auditoria de regularidade - sindsaude.org.br · argumento do terror, de que se faz necessária a...

TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL SECRETARIA DE AUDITORIA SEGUNDA DIVISO DE AUDITORIA

1

AUDITORIA DE REGULARIDADE

RELATRIO FINAL

Bens mveis permanentes estocados pela Secretaria de Estado de Sade do DF

(Processo n 35.025/2015-e)

Braslia Maio/2017

e-DOC C8012184-eProc 35025/2015

Documento assinado digitalmente. Para verificar as assinaturas, acesse www.tc.df.gov.br/autenticidade e informe o edoc C8012184

https://www.tc.df.gov.br/app/mesaVirtual/implementacao/?a=consultaPublica&f=pesquisaPublicaDocumento&filter[edoc]=C8012184https://www.tc.df.gov.br/app/mesaVirtual/implementacao/?a=consultaPublica&f=pesquisaPublicaProcessoTCDF&filter[nrproc]=&filter[anoproc]=2015


2

Resumo Executivo

A presente auditoria teve como objetivo avaliar a regularidade e a legitimidade

das aquisies de bens mveis permanentes estocados pela Secretaria de Estado de

Sade do Distrito Federal SES-DF, rgo da Administrao Direta do Governo do

Distrito Federal.

A fiscalizao teve origem na Representao n 31/2015-CF, na qual o

Ministrio Pblico de Contas do Distrito Federal apresentou denncia de que haveria

mobilirio estocado em galpes da SES-DF prximos ao Setor Hospitalar Sul, bem

como no Hospital Regional de Santa Maria (HRSM), sendo que parte dos bens que

estavam neste teriam sido destrudos em um incndio, denotando desrespeito para

com o patrimnio pblico.

Salientou tambm que as compras da SES-DF so sempre justificadas ao

argumento do terror, de que se faz necessria a aquisio porque vidas precisam ser

salvas, deixando-se de demonstrar que o binmio necessidade e economicidade

precisam andar juntos.

Considerando essa realidade, a fiscalizao abrangeu a anlise de aquisies

de bens mveis permanentes estocados pela SES-DF, avaliando a pertinncia e

suficincia das justificativas para a compra, a motivao e adequao dos

quantitativos solicitados e adquiridos e o atendimento ao interesse pblico com as

compras.

Para fins de amostra, foram selecionadas, com base em Curva ABC, as

compras cujos valores correspondiam a aproximadamente 87% (oitenta e sete por

cento) do valor total de bens permanentes estocados (PT 03). Esses produtos

perfaziam mais de 30% (trinta por cento) dos bens mveis permanentes existentes

nos trs galpes em que a SES-DF armazena os bens previamente distribuio

para as reas demandantes.

O que o Tribunal buscou avaliar?

O objetivo geral da presente auditoria foi verificar a regularidade e a legitimidade

das aquisies de bens mveis permanentes estocados pela SES-DF em seus

galpes.

e-DOC C8012184-eProc 35025/2015




3

Para alcanar esse objetivo, foi proposta uma questo de auditoria:

1. As aquisies dos bens permanentes estocados pela SES-DF atendem aos

princpios da legalidade, economicidade, eficincia e legitimidade?

Com vista a responder questo, foram apresentados quatro itens de

verificao:

a. Regularidade do planejamento das contrataes;

b. Regularidade do procedimento de seleo dos fornecedores;

c. Regularidade na execuo dos contratos;

d. Utilizao eficiente e econmica dos recursos pblicos para aquisio

de bens permanentes.

O que o Tribunal encontrou?

Constatou-se que as aquisies da SES-DF dos bens permanentes em estoque1

no observaram os princpios da legalidade, economicidade, eficincia e legitimidade.

Os bens recebidos antes de 2016 que esto nos depsitos da jurisdicionada so, em

grande parte, provenientes de compras que violam normas constitucionais e legais e

no atendem ao interesse pblico.

Verificou-se que o rgo aderiu a atas de registro direcionando a aquisio dos

produtos e sem comprovar a vantajosidade da adeso em relao ao processo

licitatrio ordinrio. Em um caso, a SES-DF realizou pagamento em desacordo com

as normas de execuo oramentria e financeira, gerando risco de dano ao errio.

Ademais, foram encontrados casos de aquisio sem justificativa idnea para a

especificao dos bens e definio dos quantitativos a serem adquiridos.

Por fim, detectou-se a utilizao ineficiente e antieconmica de recursos

pblicos, representada pela existncia de bens sem possibilidade de uso, seja por

falta de peas para a montagem, seja por falta de estrutura das unidades da SES-DF.

A isso soma-se, ainda, a apurao de falhas quanto adoo de procedimentos para

garantir a conservao e segurana dos itens estocados.

1 Posio em setembro em 2016.

e-DOC C8012184-eProc 35025/2015




4

Quais foram as proposies formuladas pela Equipe de Auditoria?

Entre as proposies formuladas SES-DF, destacam-se:

Formalizar, previamente s contrataes por meio de adeso a ata de registro

de preos, o termo de caracterizao do objeto a ser adquirido, bem como apresentar

justificativas contendo diagnstico da necessidade da aquisio e da adequao do

objeto aos interesses da Administrao, nos termos do art. 29, III, do Decreto Distrital

n 36.519/2015 e das Decises TCDF n 5.697/2011 e 3.410/2013;

Adotar medidas para dar efetiva destinao aos equipamentos de vigilncia

eletrnica em posse da Secretaria, oriundos do Contrato n 195/2012, evitando a

depreciao e obsolescncia dos bens;

Nas contrataes que envolvam fornecimento de bens, instalao e

configurao de equipamentos e sistemas e treinamento, especificar nos termos de

referncia cada ao, de modo que as propostas sejam apresentadas com valores

individualizados para os diversos elementos, nos termos do art. 14, 4, da IN

04/2014-SLTI/MPOG;

Fazer constar dos processos de compras pblicas justificativa para as

quantidades a serem adquiridas, com comprovao de que foram definidas em funo

da utilizao provvel, nos termos do art. 15, 7, II, da Lei Federal n 8.666/1993;

Observar, ao utilizar o Sistema de Registro de Preos, o disposto no art. 15, 7,

II, da Lei Federal n 8.666/93, adquirindo exclusivamente o quantitativo de bens

permanentes a serem imediatamente encaminhados s unidades destinatrias,

admitindo-se razovel e justificada margem de segurana em estoque;

Exigir, previamente aquisio de equipamentos mdico-hospitalares,

manifestao da rea tcnica responsvel declarando a viabilidade de instalao e

utilizao imediatas dos bens a serem adquiridos, nos termos da Portaria SES-DF n

232/2015 e do art. 20, 2, da Portaria SES-DF n 210/2017;

Garantir que a Diretoria de Patrimnio tenha efetivo controle sobre a totalidade

dos bens mveis permanentes estocados nas diferentes unidades do rgo,

atualizando os Termos de Guarda e Responsabilidade e promovendo os devidos

registros no sistema de patrimnio, em observncia ao disposto no Decreto Distrital

n 16.109/1994;

e-DOC C8012184-eProc 35025/2015




5

Aprimorar os procedimentos de segurana e guarda dos bens permanentes em

depsitos, a exemplo de restrio de acesso apenas a servidores autorizados da

Diretoria de Patrimnio, adequao das instalaes, evitando compartilhamento de

espao fsico, implantao de monitoramento eletrnico e realizao de inventrios

peridicos.

Quais os benefcios esperados com a atuao do Tribunal?

Espera-se, com a adoo das medidas propostas pelo Tribunal, a promoo de

melhorias nas instncias de controle da SES-DF, bem como o aperfeioamento no

planejamento para aquisies de bens permanentes, com a especificao e os

quantitativos efetivamente necessrios ao rgo. Pretende-se, ainda, resguardar o

errio, evitando que sejam realizados pagamentos sem a plena contraprestao por

parte de fornecedores. Almeja-se, por fim, alcanar aprimoramento nos

procedimentos de guarda e distribuio dos bens permanentes adquiridos.

e-DOC C8012184-eProc 35025/2015




6

Sumrio

1 Introduo ............................................................................................................ 7 1.1 Apresentao ................................................................................................. 7 1.2 Identificao do Objeto .................................................................................. 7 1.3 Contextualizao .......................................................................................... 11 1.4 Objetivos ...................................................................................................... 13

1.4.1 Objetivo Geral ........................................................................................ 13 1.4.2 Objetivos Especficos ............................................................................ 13

1.5 Escopo ......................................................................................................... 14 1.6 Montante Fiscalizado ................................................................................... 14 1.7 Metodologia.................................................................................................. 14 1.8 Critrios de auditoria .................................................................................... 15 1.9 Avaliao de Controle Interno ...................................................................... 15

2 Resultados da Auditoria ..................................................................................... 17 2.1.1 ACHADO 1: Direcionamento e irregularidades nos processos de aquisio por adeso a atas de registro de preos ............................................ 17 2.1.2 ACHADO 2: Realizao de pagamentos em desacordo com as normas de execuo oramentria e financeira e com o contrato .................................. 39 2.1.3 ACHADO 3: Ausncia de justificativas para as quantidades adquiridas 52 2.1.4 ACHADO 4: Utilizao ineficiente e antieconmica de recursos pblicos.. ............................................................................................................ 65 2.1.5 ACHADO 5: Falhas na guarda e controle de bens patrimoniais ............ 76

3 Concluso .......................................................................................................... 89

4 Proposies ....................................................................................................... 90

e-DOC C8012184-eProc 35025/2015




7

1 Introduo

1.1 Apresentao

Trata-se de auditoria realizada para verificar a regularidade e a

legitimidade das aquisies de bens mveis permanentes estocados pela Secretaria

de Estado de Sade do Distrito Federal, conforme determinado na Deciso Plenria

n 3.962/2016.

2. A execuo da presente auditoria compreendeu o perodo de 25/08/2016

a 04/11/2016.

1.2 Identificao do Objeto

3. O objeto da auditoria foi a anlise da regularidade e da legitimidade das

aquisies de bens mveis permanentes estocados pela SES-DF, rgo da

Administrao Direta do Governo do Distrito Federal. O atual Secretrio de Sade o

Sr. Humberto Lucena Pereira da Fonseca, nomeado em 02/03/2016.

4. De acordo com o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico

MCASP2, os bens mveis so os bens corpreos que tm existncia material e que

podem ser transportados por movimento prprio ou removidos por fora alheia sem

alterao da substncia ou da destinao econmico-social, para a produo de

outros bens ou servios. Constituem itens tangveis, mantidos para o uso na produo

ou fornecimento de bens ou servios, ou para fins administrativos, ou seja, ativos

imobilizados do ente pblico.

5. Para o exerccio de suas atividades-meio e de suas funes finalsticas,

a SES-DF se utiliza de bens permanentes (tais como equipamentos mdicos e

mobilirios hospitalares), adquirindo-os por meio de procedimentos previstos na

legislao que rege as contrataes pblicas. Apresentada a necessidade da compra

pela rea demandante, os setores responsveis procedem aos atos preparatrios e

aos procedimentos para seleo do fornecedor.

2 Portaria Conjunta STN/SOF n 1, de 10 de dezembro de 2014, e Portaria STN n 700, de 10 de dezembro de 2014.

e-DOC C8012184-eProc 35025/2015




8

6. Realizada a licitao ou a compra por dispensa ou inexigibilidade, a

entrega dos bens varia de acordo com o sistema utilizado (compra para entrega

imediata ou ata de registro de preos ARP). Sendo os bens adquiridos para entrega

imediata, a SES-DF recebe o bem no prazo e local previstos no edital; sendo firmada

ARP, conforme se apresente a necessidade da rea demandante, esta solicita a

execuo da ata, nos quantitativos comprovadamente necessrios, cabendo

empresa entregar os itens na forma acordada.

7. Recebidos os bens pela SES-DF, em cumprimento ao Decreto Distrital

n 16.109/19943, a unidade administrativa remete Secretaria de Fazenda os

documentos comprobatrios da aquisio dos produtos e liquidao da despesa,

procedendo o rgo fazendrio incorporao, isto , ao conjunto de atos que

identificam e registram o bem como integrante do patrimnio do Distrito Federal.

Ressalte-se que apenas com a incorporao o bem distribudo para ser utilizado

pelo rgo pblico.

8. Considerando essa realidade, a fiscalizao proposta abrangeu a

anlise de aquisies de bens mveis permanentes estocados pela SES-DF,

avaliando a pertinncia e suficincia das justificativas para a compra, a motivao e

adequao dos quantitativos solicitados e adquiridos e o atendimento ao interesse

pblico com as compras.

9. De acordo com as competncias regimentais estipuladas no Decreto

Distrital n 34.213/2013, os trabalhos foram desenvolvidos nas seguintes unidades:

Subsecretaria de Administrao Geral (SUAG), Subsecretaria de Ateno Integral

Sade (SAIS), Subsecretaria de Logstica e Infraestrutura da Sade (SULIS)4.

10. A seguir so elencados os atuais gestores da SES-DF vinculados ao

objeto da fiscalizao:

3 Disciplina a administrao e o controle dos bens patrimoniais do Distrito Federal e d outras providncias.

4 Posteriormente ao trmino do perodo de execuo da presente fiscalizao, o Decreto Distrital n 37.760, de 07 de novembro de 2016, dividiu a SULIS em duas Subsecretarias: de Logstica em Sade (SULOG) e de Infraestrutura em Sade (SINFRA).

e-DOC C8012184-eProc 35025/2015




9

Quadro 1: Principais gestores vinculados ao objeto da fiscalizao

Identificao do Gestor Cargo/Funo Perodo

Humberto L. P. da Fonseca Secretrio de Estado de Sade 02/03/2016 at a presente data

Daniel Seabra Resende Castro Correa

Secretrio-Adjunto de Assistncia Sade

13/02/2017 at a presente data

Ismael Alexandrino Junior Secretrio-Adjunto de Gesto

em Sade 13/02/2017 at a presente data

Marcia Valena de Miranda Subsecretria de Administrao

Geral 01/04/2016 at a presente data

Legislao Aplicvel

11. A Constituio Federal prev que a Administrao Pblica obedecer,

entre outros, os princpios da legalidade, da moralidade e da eficincia. Determina

ainda que, ressalvados os casos previstos na legislao, as compras pblicas sejam

precedidas de processo de licitao que assegure igualdade de condies a todos os

concorrentes.

12. Com o intuito de regulamentar o comando constitucional, a Lei Federal

n 8.666/1993 estabelece normas gerais para licitaes e contratos da Administrao

Pblica. Por sua vez, a Lei Federal n 10.520/2002 regulamenta a modalidade de

licitao denominada prego.

13. Por fora do Decreto Distrital n 22.950/2002, entre 08 de maio de 2002

e 10 de julho de 2013, aplicou-se, no Distrito Federal, o Decreto Federal

n 3.931/2001, para fins de regulamentao do Sistema de Registro de Preos. A

matria foi regida pelo Decreto Distrital n 34.509/2013 entre 10 de julho de 2013 e 28

de maio de 2015, data de edio e incio de vigncia do Decreto Distrital

n 36.519/2015.

14. Note-se que os procedimentos para adeso a atas de registro de preos

foram regulados, no mbito do Distrito Federal, inicialmente pelo Decreto

Distrital n 33.662/2012, revogado pelo j mencionado Decreto Distrital

n 34.509/2013, que restou ab-rogado pelo tambm aludido Decreto Distrital

n 36.519/2015.

e-DOC C8012184-eProc 35025/2015




10

15. De seu turno, o Decreto Distrital n 23.460/2002 regulamenta a utilizao

da modalidade prego no mbito do DF, ao passo que o Decreto Distrital

n 36.520/2015 estabelece diretrizes e normas gerais de licitaes, contratos e ajustes

para a Administrao direta e indireta deste ente federativo.

16. O Decreto Distrital n 16.109/1994, que disciplina a administrao e o

controle dos bens patrimoniais do Distrito Federal, dispe sobre a incorporao e a

distribuio dos bens adquiridos pelo Governo do Distrito Federal GDF. O Decreto

Distrital n 21.909/2001 disciplina a utilizao do Sistema Geral de Patrimnio

SisGepat. A seguir, outros marcos normativos aplicveis ao objeto da fiscalizao:

Quadro 2: Normas Aplicveis

Norma Objeto

Constituio Federal

Estabelece que, ressalvados os casos especificados na legislao, as compras pblicas sejam precedidas de processo de

licitao que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes.

Lei Federal n 8.666/1993 Institui normas para licitaes e contratos da Administrao

Pblica e d outras providncias.

Lei Federal n 10.520/2002

Institui, no mbito da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, nos termos do art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal, modalidade de licitao denominada prego, para

aquisio de bens e servios comuns, e d outras providncias.

Decreto Distrital 16.109/1994 Disciplina a administrao e o controle dos bens patrimoniais do

Distrito Federal e d outras providncias.

Decreto Distrital 21.909/2001 Disciplina a utilizao, pelos rgos da administrao centralizada e rgos relativamente autnomos do Distrito Federal, do Sistema

Geral de Patrimnio SisGepat e d outras providncias.

Decreto Distrital 34.213/2013 Aprova o Regimento Interno da Secretaria de Estado de Sade e

d outras providncias.

Decreto Distrital 36.918/2015 Dispe sobre a estrutura administrativa da Secretaria de Estado

de Sade do Distrito Federal.

Decreto Distrital 36.220/2014 Dispe sobre o procedimento administrativo para realizao de

pesquisa de preos na aquisio de bens e contratao de servios em geral

Portaria SES-DF 232/2015

Resolve que todos os projetos bsicos e termos de referncia para aquisio de equipamentos mdico-hospitalares e

odontolgicos sejam precedidos de parecer tcnico emitido pela Diretoria de Engenharia Clnica de Equipamentos Mdicos e

Diretoria de Engenharia.

Instruo SES-DF 02/2011 Dispe sobre os requisitos mnimos que devem constar dos

termos de referncia e projetos bsicos no mbito da SES-DF.

e-DOC C8012184-eProc 35025/2015




11

1.3 Contextualizao

17. O Tribunal de Contas do Distrito Federal, por meio da Deciso

n 3.962/2016, determinou a realizao de fiscalizao, conforme segue:

II em face do exame preliminar realizado pela 2 Diviso de Auditoria no bojo da

Informao n. 22/2016-2 DIAUD, ter por despicienda a realizao do procedimento de

inspeo a que alude o item III.b da Deciso n. 5.686/2015, autorizando, em

consequncia, com fulcro no art. 120, inciso II, do RI/TCDF, a realizao de auditoria

de regularidade para exame das situaes narradas na Representao n. 31/2015-CF

e nos expedientes a que alude o item I.a retro

18. Na Representao 31/2015-CF (e-DOC 0A6F7A63-e, pea 3), o Ministrio

Pblico de Contas do Distrito Federal (MPC) apresentou denncia de que haveria

mobilirio estocado em galpes da SES-DF prximos ao Setor Hospitalar Sul, bem

como em um sto do Hospital Regional de Santa Maria (HRSM), sendo que parte

dos bens que estavam neste teriam sido destrudos em um incndio, denotando

desrespeito para com o patrimnio pblico (fl. 2).

19. Salientou que as compras da SES-DF so sempre justificadas ao

argumento do terror, de que se faz necessria a aquisio porque vidas precisam ser

salvas, deixando-se de demonstrar que o binmio necessidade e economicidade

precisam andar juntos (fl. 2). Nessa senda, solicitou, por meio de uma anlise

sistmica, a realizao de fiscalizao das aquisies dos bens estocados,

verificando-se a observncia de princpios constitucionais como legalidade, eficincia

e legitimidade, dentre outros.

20. Inicialmente, por fora da Deciso n 5.686/2015, os autos foram

remetidos Secretaria de Acompanhamento deste Tribunal, com vista realizao de

inspeo, na forma solicitada pelo MPC. Contudo, diante da abrangncia da

fiscalizao, que envolve mobilirios e equipamentos diversos, destinados a setores

de unidades distintas da SES-DF, e de entendimento firmado com a Secretaria de

Acompanhamento, props-se a realizao de auditoria, o que foi autorizado pela

Corte na aludida Deciso n 3.962/2016.

21. Em aditamento Representao citada, o MPC encaminhou o Ofcio

n 384/2015-MPC/PG, em que constam informaes apresentadas pela SES-DF a

respeito dos bens estocados nos galpes do rgo (e-DOC 98A42F8B-e, pea 67).

e-DOC C8012184-eProc 35025/2015




12

22. Juntou, ainda, o Ofcio n 475/2016-GPG (e-DOC F56EC52E-e, pea 96),

tratando de bens estocados em galpo em Samambaia, bem como o Ofcio

n 484/2016-GPCF (e-DOC 78101AF3-e, pea 101), que traz em anexo cpias do

Relatrio de Visita de membros da Cmara Legislativa do DF ao Hospital de Base e

de ao de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministrio Pblico do Distrito

Federal e Territrios em face de gestores da SES-DF, por suposta aquisio ilegal de

equipamento PET-CT (PET-Scan), para deteco de tumores.

23. Destarte, de modo a atender Representao do MPC e Deciso n

3.962/2016, a presente fiscalizao foi realizada com o fito de verificar a regularidade

e a legitimidade das aquisies dos bens permanentes armazenados nos depsitos

da SES-DF.

24. A seguir, apresentado mapa de processo concernente s compras de

bens mveis permanentes pela Secretaria de Sade.

Figura 1: Mapa de processo das compras e distribuio de bens permanentes na SES-DF5-6

Fonte: Equipe de Auditoria

5 O mapa de processo apresentado refere-se a contrataes atuais pelo Sistema de Registro de Preos. Caso a aquisio no seja realizada por esse sistema, as tarefas relacionadas a verificao de disponibilidade de recursos e a dispndios de valores ocorrem em momentos diferentes dos apresentados.

6 SULIS: Subsecretaria de Logstica e Infraestrutura da Sade; SUAG: Subsecretaria de Administrao Geral; FSDF: Fundo de Sade do Distrito Federal; AJL: Assessoria Jurdico-Legislativa; DPAT: Diretoria de Patrimnio, subordinada Coordenao de Administrao da SUAG.

e-DOC C8012184-eProc 35025/2015




13

Fiscalizaes Anteriores 24. Em consulta ao Sistema de Acompanhamento Processual Eletrnico (e-

TCDF), foram identificados processos relacionados ao objeto desta auditoria,

apresentados a seguir:

Quadro 3: Processos TCDF relacionados ao objeto da fiscalizao

Processo n Objeto ltima Deciso

43.350/2005 Aquisio de equipamentos hospitalares fornecidos por

empresas de servidores da SES-DF 477/2014

9.065/2006 Concorrncia n 13/2006 SUCOM/SEF. Aquisio de

mobilirio. 1.321/2006

23.273/2006 Concorrncia n 026/2006-COPEL/SUCOM/SEF. Aquisio de

mobilirio 3.911/2006

36.198/2011 Registro de preos para aquisio de sistema de arquivos

deslizantes 471/2016

22.544/2013 Denncia a respeito de possveis irregularidade em adeso a

atas de registro de preos pelas SES-DF 2.866/2016

13.507/2014 Implantao do Sistema de Registro de Frequncia SISREF,

incluindo a aquisio de catracas pela SES-DF 429/2016

19.645/2014 Registro de preos para aquisio de macas de longa

permanncia para as unidades de sade da SES-DF 1.984/2015

26.650/2014 Registro de preos para aquisio de carros para coleta e

distribuio de materiais e insumos pela SES-DF 6.218/2014

Fonte: Sistema de Acompanhamento Processual. Consulta em 09/09/2016.

1.4 Objetivos

1.4.1 Objetivo Geral

25. Verificar a regularidade e a legitimidade das aquisies de bens mveis

permanentes estocados pela SES-DF em seus galpes.

1.4.2 Objetivos Especficos

26. A questo de auditoria foi assim definida:

1. As aquisies dos bens mveis permanentes estocados pela SES-DF

atendem aos princpios da legalidade, economicidade, eficincia e

legitimidade?

e-DOC C8012184-eProc 35025/2015




14

27. Dessa forma, foram apresentados os seguintes itens de verificao:

a. Regularidade do planejamento das contrataes;

b. Regularidade do procedimento de seleo dos fornecedores;

c. Regularidade na execuo dos contratos;

d. Utilizao eficiente e econmica dos recursos pblicos para aquisio

de bens permanentes.

1.5 Escopo

28. O escopo desta fiscalizao abrangeu os processos de licitao e

aquisio dos bens mveis permanentes no utilizados que constam ou constavam

dos estoques da SES-DF na data de incio desta fiscalizao.

29. Para fins de amostra, foram selecionadas, com base em Curva ABC, as

compras cujos valores correspondiam, poca da execuo da auditoria, a

aproximadamente 87% (oitenta e sete por cento) do valor total de bens permanentes

estocados (PT 03). Esses produtos perfaziam mais de 30% (trinta por cento) dos bens

mveis permanentes existentes nos trs galpes em que a SES-DF armazena os

bens previamente distribuio s reas demandantes.

30. Convm salientar que foram excludos do escopo os bens recebidos no

exerccio financeiro de 2016, por entender-se que tais bens no podiam ser

considerados, naquele momento, em desuso.

1.6 Montante Fiscalizado

31. Com vista a atender aos termos da Representao do MPC, que

originou a presente auditoria, tomou-se como montante fiscalizado o valor total dos

bens mveis permanentes em desuso estocados nos galpes da SES-DF, excludos

os recebidos em 2016. A soma verificada foi de R$ 4.261.951,63 (quatro milhes,

duzentos e sessenta e um mil, novecentos e cinquenta e um reais e sessenta e trs

centavos) (PT 03).

1.7 Metodologia

32. Os procedimentos e tcnicas utilizados na execuo da presente

auditoria encontram-se registrados na Matriz de Planejamento (e-DOC 08B5FE6F-e,

e-DOC C8012184-eProc 35025/2015


https://www.tc.df.gov.br/app/mesaVirtual/implementacao/?a=documento&f=detalhes&iddocumento=1393935https://www.tc.df.gov.br/app/mesaVirtual/implementacao/?a=consultaPublica&f=pesquisaPublicaDocumento&filter[edoc]=C8012184https://www.tc.df.gov.br/app/mesaVirtual/implementacao/?a=consultaPublica&f=pesquisaPublicaProcessoTCDF&filter[nrproc]=&filter[anoproc]=2015


15

pea 91), merecendo destaque a realizao de visitas, exame de documentos e

preenchimento de checklists.

33. Como j mencionado, os processos de compra analisados foram

selecionados com base em Curva ABC, abrangendo aproximadamente 87% (oitenta e

sete por cento) do valor total de bens permanentes estocados (PT 03) e mais de 30%

(trinta por cento) dos bens mveis permanentes existentes nos trs galpes em que a

SES-DF armazena os bens antes da distribuio s reas correspondentes.

1.8 Critrios de auditoria

34. Os critrios utilizados na presente auditoria foram extrados da

legislao elencada no Quadro 2.

1.9 Avaliao de Controle Interno

35. Com o objetivo de orientar a natureza, a extenso e a profundidade dos

testes a serem realizados durante a fiscalizao, procedeu-se Avaliao dos

Controles Internos da Subsecretaria de Administrao Geral da Secretaria de Sade

(SUAG/SES-DF), uma vez que abriga em sua estrutura os setores responsveis pela

gesto dos bens permanentes (Diretoria de Patrimnio) e pelas aquisies da

SES-DF (Coordenao de Compras).

36. Para aferir o Risco Inerente, decorrente da prpria natureza do objeto

auditado, consideraram-se as seguintes variveis: gravidade7, urgncia8, tendncia9,

complexidade10, relevncia11 e materialidade12, relativas ao jurisdicionado e matria

a ser auditada, conforme quadro abaixo:

7 Representa o impacto, a mdio e longo prazo, do problema analisado caso ele venha a acontecer sobre aspectos, tais como: tarefas, pessoas, resultados, processos, organizaes, entre outros. 8 Representa o prazo, o tempo disponvel ou necessrio para resolver um determinado problema analisado. Quanto maior a urgncia, menor ser o tempo disponvel para resolver esse problema. Deve ser avaliada tendo em vista a necessidade de se propor solues a fim melhorar a gesto da/do referida matria/rgo. 9 Representa o potencial de crescimento do problema e a probabilidade deste se agravar. Recomenda-se fazer a seguinte pergunta: Se esse problema no foi resolvido agora, ele vai piorar pouco a pouco ou vai piorar bruscamente? 10 Pode-se medir a complexidade avaliando se os constituintes da matria so heterogneos, se h multiplicidade nas aes, interaes e acontecimentos e se h a presena de traos de confuso, acasos, caos, ambiguidades e incertezas. 11 A relevncia deve ser avaliada, independentemente da materialidade do objeto de auditoria, a fim de buscar a importncia qualitativa das aes em estudo, quanto sua natureza, contexto de insero, fidelidade, integralidade das informaes.

e-DOC C8012184-eProc 35025/2015




16

Quadro 4: Avaliao do Risco Inerente

rgo Matria auditada 1

Gravidade

Urgncia

Tendncia

Complexidade

Relevncia

Materialidade

TOTAL

Mdia

53%Risco inerente

(percentual)

Fonte: PT 2

37. Em relao materialidade das despesas relativas ao objeto auditado,

concluiu-se pela baixa materialidade, haja vista perfazerem, em mdia, 1,79% (um

vrgula setenta e nove por cento) em relao ao total da despesa autorizada no

mbito da SES-DF nos exerccios de 2012, 2013 e 201413, conforme tabela a seguir:

Tabela 1: Clculo da Materialidade14

1,79%

1.836.684.484,79 1.767.063.056,46 1.947.357.752,36

Percentual 3,80% 1,86% 1,07%

Total Despesa Autorizada no rgo

Materialidade (Percentual)

20.922.865,00

Clculo de Materialidade

2012 2013 2014Materia Auditada

Despesa autorizada relativa matria auditada 69.807.348,00 32.899.890,67

Fonte: SIGGO. UG 170101, Gesto 17901. Consulta em 09/09/2016.

38. Quanto ao Risco de Controle, foi realizada entrevista com a

Subsecretria de Administrao Geral e com o Diretor de Patrimnio da SES-DF. A

partir das respostas, comps-se a Planilha de Avaliao de Controle Interno (PT 2),

cuja avaliao indicou o percentual de 65% para o Risco de Controle15, o que permitiu

concluir pela existncia de um adequado sistema de controle interno16, com relao

atribuio de prevenir e detectar erros ou irregularidades relevantes.

12 A materialidade traduz a razo entre a despesa autorizada relativa (s) matria(s) auditada(s) e o total da despesa autorizada para o rgo no exerccio. 13 Foram utilizados como base esses exerccios em funo da amostra selecionada, j tratada no item referente ao escopo deste trabalho. 14 A despesa relativa matria auditada foi obtida a partir dos Programas de Trabalho relativos a Aquisio de Equipamentos e Materiais Permanentes. O Total Despesa Autorizada na SES-DF refere-se soma da despesa autorizada para a SES-DF, excludo o gasto com pessoal. 15 Risco de Controle baixo: inferior a 33%; moderado: 33% a 65% e alto: superior a 66%. 16 Controle Interno (100% menos o Risco de Controle): Fraco: inferior a 33%; Adequado: 33% a 65% e Forte: superior a 66% (PT 2).

e-DOC C8012184-eProc 35025/2015




17

2 Resultados da Auditoria

QA As aquisies de bens mveis permanentes estocados pela SES-DF

atendem aos princpios da legalidade, economicidade, eficincia e legitimidade?

No. A realizao de aquisies direcionadas de bens permanentes, sem comprovao

da vantajosidade em adeses a atas de registro de preo, com especificaes e

quantitativos no justificados, representa violao aos princpios aludidos. Como

consequncia dessas compras viciadas, a SES-DF mantm bens permanentes em seus

estoques por anos, evidenciando a m gesto de recursos pblicos.

2.1.1 ACHADO 1: Direcionamento e irregularidades nos processos de

aquisio por adeso a atas de registro de preos

Critrio

35. A Constituio Federal, em seu art. 37, XXI, estabelece que as compras

pblicas sejam efetuadas mediante processo de licitao que assegure igualdade de

condies a todos os concorrentes. De seu turno, o art. 3 da Lei Federal

n 8.666/1993 determina a aplicao dos princpios da legalidade, da impessoalidade,

da moralidade, da probidade administrativa e da igualdade.

36. No mbito do DF, o Decreto Distrital n 33.662/201217 previu a

possibilidade de os rgos do Poder Executivo aderirem a atas de registro de preos,

mediante a exposio de exceo motivada (art. 1, 1, I). O art. 4, V, estipulou que

os processos administrativos relativos s adeses trouxessem termo de referncia

demonstrando a adequao da demanda s especificaes constantes do edital da

ARP. Esta ltima exigncia foi repetida pelo art. 27, III, do Decreto Distrital

n 34.509/201318, que revogou a norma citada e substituiu-a na regncia do tema.

37. No que concerne especificamente a contrataes de bens e servios de

TI, a matria foi disciplinada, no mbito distrital, por meio dos Decretos Distritais

nos 32.218/201019, 34.637/201320 e 37.667/201621.

17 Vigente entre 15 de maio de 2012 e 10 de julho de 2013.

18 Vigente entre 10 de julho de 2013 e 28 de maio de 2015.

19 Vigente entre 16 de setembro de 2010 e 06 de setembro de 2013, dispunha, em seu art. 1, que A contratao de bens e servios de tecnologia da informao no mbito da Administrao Direta e

e-DOC C8012184-eProc 35025/2015




18

Anlises e Evidncias

38. O exame dos processos de aquisio dos bens estocados em

depsitos22 da SES-DF permitiu concluir que houve falhas nos procedimentos de

contratao desses bens, como burla licitao, direcionamento da contratao e

ausncia de comprovao da vantajosidade, conforme evidenciado a seguir. Registra-

se que as questes inerentes aos quantitativos adquiridos sero tratados no

Achado 3.

Vigilncia eletrnica (Processo SES 060.014.397/2012)

39. O processo SES 060.014.397/2012 tratou de adeso ARP

n 0077/2011, do Senado Federal, por meio da qual o rgo da Unio contratara o

fornecimento e instalao de cmeras para vigilncia eletrnica. O valor total do

contrato celebrado com a empresa Multidata Ltda. (Contrato n 195/2012-SES-DF23)

foi de R$ 5.301.854,00 (cinco milhes, trezentos e um mil, oitocentos e cinquenta e

quatro reais).

Burla licitao

40. Embora a ARP do Senado tratasse exclusivamente da aquisio e

instalao das cmeras (PT 4, fls. 57 e 82/83), o termo de referncia (TR) da SES-DF

previu, alm do fornecimento e instalao dos produtos para monitoramento e

segurana, uma gama de servios, que iam da realizao de projetos para instalao

Indireta do Distrito Federal reger-se-, no que couber, pelo disposto no Decreto Federal n 7.174, de 12 de maio de 2010 e na Instruo n 04, de 19 de maio de 2008, da Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.

20 Vigente entre 06 de setembro de 2013 e 29 de setembro de 2016, estabelecia, em seu art. 1, que A contratao de bens e servios de tecnologia da informao no mbito da Administrao Direta e Indireta do Distrito Federal reger-se-, no que couber, pelo disposto no Decreto Federal n 7.174, de 12 de maio de 2010, na Instruo Normativa MP/SLTI n 04, de 12 de novembro de 2010 e na Instruo Normativa MP/SLTI n 02, de 14 de fevereiro de 2012, ambas da Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.

21 Prev, em seu art. 1, que A contratao de bens e servios de tecnologia da informao no mbito da Administrao Direta e Indireta do Distrito Federal reger-se-, no que couber, pelo disposto no Decreto Federal n 7.174, de 12 de maio de 2010, na Instruo Normativa MP/SLTI n 04, de 11 de setembro de 2014, e na Instruo Normativa MP/SLTI n 02, de 12 de janeiro de 2015, ambas da Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.

22 Parque de Apoio (SGAP, Bloco G), 916 Sul (Setor Hospitalar Sul) e Setor de Cargas/SIA (STRC Trecho 4, Cj. C, Lote 4).

23 PT 4, fls. 173/188.

e-DOC C8012184-eProc 35025/2015




19

a servios de help desk, passando por manuteno preventiva e corretiva (PT 4,

fls. 19/28).

41. Como, para as necessidades da SES-DF, no bastava a simples

instalao, ela incluiu no contrato tais servios (PT 4, fls. 173/177, 179 e 181/185).

Contudo, com isso, transformou, ao arrepio da lei, uma ARP de aquisio e

instalao de bens em um contrato que misturava fornecimento de produtos e

prestao de servios.

42. Na medida em que no poderia prescindir dos servios cuja necessidade

declarou no TR e firmou no contrato, a modificao do objeto da ARP referida no era

uma opo legalmente autorizada, e, ao faz-lo, a SES-DF procedeu a verdadeira

burla licitao. Assim se afirma porque, ao incluir servios no previstos na ARP do

Senado Federal, restou configurada, na prtica, dispensa de licitao fora das

hipteses previstas na Lei Federal n 8.666/1993.

43. Cumpre esclarecer que o documento da SES-DF em que constam os

valores do contrato a ser firmado (PT 4, fl. 49) no traz uma planilha de custos

especificando os valores de cada servio e dos produtos a serem fornecidos, mas

apenas os montantes constantes da ata original firmada pelo Senado Federal

restrita a fornecimento de bens e, por isso, sem valores para os servios que a

SES-DF veio a contratar24.

44. Por outro lado, o cronograma financeiro previu que seriam pagos: 30%

(trinta por cento) do valor global do contrato com o termo de aceite dos projetos por

parte da contratante; 40% (quarenta por cento), com o termo de aceite dos

equipamentos pela contratante; e 30% (trinta por cento), com a entrega da soluo

(PT 4, fl. 44).

45. Essa incongruncia entre o TR e a ARP apenas representou um

problema para o rgo quando se verificou que a empresa, aps entregar os produtos

no almoxarifado da SES-DF, estava pleiteando um pagamento por fornecimento de

bens, quando o contrato mencionara natureza da despesa atinente prestao de

servios (PT 4, fls. 341 e 415).

46. Dessa forma, foi assinado, em 11 de novembro de 2013, termo aditivo

ao contrato para alterao do elemento de despesa, com chancela da assessoria

24 O valor total do contrato corresponde unicamente aos valores dos bens, ou seja, os preos unitrios dos equipamentos multiplicados pelas respectivas quantidades (PT 4, fl. 51).

e-DOC C8012184-eProc 35025/2015




20

jurdico-legislativa (PT 4, fls. 447/449), constando, agora, dotao oramentria

relativa ao fornecimento de bens (PT 4, fls. 455/456).

47. Deve-se ressaltar que a obrigatoriedade da realizao de licitao foi

elevada categoria de princpio da Administrao Pblica25, o princpio licitatrio.

Dele se extrai que a licitao obrigatria, mas que a legislao poder estabelecer

situaes em que a Administrao poder contratar sem que tenha que licitar26. No

se enquadrando o caso citado em nenhuma das situaes excepcionadas e tendo os

gestores da SES-DF optado, desde o incio do procedimento, por afastar potenciais

licitantes, tem-se por violado o referido princpio.

48. Ainda de acordo com autorizada doutrina, o princpio da legalidade

impe que a Administrao Pblica restrinja sua ao aos limites das determinaes

legais, no podendo fazer nem mais, nem menos do fixado em lei27. Trata-se da

legalidade estrita: a validade de qualquer deciso da Administrao depender (...)

de uma autorizao legislativa especfica (ainda que implcita)28.

49. Pelo exposto, entende-se ter havido violao ao princpio licitatrio,

previsto no art. 37, XXI, da CF, e no art. 2 da Lei de Licitaes, bem como ao

princpio da legalidade estrita (art. 37, caput, da CF e art. 3 da Lei de Licitaes).

Direcionamento

50. Este Tribunal de Contas, por intermdio das Decises n 3.410/201329 e

5.697/201130, ao apreciar situaes de adeso a ARPs, reconheceu a necessidade de

25 FURTADO, Lucas Rocha. Curso de licitaes e contratos administrativos. 5. ed. rev. atual e ampl. Belo Horizonte: Frum, 2013, p. 79.

26 Ibidem, p. 79.

27 MILESKI, Helio Saul. O controle da gesto pblica. 2. ed. rev. atual. e aum. Belo Horizonte: Frum, 2011, pp. 50/51.

28 JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos. 15. ed. So Paulo: Dialtica, 2012, p. 72.

29 O Tribunal, por unanimidade, de acordo com o voto da Relatora, decidiu: (...) II - informar ao Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal: a) que a pesquisa de preos a que se fere o item II da Deciso n 1.806/06 deve ser feita de forma ampla, abrangendo no somente os veculos da marca constante da ata de registro de preos adotada, mas tambm outras capazes de atender ao interesse da administrao; b) quanto indispensabilidade de especificar as condies e exigncias mnimas necessrias s suas necessidades, quando de novas aquisies, previamente aferio da existncia de alguma ata que atenda s suas expectativas (...). (Grifamos.)

30 O Tribunal, por unanimidade, de acordo com o voto do Relator, decidiu: (...) II. determinar Secretaria de Estado de Turismo do Distrito Federal que, no prazo de 30 (trinta) dias, adote as providncias necessrias ao exato cumprimento da lei ou apresente justificativas para as seguintes impropriedades identificadas no procedimento de adeso Ata de Registro de Preos decorrente do Edital de Prego Presencial n 042/2010-CCEL/PI que originou o Contrato n 32/2011: a) indcios de

e-DOC C8012184-eProc 35025/2015




21

se proceder a verificao prvia da adequao da demanda (bem ou servio) s

especificaes constantes do edital e do respectivo termo de referncia a que est

atrelada Ata de Registro de Preos. Em sentido similar conclua o Parecer n

1.191/2009 Procad/PGDF31.

51. Nada obstante, o processo SES 060.014.397/2012 se inicia com um TR

direcionado, desde a sua elaborao, para a adeso ARP do Senado Federal,

conforme se verifica no trecho a seguir transcrito, retirado do termo de referncia em

tela:

Nesse contexto, entre as alternativas de mercado, a SES-DF identificou que a Ata de Registro de n 177/2011 [sic] do Senado Federal, cujo objeto a aquisio de soluo integrada de monitoramento eletrnico, a que melhor atende as necessidades elencadas e aos requisitos estabelecidos. (PT 4, fl. 9) (grifou-se)

52. Reforando o aduzido, v-se, em documento que oficializa a demanda

extemporaneamente juntado aos autos que o prprio pedido de aquisio j orienta

a aquisio por via da adeso (PT 4, fls. 339 e 240/244)32.

53. Destarte, em vez de se ter a adeso apenas como uma opo,

escolhendo-a aps cotejo com outras em especial, o procedimento licitatrio regular

, a SES-DF preferiu, margem de qualquer justificativa, aderir ARP do Senado

Federal.

54. Vale lembrar que tal fato tambm vai de encontro ao disposto no ento

vigente Decreto Distrital n 33.662/2012 (art. 1, 1, I), que exigia demonstrao de

exceo motivada para a adeso, o que no se verifica nos autos. Pelo contrrio, a

justificativa apresentada presta-se a motivar um procedimento regular de licitao,

no uma adeso (PT 4, fls. 7/9).

favorecimento da empresa Marelli Mveis para Escritrios Ltda., contrariando o princpio da igualdade e da impessoalidade, constantes do art. 3 da Lei n 8.666/93, haja vista que a adeso Ata de Registro de Preos decorrente do Prego 042/2010-CCEL/PI no foi precedida de indicao clara da adequao da demanda s especificaes constantes do edital e do respectivo termo de referncia a que est atrelada a referida ARP; (...). (Grifamos.)

31 Requisitos obrigatrios para a viabilizao da adeso pela Administrao Distrital (...) a) verificao de adequao da demanda (bem ou servio) s especificaes constantes do edital e do respectivo termo de referncia a que est atrelada Ata de Registro de Preos (fl. 8);

32 Consta do Documento de Oficializao da Demanda, in verbis: Dentre as alternativas de mercado, a SES-DF identificou que a Ata de Registro de Preos Prego 077/2011 do Senado Federal, para Soluo Integrada de Monitoramento Eletrnico que atende s necessidades elencadas e aos requisitos estabelecidos. (...). Assim, a administrao da SES-DF optou pela soluo em comento (...). (Grifamos.)

e-DOC C8012184-eProc 35025/2015




22

55. Com tal procedimento, a SES-DF direcionou a contratao empresa

Multidata Ltda., nem mesmo verificando a viabilidade de se realizar licitao e se

oportunizar a competio entre concorrentes. Como o caso se enquadra como

contratao de bens e servios de Tecnologia da Informao (TI), conclui-se pela

violao tambm do art. 2, I, do Decreto Federal n 7.174/201033, que vedava

especificaes no termo de referncia que direcionassem ou favorecessem a

contratao de um fornecedor especfico.

56. Conforme leciona Maral Justen Filho34, a licitao instrumento

jurdico para afastar a arbitrariedade na seleo do contratante, e a isonomia

constitui um princpio estabelecido em favor do particular interessado em disputar

o contrato administrativo. Mas a tutela aos interesses individuais reflete, igualmente,

a proteo aos interesses da Administrao Pblica35.

57. No caso em tela, no se verifica a observncia desse princpio

constitucional (art. 37, CF) e legal (art. 3, caput, da Lei Federal n 8.666/1993),

restando infringido, tambm, o princpio da legalidade, previsto nos mesmos

dispositivos citados.

58. O Tribunal de Contas da Unio (TCU), ao se debruar sobre caso

similar, reconheceu a necessidade de que o rgo

formalize previamente s contrataes por meio de Adeso Ata de Registro de

Preos, o termo de caracterizao do objeto a ser adquirido, bem como apresente

justificativas contendo diagnstico da necessidade da aquisio e da adequao do

objeto aos interesses da Administrao, em obedincia ao disposto nos art. 14 e 15,

7, inciso II, da Lei n. 8.666/1993.36

59. Por conseguinte, evidenciado o direcionamento do procedimento,

conclui-se pela infrao aos princpios da legalidade e da isonomia e pela frustrao

ao carter competitivo que deve enformar as compras pblicas (art. 3, 1, I, da Lei

Federal n 8.666/1993).

33 Aplicvel ao Distrito Federal por fora do art. 1 do Decreto Distrital n 32.218/2010.

34 JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos. 15. ed. So Paulo: Dialtica, 2012, pp. 58/59.

35 Ibidem, p. 60. (Grifamos.)

36 Acrdo 2.764/2010-Plenrio, julgado em 13/10/2010.

e-DOC C8012184-eProc 35025/2015




23

Adeso intempestiva

60. Alm de ter havido burla ao princpio licitatrio e direcionamento na

contratao, verificou-se que a avena tambm foi ilegal por ter se dado

intempestivamente, quando j vencida a ARP do Senado Federal.

61. Consta do processo que a ARP foi firmada pelo Senado Federal em 01

de dezembro de 2011 (PT 4, fls. 82/83). Considerando que, nos termos do art. 15,

3, III, da Lei Federal n 8.666/1993, o registro de preos ter sempre validade no

superior a um ano, e que o art. 4, III, do Decreto Distrital n 33.662/2012 exige

comprovao da vigncia da ARP para a adeso, a SES-DF teria at 01 de dezembro

de 2012 para finalizar a contratao.

62. Nada obstante, a autorizao para adeso s foi dada em 10 de

dezembro de 2012 (PT 4, fl. 159), e o contrato s foi firmado em 28 de dezembro de

2012 (PT 4, fls. 173/188). Assim, seja tomando por base a autorizao para adeso,

seja elegendo como parmetro a data de assinatura do contrato, a adeso violou as

normas mencionadas.

63. Faz-se mister destacar que o parecer da assessoria jurdico-legislativa

(AJL) da SES-DF foi o ato imediatamente posterior autorizao no processo, no

tendo apontado qualquer problema em relao ao fato de a ata estar vencida (PT 4,

fls. 161/168). Chama a ateno que, embora conste logo aps a autorizao do

Secretrio de Sade de 10 de dezembro de 2012, o parecer datado de 29 de

novembro de 2012, data em que a ARP do Senado ainda estaria vlida e a adeso,

portanto, seria tempestiva.

64. Porm, outras duas ocorrncias contradizem a data apresentada no

documento: o parecer cita especificamente o ato de autorizao da autoridade, de 10

de dezembro de 2012 (PT 4, fl. 163, item s); e, de acordo com o Sistema de

Consulta Pblica dos Processos Administrativos do GDF (Sicop), o processo s foi

remetido AJL em 07 de dezembro de 2012 (PT 5). Em funo de todo esse conjunto

ftico, evidencia-se que a assessoria jurdica, falhando em seus deveres funcionais37,

37 Segundo o art. 38, pargrafo nico, da Lei Federal n 8.666/1993, As minutas de editais de licitao, bem como as dos contratos, acordos, convnios ou ajustes devem ser previamente examinadas e aprovadas por assessoria jurdica da Administrao. De seu turno o art. 2, XII, da Instruo Normativa SES-DF n 4/2011 condiciona a adeso existncia de manifestao conclusiva da assessoria jurdica do rgo interessado em realizar a adeso, cabendo, nos termos do art. 6, unidade executiva ou orgnica da SES/DF (Assessoria Jurdico-Legislativa AJL/SES), promover o atendimento do inciso XII do artigo 2 deste Ato Normativo.

e-DOC C8012184-eProc 35025/2015




24

contribuiu para a ilegalidade, tanto com relao inconsistncia da data de seu

parecer quanto com referncia ausncia de oposio ao prosseguimento da adeso

extempornea.

No comprovao de vantajosidade

65. O art. 15, V, da Lei Federal n 8.666/1993 dispe que as compras,

sempre que possvel, devero balizar-se pelos preos praticados no mbito dos

rgos e entidades da Administrao Pblica; o 1 desse dispositivo demanda ainda

ampla pesquisa de mercado.

66. No caso de contrataes de bens e servios de TI, nos termos do

art. 14, VI, da IN SLTI/MPOG n 04/200838, a estratgia de contratao

compreenderia a elaborao de oramento detalhado, fundamentado em pesquisa de

mercado, incluindo contrataes similares, valores oficiais de referncia ou tarifas

pblicas.

67. Por meio das Decises n 5.399/2009 e 2.946/2010, o TCDF

estabeleceu que a SES-DF, para fins de pesquisa de preos, deveria obter um

mnimo de trs propostas vlidas, levando em conta, ainda, os preos praticados pela

prpria jurisdicionada e por outros rgos pblicos em aquisies semelhantes.

68. Ademais, a comprovao da vantajosidade da adeso era, poca do

ajuste, exigida pelo art. 4, VII, do Decreto Distrital n 33.662/2012.

69. Seguindo esclio do j citado Maral Justen Filho, a vantajosidade

corresponde situao de menor custo e maior benefcio para a Administrao39.

No caso de adeses a ARPs, Joel de Menezes Niebuhr esclarece que para que a

adeso seja vantajosa, necessrio que o objeto consignado na ata que se pretenda

aderir atenda s necessidades do aderente40.

70. Como evidenciado acima, a ARP do Senado, ao limitar-se a

fornecimento e instalao de bens, no servia SES-DF, a qual demandava uma

srie de outros servios (PT 4, fls. 19/20 e 24/28). Entretanto, isso no foi bice

adeso, que acabou ocorrendo sem que a ARP atendesse s necessidades da

38 Aplicvel ao Distrito Federal por fora do art. 1 do Decreto Distrital n 32.218/2010.

39 JUSTEN FILHO, Maral. Op. Cit., p. 61.

40 GUIMARES, Edgar e NIEBURH, Joel de Menezes. Registro de preos: aspectos prticos e jurdicos. 2. ed. atualizada de acordo com o Decreto n 7.892/2013. Belo Horizonte: Frum, 2013, p. 140.

e-DOC C8012184-eProc 35025/2015




25

jurisdicionada e sem que esta tivesse condies de fazer uso dos bens adquiridos,

conforme se detalhar no Achado 2.

71. Visando atender norma, a SES-DF juntou, a ttulo de pesquisa de

preos, apenas duas cotaes de empresas (PT 4, fls. 122/142). Ainda, cabe

assinalar que no consta do relatrio elaborado pela rea responsvel qualquer preo

pblico.

72. Importante destacar a lio de Joel de Menezes Niebuhr, que ecoa as

decises do TCDF acima citadas:

A pesquisa de preos pode ser realizada, entre outros meios, com a consulta a trs

potenciais fornecedores ou prestadores de servios e com a pesquisa dos valores de

outros contratos ou mesmo outras atas de registro de preos que tenham objetos

idnticos ou semelhantes ao que se pretenda aderir, na forma do inciso V do artigo 15

da Lei n 8.666/93.41

73. Dessa forma, quer se considere que o contrato trata de mera compra,

quer se entenda que configura ajuste para prestao de servios com fornecimento

de bens, no foi demonstrada a vantajosidade da contratao. Tendo em vista o

direcionamento que estava sendo efetuado, a pesquisa de preos representou mera

etapa formal inadequadamente vencida, incapaz de permitir a comprovao de que a

adeso era economicamente a melhor opo para a Secretaria.

74. A reforar o que aqui se expe, h manifestao do autor do TR, ento

titular da SUTIS, no sentido de que a justificativa apresentada no prprio TR j levaria

presuno de vantajosidade da adeso (PT 4, fl. 170)42.

Mobilirio hospitalar (Processo SES 060.003.421/2014)

75. Este processo trata da aquisio de mobilirio hospitalar para diversas

especialidades no mbito da SES-DF, realizada por meio de adeso

ARP n 37/2013 do Ministrio da Defesa. A partir dessa ata, celebrou-se com a

empresa Hospimetal Indstria Metalrgica de Equipamentos Hospitalares Ltda. o

Contrato n 263/2014, no valor de R$ 4.620.325,72 (quatro milhes, seiscentos e vinte

mil, trezentos e vinte e cinco reais e setenta e dois centavos) (PT 12, fls. 726/738).

41 Ibidem, p. 141.

42 In verbis: Em atendimento ao despacho de fls. 150, quanto ao apontamento relativo comprovao da vantajosidade, constante da Nota Tcnica n 1.193/2012, da Assessoria Jurdico-Legislativa AJL, item VII (fls. 147), vimos informar que essa se presume nos argumentos expostos no Termo de Referncia, principalmente s fls. 6/7.

e-DOC C8012184-eProc 35025/2015




26

Direcionamento

76. Tal como no processo SES 060.014.397/2012, relativo s cmeras de

vigilncia, h evidncias de que o procedimento de aquisio ora em debate foi

direcionado para a adeso ata de registro de preos realizada pelo Ministrio da

Defesa.

77. Primeiramente, j na solicitao inicial da aquisio do mobilirio

hospitalar, elaborada pela Gerncia de Hotelaria da SES-DF GEH (Memorando

n 029/2014, de 11/02/2014), h expressa inteno43 de aderir Ata de Registro de

Preos n 37/2013 (PT 12, fls. 2/4). A GEH, em seu pedido de novo mobilirio

hospitalar, incorre na inverso da ordem do processo de licitao, decidindo pela

adeso a uma ARP especfica antes de qualquer ato que apresente um levantamento

da real demanda da SES-DF.

78. Como salientado pelo douto membro do MPC na Representao n

009/2016-CF44, esta Corte de Contas, na Deciso n 3.410/2013, considerou essa

prtica contrria ao Direito, in verbis:

O Tribunal, por unanimidade, de acordo com o voto da Relatora, decidiu: (...) II -

informar ao Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal: ... b) quanto

indispensabilidade de especificar as condies e exigncias mnimas

necessrias s suas necessidades, quando de novas aquisies, previamente

aferio da existncia de alguma ata que atenda s suas expectativas. (Grifou-se)

79. Alm disso, na mencionada solicitao da GEH, argumentou-se que a

adeso era necessria, em razo dos princpios administrativos da eficincia e da

economicidade (PT 12, fls. 2/4 e 195/196). Entretanto, no houve pesquisa de preos

nesta etapa inicial, requisito que atestaria a alegada vantajosidade que seria obtida

com a adeso. Tratou-se, assim, de um despacho padro, que repete o constante do

processo SES 060.009.212/2013 (PT 13, fls. 58/59), constituindo mais um fator a

reforar a ocorrncia do direcionamento.

43 Na referida solicitao para compra de mobilirio hospitalar, h expressa meno ata que se pretende aderir: Considerando a Ata de Registro de Preo no 37/2013, PE Prego Eletrnico com SRP n 37/2013 (PT 12, fl. 2, sem grifos no original). Alm disso, so relacionados diversos itens que se pretendia adquirir, identificando-os conforme os nmeros de grupos e itens constantes da ARP que se intencionava aderir (PT 12, fl. 3).

44 e-DOC C7506AE7-e (pea 3 do Processo 15.436/2016-e).

e-DOC C8012184-eProc 35025/2015




27

80. No sentido do aqui arguido, o Tribunal de Contas da Unio TCU, no

Acrdo n 2.764/2010-Plenrio, fixou requisitos mnimos a serem observados por

rgos pblicos quando da adeso a atas de terceiros: (i) necessidade de elaborar,

em momento prvio contratao por adeso ata de registro de preos, termo de

caracterizao do objeto a ser adquirido, no qual restem indicados o diagnstico da

necessidade e as justificativas da contratao, bem como a demonstrao de

adequao do objeto em vista do interesse da Administrao; (ii) dever de realizar

pesquisa de preos a fim de atestar a compatibilidade dos valores dos bens a serem

adquiridos com os preos de mercado e confirmar a vantajosidade obtida com o

processo de adeso; e (iii) obrigao de respeitar os termos consignados em ata,

especialmente seu quantitativo, sendo manifestamente vedada a contratao por

adeso de quantitativo superior ao registrado.

81. Outrossim, o TR que fundamentou a adeso e o contrato traz descritivos

de bens que praticamente repetem os da ata federal, sendo vlido concluir que a

elaborao do TR se pautou antes pela ARP n 37/2013, do que pelas reais

necessidades das unidades hospitalares da rede distrital de sade (PT 12, fls. 18/144,

170/193 e 726/738)45.

82. De todo modo, as questes atinentes s justificativas dos quantitativos

adquiridos sero tratados pormenorizadamente no Achado 3.

83. Por fim, enrobustecendo as evidncias de direcionamento, constatou-se

que, de forma a viabilizar a adeso, que deveria ocorrer at 14 de novembro de 2014

(PT 12, fl. 144), foram utilizados recursos do Programa de Trabalho

10.301.6202.4088.0088 Capacitao de Servidores (PT 12, fl. 734), por faltarem

recursos oramentrios no programa de trabalho relacionado ao objeto da compra.

Com isso, em 10 de novembro de 2014, a quatro dias do limite, logrou-se aderir, de

maneira ilegal, ARP.

Mobilirio para escritrio (Processo SES 060.009.212/2013)

84. Por meio deste processo, a SES-DF aderiu ARP n 06/2013, da

Fundao Nacional de Sade (Funasa), cujo objeto era a aquisio de mobilirio, e.g.,

45 Na referida Representao n 009/2016-CF, o MPC aponta indcios de indicao de marca. Na viso da equipe de auditoria, contudo, a indicao de marca decorrncia lgica e inexorvel do direcionamento da aquisio para a adeso a essa ata especfica.

e-DOC C8012184-eProc 35025/2015




28

mesas, gaveteiros e estaes de trabalho. Firmou-se, a partir desse processo, com a

empresa Giom Comrcio e Representaes de Mveis Ltda., o Contrato n 249/2013,

no valor de 6.425.070,00 (seis milhes, quatrocentos e vinte e cinco mil e setenta

reais) (PT 13, fls. 219/233).

Direcionamento

85. Assim como nos outros casos mencionados neste achado, o processo

em epgrafe, destinado aquisio de mobilirio alegadamente necessrio para a

inaugurao das Unidades de Sade do Sistema Prisional, Domiciliar e de Sade da

Famlia, j foi autuado com vista adeso ARP (PT 13, fl. 2). Veja-se que o primeiro

ato do processo, datado de 31 de julho, j se refere adeso, sendo acompanhado

por autorizao de adeso pela Funasa, datada de 08 de julho de 2013.

86. Verificou-se que a adeso no foi tratada apenas como uma opo,

escolhendo-a aps comparao com outras notadamente o procedimento licitatrio

regular. Foi decidido de pronto que seria realizada a adeso ARP da Funasa.

87. Assim como nos outros casos acima comentados, no consta dos autos

qualquer justificativa idnea para a adeso. Pelo contrrio, junta-se mero despacho

padro, defendendo a adeso por motivos de eficincia, celeridade e economicidade

nunca demonstrada (PT 13, fls. 58/59).

88. Tal qual exposto pelo ilustre membro do MPC na Representao n

31/2015, que originou a presente auditoria, compras da SES-DF acabam sendo

sempre justificadas ao argumento do terror, de que se faz necessria a aquisio

porque vidas precisam ser salvas (e-DOC 0A6F7A63-e, pea 3, fl. 2).

89. o que ocorreu no caso em comento e o que se pode verificar no

despacho mencionado, que alude a necessidade urgente. Note-se que a alegada

urgncia vai de encontro posterior manifestao, pela prpria SES-DF, de ausncia

de prejuzo na prorrogao do prazo de entrega, que viria a ser pleiteada pelo

fornecedor aps a celebrao contratual (PT 13, fl. 261).

90. Destarte, com tal procedimento, a SES-DF direcionou a contratao

empresa Giom Comrcio e Representaes de Mveis Ltda., sequer buscando avaliar

a viabilidade de se realizar licitao e se oportunizar a competio entre concorrentes

a qual poderia ter sido financeiramente proveitosa SES-DF.

91. Na esteira do aduzido acima em relao aos processos SES

060.014.397/2012 e 060.003.421/2014, tal prtica no se mostra consentnea com os

e-DOC C8012184-eProc 35025/2015




29

princpios da legalidade e da isonomia, bem como com o carter competitivo que,

ressalvadas excees no verificadas neste caso , deve ser garantido nas

contrataes pblicas. A fim de se evitar tautologia, uma vez expostos os fatos,

reitera-se a fundamentao jurdica exposta quanto ao direcionamento apontado no

processo SES 060.014.397/2012.

No comprovao da vantajosidade

92. Tambm aqui repetindo procedimento que j se verificara no processo

SES 060.014.397/2012 (cmeras de vigilncia), supostamente com vista a comprovar

a vantajosidade da adeso, a SES-DF limitou-se a apresentar duas cotaes de

empresas e no juntou qualquer cotao de preos praticados pela Administrao

Pblica (PT 13, fls. 188/198).

93. O presente caso, contudo, mostra-se ainda mais grave que o primeiro.

Alm de no ter consultado preos de outras contrataes pblicas, exigncia do art.

15, V, da Lei Federal n 8.666/1993, as cotaes das empresas foram trazidas pela

rea tcnica, que, desde o princpio do procedimento, direcionara a compra para a

empresa contratada (PT 13, fl. 199). Dessa forma, no h como se reconhecer que a

vantajosidade da adeso foi demonstrada e que houve ampla pesquisa de mercado;

v-se que apenas se buscou vencer formalidade exigida por checklist (PT 13, fls.

200/201), representando afronta ao art. 15, V, e 1 da Lei Federal n 8.666/1993.

94. Mostra-se relevante notar que o procedimento desconsiderou, tambm,

as Decises TCDF n 5.399/2009 e 2.946/2010, que cristalizaram, para a SES-DF e

para o GDF como um todo, o entendimento desta Corte de que as pesquisas de

preos para aferir a compatibilidade com os preos de mercado (exigida, poca

desta contratao, tambm pelo Decreto Distrital n 34.509/2013) deveriam incluir um

mnimo de trs propostas vlidas, levando em conta, ainda, os preos praticados pela

prpria jurisdicionada e por outros rgos pblicos em aquisies semelhantes.

Causas

95. Falhas na assessoria jurdica e nas instncias de controle da SES-DF.

96. Falhas na realizao de pesquisa de preos.

97. Descumprimento de decises pretritas do TCDF.

e-DOC C8012184-eProc 35025/2015




30

Efeitos

98. Utilizao ineficiente e antieconmica dos recursos pblicos.

99. Realizao de aquisies ilegtimas, que no atendem ao interesse

pblico.

Consideraes do auditado

100. Em conformidade com o disposto no Captulo 6 do Manual de Auditoria

do TCDF, por meio da Deciso 62/2017 e dos Ofcios 243/2017-GP e 244/2017-GP, o

Tribunal encaminhou a verso prvia do Relatrio de Auditoria SES-DF e empresa

Multidata Ltda., para conhecimento e manifestao.

101. Em resposta, foram remetidos a esta Corte de Contas (i) os Ofcios

421/2017-GAB/SES46 (pea 129), 630/2017-GAB/SES47 (pea 131) e 931/2017-

GAB/SES48 (pea 132) todos da Secretaria de Sade , bem como (ii) as

consideraes da empresa Multidata Ltda.49 (pea 128).

102. Sobre o presente achado, a Coordenao de Administrao Geral da

SES-DF informou que foi elaborado Novo Fluxo de Contrataes no mbito da Pasta,

conforme transcrito a seguir:

Elaborado Novo Fluxo de Contrataes da Secretaria de Sade do Distrito Federal,

aprovado pelo Plenrio do Colegiado de Gesto, por meio da Deliberao n 28, de 15

de dezembro de 2016. De acordo com o novo fluxo, a aquisio de bens permanentes

(mobilirio de escritrio, hospitalar e equipamentos mdico-hospitalares) ser

precedida pela padronizao desses pelas comisses de incorporao de tecnologias

da SES/DF. Ademais, o processo de aquisio ser elaborado por uma Equipe de

Planejamento, a qual possui carter multidisciplinar, integrando as reas

administrativas, tcnicas e de armazenamento. Essa etapa inclui desde o levantamento

e consolidao das necessidades da Rede estrutura necessria para a instalao dos

bens a serem contratados. Essa medida visa qualificar o plano de necessidades de

acordo com as demandas da Rede, melhorar a execuo oramentria alinhando os

projetos e planos estratgicos, alm de reduzir o tempo de aquisio de bens

permanentes. (Ofcio n 421/2017-GAB/SES, pea 129, p. 2)

46 e-DOC 8A250EFD-c, documento juntado em 06/03/2017.

47 e-DOC 1DF1B759-c, documento juntado em 27/03/2017.

48 e-DOC 99F9A5BA-c, documento juntado em 04/05/2017.

49 e-DOC 64205C1D-c, documento juntado em 03/03/2017.

e-DOC C8012184-eProc 35025/2015




31

103. De seu turno, a Coordenao de Compras da SES-DF, por meio de sua

Diretoria de Instruo para Aquisio DIAQ, pontuou que existe uma metodologia de

estimativa de preos a ser observada em suas atividades, a qual contempla os

valores praticados tanto na esfera pblica quanto na privada. A Diretoria em questo,

aps detalhar a referida sistemtica de uniformizao dessa atribuio, declarou

ainda que tal metodologia atende legislao vigente e coaduna com as orientaes

dos rgos de Controle (pea 132, pp. 133/137).

104. Na sequncia, a DIAQ teceu consideraes em relao no

comprovao de vantajosidade verificada no Processo SES 060.009.212/2013

(aquisio de mobilirio para escritrio), in verbis:

Processo 060-009.212/2013 - Mobilirio para Escritrio

"No comprovao da vantajosidade"

Apesar de no constar dos autos pesquisa por preos pblicos, por ocasio da

presente resposta essa Diretoria procedeu busca por valores praticados por outros

rgos ou entidades da Administrao a fim de demonstrar a vantajosidade da

aquisio.

Inicialmente, de posse dos cdigos BR dispostos no termo de referncia, procedeu-se

pesquisa no portal de compras governamentais Comprasnet. Ocorre que, em funo

da amplitude dos cdigos BR frente elevada especificidade dos descritivos

apresentados no Termo de Referncia, no foram localizadas outras aquisies.

Adicionalmente, perpetrou-se buscas por atas na rede mundial de computadores

utilizando-se os descritivos pleiteados, com sucesso. Foram localizadas as propostas

referentes Ata de Registro de Preos n 002/2012 do Comando Militar do Planalto,

com validade at 10/04/2013 e Ata de Registro de Preos n 024/2011 do Comando

Militar do Nordeste, vlida at 10/11/201[2]. O fato levou possibilidade de

identificao de respectivas atas no Comprasnet, conforme anexo.

Complementarmente, localizou-se a ata 04/2013 do Comando Militar do Sudeste.

Conforme pode se constatar, os preos dispostos nas atas supracitadas apresentaram-

se superiores ou semelhantes aos contratados pela SES/DF, demonstrando

vantajosidade econmica na aquisio. (pea 132, pp. 137/138)

105. Por sua vez, a empresa Multidata Ltda., contratada para fornecer

materiais e servios de sistema de vigilncia eletrnica, apresentou pea em que

contesta o direcionamento e a ausncia de comprovao de vantajosidade (e-DOC

64205C1D-c, pea 128)50.

50 O documento da Multidata LTDA. envolve questionamentos aos achados 1 e 2, bem como

e-DOC C8012184-eProc 35025/2015




32

106. A empresa refuta a apontada violao ao princpio licitatrio e ao

princpio da legalidade estrita, uma vez que teria sempre se prontificado junto

Secretaria de Sade a concluir todo o projeto, o que no teria ocorrido por falta de

condies tcnicas para instalao (pea 128, pp. 2/3).

107. Defende no haver diferena entre o objeto da contratao do Senado e

o da SES-DF, assim como sustenta no ter havido tentativa do rgo distrital de

burlar o processo licitatrio. Justifica que a Secretaria teria apenas sido mais

detalhista e exigente no momento da elaborao do seu contrato, no havendo que

se falar em prejuzo ao errio, dado que do prprio relatrio constaria a ocorrncia de

acrscimo de atividades, o que prejudicaria somente a empresa (pea 128, p. 3).

108. Assevera que todos os servios previstos pela SES-DF tambm

constavam do contrato com o Senado, inclusive instalao, manuteno e help desk

(pea 128, p. 4).

109. Quanto ao direcionamento apontado, aduz ter apenas manifestado o

aceite da solicitao da SES-DF em aderir ARP, no lhe cabendo questionar as

solicitaes de adeso, e sim aceitar ou recusar os pedidos. Assim, no se poderia

falar em direcionamento da contratao uma vez que foram cumpridas todas as

etapas licitatrias pelo Senado Federal (pea 128, p. 4).

110. Em relao no comprovao da vantajosidade da adeso, argumenta

que o preo estimado na licitao do Senado seria 33,87% superior ao valor fechado

e adjudicado, revelando grande ganho para a administrao. Como a SES-DF

providenciou duas cotaes de preo e outros rgos federais tambm aderiram a

essa ata, estariam evidenciados os benefcios da adeso e comprovada sua

vantajosidade (pea 128, p. 5).

Posicionamento da equipe de auditoria

111. Da manifestao da Co

auditoria de regularidade - sindsaude.org.br · argumento do terror, de que se faz necessária a...

Documents