auditoria em obras rodoviÁrias no estado de minas
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AUDITORIA EM OBRAS RODOVIÁRIAS NO ESTADO
DE MINAS GERAIS O CASO PRO-ACESSO
José Márcio Rocha de Oliveira Mônica Wild Grossi Bastos
Anderson Batista Pereira
II Congresso Consad de Gestão Pública – Painel 34: Boas Práticas em compras e contratações públicas II
AUDITORIA EM OBRAS RODOVIÁRIAS NO ESTADO DE MINAS GERAIS O CASO
PRO-ACESSO
José Márcio Rocha de Oliveira Mônica Wild Grossi Bastos
Anderson Batista Pereira
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO........................................................................................................ 03
2 OBJETIVO DO TRABALHO.................................................................................... 04
3 METODOLOGIA....................................................................................................... 05
4 DESENVOLVIMENTO............................................................................................. 06
4.1 Inspeção de campo e análise geotécnica............................................................. 06
5 RESULTADOS DA AVALIAÇÃO............................................................................. 10
5.1 Perfil da rodovia e de sua seção transversal........................................................ 10
5.2 Dispositivos de drenagem superficial................................................................... 12
5.3 Dispositivos de drenagem profunda..................................................................... 13
5.4 Tipos de revestimento da camada de rolamento................................................. 14
5.5 Levantamento deflectométrico.............................................................................. 16
5.6 Resultados do teor de umidade e do Índice de Suporte Califórnia (ISC)............ 17
5.7 Sinalização (horizontal e vertical)......................................................................... 17
5.8 Análise econômica................................................................................................ 20
6 CONCLUSÃO........................................................................................................... 26
6.1 Quanto aos projetos.............................................................................................. 26
6.2 Quanto ao custo total da implantação da rodovia................................................ 27
6.3 Quanto ao andamento da obra............................................................................. 27
6.4 Outras conclusões................................................................................................. 28
7 REFERÊNCIAS 30
3
1 INTRODUÇÃO
A Auditoria-Geral do Estado de Minas Gerais vem aprofundando e
aprimorando os mecanismos de controle no tocante a avaliação das obras públicas.
Dentre as obras auditadas, estão as novas rodovias asfaltadas, construídas pelo
Estado de Minas Gerais, por meio do Programa PRO-ACESSO. O PRO-ACESSO
faz parte dos 57 Projetos Estruturadores1 do Governo do Estado de Minas Gerais
previstos no Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG)2 2008-2011.
O objetivo principal do programa é possibilitar a ligação pavimentada dos
municípios mineiros que ainda não a possuam. Como esses municípios, geralmente
estão entre os de menores IDH do Estado, com o PRO-ACESSO, o governo de
Minas Gerais pretende reduzir as desigualdades regionais e contribuir para o
desenvolvimento sócio-econômico. A pavimentação implantada busca atender a
baixo volume de tráfego, com o traçado da via, no plano horizontal e vertical,
procurando aproveitar a estrada existente (de terra) em quase a sua totalidade,
ajustando a seção transversal à largura da plataforma, promovendo pequenos
ajustes no traçado.
Por meio de um convênio de cooperação técnica com a Universidade
Fundação Mineira de Educação e Cultura (FUMEC), que possui profissionais
especializados em diversas áreas, a Auditoria-Geral pode contar com uma equipe
de especialistas em engenharia de obras rodoviárias além dos servidores do seu
corpo técnico.
1 Os Projetos Estruturadores são as principais prioridades do Governo de Minas Gerais. São programas governamentais capazes de possibilitar o desenvolvimento sócio-econômico do Estado. 2 O Plano Plurianual de Governo – PPAG: Instrumento normatizador do planejamento da administração pública do estado de Minas Gerais de médio prazo. Referencia a formulação dos demais planos e programas governamentais do quadriênio, orientando, acima de tudo, as proposições de diretrizes orçamentárias e as leis orçamentárias anuais. Ele estrutura as ações do governo em programas estratégicos que, se executados conjuntamente, tendem a assegurar o alcance dos objetivos centrais propostos pelo Poder Executivo. Cada programa possui um órgão responsável, prazos, metas e estimativa de custos, sendo monitorado e avaliado sistematicamente. Similar ao PPA do Governo Federal.
4
2 OBJETIVO DO TRABALHO
O trabalho de auditoria teve como objetivo avaliar:
� o alcance das metas estipuladas, bem como se os resultados
alcançados atenderam aos objetivos propostos pelo Programa;
� se a implantação da estrada se deu conforme o projeto executivo
proposto;
� se a obra foi executada de acordo com as normas construtivas de
engenharia e com controle tecnológico;
� se foram empregados os materiais adequados;
� se o processo construtivo gerou algum passivo ambiental;
� se a exploração das jazidas utilizadas para implantação da rodovia
trará, passivo ambiental;
� se as áreas de “empréstimo de material” ao longo da rodovia foram
tratadas adequadamente;
� se as condições atuais da rodovia propiciam conforto e segurança aos
motoristas e pedestres;
� se a estrada tem sofrido manutenção regular como roçadas, capinas
etc.;
� se os taludes de corte e aterro foram tratados adequadamente;
� se os pontos de intercessão foram executados conforme projeto;
� se os pontos de intercessão (entradas e saídas da rodovia) são
seguros;
� se há falhas geométricas no traçado;
� se a sinalização está de acordo com as normas de engenharia
rodoviária;
� se há acostamento ou faixa de segurança adequados;
� se os desníveis entre a pista de rolamento e o acostamento são
seguros;
� e por fim, proceder a uma análise evolutiva das apropriações dos
custos das obras.
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3 METODOLOGIA
A metodologia utilizada no trabalho foi:
a) análise dos projetos de implantação da rodovia;
b) vistorias “in loco” com levantamento visual contínuo e registro
fotográfico;
c) inspeção de campo com a execução de furos de sondagens e análises
geotécnicas;
d) coleta de dados orçamentários e financeiros;
e) entrevistas com os responsáveis pela execução da obra e
engenheiros do Departamento de Estradas de Rodagem de Minas
Gerais (DER/MG) (órgão responsável pela execução do Programa);
f) consulta documental.
O trabalho foi desenvolvido da seguinte forma:
Primeiramente escolheu-se os trechos que estavam incluídos no
Programa, com obras já concluídas e que possuíssem projetos executivos.
Depois de escolhidos os trechos, a Auditoria solicitou ao DER/MG os
documentos necessários para análise. Foram solicitados os editais, projeto básico e
executivo, os contratos firmados e respectivos termos aditivos, com a empresa
projetista e com a empresa executora da obra, bem como as justificativas para
celebração dos termos aditivos, planilhas e as medições realizadas e pagas. De
posse dos documentos a equipe iniciou os trabalhos.
A rodovia AMG 900, objeto deste trabalho foi um dos trechos avaliados
pela Auditoria-Geral. O trecho faz a ligação do município de Taquaraçu de Minas a
BR 381, está localizado na região central de Minas Gerais, integrante da região
metropolitana de Belo Horizonte, distante a 63 Km da capital Mineira.
6
4 DESENVOLVIMENTO
A estrada escolhida possui uma extensão total de 13,0 km, sendo
avaliados 9,32 km, tendo em vista que os 3,68 km restantes já haviam sido
construídos anteriormente.
4.1 Inspeção de campo e análise geotécnica
Inicialmente percorreu-se a rodovia, fazendo um levantamento visual com
cadastro fotográfico, buscando identificar os pontos críticos do trecho. Nesta
primeira avaliação em campo, procurou-se verificar as condições superficiais do
pavimento, do sistema de drenagem superficial, da sinalização horizontal e vertical,
dos dispositivos de segurança viária e da estabilidade dos taludes de corte e dos
aterros.
Na corrida de trecho, verificou-se a necessidade de uma avaliação mais
aprofundada, com a utilização de ensaios geotécnicos e a aplicação de testes
técnicos específicos da engenharia rodoviária, como por exemplo, da verificação do
7
nível de deflexão3 do pavimento através de ensaio com a utilização da “Viga
Benkelman”. Após esta vistoria e o estudo do projeto, determinou-se onde seriam
executadas as sondagens e em quais pontos seria realizado o teste deflectométrico
com a utilização da “Viga Benkelman”.
Na inspeção de campo foram avaliadas também as condições funcionais4
da via, bem como a execução do serviço de implantação da rodovia. Nas análises
geotécnicas, por meio de procedimentos de sondagens, buscou-se verificar:
� as espessuras das camadas existentes do pavimento (revestimento,
base, reforço do subleito e do subleito), para confronto com as
espessuras definidas em projeto e saber se o Estado pagou pelo que
realmente foi construído;
� as densidades e umidades “in situ” da camada de base, do reforço do
subleito e do subleito, com utilização do “Método do Frasco de Areia”;
� o grau de compactação das camadas;
� os índices de consistência das camadas: índice de Liquidez (IL); índice
de Plasticidade (IP) e índice Contração (IS).
� o potencial de ruptura das camadas que compõem o pavimento,
através de ensaio do Índice de Suporte Califórnia (ISC), que avalia a
resistência do material frente a deslocamentos significativos, sendo
obtida por meio de ensaio em laboratório com as amostras coletadas
em campo.
� a existência de material filtrante/drenante situado fora da plataforma de
rolamento, em segmentos em corte, para constatar a presença da
drenagem profunda. A drenagem profunda busca interceptar o fluxo da
água subterrânea impedindo que venha prejudicar o corpo estradal.
3 Deflexão: é o deslocamento vertical de um ponto na superfície do pavimento decorrente da passagem de uma determinada carga. São responsáveis pelo
surgimento da maioria dos trincamentos ao longo da vida do pavimento e podem levar à fadiga do revestimento. As deformações plásticas são acumulativas
durante os anos de vida do pavimento e resultam em defeitos do tipo afundamento localizado ou nas trilhas de roda. 4 Funcional: refere-se à capacidade do pavimento em satisfazer sua função principal, que é de fornecer uma superfície adequada em termos de qualidade, conforto e segurança da via.
8
Determinação das densidades e umidades “in situ” Método do Frasco de Areia
Determinação das espessuras das camadas do pavimento
9
Levantamento deflectométrico com utilização da Viga Benkelman
A “Viga Benkelman” foi utilizada para medir e classificar os níveis das
deformações recuperáveis do pavimento, nas duas faixas de rolamento, e assim
permitir afirmar se os defeitos ocorridos no pavimento resultaram especialmente da
repetição de cargas, gerado pelo aumento de tráfego pesado da rodovia.
10
5 RESULTADOS DA AVALIAÇÃO
5.1 Perfil da rodovia e de sua seção transversal
O perfil da rodovia avaliada segue a indicação de projeto e apresenta
característica de “greide rolado” com baixo volume de terraplenagem
(5.923,83m³/km).
A rodovia foi projetada para um baixo volume de tráfego. No entanto,
observou-se “in loco” trânsito intenso de caminhões pesados, transportando,
geralmente quartzo, (há uma jazida na região) o que causou a degradação precoce
do trecho. Constatou-se que o estudo inicial não considerou o trânsito já existente à
época, nem o tipo de atividade econômica predominante (jazida de quartzo)
desenvolvida no local.
A seção transversal definida em projeto tem largura de duas faixas de
3,30 m, mais duas faixas de 40 cm de segurança e dois dispositivos de drenagem
de 60 cm, totalizando uma plataforma de 8,60 metros, conforme figura 1.
Figura 1 – Seção da rodovia
No entanto, constatou-se que a plataforma não tem regularidade de
largura na faixa de segurança e que o pavimento apresenta afundamento plástico na
trilha de roda externa, da faixa esquerda, por ser a pista onde os caminhões
trafegam carregados, apresentando flecha na ordem 4 cm em diversos segmentos,
conforme fotos a seguir:
11
12
A análise do perfil projetado não indicou a necessidade de
complementação em aterro ou de reforço do subleito. No entanto, as estruturas
geométricas encontradas nos pontos dos poços de inspeção indicam a existência de
reforço de subleito do pavimento na média de 20 cm de espessura.
5.2 Dispositivos de drenagem superficial
Durante as inspeções em campo verificou-se a existência dos dispositivos
de drenagem superficiais implantados. Parte de tais dispositivos, especialmente
aqueles localizados em seções de corte, deixaram de captar integralmente as águas
da superfície da pista de rolamento, devido ao afundamento plástico na trilha de
roda externa. Em decorrência disso, ocorreram dois eventos patológicos: 1)
escoamento da água na trilha de roda e; 2) solevamento lateral aliado ao
deslocamento da sarjeta de concreto, conforme mostram as fotos a seguir:
13
Este escoamento sobre a superfície de rolamento poderá, em curto prazo,
causar infiltração no pavimento e comprometer a estrutura do mesmo, levando-o a
ruína precoce.
5.3 Dispositivos de drenagem profunda
Os estudos geotécnicos de campo indicaram a presença de areia lavada
na faixa de 20 cm a 1,50 m, demonstrando a existência dos drenos profundos,
conforme previsto em projeto.
14
5.4 Tipos de revestimento da camada de rolamento
Identificou-se no trecho a existência de dois tipos de revestimentos na
camada de rolamento:
1) Tratamento Superficial Duplo (TSD) – Projetado e Executado Originalmente,
em 100% do trecho;
2) Cimento Betuminoso Usinado a Quente (CBUQ) em cerca de 40% da
extensão total, na espessura de 4 cm (executado sobre o TSD original, como
solução de campo para corrigir as ocorrências de desplacamentos e
afundamentos nas trilhas de roda externa, conforme informações do
Engenheiro do DER/MG, responsável pela execução do projeto em campo).
Seqüência de fotos demonstrando o pavimento deteriorado
15
A sondagem possibilitou o confronto da seção construída com a
projetada. Constatou-se uma camada de base, variando entre 15,80 a 19,00 cm,
portanto inferior à prevista de 20 cm. Também se verificou a existência de uma
camada de reforço que não estava prevista em projeto. A espessura dessa camada
variou de 13 a 32 cm, o que fez com que o custo de terraplenagem fosse maior do
que o previsto acarretando um aumento do custo total da obra.
16
CAMADASPROJETO
TRECHO: BR - 381 / TAQUARAÇU DE MINAS - MGSEÇÃO DE PROJETO
SEÇÃO DO PAVIMENTO EXISTENTE
Pista de Rolamento - 6,60 metros
3% 3%
3% 3%
ESTRUTURA DO PAVIMENTO
CAMADAS EXISTENTES - ESTACAS
Tratamento Superficial Duplo - TSD
Pista de Rolamento - 6,60 metros
Figura 2 – Resumo estrutural do pavimento Nota 1 – O reforço do subleito caracteriza-se por solo importado de “empréstimo de material”.
5.5 Levantamento deflectométrico
Na estrutura da pista de rolamento – faixa esquerda do tráfego, verificou-
se que cerca de 43% dos valores encontrados apresentaram valores de deflexão
acima de 80 x 0,01mm (80 centésimos de milímetros). Considerando também a
faixa direita, 30% das deflexões situam-se acima de 80 centésimos de milímetro.
Devido à inexistência de estudo de tráfego atualizado e a constatação de
vários segmentos homogêneos intercalados (contendo CBUQ e TSD), não foi
17
possível identificar os valores limites para definir os critérios de aceitação. No
entanto, pela observação “in loco” do pavimento, pode-se afirmar que as deflexões
encontram-se em nível elevado frente ao tráfego da via.
A existência da camada adicional do reforço do subleito deveria
proporcionar ao pavimento um grau de deflexão aceitável o que não ocorreu no
presente caso.
5.6 Resultados do teor de umidade e do Índice de Suporte Califórnia (ISC)
Sob o ponto de vista estrutural do pavimento, constatou-se que a
existência da camada de reforço, apesar de contribuir para melhorar o desempenho
do pavimento, foi desnecessária, pois a capacidade de suporte do subleito, em
termos de ISC apresentou valor médio superior ao limite mínimo recomendado pelo
projeto que é de 12% e expansão menor que 2%.
Conforme a análise “in situ”, o valor médio do grau de compactação do
subleito (97,7%) encontrado nos locais dos poços de inspeção estava abaixo do
limite mínimo de projeto que é de 100%, o que pode ter contribuído para a precoce
deformação do pavimento.
5.7 Sinalização (horizontal e vertical)
A sinalização horizontal encontrava-se, em toda a extensão do trecho
avaliado, com os desgastes naturais e em alguns pequenos trechos obstruídas por
remendos no pavimento.
18
Já a sinalização vertical, quando existente, encontra-se deficiente,
principalmente nos segmentos com incidência de curvas acentuadas.
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Com base nas visitas, constatações tácteis e visuais, investigações de
campo e ensaios em laboratório, concluiu-se:
� 40% da extensão total do revestimento recebeu um reforço na sua
estrutura, em camada de CBUQ, na ordem de, aproximadamente, 4 cm
de espessura.
� O projeto previu uma espessura de 20 cm para a sua estrutura de base,
mas o valor médio encontrado foi de 17,4 cm. Com base nesta
afirmação é possível inferir que houve um aumento no volume de
terraplenagem na ordem de 25%. Considerando o valor de R$
588.552,10, gasto na terraplenagem, chega-se a um aumento de cerca
de R$ 145.000,00 na execução do contrato.
� O projeto não previu nenhuma camada de reforço para a sua estrutura,
mas foi constatada uma espessura média de 20 cm de reforço, com
solo importado de empréstimo. Apesar de constatar um benefício
estrutural do pavimento com a implantação dessa camada de reforço
do subleito com cerca de 20 cm, constatou-se afundamentos plásticos
caracterizados pela formação de uma “flecha” nas trilhas de rodas, em
segmentos alternados, especialmente na faixa da esquerda.
A ausência de regularidade de largura na faixa de segurança faz com que
a rodovia torne-se insegura, para os motoristas e principalmente para os pedestres.
20
5.8 Análise econômica
Paralelamente a avaliação técnica de engenharia, foi realizada uma
avaliação da execução econômica do contrato, por meio de uma análise evolutiva
das apropriações dos custos das obras. Essa análise possibilitou avaliar a qualidade
do projeto inicial de engenharia da obra, com base na quantidade de inclusões e
exclusões de itens, da própria gestão do projeto, tomando como indicadores a
dispersão dos custos projetados e dos tempos de execução das etapas, e se o valor
executado guardou relação com as etapas da obra e com o efetivamente construído.
� Foram firmados dois contratos com a mesma empresa de engenharia
para execução dos trabalhos de pavimentação do trecho;
� O primeiro contrato, no valor de R$1.632.655,45, a preços de julho de
2000, para a pavimentação de 13,5 km da estrada, foi assinado em
21/03/2001. A ordem de início foi dada em 01/06/2001.
� Em complemento a esse contrato, foram assinados três Termos
Aditivos (TA), sendo que os de números 1 e 3 apresentaram
acréscimos de itens ao contrato original. O 1o. TA foi assinado em
25/07/2002 e o 3o. TA, em 14/01/2005.
� Em 27/04/2005 foi assinado um novo contrato para a pavimentação de
5,26 km, com orçamentos para todas as etapas de execução do
projeto, inclusive terraplenagem. Diante disso, concluiu-se que a
extensão de obra efetivamente executada no primeiro contrato foi de
8,24 km.
No entanto, o laudo de inspeção “in situ” revelou que a pavimentação do
segundo contrato ocorreu sobre o revestimento anterior.
5.8.1 Primeiro contrato – 21/03/2001
Dentro desse contrato, foram realizadas 14 medições de serviços,
referentes aos períodos apontados na Tabela 1. Durante a execução, a obra sofreu
três paralisações de longa duração, nos períodos de 01/10/2001 a 28/02/2002,
01/06/2002 a 31/07/2002 e de 01/09/2002 a 31/08/2004.
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Tabela 1 – Medições e paralisações
Número da Medição
Período Observação
1 01 a 30/06/2001 2 01 a 31/07/2001 3 01 a 31/08/2001 4 01 a 30/09/2001 Paralisação: 01/10/01 a 28/02/02 Total: 5 meses 5 01 a 31/03/2002 6 01 a 30/04/2002 7 01 a 31/05/2002 Paralisação: 01/06/02 a 31/07/02 Total: 2 meses 8 01 a 31/08/2002 Paralisação: 01/09/02 a 31/08/04 Total: 24 meses 9 01 a 30/09/2004 10 01 a 31/10/2004 11 01 a 30/11/2004 12 01 a 31/12/2004 13 01 a 31/01/2005
14 17 a 31/03/2005 Não houve medição em fev/05 e nem na primeira quinzena de mar/05
A paralisação de maior duração ocorreu após a oitava medição (agosto
de 2002), quando foram realizadas diversas remedições com redução em diversos
valores pagos. Esta paralisação durou 2 anos.
� As etapas da obra “terraplenagem” e “drenagem”, referentes ao 1o
contrato, apresentaram grandes acréscimos nos valores apropriados,
que foram compensados com reduções nos valores das etapas
“pavimentação” e “serviços de conservação”, principalmente.
Tabela 2 – Valores para as etapas do 1o Contrato (R$)
Etapas Contrato Inicial 1o TA 3o TA Variação %
Serviços Auxiliares 14.900,00 14.900,00 49.750,00 234
Terraplenagem 139.945,00 143.470,00 366.377,50 162
Drenagem 294.207,87 501.230,57 458.679,89 56
Pavimentação 861.786,43 786.306,43 666.179,15 - 23
Sinalização Horizontal 29.923,49 28.826,44 13.735,60 - 54
Serviços de conservação 274.687,46 149.986,41 75.354,24 - 73
Obras de Arte 17.205,20 7.935,60 2.579,07 - 85
Total 1.632.655,45 1.632.655,45 1.632.655,45 0
Note-se que, o aumento percentual da etapa “Serviços Auxiliares” é
significativo, mas os valores absolutos não são tão expressivos.
A Tabela 3 mostra os valores totais apropriados para a etapa de
terraplenagem. Observa-se que não existe uma regularidade nas medições com
valores iguais ou próximos de zero: (medições: 4, 5, 6, 11 e 12).
22
Tabela 3 – Valores apropriados para terraplenagem (R$)
Medição Período Valores
Apropriados Valor Apropriado
Acumulado Valor Acumulado
em (%)
1 01 a 30/06/2001 0,00 0,00 0,0%
2 01 a 31/07/2001 0,00 0,00 0,0%
3 01 a 31/08/2001 52.010,54 52.010,54 15,7%
4 01 a 30/09/2001 26.644,80 78.655,34 23,8%
5 01 a 31/03/2002 175,71 78.831,05 23,8%
6 01 a 30/04/2002 0,00 78.831,05 23,8%
7 01 a 31/05/2002 0,00 78.831,05 23,8%
8 01 a 31/08/2002 11.146,53 89.977,57 27,2%
9 01 a 30/09/2004 89.156,66 179.134,23 54,1%
10 01 a 31/10/2004 129.562,08 308.696,31 93,3%
11 01 a 30/11/2004 0,00 308.696,31 93,3%
12 01 a 31/12/2004 0,00 308.696,31 93,3% 13 01 a 31/01/2005 58.729,33 367.425,64 111,1% 14 17 a 31/03/2005 -36.562,76 330.862,87 100,0%
Analisando os valores apropriados da Tabela 3 percebe-se que as
medições não foram progressivas, como seria de se esperar em uma obra com
desenvolvimento contínuo. Por exemplo, do início da obra até 31/08/2002 (ou seja,
15 meses), houve apenas 27,2% da execução da atividade (incompatível, por ser
uma atividade eminentemente do início da obra). Em setembro e outubro de 2004,
após a paralisação de dois anos, houve a apropriação de 66,1% da terraplenagem.
Na última medição (14ª), os valores apropriados anteriormente foram
corrigidos que culminou com uma medição negativa no valor de R$ 36.562,76.
Comparando-se a evolução das medições da terraplenagem com as
medições relativas a tratamento de solo verifica-se que não há uma correlação entre
os valores, o que seria de se esperar face à precedência de uma atividade em
relação à outra. Enquanto que, para tratamento do solo, houve a apropriação 70,7%
do custo total até setembro de 2001, antes da primeira paralisação, no caso da
terraplenagem, apropriou-se 66,1% do custo total nos meses de setembro e outubro
de 2004, imediatamente posteriores a maior paralisação.
A ocorrência de remedições que anularam valores apropriados em
medições anteriores, não ocorreu somente no caso da “terraplenagem”. Em
“pavimentação”, bem como em “sarjetas” e “drenos”, incluídas nas atividades de
drenagem, houve anulação de medições, revelando uma falha na fiscalização,
podendo indicar a ocorrência adiantamento de pagamento por serviço que deveria
ser executado posteriormente, ou seja, antecipação indevida de pagamento.
23
5.8.2 Segundo Contrato – 27/04/2005
Os valores orçados no segundo contrato e as correções relativas aos
Termos de Aditamento estão mencionados na Tabela 4.
Tabela 4 – Valores para as etapas do 2o contrato da obra (R$)
Etapa Orçamento
Inicial (01/07/02)
1o TA (29/12/05)
2o TA (22/09/06) Variação %
Consultoria 43.890,00 52.710,00 52.710,00 20,1
Terraplenagem 352.496,89 355.479,36 355.479,36 2,8
Drenagem 493.101,30 374.691,65 390.626,30 - 18,1
Pavimentação 537.688,92 545.732,91 797.443,51 50,2
Sinalização Horizontal 42.200,36 29.761,53 29.761,53 - 27,7
Conservação 53.530,00 164.532,01 164.532,01 219,9
Obras Especiais 0,00 0,00 1.558,76 -
Total 1.522.907,46 1.522.907,46 1.792.111,47 20,2
Fonte: DER/MG
� O 1o. TA apresentou modificações nos quantitativos totais das etapas,
sem modificar o valor total. No entanto, o 2o. TA apresentou um
acréscimo de R$ 252.710,60 na etapa “pavimentação”, ocasionando
um acréscimo total de cerca de 20% no valor do contrato.
� Uma vistoria técnica realizada pelo DER/MG em 29/05/2006, com a
finalidade de avaliar as condições do pavimento do trecho, considerou
que a obra ainda não estava concluída. Foram constatados defeitos na
pista de rolamento que comprometiam o conforto e a segurança dos
usuários, atribuídos ao tráfego de veículos pesados, não previstos no
projeto original.
� Para recuperar esse trecho, foi assinado em 28/09/2006 o 2o. Termo de
Aditamento, com a inclusão de 10 itens novos: 9 de pavimentação e 1
de obras especiais;
Quanto à execução da obra neste 2o contrato, constatou-se:
� Na etapa de “terraplenagem”, a existência de valores elevados, já na
primeira medição. Cite-se por exemplo, que a medição inicial da
escavação correspondeu a 71,3% do total e a da compactação, 75,9%,
podendo indicar acerto de serviços executados antes da celebração do
contrato.
24
� Medição de transporte de materiais para pavimentação no valor de R$
87.686,58, contabilizado na 12ª. medição em fev/2007, após a vigência
do 2o. TA, conflitando com as medições das atividades pagas na
ocasião, tendo em vista que o transporte não é insumo básico das
mesmas.
5.8.3 Custo total da obra
� Considerando os valores apropriados, o custo total da obra foi de
R$2.774.165,81, deflacionando-se a preços de julho de 2000. Em
relação ao projeto original, cujo custo total era de R$ 1.632.655,45, a
obra foi concluída com um custo cerca de 70% superior, conforme as
Tabelas 5 e 6;
Tabela 5 – Custos totais das etapas da obra (R$)
Valor Final 2o Contrato
Valor Total
Etapas Valor Final
1o Contrato (1) Valor Final 2o. Contrato Preços de
jul/00 (2)
Fatores de Deflação Preços de
jul/00 (1) + (2)
Serviços Auxiliares
49.750,00 52.710,00 35.375,84 1,49 85.125,84
Terraplenagem 366.377,50 355.479,36 222.174,60 1,60 588.552,10
Drenagem 458.679,89 390.626,30 247.231,84 1,58 705.911,73
Pavimentação 666.179,15 797.443,51 511.181,74 1,56 1.177.360,89
Sinalização Horizontal 13.735,60 29.761,53 19.077,90 1,56 32.813,50
Serviços de Conservação 75.354,24 164.532,01 105.469,24 1,56 180.823,48
Obras de Arte 2.579,07 1.558,76 999,21 1,56 3.578,28
Total 1.632.655,45 1.792.111,47 1.141.510,36 2.774.165,81
A Tabela 6 compara os custos orçados inicialmente e os custos finais
contabilizados para as etapas da obra.
25
Tabela 6: Custos Orçados no Projeto Original x Valores Finais Apropriados (R$) Valor Final 2o Contrato
Valor Total
Etapas Valor Final
1o. Contrato (1)
Valor Final 2o. Contrato Preços de
jul/00 (2)
Fatores de
Deflação Preços de
jul/00 (1) + (2)
Variação %
Serviços Auxiliares 49.750,00 52.710,00 35.375,84 1,49 85.125,84 471,3
Terraplenagem 366.377,50 355.479,36 222.174,60 1,60 588.552,10 320,6
Drenagem 458.679,89 390.626,30 247.231,84 1,58 705.911,73 139,9
Pavimentação 666.179,15 797.443,51 511.181,74 1,56 1.177.360,89 36,6
Sinalização Horizontal 13.735,60 29.761,53 19.077,90 1,56 32.813,50 9,7
Serviços de Conservação 75.354,24 164.532,01 105.469,24 1,56 180.823,48 - 34,2
Obras de Arte 2.579,07 1.558,76 999,21 1,56 3.578,28 - 79,2
Total 1.632.655,45 1.792.111,47 1.141.510,36 2.774.165,81 69,9
A evolução dos custos da obra, de acordo com os contratos e respectivos
termos aditivos, está representada no gráfico 1:
Gráfico 1 – Evolução dos custos da obra
0
500.000
1.000.000
1.500.000
2.000.000
2.500.000
3.000.000
1º Contrato 1º TA 3º TA 2º Contrato 1º TA 2º TA
Val
or
(R$)
Instrumento Contratual
Serviços Auxiliares
Terraplenagem
Drenagem
Pavimentação
Sinal. Horizontal
Conservação
Obras Arte Especiais
Total
26
6 CONCLUSÃO
6.1 Quanto aos projetos
Comparando-se os custos orçados no projeto original e os custos
apropriados até o final da obra, percebem-se variações muito acentuadas. Se os
valores variaram tanto, devido às adaptações necessárias, questiona-se se a
empresa projetista conhecia de fato o trecho, para o qual fez a proposta vencedora
da licitação ou se o projeto refletia a realidade do trecho (qualidade do projeto).
Diante disso, concluiu-se que:
� Os projetos iniciais foram completamente refeitos à medida do avanço
das obras;
� Os projetos elaborados não apresentaram uma qualidade adequada,
tendo em vista a elevada quantidade de revisões aos projetos originais;
� O projeto não foi efetivo devido à inexistência de estudo de viabilidade
adequado;
� A baixa qualidade do projeto inicial e a conseqüente perda de eficiência
na gestão da obra provocaram o número excessivo de correções do
projeto e o aumento do seu custo total.
� Diante do retro-mencionado, conclui-se que, na prática, os custos de
projetos revelaram-se como um desperdício, tendo em vista a não
observância dos mesmos na execução das obras.
� Se o projeto original não apresentar um grau razoável de confiabilidade,
o planejamento subseqüente da obra e o posterior controle de seu
desenvolvimento perdem sua eficácia, pois a obra é continuamente
replanejada.
� As empresas projetistas que elaboram os projetos não são
responsabilizadas ou punidas pelo DER/MG por prejuízos advindos das
falhas dos projetos e o conseqüente aumento do custo final.
27
6.2 Quanto ao custo total da implantação da rodovia
No tocante ao custo de implantação da rodovia concluiu-se que:
� Já na assinatura do 3o TA do primeiro contrato, em 14/01/2005, previa-
se que a obra não seria concluída e seria necessário um segundo
contrato para terminar a estrada, pois os valores previstos inicialmente
para uma etapa foram substancialmente reduzidos, a exemplo da de
“conservação”, que passou de R$ 250.250,95 para R$ 83.435,58, com
o propósito de permitir correções em outros itens, sem alterar
demasiadamente seu valor final. Evidentemente que os serviços
reduzidos no primeiro retornaram no segundo contrato.
� Os custos unitários das novas atividades incluídas (não previstas no
orçamento original), na maioria das vezes, foram superiores aos custos
das atividades similares que foram substituídas ou aumentadas.
� Variações significativas nas diversas etapas da obra e nos respectivos
prazos de conclusão à medida do andamento da construção;
� O Projeto Executivo, quando bem elaborado, auxilia a Administração no
perfeito conhecimento da obra a ser realizada e permite obter o valor
do custo real do empreendimento.
� O grande número de remedições que reduziram ou anularam valores já
apropriados anteriormente indicam uma baixa qualidade na gestão da
obra, sugerindo a ocorrência de erros na medição ou adiantamento de
pagamento por serviço que deveria ser executado posteriormente.
6.3 Quanto ao andamento da obra
O perfil das apropriações dos custos dos serviços não sugere o
desenvolvimento de uma obra de forma contínua e eficiente. Além disso, nos
documentos analisados, não se encontrou explicações ou justificativas para o
andamento incomum da obra, com longos períodos de paralisação e curtos períodos
de execução dos serviços.
Essa é uma das razões que pode ter contribuído para o aumento
significativo no custo total da terraplenagem no primeiro contrato (162%), tendo em
28
vista que parte do trabalho de terraplenagem é perdido se não for executado, logo a
seguir, o revestimento.
Em várias situações da execução do contrato ficou claro o descompasso
entre duas medições que deveriam ser complementares, a exemplo do transporte
de areia, e a apropriação da construção de drenos.
6.4 Outras conclusões
Não há acompanhamento e fiscalização dos estudos e levantamentos
preliminares de campo, de suma importância para a elaboração de um projeto de
boa qualidade.
A fiscalização da obra demonstrou ter sido ineficaz diante de tantas
remedições e anulações de serviços anteriormente medidos e pagos pelo DER/MG.
A confecção da camada de reforço, apesar de contribuir para o bom
desempenho do pavimento foi desnecessária, pois a capacidade de suporte do
subleito, em termos do Índice de Suporte Califórnia, apresentou valor médio superior
ao limite mínimo recomendado pelo projeto.
Uma rodovia é projetada para ter uma determinada vida útil, considerando
um dado volume de tráfego e certa carga máxima transportada por eixo. Diante
disso, é imprescindível que seja realizado um estudo de tráfego adequado e que a
rodovia seja projetada de acordo com este estudo.
No presente caso, o estudo de tráfego demonstrou ter sido inútil diante
dos vários problemas que afetaram o pavimento, resultado do tráfego pesado não
detectado na ocasião do projeto.
O excesso de carga ocasiona a degradação precoce da rodovia fazendo
com que ela entre em fadiga em tempo inferior ao projetado.
O presente caso salienta a necessidade do controle de cargas nas
rodovias estaduais, uma vez que os efeitos do excesso de carga são muito danosos
para o pavimento. A limitação do trânsito de veículos com peso acima do permitido
não depende só da presença de balanças nas estradas, mas também da
conscientização dos motoristas e das transportadoras.
O projeto previu uma espessura de 20 cm para a sua estrutura de base,
mas o valor médio encontrado pelas sondagens foi de 17,4 cm. Também conforme a
29
análise “in situ”, o valor médio do grau de compactação do subleito encontrado nos
locais dos poços de inspeções, encontra-se abaixo do limite mínimo de projeto que é
de 100%, sendo que a média dos resultados encontrados foi de 97,7%.
Constatou-se que o trecho apresenta problemas estruturais graves já
necessitando de restauração e até mesmo reconstrução em alguns segmentos.
Verificou-se que para a construção da estrada, foram firmados dois
contratos com a mesma empresa, extrapolando significativamente o período
previsto para execução das mesmas e o valor previsto inicialmente (69,9%).
Com esse trabalho de avaliação de novas rodovias construídas no âmbito
do PROACESSO, tem-se observado mudanças no DER/MG na busca do
atendimento das recomendações e questionamentos da Auditoria-Geral para
melhorar não somente o programa, mas também sua execução. Cita-se como
exemplo:
� As estradas de menor custo por km, preconizadas no início do
programa, deram lugar a estradas de maior qualidade e
consequentemente de maior valor por km, tendo em vista que as mais
simples e baratas não atenderiam a demanda;
� liberação das ordens de início da construção mais próximas dos
projetos executivos, evitando assim a desatualização dos mesmos;
� adoção do projeto executivo para a licitação das obras;
� elaboração do “As Built” com as alterações ocorridas na execução das
obras e as devidas justificativas;
� cuidados por parte da gerência do Programa para evitar a geração de
passivos ambientais;
� aumento da segurança viária devido à melhoria nas sinalizações
horizontal e vertical, bem como a colocação de dispositivos de
segurança nas cabeceiras de pontes e ao longo do corpo estradal, a
exemplo das defensas metálicas.
30
7 REFERÊNCIAS
BRASIL. Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000. Manual Básico. Lei de Responsabilidade Fiscal. Instruções No 01/2000. CAPUTO, H. P. Mecânica dos solos e suas aplicações. Rio de Janeiro: Livros Técnicos e Científicos, 1987. DNER. Instituto de Pesquisas Rodoviárias. Especificações de serviços e de materiais. Rio de Janeiro, 1997. MOTTA, L. M. G. da. et al. Pavimentação Asfáltica – Formação Básica para engenheiros. NORMA DNIT 005/2003 – TER RT-01.46.d. Critérios de Projetos para Vias de Ligação com Reduzido Volume de Tráfego TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Manual de auditoria de natureza operacional. Coordenadoria de Fiscalização e Controle. Brasília: TCU, 2000. ______. Recomendações básicas para contratação e fiscalização de obras públicas. Brasília: TCU, SECOB, 2002. Site: www.dnit.gov.br Site: www.der.mg.gov.br
31
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AUTORIA
José Márcio Rocha de Oliveira – Formado em Engenharia Mecânica e Administração de Empresas ambos pela UFMG. Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental pela Fundação João Pinheiro. Auditor Fiscal da Receita Estadual de Minas Gerais. Diretor da Superintendência Central de Auditoria de Gestão; Diretor da Diretoria Central de Auditoria em Programas Governamentais, ambos da Auditoria-Geral do Estado de Minas Gerais.
Endereço eletrônico: [email protected] e [email protected] Anderson Batista Pereira – Formando em Engenharia Civil com Ênfase em Transporte e Logística pela Universidade Kennedy. Curso de especialização em andamento: Aperfeiçoamento em Obras Rodoviárias pela Fundação Mineira de Educação e Cultura – Faculdade de Engenharia e Arquitetura (FUMEC/FEA). Auditoria-Geral do Estado de Minas Gerais. Endereço eletrônico: [email protected] e [email protected] Mônica Wild Grossi Bastos – Formada em Ciências Contábeis pela Faculdade de Ciências Administrativas e Contábeis (UMA). Curso de Especialização em Auditoria Interna pela UFMG. Diretora da Diretoria Central de Auditoria em Programas Governamentais, da estrutura da Superintendência Central de Auditoria de Gestão da Auditoria-Geral do Estado de Minas Gerais. Auditoria-Geral do Estado de Minas Gerais.
Endereço eletrônico: [email protected] e [email protected]