aula 002 - entidades e Órgãos públicos

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AULA 2: ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

1. ENTIDADES POLÍTICAS, ENTIDADES ADMINISTRATIVAS E ÓRGÃOS PÚBLICOS

Entidade é sinônimo de pessoa jurídica, ou seja, de ente com capacidade para adquirir direitos e contrair obrigações em nome próprio. No que nos importa, são duas as espécies de entidades: as entidades políticas e as entidades administrativas.

Entidades políticas são pessoas jurídicas de direito público que têm suas atribuições outorgadas diretamente pela Constituição, bem como autonomia para desempenhá-las, nos limites postos no Texto Maior. No Brasil adotamos a forma federativa de Estado, segundo a qual, ao lado de um poder político central, coexistem outras esferas de poder, as regionais e locais. A par disto, temos quatro espécies de entidades políticas, a União (central), os Estados-membros e o Distrito Federal (regionais), e os Municípios (locais), todas atuando com autonomia, sem qualquer espécie de subordinação, e titularizando quatro espécies de capacidades:

- autoconstituição: pela qual são elaboradas as Constituições estaduais e as Leis Orgânicas dos Municípios e do DF. Perceba-se que a União não tem capacidade de autoconstituição, uma vez que a Constituição Federal é o marco inicial de todo nosso ordenamento jurídico e de todos os poderes titularizados por nossas entidades políticas. Logo, não é elaborada por qualquer dessas entidades, ao contrário, é ela que, juridicamente, sustenta todas suas competências;

- autogoverno: pela qual são eleitos os membros dos respectivos Poder Executivo e Legislativo. Em nosso País esta capacidade não abarca os membros do Poder Judiciário, que não são eleitos para seus cargos, mas para eles nomeados, em regra após aprovação em concurso público;

- autolegislação: pelo qual as entidades políticas editam atos normativos que inovam na ordem jurídica (atos legislativos), segundo a competência para cada uma delas traçadas pela Constituição Federal. Aqui estão compreendidos, essencialmente, os atos referidos no art. 59 da CF, a saber, as emendas à Constituição (ou às Leis Orgânicas dos Municípios e do Distrito Federal), as leis complementares, as leis ordinárias, as leis delegadas, as medidas provisórias, os decretos legislativos e as resoluções, podendo-se mencionar, também, os decretos autônomos a que se refere o art. 84, VI, da CF e os regimentos de Tribunais e Casas Legislativas, referidos nos art. 51, 52 e 96 da Constituição;

- auto-administração: pela qual cada entidade política presta os serviços que lhe foram cometidos pela Constituição. Atividades como saúde, educação,



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assistência aos hipossuficientes, fornecimento de água ou de energia elétrica, entre tantas outras, são abrangidas por esta capacidade.

As entidades políticas podem exercer diretamente as atividades compreendidas na capacidade de auto-administração, por meio de seus órgãos públicos, centros de competência sem personalidade jurídica; ou podem criar entidades administrativas (entes com personalidade jurídica), concedendo-lhes capacidade de auto-administração para atuar em determinada área.

Em face dessa diversidade de possibilidades de atuação, faremos aqui uma subdivisão na matéria, apresentando primeiramente os tópicos pertinentes aos órgãos públicos, e, num segundo momento, as considerações mais gerais sobre as entidades administrativas.

1. 1.1. Órgãos Públicos

1.1.1. Teorias sobre a natureza da relação entre o Estado e seus agentes

Antes de tratarmos propriamente dos órgãos públicos, devemos apresentar as diversas teorias que culminaram na construção dessa categoria conceitual. Estas teorias se reuniam em torno da seguinte questão: o Estado (ou as entidades políticas que o compõe) é uma pessoa jurídica, um ente abstrato, e, nessa condição, não pode, por si só, emitir declarações de vontade, não pode produzir atos jurídicos (não pode comprar, vender, lavrar uma multa, conceder uma isenção etc). Em função disso, atua ele por meio de pessoas físicas, cujas manifestações representam a sua vontade. Tais pessoas físicas são denominadas agentes públicos.

As teorias a seguir apresentadas foram elaboradas, portanto, com o objetivo de explicar a atuação do Estado por meio de seus agentes, os agentes públicos. Buscaram justificar porque um ato praticado por uma pessoa física (um agente público) deve ser considerado como produzido pelo Estado (ou por suas entidades políticas). Enfim, buscaram justificar porque o ato, apesar de praticado pela pessoa física, deve ter sua autoria atribuída ao Estado.

A) Teoria do Mandato

Essa primeira teoria tenta transpor um instituto de direito privado, de origem civilista, para a seara do direito público. Segundo ela, a relação entre o Estado e seus agentes teria no contrato de mandato sua fundamentação jurídica.

O mandato é um contrato, tipicamente de Direito Privado, mediante o qual uma pessoa, denominada mandante, outorga à outra, denominada mandatário, poderes para que pratique determinados atos em seu nome. O instrumento que formaliza o mandato é a procuração.

Trazendo a matéria para nossa seara, mediante esse contrato a pessoa física, quando e enquanto atuasse na condição de agente público, seria



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mandatária do Estado, agindo em nome e sob a responsabilidade deste, a quem seria atribuída a autoria e as consequências dos atos por ela praticados.

Essa teoria sofreu várias críticas dos estudiosos, sendo a principal baseada no fato de que ela não explica como o Estado, ente abstrato, sem vontade própria, poderia auto-outorgar-se mandatários. O mandato é um contrato, e como tal sua formação pressupõe a existência de duas pessoas com vontade própria, uma delegando determinadas atribuições e a outra aquiescendo em realizá-las em nome da primeira. Como o Estado não tem condições de, por si só, emitir manifestações de vontade, não teria como outorgar poderes para que alguém o fizesse por ele numa primeira vez, já que a própria outorga inicial de poderes requer uma manifestação de vontade, logicamente impossível de ser realizada pelo ente estatal. Teria que haver um agente público com poderes para celebrar o primeiro contrato de contrato, e tal figura não é explicada pela teoria (de que modo tal agente recebeu os poderes para atuar em nome do Estado?).

Ademais, essa teoria não soluciona a questão da responsabilidade do Estado quando seu mandatário ultrapassasse os limites dos poderes a ele outorgados. Se fossemos aplicar analogicamente as regras para esse instituto tal como delineadas no direito privado, o Estado ficaria livre de qualquer responsabilidade perante terceiros em virtude de excesso de poderes de seus mandatários, ou seja, quando eles praticassem atos não compreendidos pelo mandato.

Esta teoria não é aceita no Brasil.

B) Teoria da representação

A teoria da representação equipara o agente público ao tutor ou curador de incapazes, a quem incumbiria realizar em nome do Estado os atos que este precisa praticar e não possui condições para fazê-lo sem essa representação.

Essa teoria também foi rechaçada pela doutrina, a partir das seguintes constatações a seu respeito:

1º) equiparou o Estado ao incapaz, a exemplo do menor de idade ou do demente;

2º) fracassa ao tentar explicar como o Estado, que não tem capacidade para manifestar por ato próprio sua vontade, pode conferir a terceiros poderes para fazê-lo, quando se sabe que na representação é um terceiro em relação às partes que outorga poderes a uma delas (o representante) para atuar em nome da outra (o representado). Ademais, como ressalta Hely Lopes Meirelles, não é admissível que um incapaz outorgue a outrem poderes para representá-lo, já que o incapaz não pode manifestar validamente sua vontade.

3º) também não soluciona a questão da responsabilização do Estado quando o agente público ultrapassa os limites das suas atribuições.

Esta não é a teoria admitida pela nossa doutrina.



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C) Teoria do Órgão

É a teoria adotada entre nós. Tem por elemento-chave uma presunção, a presunção de que o Estado atua por meio de seus órgãos, partes componentes de sua estrutura. Os agentes públicos desenvolvem suas tarefas num desses órgãos, de forma que sua atividade é, num primeiro momento, a eles imputada.

Ocorre que, como os órgãos são apenas partes da estrutura do Estado, considera-se, por sua vez, que sua atuação deve ser imputada ao Estado. Enfim, como os agentes atuam em nome dos órgãos e estes em nome do Estado, presume-se que o agente, ao praticar um ato, está, a final, atuando em nome do Estado, manifestando sua vontade.

Em posição ligeiramente divergente, O Professor Bandeira de Mello entende que na verdade não existem relações entre órgãos, ou entre órgão e outras pessoas, mas somente relações entre a pessoa física, o agente, e o Estado, sendo a conduta daquele, pois, diretamente imputada a este.

Hely Lopes Meirelles, defensor da corrente majoritária, afirma que os órgãos públicos, apesar de despersonalizados, mantêm relações funcionais entre si e com terceiros.

Estamos até este ponto falando genericamente em Estado mas, como visto, no Brasil o Estado se decompõe em entidades políticas (União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios), as quais, por sua vez, criam entidades administrativas para exercer parcela de suas atribuições (autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista). Desse modo, numa visão mais próxima, podemos afirmar que os órgãos públicos atuam em nome de uma das entidades políticas ou administrativas mencionadas acima.

Observe-se que utilizamos a palavra imputação para designar este fenômeno, e não representação, pois esta expressão só tem lugar quando existem dois entes autônomos (o representante e o representado); ao passo que aquela se baseia na idéia de que em verdade há apenas um ente (a entidade, pois o órgão faz parte de sua estrutura).

Maria Sylvia Zanella di Pietro nos informa que, a fim de definir a natureza jurídica dos órgãos públicos, foram elaboradas algumas teorias, dentre elas a subjetiva, a objetiva e a eclética.

A teoria subjetiva identifica os órgãos com os agentes públicos, e tem, como principal crítica, o fato de levar à conclusão de que, desaparecendo o agente, cessará também de existir o órgão. A teoria objetiva define órgão como um conjunto de atribuições, realidade diversa do agente. Nessa teoria o desaparecimento do agente não acarreta o do órgão, mas segundo a Autora, “ela é criticada porque, não tendo o órgão vontade própria, da mesma forma que o Estado, não explica como expressa sua vontade, que seria a vontade própria do Estado”. Já a teoria eclética congrega os dois elementos, o agente e o conjunto de atribuições, a fim de escapar às críticas elaboradas às duas teorias anteriores. Mas, segundo Di Pietro, “na realidade, essa teoria incide na mesma falha que a subjetiva, à medida que, exigindo os dois elementos para a



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existência do órgão, levará à mesma conclusão de que, desaparecendo um deles – o agente -, também desaparecerá o outro”.

Das três teorias apresentadas, prevalece largamente no Brasil a teoria objetiva, pela qual os órgãos públicos nada mais são do que centros de atribuições, como veremos no próximo tópico.

1.1.2. Conceito de órgão público

O Professor Hely Lopes Meirelles define órgãos como “centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem”. Di Pietro, por sua vez, define-os como “uma unidade integrada que congrega atribuições exercidas pelos agentes públicos que o integram com o objetivo de expressar a vontade do Estado”.

Os órgãos nada mais são, portanto, do que centros de competência sem personalidade jurídica, que atuam, por meio dos agentes nele lotados, em nome da entidade (pessoa jurídica) política ou administrativa que integram.

Imaginemos a União, pessoa jurídica de direito público cujas atribuições estão delineadas no texto constitucional. A fim de desempenhar organizadamente essas atribuições, a União as distribui entre diversos centros de competência por ela criados, seus órgãos. A nível central, tais órgãos são os Ministérios. Temos, assim, o Ministério da Justiça, o Ministério da Fazenda, o Ministério da Educação, o Ministério da Saúde, entre outros, todos órgãos públicos integrantes da estrutura da União.

Cada Ministério é criado para atuar em determinada área, daí porque se afirma que os órgãos são centros de competência (centralizam as atribuições da entidade a que pertencem na sua área de atuação: educação, saúde, justiça, fazenda etc). Quando exercem suas funções, contudo, os Ministérios não atuam em seu próprio nome, mas no da União, a entidade a que pertencem. Isto porque os órgãos não possuem personalidade jurídica, capacidade para adquirir direitos e obrigações em seu próprio nome. Todos os atos que praticam são imputados (tem sua autoria atribuída) à entidade que integram, esta sim pessoa jurídica, com capacidade para adquirir em nome próprio direitos e obrigações. Os órgãos adquirem direitos e contraem obrigações, mas não em seu nome, e sim no da respectiva entidade.

Se o Ministério da Fazenda celebrar um contrato, o fará em nome da União (sua atuação é a ela imputada), de modo que os direitos decorrentes do contrato o são não do próprio Ministério, mas da União. Da mesma forma, as obrigações dele oriundas são encargos da União. Se eventualmente o contrato for descumprido pelo Ministério, o prejudicado não processará judicialmente o próprio órgão, que não tem personalidade jurídica (não atua em nome próprio), mas a União, ente com personalidade jurídica.



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Os órgãos públicos, então, não se confundem com a pessoa jurídica (seja uma entidade política ou administrativa), pois, enquanto esta representa o todo, os órgãos são parcelas suas, ou seja, partes do todo. Da mesma, são inconfundíveis com os agentes públicos, porque o órgão constitui o plexo de funções, o conjunto de competências, e o agente a pessoa física que irá, em nome da pessoa jurídica, desempenhá-las.

1.1.3. Características dos órgãos públicos

Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino apresentam uma síntese das principais características dos órgãos públicos, algumas não existentes em todos. Segundo os Autores, as características são as seguintes:

a) integram a estrutura de uma pessoa jurídica;

b) não possuem personalidade jurídica;

c) são resultado da desconcentração;

d) alguns possuem autonomia gerencial, orçamentária e financeira;

e) podem firmar, por meio de seus administradores, contratos de gestão com outros órgãos ou com pessoas jurídicas (CF, art. 37, § 8o);

f) não têm capacidade para representar em juízo a pessoa jurídica que integram;

g) alguns têm capacidade processual para defesa em juízo de suas prerrogativas funcionais;

h) não possuem patrimônio próprio.

Além das características arroladas pelos Autores, os órgãos públicos apresentam todos os elementos necessários para atuar em nome da entidade que compõem. Assim, eles são organizados com uma estrutura própria, dentro da qual existem os órgãos superiores e inferiores, e possuem um quadro de pessoal, composto pelos agentes públicos que exercerão as competências do órgão.

Percebe-se, assim, que os órgãos públicos são uma figura complexa. São compostos por todos os elementos citados no parágrafo anterior mas, ainda assim, não ostentam personalidade jurídica, o que afasta a possibilidade de possuírem patrimônio ou recursos financeiros próprios.

Os órgãos públicos, regra geral, não têm capacidade para representar judicialmente a entidade que integram (a chamada capacidade processual), ressalvados alguns órgãos específicos, as Procuradorias (ou Procuradorias Judiciais), criados para esta específica finalidade. A existência das Procuradorias é indispensável, já que as entidades atuam por meio de seus órgãos, logo, deve haver algum órgão cuja competência seja precisamente representá-la nas ações que tramitam perante o Poder Judiciário. Tais órgãos são as Procuradorias.

Em hipótese bastante diversa, atribui-se a alguns órgãos públicos capacidade processual, mas não para a representação judicial da respectiva



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entidade, e sim para a defesa, perante o Poder Judiciário, do direito ao exercício de suas próprias competências, tal como definidas em lei.

Tal faculdade é deferida aos órgãos independentes, (conforme a classificação que apresentaremos a seguir), a quem é reconhecida a capacidade para, em sede de mandado de segurança, defender em juízo o direito ao exercício de sua competência, quando este for violada por outro órgão ou entidade.

O Código de Defesa do Consumidor também confere capacidade processual aos órgãos públicos que atuam exclusivamente na área de consumo, estatuindo que eles têm competência para promover judicialmente a liquidação e a execução de indenizações decorrentes da aplicação do CDC. Segundo o art. 82, III, do Código, gozam de tal prerrogativa (destacamos) “as entidades e órgãos da administração pública, direta ou indireta, ainda que sem personalidade jurídica, especificamente destinados à defesa dos interesses e direitos defendidos por este Código”.

1.1.4. Criação dos órgãos públicos

Os órgãos públicos não podem ser criados ou extintos livremente, devendo a matéria ser regulada segundo as normas postas na Constituição Federal.

Na esfera federal, quanto ao Poder Legislativo, compete à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal, por ato próprio, “dispor sobre sua organização” (CF, art. 51, IV e 52, XIII), ou seja, essas Casas Legislativas, mediante resolução, têm competência para a criação e extinção de seus órgãos.

No Poder Judiciário, o Supremo Tribunal Federal, os Tribunais Superiores e os Tribunais de Justiça têm competência privativa para apresentar ao Poder Legislativo respectivo projetos de lei que tratem da “criação ou extinção de tribunais inferiores” e da “alteração da organização e da divisão judiciárias” (CF, art. 96, II, c e d).

No Poder Executivo, é competência privativa do Presidente a apresentação ao Congresso Nacional de projetos de lei que tratem da criação e extinção de Ministérios e órgãos da Administração Pública (CF, art. 61, § 1º, II, e, e art. 48, XI).

Quanto aos órgãos do Ministério Público, a CF, no art. 128, § 5º, determina que lei complementar federal ou estadual, conforme o ramo do MP de que se trate, cuja iniciativa é facultada aos respectivos Procuradores-Gerais, estabelecerá a organização, as atribuições e o estatuto de cada Ministério Público.

Nas esferas estadual, distrital e municipal a distribuição de competências é análoga, relembrando-se que os Municípios não tem Poder Judiciário e Ministério Público, e que compete à União organizar e manter o Poder Judiciário, o Ministério Público e a Defensoria Pública do Distrito Federal



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e dos Territórios, bem como a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal (CF, art. 21, XIII e XIV).

1.1.5. Classificação dos Órgãos Públicos

Dentre as diversas classificações oferecidas pela doutrina, apresentaremos inicialmente a elaborada por Hely Lopes Meirelles, pelo fato de ser a mais usual em concursos públicos. Ao final do tópico, traremos uma classificação dos órgãos quanto às suas funções, proposta pelo Professor Bandeira de Mello.

Antes de iniciarmos a análise, porém, apresentaremos a lição de Di Pietro, que classifica os órgãos quanto à sua esfera de ação, dividindo-os em centrais, que exercem suas funções em todo o território do ente federado que integram (são órgãos, portanto, que abrangem todo o território nacional, de um Estado ou de um Município), a exemplo dos Ministérios e Secretarias; e locais, que atuam apenas em parte do território, como as Delegacias Regionais da Receita Federal e os Postos de Saúde.

Retornando ao Professor Hely Lopes Meirelles, ele inicialmente afirma que, em função da imensa variedade das atividades governamentais e administrativas, existem órgãos legislativos, executivos e judiciários; de direção, deliberação, planejamento, assessoramento e execução; superiores e inferiores; centrais, regionais e locais; administrativos, jurídicos e técnicos; normativos e fiscalizadores; simples e compostos; singulares e colegiados. A seguir, declara que, apesar do fato de que diversas serem as classificações existentes na matéria, em seu entender a maioria não tem relevância prática, em função do que limita sua exposição a três classificações, diferenciando os órgãos:

- quanto à estrutura, em simples e compostos;

- quanto à atuação funcional, em singulares e colegiados;

- quanto à posição estatal, em independentes, autônomos, superiores e subalternos.

A) Quanto à estrutura: simples e compostos

Órgãos simples são aqueles constituídos por um único centro de competência. São órgãos que atuam de forma concentrada, sem divisões em sua estrutura formal. Para enquadrar um órgão nesta classificação é irrelevante o número de cargos ou de agentes no órgão. Desde que inexista em sua estrutura outro órgão apto para realizar suas atividades-fim ou para auxiliá-lo a tanto, estamos perante um órgão simples.

Os órgãos compostos são fruto da desconcentração administrativa, ou seja, têm sua estrutura formada por um órgão central e diversas unidades a ele subordinadas. São aqueles que congregam em sua estrutura outros órgãos menores, que exercem a mesma função principal ou uma das diversas atividades-meio a ela auxiliares. Uma Secretaria da Saúde, por exemplo, é um



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órgão composto, pois em sua estrutura coexistem diversas unidades médicas (atividade-fim distribuída entre diversos órgãos) e órgãos com as mais variadas funções auxiliares, como de material ou transporte (atividades-meio distribuídas a diversos órgãos menores), todos integrando o órgão maior, a Secretaria de Saúde.

B) Quanto à atuação funcional: órgãos singulares e colegiados

Órgãos singulares, também denominados unipessoais, são os que têm sua atuação concentrada nas mãos de um único agente público. Não queremos com isto afirmar que em tais órgãos há apenas um agente público, mas que há um agente público que prevalece em termos de atribuições funcionais sobre os demais. Dessa forma, a existência de diversos agentes subordinados ao agente principal em nada desnatura o enquadramento de um órgão nesta categoria, desde que apenas um agente detenha o poder decisório final, e esteja ele exercendo-o ou não diretamente em todas as hipóteses (ou seja, não obstante ele tenha delegado parcela de sua competência a um agente hierarquicamente inferior).

É exemplo de órgão singular a Prefeitura de um Município, na qual o respectivo Prefeito detém o poder decisório final.

Os órgãos colegiados ou pluripessoais são aqueles que atuam mediante a manifestação obrigatória e conjunta de seus agentes principais. Há agentes de menor escalão que desempenham as atribuições-meio do órgão, como condição para que os agentes principais possam deliberar e decidir em conjunto, sendo ineficaz, em regra, a manifestação isolada de um dos seus membros, salvo quanto a questões específicas estabelecidas no diploma normativo que rege o funcionamento do órgão.

Nesses órgãos não prepondera a manifestação individual do dirigente do órgão ou qualquer outro de seus agentes principais. O que produz efeitos jurídicos é a manifestação de vontade da maioria dos membros do órgão, decidindo por votação.

As Comissões, os Conselhos e Turmas são exemplos típicos de órgãos colegiados.

A Professora Di Pietro trabalha essa classificação como baseada na composição (e não na atuação funcional, como Hely Lopes Meirelles), e divide os órgãos em singulares ou coletivos (ao invés de colegiados).

Além disso, traz entendimento ligeiramente diverso, apresentado por Renato Alessi, que divide os órgãos, quanto à sua estrutura, em:

burocráticos e colegiados. Os primeiros são aqueles que estão a cargo de uma só pessoa física ou de várias pessoas, ordenadas verticalmente, isto é, de forma que cada uma delas possa atuar individualmente, porém ligadas, para a sua necessária coordenação, por uma relação hierárquica. Quando se fala, por exemplo, de uma Diretoria, sabe-se que existe o Diretor, que é o responsável pelo órgão, mas dentro desse órgão existem outras pessoas ligadas ao dirigente, como



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secretárias, datilógrafos, contínuos. Já os órgãos colegiados são, ao contrário, formados por uma coletividade de pessoas físicas ordenadas horizontalmente, ou seja, com base em uma relação de coligação ou coordenação, e não em uma relação de hierarquia; são pessoas situadas no mesmo plano que devem atuar coletivamente em vez de individualmente, concorrendo a vontade de todas elas ou da maioria para a formação da vontade do órgão.

Bandeira de Mello também não trabalha esta classificação como se fosse fundada na atuação funcional. Para ele trata-se de uma classificação quanto à estrutura (subdividindo os órgãos em simples e colegiais). Diz o Autor:

Os órgãos, quanto à sua estrutura, podem ser divididos em (a) simples, e (b) colegiais, conforme suas decisões sejam formadas e manifestas individualmente por seus agentes ou, então, coletivamente pelo conjunto de agentes que os integram (como, por exemplo, as Comissões, os Conselhos etc), caso, este, em que suas deliberações são imputadas ao corpo deliberativo, e não a cada qual de seus componentes.

Para fins de concurso, em regra é exigida a classificação de Hely Lopes Meirelles, na forma antes exposta. Todavia, eventualmente é solicitada a classificação de Di Pietro ou de Bandeira de Mello. É pela terminologia utilizada na questão que definimos a qual Autor ela está se referindo.

C) Quanto à posição estatal: órgãos independentes, autônomos, superiores e subalternos

Os órgãos independentes são os órgãos representativos dos Três Poderes, previstos diretamente na Constituição, sendo suas atribuições desempenhadas por agentes políticos, sem qualquer vínculo de subordinação hierárquica no exercício de suas funções típicas. Segundo Hely Lopes Meirelles tais órgãos “detêm e exercem precipuamente as funções políticas, judiciais e quase-judiciais outorgadas diretamente pela Constituição, para serem desempenhadas pessoalmente pelos seus membros (agentes políticos, distintos dos servidores, que são agentes administrativos), segundo normas especiais e regimentais”.

Como órgãos independentes podemos citar as Casas Legislativas (Congresso Nacional, Câmara dos Deputados, Senado Federal, Assembléias Legislativas, Câmaras dos Vereadores), as chefias do Poder Executivo (Presidência da República, Governadorias dos Estados e do Distrito Federal, Prefeituras Municipais), todos os Tribunais integrantes do Poder Judiciário, bem como os juízos singulares. O Ministério Público, em qualquer de seus ramos, e os Tribunais de Contas, apesar de não serem órgãos representativos de Poder, também são considerados órgãos independentes.

Já os órgãos autônomos são aqueles localizados no ápice da estrutura administrativa. São subordinados aos órgãos independentes, mas detêm autonomia técnica, administrativa e financeira. Como exemplo podemos citar as Secretarias estaduais, os Ministérios, a Advocacia-Geral da



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União e todos os demais órgãos subordinados diretamente aos órgãos independentes.

Os órgãos superiores são aqueles que exercem funções de planejamento, direção e controle. Possuem autonomia técnica, quanto às suas atribuições específicas, mas são despidos de autonomia administrativa e financeira. Estão sempre subordinados a um órgão independente e, conforme o caso, a um ou mais órgãos autônomos. Nessa categoria se incluem órgãos com as mais variadas denominações, como as Procuradorias, as Gerências, as Coordenadorias, as Secretarias-Gerais etc. O que importa para definir um órgão como superior é a autonomia técnica na sua área-fim, sendo cada órgão autônomo composto por diversos órgãos desta natureza.

Os órgãos subalternos são os que têm funções meramente executivas, com reduzido poder decisório, estando subordinados a diversos níveis de controle e direção. Como exemplo podemos citar uma seção de pessoal. Hely Lopes Meirelles declara que tais órgãos “destinam-se à realização de serviços de rotina, tarefas de formalização de atos administrativos, cumprimento de decisões superiores e primeiras decisões em casos individuais, tais como os que, nas repartições públicas, executam as atividades-meio e atendem ao público, prestando-lhes informações e encaminhando seus requerimentos, como são as portarias e as seções de expediente”.

D) Quanto à função: órgãos ativos, de controle consultivos

Quanto à função, o Professor Bandeira de Mello classifica os órgãos públicos em:

1º) ativos: são os que expressam decisões estatais para o cumprimento das finalidades da pessoa jurídica;

2º) de controle, que tem por objetivo fiscalizar e controlar a atividade exercida por outros órgãos, ou mesmo por agentes públicos;

3º) consultivos, atuam de forma vinculada aos órgãos ativos, fornecendo-lhes aconselhamentos ou respondendo a suas consultas, geralmente por meio de pareceres.

1.2. Entidades Administrativas

Entidades administrativas são pessoas jurídicas, de direito público ou privado, criadas por determinada entidade política para exercer uma parcela de sua capacidade de auto-administração. Em outros termos, as entidades administrativas são criadas por uma de nossas entidades políticas para exercer uma das atividades administrativas que lhe foram outorgadas pela Constituição.

Resta claro, portanto, que, das quatro capacidade que apresentamos no início da aula, as entidades administrativas só possuem a de auto-administração, segundo a qual exercem com autonomia a atividade que lhe foi transferida pela entidade política, nos termos e limites da lei. Não possuem



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capacidade de autogoverno nem de autoconstituição, nem mesmo de autolegislação. As entidades administrativas possuem competência para editar atos normativos, como portarias e instruções, mas tais atos não possuem aptidão para inovar na ordem jurídica, criando direitos e obrigações para os administrados. São atos subordinados à lei, portanto, de natureza infralegal.

No Brasil são entidades administrativas as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas e as sociedades de economia mista.

Não se pense que, pelo fato de não terem poder para inovar no ordenamento jurídica, é restrito o campo de atuação dessas entidades. A função administrativa é vista sob uma perspectiva residual, abrangendo tudo o que não é compreendido nas funções legislativa e jurisdicional, bem como na chamada função política. Logo, abarca toda a atividade do Estado voltada para a gestão e satisfação dos interesses extraparticulares dos membros do corpo social. Como as entidades administrativas atuarão nessa esfera, é fácil nos apercebermos de como são amplas e diversificadas as atividades que poderão desenvolver.

No decorrer da aula aprofundaremos o ponto.

2. CENTRALIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO - MODALIDADES DE DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA

A definição constitucional de competências sempre tem por destinatárias as entidades políticas. A entidade política, todavia, pode transferir a outrem a competência para certa atividade, e, como veremos, poderemos ter uma segunda transferência, a partir daquela feita pela entidade política. Tais situações têm lugar no âmbito das diversas modalidades de descentralização administrativa. Quando a própria entidade política exerce a atividade, por meio de seus órgãos, dizemos que há atuação administrativa centralizada; quando é outrem que atua em seu lugar, afirmamos que há atuação administrativa descentralizada.

Como conceito inicial, descentralização nada mais é do que a transferência da titularidade de certa competência, ou apenas de seu exercício, feita por uma pessoa jurídica a uma pessoa física ou jurídica. O fenômeno envolve sempre duas pessoas distintas (dois sujeitos aptos a adquirir direitos e contrair obrigação em nome próprio); no pólo que faz a transferência haverá sempre uma pessoa jurídica, no pólo que recebe poderá haver uma pessoa física ou jurídica.

São três as modalidades de descentralização:

- outorga, também denominada descentralização por serviços, funcional ou técnica;

- delegação, também denominada descentralização por colaboração; e a

- descentralização territorial ou geográfica.



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A outorga (ou descentralização por serviços, funcional ou técnica) é a modalidade de descentralização pela qual uma entidade política, por lei específica, transfere a titularidade de certa competência a uma entidade administrativa por ela criada precisamente com esta finalidade, em regra por prazo indeterminado.

Desta forma de descentralização origina-se a denominada Administração Indireta, composta pelas autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista. Enfim, podemos, de outro modo, definir a outorga como o fenômeno pelo qual são criadas as entidades administrativas que, em seu conjunto, formam a Administração Indireta.

Podemos, assim, elencar como características da outorga:

1) ter num pólo sempre uma entidade política (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) e no outro sempre uma entidade administrativa criada pela entidade política precisamente para desempenhar a atividade objeto da outorga (e aqui poderemos ter as autarquias, fundações públicas, empresas públicas ou sociedades de economia mista). Deve-se observar que a doutrina mais tradicional percebia esse fenômeno apenas na criação de autarquias. Modernamente, entende-se que ele abarca todas as entidades administrativas;

2) ser feita por lei (e lei específica, que só trate das regras de atuação da entidade e da própria área em que ela deverá atuar);

3) envolver a transferência da própria titularidade da competência: isto decorre do fato de a outorga ser feita por lei. A entidade política recebe determinada atribuição (competência) da Constituição Federal, e, por lei, transfere a titularidade desta atribuição a uma entidade administrativa por ela própria criada. O fato de a entidade administrativa receber a própria titularidade da competência significa que ela adquire o direito a exercer com autonomia a atividade (capacidade de auto-administração), nos termos e limites da lei, podendo opor-se a interferências indevidas da entidade política que o transmitiu. Ademais, como a outorga é feita por lei, apenas por lei pode ser desfeita, sendo tal instrumento necessário, também, para a alteração de qualquer aspecto da atividade transferida;

4) ser, em regra, por prazo indeterminado: a lei que faz a transferência geralmente não fixa um prazo para a atuação da entidade administrativa. Poderá, entretanto, fazê-lo (embora na prática isto seja muito difícil), quando então teremos uma outorga por prazo determinado.

Como exemplo de outorga podemos citar a feita pela União à ANATEL (Agência Nacional de Telecomunicações, autarquia federal). A CF, no art. 21, XI, conferiu à União a competência para regular o setor de telecomunicações. A União, pela Lei 9.472/97, fez a outorga da titularidade desta competência à ANATEL.

A delegação ou descentralização por colaboração é a modalidade de descentralização pela qual uma entidade política ou administrativa, por contrato administrativo ou ato unilateral, transfere o exercício de certa competência (mais precisamente, a prestação de certo serviço público) a uma pessoa física ou a uma pessoa jurídica preexistente, em regra por prazo



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determinado e mediante prévia licitação. Desta forma de descentralização originam-se os delegatários de serviços públicos por concessão, permissão ou autorização.

Podemos relacionar como características da delegação:

1) poder ser feita não só por uma entidade política (caso da outorga), mas também por uma entidade administrativa. E, ainda, pode ter por destinatário não apenas uma pessoa jurídica, mas também uma pessoa física, como detalharemos adiante;

2) ser feita por contrato administrativo ou por ato unilateral (e não por lei, como na outorga);

3) abranger a transferência somente do exercício da competência, e não da própria titularidade, a qual permanece nas mãos da entidade política ou administrativa responsável pela delegação. Como expõe Maria Sylvia Z. di Pietro, “o controle é muito mais amplo do que aquele que se exerce na descentralização por serviço, porque o Poder Público é que detém a titularidade do serviço, o que não ocorre nesta última”. O controle mais abrangente decorre do fato da delegação não ser feita por lei, o que permite ao Poder Público, entre outras prerrogativas, alterar unilateralmente, por ato administrativo (e não por lei) as condições de execução do serviço ou retomá-lo antes do prazo fixado. Isso significa que o delegatário goza de menor liberdade para atuar do que uma entidade administrativa que age por outorga;

4) ser, em regra, por prazo determinado e precedida de licitação.

Exemplo de delegação é a realizada pela ANATEL, autarquia federal, aos prestadores do serviço de telecomunicações. A entidade permanece com a titularidade do serviço de telecomunicações, e repassa a terceiros a execução do serviço público.

A delegação admite subdivisão em três espécies: a concessão, a permissão e a autorização de serviços públicos. Apesar de tratarmos da matéria com maiores detalhes na unidade própria, desejamos desde já apresentar as principais características das três espécies de delegação (a qual, relembrando, é uma das modalidades de descentralização), a fim de diferenciá-las:

1) concessão de serviços públicos: é feita por contrato, sempre por prazo determinado, após licitação na modalidade de concorrência, a uma pessoa jurídica ou a um consórcio de empresas;

2) permissão de serviços públicos: é feita por contrato de adesão, sempre por prazo determinado, após licitação (não necessariamente na modalidade concorrência), a pessoa física ou jurídica. A diferença da permissão para a concessão é, pois, é que a permissão exige licitação, mas não necessariamente na modalidade concorrência, e pode ser feita não só a pessoas jurídicas, mas também a pessoas físicas (o que não é possível na concessão);

3) autorização de serviços públicos: é feita por ato unilateral, por prazo determinado ou indeterminado, sem necessidade de licitação, a pessoas



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físicas ou jurídicas. Temos que esclarecer que a autorização é um ato de caráter precário, revogável a qualquer tempo sem direito à indenização (mesmo quando é conferida por prazo determinado).

Com relação às características das diferentes modalidades de delegação de serviços públicos, podemos estabelecer as seguintes relações: sempre que a delegação é feita por contrato tem prazo determinado e exige licitação (caso da concessão e da permissão); sempre que a delegação é feita por ato unilateral pode ser por prazo determinado ou indeterminado e não exige licitação (é o caso da autorização).

Originariamente, a descentralização por colaboração era feita a pessoas jurídicas com capital integralmente privado, o que possibilitava ao Poder Público a prestação indireta do serviço sem dispêndio de capital. Modernamente, também se delega por colaboração a empresas sob controle acionário do Estado, que não compõem sua estrutura formal.

Temos, por fim, a descentralização territorial ou geográfica, que pode ser definida com a modalidade de descentralização pela qual uma entidade política (mais precisamente, a União), por lei (complementar, a teor do art. 18 da CF), transfere a uma pessoa jurídica de direito público, territorialmente delimitada, capacidade administrativa genérica, em regra por prazo determinado. Essa modalidade de descentralização dá origem aos territórios federais (também chamados de autarquias territoriais ou geográficas), atualmente inexistentes no Brasil.

Como características da descentralização territorial ou geográfica podemos relacionar:

1) ser feita sempre por uma entidade política (a União) a uma pessoa jurídica de direito público geograficamente delimitada (os territórios federais);

2) ser feita por lei, e lei complementar;

3) envolver a transferência não somente da titularidade de determinada competência, mas de diversas competências que a Constituição conferiu à entidade política, no que se denomina capacidade administrativa genérica. É o que ocorrerá se a União criar um território federal transferindo-lhe a competência para os serviços de telecomunicações, radiofusão sonora de sons e imagens, água, luz, transporte aquaviário etc. As entidades que atuam por outorga gozam somente de capacidade administrativa específica, para atuar numa área determinada (telecomunicações ou transporte aquaviário ou radiofusão sonora de sons e imagens etc);

4) ser, em regra, por prazo indeterminado: a lei complementar em regra não definirá o prazo de existência do território. Poderá, todavia, em termos teóricos, fazê-lo, quando então teremos uma descentralização por prazo determinado.

3. CONCENTRAÇÃO E DESCONCENTRAÇÃO ADMINISTRATIVA



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Vimos anteriormente que a característica essencial da descentralização administrativa é a existência de duas pessoas, uma transferindo certa competência ou seu exercício a outra.

Já a desconcentração administrativa é mera divisão de competências efetivada na intimidade de uma mesma pessoa jurídica, sem quebra da estrutura hierárquica. Não há, no caso, criação de pessoa jurídica ou transferência de atribuições a uma já existente, mas apenas divisão de tarefas entre os órgãos da própria pessoa jurídica, seja esta um ente político ou uma administrativa. Quando não há esta divisão de atribuições entre órgãos (hipótese meramente hipotética), dizemos que há atuação administrativa concentrada, quando há, dizemos que é desconcentrada.

Como é sabido, a Administração Pública é estruturada hierarquicamente, tendo em seu cume o chefe do Poder Executivo. Como são imensamente variadas suas atribuições, elas são distribuídas entre os diversos órgãos que compõem a estrutura administrativa, estabelecendo-se uma relação de coordenação e subordinação entre eles. A desconcentração, assim, objetiva, sem quebra do vínculo hierárquico, permitir que a entidade política ou administrativa distribua suas competências entre seus órgãos, partes integrantes da sua estrutura, com o que essas competências, racionalmente distribuídas, são mais eficientemente desempenhadas.

A desconcentração pode-se dar em função da matéria (por exemplo, Ministério da Saúde, Ministério da Fazenda etc); em razão da hierarquia (criando-se órgãos superiores e subordinados); ou mesmo por motivos geográficos (p. ex., Delegacia da receita Federal de Rio Grande, Delegacia da Receita Federal de Santa Maria etc). Já a descentralização por outorga se dá, essencialmente, em função da matéria, podendo o serviço repassado ter sua prestação desconcentrada com base nos três critérios acima expostos.

A desconcentração, dessa forma, poderá se dar no interior de uma pessoa política, como, por exemplo, na União, que faz uma primeira distribuição de competências entre seus Ministérios. Estes, por sua vez, têm parcela de suas competências distribuídas entre órgãos inferiores, integrantes de sua estrutura, até chegarmos aos menores órgãos que compõem a estrutura administrativa. É o caso da Secretaria da Receita Federal do Brasil, órgão da União que atua de forma desconcentrada, tendo suas competências distribuídas em uma série de outros órgãos hierarquicamente inferiores (superintendências, delegacias, inspetorias e agências)

Temos o fenômeno da desconcentração também, no interior das entidades administrativas. O INSS, por exemplo, é uma autarquia federal, e tem suas competências distribuídas entre seus órgãos centrais, em Brasília, entre seus órgãos regionais, as superintendências, e entre os órgãos locais, as agências.

Como se percebe, descentralização e desconcentração são dois conceitos inconfundíveis, pois a primeira pressupõe a existência de duas pessoas, uma das quais receberá determinada competência (ou seu exercício) de outra; ao passo que na desconcentração existe apenas uma pessoa, e sempre uma



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pessoa jurídica, que distribui suas competência entre os diversos órgãos que a integram.

A fim de afastar quaisquer dúvidas, é fundamental frisarmos a diferença entre órgão público e entidade. A Lei 9.784/99, que regula o processo administrativo em âmbito federal, diferencia as duas figuras jurídicas, ao definir órgão como “a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da Administração indireta”, e entidade como “unidade de atuação dotada de personalidade jurídica”.

Órgãos públicos, portanto, como já afirmado, constituem meros centros de competência despersonalizados, partes componentes de uma entidade política (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) ou administrativa (autarquias, fundações públicas, sociedades de economia mista e empresas públicas). Entidade (política ou administrativa), por sua vez, é uma pessoa jurídica, logo, ente com personalidade própria.

Um contrato celebrado pelo Ministério da Fazenda com um particular não gera direitos e obrigações para o próprio Ministério, mas para a União, a entidade política. Se o mesmo contrato fosse celebrado por uma autarquia, uma entidade administrativa, geraria direitos e obrigações para a própria autarquia, que é dotada de personalidade jurídica, como ressalta o conceito legal. Em caso de descumprimento do contrato, seria ela a ocupante do pólo passivo de uma eventual ação judicial ação movida pelo prejudicado (e não a entidade política que a criou).

4. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: DIRETA E INDIRETA

A Administração Pública Direta, ou simplesmente, Administração Direta, é o conjunto de órgãos públicos integrantes de cada uma de nossas entidades políticas (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). A Administração Indireta, por sua vez, corresponde ao conjunto de entidades administrativas criadas por cada uma de nossas entidades políticas, e que estão vinculadas à sua Administração Direta. A Administração Pública, genericamente falando, é, portanto, o somatório da Administração Direta e da Indireta, ou seja, é o conjunto de órgãos integrantes de cada entidade política e das entidades administrativas por ela criadas.

Pelos tópicos já expostos, podemos concluir que a Administração Direta nada mais é do que o resultado da desconcentração promovida pelas entidades políticas, ao passo que a Administração Indireta é o fruto da descentralização por outorga por elas levada a cabo. Na condição de entidades administrativas, integrantes, portanto, da Administração Indireta, temos as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas e as sociedades de economia mista.

O Decreto-Lei nº 200/67 tratou da composição da Administração Pública Federal, asseverando que esta compreende:



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1º) a Administração Direta, que se forma dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios;

2º) a Administração Indireta, que compreende as seguintes espécies de entidades: autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista.

Na esfera federal, portanto, a Administração Direta é composta basicamente de órgãos de duas espécies, a Presidência da República e os Ministérios. A Presidência da República é o órgão superior do Poder Executivo federal e nela se encontra o Presidente da República, a quem compete “exercer, com o auxílio dos Ministros de Estado, a direção superior da administração federal” (CF, art. 84, II), além de outros órgãos de assessoramento direto do Presidente da República, a exemplo da Casa Civil. Os Ministérios são órgãos de estrutura considerável, com competência nacional e atuação em uma área específica (Fazenda, Trabalho, Educação etc), desconcentrados em inúmeros outros órgãos menores, integrantes de sua estrutura (gerências, coordenadorias, superintendências, departamentos etc).

Atualmente a composição da Administração Direta Federal está disciplinada na Lei 10.683/2003, com as alterações da MP 163, de 23.01.2004. De acordo com o art. 1º do referido diploma, a Presidência da República é composta, essencialmente, pela Casa Civil, pela Secretaria-Geral, pela Secretaria de Comunicação de Governo e Gestão Estratégica, pela Secretária de Coordenação Política e Assuntos Institucionais, pelo Gabinete Pessoal e pelo Gabinete de Segurança Institucional. O art. 25 da Lei lista os Ministérios hoje existentes, em número de 23.

Nas esferas estadual e municipal a estruturação da Administração Pública é análoga: a Administração Direta será composta, a nível estadual, pela Governadoria do Estado, os órgãos de assessoramento direto do Governador e as Secretarias Estaduais, e a nível municipal pela Prefeitura, os órgãos de apoio direto ao Prefeito e as Secretarias Municipais; já a Administração Indireta dos Estados e Municípios, a exemplo da União, será formada pelas autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista estaduais e municipais. O Distrito Federal tem sua estrutura administrativa semelhante à dos Estados.

É importante, neste ponto, trazer à colação os comentários de José dos Santos Carvalho Filho. O Autor repisa que o Estado tem três funções fundamentais – a legislativa, a jurisdicional e a administrativa -, cada uma delas atribuída com precipuidade a um dos Poderes da República, o Legislativo, o Judiciário e o Executivo. Apesar de a imensa maioria das atividades administrativas ficarem a cargo do Executivo, os Poderes Legislativo e Judiciário também executam atividades dessa natureza, necessárias ao desempenho de suas funções típicas, a legislativa e a jurisdicional.

Logo, o conceito legal da Administração Direta Federal, acima apresentado, mostra-se lacunoso, pois abrange apenas aos órgãos do Poder Executivo. Desse modo, devemos aqui adotar o entendimento do Autor, o qual afirma que a Administração Direta “abrange todos os órgãos dos Poderes



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políticos das pessoas federativas cuja competência seja a de exercer a atividade administrativa”.

A mesma observação pode ser feita com relação à Administração Indireta. O art. 37 da Constituição menciona a “administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes...”, o que autoriza a conclusão de que pode haver entidades da Administração Indireta vinculadas não só ao Poder Executivo, o que é indiscutivelmente o mais comum, mas também aos Poderes Legislativo e Judiciário. Seria o caso, por exemplo, de uma fundação pública estadual criada para efetuar pesquisas na área jurídica, atuando vinculada ao Tribunal de Justiça do Estado.

5. ENTIDADES NÃO INTEGRANTES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Ficam excluídas da estrutura formal da Administração Indireta (portanto, da Administração Pública, já que a Administração Direta é um conjunto de órgãos) empresas que estão sob controle acionário do Estado, mas não tem a natureza jurídica de autarquia, fundação pública, empresa pública ou sociedade de economia mista. Segunda Maria Sylvia Zanella di Pietro, são pessoas jurídicas que, na maioria das vezes, desenvolvem serviços públicos comerciais ou industriais do Estado, enquadrando-se por isso entre as concessionárias de serviços públicos, disciplinadas no art. 175 da Constituição.

Apesar de estarem sob o controle direto ou indireto de certa entidade política, não integram a Administração, por não preencherem todos os requisitos necessários para tanto, um dos quais, como será objeto do próximo tópico, é a lei específica para sua criação. Como veremos, é indispensável a edição de uma lei específica para a criação de uma entidade integrante da Administração, uma lei ordinária que só trate das normas atinentes à entidade e à sua respectiva área de atuação. As entidades sob controle acionário do Estado, melhor designadas sob a rubrica entidades sob controle direito ou indireto do Poder Público, como reza o inc. XVII do art. 37 da Constituição, exigem, quando muito, autorização legislativa para sua criação, o que não é sinônimo de lei específica, como veremos abaixo.

Apenas para ilustrar o ponto, já que pode ser considerado estranho concluir que é possível a existência de uma entidade sobre controle de um ente político que não integre sua Administração, bastar pensarmos em uma indústria, uma empresa privada, instituída por particulares, que atua na fabricação de armamentos. Ora, esta é uma área de interesse estratégico para a União, a qual, em vista disso, pode ter interesse em adquirir o controle acionário da empresa para, deste modo, poder determinar o tipo e a quantidade das armas a serem fabricadas e postas à comercialização no mercado nacional. Imaginemos que os titulares do capital social neguem-se a alienar o controle acionário e a União, em face desta negativa, decida valer-se de um processo de desapropriação para obter o controle da empresa.

O Presidente da República, então, editará um decreto declarando de interesse público a aquisição de um volume de ações suficiente para a



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obtenção do controle da empresa e, uma vez ultimado o processo de desapropriação, tal controle passará a pertencer efetivamente, à União. Tivemos aqui somente um decreto, necessário para a desapropriação. Não houve nem lei específica e nem mesmo autorização legislativa. Como, mais uma vez frisando, é indispensável a lei específica para que se considere que uma entidade integra a Administração, estamos, no caso, perante uma entidade sob controle do Poder Público: uma entidade cujos atos são determinados, em nosso exemplo, pela União, mas que, não obstante esta circunstância, não integra a Administração Indireta Federal.

Também não pertencem à Administração Indireta determinadas pessoas jurídicas de direito privado, instituídas e controladas por particulares, que atuam paralelamente com o Estado, com ele colaborando mediante o desempenho de atividades de interesse público, sem intuito lucrativo, em função do que recebem do ente estatal diversos incentivos para seu funcionamento. São denominadas entidades paraestatais, categoria integrada, segundo a doutrina dominante, pelos serviços sociais autônomos, as organizações sociais e as organizações da sociedade civil de interesse coletivo. Alguns doutrinadores, a exemplo da Professora Di Pietro, incluem nessa categoria outras espécies de entidades, como as que recebem certificado de fins filantrópicos ou que são declaradas de utilidade pública.

Reza a Autora que as entidades paraestatais são

“entidades privadas, no sentido de que são instituídas por particulares; desempenham serviços não exclusivos do Estado, porém em colaboração com ele; recebem algum tipo de incentivo do Poder Público; por esse razão, sujeitam-se à controle pela Administração Pública e pelo Tribunal de Constas. Seu regime jurídico é predominantemente de direito privado, porém parcialmente derrogado por normas de direito público. Integram o terceiro setor, porque nem se enquadram inteiramente como entidades privadas, nem integram a Administração Pública, direta ou indireta.”

Na quinta aula deste Curso aprofundaremos o estudo sobre o assunto, apenas, desde já, desejamos deixar claro que as entidades paraestatais não integram a Administração.

Por fim, também não integram a Administração os delegatários de serviços públicos, ou seja, os concessionários, permissionários e autorizatários de serviços públicos. Os delegatários são pessoas físicas ou jurídicas da iniciativa privada que exercem uma atividade compreendida na função administrativa sob uma perspectiva finalística. Apesar disso, não fazem parte da estrutura formal da Administração.

Apenas para esclarecer, é possível que uma entidade administrativa, criada por certa entidade política, venha a atuar como delegatária de outra. Até a década de 90 esta situação era bastante comum. Basta pensarmos no serviço de fornecimento de energia elétrica, de titularidade da União, segundo o art. 21, XI, da Constituição, e que até pouco tempo atrás era prestado, em



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regra, por sociedades de economia mista ou empresas públicas estaduais. Pois bem, mesmo neste caso, e em quaisquer outras situações análogas, para fins de concurso devemos considerar em termos absolutos a afirmação acima exposta, no sentido de que os delegatários de serviços públicos não integram a Administração Pública. Na situação aqui apresentada, o serviço é de competência da União, e a empresa pública ou sociedade de economia não integra a Administração Pública Federal (apesar de, inegavelmente, integrar certa Administração Pública estadual).

Como se percebe, o critério para se considerar uma entidade integrante da Administração Indireta (e, por conseguinte, da Administração Pública), é tão somente subjetivo ou orgânico – calcado na natureza jurídica da entidade -, e não objetivo – determinado pela natureza da atividade desenvolvida -. Há entidades que podem exercer atividades tipicamente privadas (empresas públicas e sociedades de economia mista), a título de intervenção no domínio econômico, e que, no entanto, pertencem à Administração Indireta, ao passo que há entidades que exercem uma atividade compreendida na função administrativa (as pessoas jurídicas delegatárias de serviços públicos), e apesar disto, não compõem a Administração Indireta.

6. CRIAÇÃO DE ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA

É a forma de criação que define o tipo de personalidade jurídica de uma entidade administrativa: entidades de direito público são criadas diretamente por lei específica; entidades de direito privado são criadas pelo registro de seu ato constitutivo, após autorização em lei específica.

É o inc. XIX do art. 37 da Constituição que trata da matéria, asseverando que:

XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação;

O dispositivo em apreço foi alterado pela EC 19/98, quando passou a apresentar sua redação atual. Logo após a entrada em vigor da referida emenda, instaurou-se uma intensa discussão que teve por objeto a forma de criação e, conseqüentemente, o tipo de personalidade jurídica, das fundações pública.

Isto porque, na antiga redação do inc. XIX, as fundações públicas eram criadas diretamente por lei específica, da mesma forma que as autarquias. Atualmente, como visto, o dispositivo traz regra distinta, determinando que no seu caso a lei específica apenas autorizará a criação, efetivando-se esta com o registro dos atos constitutivos.

Pois bem, o STF analisou a alteração promovida pela Emenda, e pacificou o entendimento, absoluto para concursos públicos, de que atualmente há duas modalidades de fundação pública, as de direito



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público e as de direito privado, aquelas criadas diretamente por lei específica, estas, pelo registro do ato constitutivo, após autorização em lei específica.

Aplicando esse entendimento do STF , temos, então, que as autarquias e as fundações públicas de direito público são instituídas diretamente por lei específica, uma lei ordinária que só trate da criação da entidade, regulando sua forma de atuação e trazendo, eventualmente, normas aplicáveis à atividade cuja titularidade lhe foi outorgada. Editada a lei, com sua entrada em vigor a entidade adquire personalidade jurídica, independentemente de qualquer outra medida complementar. Passa, então, a ter aptidão para ser sujeito de direito e obrigações. Enfim, passa a existir juridicamente.

Para a instituição de fundações públicas de direito privado, empresas públicas e sociedades de economia mista também há necessidade de lei específica. Tal lei, todavia, não dará surgimento, por si só, à entidade, constituindo apenas um mecanismo, um pressuposto indispensável para a edição de outro ato, agora de autoria do Poder Executivo (um decreto), o qual, uma vez inscrito no registro competente, assinalará a constituição da entidade, será o termo inicial de sua personalidade jurídica.

O procedimento, portanto, é o seguinte: a lei específica autoriza a instituição da entidade; a partir desta autorização, o chefe do Poder Executivo edita o ato constitutivo da entidade, sob a forma de decreto; este decreto é levado a registro na Junta Comercial ou no Registro Civil de Pessoas Jurídicas, conforme o caso; com a efetivação do registro a entidade adquire personalidade jurídica.

As autarquias e fundações públicas de direito público, em vista da sua instituição diretamente por lei específica, só poderão ser extintas por meio de instrumento legislativo de mesma espécie (outra lei específica). Já as fundações públicas de direito privado, as empresas públicas e as sociedades de economia mista são extintas por decreto do Poder Executivo o qual, todavia, deve ser autorizado por lei específica. Tais conclusões advêm da aplicação do princípio da simetria, segundo o qual uma entidade só pode ser extinta respeitando-se os mesmos requisitos exigidos para sua constituição.

Para as fundações públicas o inc. XIX, na sua parte final, estatuiu mais um regra: lei complementar definidora das suas possíveis áreas de atuação. Dessa forma, uma vez entrando em vigor referida lei complementar, as fundações públicas só poderão ser estabelecidas para prestar serviços nos setores nela determinados, sob pena de nulidade do ato legislativo que tenha autorizado seu funcionamento. Não se tem ainda notícia dessa lei complementar o que, em termos práticos, significa que a última parte do inc XIX não adquiriu ainda eficácia plena.

Analisaremos agora o inc. XX do art. 37 da CF, que trata de outro assunto relativo às entidades administrativas: a criação de subsidiárias de tais entidades e sua participação em empresas privadas.

Reza a norma:



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XX – depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação de subsidiárias das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a participação de qualquer delas em empresa privada;

O primeiro ponto digno de nota é que o inc. XX, ao contrário do inciso anterior, fala em autorização legislativa, sem nomear o instrumento idôneo para sua concessão. Disso se conclui que a participação das entidades da Administração Indireta em empresas privadas ou a criação de suas subsidiárias pode ser autorizada não apenas em leis específicas, mas também em leis genéricas (que tratem de outros assuntos, além da autorização) ou em outros atos normativos primários, a exemplo dos decretos legislativos. É comum que o permissivo conste da própria lei que criou ou autorizou a criação da entidade, prática que é considera lícita pelo STF. Neste caso considera-se que a autorização foi dada por lei específica.

Pela redação do inc. XX, a autorização, seja para a instituição de subsidiária, seja para a participação em empresa privada, não poderá ser conferida em termos genéricos, ou seja, é indispensável que cada participação em empresa privada ou criação de subsidiária seja autorizada individualmente. O dispositivo é claro ao exigir autorização legislativa “em cada caso”, o que significa autorização específica.

Porém em 2004 o STF proferiu importante decisão na matéria, ao analisar, na ADI 1649/DF, o artigo 64 da Lei 9.478//97 que dizia simplesmente: “A Petrobrás está autorizada a criar subsidiárias”.

Ora, o dispositivo afronta a literalidade da Constituição, uma vez que traz uma autorização genérica (para a criação de “n” subsidiárias), ao contrário do que dispõe o texto constitucional, que exige autorização específica. Ocorre que o STF considerou o dispositivo constitucional (talvez em virtude dos 07 anos que transcorreram entre a entrada em vigor da Lei e a decisão da Corte, período durante o qual a Petrobrás criou várias subsidiárias com base na norma discutida).

Face a esta decisão do STF, temos que trabalhar a matéria da seguinte maneira:

- para a criação de subsidiárias: está correto afirmar-se que a autorização legislativa pode ser genérica - é a decisão do STF - ou que ela deve ser deferida “a cada caso”, que é o que consta na Constituição. Enfim, a questão poderá estar exigindo a jurisprudência do STF ou a literalidade da Constituição (nesta hipótese, para ser correta a assertiva deve constar necessariamente a expressão “a cada caso”);

- para a participação em empresas privadas: como a decisão do STF não abordou esta matéria, aqui se deve efetivamente aplicar a redação constitucional: é necessário autorização “a cada caso”, autorização específica, para a participação em determinada empresa privada.

Por fim, duas considerações.



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A primeira é que, apesar do inc. XX do art. 37 da CF dar a entender que todas as entidades administrativas podem ter subsidiárias (“entidades mencionadas no inciso anterior”), prevalece o entendimento de que as subsidiárias são figura aplicável exclusivamente às empresas públicas e sociedades de economia mista. Logo, autarquia e fundação pública não têm “subsidiárias”.

Em segundo, deve-se notar que as subsidiárias de empresas públicas e sociedades de economia mista são o melhor exemplo de entidades sob controle indireto do Poder Público (a expressão Poder Público, aqui, é sinônima de entidade política), logo, não integram a estrutura formal da Administração Pública.

Se, por exemplo, a União criar uma empresa pública, esta entidade está sob seu controle direto. Se esta empresa pública criar uma subsidiária, esta estará sob seu controle direto. Ora, como a União controla diretamente a empresa pública, indiretamente (por meio da empresa pública que controla) controlará também sua subsidiária. Assim, concluímos que a subsidiária é uma entidade sob controle indireto do Poder Público, não integrante da Administração.

7. TUTELA OU CONTROLE FINALÍSTICO

De um lado, a entidade da Administração Indireta tem o direito de exercer com certa independência a atividade a ela cometida por lei (capacidade de auto-administração); de outro, tem o dever de exercer esta atividade, também com base nos termos postos na lei. Tal noção é essencial para que possamos entender a extensão do controle exercido pelos órgãos centrais da Administração sobre as entidades da Administração Indireta a eles vinculadas.

Esse controle não pode se opor à margem de independência conferida por lei à entidade, e esta, por sua vez, só pode fazer uso dessa independência para atingir, de forma adequada, as finalidades que presidiram sua instituição.

Maria Sylvia Zanella di Pietro expõe com precisão o tema, ao afirmar:

Disso resultam dois aspectos concernentes às entidades que exercem serviços públicos descentralizados: de um lado, a capacidade de auto-administração, que lhes confere o direito de exercer, com independência, o serviço que lhes foi outorgado por lei, podendo opor esse direito até mesmo à pessoa política que as instituiu. De outro lado, o dever de desempenhar esse serviço, o que as coloca sob fiscalização do Poder Público; este precisa assegurar-se de que aquela atividade que era sua e foi transferida a outra pessoa política seja exercida adequadamente.

Esse duplo aspecto é essencial para entender-se a extensão do controle sobre os entes descentralizados: ele vai até onde não ofenda a capacidade de auto-administração delineada por lei; por sua vez, essa capacidade de auto-



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administração vai até onde não esbarre com os atos de controle previstos em lei.”

Isto posto, podemos definir a tutela ou controle finalístico como o controle exercido pelos órgãos centrais da Administração Direta sobre as entidades da Administração Indireta a eles vinculadas, nas hipóteses expressamente previstas em lei e na forma por esta estabelecida. Na esfera federal, os órgãos centrais são, essencialmente, os Ministérios e a Presidência da República; nas esferas estadual e distrital, as Secretarias e a Governadoria; na municipal, as Secretarias e a Prefeitura.

A expressão-chave para entendermos a tutela é vinculação. Este termo tem essencialmente dois significados. Por primeiro, que a entidade administrativa estará sujeita ao controle do órgão central que atua na mesma área. Assim, por exemplo, o Banco Central do Brasil é controlado pelo Ministério da Fazenda, o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) pelo Ministério da Previdência e Assistência Social, uma universidade estadual pela respectiva Secretaria de Educação, e assim por diante.

Em segundo, o temo significa que o órgão central não tem liberdade para definir os controles que efetuará sobre a entidade administrativa, nem sob a forma como os realizará; tudo isto é matéria que depende de expressa previsão legal. Não se quer com isto afirmar que na tutela só são cabíveis controles de legalidade; isto é errado. Os controles podem ser de legalidade ou de mérito, tudo depende do que dispuser a lei a respeito.

A partir do exposto, podemos afirmar que não há relação de subordinação, de hierarquia, entre a Administração Direta e as entidades da Administração Indireta. Como veremos na aula sobre poderes administrativos, só há hierarquia no âmbito de uma mesma pessoa jurídica. Como na tutela temos duas pessoas jurídicas, a entidade administrativa e a entidade política atuando por meio de sua administração direta, tal circunstância é suficiente, por si só, para afastar qualquer dúvida na matéria.

Nas palavras de Bandeira de Mello, hierarquia pode ser definida como “o vínculo de autoridade que une órgãos e agentes, através de escalões sucessivos, numa relação de autoridade, de superior a inferior, de hierarca a subalterno. Os poderes do hierarca conferem-lhe uma contínua e permanente autoridade sobre toda a atividade administrativa do subordinado”.

Como principais diferenças entre tutela e hierarquia podemos elencar:

1. os poderes do hierarca são presumidos, porque a hierarquia é princípio organizacional que permeia toda a estrutura administrativa. A tutela, ao contrário, só existe em virtude de previsão legal, e nos exatos termos desta;

2. a hierarquia se verifica no interior de uma mesma pessoa jurídica, como fruto da divisão de competências nela efetivada (desconcentração), ao passo que a tutela pressupõe a existência de duas pessoas jurídicas, uma das quais exercerá o controle sobre a outra (descentralização);



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3. a tutela é condicionada, porque exercida nos exatos termos da lei que a estabeleceu, a qual deverá especificar os aspectos do ato a serem controlados (legalidade e/ou mérito), o momento de exercício do controle (preventivo ou repressivo) e sua intensidade. De forma diversa, da hierarquia decorrem poderes que não dependem de expressa previsão legal, como o de ordenar, fiscalizar, rever, delegar e avocar (na aula sobre poderes administrativos trataremos do controle hierárquico).

Inconfundíveis, portanto, a tutela das entidades da Administração Indireta com o controle hierárquico exercido sobre os órgãos administrativos. Também devemos evitar confusão com a autotutela, que é o poder-dever imposto à Administração de rever seus próprios atos, anulando-os quando ilegais e revogando-os quando inconvenientes ou inoportunos, sem necessidade de qualquer manifestação jurisdicional.

Para ilustrar a diferença entre tutela, controle hierárquico e autotutela, pensemos no Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). Sobre o Instituto incidem controles realizados pelo Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS); aqui estamos perante a tutela. Os órgãos superiores do Instituto podem anular, revogar, corrigir os atos produzidos pelos órgãos inferiores; aqui estamos perante o controle hierárquico, exercido no âmbito da própria pessoa jurídica, o INSS. Por fim, face à uma situação de ilegalidade, ou de inconveniência ou inoportunidade, deve o Instituto atuar de ofício, independentemente de solicitação de terceiro, procedendo à anulação e à revogação de seus atos, conforme o caso; esta atuação de ofício corresponde à autotutela.

Em prosseguimento, podemos afirmar que o objetivo maior da tutela é assegurar que a entidade administrativa atue sempre votada à consecução das finalidades que presidiram sua atuação, e em consonância com a programação geral de governo prescrita em lei. Como não poderia deixar de ser, o controle da legalidade dos atos produzidos pela entidade administrativa insere-se também entre os objetivos da tutela. Valendo-nos mais uma vez da lição de Bandeira de Mello, podemos definir a tutela como “o poder que assiste à Administração Central de influir sobre elas com o propósito de conformá-las ao cumprimento dos objetivos públicos em vista das quais foram criadas, harmonizando-as com a atuação administrativa global do Estado”.

Na esfera federal a tutela é denominada supervisão ministerial, e tem como objetivos, segundo o art. 26 do Decreto-lei 200/67:

I – a realização dos objetivos fixados nos atos de constituição da entidade;

II – a harmonia com a política e a programação do Governo no setor de atuação da entidade;

III – a eficiência administrativa;

IV – a autonomia administrativa, operacional e financeira da entidade.

O parágrafo único do dispositivo elenca os instrumento passíveis de acionamento pela Administração Direta federal no exercício da tutela,



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cabendo-se entre outros citar: designação dos dirigentes da entidade; aprovação do orçamento-programa e da programação financeira elaborada pelos órgãos diretivos da entidade; recebimento periódico de boletins, balanços e relatórios sobre a atuação da entidade e a execução de seu orçamento-programa e da programação financeira de desembolso; aprovação de tais boletins, balanços e relatórios; fixação de despesas de pessoal e administração; fixação de critérios para gastos com publicidade e divulgação; realização de auditorias e avaliações periódicas de desempenho; e, até mesmo, a intervenção da entidade, caso o interesse público o requeira. O uso de tais instrumentos dá origem aos mais variados tipos de atos, como autorização, aprovação, homologação, revogação, anulação, entre outros.

Nesse ponto, é importante frisar que, a princípio, não cabe recurso à Administração Direta contra decisões proferidas pelas entidades da Administração Indireta, pois esse é um instrumento de controle que pressupõe, em linhas gerais, a existência de relação de subordinação, caracterizada pelo vínculo hierárquico. Poderá, contudo, a lei prever esse recurso. Nesse caso denomina-se tal recurso de recurso hierárquico impróprio (porque não há vinculo hierárquico entre a Administração Direta e as entidades da Administração Indireta)

Finalizando, é válido apresentar uma classificação doutrinária de tutela, elaborada por Bandeira de Mello, segundo a qual o controle das entidades da Administração Indireta, quando previsto minudentemente em lei, é denominado tutela ordinária. Além dele, entende-se possível, em circunstâncias excepcionais, frente a situações de desvio de finalidade da entidade ou de graves atos ilícitos praticados por seus dirigentes, que os órgãos centrais da Administração Direta atuem mesmo à falta de previsão legal expressa. Trata-se, no caso, da chamada tutela extraordinária. Para fins de prova devemos trabalhar unicamente com a tutela ordinária (previsão legal do controle), cientes apenas de que uma assertiva do tipo “na tutela excepcionalmente admitem-se controles não previstos em lei” está correta, em virtude da lição do Professor.

8. REGIMES JURÍDICOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Regime jurídico, genericamente falando, corresponde ao conjunto de normas e princípios que regula determinada relação jurídica. Quando a Administração e uma empresa privada celebram um contrato, forma-se uma relação jurídica, a qual será regida por uma série de normas e princípios. O conjunto dessas normas e princípios corresponde ao regime jurídico aplicável ao contrato, à relação jurídica oriunda da sua celebração. Quando a Administração lavra uma multa contra um particular por descumprimento da legislação urbanística, está formada outra relação jurídica, a qual será disciplinada por certas normas e princípios, enfim, por certo regime jurídico.

A expressão regimes jurídicos da Administração Pública compreende dois regimes jurídicos diferenciados, o regime jurídico de direito público, mais



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conhecido como regime jurídico-administrativo, e o regime de direito privado.

O primeiro e mais importante desses regimes jurídicos, o regime jurídico-administrativo, pode ser definido como o conjunto de normas e princípios que regula a atuação da Administração voltada a consecução de interesses públicos propriamente ditos, os interesses públicos primários, sendo caracterizado, essencialmente, pelas prerrogativas e sujeições administrativas. De forma mais simples, podemos dizer que o regime jurídico-administrativo nada mais é do que o complexo de normas e princípios que compõem o Direito Administrativo. Assim, afirmar-se que uma relação está sujeita a tal regime é afirmar-se, em outros termos, que ela será disciplinada pelo Direito Administrativo.

Na sua essência, como exposto, o regime jurídico-administrativo pode ser resumido em duas palavras: prerrogativas e sujeições.

O Direito Administrativo desenvolveu-se a partir de duas noções básicas: de um lado, a Administração tem que se situar em posição de superioridade frente ao indivíduo, como condição inafastável para o pleno sucesso de sua missão, qual seja, a satisfação dos interesses públicos. Em função disso, o ordenamento jurídico lhe outorga prerrogativas e privilégios exclusivos, sem paralelo no direito privado e exercidos legitimamente pela Administração apenas quando e enquanto por seu intermédio ela estiver buscando a satisfação de algum interesse coletivo; de outro, para evitar que a Administração viole estes interesses que lhe cabe defender, e para impedir que ela ofenda os direitos fundamentais dos administrados, está ela sujeita a inúmeras restrições ou sujeições, também sem correspondência no direito privado.

Em outros termos, isto que dizer que a Administração detém prerrogativas ou privilégios desconhecidos na esfera privada, dentre os quais podemos citar o poder de criar obrigações para o administrado por ato unilateral, a auto-executoriedade de diversos dos seus atos, o poder de expropriar, o de requisitar bens e serviços, o de ocupar temporariamente o imóvel alheio, o de ter seus atos praticados sob a égide da presunção de legitimidade e veracidade; porém, paralelamente a tais prerrogativas, a Administração Pública tem sua conduta balizada por inúmeras sujeições ou restrições, dentre elas os princípios da legalidade e da finalidade, a obrigatoriedade de dar publicidade de seus atos, de realizar concorrência pública para proceder às suas contratações, entre tantas outras.

Tais prerrogativas e sujeições, em seu conjunto, são a nota principal do regime jurídico-administrativo, e serão objeto de estudo ao longo do curso.

Por sua vez, o regime jurídico de Direito Privado pode ser conceituado como o complexo de normas e princípios jurídicos que disciplina as relações jurídicas entre a Administração e os administrados marcadas, em linhas gerais, pela isonomia.

Quando a Administração Pública sujeita-se a regime de direito privado, aplica-se a ela, a grosso modo, as regras jurídicas válidas para os particulares



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em geral. É o caso, exemplificativamente, das empresas públicas e sociedades de economia mista exploradoras de atividade econômica, as quais, segundo o art. 173, § 1°, da CF, serão reguladas, quanto à sua atividade-fim, pelas mesmas normas aplicáveis às empresas privadas, inclusive quanto a direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários. Trata-se, no caso, de uma determinação constitucional no sentido da aplicação do regime de Direito Privado a duas modalidades de entidades administradas, justificada pela sua área de atuação, qual seja, exercício de atividade econômica.

Todavia, esta sujeição ao regime de Direito Privado deve ser feita com ressalvas, Como afirma a Professora Di Pietro,

(...) o que é importante salientar é que, quando a Administração emprega modelos privatísticos, nunca é integral sua submissão ao direito privado; às vezes, ela se nivela ao particular, no sentido de que não exerce sobre ele qualquer prerrogativa de Poder Público; mas nunca se despe de determinados privilégios, como o juízo privativo, a prescrição quinquenal, o processo especial de execução, a impenhorabilidade de seus bens; e sempre se submete a restrições concernentes à competência, finalidade, motivo, forma, procedimento, publicidade. Outras vezes, mesmo utilizando o direito privado, a Administração conserva alguma de suas prerrogativas, que derrogam parcialmente o direito comum, na medida necessária para adequar o meio utilizado ao fim público a cuja consecução se vincula a lei. Por outras palavras, a norma de direito público sempre impõe desvios ao direito comum, para permitir à Administração Pública, quando dele se utiliza, alcançar os fins que o ordenamento lhe atribui e, ao mesmo tempo, preservar os direitos dos administrados, criando limitações à atuação do Poder Público.

Podemos sintetizar a matéria desta forma: sempre que a Administração atuar sob a égide do regime jurídico-administrativo ela gozará das prerrogativas indispensáveis à consecução do interesse público em vista do qual atua, gozando, então, de superioridade nas relações mantidas com os particulares; por outro lado, sempre estará limitada pelas sujeições administrativas, as limitações instituídas pelo ordenamento para evitar que a Administração viole estes interesses que lhe cabe buscar e atente contra os direitos fundamentais dos administrados. Quando a Administração atuar sob a égide do regime jurídico de Direito Privado, em regra estará juridicamente equiparada ao particular, não gozando de prerrogativas, embora, em certas situações, possa se valer de algumas delas. Porém, mesmo ao atuar sob este regime estará também limitada pelas sujeições administrativas.

Para ressaltar a posição de superioridade da Administração, no primeiro caso, e a isonomia, como regra geral, no segundo, a doutrina afirma que o regime jurídico-administrativo é caracterizado pela verticalidade e pela unilateralidade; e o regime jurídico de Direito Privado, por seu turno, pela horizontalidade e pela bilateralidade.

Por fim, embora seja tradicional a análise do regime jurídico-administrativo com base no binômio Administração/administrado, não deve



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restar dúvidas que ele se aplica também às relações formadas no seio da própria Administração, seja entre a Administração Direta, atuando pela entidade política, e as entidades da Administração Indireta, seja nas relações formadas entre entidades da Administração Indireta. Os controles da tutela, por exemplo, são integralmente regulados pelo regime jurídico-administrativo.

Na próxima aula encerramos a matéria, apresentando as questões referentes a todos seus tópicos. Um abraço, e até lá.

aula 002 - entidades e Órgãos públicos

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