIDS é questão de saúde, educação, política ou moral.

Organizações ou governos, chamados de anarquias organizadas, onde a ambi-guidade é enorme, são caracterizados por três propriedades gerais: participa-ção fluida, preferências problemáticas e tecnologia sem clareza.

Em primeiro lugar, a participação em tais organizações é fluida. A rotação é alta e os atores mudam de uma decisão para a outra. Os legisladores vêm e vão, e os burocratas, especialmente funcionários públicos de alto nível, muitas vezes, mudam do serviço público para a prática privada. Além disso, os atores não governamentais, como associações patronais, sindicatos e grupos de con-sumidores, exercem influência significativa sobre a forma que certas decisões irão tomar. O envolvimento em qualquer decisão varia consideravelmente, assim como o tempo e esforço que os participantes se dedicam a ela.

Em segundo lugar, as pessoas muitas vezes não sabem o que querem. As res-trições de tempo forçam os políticos a tomar decisões sem ter formulado pre-ferências precisas. As decisões são tomadas apesar da opacidade (e muitas vezes facilitadas por ela). Esta situação está em contraste gritante com o da maioria das empresas, onde o objetivo final é claro: o lucro.

Terceiro, a tecnologia – os processos de uma organização que transformam insumos em produtos – não é clara. Os membros de uma anarquia organizada, como uma universidade ou governo nacional, podem estar cientes de suas responsabilidades individuais, mas eles apresentam apenas conhecimentos rudimentares sobre a forma como seu trabalho se encaixa na missão global da organização. Limites jurisdicionais não são claros e disputas territoriais entre os diferentes departamentos e agências são comuns.

Sob tais condições extremas, as teorias baseadas no comportamento racional são de utilidade limitada. Uma vez que os problemas e as preferências não são bem conhecidos, selecionar a alternativa que produz os maiores benefícios torna-se uma tarefa impossível. O problema em condições de ambiguidade é que não sabemos qual é o problema, a sua definição é vaga e está em cons-tante mudança. A distinção entre informações relevantes e irrelevantes é pro-blemática, o que pode levar a interpretações falsas e enganosas de fatos. A decisão torna-se menos um exercício de resolução de problemas e mais uma tentativa de dar sentido a um mundo parcialmente compreensível.

Três premissas guiam o modelo dos múltiplos fluxos.

�� A atenção individual ocorre em série, enquanto a atenção sistêmica ocorre de forma paralela. Por um lado, devido a limitações biológicas e cogniti-

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vas, as pessoas só podem atender a um problema de cada vez. Isso signi-fica que o número de questões em consideração ativa dos decisores políti-cos é relativamente pequeno. Além disso, o número de projetos que qualquer empreendedor vai tentar forçar sua adoção será bastante limita-do. Por outro lado, a divisão do trabalho entre organizações e governos lhes permite atuar sobre muitos problemas simultaneamente. Essa capa-cidade, naturalmente, não é infinita, mas o governo pode simultaneamen-te apagar incêndios em uma reserva florestal, conduzir as negociações comerciais com a Argentina, investigar fraude postal, desocupar terras in-dígenas, etc. Assim, a sequência em que as soluções são consideradas afeta significativamente a decisão a ser tomada.

�� Os decisores políticos operam sob restrições de tempo significativas. Essas pessoas muitas vezes não têm o luxo de ter o seu tempo para tomar uma decisão. Isso não significa que todas as decisões são crises, mas sugere que há um senso de urgência em enfrentá-las. Uma vez que muitas ques-tões disputam a atenção, os decisores políticos precisam atacá-las rapi-damente. Com efeito, a restrição de tempo limita o alcance e o número de alternativas a que é dada atenção.

�� Os fluxos que fluem pelo sistema são independentes. Esta hipótese está relacionada com a primeira, em que, se os sistemas podem fazer coisas em paralelo, cada elemento ou fluxo pode ser concebido como tendo uma vida própria. O fluxo de problemas inclui preocupações que os indivíduos dentro e fora do sistema político têm. Políticas públicas (soluções) são produtos das pessoas, geralmente geradas em comunidades políticas es-treitas, que são respostas que podem ser produzidas não apenas quando necessárias. A política é um fluxo que se refere ao discurso político mais amplo no qual a política pública é feita. Ele inclui legisladores e partidos, o humor nacional ou clima de opinião, etc.

Vamos ver os três fluxos agora.

a) Problemas

O fluxo dos problemas consiste em um conjunto de situações que os cidadãos e os formuladores de política desejam ver incluídos na política pública. Exem-plos disso são os déficits orçamentários, desastres ambientais, inflação, au-mento dos custos médicos, e assim por diante. Kingdon se faz a seguinte pergunta: “Porque alguns problemas recebem mais atenção do que outros por parte das autoridades governamentais?”. E ele mesmo responde:

A resposta está tanto nos meios pelos quais esses autores tomam conheci-mento das situações, quanto nas formas pelas quais estas situações foram definidas como problemas.

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Os meios podem ser:

�� Eventos-foco: desastres, crises, experiências pessoais, símbolos poderosos chamam a atenção para algumas situações mais do que as outras. Contudo, tal evento tem efeitos apenas passageiros se não forem acompanhados por uma indicação mais precisa de que há um problema.

�� Feedback: as autoridades tomam conhecimento de situações por meio de feedback a programas existentes, sejam eles formais (ex.: monitoramento de rotina sobre custos ou estudos de avaliação de programas) sejam informais (ex.: reclamações que chegam ao Congresso).

�� Indicadores: são usados para avaliar a magnitude de uma situação (como por exemplo, a incidência de uma doença ou o custo de um programa) e discernir mudanças ocorridas nessa situação. Tanto uma alta magnitude quanto uma grande mudança chamam a atenção das autoridades.

Já as formas podem ocorrer das seguintes maneiras:

�� Situações que colocam em cheque valores importantes são transformadas em problemas;

�� Situações se tornam problemas por comparação com outros países ou com outras unidades relevantes;

�� A classificação de uma situação em uma ou outra categoria de problema. Por exemplo, a falta de transporte público adequado para as pessoas portadoras de necessidades especiais pode ser classificada como um problema de transporte ou como problema de direitos civis.

O reconhecimento de problemas é um passo crítico para o estabelecimento de agendas. Há uma relação direta entre a possibilidade de determinada proposta ganhar destaque na agenda com o fato de estar relacionada com algum pro-blema importante. Alguns problemas seriam tão importantes que estabeleceri-am agendas por si próprios.

Uma vez que um problema seja definido como urgente, certos tipos de abor-dagens são favorecidos e algumas alternativas são enfatizadas enquanto ou-tras desaparecem. Dessa forma, os empreendedores da política (policy entrepeneurs) – aqueles que investem nas políticas públicas – alocam recursos consideráveis para convencer as autoridades sobre as suas concepções dos problemas, tentando fazer com essas autoridades vejam esses problemas da mesma forma que eles.

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Além de definir os problemas, a agendas também podem fazê-los desaparecer. Isso ocorre porque, primeiro, o governo pode tratar do problema ou não. Tanto na ação como na omissão, a atenção acaba se voltando para outro tema, ou porque alguma coisa está sendo feita ou porque se frustram pelo fracasso e decidem investir em outra coisa. As situações que chamaram a atenção para o problema podem mudar, as pessoas podem se acostumar com a situação ou conferir outro rótulo ao problema.

b) Soluções

O fluxo da política pública, ou das soluções, abrange uma grande sopa de idei-as que competem para ganhar aceitação nas redes de políticas públicas. As ideias são geradas por especialistas nas comunidades de política pública (policy communities), redes que abrangem burocratas, assessores do Congresso, aca-dêmicos e pesquisadores que compartilham da preocupação com uma deter-minada área de política pública, como a saúde ou o meio ambiente.

Enquanto o número de ideias circulando é bastante amplo, apenas algumas delas recebem séria consideração. Os critérios de aceitação incluem a viabili-dade técnica e a admissibilidade dos valores, ou seja, a probabilidade de se-rem escolhidas aumenta se houver viabilidade técnica e identificação com os valores dos formuladores da política.

Na concepção original do modelo múltiplos fluxos, as ideias são recombinadas e chegam à decisão apenas incrementalmente. Já teóricos que estudaram o modelo argumentam que isso pode variar de país para país, ou de política para política. Por exemplo, as redes de políticas são diferenciadas com base em seu grau de integração. Redes menos integradas são maiores em tamanho e carac-terizadas pela competição e menor capacidade administrativa. Redes mais integradas são menores, consensuais e com maior capacidade administrativa.

c) Política

O fluxo da política consiste em três elementos: o humor nacional, campanhas dos grupos de pressão e a rotatividade do Executivo e do Legislativo. O humor nacional refere-se à noção de que um número bastante grande de pessoas em um determinado país tende a pensar em torno de pontos comuns e que oscila de tempos em tempos. Os gestores governamentais identificam as mudanças neste humor, por meio, por exemplo, de pesquisas de opinião pública, e agem para promover determinados temas na agenda ou, inversamente, para escure-cer as perspectivas dos outros.

Além disso, os políticos muitas vezes veem o apoio ou a oposição de grupos de interesse como indicadores de consenso ou dissenso na arena política mais

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ampla. Por exemplo, se muitos grupos de interesse expressam o seu apoio para a desregulamentação, é provável que os funcionários do governo irão buscar incluir o item na agenda. Em caso de pontos de vista conflitantes, que é frequentemente o caso, os políticos formulam uma imagem do equilíbrio de apoio e de oposição. A percepção de que a balança está pendendo para um lado ou outro afeta diretamente a proeminência ou obscuridade do tema.

A rotatividade do Legislativo e do Executivo também influencia as escolhas de forma significativa. Um influxo repentino de novos membros do Congresso que sejam contra o crescimento dos gastos estatais fará com que o tema da desre-gulamentação tenha m ais chances de ganhar proeminência.

Um novo governo pode mudar completamente as agendas ao privilegiar outros temas. É aqui que atuam principalmente os atores visíveis. Esses atores inclu-em o Presidente e seus assessores, importantes membros do Congresso, a mídia, e atores relacionados ao processo eleitoral, como os partidos políticos; são atores que trabalham para formar a agenda. Já os atores invisíveis, como acadêmicos, burocratas e funcionários do Congresso, trabalham com as alter-nativas.

Além dos três fluxos, o modelo dos fluxos múltiplos é composto por outros dois elementos estruturantes: janelas de oportunidade e empreendedores de políti-ca pública. Vamos vê-los:

d) Janela de Oportunidade

As decisões são tomadas quando os três fluxos são integrados ou unidos em momentos críticos. Kingdon chama esses momentos de janelas de política pú-blica (policy windows) e define-os oportunidades passageiras para os defenso-res de propostas pressionarem por suas soluções ou para que seus problemas recebam atenção.

Essas janelas aparecem majoritariamente quando há mudanças no fluxo de problemas ou no fluxo político. A queda de um avião, por exemplo, chama a atenção para as questões de segurança aérea, no fluxo dos problemas. No fluxo da política, em eventos como as eleições, que propiciam a mudança de atores-chave no processo.

As janelas de oportunidade são formadas em momentos críticos, quando há convergência dos três fluxos explicitados anteriormente – problema, política e solução – e ficam abertas por curtos espaços de tempo.

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O fato destas janelas se abrirem ocasionalmente e por um curto espaço de tempo cria um poderoso imã para problemas e propostas, que são imediata-mente trazidos a tona. É o momento onde aqueles que esperam que seus pro-blemas sejam endereçados e que suas soluções sejam adotadas se mobilizam, causando um excesso de problemas e propostas. Neste momento, a disponibi-lidade de recursos faz diferença, já que aqueles que estão dispostos a investir recursos suficientes podem ser capazes de introduzir suas questões.

e) Empreendedores da Política

Empreendedores de políticas públicas são indivíduos ou organizações que ten-tam integrar os três fluxos. Eles são mais do que meros defensores de solu-ções particulares, eles são detentores de poder e manipuladores de preferências incertas. Quando as janelas se abrem, os empreendedores devem aproveitar imediatamente a oportunidade de iniciar a ação. Eles devem ser capazes de integrar problemas com soluções e encontrar políticos receptivos às suas ideias. As chances de uma política pública ser adotada aumentam drasti-camente quando os três fluxos – problemas, política e soluções – são integra-dos em um único pacote.

22..44.. TTeeoorriiaa ddoo EEqquuiillííbbrriioo PPoonnttuuaaddoo

Esse modelo de análise procura explicar uma observação simples: os processos políticos são geralmente caracterizados pela estabilidade e incrementalismo, mas ocasionalmente eles produzem rupturas de grande escala. As áreas de políticas públicas normalmente são caracterizadas pela normalidade, ao invés da crise. Porém, mudanças significativas nas políticas públicas estão ocorrendo constantemente em uma ou outra área, enquanto a compreensão acerca dos problemas existentes muda.

Embora tanto a estabilidade e a mudança sejam elementos importantes do processo político, a maioria dos modelos de análise foram concebidos para explicar ou a estabilidade ou a mudança. A Teoria do Equilíbrio Pontuado en-globa os dois.

A teoria enfatiza dois elementos relacionados com o processo político: a defini-ção dos “issues” e da agenda. Os “issues” podem ser entendidos como pontos importantes que afetam os interesses de vários atores e que, por causa disso, mobilizam suas expectativas quanto ao resultado da política e catalisam o con-flito entre eles. Maria das Graças Rua cita como exemplo o conceito de terra improdutiva na reforma agrária, em que, dependendo da decisão, alguns ato-res ganham e outros perdem.

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Como os “issues” são definidos no discurso público de maneiras diferentes, e como eles entram e saem da agenda, as políticas existentes podem ser refor-çadas ou questionadas. O reforço cria grandes obstáculos para as mudanças, exceto as pequenas; mas o questionamento de políticas nos níveis mais fun-damentais cria oportunidades para grandes mudanças nos resultados políticos.

Ao longo do tempo diferentes teorias procuraram explicar as decisões tomadas nas políticas públicas. O modelo racional parte das premissas de que os indiví-duos: sabem o que querem ou quais são suas preferências, são capazes de ordenar hierarquicamente suas preferências e procurarão escolher as alternati-vas de ação que sejam mais satisfatórias.

Os objetivos são claros e decisor irá escolher as ações que melhor atinjam o resultado pretendido. Assim, outro pressuposto do modelo é que: existe um leque de possíveis alternativas de ação e o agente tem um conhecimento per-feito das consequências de cada alternativa. Ele sabe exatamente o que irá acontecer se escolher o caminho A ou B.

Charles Lindblom questionou o modelo racional e propôs o incremental. Basea-do em pesquisas empíricas, o autor argumenta que os recursos governamen-tais para um programa, órgão ou uma dada política pública não partem do zero e sim, de decisões marginais e incrementais.

Assim, as decisões dos governos seriam apenas incrementais e pouco substan-tivas. As informações são escassas, assim como o tempo, e a racionalidade é influenciada pelos interesses políticos em torno da questão. Ao invés de tentar saltos enormes em direção às metas, avanços que exigem do formulador pre-visões que ele não é capaz de fazer, deve-se procurar soluções que não se distanciem tanto do que já vem sendo feito.

Para a Teoria do Equilíbrio Pontuado, nem o incrementalismo nem a escolha racional se encaixam bem com as observações de estabilidade e mudanças drásticas de forma conjunta. Para os autores da teoria, a explicação mais clara para as mudanças políticas tanto marginais quanto em grande escala vem da interação das instituições políticas e de vários níveis de tomada de decisão comportamental, uma combinação que cria padrões de estabilidade e de mobi-lização, ou equilíbrio pontuado.

A teoria analisou principalmente a formulação de políticas públicas nos EUA, como as características de suas instituições e de seu sistema político ao mes-mo tempo fortalecem a estabilidade e permitem as grandes mudanças. Toda-via, os autores afirmam que ela tem tido aplicabilidade também na compreensão da formulação da política pública de forma mais ampla.

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Assim como o modelo dos fluxos múltiplos, a teoria do equilíbrio pontuado também utiliza a diferenciação entre processamento serial e paralelo das deci-sões. Milhares de issues podem ser considerados simultaneamente dentro das comunidades de especialistas. Quando a discussão de um issue fica restrita às comunidades de política pública, os autores afirmam que ocorre o monopólio da política pública, caracterizado pela situação onde um problema é tratado somente dentro das comunidades técnicas, grupos de poder e subsistemas políticos, restringindo o surgimento de novas ideias, propostas e participantes, numa condição de “retroalimentação negativa”.

Assim, os subsistemas da política pública podem ser vistos como mecanismos que permitem ao sistema político processar temas paralelamente. Porém, tal processamento paralelo dificulta as grandes mudanças, pois tende a ficar iso-lado da publicidade associada à agenda política.

Já o Congresso e o Executivo, instituições macropolíticas, processam as deci-sões de forma seriada, onde issues de grande importância são considerados, competem entre si e são decididos um de cada vez ou, no máximo, poucos por vez. Quando um issue ganha espaço na agenda política, isso normalmente se deve ao fato de novos participantes terem se interessado pelo debate. E é quando as maiores mudanças tendem a ocorrer.

É a intersecção das capacidades de processamento paralelo dos subsistemas políticos e as necessidades de processamento em série do sistema de macro-política que cria a dinâmica de grandes mudanças. Todavia, o acesso à agenda não garante que ocorram mudanças significativas, pois as reformas são muitas vezes anuladas na fase de tomada de decisão. Mas esse acesso é uma condi-ção prévia para grandes pontuações políticas.

Dois conceitos importantes na teoria são também o de retroalimentação (feed-back) positiva e negativa. O feedback negativo mantém a estabilidade de um sistema, um pouco como um termostato mantém a temperatura constante em uma sala. Normalmente, as instituições são moldadas de forma a manter o status quo, as mudanças são apenas incrementais.

Porém, quando um issue está na agenda macropolítica (Executivo e Legislati-vo), pequenas mudanças nas circunstâncias objetivas podem causar grandes mudanças na política, e nós dizemos que o sistema está passando por um pro-cesso de feedback positivo. Este ocorre quando uma mudança, muitas vezes modesta, consegue fazer com que futuras mudanças sejam amplificadas. Os autores usam expressões como “feeding frenzy” and “bandwagon effect”.

A primeira expressão pode ser traduzida como “alimentação frenética”, é usa-da para se referir ao fato de que, quando há uma quantidade excessiva de alimento, isso leva os animais predadores a se alimentarem rapidamente,

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mordendo tudo que puderem, inclusive uns aos outros. É só imaginar um car-dume de piranhas num rio quando é jogado um pedaço de carne. Quando de-terminado issue está na macropolítica, os empreendedores irão agir como as piranhas. Já o bandwagon effect pode ser traduzido como efeito manada, o fato de um número maior de pessoas adotar determinado comportamento aumenta a probabilidade de que mais pessoas façam o mesmo.

Os autores afirmam que o que pode influenciar o feedback positivo é a intera-ção entre as mudanças de imagens e de foros da política pública. As “policy images” são uma mistura de informações empíricas e apelos emotivos. Essas imagens são, na verdade, informações utilizadas no processo de formulação de políticas. Quando há concordância em relação à forma como as pessoas veem uma política pública, está associada à manutenção do monopólio da política. Porém, quando as pessoas discordam na forma de descrever ou compreender uma política pública, alguns grupos irão focar sua atenção em um grupo de imagens, enquanto seus adversários em outro.

Os autores citam o exemplo da energia nuclear. Quando esta estava associada como progresso econômico e expertise técnica, havia o monopólio da política. Porém, quando ela começou a ser associada com perigos para a segurança da população e degradação ambiental, tal monopólio começou a entrar em colap-so. Uma nova imagem pode atrair novos participantes, e os vários foros de discussão no sistema político constituem múltiplas oportunidades para empre-endedores de políticas públicas promoverem os seus interesses.

O federalismo, a separação de poderes e a sobreposição de jurisdições inibem grandes mudanças durante os períodos de feedback negativo, mas também significam que a mobilização frustrada em um determinado foro pode ser bem sucedida em outro. Um problema que não tem avançado na agenda nacional, às vezes pode ser executado pelos estados, e vice-versa.

22..55.. TTeeoorriiaa ddee CCooaalliizzõõeess ddee DDeeffeessaa

Segundo Rua, uma preferência é uma alternativa de solução para um problema que mais beneficia determinado ator. Assim, dependendo da posição de cada ator, eles podem ter preferências muito diversas uns dos outros, ou então de-fender as mesmas preferências, formando as “coalizões de defesa” (advo-cacy coalition).

A Teoria das Coalizões de Defesa foi originalmente desenvolvida por Sabatier e Jenkins-Smith para lidar com os problemas "Wicked" (duros, difíceis), aqueles que envolvem conflitos substanciais, disputas técnicas importantes e vários atores de diversos níveis de governo.

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A teoria começa com três "pedras fundamentais":

�� Uma suposição de nível macro de que a maior parte da formulação das políticas ocorre entre os especialistas dentro de um subsistema de política, mas seu comportamento é afetado por fatores dos sistemas político e so-cioeconômico mais amplos.

�� Um "modelo do indivíduo" no nível micro que se desenha muito da psico-logia social.

�� Uma convicção de nível meso de que a melhor maneira de lidar com a multiplicidade de atores em um subsistema é agregá-los em "coalizões de defesa".

Estas fundações, por sua vez, afetam a mudança nas crenças e na política, por meio de dois caminhos críticos: uma aprendizagem orientada para a política pública e perturbações externas.

a) Pedras Fundamentais

Subsistemas da Política e Fatores Externos

A teoria assume que a formulação de políticas públicas nas sociedades moder-nas é tão complexa, tanto no plano material quanto juridicamente, que os par-ticipantes devem se especializar se quiserem ter alguma esperança de serem influentes. Essa especialização ocorre dentro dos subsistemas políticos.

Um subsistema da política pública (policy subsystem) é caracterizado por uma dimensão funcional/substantiva (por exemplo, a política de água) e outra terri-torial (por exemplo, a Califórnia). O conjunto de participantes da política inclui não apenas o tradicional "triângulo de ferro", mas também pesquisadores e jornalistas que se especializam nessa área política e funcionários judiciais que intervêm regularmente em um subsistesma.

Nos anos 1960, nos EUA, esteve muito em voga uma corrente analítica que defendia a existência de um “triângulo de ferro” (iron triangle), que seria composto por um conjunto de atores considerados cruciais na definição de políticas públicas federais americanas: grupos de interesses, políticos parla-mentares, e funcionários públicos (burocratas). Segundo esta teoria, a relação existente entre estes três grupos de atores é baseada no intercâmbio de favo-res de mútuo interesse. Tal relação acabava alijando o público em geral e o poder executivo do centro de poder do processo de policymaking.

A Teoria das Coalizões de Defesa assume que os participantes da política pú-blica têm crenças fortes e estão motivados para traduzir essas crenças na polí-tica real. Uma vez que o modelo assume que a informação científica e técnica

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desempenha um papel importante em modificar as crenças dos participantes da política, também assume que pesquisadores (cientistas universitários, ana-listas políticos, consultores, etc.) estão entre os atores centrais em um proces-so político.

A teoria está interessada em mudanças na política pública em períodos de uma década ou mais. Ela também pressupõe que as crenças dos participantes da política pública são muito estáveis ao longo desse período, e promover grandes mudanças seria algo muito difícil. Assim, ela distingue subsistemas políticos maduros dos mais recentes. Os primeiros são caracterizados por:

�� Um conjunto de participantes que se consideram uma comunidade semi-autônoma, que compartilha uma expertise em um domínio da política e que têm procurado influenciar a política pública nesse domínio por um pe-ríodo prolongado.

�� Agências, grupos de interesse e instituições de pesquisa que tiveram su-bunidades especializadas nesse tópico por uma época longa.

Nos países desenvolvidos, a maior parte dos subsistemas existe há décadas e são bastante maduros. Porém, há 30 anos, subsistemas lidando com proteção ambiental ou dos consumidores eram bastante novos. Além disso, países em desenvolvimento apresentariam vários subsistemas ainda jovens devido à ins-tabilidade do sistema político e à falta de pessoal capacitado no subsistema.

Delimitar o escopo adequado de um determinado subsistema é algo complexo, devido à existência de subsistemas em rede e com sobreposição. Uma agência municipal de habitação, por exemplo, é parte de um subsistema de habitação local. Porém, ela também atua em subsistemas do uso local da terra e de transporte, e atua em rede com os subsistemas de habitação em nível estadual e federal.

A maior parte das políticas públicas ocorre dentro de subsistemas e envolve negociações entre os especialistas. O comportamento dos participantes da política dentro do subsistema é, no entanto, afetado por dois conjuntos de fatores exógenos, um relativamente estável e outro bastante dinâmico. Os fatores relativamente estáveis incluem atributos básicos do problema (por exemplo, a diferença entre águas subterrâneas e superficiais), a distribuição básica de recursos naturais, valores socioculturais fundamentais e a estrutura constitucional básica. Esses fatores dificilmente se alteram dentro de uma dé-cada, portanto raramente promovem mudanças de comportamento ou na polí-tica pública dentro de um subsistema. Eles são, porém, muito importantes ao estabelecer os recursos e as limitações com que os atores do subsistema po-dem atuar.

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Já os fatores dinâmicos incluem mudanças nas condições socioeconômicas, mudanças na coalizão de governo e decisões dentro de outros subsistemas. Estes fatores também afetam o comportamento dos atores dentro do subsis-tema, mas sua capacidade de se alterar substancialmente dentro de períodos de uma década torna-os fatores críticos em influenciar grandes mudanças na política pública. Na realidade, uma das hipóteses da teoria das coalizões de defesa é a de que a mudança em um desses fatores dinâmicos é uma condição necessária para que ocorram as grandes mudanças na política pública.

O modelo de indivíduo e os sistemas de crenças

A Teoria das Coalizões de Defesa se diferencia das teorias da escolha racional principalmente em virtude do seu modelo de indivíduo. Enquanto a escolha racional assume que as pessoas são atores racionais que perseguem a satisfa-ção de interesses materiais relativamente simples, a teoria das coalizões as-sume que crenças normativas precisam ser apuradas e não exclui a priori a possibilidade de comportamento altruísta.

A teoria reconhece a diferença entre a lógica da adequação e a lógica das con-sequências. A principal diferença entre as duas reside nas posições teóricas acerca dos critérios que guiam o comportamento dos atores em determinado arranjo institucional. A lógica da adequação entende que o comportamento humano é influenciado, ou mais diretamente prescrito, por normas e regras que surgem do meio social e o regulam. A lógica das consequências assume que as ações são resultado de um cálculo racional baseado nas preferências e nos interesses do ator. Pela primeira, o comportamento envolve seguir regras e valores; pela segunda, envolve a maximização dos resultados positivos.

A Teoria das Coalizões de Defesa alega a dificuldade em se alterar crenças normativas e a tendência dos atores em se relacionar com o mundo por meio de uma série de filtros de percepção, compostos por crenças preexistentes que são difíceis de serem alteradas. Os atores de diferentes coalizões tendem a perceber a mesma informação de formas diferentes, levando à desconfiança.

Outra premissa da teoria é a de que os atores valorizam mais as perdas do que os ganhos. A implicação disso é que as pessoas se lembram mais das derrotas do que das vitórias. Essas proposições interagem para conduzir à “troca diabó-lica", a tendência dos atores em ver seus oponentes como menos confiáveis, mais malvados e mais poderosos do que eles provavelmente são. Isto, por sua vez, aumenta a força dos laços com os membros dentro da coalizão e agrava o conflito entre coalizões concorrentes. Filtros perceptivos também tendem a filtrar informações dissonantes e reafirmar informações favoráveis, tornando a mudança na crença bastante difícil. O modelo do indivíduo é adequado para explicar a escalada e a continuação do conflito político.

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Coalizões de Defesa

A Teoria das Coalizões de Defesa prevê que as crenças dos atores o seu com-portamento estão inseridos dentro de redes informais e que a formulação de políticas púbicas está estruturada, em parte, pelas redes entre importantes participantes da política. Ela assume que os participantes da política se esfor-çam para traduzir componentes de seus sistemas de crenças na política real antes que seus oponentes façam o mesmo. Para ter qualquer perspectiva de sucesso, eles devem procurar aliados, compartilhar recursos e desenvolver estratégias complementares. Além disso, a “troca diabólica” agrava o medo de perder para os adversários, motivando os atores a se alinharem e colaborarem com os aliados.

O modelo argumenta que os participantes da política pública irão buscar aliar-se a pessoas que possuam crenças políticas fundamentais semelhantes às de-les, entre os legisladores, burocratas, líderes de grupos de interesse, juízes, pesquisadores e intelectuais de vários níveis de governo. Se eles também se envolvem em um grau de coordenação, eles formam uma coalizão de defesa. A coordenação envolve algum grau de trabalho em conjunto para alcançar obje-tivos políticos semelhantes. A teoria argumenta que coalizões de defesa forne-cem a ferramenta mais útil para agregar o comportamento das centenas de organizações e indivíduos envolvidos em um subsistema da política pública durante períodos de uma década ou mais. Em qualquer subsistema de política, geralmente haverá entre duas ou cinco coalizões de defesa.

b) Mudança nas crenças e na política pública

A partir dos pressupostos da teoria, verifica-se que é bastante difícil que os membros de determinada coalizão alterem suas crenças principais de forma voluntária. Dessa forma, grandes mudanças dificilmente surgem de dentro do subsistema, mas sim de fatores externos.

A Teoria das Coalizões de Defesa identifica dois caminhos para mudanças nas crenças e na política pública: aprendizagem orientada para a política pública e perturbações externas.

Aprendizagem orientada para a política pública

A teoria define uma aprendizagem orientada para a política como:

Alternâncias relativamente duradouras de pensamento ou de intenções comportamentais que resultam da experiência e/ou novas informações e que estão preocupados com a realização ou revisão dos objetivos da política pública.

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O modelo concebe o aprendizado orientado à política pública como espinha dorsal da dinâmica interna de um subsistema, sendo ele diretamente influenci-ado pela produção de pesquisa aplicada e pelo papel do debate técnico sobre aspectos críticos das políticas públicas. Ele salienta que a informação técnica altera, no tempo, a percepção e as crenças dos formuladores de política públi-ca por meio da função esclarecedora (enlightenment function), proporcionada pelo gradual acúmulo de estudos e conhecimentos. Portanto, o efeito cumula-tivo de estudos e conhecimentos tem grande influência no redirecionamento das políticas públicas.

Perturbações externas ou choques

A teoria ainda argumenta que uma condição necessária, mas não suficiente, para que ocorram grandes mudanças dentro de um subsistema são perturba-ções externas significativas, que podem incluir condições socioeconômicas, mudança de regime político, produtos de outros subsistemas ou desastres. Esses choques externos podem alterar agendas, trazer o foco da sociedade e atrair a atenção de importantes tomadores de decisão. O mais importante efei-to de choques externos é a redistribuição de recursos ou a abertura ou fecha-mento de foros dentro do subsistema, o que pode levar à substituição de uma coalizão anteriormente predominante por uma minoritária.

Choques internos

Novas teorias acerca das coalizões de defesa também têm focado em choques internos como fatores que podem promover grandes mudanças. Eles citam o caso de desastres dentro do subsistema, como um derramamento de óleo pro-vocado pelos próprios atores do subsistema do petróleo. Eventos-foco como os desastres atraem a atenção das pessoas, dão destaque para as vulnerabilida-des da política pública e trazem novas informações para o processo político. Isto tem o potencial de alterar o equilíbrio de forças entre os participantes da política pública, permitindo a ocorrência de grandes mudanças.

22..66.. TTeeoorriiaa ddee RReeddeess ddee PPoollííttiiccaass PPúúbblliiccaass

A sociedade tem se organizado cada vez mais na forma de redes. Manuel Cas-tells escreveu o livro “Sociedade em Rede - A Era da informação: Economia, sociedade e cultura”. O autor descreve a sociedade contemporânea como uma sociedade globalizada, centrada no uso e aplicação de informação e conheci-mento, cuja base material está sendo alterada aceleradamente por uma revo-lução tecnológica concentrada na tecnologia da informação e em meio a

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profundas mudanças nas relações sociais, nos sistemas políticos e nos siste-mas de valores. Castells define rede como “conjunto de nós interconectados”:

Redes são estruturas abertas capazes de expandir de forma ilimitada, inte-grando novos nós desde que consigam comunicar-se dentro da rede, ou se-ja, desde que compartilhem os mesmos códigos de comunicação (por exemplo, valores ou objetivos de desempenho). Uma estrutura social com base em redes é um sistema aberto altamente dinâmico suscetível de ino-vação sem ameaças ao seu equilíbrio

As redes também são chamadas de estruturas reticulares ou policêntricas. Reticulado se refere a qualquer coisa que tenha o formato de rede. Policêntrica porque a rede não possui um centro único, não há uma hierarquia estabeleci-da. Para Viviane Amaral:

De modo geral, a formação de redes, em seus diversos níveis e aplicações, tem sido considerada, tanto na prática quanto na teoria, um mecanismo de flexibilização das relações entre as pessoas, capaz de potencializar o com-partilhamento de informação entre organizações e indivíduos e de contribuir para a geração de conhecimento e inovação tecnológica.

Assim, as redes têm como principal característica justamente a flexibilidade, a não padronização das formas de relacionamento. Não deve haver um padrão determinando como as pessoas devem se relacionar.

As redes se caracterizam pelo compartilhamento de informações e pela dife-renciação do conhecimento. Segundo Eni Aparecida:

As redes de organizações consistem em um tipo de agrupamento cujo objeti-vo principal é fortalecer as atividades de cada um de seus participantes. Atu-ando em redes, as organizações podem complementar-se umas às outras.

A autora cita João Luiz Passador, segundo o qual, na formação das redes orga-nizacionais, podemos identificar três variáveis determinantes:

�� Diferenciação: quando a organização está em rede, pode prover seus benefícios inovadores a todos os seus participantes. O mesmo não ocorre em uma organização isolada, dado que a diferenciação pode gerar eleva-ção em seus custos;

�� Interdependência: traduz um mecanismo que prediz a formação de re-des e por isso mesmo sugere uma cultura de unidade organizacional;

�� Flexibilidade: entendida tanto no aspecto inovador e produtivo como no próprio aspecto organizacional, é uma das mais fortes características das redes.

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Antes de entrarmos nas redes de políticas públicas, vamos ver os conceiotos básicos relacionados com as redes nas organizações

a) Organizações em Rede

Na opinião de vários autores, as redes organizacionais nascem como conse-quência da coexistência de vários fatores. Em primeiro lugar, elas nascem co-mo resposta às drásticas mudanças ambientais que fazem crescer a necessidade de interdependência. A organização em larga escala integrada verticalmente ou a empresa pequena isolada não conseguem a sobreviver nes-se ambiente altamente mutável e a rede apresenta-se como alternativa viável. E, por fim, as características da tarefa que desempenha uma organização tam-bém influenciam na ocorrência desse fenômeno. Em condições de demanda de muitos recursos especializados, necessidade de processamento de informação, estreito contato com os clientes e prevalência de trocas baseadas em customi-zação, a rede prolifera.

As empresas buscam uma maior capacidade de adaptação às mudanças, seja através de redes estabelecidas com outras organizações, seja através de uma maior flexibilidade interna.

As novas tecnologias de informação, apesar de não serem a causa dessas mu-danças, oferecem a infraestrutura necessária para a emergência das redes organizacionais. Elas fazem possível a integração das empresas ao longo da rede.

Vejamos agora as redes que ocorrem internamente e externamente às organi-zações.

Intraorganizacionais X Interorganizacionais

As redes intraorganizacionais ocorrem dentro das organizações. A fim de assi-milar os benefícios da flexibilidade da rede, a própria empresa teve que se converter em uma rede e dinamizar cada elemento de sua estrutura interna. A principal mudança pode ser definida como a passagem da burocracia vertical à empresa horizontal.

Enquanto na burocracia é estabelecido um conjunto fixo de relações para pro-cessar todos os problemas e são criados departamentos para desempenhar determinadas atividades, a organização-rede molda a si mesma segundo a ocorrência de cada problema específico. Não podemos mais falar em um tipo de departamentalização específica, já que os funcionários são alocados em diversos trabalhos diferentes, em equipes diferentes.

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A característica principal dessa organização é o seu grau de integração. Em um tipo ideal de organização-rede, todos os membros são integrados. Grupos ou categorias formais, alocação geográfica ou foco nos mercados específicos, não são barreiras significativas para a interação. Relações interpessoais de todos os tipos – comunicação formal, conselhos, socialização etc. – são estabelecidas facilmente entre e dentro grupos ou categorias formais. Essas organizações são mais adaptáveis aos ambientes complexos, variáveis e turbulentos, onde se demanda flexibilidade.

A emergência de redes organizacionais é fortemente relacionada com esse conceito de flexibilidade, geralmente utilizado para se referir a um conjunto de capacidades e atribuições.

Já as redes interorganizacionais ocorrem na cooperação entre organizações diferentes. Os termos “organização rede”, “formas rede de organização”, “rede inter-empresas”, “redes organizacionais”, “especialização flexível” ou “quase-empresas” têm sido frequentemente utilizados para se referir à coordenação que se estabelece entre as empresas. Utiliza-se o conceito de “governança em rede” ou “redes de governança”, que tem a ver com um conjunto selecionado, persistente e estruturado de empresas autônomas engajadas em criar produ-tos ou serviços baseados em contratos implícitos e sem fim estabelecido, para se adaptar às contingências ambientais, coordenar e proteger trocas.

Diante da necessidade de adaptação a esse ambiente de acirrada competição, organizações em todo o mundo têm recorrido a estratégias colaborativas como forma de adquirirem competências que ainda não possuem. A necessidade de reunir recursos tem forçado as organizações a formar alianças cooperativas. Isso implica mudanças na estratégia das organizações, que podem assumir uma variedade de formas, entre elas a atuação em redes, que tem sido uma efetiva resposta estratégica às pressões ambientais.

Castells traz como exemplos dessas novas formas interorganizacionais no campo internacional: o modelo de redes multidirecionais aplicado por peque-nas e médias empresas; o modelo de produção baseado na franquia e subcon-tratação sob a cobertura de uma grande companhia; as alianças estratégicas das grandes empresas, que diferentemente das formas tradicionais de cartéis, atendem a mercados, produtos, processos e tempos específicos, baseados em acordos etc. Todos esses exemplos tendem a demonstrar que no ambiente atual, nenhuma empresa, seja ela pequena, ou grande, não é independente e auto-suficiente. A maior mudança no comportamento organizacional nos últi-mos anos é o reconhecimento dessa interdependência e as redes nascem como resposta a esta orientação.

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As redes de organizações consistem em um tipo de agrupamento cujo objetivo principal é fortalecer as atividades de cada um de seus participantes. Atuando em redes, as organizações podem complementar-se umas às outras.

Para Mandell no modelo de gestão estratégica “intra-organizacional” o controle é baseado na autoridade legítima que parte da hierarquia. Com relação à es-trutura de poder, as estratégias dependem da habilidade da administração do topo traçar as decisões, delegar e controlar o processo de implementação. Além disso, as ações do administrador estão delimitadas a um contexto orga-nizacional específico. Diferentemente, na rede “interorganizacional” o controle não é uma relação preponderante. Ainda que seus membros representem os diferentes níveis de governo, não implica que haja um relacionamento hierár-quico entre eles e cada nível atua como unidade semi-autônoma. Por isso que as redes interorganizacionais são estruturas não hierárquicas.

b) Redes nas Políticas Púbicas

A recente formação de estruturas policêntricas advém de um contexto de rup-tura com a concepção tradicional do Estado, como núcleo praticamente exclu-sivo de representação, planejamento e condução da ação pública. A recente experiência das políticas de ajuste econômico nos países em desenvolvimento foi suficiente para demonstrar que o mercado sozinho nem gera nem sustenta uma ordem social. Ao contrário, ele generaliza tendências desintegradoras, pois acentua as iniquidades e promove a exclusão, não sendo capaz de gerar a integração social.

Aqui temos um ponto polêmico que foi objeto de questão da ESAF:

6. (ESAF/CGU/2012) Sobre redes de políticas públicas, não é correto afirmar que sur-

gem no âmbito da reforma gerencial do Estado, quando se buscou implementar inova-

ções na administração pública que promovessem a eficácia e a eficiência das ações

governamentais.

Essa questão foi dada como certa, ou seja, que as redes não teriam surgido nas reformas gerenciais. Mas esse é um tema polêmico. Segundo Sônia Maria Fleury Teixeira, no texto “O desafio da gestão das redes de políticas”:

A proliferação de redes de gestão é explicada por uma multiplicidade de fatores que incidem, simultaneamente, conformando uma nova realidade administrati-va. A globalização econômica alterou os processos produtivos e administrativos em direção à maior flexibilização, integração e interdependência.

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Por outro lado, as transformações recentes no papel do estado e em suas rela-ções com a sociedade, impõem novos modelos de gestão que comportem a in-teração de estruturas descentralizadas e modalidades inovadoras de parcerias entre entes estatais e organizações empresariais ou sociais.

Como vocês podem ver, uma série de fatores contribuiu para a formação de redes, entre eles o fato de o Estado ter se retirado da condição de único im-plementador de políticas públicas e ter transferido uma série de atividades para o setor privado e o terceiro setor.

Segundo Peter Bogason e Juliet A. Musso:

Este simpósio considera o caráter democrático das redes de governança. O conceito tem suas origens no crescimento e maior complexidade do Estado de Bem-Estar e na descentralização, devolução e reformas do New Public Mana-gement nos anos 1980 e 1990.

Podemos observar que os autores associam as redes de governança direta-mente com as reformas gerenciais das décadas de 1980 e 1990. Porém, outros autores abordam o tema das redes dentro de um modelo de gestão diferente do NPM. Vimos que falam em Nova Governança Pública. Assim, na visão de alguns, as redes não teriam se originado nas reformas gerenciais, mas num segundo momento, com a busca da atuação conjunta do Estado com a socie-dade. Segundo Erik-Hans Klijn:

Pode-se dizer que, de certa forma, a “narrativa” da governança constitui uma alternativa à “narrativa” do NPM. Esta “narrativa”, especialmente nas suas primeiras versões, focou fortemente nas mudanças organizacionais e instituci-onais dentro do setor público buscando a ampliação da eficiência e da efetivi-dade por meio de medidas como terceirização e o crescente uso de mecanismos do mercado nos serviços púbicos. Na medida em que a narrativa da governança cresceu em popularidade nos últimos 10 anos, não é surpreen-dente que a teoria das redes também tenha crescido em popularidade.

A ESAF considerou que as redes são mais antigas. Segundo o parecer que ana-lisou os recursos contra a questão:

Redes de políticas públicas são estruturas organizacionais que estão presentes em diversos países do mundo há muitas décadas. Precedem, portanto, o sur-gimento da chamada “reforma gerencial do Estado”. Há décadas existem re-des de cooperação internacional nas áreas de saúde, educação, meio ambiente, agricultura, ciência e tecnologia, direitos humanos, segurança no trabalho, , etc... E mesmo internamente, os grandes acordos de integração econômica e regional foram precedidos e implementados por redes de coope-ração entre empresas, sindicatos, associações e, obviamente, governos etc.

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Ademais, no Brasil, há diversas redes de políticas públicas cuja origem não es-tá associada á Reforma do Estado como, por exemplo, o SUS, a CNI, a CNC, dentre tantas outras entidades envolvidas nos debates de políticas públicas.

A gestão de redes está longe de ser algo simples, o que tem implicado, muitas vezes, no fracasso de programas e projetos sociais, apesar das boas intenções dos atores envolvidos. O contexto econômico em que se inserem as sociedades policêntricas é caracterizado pela complexidade e incerteza nas relações soci-ais, que manifesta, de um lado, a aproximação, a integração e o diálogo, e de outro, o individualismo, a competição e a intolerância.

A criação e manutenção da estrutura de redes impõem desafios administrati-vos fundamentais, vinculados aos processos de negociação e geração de con-sensos, estabelecimento de regras de atuação, distribuição de recursos e interação, construção de mecanismos e processos coletivos de decisão, estabe-lecimento de prioridades e acompanhamento. Em outras palavras, os proces-sos de decisão, planejamento e avaliação ganham novos contornos e requerem outra abordagem, quando se trata de estruturas gerenciais policêntricas.

Segundo Moura, a abordagem de redes, como expressão dos novos arranjos organizacionais que emergem na atualidade, indica o esgotamento da capaci-dade de integração das instituições representativas tradicionais, da eficácia das organizações burocráticas e do modelo de planejamento centralizado. A multi-plicidade de atores sociais influenciando o processo político, seja na decisão, execução ou controle de ações públicas, sinaliza para o florescimento de uma sociedade policêntrica, na qual se organizam distintos núcleos articuladores, que, por sua vez, tendem a alterar os nexos verticais entre estado e socieda-de, baseados na regulação e subordinação, em direção às relações mais hori-zontais e que privilegiam a diversidade e o diálogo.

Nesse aspecto, a formação das estruturas policêntricas, que configuram uma nova esfera pública plural, advém tanto de um deslocamento desde o nível central de governo para o local quanto da esfera do estado para a sociedade. Processos como a descentralização e o adensamento da sociedade civil conver-gem para formas inovadoras de gestão compartida das políticas públicas.

Soma-se a esses fatores a revolução tecnológica informacional, estabelecendo um novo sistema de comunicação de alcance universal promovendo o compar-tilhamento de palavras, imagens e sons, ao passo que reforça as identidades individuais e coletivas. A tecnologia da informação revolucionou os modelos organizacionais vigentes, produzindo soluções inovadoras no processo de pla-nejamento, coordenação e controle das atividades e viabilizando uma articula-ção virtual, em tempo real, dos indivíduos e das organizações.

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A proliferação de relações entre o governo e o chamado terceiro setor, na exe-cução de políticas públicas é apontada por Salamon como uma mudança cruci-al nas formas de ação governamental, colocando desafios em relação à accountability, gestão e coordenação das atividades governamentais. O novo padrão extensivo de governo em associação com instituições não-lucrativas responde tanto às demandas democráticas quanto às necessidades de corte no gasto público, mas impõe novos desafios à gestão pública.

Formação e Gestão de Redes

A proliferação de redes de políticas nos leva a refletir sobre suas característi-cas, fortalezas e debilidades, assim como sobre os problemas específicos en-volvidos na sua gestão. As principais características das redes de políticas são a horizontalidade e a interdependência entre os múltiplos nódulos ou partici-pantes, o que as distingue de outros formatos de gestão de políticas, como a contratação e as parcerias.

Sônia Maria Fleury Teixeira aponta as seguintes características vantajosas:

Características vantajosas das redes de políticas públicas

�� Dada a pluralidade de atores envolvidos, é possível a maior mobilização de recursos e garante-se a diversidade de opiniões sobre o problema;

�� Devido à capilaridade apresentada pelas redes, a definição de prioridades é feita de forma mais democrática, envolvendo organizações de pequeno porte e mais próximas dos da origem dos problemas;

�� Por envolver, conjuntamente, governo e organizações não-governamentais, pode-se criar uma presença pública sem criar uma estrutura burocrática;

�� Devido à flexibilidade inerente à dinâmica das redes elas seriam mais aptas a desenvolver uma gestão adaptativa que está conectada a uma realidade social volátil, tendo que articular as ações de planejamento, execução, retroalimentação e redesenho, adotando o monitoramento como instrumento de gestão, e não de controle.

�� Por serem estruturas horizontalizadas em que os participantes preservam sua autonomia, os objetivos e estratégias estabelecidos pela rede são fruto dos consensos obtidos através de processos de negociação entre seus participantes, o que geraria maior compromisso e responsabilidade destes com as metas compartilhadas e maior sustentabilidade.

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No entanto, algumas das características das redes são também apontadas como limitadoras de sua eficácia ou gerando problemas e dificuldades para sua gestão, tais como:

Problemas nas redes de políticas públicas

�� As redes de políticas apresentariam novos desafios para garantir a rendição de contas (accountability) em relação ao uso dos recursos públicos, pelo fato de envolverem numerosos participantes governamentais e privados;

�� O processo de geração de consensos e negociação pode ser demasiadamente lento, criando dificuldades para enfrentar questões que requerem ação imediata;

�� As metas compartilhadas não garantem a eficácia no cumprimento dos objetivos já que as responsabilidades são muito diluídas;

�� A dinâmica flexível pode terminar afastando os participantes dos objetivos iniciais ou comprometer a ação da rede pela deserção de alguns atores em momentos cruciais;

�� Os critérios para participação na rede não são explícitos e universais e podem provocar marginalização de grupos, instituições, pessoas e mesmo regiões, podendo deixar a política apenas nas mãos de uma elite;

�� As dificuldades de controle e coordenação das interdependências tende a gerar problemas gestão das redes.

Se as redes são formadas por atores, recursos, percepções e regras, estes são elementos chave a serem considerados não apenas na análise como também na gestão das redes.

Em relação aos atores devemos considerar que estão em uma situação de in-terdependência em uma rede, gerada pela necessidade de compartilhar recur-sos para atingir um objetivo comum. Cada ator específico tem seus objetivos particulares, mas seria limitado imaginar que sua participação em uma rede seria consequência de suas carências e do mero comportamento maximizador para atingir seu objetivo pessoal ou organizacional. A construção de uma rede envolve mais do que isto, ou seja, requer a construção de um objetivo maior que passa a ser um valor compartilhado, para além dos objetivos particulares que permanecem.

A habilidade para estabelecer este mega-objetivo, que implica uma linha bási-ca de acordo, tem a ver com o grau de compatibilidade e congruência de valo-res entre os membros da rede. Para chegar a este tipo de acordo é necessário desenvolver arenas de barganha, onde as percepções, valores e interesses possam ser confrontados e negociados. A estruturação destes espaços e pro-

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cessos de negociação faz parte da dimensão da estrutura da rede, que diz res-peito à institucionalização dos padrões de interação. O estabelecimento de regras formais e informais é um importante instrumento para a gestão das redes porque especifica a posição dos atores na rede, a distribuição de poder, as barreiras para ingresso, etc.

Na gestão das redes o foco está colocado nos processos de interação entre os diferentes atores e os meios pelos quais estes processos podem ser estimula-dos, mantidos ou mudados, quando necessário. O conflito entre as organiza-ções é visto como um produto inevitável das interdependências entre elas e deve ser ativamente gerenciado. O apoio a uma política que favoreça os obje-tivos de vários atores é uma estratégia da gerência das redes, assim como a ativação seletiva por meio do uso de incentivos para desenvolver arranjos or-ganizacionais – coalizões - e interações entre os atores.

Como uma das características das redes é o fato de serem policêntricas, tam-bém encontraremos que a gerência não é mais uma estratégia exclusiva para um ator. O papel do gestor das redes de políticas é, portanto, um importante aspecto a ser pensado, já que ele pode ser desempenhado por cada um dos atores, por vários deles simultaneamente, ou mesmo por um mediador externo ou facilitador.

Os padrões tradicionais da teoria e práticas da administração pública não se aplicam à gerência das redes de políticas, pois os gerentes de redes não su-pervisionam o desempenho dos difusos participantes das redes. Neste caso, o gestor deve buscar instrumentos que lhe permitam conduzir pesquisas regula-res sobre as alianças que possui e identificar pontos de coordenação do con-junto de atores. Duas habilidades distinguem-se como imprescindíveis para garantir o comportamento mobilizador da liderança das redes: a habilidade de somar forças e a habilidade de alcançar metas comuns.

A gestão de redes implica na gestão de interdependências, o que termina por aproximar os processos de formulação e implementação de políticas e exige o desenvolvimento de formas de coordenação e controle. Uma parte importante da coordenação é o estabelecimento de processos de decisão que sejam contí-nuos e estáveis, sejam eles partes formais da estrutura da rede ou não. Os instrumentos usados na gestão da rede que favorecem a coordenação podem ser do tipo regulatório, financeiro ou comunicacional. No entanto, deve-se evi-tar os riscos de desenvolver estruturas formais que sejam inapropriadas ao problema e cujo desenho altere a estrutura de forma a ameaçar a própria exis-tência e o equilíbrio dentro da rede.

Existe um paradoxo inerente à indispensável preservação da autonomia dos membros da rede e a necessidade de desenvolver mecanismos de coordenação interorganizacional para garantir a efetividade de suas ações. O processo de

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desenvolvimento da coordenação interorganizacional contém as sementes da desintegração que são devidos ao aumento da formalização e monitoramento o que leva ao conflito e aumenta o dissenso entre os participantes que lutam por sua autonomia funcional apesar de sua crescente interdependência.

O estabelecimento de canais de comunicação entre os membros da rede pare-ce crucial para o desenvolvimento de valores e objetivos coletivos, permitindo a emergência de uma teia de interdependências e o crescimento da coordena-ção interorganizacional, que não ameace o equilíbrio da rede. Canais informais baseados em relações pessoais entre pares de indivíduos também costumam ser de grande utilidade no desenvolvimento da coordenação.

A percepção crescente de que a descentralização, como transferência de poder de decisão às autoridades locais e mesmo aos usuários não garante a eficácia das políticas sociais tem levado estudiosos a identificar este déficit de eficácia em função de vários fatores e apontar possíveis soluções:

�� A falta de articulação das políticas econômicas e sociais. Em geral, a polí-tica social vem operando em áreas sem autonomia e sem participação nas decisões que a afetam, estando subordinadas às políticas econômicas.

�� Apesar de que com a descentralização os serviços se dirigem aos mesmos grupos sociais que ocupam um mesmo espaço geográfico, sua execução se realiza d forma isolada por meio de cada política setorial. Se bem os problemas sociais se manifestam setorialmente, sua solução depende da ação de mais de uma política, de uma ação que considere a população de forma integral. Só através da intersetorialidade é possível uma ação inte-grada das políticas sociais que garanta a universalidade, integridade e equidade.

�� A agenda de políticas sociais tende a excluir os temas conflitivos e a con-centrar em questões administrativas de menor importância. Torna-se ne-cessário então buscar uma abordagem “substancial”, que reconheça e resolva os conflitos, conduzindo processos de negociação utilizando mode-los técnicos avançados.

�� A necessidade aumentar a flexibilidade na gestão das políticas sociais de-ve ter em conta que isto não representa um alívio da tarefa gerencial. Primeiro porque a expansão das competências legais nem sempre é acompanhada pelo correlativo aumento das capacidades gerenciais e, se-gundo, porque a flexibilidade aumenta a complexidade do sistema, reque-rendo à ação administrativa diferentes bases para diferentes campos de política.

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�� É necessário a introdução de uma gerência social adaptativa para tornar eficazes políticas que enfrentam problemas de elevada complexidade e que se desenvolvem em contexto de alta turbulência política e instabilida-de institucional. A não separação entre formulação e implementação das políticas assim como a introdução de mecanismos de monitoramento das políticas sociais são requisitos para o desenvolvimento da imprescindível aprendizagem institucional.

�� somente com a utilização de instrumentos como o planejamento estraté-gico e a análise de atores envolvidos e dos processos de negociação é possível dar consistência e sustentabilidade aos programas e projetos so-ciais. As negociações só serão efetivas se baseadas em relações de confi-ança entre todos os atores envolvidos

�� A participação da população na formulação e gestão das políticas sociais cria as condições para o desenvolvimento da cidadania e emancipação dos setores populacionais mais marginalizados, ao mesmo tempo em que transforma as estruturas autoritárias do estado, gerando formas de co-gestão pública.

�� O papel de liderança dos governos locais na articulação de atores públicos e privados indica que ao invés de um enfraquecimento do estado o que as redes locais sinalizam é em direção a sua transformação. Na gestão das políticas sociais, as redes viabilizam a otimização dos recursos disponíveis e a democratização na tomada de decisão, gerando ao mesmo tempo co-nhecimentos que lhes são próprios, numa perspectiva transetorial.

�� O gestor público deve deixar de ser um cumpridor de planos para ser um negociador, capaz de incentivar o diálogo, coletivizar ideias, formular al-ternativas e articular a ação conjunta. Nesse sentido, “o gerente negocia-dor, que trabalha com a participação, com o diálogo e com autonomia, tem, na informação, o instrumento fundamental de sua ação. Essa pers-pectiva requer do gerente a capacidade de captar, transferir, disseminar e utilizar a informação de formar pró-ativa e interativa.

Podemos, portanto, concluir que as redes de políticas sociais são um instru-mento fundamental para a gerência das políticas sociais e, mais ainda, que elas permitem a construção de novas formas de coletivização, socialização, organização solidária e coordenação social, compatíveis com a transformação tanto da sociedade civil quanto do Estado.

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33.. QQuueessttõõeess DDiissccuurrssiivvaass 33..11.. RReeddeess ddee PPoollííttiiccaass PPúúbblliiccaass

Um dos novos arranjos utilizados nas políticas públicas tem sido as redes

formadas por atores públicos e privados trabalhando em conjunto em bus-

ca do alcance de resultados. Elabore um texto descrevendo quais as prin-

cipais vantagens e desvantagens das redes de políticas públicas

As redes de políticas públicas emergiram nas últimas déca-das como um importante instrumento de ação estatal em conjunto com atores da iniciativa privada e do terceiro setor. As mudanças pelas quais o mundo tem passado desde os anos 1980 exigem uma atuação mais coordenada dos dife-rentes participantes da política pública. A formação de redes mostra-se vantajosa em diversos pontos, mas também pos-suem características que podem limitar sua eficácia.

Devido flexibilidade inerente à sua dinâmica, as redes apre-sentam a vantagem de serem mais aptas a desenvolver uma gestão adaptativa que está conectada a uma realidade social volátil. Também permitem uma presença pública sem criar uma estrutura burocrática, uma vez que envolvem, conjun-tamente, governo e organizações não-governamentais. Sem esquecer que a definição de prioridades é feita de forma mais democrática, envolvendo organizações de pequeno porte e mais próximas dos da origem dos problemas devido à capila-ridade apresentada pelas redes.

Apesar destas vantagens, as dificuldades de controle e coor-denação das interdependências tende a gerar problemas ges-tão das redes. A flexibilidade permite que os participantes se afastem dos objetivos iniciais ou que abandonem a rede em momentos cruciais. Surgem novos desafios em termos de rendição de contas e responsabilização, prejudicando a ac-countability. E não existem critérios explícitos e universais para participação nas redes, o que pode provocar desequilí-brios na distribuição do poder entre os atores.

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33..22.. EEssccoollhhaa RRaacciioonnaall IInnssttiittuucciioonnaall

A partir dos anos 1980, o papel das instituições nas políticas públicas pas-

sou a receber significativa atenção, principalmente devido à Teoria da Es-

colha Racional Institucional. Desenvolva um texto acerca desta teoria,

abordando necessariamente os seguintes tópicos:

� A definição de instituição adotada por esta teoria;

� O papel das instituições segundo esta vertente.

Ao longo do Século XX, diversas teorias procuraram explicar como os indivíduos são motivados a tomar determinadas de-cisões, a partir de que critérios são feitas suas escolhas. Po-dem-se agrupar dentro da perspectiva da Escolha Racional aquelas teorias que partem do pressuposto de que o indiví-duo que busca maximizar seus resultados e escolhe aquelas opções que lhe ofereçam a melhor relação custo benefício.A Teoria da Escolha Racional Institucional adota essas mesmas premissas, mas estuda a forma como as instituições interfe-rem nas decisões.

O neoinstitucionalismo da escolha racional entende que as decisões de um ator são influenciadas pelas decisões de ou-tros atores, como estudado pela teoria dos jogos. Caso todos os atores tomem suas decisões cada um buscando maximizar seu próprio interesse, o resultado será uma situação ruim para todos, de contrafinalidade, conforme explicitado no di-lema do prisioneiro. As instituições são vistas então como as “regras do jogo”, representam os limites estabelecidos pelo homem para disciplinar as interações humanas.

O objetivo das instituições é o de regular as interações hu-manas, provendo os mecanismos para a cooperação e evi-tando que a maximização dos interesses pessoais provoque efeitos deletérios sobre todos. Além disso, as instituições têm um papel crucial para reduzir as incertezas relativas aos re-sultados da ação coletiva. A escolha racional institucional faz parte das teorias liberais e vê as instituições como um mal necessário.

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33..33.. TTeeoorriiaa ddooss MMúúllttiippllooss FFlluuxxooss

John Kingdon analisou a formação da agenda governamental nas políticas

públicas e elaborou a Teoria dos Múltiplos Fluxos para explicar de que

forma os problemas ganham atenção e tornam-se objeto de políticas pú-

blicas. Elabore seu texto descrevendo cada um dos fluxos que foram pro-

postos pelo autor.

A Teoria dos Fluxos Múltiplos defende que existem três di-nâmicas de processos que fazem com que alguns temas se-jam priorizados enquanto outros são negligenciados na agenda governamental: problemas, soluções e política.

O fluxo dos problemas consiste em um conjunto de situações que cidadãos e formuladores de política desejam ver incluí-dos na política pública. Enquanto determinada situação não é vista como um problema, não ganha espaço na agenda. Isso pode ocorrer mediante eventos-foco, indicadores ou feed-back.

O fluxo das política pública, ou das soluções, abrange uma grande sopa de ideias que competem para ganhar aceitação nas redes de políticas públicas. As ideias são geradas por es-pecialistas nas comunidades de política pública, os atores in-visíveis.

O fluxo da política envolve a forma como se constrói a cons-ciência coletiva sobre a necessidade de se enfrentar um dado problema. Essa construção se daria via processo eleitoral, mudanças nos partidos que governam ou via mudanças nas ideologias, aliados à força ou à fraqueza dos grupos de inte-resse. Neste fluxo atuam principalmente os atores visíveis.

Tal teoria foi construída a partir do modelo “Garbage Can”, segundo o qual problemas e soluções não são pensados con-juntamente, segundo uma racionalidade. Os três fluxos ope-ram independentemente uns dos outros, exceto quando a "janela de oportunidade" permite aos empreendedores de políticas públicas interligá-los, possibilitando que o tema chegue à agenda de decisão.

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44.. LLeeiittuurraa SSuuggeerriiddaa O desafio da gestão das redes de políticas – Sonia Maria Fleury Teixeira

www.lead.org.br/filemanager/download/375/O_Desafio_da_Gestão_de_Redes_de_Políticas.pdf

aula demonstrativa

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