apostila setor público mar 2009

Programa Certif icação Interna em Conhecimentos

SETOR PÚBLICO

Brasília, março de 2009

SETOR PÚBLICO

S Sumário

1 ESTADO E GOVERNO............................................................................................................9. 1.1. ESTADO.........................................................................................................................11 ■AsfunçõesdoEstado..................................................................................................12 ■AsformasdeEstado...................................................................................................12

. 1.2. GOVERNO.....................................................................................................................12 ■AsfunçõesdoGoverno...............................................................................................13 ■Execuçãodepolíticaspúblicas...................................................................................16

. 1.3. INTERVENÇÕES.DO.ESTADO.NA.ECONOMIA...........................................................18 ■OEstadoregulador.....................................................................................................22 ■ImperfeiçõesnoprocessodeintervençãodoEstado..................................................24 ■Novasformasdaintervenção......................................................................................25

2 ORGANIZAÇÃO DO ESTADO BRASILEIRO.......................................................................27

. 2.1. ORGANIZAÇÃO.POLÍTICO-ADMINISTRATIVA.DA.REPÚBLICA..................................29 ■Entesfederativos.........................................................................................................29 ■Competências..............................................................................................................33 ■Federalismofiscal........................................................................................................38

. 2.2. ADMINISTRAÇÃO.PÚBLICA..........................................................................................44 ■Princípiosdaadministraçãopública............................................................................44 ■OrganizaçãoecompetênciasdospoderesdaRepública...........................................46 ■Administraçãodiretaeindireta....................................................................................56

3 GESTÃO DE FINANÇAS PÚBLICAS...................................................................................63. 3.1. PLANEJAMENTO...........................................................................................................65 ■PlanoPlurianual..........................................................................................................67 ■LeideDiretrizesOrçamentárias..................................................................................70 ■LeiOrçamentáriaAnual...............................................................................................72

. 3.2. RECEITAS.PÚBLICAS...................................................................................................74 ■Classificaçãoorçamentáriadareceita.........................................................................75 ■Codificaçãodanaturezadareceita.............................................................................78 ■Repartiçãodereceitas.................................................................................................80 ■Codificaçãoparacontroledasdestinaçõesderecursos.............................................82

. 3.3. DESPESAS.PÚBLICAS..................................................................................................85 ■Classificaçãoorçamentáriadadespesa......................................................................85 ■Estágiosdadespesa...................................................................................................86 ■Classificaçãoquantoànaturezadedespesa-:...........................................................92 ■Classificaçãoinstitucional............................................................................................95 ■Classificaçãoporfunçãooufuncional.........................................................................96 ■Classificaçãoporprogramaouprogramática..............................................................97

3.4 RESPONSABILIDADEFISCAL......................................................................................98 ■Limitescomgastodepessoal.....................................................................................99 ■Limitesdeendividamento..........................................................................................101 ■Limitesàconcessãodegarantia...............................................................................102 ■Limitesdegastoscomeducaçãoesaúde................................................................103 ■ConsequênciaspelodescumprimentodaLRF..........................................................105 ■RelatóriosdeacompanhamentodaLRF...................................................................107

3.5 FINANCIAMENTODEPROJETOSPÚBLICOS..........................................................112 ■Operaçõesdecrédito................................................................................................112 ■Parceriapúblico-privada............................................................................................115

. 3.6. DEMONSTRAÇÕES.CONTÁBEIS...............................................................................122 ■Balançoorçamentário................................................................................................123 ■Balançofinanceiro.....................................................................................................124 ■Balançopatrimonial...................................................................................................126 ■Demonstraçãodasvariaçõespatrimoniais................................................................128

ReconhecernoçõesteóricassobreEstadoeGoverno,bemcomodescreveraorganizaçãodosetorpúblicobrasileiroeosinstrumentos

utilizadosparaagestãofinanceiranaadministraçãopública.

O objetivo geral

Espera-sequeaofinaldoestudodestetemavocêpossa:

▪ConceituarEstado.

▪ IdentificarosprincipaiselementosconstitutivosdoEstado.

▪ IdentificarasfunçõesdoEstado.

▪ DistinguirasprincipaisformasdeEstado.

▪ ConceituarGoverno.

▪ Identificar as funções doGoverno decorrentes de seu poder político e deintervençãonaeconomia.

▪ Explicaroquesãobenspúblicosebenssemipúblicosoumeritórios.

▪ Conceituarpolíticaspúblicas.

▪ Identificarosprincipaisinstrumentosparaaexecuçãodaspolíticaspúblicas.

▪ Discorrer sobre as principais falhas demercadoque impedema alocaçãoeficienteouótimaderecursos.

▪ ExplicaropoderconcedenteeopoderreguladordoEstado.

▪ IdentificarosprincipaisobjetivosdaregulaçãoefetuadapeloEstado.

▪ Identificarosprincipaisinstrumentosdaregulação.

▪ Identificarasprincipaisfunçõesdosórgãosreguladores.

▪ Identificarascaracterísticasnecessáriasàeficiênciadosistemaregulatório.

▪ Discorrer sobre as principais imperfeições do processo de intervenção doEstadonaeconomia.

▪ DiscorrersobreasnovasformasdeintervençãodoEstadonaeconomia.

1eStado e governo

Setor público 11

Universidade Corporativa BB

1.1 ESTADO

OEstadoéaorganizaçãoquepossuiopoderde legislare tributarsobreapopulaçãodeumdeterminadoterritório,sendoaúnicaquepossuipoderextroverso, ou seja, aautoridadede constituir unilateralmenteobrigaçõesparaterceiros.Comoresponsávelpelaorganizaçãoepelocontrolesocial,cabeaoEstadofazercumpriressasobrigações,inclusiveaplicandoaforçadeformalegítima.

Dopontodevistaeconômico,aexistênciadoEstadoénecessáriapararegu-larecomplementaromercadoque,isoladamente,nãoécapazdedesempe-nhartodasasfunçõeseconômicasvisandoobem-estarcoletivo.

SãoelementosconstitutivosdoEstadoopovo,oterritórioeopoder.Algunsautorescitamcomoquartoelementoconstitutivoasoberania.Paraosdemais,noentanto,asoberaniaintegraoterceiroelemento(opoder).Aseguir,concei-tuam-sealgunstermosrelacionados,diretaouindiretamente,aoEstado:

Povo – éocomponentehumanodoEstado.

Território – éolimiteespacialdentrodoqualoEstadoexerce,demodoefe-tivoeexclusivo,oseupodersobreaspessoaseosbens.

Poder – éumfenômenosócio-cultural.Opoderpolíticoouestatalésuperioratodososoutrospoderessociais,osquaisreconhece,regeedomina,visandoordenarasrelaçõesentreosgruposeosindivíduos,demaneiraamanteraordemeestimularoprogresso,tendoemvistaobemcomum.

Soberania – éopoderpolíticosupremoe independente.Supremoporquenãoestálimitadointernamentepornenhumoutroeindependenteporquenaordeminternacionalnãotemdesubmeter-searegrasquenãosejamvolunta-riamenteaceitaseestáemsituaçãodeigualdadecomospoderessupremosdosoutrospovos.

País – refere-seaosaspectosfísicos,àpaisagemterritorial.Expressaauni-dadegeográfica,histórica,econômicaeculturaldoterritório.NemsempreonomedeumpaíscoincidecomodorespectivoEstado.Exemplo:nomedopaís–Brasil;nomedoEstado–RepúblicaFederativadoBrasil.

programa certificação interna em conhecimentoS12


Pátria – éotermoqueexprimeosentimentocívicodeumpovo.

Aparelho do Estado – representaaadministraçãopúblicaemsentidoamplo,ouseja,aestruturaorganizacionaldoEstado,emseustrêspoderes:Executi-vo,LegislativoeJudiciário.OaparelhodoEstadoéconstituídopeloGoverno,porumcorpodefuncionáriosepelaforçamilitar.

■ As funções do Estado

AsfunçõesexclusivasdoEstadodecorremdeseupoderextroversoepodemser resumidas nas atividades de regulamentar, fiscalizar e fomentar. Têm-se comoexemplos: a cobrançados tributos; amanutençãodasatividadespoliciaisedaprevidênciasocialbásica;oauxílioaosdesempregados;eossubsídiosàeducaçãobásica.

■ As formas de Estado

AsformasdeEstadorefletemomododeexercíciodopoderpolíticonoterri-tório.Sãoelas:EstadoFederadoeEstadoUnitário.

AFederaçãoéumaaliançaouuniãodeEstados,baseadaemumaConsti-tuição,paraaformaçãodeumEstadoúnico,emqueasunidadesfederadaspreservampartedasuaautonomiapolíticaeasoberaniaétransferidaparaoEstadoFederal.

AformafederativadeEstadoéadotadanoBrasiletambémporoutrospaíses,comcaracterísticaspolíticasdiversas, como,porexemplo,EstadosUnidosdaAmérica,Canadá,México,Argentina,Alemanha,Suíça,Austrália, Índia,RússiaeÁfricadoSul.

Distingue-sedoEstadoUnitário,quesecaracterizapelacentralizaçãopolítico-administrativaemumúnicocentroprodutordedecisões,ouseja,identificaummesmopoder,paraummesmopovo,emummesmoterritório.Uruguai,FrançaeInglaterrasãoexemplosdepaísesqueadotamaformadeEstadoUnitário.

1.2 GOVERNO

OvocábuloGovernotrazconsigoosentidodeexercíciodopoderestatalper-

Setor público 13


sonificadonaimagemdochefedoPoderExecutivo.Entretanto,emsentidoamplo,englobatambémasfunçõesexercidaspelosdemaispoderesinstituí-dos–LegislativoeJudiciário.Narealidade,opoderestataléunoeindivisível,oquesedividesãoasfunçõesdeGoverno,comoserávistoaseguir.

■ As funções do Governo

AsfunçõesdoGovernodecorrem,deformaampla,deseupoderpolíticoe,deformaespecífica,deseupoderdeintervirnaeconomia.

Funções do Governo decorrentes do poder político

Emboraopoderestatalsejauno, indivisívele indelegável,desdobra-seemtrêsfunçõesbásicas,pautadasnarepartiçãodepoderes:

■ afunçãolegislativaestabeleceregrasgeraiseabstratas,denomina-dasleis;

■ afunçãoexecutivaouadministrativaéaquelaemqueoEstadoexerceatosconcretosvoltadosparaarealizaçãodosfinsestataiseasatisfaçãodasnecessidadescoletivas;e

■ afunçãojurisdicional,típicadoPoderJudiciário,atuamedianteasolu-çãodeconflitosdeinteresses.

Essadivisãodas funçõesestataisvisa impediraconcentraçãodepoderesemumúnicosoberanooumagistrado,deformaapreservaroscidadãosdeabusosdosgovernantes.

Funções do Governo relacionadas à economia

ParaomelhorentendimentodasfunçõesespecíficasdoGovernorelaciona-dasàformaeaintensidadedesuaintervençãonaeconomia,sãoapresenta-dos,previamente,conceitosreferentesaosbenseserviçospúblicos.

Osbenseserviçospúblicossãoaquelescujoconsumoouusoéindivisívelenão-concorrente.Assim,oconsumodessesbensouserviçosporumindivíduoougruponãoprejudicaseuconsumopelosdemaisintegrantesdasociedade.Dessaforma,todossebeneficiamdaproduçãodebenseserviçospúblicos,taiscomoruas,iluminaçãopública,justiçaesegurançapública.



ÉimportantedestacarquenemsempreoEstadoéoresponsávelpelapro-dução ou prestação de bens e serviços públicos. É comum, por exemplo,queserviçosdeiluminaçãopúblicaetelefoniasejamfornecidosporempresasprivadas.Adenominaçãoserviçopúblicoestárelacionadaaoatendimentodeumaparcelaexpressivadapopulação.Poressemotivo,oEstadoécorres-ponsávelpelaprovisãodoserviço,zelandoparaqueapopulaçãosejaade-quadamenteservidaemtermosdaoferta,preçoequalidade.

Alémdosbenseserviçospúblicos,existemosbenseosserviçossemipúbli-cosoumeritórios,assimchamadosemrazãoda importânciaoudocaráterdeméritoassociadoàsuaprodução.Essesbenseserviços,comosaúdeeeducação,apesardepoderemserprestadospelainiciativaprivada,nãosãofornecidosdemaneiracompatívelcomasnecessidadesdasociedade.Comoobjetivodeoferecerquantidadessuperioresàquelasproduzidasexclusiva-mentepelosetorprivado-oquesejustificapelageraçãodealtosbenefíciossociais-essesbenseserviçossãotambémprestadospelopoderpúblico.

OfornecimentodebenseserviçospúblicosestádiretamenteligadoaduasdasfunçõesdoGovernorelacionadasàformaeàintensidadedesuainter-vençãonaeconomia,quaissejam,asfunçõesalocativaedistributiva.Alémdessas,háumaterceirafunçãoquedizrespeitoàintervençãodoGovernonaeconomia:afunçãoestabilizadora.

Função alocativa-emrazãodeosbenefíciosgeradospelosbenseserviçospúblicosestaremàdisposiçãodetodosedaresistênciadosindivíduoseor-ganizaçõesempagarporelesvoluntariamente,énecessáriaaintervençãodoGovernoparaqueasuaofertasejamantidaemníveisadequados.

Assim,oGovernodevedeterminarotipoeaquantidadedebenseserviçospúblicosaseremoferecidoseovalordascontribuiçõesdecadaconsumidor.Comoexemplo,podemsercitadososserviçosdesegurançapúblicapagoscomosrecursosprovenientesdetributos.

Alémdisso, insuficiênciasdosetorprivadoemmobilizar recursosparapro-jetosdegrandeporte,comlongoprazodematuração,sãofrequentementecompensadaspelaintervençãodiretadosetorpúbliconaproduçãodebenseserviçosprivados.

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Função distributiva-emumaeconomiademercado,adistribuiçãodarendapelosdiferenteshabitantesdopaísestácondicionadaàdisponibilidaderelati-vadosfatoresdeprodução—terra,capitaletrabalho—eaosseusrespecti-vosníveisdeprodutividade.

Dessaforma,podeserqueoscritériospuramenteeconômicosoudemercadonautilizaçãodosfatoresdeproduçãonãocorrespondamaumadistribuiçãoderendasocialmenteaceitável.Nessecaso,oGovernointervémvisandoàcorreçãodasdesigualdades.

Paraefetuaressesajustes,oGovernoutilizaosseguintesinstrumentos:astransferências,ostributoseossubsídios.

Pormeiodastransferências,oGovernopoderealizararedistribuiçãodire-ta,tributandoemmaiormedidaosindivíduosdemaiorrendaesubsidiandoosdemenorrenda.Pormeiodostributoscobradosdedeterminadosseg-mentosdasociedade,oGovernopodefinanciarprogramasvoltadosparaasclassesmaisbaixas.Emrelaçãoaossubsídios,oGovernopodeimporalíquotasmaisaltasparaprodutossupérfluosealíquotasmaisbaixasparaprodutosdacestabásica.

Coma utilização desses instrumentos, oGoverno pode executar a funçãodistributivaapartirdasreceitascomo,porexemplo,fixandoalíquotasdeacor-docomosrendimentos;eapartirdasdespesas,direcionandoogastoparadeterminadaparceladapopulação.

Função estabilizadora-afunçãoestabilizadoradecorredaincapacidadedeomercado,porsisó,desenvolveraçõescentralizadasquelevemaumaltoníveldeemprego,àestabilidadedospreçoseàmanutençãodeuma taxaadequadadecrescimentoeconômico.

Paraexercerafunçãoestabilizadora,oGovernoutiliza-sedaspolíticasmo-netáriaefiscal,visandoprotegeraeconomiadeflutuaçõesbruscas,garantirumaltoníveldeemprego,manteraestabilidadedospreçoseobterumataxaadequadadecrescimentoeconômico.

A.política fiscalenvolvetodososinstrumentosqueoGovernodispõeparaaarrecadaçãodetributoseocontroledasdespesas.



Autilizaçãodapolíticafiscalpodeserexemplificadapeloaumentodogastopúblicoemconsumoeinvestimentosoupelareduçãodasalíquotasdosim-postos,queelevaarendalíquidadosetorprivado.Essasações,aplicadasdeformaconjuntaouisoladamente,tendemaaumentarademandadasocieda-deporbenseserviços,tendoporconsequênciaumnívelmaiordeempregoerendanaeconomia.

A.política monetáriarefere-seaumconjuntodemedidasaplicadaspormeiodeinstrumentosdeefeitodiretoouinduzido,comopropósitodecontrolaraliquidezglobaldosistemaeconômicodeumpaís.

Osprincipaisinstrumentosdapolíticamonetária,noBrasil,são:

▪ recolhimento compulsório –consistenacustódia,peloBancoCentral,de parcela dos depósitos à vista recebidos pelos bancos comerciais.Esteinstrumentoatuadiretamentesobreoníveldereservasbancárias,reduzindoouaumentandooefeitomultiplicadorealiquidezdaeconomia;

▪ assistência financeira de liquidez ou redesconto – nesse caso, oBancoCentralemprestadinheiroaosbancoscomerciais,sobdetermina-doprazoetaxadejuros.Quandooprazoéreduzido,ataxadejurosdoempréstimoaumentaeataxadejurosdaeconomiatambémaumenta,causandodiminuiçãodaliquidez.Aumentando-seoprazodoemprésti-mo,aumenta-sealiquidez;e

▪ compra e venda de títulos públicos–aovendertítulospúblicos,oBan-coCentralretiramoedadaeconomia.Quandocompratítulos,aumentaacirculaçãodemoedae,consequentemente,elevaaliquidezdaeconomia.

Alémdessesinstrumentos,noBrasil,afixaçãodataxadejurosdecurtopra-zo(taxaSelic)peloComitêdePolíticaMonetária(Copom),tambémcontribuiparaelevaroudiminuira liquidezdaeconomia,umavezque influencianamaioroumenorutilizaçãodocréditoparaconsumoeinvestimentosdasfamí-liasedasempresas.

■ Execução de políticas públicas

Paramelhor administrar seus recursos— humanos, financeiros, logísticosemateriais–eatingirseusobjetivos,oEstadoorganiza-seemsetorestaiscomoenergia,transporte,telecomunicações,meio-ambienteetc.

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Parapromoveraintegraçãoentreosdiversossetores,otimizandorecursosebuscandoeficiêncianoatendimentodasnecessidadespúblicas,osGovernosvalem-se das políticas públicas, nas quais estão definidas as ações volta-dasparaobem-estardoscidadãos.EssasaçõespodemocorrerdemaneiracentralizadapelaUniãooudescentralizada,quandoexecutadasporEstados,Municípios,organizaçõesnão-governamentais,associaçõesesindicatos.

NoBrasil,aexecuçãodepolíticaspúblicasdeformadescentralizadateveumgrandeavançocomaConstituiçãode1988.Atéentão,asaçõeseramforte-mentecentralizadaspeloGovernoFederal.

AConstituiçãode1988acelerouoprocessodetransferênciadeatribuiçõeserecursosfinanceirosdaUniãoparaosEstados,DistritoFederaleMunicípios.Comessesrecursos,estesentesfederativospassaramatermaiorautonomianabuscadesoluçõesparaosproblemasregionaiselocais.

Épelaexecuçãodepolíticaspúblicasqueocorreainteraçãodaadministraçãopúblicacomacomunidade.Essaspolíticassematerializamquandoosad-ministradorespúblicosdestinamrecursos(materiais,humanosefinanceiros)paraaexecuçãodaquiloquefoiplanejado.

Paraquearealizaçãodosgastosestivesseaindamaispróximadoscidadãos,oslegisladoresconstitucionaisprocuraramtransferirparaosEstados,DistritoFederaleMunicípiosummaiornúmerodeatribuições,ampliandoatransfe-rênciadagestãodosrecursospúblicos.

Paraaimplementaçãodaspolíticaspúblicas,particularmentenoqueserefereaoprocessodedescentralizaçãoderecursos,oGovernoutiliza-sedefundos,programaseconvênios.

Fundossãoinstrumentosutilizadospelaadministraçãopúblicaparagerirre-ceitasorçamentáriasvinculadasaumpropósitoespecífico.Comoexemplostêm-seoFundodeAmparoaoTrabalhador(FAT)eoFundoConstitucionaldeFinanciamentodoCentro-Oeste(FCO).



SegundoAla-HarjaeHelgason(2000,p.8),

Programassãoumconjuntodeatividadesorganizadasparaseremrealizadas

dentrodecronogramaeorçamentoespecíficosdisponíveisparaa implemen-

taçãodepolíticas,ouparaacriaçãodecondiçõesquepermitamoalcancede

metaspolíticasdesejáveis.

SãoexemplosdeprogramasgovernamentaisoProgramadeFormaçãodoPatrimôniodoServidorPúblico(Pasep)eoProgramadeFinanciamentoàsExportações(Proex).

DeacordocomaPortariaInterministerialdoMinistériodePlanejamento,Or-çamentoeGestão(2008),

Convênios sãoacordosouajustesquedisciplinematransferênciaderecursos

financeirosdedotaçõesconsignadasnosOrçamentosFiscaledaSeguridade

SocialdaUniãoetenhamcomopartícipe,deumlado,órgãoouentidadedaad-

ministraçãopúblicafederal,diretaouindireta,e,deoutrolado,órgãoouentidade

daadministraçãopúblicaestadual,distritaloumunicipal,diretaou indireta,ou

ainda,entidadesprivadassemfinslucrativos,visandoàexecuçãodeprograma

deGoverno,envolvendoarealizaçãodeprojeto,atividade,serviço,aquisiçãode

bensoueventodeinteresserecíproco,emregimedemútuacooperação.

1.3 INTERVENÇÕES DO ESTADO NA ECONOMIA

Frequentementeouve-seodiscursodaprevalênciadaeficiênciadosetorpri-vadosobreosetorpúblico.

Ateoriaeconômicatradicionaldestacaque,paraaalocaçãoeficientedere-cursos,nãoénecessáriaaexistênciadeumplanejadorcentral,ouGovernoumavezquealivreconcorrênciaécapaz,porsisó,deatingiresseidealdeeficiência.

Entretanto,paraqueissoocorra,sãonecessáriosalgunspressupostosquedificilmentepodemserencontradosnomercadoreal,como,porexemplo,aexistênciadeconcorrênciaperfeita.

Narealidade,segundoGiambiagieAlém(2008,p.4),existemalgumascir-cunstâncias,conhecidascomofalhasdemercado,queimpedemqueocorraa

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alocaçãoeficienteouótimaderecursos.Essascircunstânciassão:

▪ aexistênciadebenspúblicos;

▪ aexistênciademonopóliosnaturais;

▪ asexternalidades;

▪ osmercadosincompletos;

▪ asfalhasdeinformação;e

▪ aocorrênciadedesempregoeinflação.

Apresentam-se,a seguir, consideraçõessobrecadaumadessas falhasdemercado.

A existência de bens públicos

Comoexpostoanteriormente,osbenspúblicossãoaquelescujoconsumoouusoéindivisívelounão-concorrente.Dessaforma,todossebeneficiamcomasuaprodução.

Aexistênciadessesbenspúblicoséumadascircunstânciasque impedeaalocaçãoótimaderecursosemrazãodoprincípiodanão-exclusãodocon-sumo.Issosedeveaofatodequeépraticamenteimpossívelimpedirqueumindivíduousufruadeumbempúblico.Porexemplo,seoGovernoresolvede-senvolveralgumamelhorianosequipamentosurbanos,comoruasepraças,todososmoradoresserãobeneficiadospeladecisão.

Nessecaso,oprincipalproblemaéqueosconsumidorestendemasubavaliarosbenefíciosproporcionadospelosbenspúblicos,alegandoquenãoqueremounãoprecisamdeles,negando-seapagar,aindaqueacabemporusufruirdeseusbenefícios.

Éjustamenteoprincípiodanão-exclusãonoconsumodebenspúblicosquetornaasoluçãodemercadoineficienteparagarantiraproduçãodaquantidadeadequadadebenspúblicosnecessáriosàsociedade.Osistemademercadosófuncionaadequadamentequandooprincípiodaexclusãodoconsumopodeseraplicado,ouseja,quandoparaaaquisiçãodeumdeterminadobemocon-sumidortenhaquepagarumdeterminadopreço,aopassoqueosoutroscon-sumidoresquenãosedispuseremapagarsejamexcluídosdeseuconsumo.



ÉporessemotivoquearesponsabilidadepelaprovisãodebenspúblicosrecaisobreoGoverno,quefinanciaasuaproduçãopormeiodacobrançadetributos.

A existência de monopólios naturais

Nossetoreseconômicosemqueaescalaéfatordeterminanteparaaaferiçãodoscustosunitáriosdeprodução,areduçãodaquantidadedeempresaspro-dutorasdebenseserviçospodesermaisvantajosa.Porexemplo,podesermaiseficienteaexistênciadeapenasumaempresadefornecimentodeáguaetratamentodeesgotoservindoaumúnicomercadoconsumidorlocal.

Nessescasos,denominadosmonopóliosnaturais,oGovernopodeexercerdoispapéis.Oprimeiro,oderegulador,comoobjetivodeimpedirqueopo-derdemercadodasempresasmonopolistasreflita-senacobrançadepreçosabusivos;e,osegundo,odeprodutordobemouserviçoemquestão.

As externalidades

Asaçõesdeumindivíduooudeumaempresapodemafetarpositivaoune-gativamenteosdemaisagentesdasociedade.Exemplificando:seumindiví-duoouempresaeliminaospossíveis focosdemosquitos transmissoresdadengueemsuaresidênciaousede,eleestácontribuindoparaamanutençãodasaúdedosdemaismembrosdacomunidade.Aissosedáonomedeex-ternalidadepositiva.

Deoutra forma,existemasexternalidadesnegativas,queocorremquandodeterminadoagenteeconômicoprejudicaosdemaisindivíduosouempresas.Porexemplo,quandoindústriasquímicasdescartamseusdejetosnosriosenosmares.

A intervençãodoEstado,visandodisciplinaraproduçãodeexternalidades,podedar-sepormeio:

▪ daproduçãodiretadosbensoudaconcessãodesubsídios,induzindoageraçãodeexternalidadespositivas;

▪ depenalidadesoutributos,paradesestimularexternalidadesnegativas;e

▪ daregulamentação.

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Porexemplo,nocasodaeletrificaçãoruralqueimplicaaltoinvestimento,comlongoprazodematuraçãoepoucarentabilidade,podeserquenãohajain-teressedosetorprivadoemassumiraempreitada,emquepesemosaltosbenefíciossociaisgerados.Nestecaso,oGovernopodeassumirdiretamen-teoinvestimentoouconcedersubsídiosaosetorprivadocomoobjetivodeestimulá-loainvestir.Outraformadeintervençãoéaemissãodemultasàsempresaseindivíduosquecausaremdanosàsociedade,comoasmultaspordanosambientaisedetrânsito.

Os mercados incompletos

Ummercado é denominado incompleto quando umbemou serviço não éofertado,aindaqueoseucustodeproduçãoseja inferioraopreçoqueospotenciaiscompradoresestariamdispostosapagar.

Essa falhageralmenteocorreporquenemsemprea iniciativaprivadaestádispostaaassumirriscos.

Podeser,porexemplo,queparaaproduçãodedeterminadobemsejaneces-sáriouminvestimentoinicialelevadoqueasempresasnãoestejamdispostasounãotenhamcondiçõesdefazer.Nestecaso,oGovernopodeintervirnaconcessãodecréditodelongoprazoquefinancieosinvestimentosdosetorprodutivo,pormeiodebancospúblicos,ou realizardiretamenteos investi-mentospormeiodeempresaspúblicas.

As falhas de informação

Casoomercadoporsisónãoforneçadadoseinformaçõesparaqueoscon-sumidorestomemsuasdecisõesdemodoracional,oEstadopodeintervirapartirdaintroduçãodeumalegislaçãoqueleveaumamaiortransparência.Comoexemplo,pode-secitaraexigênciadequeosbalançoscontábeisdasempresasdecapitalabertosejampublicados.

Alémdisso,tendoemvistaquegrandepartedasinformaçõeséumbempú-blico,oEstadodevepromoveraçõesparaqueofluxode informaçõessejaeficiente,favorecendotodososagenteseconômicos.



A ocorrência de desemprego e inflação

Alivreconcorrência,inclusiveno“aluguel”daforçadetrabalhopelasem-presas,não impedeaexistênciadealtosníveisdedesempregoede in-flação.Assim,cabeaoEstadodesenvolverpolíticasquebusquemofun-cionamentodo sistemaeconômico comestabilidadedepreçose baixosníveisdedesemprego.

AintervençãodoGoverno,nessecaso,sedápormeiodaaplicaçãodaspolí-ticasfiscalemonetária.

■ O Estado regulador

Existemserviçosque,pelasuanatureza,sãointrinsecamentepúblicos,mes-moqueoseufornecimentosejaprivado.Essesserviçossãoconsideradosdeutilidadepúblicaemrazãodosseguintesmotivos:grandepartedapopulaçãoéobrigadaautilizá-loseocrescimentodaeconomiaexigeasuaexpansão.Osexemplosmaiscomunssãoastelecomunicaçõeseaenergiaelétrica.

Assim,aindaqueoEstadonãosejaoprodutordiretodosserviços,ele,neces-sariamente,precisaassumiraresponsabilidadedereguladoroudefiscaldoserviçoprestado.NoBrasil,issoocorrepormeiodasagênciasreguladoras.

SegundoGiambiagieAlém(2008,p.404-405),[...]éimportanteadiferenciaçãoentrepoderconcedenteepoderregulador,em-

boraambospossam,emdeterminadascircunstâncias,seremexercidosconjun-

tamente.Oprimeiroéotitulardaobrigaçãodaprestaçãodoserviçoe,conse-

quentemente,oresponsávelpordimensionar,planejaredecidirsobreapolítica

deofertadoserviçoeamelhorformadeatendê-la.[...]Apósexecutadaacon-

cessão,cabeaopoderconcedentefazercumprirascondiçõesdocontratode

concessão[...]Opoderconcedenteé,emgeral,exercidopeloGoverno.Opoder

regulador,porsuavez,aindaquerepresentetambémumpoderdoEstado,não

édiretamenteresponsávelpelaprestaçãodoserviço,mastemaobrigaçãode

zelarpelasregrasestabelecidas,setorialmente,paraaprestaçãodosserviços

deutilidadepúblicaporpartedeterceiros,garantindoaqualidadedoserviço,a

serprestadoaumpreçojusto.

Aseguir,sãoapresentadososprincipaisobjetivosdaregulação,osprincipaisinstrumentosregulatórios,asfunçõesdosórgãosreguladoreseascaracterís-ticasnecessáriasàeficiênciadosistemaregulatório.

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Objetivos da regulação

▪ bem-estardoconsumidor;

▪ maioreficiênciaalocativa,distributivaeprodutiva;

▪ universalizaçãoequalidadedosserviços;

▪ interconexãoentreosdiferentesprovedores;e

▪ segurançaeproteçãoambiental.

Instrumentos regulatórios

▪ definiçãodetarifaspormeiodepolíticatarifária;

▪ estabelecimentodequantidademínimadeserviçoaseroferecidapelasempresas;

▪ estabelecimentoderestriçõesàentradadeconcorrenteseàsaídados atuaisprestadoresdoserviço;e

▪ determinaçãodepadrõesdedesempenhoparaaprestaçãodosser-viços.

Funções dos órgãos reguladores

▪ defesa,interpretaçãoesugestãoderegras;

▪ definiçãooperacionaldosconceitosfundamentaisaseremincluídosnoscontratosdeconcessão;e

▪ investigaçãoedenúnciadeaçõesanticompetitivasouabusivas.

Características necessárias para a eficiência do sistema regulatório

▪ políticatarifáriadefinidaeestável;

▪ marcosreguladoresclaramentedefinidos,quedetalhemasrelaçõesen-treosdiversosatoresdecadasetor,seusdireitoseobrigações;

▪ mecanismoágileeficienteparaasoluçãodedivergênciasedeconflitosentreopoderconcedenteeaconcessionária;

▪ certograudegarantiacontraosriscoseconômicosepolíticos;e

▪ órgãoreguladordosetor,dotadodeespecialidade,imparcialidadeeau-tonomianasdecisões.



Alémdisso,umsistemareguladordeveatenderadoisrequisitosessenciais:

▪ independênciadaagênciareguladora,definidacomoacapacidadedebuscarprioritariamenteoatendimentodosdireitoseinteressesdousuá-rioeaeficiênciadaindústria;e

▪ escolhadeinstrumentosqueincentivemaeficiênciaprodutivaealocativa.

NocasodoBrasil,desdeoiníciodaatuaçãodosnovosórgãosreguladoresprocurou-seestruturarumsistemaeficiente,queestipulasseregrasclaraseestáveisparareduzirasincertezasdosinvestidorespotenciais,principalmen-tenoquedizrespeitoàfixaçãoeaoreajustedastarifas.

■ Imperfeições no processo de intervenção do Estado

Comojávisto,aausênciadeconcorrênciaperfeitaeaexistênciadoqueseconvencionouchamardefalhasdemercado,justificamaintervençãoestatalnaeconomia.Entretanto,oprocessode intervenção,por vezes,apresentaimperfeiçõesouefeitosindesejados.

Albuquerque,MedeiroseFeijó(2008,p.25-26)dividemessasimperfeiçõesem:

▪ ampliaçãodogastopúblico;

▪ capturadoEstadoporalgunssetores;e

▪ ineficiênciaebaixodinamismodoEstado.

Ampliação do gasto público

Anecessidadedegastosparacobrir oscustoscom investimentosestataisdiretos,comsubsídiosecomamanutençãodeagênciasestataiseempresaspúblicasédiretamenteproporcionalàquantidadedebenseserviçosoferta-dospeloEstado.

Assim,aampliaçãodogastopúblicopodeproduzirosseguintesefeitosinde-sejados:

▪ endividamento–quandoaampliaçãodogastoéfinanciadacomatoma-dadeempréstimosjuntoaomercadofinanceironacionaleinternacional;

▪ inflação–quandoaampliaçãodogastoéfinanciadamedianteexpan-sãomonetária.Expandindoartificialmenteabasemonetária,porexem-plo,pormeiodaemissãodepapelmoeda,oGovernoinduzoaumento

Setor público 25


dademandademercadorias.Casonãohaja o aumentodaoferta debenseserviçosde formaproporcional,omercado tenderáaprocurarumnovoponto de equilíbrio entre demandae oferta, provocandoumaumentodospreços;e

▪ ampliação da carga tributária–quandoaampliaçãodogastoéfinan-ciadapormeiodoaumentodacargatributária,medianteacriaçãodenovostributosouaelevaçãodasalíquotasdosjáexistentes.

Captura do Estado por alguns setores

Acapturaocorrequandointeressesdedeterminadosgrupossociais,emra-zãodesuamaiororganizaçãooupoder,prevalecemsobreosinteressesmaisamplosdasociedade.Namaioriadasvezes,essesgrupossãoformadosporpessoas próximas aoEstado ou integrantes da própria burocracia.Nestassituações,oprocessodeintervençãoestatalaoinvésdeproduzirequilíbrioereduzirdesigualdadessociais,aprofundaodesequilíbrioeasdesigualdades,tendoemvistaquebenefíciossãoinjustamentedirecionadosparapoucosàcustadaexclusãodamaioria.

Ineficiência e baixo dinamismo

OnaturalconservadorismodoEstadoeasualentidãoemrelaçãoaosnecessá-riosajustesdecorrentesdadinâmicadomercadoedaaproximaçãodenovosce-náriostendemaimporentravesàeficiênciaeaodesenvolvimentodaeconomia.

■ Novas formas da intervenção

ApartirdasexperiênciassobreaintervençãodoEstadonaeconomia,ocor-ridasprincipalmentenasegundametadedoséculoXX,surgiramimportantesdiscussõesrelacionadasàdefiniçãodeníveisótimosdeintervençãoestatal.

Nessasdiscussõessãoencontradosdefensoresdosmaisdiversosníveisdeintervenção,variandodoliberalismo,querepresentaaquasecompletaausên-ciadeintervenção,aoestatismo,querepresentaaintervençãoquasetotal.

Verifica-sequeabuscadopontodeequilíbriodependedeváriosfatoreseque,seporumlado,asfalhasdemercadodevemseratenuadaspelaintervençãoestatal,poroutro,casonãohajaefetivocontrolesocialdessaintervenção,asim-



perfeiçõesdeladecorrentespodemanularosbenefíciosinicialmenteprevistos.

Buscandooavançodosmecanismosdeaperfeiçoamentodaintervençãoes-tatal,Albuquerque,MedeiroseFeijó(2008,p.27)relacionamumconjuntodeideias,frutodasexperiênciasediscussõesocorridasnasegundametadedoséculoXX.Naspalavrasdosautores,asprincipaisideiassão:

Privatização–ProcessoemqueoEstadodelegaaosetorprivadoaprovisãodebenseserviços,buscandocomissoreduzirogastopúblico,ampliaraefi-ciênciadagestãoeevitaracapturadoEstado.

Intervenção Regulatória – OEstadomantémoseupoderdeintervenção,mas atuamediante regulação e fiscalização da atividade privada, por in-termédioda legislação,de regulamentosedecontratosdeconcessãodeserviçospúblicos.

Avanços Democráticos – OEstadoincentivaaorganizaçãodasociedade,oferecendomaiortransparênciaemsuasações,assimcomodisponibilizandomecanismosdeparticipaçãodasociedadenaformulaçãoenaexecuçãodaspolíticaspúblicas.


▪Descrever a organização política-administrativa da RepúblicaFederativadoBrasil.

▪ IdentificarosentesqueintegramaFederaçãobrasileira.

▪ Identificar as competências administrativas, legislativas e tributáriasdosentesfederativos.

▪ Discorrer sobre a distribuição de competências e a repartição dasreceitastributáriasentreosentesfederativos.

▪ Explicarosprincípiosconstitucionaisdaadministraçãopública.

▪ ExplicaraorganizaçãodospoderesdaUnião,dosEstados,doDistritoFederaledosMunicípios.

▪ Identificarasfunçõesdospodereslegislativo,executivoejudiciário.

▪ Relacionarasfunçõesessenciaisàjustiça.

▪ Definiradministraçãopúblicadiretaeindireta.

▪ Distinguirentidadeseórgãos.

▪ Diferenciardesconcentraçãoedescentralização.

▪ Conceituarentidadesdecooperaçãoouparaestatais.

2 organização do eStado braSileiro

Setor público 29


2.1 ORGANIZAÇÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA DA REPÚBLICA

AConstituiçãoFederalde1988adotouaFederaçãocomoformadeEstado.Aorganizaçãopolítico-administrativadaRepúblicaFederativadoBrasilcom-preendeaUnião,osEstados,oDistritoFederaleosMunicípios:

Art. 1ºARepúblicaFederativadoBrasil, formadapelaunião indissolúvel dos

EstadoseMunicípiosedoDistritoFederal,constitui-seemEstadoDemocrático

deDireito[...]

Art.18.Aorganizaçãopolítico-administrativadaRepúblicaFederativadoBrasil

compreendeaUnião,osEstados,oDistritoFederaleosMunicípios,todosautô-

nomos,nostermosdestaConstituição.

DizerqueaRepúblicaFederativadoBrasiléformadapelauniãoindissolúveldosEstadoseMunicípiosedoDistritoFederalnãoédiversodedizerqueelacompreendeUnião,Estados,DistritoFederaleMunicípios,porqueuniãoindissolúvel(emboracominicialminúscula)doart.1°éamesmaUnião(cominicialmaiúscula)doart.18(Silva,2004,p.469-470).

AFederaçãobrasileiraéconsideradaatípica.Nomundointeiro,asfederaçõessãoformadasporEstados-membros,masoBrasil inovouaofirmaropactofederativopelauniãoindissolúveldosEstados-membros,doDistritoFederaledosMunicípios.TodososentesqueformamanossaFederaçãosãodotadosdeautonomia1.

Umavezcriadoopactofederativo,nãoépermitidoodireitodeseparação.NoBrasil,atentativaderetiradaensejaadecretaçãodaintervençãofederalnoEs-tado-membro“rebelante”(princípiodaindissolubilidadedovínculofederativo).

Porfim,caberessaltarquenãopodeserobjetodedeliberaçãopropostadeemendaconstitucionaltendenteaaboliraformafederativadeEstado.

■ Entes federativos

Comovimos,dentrodaatualorganizaçãodoEstadobrasileiro,existemosseguintesentesfederativos:aUnião,osEstados,oDistritoFederaleosMu-nicípios.Aseguir,falaremossobrecadaumdeles.

1Autonomiasignificaopoderdeseorganizaredirigir.



União

AUniãoéoentefederativovoltadoparaosassuntosdeinteressedetodooEstadobrasileiro,ouseja,deinteressegeral.

AUniãonãoseconfundecomoEstadobrasileiro,ouseja,comaRepúblicaFederativadoBrasil.Esta,pessoa jurídica reconhecida internacionalmente,abrangetantoaUniãocomoosdemaisentesfederativos(Estados-membros,DistritoFederaleMunicípios).

AUniãoapresentaduplaface,poisassumeumpapelinternoeoutrointerna-cionalmente.Internamente,elaéumapessoajurídicadedireitopúblicointer-no,componentedaFederaçãobrasileiraedetentoradeautonomia.Interna-cionalmente,aUniãorepresentaaRepúblicaFederativadoBrasil.

Estados-membros

OsEstados-membrossãoosentesfederativosvoltadosparaosassuntosdeinteresseregional.Sãoautônomosemfunçãodesuacapacidadedeauto-or-ganização,deautogovernoedeautoadministração.

OsEstados-membrosorganizam-sepormeiodaediçãodeConstituiçõesEs-taduaise,posteriormente,medianteaelaboraçãodesuasprópriasleis,pelasassembléiaslegislativas,semprerespeitadaaConstituiçãoFederal.

OsegundoaspectoinerenteàautonomiadosEstadosdizrespeitoàcapacida-dedeautogoverno,queencontrafundamentonosdispositivosconstitucionaisquetratamdaescolhadireta,peloprópriopovodoenteemquestão,deseusrepresentantesnoexecutivo(governadorevice-governador)enolegislativo(deputadosestaduais)locais.

Noplanodaautoadministração,osEstados-membrosdetêmcompetênciasadministrativas, legislativasetributáriasdelimitadasdeacordocomosdita-mesconstitucionais.

Distrito Federal

ODistritoFederaléumentefederativoautônomo,comoosdemais.Suacapa-cidadedeauto-organizaçãoexpressa-sepormeiodaediçãodeleiorgânica,

Setor público 31


aprovadapelaCâmaraDistrital.Acapacidadedeautogovernodá-secomaeleiçãodogovernador,dovice-governadoredosdeputadosdistritais.Acapa-cidadedeautoadministração,porfim,decorredasnormasconstitucionaisquedistribuemascompetênciasentreosentesfederativos.

Noentanto,essascapacidadessofremlimitações.ParaJoséAfonsodaSilva(2004,p.630),oDistritoFederalnãoéEstado,neméMunicípio.Emcertoaspecto,émaisdoqueoEstado,porquelhecabemcompetênciaslegislativasetributáriasreservadasaosEstadoseaosMunicípios.Soboutrosaspectos,émenosdoqueosEstados,porquealgumasdesuasinstituiçõesfundamen-taissãoorganizadasemantidaspelaUnião,aexemplodoPoderJudiciário,MinistérioPúblico,DefensoriaPública,PolíciaCivilePolíciaMilitar.

ÉvedadaadivisãodoDistritoFederalemMunicípios,aocontráriodoqueacontececomosEstados.Assubdivisõesexistentessãodenaturezamera-menteadministrativa.

ODistritoFederalabrigaacapitalfederal,Brasília.ALeiOrgânicadoDFesta-belecequeBrasília,alémdeseracapitaldaRepúblicaFederativadoBrasil,tambémésededoGovernodoDistritoFederal.

Municípios

AConstituiçãoFederalconsagrouoMunicípiocomoentefederativo,integran-do-onaorganizaçãopolítico-administrativadaRepúblicaFederativadoBrasilegarantindo-lheplenaautonomia.

RessaltaPauloBonavides(2001,p.314)que:Nãoconhecemosumaúnicaformadeuniãofederativacontemporâneaondeo

princípiodaautonomiamunicipaltenhaalcançadograudecaracterizaçãopolíti-

caejurídicatãoaltoeexpressivoquantoaquelequeconstadadefiniçãoconsti-

tucionaldonovomodeloimplantadonoPaíscomaCartade1988.

AautonomiaqueaConstituiçãode1988outorgaaoMunicípiocontém,segundoJoséAfonsodaSilva(2004,p.623),“umaqualificaçãoespecialquelhedáumconteúdopolíticodeextremaimportânciaparaadefiniçãodeseustatusnaorga-nizaçãodoEstadobrasileiro,completamentedesconhecidonoregimeanterior”.



Antes,aConstituiçãoremetiaaosEstadosopoderdecriareorganizarseusMunicípios,assegurando-lhesautonomia,masapenasquantoàscapacida-desdeautogoverno(eleiçãodoprefeito,dovice-prefeitoedosvereadores)edeautoadministração.

ApartirdaConstituiçãode1988,asnormasdirigem-sediretamenteaosMuni-cípios,dando-lhesopoderdeauto-organização,queseexpressapormeiodaediçãodeleiorgânica,aprovadapelasrespectivascâmarasmunicipais.

Destaca-se,porfim,queosMunicípiossãoosentesfederativosvoltadosparaosassuntosdeinteresselocal.

Regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões

OsEstadospodem,medianteleicomplementar,instituirregiõesmetropolita-nas,aglomeraçõesurbanasemicrorregiões,constituídasporagrupamentosdeMunicípioslimítrofes,paraintegraraorganização,oplanejamentoeaexe-cuçãodefunçõespúblicasdeinteressecomum.

AlexandredeMoraes(2007,p.267)assimconceituaregiõesmetropolitanas,microrregiõeseaglomeradosurbanos:

Asregiões metropolitanassãoconjuntosdeMunicípios limítrofes,comcerta

continuidadeurbana,quesereúnememtornodeumMunicípio-pólo, também

denominadoMunicípio-mãe.Microrregiõestambémconstituem-seporMunicí-

pios limítrofes, que apresentam características homogêneas e problemas em

comum,masquenãoseencontramligadosporcertacontinuidadeurbana.Será

estabelecidoumMunicípiosede.Porfim,aglomerados urbanossãoáreasur-

banasdeMunicípioslimítrofes,semumpólo,oumesmoumasede.Caracteri-

zam-sepelagrandedensidadedemográficaecontinuidadeurbana.

Territórios Federais

Quandoda promulgaçãodaConstituição, existiam três territórios, a saber:Roraima,AmapáeFernandodeNoronha.OAtodasDisposiçõesConstitucio-naisTransitórias-ADCTresolveuessasituação.

OsTerritóriosFederaisdeRoraimaedoAmapá foram transformadosemEstadosfederativos,mantidosseuslimitesgeográficoseinstaladoscoma

Setor público 33


possedosgovernadoreseleitosem1990.OTerritórioFederaldeFernandodeNoronha,porsuavez,foiextinto,sendosuaáreareincorporadaaoEsta-dodePernambuco.

ÉpossívelacriaçãodenovosTerritóriosmedianteediçãodeleicomple-mentar.

Os Territórios constituem simples descentralizações administrativas-territo-riaisdaprópriaUnião,ouseja,elesnãosãoentesfederativosenãopossuemautonomiapolítica.

■ Competências

Aautonomiadosentesfederativos(União,Estados,DistritoFederaleMunicí-pios)pressupõerepartiçãodecompetências.NadefiniçãodeJoséAfonsodaSilva(2004,p.477),

Competência é a faculdade juridicamente atribuída a uma entidade ou a um

órgãoouagentedoPoderPúblicoparaemitirdecisões.Competênciassãoas

diversasmodalidadesdepoderdequeseservemosórgãosouentidadesesta-

taispararealizarsuasfunções.

Princípio da predominância do interesse

Oprincípiogeralquenorteiaarepartiçãodecompetênciasentreosentesfe-derativoséodapredominânciadointeresse,queassimsemanifesta:

▪ União–interessegeral;

▪ Estados-membros–interesseregional;

▪ Municípios–interesselocal;e

▪ DistritoFederal–interessesregionalelocal.

Classificação das competências

Ascompetênciaspodemserclassificadasquantoànatureza,àforma,àex-tensãoeàorigem(Silva,2004,p.477-480;ePinho,2008,p.10).

Quantoànatureza,acompetênciapodeser:

▪ materialouadministrativa,quandodeterminaumcampodeatuaçãopo-lítico-administrativa;e



▪ legislativa,quandosetratadecompetência,constitucionalmentedefini-da,paraelaborarleis.

Quantoàforma(ouaoprocessodesuadistribuição),acompetênciapodeser:

▪ enumeradaouexpressa,quandoestabelecidademodoexplícitopelaConstituiçãoparadeterminadoente;

▪ remanescenteoureservada,quecompreendeasmatériasnãoincluídasexpressamenteemumaenumeração,sendoasquesobramaumenteapósaenumeraçãodasdeoutro;e

▪ residual,quecompreendeasmatériasnãoincluídasexpressamenteemumaenumeração,sendoasquerestamapósaenumeraçãodascompe-tênciasdetodososentes.

Quantoàextensão(ouàparticipaçãodeumoumaisentes),acompetênciadistingue-seem:

▪ exclusiva,quandoéatribuídaaumente,semapossibilidadededelegação;

▪ privativa,quandoéatribuídaaumente,comapossibilidade,noentanto,dedelegação;

▪ comumoucumulativaouparalela,quandoéatribuídaatodososentesfe-derativos,paraquelegislemoupratiquemcertosatosempédeigualdade;

▪ concorrente,cujoconceitocompreendedoiselementos:possibilidadededisposiçãosobreamesmamatériapormaisdeumentefederativoepri-maziadaUniãonoquetangeàfixaçãodenormasgerais;e

▪ suplementar,queécorrelativadacompetênciaconcorrenteesignificaopoderdeformularnormasquedesdobremoconteúdodenormasgeraisouquesupramaausênciaouomissãodestas.

Quantoàorigem,acompetênciapodeser:

▪ originária,quandodesdeoinícioéestabelecidaemfavordeumente;e

▪ delegada,quandooenterecebesuacompetênciapordelegaçãodaque-lequeatemoriginariamente.

Repartição de competências na Constituição de 1988

Narepartiçãodascompetênciasmateriaiselegislativas,aConstituiçãobra-sileiraoptouporenumerarascompetênciasdaUniãoedosMunicípiosere-

Setor público 35


servarasremanescentesaosEstados.Acrescentou,ainda,possibilidadesdedelegação;áreascomunsemquesepreveematuaçõesparalelasdosentes;eáreasconcorrentesemqueaUniãoestabelecenormasgerais,restandoaosEstadoseaoDistritoFederalestabelecernormasespecíficas.

Combasenos tiposdeclassificaçãoexpostos,seguemexemplosdecomosedistribuemascompetênciasentreosentesfederativos,deacordocomaConstituição.

Competências materiais ou administrativas

Exclusivas da União–porexemplo,competeàUnião:

▪ elaborareexecutarplanosnacionaiseregionaisdeordenaçãodoterri-tórioededesenvolvimentoeconômicoesocial;

▪ explorarosserviçosdetelecomunicaçõeseosserviçoseinstalaçõesdeenergiaelétrica;

▪ planejarepromoveradefesapermanentecontraascalamidadespúbli-cas,especialmenteassecaseasinundações;

▪ instituirsistemanacionaldegerenciamentoderecursoshídricosedefinircritériosdeoutorgadedireitosdeseuuso;e

▪ instituirdiretrizesparaodesenvolvimentourbano, inclusivehabitação,saneamentobásicoetransportesurbanos.

Remanescentes ou reservadas aos Estados – sãoaquelasquenãolhessejamvedadaspelaConstituição;

Enumeradas dos Municípios – porexemplo,competeaosMunicípios:

▪ instituirearrecadarostributosdesuacompetência;

▪ organizareprestar serviçospúblicosde interesse local, incluídoodetransportecoletivo,quetemcaráteressencial;

▪ manter,comacooperaçãotécnicaefinanceiradaUniãoedoEstado,programasdeeducaçãoinfantiledeensinofundamental;

▪ prestar,comacooperaçãotécnicaefinanceiradaUniãoedoEstado,serviçosdeatendimentoàsaúdedapopulação;e

▪ promoveradequadoordenamento territorial,medianteplanejamentoecontroledouso,doparcelamentoedaocupaçãodosolourbano.



Comuns (ou cumulativas ou paralelas) dos entes federativos – porexem-plo,écompetênciacomumdaUnião,dosEstados,doDistritoFederaledosMunicípios2:

▪ cuidardasaúdeeassistênciapública,daproteçãoegarantiadaspesso-asportadorasdedeficiência;

▪ proporcionarosmeiosdeacessoàcultura,àeducaçãoeàciência;

▪ protegeromeioambienteecombaterapoluiçãoemqualquerdesuasformas;

▪ promoverprogramasdeconstruçãodemoradiaseamelhoriadascon-diçõeshabitacionaisedesaneamentobásico;

▪ combaterascausasdapobrezaeosfatoresdemarginalização,promo-vendoaintegraçãosocialdossetoresdesfavorecidos;

▪ registrar,acompanharefiscalizarasconcessõesdedireitosdepesquisaeexploraçãoderecursoshídricosemineraisemseusterritórios;e

▪ estabelecer e implantar política de educação para a segurança dotrânsito.

ODistritoFederal,administrativamente,rege-sepelosomatóriodascompe-tênciasestaduaisemunicipais.

Competências legislativas

Privativas da União – porexemplo,competeprivativamenteàUniãolegislarsobre:

▪ direitocivil,comercial,penal,processual,eleitoral,agrário,marítimo,ae-ronáutico,espacialedotrabalho;

▪ desapropriação;

▪ águas,energia,informática,telecomunicaçõeseradiodifusão;

▪ diretrizesdapolíticanacionaldetransportes;

▪ trânsitoetransporte;

▪ organizaçãodosistemanacionaldeempregoecondiçõesparaoexercí-ciodeprofissões;

2AConstituiçãoFederalprevêaediçãodeleiscomplementarescomoobjetivodefixarnormasparaacooperaçãoentreaUniãoeosEstados,oDistritoFederaleosMunicípios.

Setor público 37


▪ competênciadapolícia federaledaspolícias rodoviáriae ferroviáriafederais;

▪ seguridadesocial;

▪ diretrizesebasesdaeducaçãonacional;e

▪ normasgeraisdelicitaçãoecontratação.

Delegadas pela União aos Estados.–aUnião,pormeiodeleicomplemen-tar,podeautorizarosEstadoseoDistritoFederalalegislarsobrequestõesespecíficasdasmatériasdesuacompetênciaprivativa.

Remanescentes ou reservadas aos Estados – sãoreservadasaosEstadosascompetênciasquenãolhessejamvedadaspelaConstituição.

Exclusivas dos Municípios - competeaosMunicípioslegislarsobreassun-tosdeinteresselocal3.

Suplementares dos Municípios - compete aosMunicípios suplementar alegislaçãofederaleaestadualnoquecouber.

Concorrentes da União, dos Estados e do Distrito Federal – noâmbitodalegislaçãoconcorrente,acompetênciadaUniãolimita-seaestabelecernor-masgerais,restandoaosEstadoseaoDistritoFederalestabelecernormasespecíficas.Porexemplo,competeàUnião,aosEstadoseaoDistritoFederallegislarconcorrentementesobre:

▪ direitotributário,financeiro,penitenciário,econômicoeurbanístico;

▪ orçamento;

▪ produçãoeconsumo;

▪ florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa dosoloedosrecursosnaturais,proteçãodomeioambienteecontroledapoluição;

▪ proteçãoaopatrimôniohistórico,cultural,artístico,turísticoepaisa-gístico;

3..Interesselocalrefere-seàquelesinteressesquedizemrespeitomaisdiretamenteàsnecessidadesimediatasdoMunicípio,mesmoqueacabemgerandoreflexosnointeresseregionalougeral.Dessaforma,salvoastradicionaiseconhecidashipótesesdeinteresselocal(porexemplo,coletadelixo),asdemaisdeverãoseranalisadascasoacaso,vislumbrando-sequalointeressepredominante.Porexemplo,édeinteressedamunicipalidadefixarohoráriodefuncionamentodocomérciolocal.



▪ responsabilidadepordanoaomeioambiente,aoconsumidor,aosbensedireitosdevalorartístico,estético,histórico,turísticoepaisagístico;

▪ educação,cultura,ensinoedesporto;

▪ previdênciasocial,proteçãoedefesadasaúde;

▪ proteçãoeintegraçãosocialdaspessoasportadorasdedeficiência;e

▪ proteçãoàinfânciaeàjuventude.

Suplementares dos Estados e do Distrito Federal – noâmbitodalegisla-çãoconcorrente,dequetrataoitemanterior,nocasodeinérciadaUnião,osEstadoseoDistritoFederalpodemsuplementaraUniãoelegislar,também,sobre normas gerais.A superveniência de lei federal sobre normas geraissuspendeosefeitosdaleiestadual,noquelheforcontrário.

AoDistrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadasaosEstadoseaosMunicípios.Portanto,tudooquefoiditoacercadascom-petênciasdosEstadosedosMunicípiostambémseaplicaàquele.

■ Federalismo fiscal

Atribuição de competências e repartição de receitas tributárias

Pelaatribuição de competênciasdivide-seoprópriopoderdeinstituireco-brartributosentreosentesfederativos,ouseja,entreaUnião,osEstados,oDistritoFederaleosMunicípios.

OCódigoTributárioNacionaldefinetributocomo“todaprestaçãopecuniáriacompulsória,emmoedaoucujovalornelasepossaexprimir,quenãoconsti-tuasançãodeatoilícito,instituídaemleiecobradamedianteatividadeadmi-nistrativaplenamentevinculada”.

Os textos legaisdividemos tributosem impostos, taxasecontribuiçõesdemelhoria.Muitosautores,noentanto,tambémconsideramtributososemprés-timoscompulsórioseascontribuiçõessociais,tambémchamadasespeciaisouparafiscais.

Assim,ostributosdividem-senascategoriasaseguir:

Setor público 39


▪ impostos;

▪ taxas;

▪ contribuiçõesdemelhoria;

▪ empréstimoscompulsórios;e

▪ contribuiçõessociais.

Impostoéotributocujaobrigaçãodecorredeumasituaçãoindependentedequalqueratividadeestatalespecífica,relativaaocontribuinte.AConstituiçãoconfereàUnião,aosEstados,aoDistritoFederaleaosMunicípioscompetên-ciaparainstituíremseusprópriosimpostos,quaissejam:

▪ à União.–impostosobreimportação(II),impostosobreexportação(IE),impostosobrerendaeproventosdequalquernatureza(IR),impostoso-breprodutosindustrializados(IPI),impostosobreoperaçõesfinanceiras(IOF),impostosobrepropriedadeterritorialrural(ITR)eimpostosobregrandesfortunas(IGF);

▪ aos Estados e ao Distrito Federal.–impostosobretransmissãocausa mortisedoaçãodequaisquerbensoudireitos(ITCMD),impostosobreoperaçõesrelativasàcirculaçãodemercadoriasesobreprestaçãodeserviços(ICMS)eimpostosobrepropriedadedeveículosautomotores(IPVA);e

▪ aos Municípios e ao Distrito Federal.–impostosobrepropriedadepre-dialeterritorialurbana(IPTU),impostosobretransmissãodebensimóveisinter vivos(ITBI)eimpostosobreserviçosdequalquernatureza(ISS).

AUniãopodeinstituir,ainda,naiminênciaounocasodeguerraexterna,im-postosextraordinários,osquaisserãosuprimidos,gradativamente,cessadasascausasdesuacriação.

Essarigideznapartilhasofreumpequenoabrandamento,dadaaexistênciadeumacompetênciaresidual,valedizer,umafaculdadeparacriarimpostosnãoenunciadosnaConstituição.EssaprerrogativaéexclusivadaUnião.

TaxaéotributocobradopelaUnião,pelosEstados,peloDistritoFederaloupelosMunicípios,emrazãodoexercícioregulardopoderdepolícia,oudauti-lização,efetivaoupotencial,deserviçopúblicoespecíficoedivisível,prestadoaocontribuinteoupostoàsuadisposição.Exemplo: taxade licenciamentoanualdeveículos.



A.contribuição de melhoriaéotributocobradopelaUnião,pelosEstados,peloDistritoFederaloupelosMunicípios,parafazerfaceaocustodeobraspúblicasque resultememvalorização imobiliária, tendocomo limite total adespesarealizadaecomolimiteindividualoacréscimodevalorquedaobraresultarparacadaimóvelbeneficiado.

O.empréstimo compulsóriopodeserinstituídopelaUnião,medianteleicom-plementar,paraatenderadespesasextraordinárias,decorrentesdecalami-dadepública,deguerraexternaousuaiminência,ounocasodeinvestimentopúblicodecaráterurgenteederelevanteinteressenacional.

Ascontribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicassãotributosdesti-nadosàcoletaderecursosparacertasáreasdeinteressedopoderpúblico:

▪ associaissãodestinadasaocusteiodaseguridadesocial,quecompre-endeaprevidênciasocial,asaúdeeaassistênciasocial;

▪ asdeintervençãonodomínioeconômicoderivamdacontraprestaçãoàatuaçãoestatalexercidaemfavordedeterminadogrupooucoletividade,como,porexemplo,aCide-Combustíveis4;e

▪ asdeinteressedascategoriasprofissionaisoueconômicassãodestina-dasaofornecimentoderecursosaosórgãosrepresentativosdecatego-riasprofissionaislegalmenteregulamentadas,aexemplodaOAB,ouaórgãosdedefesadeinteressedosempregadoresouempregados.

CompeteàUniãoinstituirascontribuições sociais,masessaregraéabran-dadadiantedafaculdadeconferidaaosEstados,aoDistritoFederaleaosMu-nicípiosdecriaremsistemasprevidenciáriospróprios,paraseusservidores,oqueensejaacobrançadacontribuiçãonamodalidadeprevidenciária.

DeacordocomHugodeBritoMachado(2002,p.38),atécnicadeatribuição de competênciasédesumaimportância,poistemavirtudededescentralizaropoderpolítico,mastemoinconvenientedenãoseprestarcomoinstrumen-toparaminimizarasdesigualdadeseconômicasentreosEstadoseentreosMunicípios.AoEstadopobre,emcujoterritórionãoéproduzidanemcirculariquezasignificativa,denadavaleriamtodosostributosdosistema.Poristoéquesefaznecessáriaaindaarepartição de receitas tributárias.

4ContribuiçãodeIntervençãonoDomínioEconômicoincidentesobreaimportaçãoeacomercializaçãodepetróleoeseusderivados,gásnaturaleseusderivados,eálcooletílicocombustível.

Setor público 41


Pelarepartição de receitas tributáriasoquesedivideentreosentesfedera-tivoséoprodutodaarrecadaçãodotributoporumdelesinstituídoecobrado.

PertencemaosEstadoseaoDistritoFederal:

▪ oprodutodaarrecadaçãodoimpostodaUniãosobrerendaeproventosdequalquernatureza(IR),incidentenafonte,sobrerendimentospagosporeles,suasautarquiasefundações;e

▪ 20%doprodutodaarrecadaçãodoimpostoqueaUniãoinstituirnoexer-cíciodesuacompetênciaresidual.

AosMunicípiospertencem:

▪ oprodutodaarrecadaçãodoimpostodaUniãosobrerendaeproventosdequalquernatureza(IR),incidentenafonte,sobrerendimentospagosporeles,suasautarquiasefundações;

▪ 50%doprodutodaarrecadaçãodoimpostodaUniãosobreaproprieda-deterritorialrural(ITR),relativamenteaosimóveisnelessituados;

▪ 50%doprodutodaarrecadaçãodoimpostodoEstadosobreaproprie-dadedeveículosautomotores(IPVA),licenciadosemseusterritórios;e

▪ 25%doprodutodaarrecadaçãodo impostodoEstadosobreopera-çõesrelativasàcirculaçãodemercadoriasesobreprestaçãodeservi-ços(ICMS).

Ademais, aUnião deve entregar 48%da arrecadação dos impostos sobrerendaeproventosdequalquernatureza(IR)esobreprodutosindustrializados(IPI)naseguinteforma:

▪ 21,5% ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal(FPE);

▪ 23,5%aoFundodeParticipaçãodosMunicípios(FPM);e

▪ 3%paraosFundosConstitucionaisdeFinanciamentodoNorte(FNO),doNordeste(FNE)edoCentro-Oeste(FCO)5.

AUniãodeveentregar,ainda,daarrecadaçãodoimpostosobreprodutosindustrializados(IPI)7,5%aosEstadoseaoDistritoFederale2,5%aosMunicípios.5OsFundosConstitucionais deFinanciamento têmpor objetivo contribuir para o desenvolvimento econômicoesocialdasRegiõesNorte,NordesteeCentro-Oeste,medianteaexecuçãodeprogramasdefinanciamentoaossetoresprodutivos.



Objetivandopreservaraefetividadedofederalismoedasautonomiasestadu-alemunicipal,aConstituiçãovedaaretençãoouqualquerrestriçãoàentregaeaoempregodosrecursosatribuídosaosEstados,aoDistritoFederaleaosMunicípios.Noentanto,talvedaçãonãoimpedeaUniãoeosEstadosdecon-dicionaremaentregaderecursosaopagamentodeseuscréditos,inclusivedesuasautarquias.

OQuadro 1 relaciona os principais impostos, indicação de ente federativocompetenteparatributareosrespectivospercentuaisdedestinaçãodorecur-soarrecadado..

Quadro1Principais impostos, competência e destinação dos recursos

Impostos

II ImpostosobreImportaçãoIE ImpostosobreExportaçãoIR ImpostosobreRendaeProventos

deQualquerNaturezaIPI ImpostosobreProdutos

IndustrializadosIOF ImpostosobreOperações

FinanceirasITR ImpostosobrePropriedade

TerritorialRuralITCMDImpostosobreTransmissão

Causa MortiseDoaçãodeQuaisquerBensouDireitos

ICMS ImpostosobreOperaçõesRelativasàCirculaçãodeMercadoriasesobrePrestação

deServiçosIPVA ImpostosobrePropriedadede

VeículosAutomotoresIPTU ImpostosobrePropriedade

PredialeTerritorialUrbanaITBI ImpostosobreTransmissãode

BensImóveisInter VivosISS ImpostosobreServiçosde

QualquerNatureza

Competência

UniãoUniãoUnião

União

União

União

EstadoseDF

EstadoseDF

EstadoseDF

MunicípioseDF

MunicípioseDF

MunicípioseDF

União Estados Municípios Setor e DF Produtivo* 100 - - - 100 - - - 52 21,5 23,5 3 42 29 26 3 100 - - - 50 - 50 - - 100 - -

- 75 25 -

- 50 50 - - - 100 - - - 100 - - - 100 -

*FundoConstitucionaisouFinanciamentodoNorte(FNO)edoCentro-Oeste(FCO)

Fonte:ConstituiçãoFederal,arts.145a162.

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Perspectivas de reordenamento do sistema tributário brasileiro

SenaConstituintede1988ofocopredominantedosdebatesedasdecisõessobreareformatributáriafoiadescentralização,agora,atônicadosdebatestemsidoasimplificaçãodosistematributárionacional.

Essadiscussãodecorredaconstataçãodequealegislaçãotributáriabrasilei-raécomplexaedequeexisteumamultiplicidadedebasesdeincidênciadostributos.Naprática,oquesequeréareduçãodonúmerodetributosaserobtidaapartirdaunificaçãodessasbases.

Umexemplobastantecitadoéapossívelunificaçãodosimpostossobreosprodutos industrializados (IPI)e sobreacirculaçãodemercadorias (ICMS)queseencontramsobascompetênciasfederaleestadual,respectivamente.Comoasbaseseosmétodosdeapuraçãodessesdoisimpostossãomuitosemelhantes,asuaunificaçãopermitiriaaobtençãodemaiorracionalidadeeconômicaedemenorcustoadministrativo,tantoparaofiscocomoparaocontribuinte.

Aracionalidadeeconômica,obtidapormeiodasimplificaçãotributária,éumadasprincipaisjustificativasapresentadasparaarealizaçãodareforma,umavezquepermiteadiminuiçãodoscustosdoscontribuintes(pessoasfísicasejurídicas)emrelaçãoaoacompanhamento,controleeplanejamentotributário,oqueproporciona,inclusive,maiorcompetitividadeinternacionaldosprodu-toseserviçosdeorigembrasileira.

Nocasodosentespúblicos,asimplificaçãotributáriacontribuiparaqueasatividadesdefiscalizaçãosejamfacilitadas,acarretandomenorespossibilida-desdeevasãofiscalediminuindo,talvez,osrecursoshumanosefinanceirosnecessáriosparaastarefasrelacionadasaotema.

Alémdisso,aausênciadeumabasededadosintegradaentreosfiscosfede-ral,estaduaisemunicipaistemsignificadomultiplicidadedeesforçosporpartedosGovernose,muitasvezes,privilegiaoscontribuintesmal-intencionados.

Asimplificaçãodostributoseaconsolidaçãodalegislaçãotambémpoderiamcontribuirparaainterrupçãodaguerrafiscal,naqualumEstado-membropro-piciaincentivosfiscaiseatémesmorenúnciadereceitasdoICMS,visandoàatraçãodeempreendimentosparaseuterritório.Seporumladoessamedida



geranocurtoprazoempregosdiretose indiretoseofomentodaeconomialocal, por outro gera no longo prazo prejuízo para toda a Federação, sejapelanecessidadedeconcederosmesmosincentivosaoutrasempresas jápreviamenteinstaladas,paraquepermaneçam,sejapelanãoarrecadaçãoderecursosqueseriamdestinadosacumprirmetassociais.

2.2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Administraçãopúblicaéoconjuntodemeiosinstitucionais,materiais,finan-ceirosehumanosdestinadosàexecuçãodasdecisõespolíticas.Trata-sedeumanoçãosimplesdeadministraçãopública,quedestacaqueelaésubor-dinadaaopoderpolítico;queevidenciaqueelaémeioe,por isso,algodequeseserveparaatingirfinsdefinidos;equedenotaseusdoissentidos:umconjuntodeórgãosaserviçodopoderpolíticoeasatividadesadministrativas(Silva,2004,p.636).

AConstituiçãoFederalempregaaexpressãoadministraçãopúblicanessesdoissentidos:

▪ comoconjuntoorgânico,aofalaremadministraçãopúblicadiretaeindi-retadequalquerdospoderesdaUnião,dosEstados,doDistritoFederaledosMunicípios;e

▪ como atividade administrativa, ao dispor sobre sua obediência aosprincípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade eeficiência.

■ Princípios da administração pública

AConstituiçãode1988fazexpressamençãoaalgunsdosprincípiosaquesesubmeteaadministraçãopúblicadiretaeindiretadequalquerdospoderesdaUnião,dosEstados,doDistritoFederaledosMunicípios.Sãoeles:legalida-de,impessoalidade,moralidade,publicidadeeeficiência.

Legalidade-deacordocomHelyLopesMeirelles(2008,p.89),alegalidade,comoprincípiodaadministraçãopública,significaqueoadministradorpúblicoestá,emtodasuaatividadefuncional,sujeitoaosmandamentosdalei.Delesnãopodeseafastar,sobpenadepraticaratoinválidoeexpor-searesponsa-bilidadesdisciplinar,civilecriminal.

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Naadministraçãopúblicanãoháliberdadenemvontadepessoal.Enquantonaesferaparticularélicitofazertudoquealeinãoproíbe,naadministraçãopúblicasóépermitidofazeroquealeiautoriza.

Impessoalidade-oprincípiodaimpessoalidade,nãoraramente,échamadodeprincípiodafinalidade.NosdizeresdeHelyLopesMeirelles(2008,p.93),

Oprincípiodaimpessoalidade,referidonaConstituiçãode1988(art.37,caput),

nadamaiséqueoclássicoprincípiodafinalidade,oqualimpõeaoadministrador

públicoquesópratiqueoatoparaoseufimlegal.Eofimlegaléunicamente

aquelequeanormadeDireitoindicaexpressaouvirtualmentecomoobjetivodo

ato,deformaimpessoal.

Afinalidadeéinafastáveldointeressepúblico,deformaqueoatopraticadosemfinalidadepública,ouseja,nointeresseprópriooudeterceiros,estásu-jeitoàinvalidaçãopordesviodefinalidade.

Moralidade-peloprincípiodamoralidade,nãobastaaoadministradoroestritocumprimentoda lei.ComoressaltaMauriceHauriou (inMeirelles,2008,p.90),

Oagenteadministrativo,comoserhumanodotadodacapacidadedeatuar,deve,

necessariamente,distinguirobemdomal,ohonestododesonesto.E,aoatuar,

nãopoderádesprezaroelementoéticodesuaconduta.Assim,nãoteráquede-

cidirsomenteentreolegaleoilegal,ojustoeoinjusto,oconvenienteeoincon-

veniente,ooportunoeoinoportuno,mastambémentreohonestoeodesonesto.

Decertaforma,amoralidadesecomparaàboa-féobjetivadodireitoprivado,vistacomoummodelodecondutasocial,aoqualcadapessoadeveajustaraprópriaconduta,comhonestidade,lealdadeeprobidade.

Amoralidadetambémconstituipressupostodevalidadedetodoatodaadmi-nistraçãopública.

Publicidade-deacordocomHelyLopesMeirelles(2008,p.95),publici-dadeéadivulgaçãooficialdoatoadministrativoparaconhecimentopúbli-coeiníciodeseusefeitosexternos.Daíporqueoatoqueproduzconsequ-ênciasjurídicasforadoórgãoqueoemitiuexigepublicidadeparaadquirirvalidadeuniversal.



Apublicidadeérequisitodeeficáciaemoralidadedoatoadministrativo.Emfunçãodisso,oatoirregularnãosetornaválidocomsuapublicação,nemoregularadispensaparasuaexecução,quandoaleiaexige.

Emprincípio,todoatoadministrativodeveserpublicado,sóseadmitindosigilo,noscasosprevistosemlei,como,porexemplo,nocasodeseguran-çanacional.

Apublicaçãoqueproduzefeitosjurídicoséadoórgãooficialdaadministra-ção,enãoadivulgaçãopelaimprensaparticular,pelatelevisãooupelorádio.Porórgãooficialentendem-senãosóoDiárioOficialdasentidadespúblicascomotambémosjornaiscontratadosparaessaspublicaçõesoficiais.

Eficiência -oprincípiodaeficiênciaexigequeaatividadeadministrativasejaexercidacompresteza,queproduzaresultadospositivosparaoserviçopúbli-coequeatendasatisfatoriamenteàsnecessidadesdacomunidadeedeseusmembros.

MariaSylviaZanellaDiPietro(2008,p.79)ensinaqueoprincípiodaeficiênciaapresenta,narealidade,doisaspectos:

Podeserconsideradoemrelaçãoaomododeatuaçãodoagentepúblico,do

qualseesperaomelhordesempenhopossíveldesuasatribuições,paralograr

osmelhoresresultados;eemrelaçãoaomododeorganizar,estruturar,disci-

plinaraadministraçãopública,tambémcomomesmoobjetivodealcançaros

melhoresresultadosnaprestaçãodoserviçopúblico.

■Organização e competências dos poderes da República

SegundoPedroLenza(2008,p.292),asprimeirasbasesteóricasparaa“tri-partiçãodosPoderes”foramlançadasnaantiguidadegregaporAristóteles,emsuaobra“Política”.Opensadorvislumbrouaexistênciadetrêsfunçõesdistintasexercidaspelopodersoberano:legislativa,executivaejurisdicional.Ocorre queele descreveua concentraçãodoexercício de tais funçõesnafiguradeumaúnicapessoa,osoberano.

Muitotempodepois,ateoriadeAristótelesfoiaprimoradapelavisãoprecur-soradoEstadoliberalburguêsdesenvolvidaporMontesquieuemsuaobra“Oespíritodasleis”.Opensadorfrancêsinovouaoafirmarquetaisfunçõeses-tariamintimamenteconectadasatrêsórgãosdistintos,autônomoseindepen-

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dentesentresi,nãomaisseconcentrandonasmãosdeumaúnicapessoa.Tal teoria serviu de base para o desenvolvimento de diversosmovimentoscomoas revoluçõesamericanae francesa, consagrando-senaDeclaraçãoFrancesadosDireitosdoHomemedoCidadão.

A tradicional “tripartiçãodosPoderes”,expostaporMontesquieu, foiadota-daporgrandepartedosEstadosmodernos.NocasodoEstadobrasileiro,aConstituiçãode1988aconsagroucomoprincípiofundamental,aoestabele-cerque“sãoPoderesdaUnião,independenteseharmônicosentresi,oLegis-lativo,oExecutivoeoJudiciário”.Apesardessatripartição,opoderdoEstadoéunoeindivisível.Oquesedividenãoéele,massimasfunçõesestataisbásicas,quesãoatribuídasaórgãosindependenteseespecializados.

Alémdoexercíciodefunçõestípicas,inerentesàsuanatureza,cadapoderexerceaindafunçõesatípicas,inerentesaosoutrosdoispoderes.Porexem-plo,oExecutivo,alémdeexercerfunçõestípicas,exercetambémfunçõesdenatureza legislativaedenatureza jurisdicional.Exemplomarcanteéapos-sibilidadedeoPresidentedaRepública,emcasoderelevânciaeurgência,adotarmedidaprovisória,comforçadelei.

Poder Legislativo

Poder Legislativo Federal

OPoderLegislativoFederaléexercidopeloCongressoNacional,quesecom-põedaCâmaradosDeputadosedoSenadoFederal:

▪ Câmara dos Deputados-compõe-sederepresentantesdopovo,elei-tospelosistemaproporcionalemcadaEstadoenoDistritoFederal.

Onúmerototaldedeputados,bemcomoarepresentaçãoporEstadoepeloDistritoFederal,éestabelecidoporleicomplementar6,proporcional-menteàpopulação,procedendo-seaosajustesnecessários,noanoan-terioràseleições,paraquenenhumadasunidadesdaFederaçãotenhamenosdeoitooumaisde70deputados.Omandatodecadadeputadoédeumalegislatura.Cadalegislaturatemaduraçãodequatroanos.

.

.6Onúmerototaldedeputados,fixadopelaLeiComplementarn.°78,de30dedezembrode1993,é513.



AsmatériasdecompetênciaprivativadaCâmaradosDeputados(porexemplo,elaborarseuregimentointerno)estãoprevistasnaConstitui-çãoenãodependemdesançãopresidencial,sendomaterializadaspormeioderesoluções.

▪ Senado Federal-compõe-sederepresentantesdosEstadosedoDis-tritoFederal,eleitospelopovosegundooprincípiomajoritário,ouseja,nãosetratadeestabelecerumnúmeroproporcionalàpopulação,masdeelegeraoSenadoaquelescandidatosqueobtiveremomaiornúmerodevotos.Otextoconstitucionaloptoupelosistemamajoritáriopuroousimples(umúnicoturno)paraeleiçãodesenadores.

CadaEstadoeoDistritoFederalelegemtrêssenadores7,commandatodeoitoanos,portantoduaslegislaturas,sendoquecadauméeleitocomdoissuplentes.ArepresentaçãodecadaEstadoedoDistritoFederalérenova-dadequatroemquatroanos,alternadamente,porumterçoedoisterços.

DamesmaformaquenaCâmara,asmatériasdecompetênciaprivativadoSenadoestãoprevistasnaConstituição,nãodependemdesançãopresidencialesãomaterializadaspormeioderesoluções.

Diz-se,assim,queoPoderLegislativo,emâmbitofederal,ébicameral,istoé,compostoporduasCasas:aprimeiracompostaporrepresentantesdopovoeasegundaintegradaporrepresentantesdosEstadosedoDistritoFederal.

OCongressoNacionalreúne-se,anualmente,nacapitalfederal,de2defe-vereiroa17de julhoede1°deagostoa22dedezembro.Nesseperíodo,chamadodesessãolegislativa,osparlamentaressereúnemordinariamente.Foradesseperíodo,tem-seorecessoparlamentar,duranteoqualpodemserfeitasconvocaçõesextraordinárias.

Emdeterminadashipóteses, aCâmaraeoSenado reúnem-seemsessãoconjunta.Issosedá,entreoutroscasosprevistosnaConstituição,para:inau-gurarasessãolegislativa;elaboraroregimentocomumeregularacriaçãodeserviçoscomunsàsduasCasas;receberocompromissodoPresidenteedoVice-presidentedaRepública(posse);edeliberarsobreovetopresidencial.

.7OSenadoFederalpossuiatualmente81Senadores.

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8Porexemplo,cabeaoCongressoNacional,comasançãodoPresidentedaRepública,disporsobretodasasma-tériasdecompetênciasdaUnião,especialmentesobreplanoplurianual,diretrizesorçamentárias,orçamentoanual,operaçõesdecréditoedívidapública;planoseprogramasnacionais, regionaisesetoriaisdedesenvolvimento;entreoutras.Poroutrolado,édecompetênciaexclusivadoCongressoNacionalapreciarosatosdeconcessãodeemissorasderádioetelevisãoetc.

Apesardeasessão legislativaordináriasó ter inícionodia2de fevereiro,cadaumadasCasasreúne-seemsessõespreparatórias,apartirde1°defevereiro,noprimeiroanoda legislatura,paraapossedeseusmembroseeleiçãodasrespectivasMesas.

AsMesasDiretorasdecadaCasaexercemfunçõesadministrativas,deven-do,notocanteàsuaconstituição,serassegurada,tantoquantopossível,arepresentação proporcional dos partidos ou dos blocos parlamentares queparticipamdarespectivaCasa.

AsatribuiçõesdoCongressoNacionalvêmdefinidasnaConstituiçãoFederal,sendoquenocasodealgumasseexigeaparticipaçãodoPoderExecutivopormeiodasançãopresidencial,enquantooutras,porseremexclusivasdoCongresso,sãotratadassomentenoâmbitodoPoderLegislativo,pormeiodeDecretoLegislativo8.

AsfunçõestípicasdoPoderLegislativosãolegislarefiscalizar,ambascomomesmograudeimportância.SeporumladoaConstituiçãoprevêregrasdeprocessolegislativo,paraqueoCongressoNacionalelaboreasnormasjurídi-cas,deoutrodeterminaqueaelecompeteafiscalizaçãocontábil,financeira,orçamentária,operacionalepatrimonialdoPoderExecutivo.

OexercíciodafunçãotípicadefiscalizaçãopeloPoderLegislativo,ouseja,ocontroleparlamentar,podeserclassificadoempolítico-administrativoefinan-ceiro-orçamentário(Moraes,2007,p.407-409):

▪ pelopolítico-administrativo,oLegislativofiscalizaecontrola,porexem-plo, os atos do Poder Executivo.AConstituição, inclusive, autoriza acriaçãodecomissõesparlamentaresdeinquérito(CPI),pelaCâmaraepeloSenado,emconjuntoouseparadamente,paraaapuraçãodefatodeterminadoeporprazocerto,sendosuasconclusõesencaminhadasaoMinistérioPúblico, comvistasà responsabilizaçãocivil ou criminaldosinfratores;

▪ ocontrolefinanceiro-orçamentáriocorrespondeàfiscalizaçãocontábil,financeira,orçamentária,operacionalepatrimonialdaUniãoedasenti-dadesdaadministraçãodiretaeindireta.



OPoderLegislativocontacomoauxílioeorientaçãodoTribunaldeContasdaUnião que, embora não subordinado aoPoder Legislativo, pratica atosdenaturezaadministrativaconcernentesbasicamenteàfiscalização(Moraes,2007,p.418).OTribunaltemsedenoDistritoFederal,quadroprópriodepes-soalejurisdiçãoemtodooterritórionacional.

As funçõesatípicas constituem-seemadministrar e julgar.Por exemplo, aprimeiraocorrequandooLegislativodispõesobresuaorganizaçãointerna,easegundaquandooLegislativoprocessaejulgaoPresidentedaRepúblicaporcrimederesponsabilidade.

Poder Legislativo nas demais esferas

OPoderLegislativoEstadualéexercidopelaAssembléiaLegislativa,ouseja,diferentemente do Legislativo Federal, é unicameral, isto é, composto porapenasumaCasa.Compõe-sededeputadosestaduais, representantesdopovodoEstado.

O Poder Legislativo Distrital é exercido pela Câmara Legislativa, ou seja,tambéméunicameral.Compõe-sededeputadosdistritais,representantesdopovodoDistritoFederal.

ACâmaraMunicipalouCâmaradosVereadoresexerceoPoderLegislativoMunicipal.Compõe-sedevereadores,representantesdopovodoMunicípio.

Todossãoeleitosdiretamentepelopovoparaummandatodequatroanos.

Poder Executivo

Poder Executivo Federal

OPoderExecutivoéaquelequepraticaosatosdechefiadeEstado,deGo-vernoedeadministração(Moraes,2007,p.453).

AConstituiçãode1988adotouexpressamenteosistemapresidencialistadeGoverno,noqualasfunçõesdeChefedeEstadoedeChefedeGovernosãoexercidaspeloPresidentedaRepública:

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▪ comoChefedeEstado,oPresidenterepresentaoPaísnassuasrela-çõesinternacionais.

▪ comoChefe deGoverno, a função presidencial corresponde à repre-sentaçãointerna,nagerênciadosnegóciosinternos,tantodenaturezapolítica(porexemplo,participardoprocessolegislativo),comodenatu-rezaeminentementeadministrativa(porexemplo,nomeareexonerarosMinistrosdeEstado).Assim,oChefedeGovernoexercealiderançadapolíticanacional,pelaorientaçãodasdecisõesgeraisepeladireçãodamáquinaadministrativa.

Osistemapresidencialistadiferedoparlamentarista,noqualafunçãodeChe-fedeEstadoéexercidapeloPresidenteouMonarcaeadeChefedeGover-no,peloPrimeiroMinistro.

OPresidenteeoVice-PresidentedaRepúblicasãoeleitospelosistemaelei-toralmajoritário,queconsistenaqueleemqueéconsideradovencedorocan-didatoqueobtivermaiornúmerodevotos.Osistemamajoritário,emregra,divide-seemduasespécies:sistemamajoritáriopuroousimplesesistemamajoritáriodedoisturnos(Moraes,2007,p.454-455):

▪ sistemamajoritáriopuroousimples-éconsideradoeleitoocandidatoqueobtiveromaiornúmerodevotos.Porexemplo,aConstituiçãode1988prevêessesistemaparaaeleiçãodeSenadoresdaRepúblicaetambémparaaeleiçãodeprefeitosemMunicípioscomaté200milelei-tores;

▪ sistemadedois turnos -éconsideradoeleitoocandidatoqueobtiveramaioriaabsolutadosvotosválidos,ouseja,nãocomputadososembrancoeosnulos.Senãoocorrer,deveserrealizadonovoturno.Essemétodo é adotado para as eleições doPresidente daRepública, dosGovernadoresdosEstadosedoDistritoFederaledosPrefeitosdeMu-nicípioscommaisde200mileleitores.

Omandatoédequatroanos,autorizadaareeleiçãoparaumúnicoperíodosubsequente.

AfunçãotípicadoExecutivoéadministraracoisapública.Mas,tambémexer-cefunçõesatípicas:

▪ legisla, por exemplo, quandooPresidentedaRepública, emcasoderelevânciaeurgência,adotamedidaprovisória,comforçadelei;e



▪ julga,porexemplo,quandooConselhoAdministrativodeDefesaEconô-mica–Cade9decidesobreaexistênciadeinfraçãoàordemeconômicaeaplicaaspenalidadesprevistasemlei.

SãoauxiliaresdoPresidentedaRepública:

▪ Ministros de Estado -osMinistrossãoqualificadosauxiliaresdoPre-sidente daRepública, que os pode livremente nomear ou demitir.AsfunçõesdosMinistrosestãodescritasnaConstituição,queestabelece,comoprincipalatribuição,exerceraorientação,coordenaçãoesuper-visãodosórgãoseentidadesdaadministraçãofederalnaáreadesuacompetênciaereferendarosatosedecretosassinadospeloPresidentedaRepública. São nulos os atos e decretos assinados somente peloPresidente,semoreferendumdoMinistrodarespectivapasta.10

▪ Conselho da República-éórgãosuperiordeconsultadoPresidentedaRepúblicaedeleparticipamoVice-PresidentedaRepública,oPresi-dentedaCâmaradosDeputados,oPresidentedoSenadoFederal,oslíderesdamaioriaedaminorianaCâmara,oslíderesdamaioriaedaminorianoSenado,oMinistrodaJustiçaeseiscidadãosbrasileirosna-tos.CompeteaoConselhopronunciar-se,porexemplo,sobreasques-tõesrelevantesparaaestabilidadedasinstituiçõesdemocráticas.

▪ Conselho de Defesa Nacional -éórgãosuperiordeconsultadoPresi-dentedaRepúblicanosassuntosrelacionadoscomasoberanianacio-naleadefesadoEstadodemocrático.DeleparticipamoVice-PresidentedaRepública,oPresidentedaCâmaradosDeputados,oPresidentedoSenadoFederal,oMinistrodaJustiça,oMinistrodaDefesa,oMinistrodasRelaçõesExteriores,oMinistrodoPlanejamentoeosComandantesdaMarinha,doExércitoedaAeronáutica.

Poder Executivo nas demais esferas

NosEstadosenoDistritoFederal,oPoderExecutivoéexercidopeloGover-nador,auxiliadopelosSecretários,esubstituídoousucedido,seforocaso,peloVice-Governador,comeleeleito.

9OConselhoAdministrativodeDefesaEconômica(Cade),autarquiafederalvinculadaaoMinistériodaJustiça,éórgãojudicantecomjurisdiçãoemtodooterritórionacional,comatribuiçõesprevistasnaLein.°8.884,de11dejunhode1994,inerentesàprevençãoeàrepressãoàsinfraçõescontraaordemeconômica.

10OsMinistériossãocriadoseextintosporLei,porémsuaorganizaçãoeseufuncionamentosãodisciplinadosporDecretodoPresidentedaRepública.OrganizaçãoatualdosMinistérios:Decreton.°4.118,de7defevereirode2002,eLein.°10.683,de28demaiode2003.

Setor público 53


OPoderExecutivoMunicipaléexercidopeloPrefeito,auxiliadopelosSecre-táriosMunicipais,esubstituídoousucedido,seforocaso,peloVice-Prefeito,comeleeleito.

Emtodososcasos,omandatoédequatroanos,permitindo-seareeleiçãoparaumúnicoperíodosubsequente.

Poder Judiciário

Aoladodafunçãodelegislareadministrar,oEstadoexerceafunçãodejulgar,ouseja,exerceafunçãojurisdicional,aplicandoaleiaocasoconcreto,resul-tantedeumconflitodeinteresses.EssaéafunçãotípicadoPoderJudiciário.

OJudiciário,porém,comoosdemaispoderesdoEstado,possuioutrasfun-ções,denominadasatípicas,denaturezaadministrativaelegislativa.

Édenaturezaadministrativa,porexemplo,afunçãodeproveroscargosdejuizdecarreiradarespectivajurisdição,naformaprevistanaConstituição.Édenaturezalegislativa,porexemplo,afunçãodeelaborarseusregimentosinternos.

AConstituiçãoFederalenumeraosórgãosdoPoderJudiciário:▪ SupremoTribunalFederal;▪ ConselhoNacionaldeJustiça11;▪ SuperiorTribunaldeJustiça;▪ TribunaisRegionaisFederaiseJuízesFederais;▪ TribunaiseJuízesdoTrabalho;▪ TribunaiseJuízesEleitorais;▪ TribunaiseJuízesMilitares;e▪ TribunaiseJuízesdosEstadosedoDistritoFederaleTerritórios.

A justiçabrasileirasedivideemJustiçaEspecializadaeJustiçaComum.Oquadro2ilustraaestruturaçãodoPoderJudiciário.

11.Trata-sedeórgãodoPoderJudiciário,instituídonoâmbitodaReformadoJudiciário(EmendaConstitucionaln.°45,de8dedezembrode2004),aoqualcompeteocontroledaatuaçãoadministrativaefinanceiradoPoderJudiciárioedocumprimentodosdeveresfuncionaisdosjuízes,cabendo-lhe,entreoutrasatribuições,zelarpelaautonomiadoPoderJudiciárioepelocumprimentodoEstatutodaMagistratura.



ÀJustiçaComumFederalcabeprocessarejulgaras causasemqueaUnião,entidadeautárquicaouempresapúblicafederalforeminteressadasnacondiçãodeautoras,rés,as-sistentesouoponentes,excetoasdefalên-cia,asdeacidentesdetrabalhoeassujeitasàJustiçaEleitoraleàJustiçadoTrabalho.

Quadro2Estruturação do Poder Judiciário

INSTÂNCIA CONSTITUCIONAL

Supremo Tribunal Federal

AsquestõesdeinterpretaçãodaConstituiçãoFederalsãoderesponsabilidadeexclusivadoSupremoTribunalFederal–STF,órgãomáximodoPoderJudiciárionacional,tambémchama-dodeInstânciaConstitucional.

JUSTIÇA ESPECIALIZADA

Esfera Federal

Instância Trabalhista Eleitoral MilitarEspecial TribunalSuperior TribunalSuperior SuperiorTribunal doTrabalho–TST Eleitoral–TSE Militar–STM

Segunda TribunaisRegionais TribunaisRegionais doTrabalho–TRT Eleitorais–TER

Primeira JuízesdoTrabalho JuízesEleitorais Conselhosde JustiçaMilitar

AosórgãosdaJustiçaEspecializadacabeprocessarejulgarascausasreferentesàsmatériastrabalhistas,elei-toraisedecrimesmilitares.

A Justiça Militar Federal trata de crimes militares no âmbito das ForçasArmadas (Exército, Marinha eAeronáutica).

JUSTIÇA COMUM

InstânciaEspecial SuperiorTribunaldeJustiça

Esfera Estadual Esfera FederalSegundaInstância TribunaisdeJustiça–TJ TribunaisdeJustiçaMilitar–TJM* TribunaisRegionaisFederais-TRFPrimeiraInstância JuízesdeDireito ConselhosdeJustiçaMilitar* JuízesFederais

ÀJustiçaComumEstadualcabeprocessarejulgarascausasreferentes a questões locais em que não se verifique interesse daUnião.

AcriaçãodaJustiçaMilitarEstadualé facultadaaoTribu-naldeJustiçadoEstadoesuacompetênciaéprocessarejulgar policiais e bombeiros militares nos crimes militaresdefinidosemlei.

*Aleiestadualpodecriar,mediantepropostadoTribunaldeJustiça–TJ,aJustiçaMilitarestadualconstituída,emprimeirograu,pelosjuízesdedireitoepelosConselhosdeJustiçae,emsegundograu,pelopróprioTribunaldeJustiça,ouporTribunaldeJustiçaMilitarnosEstadosemqueoefetivomilitarsejasuperioravintemilinte-grantes.

Fonte:CursoAuto-InstrucionalNegócioscomoSetorPúblico,Caderno1,p.17-18.

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Funções essenciais à Justiça

Comoobjetivodedinamizaraatividadejurisdicional,oconstituintede1988institucionalizouatividadesprofissionaispúblicas(MinistérioPúblico,Advoca-ciaPúblicaeDefensoriaPública)eprivadas (Advocacia), atribuindo-lhesostatusdefunçõesessenciaisàjustiça.Aseguir,estãodescritasasatividadesprofissionaispúblicas:

▪ Ministério Público–porexpressadefiniçãoconstitucional,éinstituiçãopermanente,essencialàfunçãojurisdicionaldoEstado,incumbindo-lheadefesadaordemjurídica,doregimedemocráticoedosinteressesso-ciaiseindividuais.Éofiscaldalei.

OMinistérioPúblicoabrange:

oMinistérioPúblicodaUnião,quecompreende:oMinistérioPúblicoFederal;oMinistérioPúblicodoTrabalho;oMinistérioPúblicoMilitar;eoMinistérioPúblicodoDistritoFederal;e

osMinistériosPúblicosdosEstados.

OMinistérioPúblicodaUniãotemporchefeoProcurador-GeraldaRe-pública,nomeadopeloPresidentedaRepública,segundocritériosde-finidosnaConstituiçãoFederal.NosMinistériosPúblicosdosEstadosedoDistritoFederal,ochefeéoProcurador-GeraldeJustiça,tambémnomeado peloChefe doPoderExecutivo.OsMinistériosPúblicos doTrabalhoeMilitartêmporchefes,respectivamente,oProcurador-GeraldoTrabalhoeoProcurador-GeraldeJustiçaMilitar.

▪ Advocacia Pública -aAdvocacia-GeraldaUniãoéa instituiçãoque,diretamenteoupormeiodeórgãovinculado,representaaUnião,judicialeextrajudicialmente,cabendo-lhetambémasatividadesdeconsultoriaeassessoramentodoPoderExecutivo.TemporchefeoAdvogado-GeraldaUnião,delivrenomeaçãodoPresidentedaRepública,observadososcritériosdefinidosnaConstituição.

Arepresentaçãojudicialeextrajudicialeaconsultoriajurídicadasuni-dadesfederadassãofeitaspelarespectivaProcuradoriaGeral.Porsi-metriaaomodelo federal, asProcuradoriasdosEstadosedoDistritoFederalsãochefiadasporpessoasdelivrenomeaçãodoGovernador,observadosospreceitosestabelecidosnaConstituiçãodoEstadoenaLeiOrgânicadoDistritoFederal.



▪ Defensoria Pública-éainstituiçãoresponsávelpelaorientaçãojurídicaepeladefesa,emtodososgraus,dosnecessitados.Afinal,aConstitui-çãoFederalinsere,entreosdireitosegarantiasfundamentais,apresta-çãopeloEstadodeassistênciajurídicaintegralegratuitaaosquecom-provareminsuficiênciaderecursos.

ADefensoriaPúblicaabrange:aDefensoriaPúblicadaUnião;aDefen-soriaPúblicadoDistritoFederaledosTerritórios;eaDefensoriaPúblicadosEstados.

NãoháDefensoriaPúblicaMunicipal,assimcomonãoháPoderJudici-árioMunicipaleMinistérioPúblicoMunicipal.

■ Administração direta e indireta

Administração direta

AadministraçãodiretadoEstadocompreendetodososórgãosintegrantesdaUnião,Estados,DistritoFederaleMunicípios,aosquaisaleiconfereoexer-cíciodefunçõesadministrativas(DiPietro,2008,p.56).

Elaéexercida,principalmente,peloPoderExecutivodaUnião,dosEstados,doDistritoFederaledosMunicípios,dentrodesuasrespectivasáreasdeatu-ação,daseguinteforma:

▪ noâmbitodaUnião,aadministraçãodiretacompreendeosserviçosin-tegradosnaestruturaadministrativadaPresidênciadaRepúblicaedosMinistérios;

▪ naesferaestadualedoDistritoFederal,compreendeasatividadesde-senvolvidaspeloGovernoepelasSecretariasdeEstado;e

▪ nosmunicípios,écompostapelasatividadesdaPrefeituraedasSecre-tariasouDepartamentosMunicipais.

Administração indireta

Aadministraçãoindiretaéexercidaporentidadesdotadasdepersonalidadejurídicaprópria:autarquias,fundaçõeseempresas estatais.

▪ autarquias-sãopessoasjurídicasdedireitopúblico,denaturezamera-

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menteadministrativa,criadasporleiespecíficaecompatrimôniopróprio.Asautarquias realizamserviçosdestacadosdaadministraçãodiretaeexercematividadestípicasdaadministraçãopública,estandosujeitasaocontroledasentidadesestataisaquepertencem.Exemplos:BancoCen-traldoBrasil(Bacen)eInstitutoNacionaldeSeguridadeSocial(INSS).Atividades industriaisoueconômicas,aindaquede interessecoletivo,nãopodemseroutorgadasaumaautarquia.Nestecaso,taisatividadessãoatribuídasàsempresasgovernamentaiscriadasparaessefimoudelegadasaempresasprivadas,medianteconcessãooupermissão.

autarquias em regime especial -sãoaquelasaquemaleiinstitui-doraconfereprivilégiosespecíficosemaiorautonomiaemrelaçãoàsautarquiascomuns.Asagênciasreguladoraseosconselhosprofis-sionaissãoexemplosdeautarquiasemregimeespecial.Asagênciasreguladorastêmafinalidadederegulamentaraconcessão,permis-sãoouautorizaçãodeexecuçãodeserviçospúblicosouaexploraçãodeatividadeeconômicamonopolizadacomoobjetivodegarantirqueo serviço seja prestado de forma a atender ao interesse público edentrodeumequilíbrioeconômico-financeiroquetambémresguardeodireitodoconcessionário.Sãoexemplosdeagênciasreguladoras:AgênciaNacionaldeÁguas(ANA),AgênciaNacionaldeTransportesAquaviários(Antaq),AgênciaNacionaldeTransporteTerrestre(ANTT)eAgênciaNacionaldeAviaçãoCivil(Anac).

▪ fundações-sãoentidadesdedireitopúblico(fundaçãopública)oudedireitoprivado(fundaçãoprivada)querealizamatividadesnãolucrativaseatípicasdopoderpúblico,masdeinteressecoletivo,comoeducação,culturaepesquisa.Ainstituiçãodefundaçõespúblicasouprivadasde-pendedeautorizaçãode lei específica.Elaspossuemcapacidadedeautoadministração,mas se sujeitamao controledaadministraçãopú-blica,dentrodoslimitesdalei.Exemplodefundaçãopública:FundaçãoNacionaldoÍndio(Funai).

▪ empresas estatais-sãopessoasjurídicasdedireitoprivado,cujacria-çãoéautorizadaporleiespecífica,compatrimôniopúblico(empresapú-blica)oumisto(sociedadedeeconomiamista),paraprestaçãodeserviçopúblico,realizaçãodeobras,comoestradas,edifícios,casaspopularesetc.,ouparaexecuçãodeatividadeeconômicadenaturezaprivada.Apersonalidadejurídicadedireitoprivadoéapenasaformaadotadapara



Traçosdistintivos

Traçoscomuns

Háconjugaçãodecapitalpúblicoeprivado.

Ésempresociedadecomercial.

Ocapitaléinteiramentepúblico.

PodeserestruturadasobqualquerdasformasadmitidasemDireito.

Criaçãoeextinçãoporlei.Personalidadejurídicadedireitoprivado.Sujeiçãoaocontroleestatal.Revogaçãoparcialdoregimededireitoprivadopornormasdedireitopúblico.Assim,porexemplo,apesardeteremcaráterprivado,associedadesdeeconomiamistaeasempresaspublicastêmquesesujeitaràLeideLicitaçõeseContratospararealizarsuascomprasecontraçõesdeserviços.Vinculação aos fins definidos na lei instituidora.Desempenhodeatividadedenaturezaeconômica(nocasodeempresapública,porcontingênciaouconveniênciaadministrativa).

lhes assegurarmelhores condições de eficiência,mas em tudo ficamsujeitasaosprincípiosbásicosdaadministraçãopública.TantoaUnião,comoosEstados,oDistritoFederaleosMunicípios,têmcompetênciapara instituirempresasestatais,quando forem indispensáveisàsegu-rançanacionalouquandoexistirrelevanteinteressepúblico.

Háduasespéciesdeempresasestatais:sociedadesdeeconomiamistaeempresaspúblicas:

.sociedades de economia mista - sãopessoas jurídicasdedireitoprivado em que há conjugação de capital público com particular eparticipaçãodopoderpúbliconagestão.Organizam-sesobaformadesociedadeanônima,comasregrasestabelecidaspelodireitopú-blicoepelaprópriaLeidasS.A.(Lein.°6.404,de15dedezembrode1976).ExecutamatividadeseconômicasprópriasdainiciativaprivadaeoutrasdoEstado,comoserviçospúblicos.Exemplos:BancodoBra-silePetrobrás.

.empresas públicas-sãopessoasjurídicasdedireitoprivado,comcapital inteiramentepúblico,quetêmporfinalidadeaexploraçãodeatividade econômica por força de contingência ou de conveniênciaadministrativa.Exemplo:EmpresaBrasileirade InfraestruturaAero-portuária(Infraero).

OQuadro3mostraosprincipaistraçosdistintosecomunsàsempresaspúbli-caseàssociedadesdeeconomiamista.

Quadro3Sociedade de economia mista e Empresa pública

Sociedade de economia mista Empresa pública

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12SãopessoasjurídicasdedireitopúblicoqueintegramaestruturaconstitucionaldoEstadoetêmpoderespolíticoseadministrativos,taiscomoaUnião,osEstados-membros,oDistritoFederaleosMunicípios.

Entidades e órgãos públicos

Entidadespúblicassãopessoas jurídicas,públicasouprivadas.Naorgani-zaçãopolíticaeadministrativabrasileiraasentidadesclassificam-seemes-tatais12 (União,Estados,DistritoFederaleMunicípios),autárquicas, funda-cionais,empresariais(sociedadesdeeconomiamistaeempresaspúblicas)eparaestatais(serviçossociaisautônomoseorganizaçõessociais)(Meirelles,2008,p.66-69).

Órgãospúblicossãocentrosdecompetência,sempersonalidadejurídica,ins-tituídosparaodesempenhodasfunçõesestatais;sãoelementosincumbidosdarealizaçãodasatividadesdaentidadeaquepertencem(Meirelles,2008,p.66-69).Exemplos:AssembléiasLegislativas,PrefeiturasMunicipais,Ministé-rios,SecretariasdeEstadoedeMunicípio,TribunaisJudiciáriosetc.

Desconcentração e Descentralização

Adesconcentraçãoéadistribuiçãointernadecompetências,ouseja,adistri-buiçãodecompetênciasdentrodamesmapessoajurídica.Issoéfeitoparadescongestionar um volume grande de atribuições, para permitir seumaisadequadoeracionaldesempenho(DiPietro,2008,p.388).ÉoexemplodeumEstadoquedesconcentrasuascompetênciasparasuassecretarias.

Diferentementedadesconcentração,oconceitodedescentralizaçãopressu-põeumadistribuiçãodecompetênciasentrepessoas jurídicasdistintas (DiPietro,2008,p.388-394).Elapodeserpolíticaouadministrativa:

▪ adescentralizaçãopolíticaocorrequandooentedescentralizadoexerceatribuiçõesprópriasquenãodecorremdoentecentralizador.ÉocasodosEstadosedosMunicípios(entesdescentralizados),quedetêmcom-petências administrativas, legislativas e tributárias próprias, que inde-pendemdascompetênciasdaUnião(entecentralizador),enemaelasesubordinam.

▪ adescentralizaçãoadministrativadesdobra-seemduasmodalidades:adescentralização territorialeadescentralizaçãoporserviços.Descen-tralizaçãoterritorialéaqueseverificaquandoumaentidadelocal,geo-graficamentedelimitada,édotadadepersonalidadejurídicaprópria,de



direitopúblico,comcapacidadeadministrativagenérica.Exemplo:Ter-ritórios.JáadescentralizaçãoporserviçoséaqueseverificaquandooPoderPúblicocriaumapessoajurídicadedireitopúblicoouprivado(au-tarquia,fundação,sociedadedeeconomiamistaouempresapública)eaelaatribuiatitularidadeeaexecuçãodedeterminadoserviçopúblico.ExemplodessetipodedescentralizaçãoéaEmpresaBrasileiradeCor-reioseTelégrafos,criadacomoempresapública,vinculadaaoMinistériodasComunicações, para a prestação de serviço exclusivo doEstado(serviçopostal).

Entidades de cooperação ou paraestatais

SãopessoasjurídicasdedireitoprivadoqueexecutamatividadesdeinteressepúbliconãoprivativasdoEstado.Sãotambémdenominadasentidadespara-estataisporquecaminhamparalelamenteaoEstado,cooperandonarealiza-çãodeatividadescientíficas,educacionais,técnicas,entreoutras,semfazerpartedesuaestrutura.

Osserviços sociais autônomoseasorganizações sociaisfiguramentreasespéciesdeentesdecooperação:

▪ serviços sociais autônomos-sãoinstituídosporlei,compersonalida-dejurídicadedireitoprivadoesemfinslucrativos.Têmadministraçãoepatrimôniopróprioseatuamemcooperaçãocomopoderpúblicoparaministrar assistência ou ensino a certas categorias sociais ou gruposprofissionais. Exemplos: ServiçoNacional deAprendizagem Industrial(Senai),ServiçoNacionaldeAprendizagemComercial (Senac),Servi-çoSocialdoComércio (Sesc),ServiçoSocialda Indústria (Sesi).Sãomantidospordotaçõesorçamentáriasouporcontribuiçõesparafiscais13..etêmaformadeinstituiçõesparticularesconvencionais(fundações,so-ciedadescivisouassociações)oupeculiaresaodesempenhodesuasincumbênciasestatutárias.

Essasinstituições,emboraoficializadaspeloEstado,nãointegramaad-ministraçãodiretanemaindireta,mastrabalhamaoladodoEstado,sobseuamparo.

Os serviços sociais autônomos não têm subordinação hierárquica aqualquerautoridadepública.Noentanto,parafinsdecontroledesua

13ContribuiçãoparafiscalécontribuiçãocujaarrecadaçãoeaplicaçãoélegalmenteatribuídaàentidadeestranhaaoEstado,paraconsecuçãodeseusfinspróprios.

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finalidadeeprestaçãodecontasdodinheiropúblicorecebidoparasuamanutenção,vinculam-seaoórgãoestatalqueserelacionacomsuasatividades.

▪ organizações sociais -sãopessoas jurídicasdedireitoprivado,semfinslucrativos,cujasatividadessãodirigidasaoensino,àpesquisacien-tífica,aodesenvolvimentotecnológico,àproteçãoepreservaçãodomeioambiente,àcultura,àassistênciasocialeàsaúde.ÉnecessárioqueoPoderExecutivoFederalqualifiqueasentidadescomoorganizaçõesso-ciaisparaquepossamreceberbenefíciosdopoderpúblico,taiscomodotaçõesorçamentárias,isençõesfiscaisetc.,necessáriosàrealizaçãodesuasatividades.

Asorganizaçõessociaissãoumanovaformadeparceriaentreosetorpúblicoeosetorprivado,paraaprestaçãodeserviçosdeinteressepú-blicoquenãonecessitamdeórgãoseentidadesgovernamentais.OsEstadoseosMunicípios,parautilizaremessaformadeparceria,devemaprovarsuasprópriasleis.Trata-sedematériadeprestaçãodeserviçose,porconseguinte,decompetênciadarespectivaentidadeestatal.


▪ConceituaroPlanoPlurianual.

▪ IdentificarasfunçõesdoPlanoPlurianual.

▪ IdentificarasetapasdeelaboraçãodoPlanoPlurianual.

▪ ConceituaraLeideDiretrizesOrçamentárias.

▪ IdentificarasfunçõesdaLeideDiretrizesOrçamentárias.

▪ IdentificarositenssobreosquaisdevedisporaLeideDiretrizesOrçamentárias.

▪ ConceituaraLeiOrçamentáriaAnual.

▪ IdentificarosorçamentosqueintegramaLeiOrçamentáriaAnual.

▪ IdentificarasetapasdeelaboraçãodaLeiOrçamentáriaAnual.

▪ Conceituarreceitaspúblicas.

▪ Identificaraclassificaçãoorçamentáriadareceitapública.

▪ Reconheceracodificaçãodanaturezadareceitapública.

▪ Discorrersobrerepartiçãodereceitaspúblicas.

▪ Conceituardespesaspúblicas.

▪ Identificaraclassificaçãoorçamentáriadadespesapública.

▪ Descreverosestágiosdasdespesaspúblicas.

▪ Reconhecerasclassificaçõesdasdespesaspúblicas: quantoànatureza,institucional,funcionaleprogramática.

▪ IdentificarafinalidadedaLeideResponsabilidadeFiscal.

▪ Identificaros limitesestabelecidospelaLeideResponsabilidadeFiscalparagastoscompessoal,educação,saúde,endividamentoeconcessãodegarantias.

▪ DescreverasconsequênciasdodescumprimentodaLeideResponsabilidadeFiscal.

▪ Discorrersobreafinalidade,aperiodicidadeeoconteúdodosrelatóriosResumidodeExecuçãoOrçamentáriaedeGestãoFiscal.

▪ Descrever as condições para a contratação de Operações de Crédito pelo setorpúblico.

▪ IdentificarascondiçõesparaacelebraçãodecontratosdeParceriapúblico-privada.

▪ Identificaraestruturadasseguintesdemonstraçõescontábeis:BalançoOrçamentá-rio,BalançoFinanceiro,BalançoPatrimonialeDemonstraçãodasVariaçõesPatrimo-niais.

3 geStão de finançaS públicaS

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Asfinançaspúblicascompreendemoconjuntodetécnicaseprocessosutiliza-dosnodesenvolvimentodasaçõesparaobtenção,gestãoeaplicaçãodosre-cursosfinanceirospúblicos.Maiscomumente,aexpressãotambéméempre-gadacomosinônimodadisponibilidadededinheirodosentespúblicos,ouseja,dequantodispõemosGovernosparapagardespesaserealizarinvestimen-tos,comoasobraspúblicaseaampliaçãodoatendimentomédicohospitalar.

Todoprocessodegestãofinanceiraenvolveplanejamento,execuçãoacom-panhamentoecontrole.Apartirdesituaçõesdesejadasedosrecursosdis-poníveis,éprecisodefiniroquepodeserfeito,emqueépoca,porquem,aquecusto,comqueobjetivo.Masnãobastasódefinir.Éprecisoexecutaroplanejado,acompanhareavaliarseosresultadospretendidosestãosendoalcançados.

Nosetorpúbliconãoédiferente.Ogestorpúblicotambémprecisaplanejar,executar,acompanharecontrolar.Porém,osinstrumentoseprocedimentosfinanceirosqueogestorpúblicodeveutilizarsãodefinidosemlei.

3.1 PLANEJAMENTO

Oplanejamentoéumaatividadequevemsesofisticandodeformaproporcio-nalàcomplexidadedasorganizaçõesedasdemandasdasociedade,queexi-gem,cadavezmais,maiorqualidade,diversidadeedisponibilidadedebenseserviçospúblicoseprivados.

Deformageral,oplanejamentopodeserentendidocomooconjuntodeaçõesdesenvolvidasdeformasistemáticaecontinuadaparaalcançardeterminadosobjetivos.

NavisãodeMatiaseCampello(2000,p.45),oplanejamentopossuitrêsní-veisdeabrangência,definidoscombasenoperíododetempoconsiderado:

Estratégico-planejamentodelongoprazoemquesãoanalisadasasgrandesten-

dências,amissão,osobjetivosediretrizesparaumhorizontede10anosoumais.

Tático - planejamentodemédioprazoemquesãoverificadasas tendências

secundárias,osobjetivosepolíticasdasunidadesadministrativaseasações

corretivasparaumhorizontedecincoanos.

Operacional-planejamentodecurtoprazo,emquesãodefinidasasaçõesa

seremimplementadasequeculminarãocomaexecuçãodosobjetivos.



Naadministraçãopúblicanãoháprevisãoconstitucionalquantoànecessida-dedeumplano estratégicoparaaUnião,paraosEstados-membros,paraoDistritoFederaleparaosMunicípioscommenosde20milhabitantes.Contu-do,aUniãotrabalhacomaperspectivaestratégica,comoindicamosexem-plosaseguir:

▪ Projeto Brasil 2020–noanode1998,aSecretariadeAssuntosEstraté-gicosdaPresidênciadaRepública,elaborouoProjetoBrasil2020,queéumconjuntodereflexõessobreofuturodoBrasil,comhorizontetempo-ralparaoanode2020.Combaseemumlevantamentodeexpectativaseanseiosdanação,foramdelineadosalgunsreferenciaisparaprojetosdedesenvolvimentodelongoprazoeumcenário-síntese.

▪ Projeto Brasil em 3 Tempos–esteprojetoéumainiciativadoNúcleodeAssuntosEstratégicosdaSecretariadeComunicaçãoedeGovernoeGestãoEstratégicadoGovernoFederal.Adotandoavisãodedesenvol-vimentosustentável,oprojetoprevêoenvolvimentodetodososníveisdoGovernoedasociedade.Alémdisso,estabelecemetaseobjetivosaseremalcançadosemtrêsmomentos:2007–PlanoPlurianual2004-2007–UmBrasildeTodos;2015–PrazoparacumprimentodasMetasdoMilênio,estabelecidas

pelaONU;e2022–200anosdaIndependênciadoBrasil.

OsMunicípioscommaisde20milhabitantesdevemcumpriraexigênciacons-titucionalquantoàelaboraçãodoPlanoDiretor.Trata-sedeuminstrumento,emnívelestratégico,dapolíticadedesenvolvimentoesuaprincipalfinalidadeéorientaraatuaçãodopoderpúblicoedainiciativaprivadanaconstruçãodosespaçosurbanoeruralenaofertadosserviçospúblicosessenciais,visandoassegurarmelhorescondiçõesdevidaparaapopulação.

Emrelaçãoaosplanejamentos tático e operacional,aConstituiçãode1988teveapreocupaçãoclaradeinstitucionalizarseusprocessos,determinandoqueleisdeiniciativadoPoderExecutivodevemestabeleceroplanoplurianu-al,asdiretrizesorçamentáriaseosorçamentosanuais:

▪ o Plano Plurianual - PPA cumprea funçãodeseroplanodemédioprazoquetransformaosobjetivosdoGovernoedasociedadeempro-gramaseaçõesparaumhorizontedetempodequatroanos;

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▪ aLei de Diretrizes Orçamentárias - LDOtemafunçãodeinformar,anu-almente,asprioridadesdaadministração,funcionandocomoeloentreosplanosdemédioprazoeoorçamentoanualdaadministraçãopública;e

▪ aLei Orçamentária Anual - LOAtemafunçãodequantificarealocarrecursosnecessáriosparaqueasaçõespriorizadaspelaLDOpossamserexecutadasdamelhormaneirapossível.

Emsíntese:oPPAplanejaoquedeveserfeito,aLDOpriorizaoquepodeserfeitoeaLOAmaterializaoquevaiserfeito.

PPADiz o que sequer fazer

LDODiz o que se pode fazer

LOADiz o que se

vai fazer

Assim,oPPA,aLDOeaLOAconstituemocicloorçamentáriodosentespú-blicos.

Emseguidasãoapresentadososdetalhamentosdecadaumadasetapasdocicloorçamentário.

■Plano Plurianual

OPlanoPlurianual–PPAéo instrumento legaldeplanejamentodemaioralcance temporaledamaisaltahierarquianosistemadeplanejamentodaUnião,dosEstados-membros,doDistritoFederaledosMunicípioscomme-nosde20milhabitantes14.Todososdemaisplanoseprogramasdevemsu-bordinar-seàsorientaçõeseaosindicadoresneleestabelecido.

OPPAtemafunçãodedefinirasdiretrizes,osobjetivoseasmetasqueorien-tarãoaaplicaçãodosrecursospúblicose,excepcionalmente,dosrecursosprivados,quandodecorrentesdeparcerias.

DeacordocomAlbuquerque,MedeiroseFeijó(2008,p.147-148),

Consideram-sediretrizesaslinhasgeraisquedesenhamoPlanoPlurianual.[...]

OsobjetivossãoexpressosnaprogramaçãodoPlanoPlurianual;cadaprogra-

maassociadoaumúnicoobjetivoespecífico.Asmetasrepresentam,paracada

umdosobjetivos,asparcelasderesultadoquesepretendealcançarnoperíodo

vigentedoPlanoPlurianual.(Grifodoautor).

14NosMunicípioscommaisde20milhabitantes,apesardaexistênciadoPlanoPlurianual,odocumentodemaisaltahierarquianosistemadeplanejamentoéoPlanoDiretor,conformeo§1°doart.182daCF.



Asmetaspodemserfinanceiras,distribuídasportiposdedespesa,efísicas.

NaesferaFederal, oMinistériodoPlanejamento,OrçamentoeGestãoco-ordenaaelaboraçãodoPlanoPlurianual.InicialmentesãodefinidasabaseestratégicadoPPA–apartirdeinsumosinternoseexternosàadministraçãopública–easdisponibilidadesderecursosorçamentáriosparaoquadriênio.Emseguida,sãoanalisadasaconsistênciaeaviabilidadefísicaefinanceiradosprogramaselaboradospelosórgãossetoriais(Ministérios).

UmavezconsolidadooPPA,oMinistériodoPlanejamentoelaboraumprojetode lei, levandoemcontaassugestõesoferecidasporoutrosministérios.OprojetodeleiéentãoencaminhadopeloPresidentedaRepúblicaàaprecia-çãoevotaçãonoCongressoNacional.Porfim,apósaprovaçãopeloCongres-so,oprojetoretornaaoPresidentedaRepúblicaparasanção.

Nos Estados,Municípios eDF a elaboração do PPA segue o disposto naconstituiçãoestadualouemleiorgânicaque,aprincípio,nãosedistanciadoprevistoparaaesferaFederal.

OPlanoPlurianualtemvigênciadequatroanos.

Noâmbitofederal,avigênciaeosprazosparaelaboração,aprovaçãoesan-çãodoPlanoPlurianual,atéqueseaproveleicomplementarespecífica,foidefinidanoincisoIdo§2ºdoartigo35doAtodasDisposiçõesConstitucionaisTransitórias,conformeaseguir:

I-oprojetodoplanoplurianual,paravigênciaatéofinaldoprimeiroexercício

financeirodomandatopresidencialsubsequente,seráencaminhadoatéquatro

mesesantesdoencerramentodoprimeiroexercíciofinanceiroedevolvidopara

sançãoatéoencerramentodasessãolegislativa.

Assim,oprojetodeleidoPlanoPlurianual,deiniciativadoPoderExecutivoFederal,deveserencaminhadoaoCongressoNacionalaté31deagostodoprimeiroanodomandatopresidencial.

Porsuavez,oCongressoNacional,devedevolveroPlanoparasançãodoPresidentedaRepúblicaatéofimdasessãolegislativa,em22dedezembro.

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Essesprazos,normalmente,valemparaospoderesexecutivosestaduaisemunicipais,prevalecendooqueestiverdispostonassuasrespectivasconsti-tuiçõeseleisorgânicas,conformeNascimentoeDebus(2009,p.27).

Deformaesquemática,apresentam-senaFigura1osprincipaisprazoseoperíododevigênciadoPlanoPlurianual:

Figura1Prazos e vigências do Plano Plurianual

Ano 1 Ano 2 Ano 3 Ano 4 Ano 5 Ano 6 Ano 7 Ano 8 Ano 9

Mandato Presidencial 1 Mandato Presidencial 2

Plano Plurianual 1 Plano Plurianual 2

31deagosto–PoderExecutivoencaminhaprojetodeleidoPPAaoPoderLegislativo.

22dedezembro–PoderLegislativodevolveoPPAaoPoderExecutivoparasanção.

Fonte:Albuquerque,MedeiroseFeijó(2008,p.149),comadaptações.

Elaboração do PPA

AformulaçãodoPPAcompreendeasseguintesetapas:

▪ análise da situação econômica e social–compreendeaanálisedosfundamentosmacroeconômicos,asprojeçõesrelativasaosindicadoreseconômicos(crescimentoeconômico,taxabásicadejuros,taxadein-flaçãoetc.)eanálisedosindicadoressociaisesuasprojeções(taxadedesemprego,analfabetismo,mortalidadeinfantiletc.);

▪ definição da orientação estratégica do Chefe do Executivo–éfeitacombasenasdemandasapresentadaspelapopulação,nasprojeçõesdereceitas,nasrestriçõeslegaiscondicionantesdasdespesas,nopla-nejamento regionalizadodemetase prioridadesenaaçãoarticuladacomaUnião,Estados,DistritoFederaleMunicípios;

▪ definição de macro-objetivos–sãodefinidosgrandesobjetivosqueposteriormenteserãodesdobradosemprogramaseações.Eisalgunsexemplos:ampliaroacessodapopulaçãoaosserviçosdesaúde,ampliarosaneamentobásicodequalidade,garantiracessoaosbenefíciosdaPrevidênciaSocial,garantiracidadaniaàcriança,àfamíliaeaoidosoetc.;



▪ previsão dos recursos orçamentários–aconsistênciadoPPAresidena compatibilidadedasmetasestabelecidas comos recursosefetiva-mentedisponibilizadosparaexecutá-las;e

▪ definição dos programas e ações–programaéoinstrumentodeorga-nizaçãodeumconjuntodeaçõesgovernamentaisparaenfrentarumpro-blemaealcançarobjetivos.Osprogramassãooeloentreoplanejamentodemédioprazoeoorçamentoanual.OordenamentodasaçõesdeGo-vernoemformadeprogramastemcomofinalidadeoferecermaiorvisibi-lidadeaosresultadosebenefíciosgeradosparaasociedade,garantindoobjetividadeetransparênciaàaplicaçãodosrecursos.Asaçõesquecom-põemoprogramaestãoassociadasaosprodutosresultantesdaexecuçãodestas,quantificadosnotempopormetas.Osprogramascompreendem:adefiniçãodosproblemasaseremsolucionados;asaçõesqueresultemembenseserviçosofertadosdiretamenteà

sociedade;asaçõesdegestãodoGoverno,relacionadasàformulação,supervi-

são,avaliaçãoedivulgaçãodepolíticaspúblicas;asaçõesqueresultamembenseserviçosofertadosdiretamenteao

Estado,porinstituiçõespúblicascriadasparaessefimespecífico;easdespesasdenaturezatipicamenteadministrativaque,emboraco-

laboremparaaconsecuçãodosobjetivosdosprogramasfinalísticosedegestãodepolíticaspúblicas15,nãosãopassíveis,nomomento,deapropriaçãoaessesmesmosprogramas.

■Lei de Diretrizes Orçamentárias

ALeideDiretrizesOrçamentárias -LDO,elaboradaparaoperíododeumano,correspondeaoplanooperacionaldecurtoprazoetemafinalidadedeorientaraconstruçãodosorçamentosanuaisparaadequá-losàsdiretrizes,objetivosemetasdaadministraçãopública,estabelecidosnoPPA.

UmadasprincipaisfunçõesdaLDO,naspalavrasdeAlbuquerque,MedeiroseFeijó(2008,p.163),é“estabelecer,dentreosprogramasincluídosnoPPA,quais—comoecomqualintensidade—terãoprioridadenaprogramaçãoeexecuçãodoorçamentosubsequente”.

15Programasfinalísticossãoosqueresultambensouserviçosofertadosdiretamenteàsociedade,cujosresultadossejampassíveisdemensuração;ProgramasdegestãodepolíticaspúblicassãoaquelesvoltadosaosserviçostípicosdeEstado,aoplanejamento,àformulaçãodepolíticassetoriais,àcoordenação,àavaliaçãoouaocontroledosprogramasfinalísticos,resultandoembensouserviçosdeusointerno,podendosercompostoinclusivepordespesasdenaturezatipicamenteadministrativas.

Setor público 71


OsobjetivosdaLDO,estabelecidosno§2ºdoart.165daConstituiçãoFede-ral,são:

§2º-Aleidediretrizesorçamentáriascompreenderáasmetaseprioridadesda

administraçãopública federal, incluindoasdespesasdecapitalparaoexercí-

cio financeiro subseqüente, orientaráaelaboraçãoda lei orçamentáriaanual,

disporásobreasalteraçõesnalegislaçãotributáriaeestabeleceráapolíticade

aplicaçãodasagênciasfinanceirasoficiaisdefomento.

AlémdoprevistonaConstituiçãoFederal,aLDOdeve,conformeart.4ºdaLei101/2000(LeideResponsabilidadeFiscal-LRF),disporsobre:

▪ oequilíbrioentrereceitasedespesas;▪ oscritérioseformadelimitaçãodeempenho;▪ asnormasrelativasaocontroledecustoseàavaliaçãodosresultados

dosprogramasfinanciadoscomrecursosdosorçamentos;▪ ascondiçõeseexigênciasparatransferênciasderecursosaentidades

públicaseprivadas;▪ oAnexodeMetasFiscais,noqualsãoestabelecidasmetasanuais,em

valorescorrenteseconstantes,relativasareceitas,despesas,resulta-dosnominaleprimárioemontantedadívidapública,paraoexercícioaquesereferiremeparaosdoisseguintes;

▪ oAnexodeRiscosFiscais,noqualsãoavaliadosospassivoscontingen-teseoutrosriscoscapazesdeafetarascontaspúblicas,informandoasprovidênciasaseremtomadas,casoseconcretizem;e

▪ osobjetivosdaspolíticasmonetária,creditíciaecambial,bemcomoospa-râmetroseasprojeçõesparaseusprincipaisagregadosevariáveis,eaindaasmetasdeinflação,paraoexercíciosubsequente(somenteparaaUnião).

Osanexosdemetasede riscos fiscais serão tratados commaisdetalhesnestecapítulo,noitemreferenteaosrelatóriosdeacompanhamentodaLeideResponsabilidadeFiscal.

NoâmbitodaUnião,oprojetodaLDO,deiniciativadoPoderExecutivo,deveserencaminhadoaoPoderLegislativoparaanálise,aperfeiçoamentoeapro-vação,atéoitomesesemeioantesdoencerramentodoexercíciofinanceiro,ou15deabrildecadaano.

Porsuavez,oPoderLegislativodevedevolveraLDOparasançãodoChefedoPoderExecutivoatéofimdoprimeiroperíododasessãolegislativa,em17dejulhodecadaano.



NoâmbitodosEstados,DistritoFederaleMunicípios,geralmentesãorepli-cadososprazosprevistosparaaUnião,prevalecendo,entretanto,odispostoemsuasrespectivasconstituiçõeseleisorgânicas.

■ Lei Orçamentária Anual

Noprocessoorçamentário,aLeiOrçamentáriaAnual–LOAtransformaemnúmerosasdiretrizeseprioridadesestabelecidasnaLeideDiretrizesOrça-mentárias–LDO,viabilizandoaconcretizaçãodoPlanoPlurianual–PPA.

Oorçamentopúbliconãoéimpositivo,apenasautorizaosgastos.Assim,ape-sardaobrigatoriedadedecontemplartodasasdespesas,estaspodemounãoserrealizadaspeloPoderExecutivo.

ALOAcompreendeosseguintesorçamentos:▪ orçamento fiscal–referenteaospoderesexecutivo,legislativoejudici-

ário,seusfundos,órgãoseentidadesdaadministraçãodiretaeindireta,inclusivefundaçõesinstituídasemantidaspelopoderpúblico;

▪ orçamento de investimento– referenteàsempresasemqueoentefederativo,diretaouindiretamente,detenhaamaioriadocapitalsocialcomdireitoavoto;e

▪ orçamento da seguridade social–abrangendotodasasentidadesdaadministraçãodiretaouindireta,bemcomoosfundosefundaçõesinsti-tuídosemantidospelopoderpúblico.

O orçamento de investimento, como o próprio nome indica, não englobaasdespesasdecusteio.AexigênciadesseorçamentofoiumainovaçãodaConstituiçãoFederal de1988, proporcionandomaior transparência e facili-dadeparaasociedadecontrolarodesempenhodasempresasestatais.Poroutrolado,tambémaumentouadificuldadeparaatransferênciaderecursospúblicosparasuprireventualineficiênciaoperacionaldessasempresas.

Oorçamentopróprioparaaseguridadesocialsurgiu,também,comaCons-tituiçãode1988,comoobjetivodedarmaiortransparênciaàadministraçãodosrecursosdosassalariados.

Oorçamentodaseguridadesocial,integradoàLeiOrçamentáriaAnual,con-templaasdotaçõesdestinadasaatenderàsaçõesdesaúde,previdênciae

Setor público 73


assistênciasocialcomreceitasprópriasdosórgãos,fundoseentidadesqueintegramoorçamento,alémdascontribuiçõesfeitasparaoplanodeseguri-dadesocialdoservidor,sehouverregimeprópriodeprevidência.

Oimportanteéentenderqueoorçamentoéuno.Noentanto,istonãosignifi-caaexistênciadeumúnicodocumento,masaintegraçãoentreosdiversosorçamentos.

NaLOAasreceitasdoorçamentofiscaledaseguridadesocialsãoclassifica-dassegundoacategoriaeconômica,subdividindo-seem:

▪ receitascorrentes;e▪ receitasdecapital.

Asdespesasdoorçamentofiscaledaseguridadesocialsãoclassificadas,concomitantemente,dequatroformas:

▪ porórgãos(classificaçãoinstitucional);▪ porfunção(classificaçãocomafinalidadedogasto);▪ porprograma(classificaçãoprogramática);e▪ pornaturezadedespesa.

Odetalhamentodasclassificaçõesdereceitasedespesasseráapresentadonositens3.2e3.3.

Elaboração da Lei Orçamentária Anual

ALOA, tambémconhecidacomoorçamentopúblicoanual,compreendeasetapasdeelaboração;estudoeaprovação;execução;eavaliação.

Elaboração–nestaetapasãocalculadososrecursoshumanos,materiaisefinanceirosnecessáriosàconcretizaçãodosobjetivosfixadosnaLDO.

OPoderExecutivotemoprazodeatéquatromesesantesdoencerramentodoexercíciofinanceiro,istoé,até31deagosto,paraencaminharaoPoderLegis-lativooProjetodeLeideOrçamentoAnual,apartirdolevantamentodasneces-sidadesdegastosdosdiversosórgãosqueintegramaadministraçãopública.

Estudo e aprovação–sobcoordenaçãodoPoderLegislativosãorealizadasaudiênciaspúblicasparaadefiniçãodasprioridades.Nessaetapa,éestimu-ladaaparticipaçãopopular.



OPoderLegislativodeveaprovaroProjetodeLeideOrçamentoAnualatéoencerramentodasessãolegislativa,ouseja,22dedezembro.Apósaapro-vação,apropostaorçamentáriapassaaconstituiroorçamentopúblico,emformadelei.

Aatuaçãoparlamentarocorre,fundamentalmente,porumremanejamentodedotaçõesorçamentáriasdeumaparaoutraprogramação,postoqueasemen-daslegislativasaoorçamentoestãosujeitasarestriçõesdediversasordens.Constitucionalmente,aaprovaçãodemodificaçõesaoProjetodeLeiOrça-mentáriaAnualdeveseguirasseguintesregrasfundamentais:

▪ nãopodehaveraumentonadespesatotaldoorçamento,amenosquesejamidentificadoserrosouomissõesnasreceitas,devidamentecom-provados;

▪ éobrigatóriaacompatibilidadedaemendaapresentadacomoPPAeaLDO;

▪ éobrigatóriaaindicaçãodosrecursosaseremcanceladosdeoutrapro-gramação,jáque,habitualmente,asemendasprovocamainserçãoouoaumentodeumadotação;e

▪ nãopodemserobjetodecancelamentoasdespesascompessoal,be-nefíciosprevidenciários,juros,transferênciaseamortizaçãodedívida.

Execução–nestaetapa,cumprem-seasorientaçõesdefinidasebusca-sealcançararacionalidadenasoluçãodeproblemasnãoprevistos,decorrentesdemudançasnascondiçõesvigentesàépocadesuaelaboração.

Avaliação – estaetapaé simultâneaàexecuçãoe refere-seà verificaçãoquanto:

▪ aos critérios, trabalhos e cumprimento dos objetivos fixados no orça-mentoeàsmodificaçõesocorridasduranteaexecução;

▪ àeficiênciadasaçõesempregadas;e▪ aograuderacionalidadenautilizaçãodosrecursos.

3.2 RECEITAS PÚBLICAS

Sãoosrecursosinstituídosearrecadadospelopoderpúblicoparaseremapli-cadosemprogramasqueatendamàsdemandasdasociedade.

Setor público 75


AidentificaçãoeaprevisãodareceitanaAdministraçãoPúblicasãoimportan-tes,poisdimensionamafixaçãodadespesapública.Poroutrolado,aarreca-daçãodareceitaprevistaécondicionanteparaaexecuçãodadespesaorçada.

Ociclodareceitapúblicasegueosseguintesestágiosoufases:▪ previsão–éaestimativadequantoseesperaarrecadardurantedeter-

minadoexercíciofinanceiro.Éumaexpectativadearrecadaçãochama-danormalmentedereceitaorçada;

▪ lançamento–consistenaverificaçãodaprocedênciadocréditofiscal–quemequandodevepagar–enainscriçãoadébitodocontribuinte;

▪ arrecadação–éorecebimentodovalordotributopeloagentearreca-dador;e

▪ recolhimento–éatransferênciadosvaloresarrecadados,pelosagen-tes,aoTesouroPúblico.

Soboenfoquepatrimonial,receitassãoaumentosnopatrimôniopúblicodu-ranteoperíodocontábildecorrentesdeentradaderecursos,aumentodeati-vosoudiminuiçãodepassivos,quenãosejamprovenientesdeaportedosproprietáriosdaentidade.

Dopontodevistaorçamentário,receitassãotodososingressosdisponíveispara cobertura das despesas orçamentárias, independentemente de haveraumentonopatrimôniopúblico.

Nestetópico,areceitaserátratadasoboenfoqueorçamentário.

■Classificação orçamentária da receita

Deacordocomacategoriaeconômica,areceitaéclassificadaemreceitacor-renteereceitadecapital.Estesdoisgrupos,porsuavez,comportamoutrosníveisdedetalhamento,conformeQuadro4.



Quadro4Classificação orçamentária da receita

ReceitaTributária ReceitadeContribuições ReceitaPatrimonialReceitasCorrentes ReceitaAgropecuária ReceitaIndustrial ReceitadeServiços

OperaçõesdeCréditoReceitasdeCapital AlienaçãodeBens AmortizaçãodeEmpréstimos

Receitas Correntes-sãoasobtidaspeloexercíciodasfunçõeseatividadesinerentesaoentepúblico.Sãorecursosligadosàsoperaçõescorrentes,istoé,aquelasquenãoestejamnaleidefinidascomodecapitalouquenãopro-venhamdaalienaçãodeumbemdecapital.Conformesuaorigemasreceitascorrentespodemser:

▪ receita tributária–refere-seaosingressosadvindosdaarrecadaçãodetributos–impostos,taxasecontribuiçõesdemelhoria–econstituemoprincipalfatordecomposiçãodareceitadaAdministraçãoPública;

▪ receita de contribuições– refere-seàscontribuiçõessociais;àsde-correntesda intervençãonodomínioeconômico;eàsde interessedecategoriasprofissionaisoueconômicas;

▪ receita patrimonial –refere-seaosrendimentossobreinvestimentosdoativopermanente,deaplicaçõesdedisponibilidadesemoperaçõesdemercadoeoutrosoriundosderendadeativospermanentes;

▪ receita agropecuária–decorredaarrecadaçãosobreatividadeouex-ploraçãoagropecuáriadeorigemvegetalouanimal. Incluem-senessaclassificaçãoasreceitasadvindasdaexploraçãodaagricultura(cultivodosolo),dapecuária(criação,recriaçãoouengordadegadoedeani-maisdepequenoporte)edasatividadesdebeneficiamentooutransfor-maçãodeprodutosagropecuários;

▪ receita industrial–provémdatributaçãosobreatividadeindustrialdeextraçãomineral, de transformação, de construçãoe outras definidaspelaFundaçãoInstitutoBrasileirodeGeografiaeEstatística–IBGEnacategoria“atividadesindustriais”;

▪ receita de serviços–refere-seàtributaçãodaprestaçãodeserviçosdetransporte,saúde,comunicação,portuário,armazenagem,inspeçãoefiscalização,judiciário,processamentodedados,vendasdemercado-riaseprodutosinerentesàatividadedaentidadeeoutrosserviços.

Setor público 77


OQuadro5apresentapartedoRelatórioResumidodaExecuçãoOrçamentá-riadoMunicípiodeNatal-RN.

Quadro5Extrato do Relatório Resumido da Execução Orçamentária

do Município de Natal-RN.

RELATÓRIORESUMIDODAEXECUÇÃOORÇAMENTÁRIADEMONTRATIVODARECEITACORRENTE

ORÇAMENTOFISCALEDASUGURIDADESOCIALMUNICÍPIO:NATAL/RN-PODEREXECUTIVOCNPJ:08.241.747/0001-43Exercício:2008Períododereferência:NOV/2007aOUT/2008CVA:2008112610364900505553RREO-AnexoIII(LRF,Art.53,incisoI)

CAMPO ESPECIFICAÇÃO Novembro/2007 Dezembro/2007 Janeiro/20081 ReceitasCorrentes(I)=(2+7+...+12+21) 64.572.211,57 85.753.126,92 108.906.669,942 ReceitaTributária(3+4+5+6) 12.602.654,22 14.902.794,80 38.072.727,993 IPTU 302.077,78 738.816,64 15.182.253,454 ISS 9.797.047,39 11.113.234,99 10.314.431,635 ITBI 1.471.283,37 1.376.434,36 2.442.567,196 OutrasReceitaTributárias 1.032.245,68 1.674.308,81 10.133.475,727 ReceitadeContribuições 3.392.017,33 4.197.298,27 3.569.204,878 ReceitaPatrimonial 935.189,62 970.994,63 540.900,229 ReceitaAgropecuária 0,00 0,00 0,0010 ReceitaIndustrial 0,00 0,00 0,0011 ReceitadeServiços 21.322,36 47.461,50 59.828,7212 TranferênciasCorrente(13+...+20) 43.672.120,38 61.071.514,12 63.964.337,3913 Cota-PartedoFPM 10.375.243,44 15.356.741,90 13.935.397,3814 Cota-PartedoICMS 13.685,395,35 17.015.852,22 18.034.442,8315 Cota-PartedoIPVA 482.684,63 416.805,19 763.228,5216 Cota-PartedoITR - - 11,3417 TransferênciasdaLC87/1996 - - 0,0018 TransferênciasdaLC61/1989 - - 39.780,8819 TransferênciasdoFUNDEB 4.415.562,41 5.773.306,67 6.013.958,1020 OutraTransferênciasCorrentes 14.713.234,55 22.508.808,14 25.177.518,3421 OutrasReceitasCorrentes 3.948.907,66 4.563.063,60 2.699.670,7522 DEDUÇÕES(II)=(23+24+25) 5.255.107,54 7.303.084,56 7.122.638,2823 Contrib.PlanoPrev.Assist.SocialServidor 1.237.658,72 2.119.454,20 1.317.134,1824 CompensaçãoFinanc.entreRegimesPrevid. 0,00 0,00 0,0025 DeduçãodeReceitaparaFormaçãodoFUNDEB 4.017.448,82 5.183.630,36 5.805.504,10

26 RECEITACORRENTELÍQUIDA(III)=(I-II)=(1-22) 59.317.104,03 78.450.042,36 101.784.031,66

Receita Corrente Líquida

AReceitaCorrenteLíquidaéutilizadacomoparâmetroparalimitardeterminadasdespesasdoentepúblico.Éobtidadeduzindo-sedaReceitaCorrenteTotal:▪ os recursos destinados aos outros entes da federação, via transferências constitucionais;▪ os recursos utilizados para os Sistemas de Previdência e Assistências; e▪ as transferências com uso exclusivo, como, por exemplo, o Fundo de Manutenção e Desen-

volvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – Fundeb.



Receita de Capital–écompostaporrecursosprocedentesde:

▪ operações de crédito–sãoos ingressosprovenientesdacolocaçãodetítulospúblicosoudacontrataçãodeempréstimosefinanciamentosjuntoaentidadesestataisouprivadas;

▪ alienação de bens–éoingressoprovenientedaalienaçãodecompo-nentesdoativopermanente;

▪ amortização de empréstimos – é o ingresso proveniente do recebi-mentodeparcelasdeempréstimosoufinanciamentosconcedidosemtítulosoucontratos;

▪ transferência de capital–éoingressoprovenientedorecebimentoderecursosdeoutrosentesfederativosouentidadesprivadasparafazerfrenteàsDespesasdeCapital;

▪ outras receitas de capital–sãoos ingressosclassificadoscomodeCapitalnãoenquadráveisnasoperaçõesanteriores.

■Codificação da natureza da receita

Osaportesderecursosqueintegramareceitapúblicasãoidentificadosporcódigosnuméricosquepermitem identificaraorigemdos recursos.Aessaclassificaçãodenomina-secódigodenaturezadereceita.

Ocódigoéformadoporumasequênciadenúmerosdecimais,separadosporponto,emordemcrescentededetalhamentodofatogeradordorecurso.Odesmembramentodocódigonuméricoemváriosníveisatendeàmelhoriden-tificaçãodosingressosaoscofrespúblicos.

Assim,naelaboraçãodoorçamentopúblicoareceitaorçamentáriaécompos-tadosseguintesníveis:

Renúncia de Receita

Arenúnciadereceitas implicareduçãode tributos,contribuiçõesououtrosbenefíciosCon-formeoManualdeReceitaNacional,dentreosmecanismosderenúnciadereceitasestãoaanistiadetributos,aremissãodedívidas,aconcessãodesubsídio,aalteraçãodealíquota,amodificação de base de cálculo ou a isenção de tributos em caráter não geral.

Setor público 79


? Codificação da natureza da receita

Os aportes de recursos que integram a receita pública são identificados por códigosnuméricos que permitem identificar a origem dos recursos. A essa classificação

denomina-se código de natureza de receita.

O código é formado por uma sequência de números decimais, separados por ponto,

em ordem crescente de detalhamento do fato gerador do recurso. O

desmembramento do código numérico em vários níveis atende à melhor

identificação dos ingressos aos cofres públicos.

Assim, na elaboração do orçamento público a receita orçamentária é composta dos

níveis abaixo:

1º Nível – Categoria Econômica2º Nível – Origem

3º Nível – Espécie

4º Nível – Rubrica

5º Nível – Alínea

6º Nível – Subalínea

1º Nível – Categoria Econômica – permite identificar a categoria econômica da

receita: 1. Receitas Correntes ou 2. Receitas de Capital.

Exemplo:

2º Nível – Origem – identifica a procedência dos recursos públicos, em relação ao

fato gerador dos ingressos das receitas. Oferece informações sobre o tipo da receita

corrente ou da receita de capital, de acordo com o detalhamento apresentado no

item anterior.

Exemplo:

3º Nível – Espécie – oferece maior detalhe quanto ao fato gerador da receita a que

se refere o nível anterior (origem).

Exemplo:

1 = Receita Corrente

1. 1. 1. 2. 10.04.


1. 1. 1. 2. 10.04.

1 = Receita Tributária


1. 1. 1. 2. 10.04.


1 = Receita de Impostos









níveis abaixo:








Exemplo:




item anterior.

Exemplo:



Exemplo:


1. 1. 1. 2. 10.04.


1. 1. 1. 2. 10.04.



1. 1. 1. 2. 10.04.











níveis abaixo:








Exemplo:




item anterior.

Exemplo:



Exemplo:


1. 1. 1. 2. 10.04.


1. 1. 1. 2. 10.04.



1. 1. 1. 2. 10.04.



1ºNível–CategoriaEconômica2ºNível–Origem3ºNível–Espécie4ºNível–Rubrica5ºNível–Alínea6ºNível–Subalínea

1º Nível – Categoria Econômica–permiteidentificaracategoriaeconômicadareceita:1.ReceitasCorrentesou2.ReceitasdeCapital.

Exemplo:

2º Nível – Origem–identificaaprocedênciadosrecursospúblicos,emrela-çãoaofatogeradordosingressosdasreceitas.Ofereceinformaçõessobreotipodareceitacorrenteoudareceitadecapital,deacordocomodetalhamen-toapresentadonoitemanterior.

Exemplo:

3º Nível – Espécie–oferecemaiordetalhequantoaofatogeradordareceitaaqueserefereonívelanterior(origem).

Exemplo:

4º Nível – Rubrica–buscaidentificardentrodecadaespéciedereceitaumaqualificaçãomaisespecíficae, também,agregadeterminadasreceitascomcaracterísticasprópriasesemelhantesentresi.

Exemplo:









níveis abaixo:








Exemplo:




item anterior.

Exemplo:



Exemplo:


1. 1. 1. 2. 10.04.


1. 1. 1. 2. 10.04.



1. 1. 1. 2. 10.04.



2=ImpostossobreoPatrimônioeaRenda



5º Nível – Alínea–qualificaarubrica.Apresentaonomedareceitapropria-menteditasoboqualéregistradaaentradadorecurso.

Exemplo:

6º Nível – Subalínea–constituioníveldeinformaçãomaisespecíficosobreosrecursos.

Exemplo:

Exemplo 2

Atítulodeilustração,arelaçãocompletadacodificaçãodanaturezadere-ceitapodeserconsultadanoAnexoVIIIdoManualdeReceitaNacional–1ªEdição(p.199)disponívelemwww.tesouro.fazenda.gov.br,opção“Contabi-lidadeGovernamental”.

■Repartição de receitas

ÉadistribuiçãoderecursosentreentesdaFederaçãoemsituaçõesespecífi-cas,legalmenteprevistasouvoluntárias.


1. 1. 1. 2. 10.04.



2 = Impostos sobre o Patrimô nio e a Renda

04 = Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza


1. 1. 1. 2. 10.04.

1 = Receita Tributária1 = Receita de Impostos2 = Impostos sobre o Patrimônio e a Renda04 = Imposto sobre a Renda e Proven tos de Qualquer Natureza10 = Pessoas Físicas

2 = Receita de Capital (Categoria Econômica)1 = Operações de Crédito (Origem)2 = Operações de Crédito Externas (Espécie)3 = Operações de Crédito Externas - Contratuais (Rubrica)07 = Operações de Crédito Externas para Refinanciamento

00 = nível de detalhamento optativo (Subalínea)

2. 1. 2. 3. 00.07.


1. 1. 1. 2. 10.04.






1. 1. 1. 2. 10.04.




2. 1. 2. 3. 00.07.


1. 1. 1. 2. 10.04.






1. 1. 1. 2. 10.04.




2. 1. 2. 3. 00.07.

2=ImpostossobreoPatrimônioeaRenda

04=ImpostossobreaRendaeProventosdeQualquerNatureza

Setor público 81


Albuquerque,MedeiroseFeijó(2008,p.240,241)destacamasseguintessi-tuaçõesquejustificamanecessidadedarepartiçãodereceitas:

▪ opoderdetributarpertenceaumente,masaarrecadaçãoeaplicaçãodosrecursosarrecadadospertencemaoutroente.Exemplo:oImpostodeRendaéumtributodecompetênciadaUnião.Contudo,oprodutodaarrecadaçãodoimpostoincidentenafontesobreosrendimentospagos,aqualquertítulo,pelosEstadoseDistritoFederal,suasautarquiasefun-daçõesporelesinstituídasemantidas,pertenceaosprópriosEstadosouDF.Assim,aprevisão,aclassificaçãodareceita,bemcomoasuaaplicaçãoconstarãodoorçamentodoEstado;

▪ opoderdetributar,arrecadaredistribuirpertenceaumente,masaaplicaçãodosrecursoscorrespondentespertenceaoutroente.Exem-plo:transferênciasparaEstados,DFeMunicípiosdatributaçãoearre-cadaçãodoImpostosobreProdutosIndustrializados–IPIpelaUnião.

Arepartiçãodereceitasocorreviatransferênciasintergovernamentais:cons-titucionais,legaisouvoluntárias.

Transferências legais e constitucionais–sãoasdecorrentesdedisposiçãolegalouconstitucional.Exemplosde:

▪ transferências legais–asefetuadaspormeiodoFundoNacionaldeDe-senvolvimentodaEducação–FNDEcomo:ApoioàAlimentaçãoEscolarparaEducaçãoBásica,ApoioaoTransporteEscolarparaEducaçãoBá-sica,ProgramaBrasilAlfabetizado,ProgramaDinheiroDiretonaEscola.

▪ transferências constitucionais–asefetivadasviaFundodeParticipa-çãodosEstados–FPEeFundodeParticipaçãodosMunicípios–FPM.

OFPEeFPMreferem-seàsparcelasdoImpostosobreaRendaeProventosdeQualquerNatureza–IRedoImpostosobreProdutosIndustrializados–IPIarrecadadospelaUniãoetransferidaparaosEstados,oDistritoFederaleosMunicípios,conformepercentuaisestabelecidosnaConstituiçãoFederal.

Oscoeficientesdedistribuição,tantodoFPEquantodoFPM,sãodefinidoslevando-seemcontaoscritériosdepopulação,rendaper capitaedemandaporserviçospúblicos.Essesfundosconstituemimportantesinstrumentosderedistribuiçãodarendanacional,aotransferiremparceladosrecursosarreca-dadosemáreasmaisdesenvolvidasparaáreasmenosfavorecidasdoPaís.



Transferências voluntárias – são as realizadas pela entrega de recursoscorrentesoudecapitaldeumenteaoutrodafederação,atítulodecoope-ração,auxílioouassistênciafinanceira,quenãodecorramdedeterminaçãoconstitucionaloulegalequenãoserefiramarecursosdestinadosaoSistemaÚnicodeSaúde.

■Codificação para controle das destinações de recursos

Assimcomoéfeitaaclassificaçãopornaturezadereceita,faz-seaclassifica-çãopordestinaçãoderecursosparadeterminarquefontesderecursossãoutilizadasparafinanciarasdespesas.

Ocódigoécompostonomínimoporquatrodígitos,podendo-seutilizarmaisdígitos,apartirdo5º,paraatenderpeculiaridadesinternasdosentespúblicos:

1ºdígito: IdUso–IdentificadordeUso2ºdígito: GrupodeDestinaçãodeRecursos3ºe4ºdígitos: EspecificaçãodasDestinaçõesdeRecursos5ºao“nº”dígitos: DetalhamentodasDestinaçõesdeRecursos

Identificador de uso – IdUso–códigoutilizadoparacomplementarasinfor-maçõesrelativasaolocaldeaplicaçãoderecursosbemcomoindicarseosrecursoscompõemcontrapartidadeempréstimos,dedoaçõesoudeoutrasaplicações.

0–Recursosnãodestinadosàcontrapartida1–Contrapartida–BancoInternacionalparaaReconstruçãoeoDesen-

volvimento–BIRD2–Contrapartida–BancoInteramericanodeDesenvolvimento–BID3–Contrapartidadeempréstimoscomenfoquesetorialamplo4–Contrapartidadeoutrosempréstimos5–Contrapartidadedoações

Grupo de Destinação de Recursos–divideosrecursosemorigináriosdoTesourooudeOutrasFonteseforneceaindicaçãosobreoexercícioemqueforamarrecadados,secorrenteouanterior.

OschamadosRecursos do Tesourosãoaquelesgeridosdeformacentra-lizadapeloPoderExecutivo,quedetémaresponsabilidadeecontrolesobre

Setor público 83


asdisponibilidadesfinanceiras.Essagestãocentralizadasedá,normalmen-te,pormeiodoÓrgãoCentraldeProgramaçãoFinanceira,queadministraofluxodecaixa,fazendoliberaçõesaosórgãoseentidades,deacordocomaprogramaçãofinanceiraecombasenasdisponibilidadesenosobjetivoses-tratégicosdoGoverno.

Por sua vez, osRecursos de Outras Fontes são aqueles arrecadados econtroladosdeformadescentralizadaecujadisponibilidadenãoestásobres-ponsabilidadedoÓrgãoCentraldeProgramaçãoFinanceira.Deformageralessesrecursostêmorigemnoesforçoprópriodasentidades,sejapeloforne-cimentodebens,sejapelaprestaçãodeserviçosou,ainda,pelaexploraçãoeconômicadopatrimôniopróprio.

Existem ainda nesta classificação os Recursos Condicionados que sãoaquelesincluídosnaprevisãodareceitaorçamentária,masquedependemdaaprovaçãodealteraçõesnalegislaçãoparautilização.Quandoconfirmadastaisproposições,osrecursossãoremanejadosparaasdestinaçõesadequa-dasedefinitivas.

Classificação:1–RecursosdoTesouro–ExercícioCorrente2–RecursosdeOutrasFontes–ExercícioCorrente3–RecursosdoTesouro–ExercíciosAnteriores6–RecursosdeOutrasFontes–ExercíciosAnteriores9–RecursosCondicionados

Especificaçãodadestinaçãoderecursos–éocódigoqueindividualizacadadestinação.Possuiapartemaissignificativadaclassificação,sendocomple-mentadopelainformaçãodoIdUsoeGrupodeDestinaçãodeRecursos.

Suaapresentaçãosegregaasdestinaçõesemdoisgrupos:▪ destinaçõesprimárias–sãoaquelasnãofinanceiras;▪ destinaçõesnão-primárias–tambémchamadasfinanceiras,sãorepre-

sentadas, de formageral, por operações de crédito, amortizações deempréstimosealienaçãodeativos.

Atabeladeespecificaçõesdasfontesderecursosdevesercriadaemfunçãodasparticularidadesdecadaentedafederaçãoeadaptadadeacordocomasnecessidadesinformativasoudeinovaçõesnalegislação.Naelaboração



dessasespecificações,deve-seobservaroseguinte:▪ oscódigospodemserutilizadostantoparadestinaçãoprimáriaquanto

paranão-primária,devendo-seatentar,nomomentodacriação,paraaclassificaçãonoagrupamentoadequado;

▪ oscódigosnãopodemserepetirnasdestinaçõesprimáriaenão-primá-ria;nestescasosdeveserutilizadotítuloqueindiquecomclarezasuafinalidade;

▪ nacomposiçãodocódigodaDestinaçãodeRecursos,deveserobser-vadaacompatibilidadeentreaespecificaçãoeorespectivoGrupo.

OsQuadros6e7trazemexemplosdetabelascomcódigosdeespecificaçãodadestinaçãoderecursos.

Quadro6Destinação primária

....Fonte:ManualdeReceitaNacional–1ªEdição–p.171,comadaptações

Quadro7Destinação não-primária

I – Primárias – Especificação das Destinações de Recursos

Código Descrição

00 Recursos Ordinários (não vinculado, disponível para livremovimentação)

01 Receitas de Impostos e de Transferência de Impostos - Educação........ .................................41 Serviços Hospitalares

II – Não Primárias – Especificação das Destinações de Recursos

Código Descrição

90 Operações de Crédito Internas91 Operações de Crédito Externas92 Alienação de Bens93 Outras Receitas Não-Primárias94 Remuneração de Depósitos Bancários

Fonte:ManualdeReceitaNacional–1ªEdição–p.172

Detalhamentodasdestinaçõesderecursos–éocódigocompostoporseisdígitosqueapresentaomaiorníveldeparticularizaçãodaDestinaçãodeRe-cursos.

Deveserpormenorizadoporobrigaçãoouconvênio, conformeexemplosaseguir:

Setor público 85


Exemplo 1 – Receita com código de destinação número 0.1.14.000010

0 (IdUso) Recursosnãodestinadosàcontrapartida1 (Grupo) RecursosdoTesouro-exercíciocorrente14 (Especificação) Transferência de Recursos do Sistema Único de Saúde000010 (Detalhamento) ProgramadeSaúdedaFamília–PSF

Exemplo 2 – Receita com código de destinação número 1.3.91.000025

1 (IdUso) ContrapartidaBancoInternacionalparaa ReconstruçãoeoDesenvolvimento–BIRD3 (Grupo) RecursosdoTesouro-exercíciosanteriores91 (Especificação) Operações de Crédito Externas000025 (Detalhamento) OperaçõesdeCréditoExternasparaProgramasda EducaçãoBásica

Atítulodeilustração,oAnexoIIdoManualdeReceitaNacional–1ªEdição(p. 171), disponível em www.tesouro.fazenda.gov.br, opção “ContabilidadeGovernamental”,traztabelacommodelodeespecificaçãoedetalhamentodaDestinaçãodeRecursos.

3.3 DESPESAS PÚBLICAS

Despesaspúblicassãooconjuntodedispêndiosrealizadospelaadministra-çãopúblicaparaofuncionamentoemanutençãodosserviçospúblicos.

■Classificação orçamentária da despesa

Deacordo coma categoria econômica, as despesas são classificadas emdespesascorrentesedespesasdecapital.Estesdoisgrupos,porsuavez,comportamoutrosníveisdedetalhamento,conformeQuadro8.

Quadro8Classificação orçamentária das despesas

DespesasCorrentes DespesasdeCusteio

TransferênciasCorrentes InvestimentosDespesasdeCapital InversõesFinanceiras TransferênciasdeCapital



Despesas Correntes –sãotodasasdespesasquenãocontribuem,direta-mente,paraaformaçãoouaquisiçãodeumbemdecapital.Podemsersub-dividasem:

▪ despesas de custeio–referem-seàmanutençãodosserviçosjáexis-tentesbemcomoaoatendimentodeobrasdeconservaçãoeadaptaçãodebensimóveis;e

▪ transferências correntes–sãoasdespesasparaasquaisnãohácor-respondênciadecontraprestaçãodiretaembensouserviços.Astrans-ferênciasderecursosaoutrasentidadesdedireitopúblicoouprivadoconstam desse título. Exemplos: transferências intragovernamentais;encargosdedívidaecontribuiçõesparaPasep.

Despesas de Capital–sãoasdespesasutilizadasparaaformaçãoouaqui-siçãodeumbemdecapital.Podemsersubdividasem:

▪ investimento–refere-seàsdotaçõesparaoplanejamentoeaexecuçãodeobras,inclusiveàsdestinadasaaquisiçãodeimóveisconsideradosnecessáriosàrealizaçãodasobras,eparaaaquisiçãodeinstalações,equipamentosematerialpermanente;

▪ inversões financeiras–sãoasdespesascom:aquisiçãodeimóveisoudebensdecapitaljáemutilização;aquisiçãodetítulosrepresentativosdocapitaldeempresasouenti-

dadesdequalquerespécie,jáconstituídas,quandoaoperaçãonãoimporteaumentodocapital;

constituiçãoouaumentodocapitaldeempresas;e▪ transferências de capital – são as despesas para investimentos ou

inversõesfinanceirastransferidasaoutrosentes.

■Estágios da despesa

DeacordocomoManualdeDespesaNacionaleparamelhorcompreensãodoprocessoorçamentário,asdespesasorçamentáriasseguemtrêsetapas:

▪ Planejamento;▪ Execução;e▪ ControleeAvaliação.

Planejamento–compreendeafixaçãodadespesa,adescentralizaçãodecréditosorçamentários,aprogramaçãoorçamentáriaefinanceiraea licita-ção.

Setor público 87


▪ Fixação da Despesa–éaprevisãoorçamentária,ouseja,éovalortotaldadespesaestabelecidanaLeiOrçamentáriaAnual–LOA.Étambémdenominadadedotação inicial.Estevalordeveser igualao total dasreceitasprevistas.

AcriaçãoouexpansãodadespesarequeradequaçãoorçamentáriaecompatibilidadecomaLeideDiretrizesOrçamentárias–LDOecomaLeiOrçamentáriaAnual–LOA,oquereforçaanecessidadedeplaneja-mentonaadministraçãopública.

Ressalte-se,noentanto,quedespesasimprevisíveiseurgentes,comoasdecorrentesdeguerra,comoçãointernaoucalamidadepúblicanãoestãosujeitasàfixação.

▪ Descentralização de Créditos Orçamentários–consistenamovimen-taçãodepartedoorçamentoaoutraunidadeadministrativa16paraqueestaexecuteadespesaorçamentária.

Descentralização internaouprovisãoéadescentralizaçãodecréditosentreunidadesgestoras17deummesmoórgão.Sefeitaentreunidadesdeórgãosdiferentes,tem-seadescentralizaçãoexterna,tambémdeno-minadadedestaque.

▪ Programação Orçamentária e Financeira–consistenacompatibiliza-çãodofluxodasdespesascomofluxodasreceitas,visandooajustedadespesafixadaàsnovasprojeçõesderesultadosedaarrecadação.

AtétrintadiasapósapublicaçãodaLOAenostermosquedispuseraLDO,oPoderExecutivoestabeleceaprogramaçãofinanceiraeocrono-gramadeexecuçãomensaldedesembolso.

▪ Processo de Licitação–licitaçãoéoprocedimentoadministrativopeloqualumentepúblicoabreatodososinteressados,quesesujeitamàscondiçõespreviamentefixadas,apossibilidadedeformularempropostasdentreasquaisselecionaeaceitaamaisconvenienteparaacelebraçãodocontrato.

16SegmentodaAdministraçãoDiretaaoquala leiorçamentáriaanualnãoconsignarecursosequedependededestaquesouprovisõesparaexecutarseusprogramasdetrabalho.

17Unidadesorçamentáriasouadministrativas investidasdopoderdegerir recursosorçamentáriose financeiros,própriosousobdescentralização.



SegundoaConstituiçãoFederal,cabeprivativamenteàUnião legislarsobrenormasgeraisdelicitaçãoecontrataçãoparaaadministraçãopú-blica.ALeinº8.666,de21dejunhode1993,conhecidacomoLeideLi-citaçõeseContratos,regeaslicitaçõeseoscontratosadministrativos.

Asprincipaisfinalidadesdalicitaçãosãoobterapropostamaisvantajosaparaoentepúblicoedarigualoportunidadeaosquedesejamcontratarcomopoderpúblico.

Podemserlicitadosobjetosquepossamserfornecidospormaisdeumapessoa,jáquealicitaçãopressupõedisputaeconcorrênciaentreofer-tantes.

Oobjetivodalicitaçãodeveserclaramentedefinidonoeditalounacar-ta-convite.

AsfasesquecompõemoprocessodecomprasgovernamentaisnoPaís,segundoFernandes(inMatias-Pereira2008,p.199-200),são:

.preparação–compreendeaelaboraçãodedocumentostécnicosetermosdereferênciaqueirãosubsidiaroestabelecimentodeespeci-ficaçõesparaoedital.Asações,nestaetapa,culminamcomoeditalquecontémadescriçãopormenorizadadoobjetodacompraoucon-tratação,dosrequisitosparaparticipaçãodofornecedornalicitação,doscritériosdejulgamentodaspropostasedaapresentaçãodere-cursospelosparticipantes,duranteoprocesso;

.convocação–correspondeàfasededivulgaçãoobrigatórianaim-prensaoficial,pormeiodapublicaçãodeaviso.AtendênciarecenteéadeobrigatoriedadedepublicaçãotambémnaInternet;

.habilitação–consistenaverificaçãodacapacidadedolicitanteemparticipardocertame,atendendoaosrequisitosestabelecidosnoedi-tal.Compreendeoexamedosaspectos jurídicos,econômico-finan-ceirosefiscaisdaempresa;

.competição–éoeventopúblicoemquesãoabertas,examinadasejulgadasaspropostasencaminhadaspeloslicitantes.Ojulgamentoresultanaclassificaçãodaspropostaseavencedorasóteráefetivida-deseolicitantetambémcumprirosrequisitosdehabilitação;e

.contratação e execução–consistenaconvocaçãodolicitanteven-

Setor público 89


cedorparacelebraçãodocontratoenaexecuçãodoobjetodocontra-to,ouseja,naentregadobemadquiridoounaprestaçãodoserviçocontratado.

Excepcionalmente,oPoderPúblicopodeserdispensadodoprocedimentodeescolhadapropostamaisvantajosa.Sãoexemplosnosquaisse justificaaexcepcionalidadedaescolhadapropostamaisvantajosa:

obraseserviçosdeengenhariadevaloratéR$15milreais;

outrosserviços(exclusiveosdeengenharia)ecomprasdevaloratéR$8mil;

casosdeemergênciaoudecalamidadepública;

aquisição,porpessoajurídicadedireitopúblicointerno,debenspro-duzidosouserviçosprestadosporórgãoouentidadeque integreaAdministraçãoPública(oBancodoBrasil,porexemplo)equetenhasidocriadoparaessefimespecíficoemdataanterioràvigênciadaLei8.666;e

contrataçãodeinstituiçãonacionalsemfinslucrativos,incumbidare-gimentalouestatutariamentedapesquisa,doensinooudodesenvol-vimentoinstitucional,científicooutecnológico,desdequeapretensacontratadadetenhainquestionávelreputaçãoético-profissional.

Alicitaçãoéinexigívelquandoháimpossibilidadejurídicadecompetiçãoentreoscontratantes,conformeprevistonosartigos25,26e89daLei8.666/93.Nessescasos,alicitaçãotorna-seinviávelemrazãodeoobjetosersingularouúnico.Ex.:contrataçãodeshowdeumaartistaconsagrado.

ALeideLicitaçõeseContratosprevêasseguintesmodalidadesdelicitação:aconcorrência,atomadadepreços,oconvite,oconcursoeoleilão.Apartirde2000,pormeiodaMedidaProvisórianº2.026,incluiu-seopregãocomonovamodalidade.

.concorrência–éamodalidadedelicitaçãoprópriaparacontratosdegrandevalor,emqueseadmiteaparticipaçãodequaisquerinteres-sados,cadastradosounão,quesatisfaçamascondiçõesdoedital,convocadoscomaantecedênciamínimaprevistanalei,comamplapublicidadepeloórgãooficialepelaimprensaparticular;

. tomada de preços–éalicitaçãorealizadaentreinteressadosprevia-menteregistrados,observadaanecessáriahabilitação,convocados



comaantecedênciamínimaprevistaemlei,poravisopublicadonaimprensaoficialeemjornalparticular,contendoasinformaçõeses-senciaisdalicitaçãoeolocalondepodeserobtidooedital;

.convite–éamodalidadedelicitaçãomaissimples,destinadaàscon-trataçõesdepequenovalor,consistindonasolicitaçãoescritaapelomenostrêsinteressadosdoramo,registradosounão,paraqueapre-sentemsuaspropostasnoprazomínimodecincodiasúteis;

.concurso–éamodalidadedelicitaçãodestinadaàescolhadetra-balhotécnicoouartístico,predominantementedecriaçãointelectual.Normalmente,háaatribuiçãodeprêmioaosclassificados,masaleiadmitetambémaofertaderemuneração;

. leilão–éamodalidadelicitatóriautilizávelparaavendadebensmó-veisinservíveisparaopoderpúblicooulegalmenteapreendidosporforçadeexecuçãojudicialou,ainda,paravendadeimóveiscujaaqui-siçãohajaderivadodeprocedimentojudicialoudaçãoempagamen-to,aquemofereceromaiorlance,igualousuperioraodaavaliação;e

.pregão–nessamodalidadeadisputaéfeitapormeiodepropostaselancesdecrescentesemsessãopresencialoupormeioeletrônico.Osbenseserviçospassíveisdeseremadquiridospormeiodepregãosãoaquelescujospadrõesdedesempenhoequalidadepossamserobjetivamentedefinidospeloedital,pormeiodeespecificaçõesusu-aisdomercado.

OsvaloreslimitespormodalidadedelicitaçãoconstamdoQuadro9.

Quadro9Modalidades de licitação e valores limites

Compras e serviços Obras e serviços de engenharia

Convite Até R$ 80 mil Convite Até R$ 150 milTomada de preço Até R$ 650 mil Tomada de preço Até R$ 1,5 milhãoConcorrência Acima de R$ 650 mil Concorrência Acima de R$ 1,5 milhãoPregão Não há limite Pregão Não se aplica

Fontes:Leinº8.666/1993eLeinº10.520/2002.

Execução–aetapadeexecuçãodasdespesasorçamentáriascompreendeoEmpenho,aLiquidaçãoeoPagamento.

Setor público 91


▪ Empenho–éoatoquecriaobrigaçãodepagamentopeloEstado.Re-presentaoprimeiroestágiodaetapadeexecuçãodadespesapúblicaeéemitidopelaunidadequerecebeucréditosorçamentáriosconsignadosnoorçamentooupordescentralizaçãodecréditosdeoutraunidadeor-çamentária.

A autoridade competente para emitir empenho dentro de umórgão échamadadeordenadordedespesa.Éelequemassinadocumentoes-pecífico–representativodoempenho–preparadopelosetordeconta-bilidade.Aesteatodenomina-seempenhardespesa.

Para cada empenho é extraído um documento denominado nota deempenhoqueindicaonomedocredor,adescriçãoeaimportânciadadespesa,bemcomoadotaçãoorçamentáriaaserutilizada.Portanto,oempenhoéoatoqueimplicaareservadeparceladoorçamentoparaaexecuçãodedespesaespecífica,dandoagarantiaaofornecedordequeadespesacontacomdotaçãoorçamentáriasuficienteaocumprimentodaobrigação.

Emcasosespeciais–taiscomodespesascompessoaleencargos,con-tribuiçãoparaoPasep–a legislaçãodispensaaemissãodanotadeempenho.Contudo,oempenhodadespesacontinuaobrigatório.

Hátrêsmodalidadesdeempenho:.ordinário–utilizadoparadespesasdevalorpreviamenteconhecido

ecujopagamentoocorrerádeumasóvez.Éamodalidadedeempe-nhomaisutilizada;

.por estimativa–utilizadoparaoscasosemqueovalornãoéprevia-menteconhecido,masnormalmenteháperiodicidadedepagamento.Exemplo:contasdeágua,luzetelefone;e

.global–paradespesasondeovaloréconhecidoeopagamentoéparcelado.Comumenteestamodalidadeestávinculadaacontratodeobraspúblicas.

▪ Liquidação–éoreconhecimentoformaldequeofornecedorentregouoprodutoouserviçoemconformidadecomosolicitadopeloórgãopú-blico.Averificaçãododireitoadquiridopelofornecedortemporbaseostítulosedocumentoscomprobatóriosdorespectivocrédito.Éosegundoestágiodaetapadeexecuçãodedespesapública.



Averificaçãododireitoadquiridopelofornecedorobjetivaapurar:aorigemeoobjetodoquesedevepagar;aimportânciaexataapagar;eaquemsedevepagaraimportânciaparaextinguiraobrigação.

Aliquidaçãodadespesadecorrentedeserviçosprestadostemporbase:ocontrato,ajusteouacordorespectivo;anotadeempenho;eoscomprovantesdaentregadematerialoudaprestaçãoefetivado

serviço.

▪ Pagamento–éoterceiroestágiodaetapadeexecuçãodadespesa;correspondeàentregada importânciaao credor pormeiode chequenominativo,ordensdepagamentosoucréditoemcontaesópodeserefetuadoapósaregularliquidaçãodadespesa.

Ordemdepagamentoéodespachodaautoridadecompetentedetermi-nandoopagamentodadespesaliquidada.

Controle e Avaliação–éaúltimaetapadasdespesasorçamentáriasecom-preendeafiscalizaçãorealizadapelosórgãosdecontroleepelasociedade.

Osistemadecontroletemporobjetivoavaliar:▪ aaçãogovernamental;▪ agestãodosadministradorespúblicos;e▪ aaplicaçãoderecursospúblicosporentidadesdedireitoprivado.

Essecontroleé feitopor intermédiodafiscalizaçãocontábil, financeira,or-çamentária,operacionalepatrimonialparaavaliarocumprimentodasmetasprevistasnoPlanoPlurianual–PPAeaexecuçãodosprogramasdeGovernoedosorçamentosdaUnião,Estados,DFeMunicípios.

■Classificação quanto à natureza de despesa

Aclassificaçãodadespesaorçamentáriasegundoasuanaturezaconsideraosseguintesgrupamentos:

▪ categoriaeconômica;▪ grupodenaturezadadespesa;

Setor público 93


▪ modalidade de aplicação– identificaseosrecursosserãoaplicadosdiretamentepelaunidadedetentoradocréditoorçamentário,ou trans-ferido,aindaquenaformadedescentralização,aoutrasesferasdeGo-verno,órgãosouentidades.Comessainformaçãogerencial,elimina-seaduplacontagemdosrecursostransferidosoudescentralizados;e

▪ elemento–identificaoobjetogasto,comopessoalativo,inativo,mate-rialdeexpediente,entreoutros.

Assim,conformeaPortariaInterministerialSTN/SOFnº163,de4demaiode2001,aidentificaçãodedespesapúblicaérepresentadaporumcódigomíni-modeseisdígitosenomáximodeoitodígitosdaseguinteforma:

1ºdígito–categoriaeconômicadadespesa;2ºdígito–grupodenaturezadadespesa;3ºe4ºdígitos–modalidadedeaplicação;5ºe6ºdígitos–elementodadespesa(objetodegasto);e7ºe8ºdígitos–desdobramentodoelementodadespesa(facultativo).

Essaestruturadeveserobservadanaexecuçãoorçamentáriade todasasesferasdeGoverno.

OQuadro10apresentaomodelodeestruturaelaboradopelaSecretariadoTesouroNacional–STN,extraídodoManualdeDespesaNacional.



Quadro10Estrutura de códigos de despesas da STN

1º dígito Categoria econômica da despesa

3 DespesasCorrentes

4 DespesasdeCapital

2º dígito Grupo de Natureza da despesa

1 PessoaleEncargosSociais

2 JuroseEncargosdaDívida

3 OutrasDespesasCorrentes

4 Investimentos

5 InversõesFinanceiras

6 AmortizaçãodaDívida

7 ReservadoRegimePrópriodePrevidênciadoServidor–RPPS

9 ReservadeContingência

3º e 4º dígitos Modalidade de aplicação

20 TransferênciasàUnião

30 TransferênciasaEstadoseaoDistritoFederal

40 TransferênciasaMunicípios

50 TransferênciasaInstituiçõesPrivadassemFinsLucrativos

60 TransferênciasaInstituiçõesPrivadascomFinsLucrativos

70 TransferênciasaInstituiçõesMultigovernamentais

71 TransferênciasaConsórciosPúblicos

80 TransferênciasaoExterior

90 AplicaçõesDiretas

91 AplicaçãoDiretaDecorrentedeOperaçãoentreÓrgãos,FundoseEntidadesIntegrantes

dosOrçamentosFiscaledaSeguridadeSocial

99 A Definir

5º e 6º dígitos Elemento da despesa (objeto de gasto)

01 AposentadoriaseReformas

03 Pensões

04 ContrataçãoporTempoDeterminado

..... .....................

95 IndenizaçãopelaExecuçãodeTrabalhosdeCampo

96 RessarcimentodeDespesasdePessoalRequisitado

99 A Classificar

Setor público 95


Exemplos de utilização da codificação

Ocódigo3.3.90.30representa:

Ocódigo4.4.20.92representa:

Obs.:7ºe8ºdígitosnãoutilizadosnestesexemplos.

■Classificação institucional

Classificação por órgão ou institucional–temporobjetivodemonstrarasunidadesadministrativas responsáveispelaexecuçãodadespesa.Existemalgunsórgãosouunidadesorçamentáriasquenãocorrespondemaumaes-truturaadministrativa,mas,pelaespecificidadedosgastosquerepresentam,sãoidentificadosseparadamentenaleiorçamentária.Exemplos:Transferên-ciasaEstados,DistritoFederaleMunicípios;EncargosFinanceirosdaUnião;OperaçõesOficiaisdeCrédito;eReservadeContingência.

Essaclassificaçãotemporobjetivoidentificaroórgãoeaunidadeorçamentá-riaemqueestáconsignadapartedadespesaaprovadanaLeiOrçamentáriaAnual(LOA).

Aclassificaçãoinstitucionalbuscaresponderàindagação:queméorespon-sávelpelaprogramação?


O código 3.3.90.30 representa:


Obs.: 7º e 8º dígitos não utilizados nestes exemplos.

? Classificação institucional

Classificação por órgão ou institucional – tem por objetivo demonstrar as

unidades administrativas responsáveis pela execução da despesa. Existem alguns

órgãos ou unidades orçamentárias que não correspondem a uma estrutura

administrativa, mas, pela especificidade dos gastos que representam, são

identificados separadamente na lei orçamentária. Exemplos: Transferências a

Estados, Distrito Federal e Municípios; Encargos Financeiros da União; Operações

Oficiais de Crédito; e Reserva de Contingência.

Essa classificação tem por objetivo identificar o órgão e a unidade orçamentária em

que está consignada parte da despesa aprovada na Lei Orçamentária Anual (LOA).

A classificação institucional busca responder à indagação: quem é o responsável

pela programação?

Ela está estruturada em dois níveis hierárquicos totalizando cinco dígitos, em se

tratando do Governo Federal:

1º e 2º dígitos – Órgão Orçamentário e

3º, 4º e 5º dígitos – Unidade Orçamentária

O Quadro 11 traz alguns exemplos de Órgãos e Unidades Orçamentárias doGoverno Federal.

Quadro 11 – Exemplos de Órgão Orçamentário e Unidade Orçamentária do

Governo Federal

Órgão Unidade Orçamentária

Despesas Correntes

Outras Despesas Correntes

Material de Consumo

Aplicações diretas

Despesas de Capital

Investimentos

Despesas de Exercícios Anteriores

Transferências à União




Obs.: 7º e 8º dígitos não utilizados nestes exemplos.

? Classificação institucional

Classificação por órgão ou institucional – tem por objetivo demonstrar as

unidades administrativas responsáveis pela execução da despesa. Existem alguns

órgãos ou unidades orçamentárias que não correspondem a uma estrutura

administrativa, mas, pela especificidade dos gastos que representam, são

identificados separadamente na lei orçamentária. Exemplos: Transferências a

Estados, Distrito Federal e Municípios; Encargos Financeiros da União; Operações

Oficiais de Crédito; e Reserva de Contingência.

Essa classificação tem por objetivo identificar o órgão e a unidade orçamentária em

que está consignada parte da despesa aprovada na Lei Orçamentária Anual (LOA).

A classificação institucional busca responder à indagação: quem é o responsável

pela programação?

Ela está estruturada em dois níveis hierárquicos totalizando cinco dígitos, em se

tratando do Governo Federal:

1º e 2º dígitos – Órgão Orçamentário e

3º, 4º e 5º dígitos – Unidade Orçamentária

O Quadro 11 traz alguns exemplos de Órgãos e Unidades Orçamentárias doGoverno Federal.

Quadro 11 – Exemplos de Órgão Orçamentário e Unidade Orçamentária do

Governo Federal


Despesas Correntes

Outras Despesas Correntes

Material de Consumo

Aplicações diretas

Despesas de Capital

Investimentos

Despesas de Exercícios Anteriores

Transferências à União



Elaestáestruturadaemdoisníveishierárquicostotalizandocincodígitos,emsetratandodoGovernoFederal:1ºe2ºdígitos–ÓrgãoOrçamentárioe3º,4ºe5ºdígitos–UnidadeOrçamentária

OQuadro11trazalgunsexemplosdeÓrgãoseUnidadesOrçamentáriasdoGovernoFederal.

Quadro11Exemplos de Órgão Orçamentário e Unidade

Orçamentária do Governo Federal


26.000-MinistériodaEducação 26.242-UniversidadeFederaldePernambuco

26.277-FundaçãoUniversidadeFederaldeOuroPreto

26.321-EscolaAgrotécnicaFederaldeManaus

30.000-MinistériodaJustiça 30.107-DepartamentodePolíciaRodoviáriaFederal

30.109-DefensoriaPúblicadaUnião

30.911-FundoNacionaldeSegurançaPública

39.000-MinistériodosTransportes 39.250-AgênciaNacionaldeTransportesTerrestres–ANTT

39.252-DepartamentoNacionaldeInfra-EstruturadeTransportes

–DNIT

74.000 - Operações Oficiais de Crédito 74.101 - Recursos sob a supervisão da Secretaria do Tesouro

Nacional

74.107-RecursossobSupervisãodoMinistériodaSaúde

Fonte:ManualdeDespesaNacional(2008,p.24),comadaptações

Caberessaltarqueumaunidadeorçamentárianãocorrespondenecessaria-menteaumaestruturaadministrativa,comoocorre,porexemplo,comalgunsfundosespeciaisecomasUnidadesOrçamentárias“TransferênciasaEsta-dos,DistritoFederaleMunicípios”,“EncargosFinanceirosdaUnião”,“Opera-çõesOficiaisdeCrédito”,“RefinanciamentodaDívidaPúblicaMobiliáriaFe-deral”e“ReservadeContingência”.

■Classificação por função ou funcional

Essaclassificaçãobuscaresponderàindagação:em que áreadeaçãogo-vernamentaladespesaserárealizada?

Setor público 97


SuaaplicaçãoéobrigatóriaparaaUnião,osEstados,oDistritoFederaleosMunicípios,oquepermiteaconsolidaçãonacionaldosgastosdosetorpúblico.

Aclassificaçãofuncionalérepresentadaporcincodígitos.Osdoisprimeirosreferem-seàfunção,enquantoostrêsúltimosrepresentamasubfunção.

Afunçãopodesertraduzidacomoomaiorníveldeagregaçãodasdiversasáreasdeatuaçãodosetorpúblico.Afunçãoserelacionacomamissãoinsti-tucionaldoórgão–porexemplo,cultura,educação,saúde,defesa–que,naUnião,guardarelaçãocomosrespectivosministérios.

Asubfunçãorepresentaumníveldeagregaçãoimediatamenteinferioràfun-çãoedeveevidenciarcadaáreadaatuaçãogovernamental,porintermédiodajunçãodedeterminadosubconjuntodedespesaseidentificaçãodanatu-rezabásicadasaçõesqueseaglutinamemtornodasfunções.

Exemplos

Órgão Função SubfunçãoMinistériodaEducação 12Educação 365EducaçãoInfantilCâmaradosDeputados 01Legislativa 365EducaçãoInfantil

■Classificação por programa ou programática

Privilegiaoaspectogerencialdosplanoseorçamentos,identificandoospro-gramascomasoluçãodosproblemasdasociedade.Osprogramassãocom-postosporaçõesque,porsuavez,sedesdobramemprojetos,atividadeseoperaçõesespeciais.

Acombinaçãodaclassificaçãoprogramáticacomaclassificação funcional,resultaemumacodificaçãocompostade17dígitosquerepresentam:

▪ 1ºe2ºdígitos–função;▪ 3ºao5º–subfunção;▪ 6ºao9º–programa;▪ 10ºao13º–ação;e▪ 14ºao17º–subtítulo.



Exemplo

Irrigaçãode lotesnaáreadoreassentamento,com20.599ha,nausinadeItaparica-BA

3.4 RESPONSABILIDADE FISCAL

ALeiComplementarn.°101,de04demaiode2000,conhecidacomoLeideResponsabilidadeFiscal–LRF,estabelecenormasdefinançaspúblicasvol-tadasàresponsabilidadenagestãofiscal.

ALRFdeterminaquearesponsabilidadenagestãofiscalsupõeaaçãopla-nejadaetransparente,emqueseprevinemriscosesecorrigemdesviosca-pazesdeafetaroequilíbriodas contaspúblicas.SeusdispositivosexigemcumprimentodaUnião,dosEstados,doDistritoFederal,dosMunicípiosedosórgãosaelesligados.

ALRFatendeosartigos163,165e169daConstituiçãoFederal,conformeaseguir:

Art.163.Leicomplementardisporásobre:

I-finançaspúblicas;

II-dívidapúblicaexternaeinterna,incluídaadasautarquias,fundaçõesede-

maisentidadescontroladaspeloPoderPúblico;

III-concessãodegarantiaspelasentidadespúblicas;

IV-emissãoeresgatedetítulosdadívidapública;

V-fiscalizaçãofinanceiradaadministraçãopúblicadiretaeindireta;

VI-operaçõesdecâmbiorealizadasporórgãoseentidadesdaUnião,dosEsta-

dos,doDistritoFederaledosMunicípios;

VII-compatibilizaçãodasfunçõesdasinstituiçõesoficiaisdecréditodaUnião,

resguardadasascaracterísticasecondiçõesoperacionaisplenasdasvoltadas

aodesenvolvimentoregional.

Art.165.LeisdeiniciativadoPoderExecutivoestabelecerão:

[...]

25.607.0294.3390.0029

Subtítulo – Irrigação reassentamento Usina de Itaparica - BA

Ação – Irrigação de lotes na área de reassentamento

Programa – Energia na região nordeste

Subfunção – Irrigação

Função – Energia

Setor público 99


§9º-Cabeàleicomplementar:

[...]

II-estabelecernormasdegestãofinanceiraepatrimonialdaadministraçãodire-

taeindiretabemcomocondiçõesparaainstituiçãoefuncionamentodefundos.

Art.169.AdespesacompessoalativoeinativodaUnião,dosEstados,doDis-

tritoFederaledosMunicípiosnãopoderáexcederoslimitesestabelecidosem

leicomplementar.

Noartigo1ºdaLRFconstaoquesecompreendecomoresponsabilidadenagestãofiscal:

▪ açãoplanejadaetransparente;▪ prevençãoderiscosecorreçãodosdesviosqueafetemoequilíbriodas

contaspúblicas;e▪ garantiadeequilíbrionascontas,pormeiodocumprimentodemetas

deresultadosentrereceitasedespesaseaobediênciaalimitesecon-diçõesnoquetangeàrenúnciadereceita,geraçãodedespesascompessoal,daseguridadesocialeoutras,dívidasconsolidadaemobiliária,operaçõesdecrédito, inclusiveporantecipaçãodereceita,concessãodegarantiaeinscriçãoemRestosaPagar.

O conceitomais importante para a operacionalização da LRF é aReceitaCorrenteLíquida–RCL,sobaqualsãocalculadosospercentuaisparaoslimitesdegastoseendividamentos.EsseconceitojáfoiapresentadonoitemReceitasCorrentes.

ALRFestabelecelimiteserestriçõesemrelaçãoaosgastos,endividamentoseprestaçãodegarantias,entreoutros.

AseguirsãoapresentadososprincipaislimiteserestriçõesprevistosnaLRF.

■ Limites com gasto de pessoal

ALRFestabelecelimitesdegastoscompessoal,comopercentualdaRe-ceitaCorrenteLíquidaparaaUnião,Estados,DistritoFederaleMunicípios,porpoder.

DeacordocomaLei,entende-secomodespesadepessoal:▪ osomatóriodosgastosdoentedaFederaçãocomosservidoresativos;▪ gastoscominativosepensionistas;



▪ gastosrelativosamandatoseletivos,cargos,funçõesouempregos,ci-vis,militaresedemembrosdePoder,comquaisquerespéciesremune-ratórias;

▪ vencimentosevantagens,fixasevariáveis;▪ subsídios,proventosdeaposentadoria,reformasepensões;▪ gratificações,horasextrasevantagenspessoaisdequalquernatureza;▪ encargossociais;e▪ contribuiçõesrecolhidaspeloenteàsentidadesdeprevidência.

NaverificaçãodoatendimentodoslimitesdegastoscompessoaldefinidosnaLRFnãosãocomputadasasdespesas:

▪ deindenizaçãopordemissãodeservidoresouempregados;▪ relativasaincentivosàdemissãovoluntária;▪ decorrentesdaconvocaçãoextraordináriadoCongressoNacional;▪ decorrentesdedecisãojudicialdecompetênciadeperíodoanteriorao

daapuraçãodasdespesasdepessoal;▪ depessoaldoDistritoFederaledosEstadosdoAmapáeRoraima(ex-

territórios),custeadascomrecursostransferidospelaUnião;e▪ cominativos,aindaqueporintermédiodefundoespecífico,custeadas

porrecursosprovenientes:daarrecadaçãodecontribuiçõesdossegu-rados;dacompensaçãofinanceiraentrediferentesregimesprevidenciá-rios;edasdemaisreceitasdiretamentearrecadadasporfundovinculadoatalfinalidade,inclusiveoprodutodaalienaçãodebens,direitoseati-voseseusuperávitfinanceiro.

ALRFestabeleceosseguinteslimitesparagastoscompessoal,empercen-tuaissobreaReceitaCorrenteLíquida-RCL:

▪ União–50%;▪ EstadoseDistritoFederal–60%;e▪ Municípios–60%.

EsseslimitessãorepartidospelospoderespúblicospresentesemcadaentedaFederaçãodaseguinteforma:▪na esfera federal:2,5%paraoLegislativo,incluídooTribunaldeContasdaUnião;6%paraoJudiciário;40,9%paraoExecutivo,destacando-se3%paraasdespesascompes-

soaldoDFedosex-territórios;e0,6%paraoMinistérioPúblicodaUnião;

Setor público 101


▪na esfera estadual:3%paraoLegislativo,incluídooTribunaldeContasdoEstado;6%paraoJudiciário;49%paraoExecutivo;e2%paraoMinistérioPúblicodosEstados;

▪na esfera municipal:6%paraoLegislativo,incluídooTribunaldeContasdoMunicípio,quan-

dohouver;e54%paraoExecutivo.

■Limites de endividamento

Paraapresentaroslimitesdeendividamentodosentespúblicos,éimportantedestacarosconceitosdedívidapúblicaconsolidadaelíquida.

Considera-sedívida pública consolidadaomontantetotalapurado:▪ dasobrigaçõesfinanceirasdoentedaFederação, inclusiveasdecor-

rentesdeemissãodetítulos,assumidasemvirtudede leis,contratos,convêniosoutratados;

▪ dasobrigaçõesfinanceirasdoentedaFederaçãoassumidasemvirtudedarealizaçãodeoperaçõesdecréditoparaamortizaçãoemprazossu-perioresadozemesesouque,emboradeprazoinferioradozemeses,tenhamconstadocomoreceitasnoorçamento;e

▪ dosprecatóriosjudiciaisemitidosapartirde5demaiode2000enãopa-gosduranteaexecuçãodoorçamentoemquetiveremsidoincluídos.

A.dívida consolidada líquida representaadívidapública consolidadade-duzidasasdisponibilidadesdecaixa,asaplicaçõesfinanceiraseosdemaishaveresfinanceiros.

ApesardeaLRFnãoexplicitaroslimitesmáximosdeendividamentodosen-tesfederativos,eladeterminouqueopresidentedaRepúblicadeveriasubme-teraoSenadoFederalpropostadelimitesglobaisparaomontantedadívidapúblicaconsolidada,tantodaUniãocomodosEstados,doDistritoFederaledosMunicípios.

Dessaforma,aResoluçãonº40/2001doSenadoFederalestabeleceuosse-guinteslimitesparaadívidaconsolidadalíquida:



▪ EstadoseDF–duasvezesasuareceitacorrentelíquidaanual;e▪ Municípios–1,2vezesasuareceitacorrentelíquidaanual.

ALRFestabeleceprazos,condiçõesepuniçõesfiscaisparaosentesqueul-trapassaremoslimitesdeendividamento.Assim,seaofinaldeumquadrimestredeterminadoenteultrapassaroslimitesdeendividamento,aelesdeverãoretornarnostrêsquadrimestresseguintes,eliminando,nomínimo,25%noprimeiroperíodo.

Asprincipaispuniçõesfiscaisrelativasàultrapassagemdoslimites,vigentesnoperíodonoqualosentessemantiveremacimadeles,são:

▪ proibiçãoderealizaroperaçõesdecrédito,inclusiveAntecipaçãodeRe-ceitaOrçamentária–ARO,excetuandoorefinanciamentodedívida;

▪ obrigatoriedadedeobtençãoderesultadoprimárionecessárioàrecon-duçãodadívidaaolimite,promovendo,entreoutrasmedidas,limitaçãodeempenho;e

▪ proibiçãoderecebimentodastransferênciasvoluntárias,apartirdoven-cimentodoprazopararetornoaolimiteeenquantoperduraroexcesso.

Para realizar uma nova operação de crédito, além do limite para aDívidaConsolidadaLíquida,osEstados,oDFeosMunicípiosdevemobservardoisoutroslimitesestabelecidospelaResoluçãonº43/2001doSenadoFederal:

▪ olimiteparacontrataçãodeoperaçõesdecréditoemumexercíciofinan-ceiro,queéde16%daRCL;e

▪ o limitedecomprometimentoanualcomamortizações, jurosedemaisencargosdadívidaconsolidada,queéde11,5%daRCL.

■Limites à concessão de garantia

AscondiçõesestabelecidasnaLRFparaconcessãodegarantias,combaseemNascimentoeDebus(2009,p.67),sãobasicamenteasseguintes:

▪ aconcessãodegarantiaestácondicionadaaooferecimentodecontra-garantiapeloseubeneficiário,emvalorigualousuperioraodagarantiaaserrecebidaeàadimplênciadaentidadeparacomoentegarantidor;

▪ aUnião,osEstados,oDistritoFederaleosMunicípiospodemvincularassuasreceitastributáriasprópriaseastransferênciasconstitucionaisnaconcessãodegarantias;

▪ as entidades da administração indireta estão impedidas de conceder

Setor público 103


garantia,comexceçãodaqueenvolvaempresacontrolada18àprópriasubsidiária,ouporinstituiçãofinanceiraaempresanacional;e

▪ asdívidasdosentespúblicosquetiveremsidohonradasemconsequên-ciadegarantiaprestadaimplicarãonasuspensãodenovoscréditosatéacompletaliquidaçãodadívidaemcausa.

A concessão de quaisquer garantias em operações de crédito internas ouexternasestásujeitaaos limitesecondiçõesestabelecidospelaLRFeporresoluçõesdoSenadoFederal.

OsaldoglobaldegarantiasconcedidaspelosEstados,DFeMunicípiosnãopodeexcedera22%daRCL.

Esselimitepodeserelevadopara32%daRCL,desdequecumulativamente,quandoaplicável,ogarantidor:

▪ nãotenhasidochamadoahonrar,nosúltimos24meses,quaisquerga-rantiasanteriormenteprestadas;

▪ estejaatendendoolimitedadívidaconsolidadalíquida;▪ estejacumprindooslimitesdedespesacompessoalprevistosnaLRF;e▪ estejacumprindooProgramadeAjusteFiscalacordadocomaUnião.

■Limites de gastos com educação e saúde

ALRFestabeleceexigênciaspararealizaçãodetransferênciavoluntáriape-losentesdaFederação.Entreasexigênciasencontra-seacomprovação,porpartedobeneficiário,documprimentodoslimitesconstitucionaisrelativosàeducaçãoeàsaúde,queveremosaseguir.

A Emenda Constitucional n° 53 e o Fundeb

OFundodeManutençãoeDesenvolvimentodaEducaçãoBásicaedeVa-lorizaçãodosProfissionaisdaEducação–Fundebéumfundodenaturezacontábil,instituídopelaEmendaConstitucionaln.°53,de19dedezembrode2006.AimplantaçãodoFundebfoiiniciadaem1°dejaneirode2007eestásendorealizadadeformagradual.

18Considera-secontroladaasociedadenaqualacontroladora,diretamenteouatravésdeoutrascontroladas,étitulardedireitosdesócioquelheassegurem,demodopermanente,preponderâncianasdeliberaçõessociaiseopoderdeelegeramaioriadosadministradores.Lei6404/76,art.243,§2º.



DesdeapromulgaçãodaConstituiçãode1988,25%dasreceitasdosimpos-tosedastransferênciasdosEstados,doDistritoFederaledosMunicípiosseencontramvinculadosàEducação.

Art.212.AUniãoaplicará,anualmente,nuncamenosdedezoito,eosEstados,

oDistritoFederaleosMunicípiosvinteecincoporcento,nomínimo,dareceita

resultantedeimpostos,compreendidaaprovenientedetransferências,nama-

nutençãoedesenvolvimentodoensino.

ComaEmendaConstitucionaln.°14,de12desetembrode1996,60%dessesrecursosdaeducaçãopassaramasersubvinculadosaoEnsinoFundamental(60%de25%=15%dosimpostosetransferências),sendoquepartedessasubvinculaçãode15%passavapeloFundodeDesenvolvimentodoEnsinoFundamentaledeValorizaçãodoMagistério–Fundef,cujapartilhadosrecur-sos,entreoGovernoEstadualeseusMunicípios,tinhacomobaseonúmerodealunosdoensinofundamentalatendidosemcadarededeensino.

ComaEmendaConstitucionaln.°53,asubvinculaçãodasreceitasdosim-postosedastransferênciasdosEstados,doDistritoFederaledosMunicípiospassoupara20%esuautilizaçãofoiampliadaparatodaaEducaçãoBásica,pormeiodoFundodeManutençãoeDesenvolvimentodaEducaçãoBásicaedeValorizaçãodosProfissionaisdaEducação–Fundeb,quepromoveadistribuiçãodosrecursoscombasenonúmerodealunosdaeducaçãobásica.Ouseja,osMunicípiosrecebemosrecursosdoFundebcombasenonúmerodealunosdaeducação infantiledoensino fundamentaleosEstadoscombasenosalunosdoensinofundamentaledoensinomédio.

OFundotemvínculocomasesferas:▪ Federal–queparticipadacomposiçãoedistribuiçãodosrecursos;▪ Estadual–queparticipadacomposição,dadistribuição,dorecebimento

edaaplicaçãofinaldosrecursos;e▪ Municipal–queparticipadacomposição,dorecebimentoedaaplicação

finaldosrecursos.

AEmendaConstitucionaln.°53estabeleceuoprazode14anos,apartirdesuapromulgação,paraavigênciadoFundeb(2007-2020).

Setor público 105


A Emenda Constitucional n° 29 e a Saúde

AEmendaConstitucionaln.°29,de13desetembrode2000,fixouosvalo-resmínimosaseremaplicadosanualmentepelaUnião,pelosEstados,peloDistritoFederalepelosMunicípiosemaçõeseserviçospúblicosdesaúde,estabelecendoregrasparaoperíodode2000a2004.

AEmendaobrigouaUniãoainvestiremsaúde,em2000,5%amaisdoquehavia investidonoanoanterioredeterminouquenosanosseguintesessevalorfossecorrigidopelavariaçãonominaldoProdutoInternoBruto–PIB.OsEstadoseoDistritoFederalficaramobrigadosaaplicar12%dosimpostosetransferências,eosMunicípios,15%.

Trata-se de uma regra transitória, que deveria ter vigorado até 2004,masquecontinuaemvigorporfaltadeumaleicomplementarqueregulamenteaEmenda.

■Consequências pelo descumprimento da LRF

OdescumprimentodaLRFgerasançõesinstitucionaisoufiscais,paraoentepúblico,epessoais(penaiseadministrativas)paraogestorpúblico.

Assançõesinstitucionais,oufiscais,correspondemàinterrupçãodetransfe-rênciasvoluntáriasouasuacontratação,realizadaspeloGovernoFederal;aoimpedimentodecontrataçãodeoperaçõesdecrédito;eàimpossibilidadedeobtençãodegarantiasdaUniãoparaacontrataçãodeoperaçõesdecréditoexterno.

ALRFgaranteacontinuidadedetransferênciasvoluntáriasrelativasàsaçõesdesaúde,educaçãoeassistênciasocial,emrelaçãoàquelesconvêniosjáemexecução.Entretanto,acontrataçãodenovosconvêniosnãoserápermitida,mesmoparaaquelesdestinadosàsaçõescitadas.

Aseguirsãoapresentadas,segundoNascimentoeDebus(2009),algumasaçõesquepodemgeraraaplicaçãodepuniçõesfiscais:

▪ não realizar a instituição, previsãoe efetiva arrecadaçãode todos osimpostosdasuacompetência;

▪ deixardeordenaroudepromover,naformaenosprazosdalei,aexecu-



çãodemedidaparaareduçãodadespesatotalcompessoalquehouverexcedidoarepartiçãoporpoderdolimitemáximo;

▪ estaracimadolimitedasdívidasconsolidadaoumobiliáriaeoperaçõesdecréditodentrodolimitedeprazo;

▪ deixardepromoveroudeordenarocancelamento,aamortizaçãoouaconstituiçãodereservaparaanularosefeitosdeoperaçãodecréditore-alizadacominobservânciadelimite,condiçãooumontanteestabelecidoemlei;

▪ nãoressarcirpagamentodedívidahonradapelaUniãoouEstado;nãoliquidartotalmenteadívidaquetiversidohonradapelaUniãoouporEs-tado,emdecorrênciadegarantiaprestadaemoperaçãodecrédito;

▪ nãoremeterascontasaoExecutivodaUniãoaté30deabril;▪ nãopublicaroRelatórioResumidodaExecuçãoOrçamentárianoprazo

estabelecido;▪ deixardedivulgaroudeenviaraoPoderLegislativoeaoTribunalde

ContasoRelatóriodeGestãoFiscal,nosprazosestabelecidosemlei;e▪ nãoseenquadrarnolimitedadespesatotalcompessoalematédois

exercícios,casoem1999estivesseacimadesselimite.

Alémdaspuniçõesfiscais,odescumprimentodaLRFpodeacarretarparaogestorpúblicoaaplicaçãodesançõespessoais(penaiseadministrativas),deacordocomaLeinº10.028,de10denovembrode2000.SegundoNascimen-toeDebus(2009),asançãopessoal:

[...]recairásobreaqueleadministradorpúblicoquenãoseguirasregrasgerais

daLRF,desdeaconfecçãodasleisorçamentáriasnostermosdaLRF(artigo4º),

atéapublicaçãodetodososrelatóriosexigidos,passandopelaobservaçãodos

limitesparacontrataçãodepessoal,serviçosterceirizadoseendividamento.

Assançõespessoaisrecairãodiretamentesobreoagenteadministrativo,impor-

tandonacassaçãodemandato,multade30%dosvencimentosanuais,inabili-

taçãoparaoexercíciodafunçãopúblicaedetenção,quepoderávariarentre6

mesese4anos.

Existemcercade60situações,referentesaaçõeseomissõesrelacionadasàLRF,quepodemlevarasançõespenaiseadministrativasdosgestorespú-blicos.

Setor público 107


■Relatórios de acompanhamento da LRF

Os relatórios de acompanhamento, junto às ações de divulgação, têmporfinalidadepromoveratransparênciadagestãofiscal.SãorelatóriosprevistosnaLRFoRelatórioResumidodaExecuçãoOrçamentária–RREO,oRelató-riodeGestãoFiscal–RGFeosAnexosFiscais.

Relatório Resumido da Execução Orçamentária – RREO

ORREOécompostoporduaspeçasbásicasedealgunsdemonstrativosdesuporte.DeacordocomNascimentoeDebus(2009),

[...]aspeçasbásicassãoobalançoorçamentário,cujafunçãoéespecificar,por

categoriaeconômica,asreceitaseasdespesas,eodemonstrativodeexecução

dasreceitas(porcategoriaeconômicaefonte)edasdespesas(porcategoria

econômica,grupodenatureza,funçãoesubfunção).

Osdemonstrativosdesuporte têmporobjetivoevidenciara receitacorren-te líquida,as receitasedespesasprevidenciárias,os resultadosprimárioenominal, as despesas com juros e os valores inscritos em restos a pagar.EspecificamentenoRREOdoúltimobimestredecadaexercício,éexigidaademonstraçãodasprojeçõesatuariaisdosregimesdeprevidênciasocial;davariaçãopatrimonial;edaconformidadedomontantedasoperaçõesdecrédi-toemrelaçãoàsdespesasdecapital.

ORREOe seus demonstrativos alcançamos órgãos da administração di-reta,dospodereseentidadesdaadministração indireta,constituídaspelasautarquias,fundações,fundosespeciais,empresaspúblicasesociedadesdeeconomiamistaquerecebemrecursosdosorçamentosfiscaledaseguridadesocial.OPoderExecutivodaUnião,dosEstados,doDistritoFederaledosMunicípiosdevemelaborarepublicar,obrigatoriamente,oRREO.

As informaçõesdevemserelaboradasapartirdoconsolidadode todasasunidadesgestoras,noâmbitodaadministraçãodireta,autarquias,fundações,fundosespeciais,empresaspúblicasesociedadesdeeconomiamista.

Osdemonstrativosaseguirdevemserpublicadosatétrintadiasapósoencer-ramentodecadabimestre:



▪ BalançoOrçamentário;▪ DemonstrativodaExecuçãodasDespesasporFunção/Subfunção;▪ DemonstrativodaReceitaCorrenteLíquida;▪ DemonstrativodasReceitaseDespesasPrevidenciáriasdoRegimeGe-

raldePrevidênciaSocial;▪ Demonstrativo das Receitas e Despesas Previdenciárias do Regime

PrópriodosServidoresPúblicos;▪ DemonstrativodoResultadoNominal19;▪ DemonstrativodoResultadoPrimário20;▪ DemonstrativodosRestosaPagarporPodereÓrgão;▪ DemonstrativodasReceitaseDespesascomManutençãoeDesenvol-

vimentodoEnsino;▪ DemonstrativosdasDespesascomSaúde.

Especificamente,atétrintadiasapósoencerramentodoúltimobimestre,de-vemserpublicadososseguintesdemonstrativos:

▪ DemonstrativodasReceitasdeOperaçõesdeCréditoeDespesasdeCapital;

▪ DemonstrativodaProjeçãoAtuarialdoRegimeGeraldePrevidênciaSocial;

▪ DemonstrativodaProjeçãoAtuarialdoRegimePrópriodePrevidênciaSocialdosServidoresPúblicos;

▪ DemonstrativodaReceitadeAlienaçãodeAtivoseAplicaçãodosRe-cursos.

Quandoforocaso,sãoapresentadasjustificativasdalimitaçãodeempenhoedafrustraçãodereceitas,especificandoasmedidasdecombateàsonegaçãoeàevasãofiscal,adotadaseaadotar,easaçõesdefiscalizaçãoecobrança.

Excepcionalmente,nocasodosMunicípioscompopulaçãoinferiora50milhabitantes, é facultativa à apresentação dos demonstrativos a seguir, queacompanhamoRREO,semestralmente:

▪ apuraçãodaReceitaCorrenteLíquida;▪ receitasedespesasprevidenciárias;▪ resultadosnominaleprimário;

19OResultadoNominaléadiferençaentretodasasreceitasarrecadadasetodasasdespesasempenhadas,incluin-doosjuroseoprincipaldadívidaeaindaacrescentandoasreceitasfinanceiras.

20OResultadoPrimárioéadiferençaentrereceitasedespesasprimárias,delasexcluídososjuros,receitasfinancei-ras(aplicações),receitadeprivatizações,encargoseoprincipaldadívidapública(pagoserecebidos)etc.

Setor público 109


▪ despesascomjuros;e▪ restosapagar.

Relatório de Gestão Fiscal – RGF

ORGFocupaposiçãocentralnoquedizrespeitoaoacompanhamentodasatividadesfinanceirasdoEstado.

CadaPoder,alémdoMinistérioPúblico,deveemitiroseupróprioRelatóriodeGestãoFiscal,abrangendotodasasvariáveisimprescindíveisàconsecuçãodasmetasfiscaiseàobservânciadoslimitesfixadosparadespesasedívi-da.

FazempartedoRGF:▪ asinformaçõesnecessáriasàverificaçãodaconformidade,comoslimi-

tesdequetrataaLRF,dasdespesascompessoal,dasdívidasconsoli-dadaemobiliária,daconcessãodegarantias,dasoperaçõesdecréditoedasdespesascomjuros;e

▪ asmedidasadotadascomvistasàadequaçãodasvariáveisfiscaisaosseusrespectivoslimites;tratando-sedoúltimoquadrimestre,demonstra-çãodomontantedasdisponibilidadesaofinaldoexercíciofinanceiroedasdespesasinscritasemrestosapagar.

AperiodicidadedeemissãodoRGFéquadrimestraleérealizadapelostitu-laresdospodereseórgãos.

Excepcionalmente,nocasodosMunicípioscompopulaçãoinferiora50milhabitantes,éfacultativaàapresentaçãodoRGFsemestralmente.

ORelatóriodeGestãoFiscal,emitidoquadrimestralmente,deveconterinfor-maçõesrelativasa:

▪ despesatotalcompessoal;▪ dívidaconsolidada;▪ concessãodegarantiasecontragarantias;e▪ operaçõesdecrédito.

Alémdisso,oRGFdeveindicarasmedidascorretivasadotadasouaadotar,seultrapassadoqualquerdoslimites.



Noúltimoquadrimestre,oRelatóriodeveseracrescidodedemonstrativosre-ferentesaomontantedasdisponibilidadesdecaixaem31dedezembro,dasinscriçõesemRestosaPagaredadespesacomserviçosdeterceiros..ALRFdeterminaqueoRGFdeveserpublicadoedisponibilizadoaoacessopúblico,inclusiveemmeioseletrônicos,atétrintadiasapósoencerramentodoperíodoaquecorresponder.

Apuniçãorelativaànão-divulgaçãodoRGF,nosprazosecondiçõesestabe-lecidosemlei,correspondeàmultade30%dosvencimentosanuaisdoagen-tequelhedercausa,sendoopagamentodamultadesuaresponsabilidadepessoal.

Alémdamultadecaráterpessoal,oentedaFederaçãoficaimpedidodere-cebertransferênciasvoluntáriasecontrataroperaçõesdecrédito,excetoasdestinadasaorefinanciamentodoprincipalatualizadodadívidamobiliária.

NoQuadro12éapresentadaaperiodicidadedeelaboraçãodosRelatóriosRe-sumidosdeExecuçãoOrçamentáriaeRelatóriosdeGestãoFiscalparaaUnião,EstadoseMunicípioscompopulaçãoigualousuperiora50milhabitantes;enoQuadro13paraosMunicípioscompopulaçãoinferiora50milhabitantes.

Quadro12Periodicidade de elaboração do RREO e RGF para a União, Estados e

Municípios com 50 mil habitantes ou mais

Quadro13Periodicidade de elaboração do RREO e RGF para os Municípios com

menos de 50 mil habitantes*

Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez

RREO RREO RREO RREO RREO RREO

RGF RGF RGF

Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez

RREO RREO RREO RREO RREO RREOParcial** Parcial Completo Parcial Parcial Completo

RGF RGF

* OsMunicípioscommenosde50milhabitantespodemutilizar-sedaperiodicidadedescritanoquadro13.**Parcialsignificaaelaboraçãodorelatóriosemosdemonstrativosdeapuraçãodareceitacorrentelíquida;receitas

edespesasprevidenciárias;resultadosnominaleprimário;despesascomjuros;erestosapagar.

Setor público 111


Anexo de Metas Fiscais

NoAnexodeMetasFiscais, introduzidopelaLRF,sãoestabelecidasmetasanuaisemvalorescorrenteseconstantesporumperíododetrêsanos.Es-sasmetas,conformeNascimentoeDebus (2009,p.28) “correspondemàsprevisõesparareceitasedespesas,resultadonominaleresultadoprimário,alémdomontantedadívidapúblicaparatrêsanos,istoé,oexercícioaquesereferiraLDOeosdoisseguintes”.

Alémdasmetas,oAnexodeveconter:▪ aavaliaçãodocumprimentodasmetasdosexercíciosanteriores;▪ aevoluçãodopatrimôniolíquidodosentespúblicos,principalmenteno

que tangeaos recursosoriginários dasprivatizaçõesealienaçõesdeativos;

▪ aavaliaçãodosfundosdecaráterprevidenciário;e▪ asestimativasdosefeitosdosincentivosfiscaisouqualquertipodere-

núnciaqueimporteperdadereceitasprópriasdaUniãodosEstadosoudosMunicípios.

OAnexodeMetasFiscaisépublicadoanualmente,emgeralnoencerramentodoprimeiroperíodolegislativo,eintegraaLeideDiretrizesOrçamentárias.

Anexo de Riscos Fiscais

OAnexodeRiscosFiscais,previstonaLRF,deveevidenciarosfatosquepo-demimpactarosresultadosfiscaisestabelecidosparaoexercício.

OAnexodeRiscosFiscaisépublicadoanualmente,geralmentenoencerra-mentodoprimeiroperíodolegislativo,eintegraaLeideDiretrizesOrçamen-tárias.

SegundoaLRF,osdoisanexosdaLDO—metaseriscosfiscais—devemserapresentadosemaudiênciapúblicapeloPoderExecutivo,nofinaldosme-sesdefevereiro,maioesetembro,àscasaslegislativas,visandodemonstrareavaliarocumprimentodasmetasfiscaisdecadaquadrimestre.



3.5 FINANCIAMENTO DE PROJETOS PÚBLICOS

Para o financiamento de projetos públicos, além da utilização de recursospróprios,geralmenteprovenientesdaarrecadaçãode tributos,osentesdaFederaçãovalem-sedasoperaçõesdecréditoe,maisrecentemente,daspar-ceriaspúblico-privadas.

■Operações de crédito

OperaçõesdecréditorepresentamoscompromissosassumidospelosentesfederativoscomcredoressituadosnoPaísounoexterior,emrazãodemútuo,aberturadecrédito,emissãoeaceitedetítulo,aquisiçãofinanceiradebens,recebimentoantecipadodevaloresprovenientesdavendaatermodebenseserviços,arrendamentomercantileoutrasoperaçõesassemelhadas,inclusi-vecomousodederivativosfinanceiros.

QualqueroperaçãoquecontrariarasdisposiçõesdaLeideResponsabilidadeFiscaléconsideradanulaedevesercancelada,devolvendo-seoprincipal,semopagamentodejuroseencargosfinanceiros.Enquantonãoefetuadaadevolução,oentenãopoderecebertransferênciasvoluntárias,obtergarantiaoucontrataroperaçãodecrédito.Paratanto,ainstituiçãocredoradeveobterpréviaautorizaçãodaSecretariadoTesouroNacional–STN(créditointerno),oudoSenadoFederal(créditoexterno).

SãovedadasasoperaçõesdecréditoentreosentesdaFederação,sobqual-querforma,incluindoorefinanciamentoouapostergaçãodedívidaanterior-mentecontraída.Háumaúnicaexceção:épermitidaacontrataçãoentreins-tituiçãofinanceiraestatal(casodoBB)eoutroentedaFederação(Estados,DFeMunicípios,inclusaaadministraçãoindireta),desdequeaoperaçãonãosejadestinadaa financiar despesas correntes, nemao refinanciamentodedívidascontraídasjuntoàoutrainstituição.

Outraproibiçãorefere-seaoperaçõesdecréditoentreinstituiçãofinanceiraestataleorespectivoentecontrolador,sendoesteobeneficiário.Dessafor-ma,estãovedadasasoperaçõesentreosbancosestaduaiseosrespectivosGovernoseentreoBancodoBrasileoGovernoFederal.

ALRFvedaaindaosseguintesprocedimentos,equiparando-osaoperaçõesdecrédito:

Setor público 113


▪ antecipaçãodereceitadetributoantesdaocorrênciadoseufatogera-dor;

▪ antecipaçãodevaloresporempresaestatal,comexceçãodelucrosedividendos;

▪ assunçãodequalquermodalidadedecompromissocomfornecedores,inclusive para pagamentoa posteriori, semautorizaçãoorçamentária,exceçãofeitaàsempresasestatais.

Contingenciamento do crédito

AevoluçãodadívidapúblicaresultounadefiniçãodelimitesecondiçõesaoSistemaFinanceiroNacional–SFNparanovascontrataçõeseconduçãodasoperaçõesvigentes.

CompeteaoConselhoMonetárioNacional–CMNestabelecerregrasparaasinstituiçõesdoSistemaFinanceiroNacionaloperaremcomosetorpúblico,oqueéfeitopormeioderesoluçõeseditadaspeloBacen.Essasregrassãodenominadasdecontingenciamentodocréditoaosetorpúblico.

OBancoCentralfixouem45%doPatrimôniodeReferência21olimitedeope-raçõesdecréditoquecada instituiçãodoSFNpode realizarcomórgãoseentidadesdosetorpúblico.

Alémdesselimite,asinstituiçõesdoSFNdevemestarenquadradasnoslimi-tesoperacionaisestabelecidospelaregulamentaçãoemvigor,pararealizarnovasoperaçõescomosetorpúblico.

Devem tambémobservaros limitesglobaisestabelecidosporprogramadefinanciamento(exemplos:ProgramadeIntervençõesViárias–Provias,Pro-gramaCaminhodaEscolaeProgramadeSaneamentoAmbiental)eoutrasexceções(exemplos:operaçõesprevistasnoProgramadeAjusteFiscaldos

21DeacordocomFortuna(2008,p.726-728),oconceitoatualdePatrimôniodeReferência–PR,parafinsdeapura-çãodoslimitesoperacionaisdasinstituiçõesfinanceirasedemaisinstituiçõesautorizadasafuncionarpeloBacen,estádefinidopelaResoluçãon.°3.444,de28.02.2007.OPRéobtidopelosomatóriodosdoisníveisdecapitalquecompõemaestruturadecapitaldasinstituições:oNívelIeoNívelII.Conceitualmente,oNívelIrefere-seaosca-pitaisdemelhorqualidade,comoocapitalsocial(dinheiroefetivamentesubscritoeintegralizadopelosacionistas)easreservaselucrosretidos(lucrosnãodistribuídosagregadosaopatrimônio).NoNívelII,foramincluídososcapitaisaseremobtidoscomnovosinstrumentosdecapitalização(porexemplo,títulosdedívidasubordinada,querepresentamdívidasquesãopreteridasemrelaçãoatodasasoutraseque,porisso,são“quasecapitais”)eaindaitensquejáfaziampartedoPR,taiscomoasreservasdereavaliação(decorrentesdereavaliaçãodeimóveis)easreservasdecontingência(parafazerfaceàsperdasdifíceisdeestimar).



Estados,ProgramadeModernizaçãodosMunicípios–PMAT,operaçõesga-rantidas formal e exclusivamente por duplicatas de vendamercantil ou deprestaçãodeserviços,deemissãodaprópriabeneficiáriadocrédito).

Sãovedadasàs instituiçõesfinanceirasedemais instituiçõesautorizadasafuncionarpeloBacen:

▪ arealizaçãodeoperaçãodecréditocomórgãoseentidadesdosetorpúblicoqueestiverem inadimplentescomas instituiçõesfinanceirasedemaisinstituiçõesautorizadasafuncionarpeloBancoCentral;

▪ orecebimentoemqualquermodalidadedeoperaçõesdecrédito,comogarantiaprincipalouacessória,denotaspromissórias,duplicatas,letrasde câmbio ou outros títulos da espécie, bemcomo cartas de crédito,avaisefiançasderesponsabilidadediretaouindiretadeórgãoseentida-desdosetorpúblico,correspondentesacompromissosassumidosjuntoafornecedores,empreiteirosdeobrasouprestadoresdeserviços.Estavedaçãonãoseaplicaaoperaçõescomempresasestataisoucomem-presasprivadasgarantidas formaleexclusivamenteporduplicatasdevendamercantiloudeprestaçãodeserviçossacadascontraempresasestatais;e

▪ arealizaçãodequalquertipodeoperaçãoqueimporteemtransferência,aqualquertítulo,daresponsabilidadediretaouindiretapelopagamentodadívidaparaórgãosouentidadesdosetorpúblico.

Autorização da Secretaria do Tesouro Nacional

TodaequalqueroperaçãodecréditopleiteadaporEstado,DFouMunicípio,inclusiveempresasporelecontroladas,estásujeitaàverificaçãodocumpri-mentodosrespectivoslimitesdeendividamentopelaSecretariadoTesouroNacional–STN,excetonocasodeempresaestatal“não-dependente”.

CompeteàSTNverificaroslimiteseascondiçõesdeendividamentoestabe-lecidospelaLRFeporresoluçõesdoSenadoFederal.

AinstituiçãofinanceiraeoentepúblicoassinamPropostaFirmee,juntamentecomoutrosdocumentos,encaminhamparaanálisedaSTN,observandoasorientaçõesdoManualdeInstruçãodePleitos–MIP,disponívelemwww.tesouro.fazenda.gov.br.

Setor público 115


■Parceria público-privada

A intençãodoGovernoBrasileiro, quando iniciouoprocessodediscussãodaquiloqueaLein.°11.079,de30dedezembrode2004,veioachamardeParceriapúblico-privada–PPP,eraoferecermaiorflexibilidadeparaaestrutu-raçãodeprojetosdeinfraestruturapúblicapormeiodeinvestimentoprivado.

Nessesentido,eraprecisoaprimoraromarcolegalecontrolareventuaisres-triçõesorçamentárias.

Dopontodevistadomarcolegal,existiamdoisobjetivosprincipais:▪ viabilizara implementaçãodeprojetos incapazesde,porsisó,alcan-

çarem a autossustentabilidade financeira, apesar de seu autorretornoeconômicoesocial.Nessesentido,aLeidePPPpassouaadmitirarea-lizaçãodepagamentospelaAdministraçãoPúblicaaosconcessionáriosdeserviçospúblicos,emprojetosquenãosesustentamcomameracobrançadetarifas;e

▪ viabilizaraamortizaçãodeinvestimentosrealizadosparaprestarservi-çosdiretamenteaoPoderPúblicoemprazomaiorque5anos,queéolimitetrazidopelaLeideLicitaçõeseContratosAdministrativosparaascontrataçõestradicionaisdeserviçoseobraspelaAdministraçãoPública.

ALeidePPPbuscou,tantoquantopossível,aproveitaroarcabouçolegaleinstitucionalmontadoaolongodosanos90paraarealizaçãodeprocessosdedesestatização, incorporandoalgunsaperfeiçoamentoseinovações,taiscomo:possibilidadedeutilizaçãodearbitragemedistribuiçãoderiscoentreAdministraçãoPúblicaeoparceiroprivado,direitodofinanciadordeassumirocontroledaconcessionáriaeagarantiadepagamentodacontraprestaçãopúblicaaoparceiroprivadointroduzindoafiguradefundogarantidor.

Quantoàsrestriçõesorçamentárias,tambémsejustificavaacriaçãodasPPPpelaconveniênciadeviabilizarinvestimentoseminfraestruturasemaumentaroendividamentopúblicoecomreduzidoimpactonametadoresultadoprimário.

Conceitos

ALeidePPPinstituiunormasgeraisparalicitaçãoecontrataçãodeParceriapúblico-privada no âmbito dosPoderes daUnião, dosEstados, doDistritoFederaledosMunicípios.



Ela trouxe ao cenário jurídico nacional ummétodo diferenciado de gestãopúblicadeserviços,quandocriouduasnovasmodalidadesdecontratosad-ministrativos22deconcessão23:apatrocinadaeaadministrativa.

A.concessão patrocinadaéaconcessãodeserviçospúblicosoudeobraspúblicasqueenvolve,adicionalmenteàtarifacobradadosusuários,contra-prestaçãopecuniáriadoparceiropúblicoaoparceiroprivado.

Ouseja,épossíveldefinirconcessãopatrocinadacomoocontratoadministra-tivopeloqualaAdministraçãoPública(ouoparceiropúblico)delegaaoutrem(oparceiroprivado)aexecuçãodeumserviçopúblico,precedidaounãodeumaobrapública,paraqueoexecute,emseupróprionome,mediantetarifapagapelosusuários,acrescidadecontraprestaçãopecuniáriapagapelopar-ceiropúblico.

A.concessão administrativa,porsuavez,éocontratodeprestaçãodeser-viçosemqueaAdministraçãoPúblicaéausuáriadiretaouindireta,aindaqueenvolvaexecuçãodeobraoufornecimentoeinstalaçãodebens.

Ouseja,naconcessãoadministrativa,aAdministraçãoPúblicaéusuáriadeserviçosprestadospeloparceiroprivado.Oquenãoexistenaconcessãoad-ministrativaéatarifacobradadousuário,porque,nessecaso,haveriacon-cessãopatrocinada.

Aconcessãopatrocinadaeaadministrativadiferenciam-sedaconcessãoco-mum24. Nesta, a receita do parceiro privado é obtida, exclusivamente, dastarifascobradasdosusuáriosdoserviço.Naconcessãopatrocinadaenaad-ministrativa,areceitadoparceiroprivadoéobtida,obrigatoriamente,notodoouemparte,doparceiropúblico.

Contratos de Parceria público-privada

ÉvedadaacelebraçãodecontratodePPP:▪ cujovalorforinferioraR$20milhões;▪ cujoperíododeprestaçãodoserviçoforinferiora5anos;ou

22ContratoadministrativoéoacordoqueaAdministraçãoPúblicafirmacomparticularououtraentidadeadministra-tiva,paraconsecuçãodeobjetivosdeinteressepúblico,nascondiçõesestabelecidaspelaprópriaAdministração.Atualmente,temcomoprincipalamparolegalaLein.°8.666,de21dejunhode1993(LeideLicitaçõeseContratosAdministrativos)e,noquecouber,leiespecíficaaplicávelaoobjetodocontrato.

23Aentrega,aparticular,depoderparaexecutarobraouprestarserviçopúblico.24Lein.°8.987,de13defevereirode1995.

Setor público 117


▪ quetivercomoobjetoúnicoofornecimentodemão-de-obra,oforneci-mentoeainstalaçãodeequipamentosouaexecuçãodeobrapública.

Devemserobservadasasseguintesdiretrizes:▪ eficiêncianocumprimentodasmissõesdeEstadoenoempregodos

recursosdasociedade;▪ respeitoaosinteressesedireitosdosdestinatáriosdosserviçosedos

entesprivadosincumbidosdasuaexecução;▪ indelegabilidadedasfunçõesderegulação,jurisdicional,doexercíciodo

poderdepolíciaedeoutrasatividadesexclusivasdoEstado;▪ responsabilidadefiscalnacelebraçãoeexecuçãodasparcerias;▪ transparênciadosprocedimentosedasdecisões;▪ repartiçãoobjetivaderiscosentreaspartes;e▪ sustentabilidadefinanceiraevantagenssócio-econômicasdosprojetos

deparceria.

AscláusulasdoscontratosdevematenderàscondiçõesconstantesdaLeidePPP,dentreasquaismerecemdestaque:

▪ oprazodevigênciadocontrato,compatívelcomaamortizaçãodosin-vestimentos realizados, não inferior a cinco, nemsuperior a35anos,incluindoeventualprorrogação;

▪ aspenalidadesaplicáveisàAdministraçãoPúblicaeaoparceiroprivadoemcasodeinadimplementocontratual,fixadassempredeformapropor-cionalàgravidadedafaltacometidaeàsobrigaçõesassumidas;

▪ asformasderemuneraçãoedeatualizaçãodosvalorescontratuais;▪ osfatosquecaracterizemainadimplênciapecuniáriadoparceiropúbli-

co,osmodoseoprazoderegularizaçãoe,quandohouver,aformadeacionamentodagarantia;

▪ oscritériosobjetivosdeavaliaçãododesempenhodoparceiroprivado;▪ arepartiçãoderiscosentreaspartes,inclusiveosreferentesacasofor-

tuito,forçamaior,fatodopríncipe25eálea26econômicaextraordinária;e▪ ocompartilhamentocomaAdministraçãoPúblicadeganhoseconômi-

cosefetivosdoparceiroprivadodecorrentesdareduçãodoriscodecré-ditodosfinanciamentosutilizadospeloparceiroprivado.

25..Denomina-sefatodopríncipetodadeterminaçãoestatalgeral,imprevisível,queimpeçaou,maiscomumente,queoneresubstancialmenteaexecuçãodocontrato,autorizandosuarevisão,oumesmosuarescisão,nahipótesedetornar-seimpossívelseucumprimento.Ofatodopríncipeencontra-seexpressamentemencionadonoart.65,inci-soII,alínea“d”,daLein.°8.666,de1993,comosituaçãoqueensejarevisãocontratualparagarantiramanutençãodoequilíbrioeconômico-financeirodocontrato.NamesmaLei,mesmoartigo,parágrafo5°,éprevistaarevisãocontratual(paramaisouparamenos)semprequehouvermodificaçãodacargatributáriaousejameditadasoutrasdisposiçõeslegaisquerepercutamnospreçoscontratados.

26Áleaéumtermojurídicoquesignificaliteralmenteapossibilidadedeprejuízosimultaneamenteàdelucro-ou,emoutraspalavras,risco(DicionárioHouaiss,verbete“álea”).



AcontraprestaçãodaAdministraçãoPúblicapodeser feitaporordemban-cária,cessãodecréditosnão-tributários,outorgadedireitosemfacedaAd-ministraçãoPública,entreoutros.Oscontratospodempreveropagamentoaoparceiroprivadoderemuneraçãovariávelvinculadaaoseudesempenho,conformemetasepadrõesdequalidadeedisponibilidadedefinidosnocon-trato.AcontraprestaçãodaAdministraçãoPúblicadeveserobrigatoriamenteprecedidadadisponibilizaçãodoserviçoobjetodocontrato.

Garantias

AsobrigaçõespecuniáriascontraídaspelaAdministraçãoPúblicaemcontratodePPPpodemsergarantidasmediante:

▪ vinculaçãodereceitas;▪ instituiçãoouutilizaçãodefundosespeciaisprevistosemlei;▪ contratação de seguro-garantia comas companhias seguradoras que

nãosejamcontroladaspeloPoderPúblico;▪ garantiaprestadapororganismosinternacionaisouinstituiçõesfinancei-

rasquenãosejamcontroladaspeloPoderPúblico;▪ garantiasprestadasporfundogarantidorouempresaestatalcriadapara

essafinalidade;e▪ outrosmecanismosadmitidosemlei.

Sociedade de Propósito Específico – SPE

Antesdacelebraçãodocontrato,deveserconstituídaumasociedadedepro-pósitoespecíficoparaimplantaregeriroobjetodaparceria,sendovedadoàAdministraçãoPúblicasertitulardamaioriadoseucapitalvotante.Essaso-ciedadepodeassumiraformadecompanhiaaberta,comvaloresmobiliáriosadmitidosànegociaçãonomercado,edeveobedecerapadrõesdegover-nançacorporativa.

Consulta pública e licitação

Acontrataçãodeparceriapúblico-privadadeveserprecedidadelicitaçãonamodalidadedeconcorrência;masumaconcorrênciaespecialqueadmite,seestiverprevistonoedital,umleilãocomlancesavivavoz,apósaaberturadaspropostasescritas.

Setor público 119


AaberturadoprocedimentolicitatórioécondicionadaaqueoobjetodaPPPestejaprevistonoplanoplurianualemvigornoâmbitoondeocontratoserácelebrado.

Antesdaaberturadalicitação,aminutadeeditaledecontratodevesersub-metidaàconsultapública,mediantepublicaçãonaimprensaoficial,emjornaisdegrandecirculaçãoepormeioeletrônico.Aminutadeveconterajustificativaparaacontratação,aidentificaçãodoobjeto,oprazodeduraçãodocontrato,seuvalorestimado,fixando-seprazomínimode30diaspararecebimentodesugestões.

Oscritériosdejulgamentosãomenortarifaasercobradapeloserviço;menorvalordacontraprestaçãoaserpagapelaAdministraçãoPública;oumelhorpropostaemrazãodacombinaçãodeumdoscritériosanteriorescomodemelhortécnica.Admite-se,assim,queojulgamentosejaprecedidodeetapadequalificaçãodepropostas técnicas,desclassificando-seos licitantesquenãoalcançaramapontuaçãomínimaexigida.

Outracaracterísticadessaconcorrênciaéapossibilidadedeinversãodaor-demdasfasesdehabilitaçãoejulgamento,oqueoeditaldevepreverexpres-samente.Encerradaafasedeclassificaçãodaspropostasouooferecimentode lances,éabertoo invólucrocontendoosdocumentosdehabilitaçãodoprimeiroclassificado,paraverificaçãodoatendimentodascondiçõesfixadasnoedital;atendidas,olicitanteédeclaradovencedor;nãoatendidas,omesmoprocedimentoéadotadocomosegundoclassificadoeassimsucessivamen-te,atéqueumdosclassificadosatendaàscondições.

Despesas com os contratos

ComoasParceriaspúblico-privadasenvolvemocomprometimentodasrecei-tasdasentidadesestatais,aUniãosomentepodecontratarumaPPPquan-doasomadasdespesasdecarátercontinuadoderivadasdoconjuntodasparceriasjácontratadasnãotiverexcedido,noanoanterior,a1%dareceitacorrente líquidadoexercício,easdespesasanuaisdoscontratosvigentes,nos10anossubsequentes,nãoexcederema1%dareceitacorrentelíquidaprojetadaparaosrespectivosexercícios.IssovaletambémparaosEstados,oDistritoFederaleosMunicípios,que,seviolaremtalproibição,nãopodemreceberdaUniãogarantiasetransferênciasvoluntárias.



Disposições aplicáveis à União

ALeidePPPdistinguiu,emsuasnormas,asquetêmnaturezadenormasgerais–aplicáveisàUnião,aosEstados,aoDistritoFederaleaosMunicípios–easquesãoaplicáveissomenteàUnião.Comrelaçãoaestasúltimas,osdemaisentesfederativostêmcompetênciaparalegislar.

AsdisposiçõesaplicáveissomenteàUniãodizemrespeitoao:▪ ÓrgãoGestordePPP;e▪ FundoGarantidordeParcerias–FGP.

Órgão Gestor de PPP

ALeidePPPprevêacriação,pordecreto,deórgãogestordeParceriaspú-blico-privadasfederais,comasseguintescompetências:

▪ definirosserviçosprioritáriosparaexecuçãonoregimedeParceriapú-blico-privada;

▪ disciplinarosprocedimentosparacelebraçãodessescontratos;▪ autorizaraaberturadalicitaçãoeaprovarseuedital;e▪ apreciarosrelatóriosdeexecuçãodoscontratos.

Oórgãogestorfoiinstituído,naesferafederal,comadenominaçãodeComitêGestordeParceriaPública-Privada–CGP.27.

Oórgãogestorcontacomaparticipaçãodeum representante titulareumsuplentedoMinistériodoPlanejamento,OrçamentoeGestão(quecoordenaos trabalhos),doMinistériodaFazendaedaCasaCivildaPresidênciadaRepública,sendoqueemcadareuniãoparticipa,ainda,umrepresentantedoórgãodaadministraçãodiretacujaáreadecompetênciasejapertinenteaoobjetodocontratoemanálise.

ParadeliberaçãodoórgãogestorsobreacontrataçãodeumaPPP,éneces-sáriaamanifestaçãopréviaefundamentadadoMinistériodoPlanejamento,OrçamentoeGestão,sobreoméritodoprojeto,edoMinistériodaFazenda,quantoàviabilidadedaconcessãodagarantiaeàsuaforma,relativamenteaosriscosparaoTesouroNacionaleaocumprimentodolimitededespesavistoanteriormente.

27OComitêGestordeParceriaPúblico-Privada–CGPfoiinstituído,naesferafederal,peloDecreton.°5.385,de4demarçode2005,alteradopeloDecreton.°6.037,de7defevereirode2007.

Setor público 121


Noquedizrespeitoàlicitação,oórgãogestornãoarealiza,limitando-seaautorizaraaberturadoprocedimentoeaprovarseuedital.Alicitaçãoére-alizadapeloMinistériooupelaAgênciaReguladora,nasuarespectivaáreadecompetência.

Fundo Garantidor de Parcerias – FGP

ALeidaPPPautorizaacriaçãodeumFundoGarantidordeParcerias–FGP,comafinalidadedeprestargarantiadepagamentodeobrigaçõespecuniáriaspelosparceirospúblicosfederais.

ALeinãoinstituiupropriamenteoFundo,limitando-seadaralgumasdesuascaracterísticaseautorizandoaUnião,suasautarquiasefundaçõespúblicasaparticiparnolimiteglobaldeR$6bilhões.OFundoseriacriado,administrado,geridoe representado judicialeextrajudicialmentepor instituiçãofinanceiracontrolada,diretaouindiretamente,pelaUnião.

Formas de atuação do Banco

AatuaçãodoBancodoBrasil,nocasodaUnião,dá-secomaadministraçãodoFundoGarantidordeParceriasPúblico-Privadas–FGP.

NosEstados,DistritoFederaleMunicípios,aatuaçãodoBBpodeserdeumaoumaisformas:

▪ assessoria aos entes governamentais–prestaçãodeserviçosnamo-delagemdasgarantiasdasPPP,comasfunçõesdeanálisedosinstru-mentosjurídicosereguladores,dosriscos,dosativosdadosemgarantiaedofluxofinanceirodaPPP;

▪ administração de garantias–prestaçãodeserviçosdeadministraçãodasgarantiasenvolvidasedegestãodeseusativos;

▪ gestão dos ativos do fundo garantidor –prestaçãode serviços demanutençãodosativosquecompõemagarantia, comas funçõesdebuscararentabilidadeacordadaentreaspartes,demodoamantersuacapacidadedepagamento;e

▪ gestão do fluxo financeiro do projeto–prestaçãodeserviçosdege-renciamentodascontasenvolvidasnoprojeto,centralizaçãodaarreca-daçãodetarifasououtrodesenhodemodoaviabilizaronegócio.



Nosetorprivado,oBancoatuacomofinanciadordoprojeto,pormeiodacon-trataçãodeoperaçãodecrédito.

Porfim,osprojetosdePPPdevemsertratadoscomooperaçõesestrutura-das,nãohavendo,portanto,ummodelopreviamentedefinido.

Atítulodeilustração,apresentamosnaFigura2ofluxodeumaPPPpa-trocinada:

Figura2Fluxo da PPP

Tarifa

Contraprestação

GOVERNO FEDERAL

SPE USUÁRIOSFUNDO

GARANTIDOR

FINANCIADOR

Garantia

Financiamento

Serviços

3.6 DEMONSTRAÇÕES CONTÁBEIS

Asdemonstraçõescontábeisoubalançospúblicosevidenciamasituaçãoeco-nômico-financeiradosentespúblicosemumdeterminadoperíodo,tomando-seporbaseasorigenseaaplicaçãoderecursosdosórgãosdaadministraçãopúblicadiretaeindireta.

Sãoinstrumentosdeanáliseecontrolegerencialdaadministraçãopública:▪ balançoorçamentário;▪ balançofinanceiro;▪ balançopatrimonial;e▪ demonstraçãodasvariaçõespatrimoniais.

Setor público 123


Essesinstrumentossãorelatóriospadronizadosporleiedeelaboraçãoepu-blicaçãoobrigatórios,pelomenosumavezporano,aofinaldoexercíciofinan-ceiro,em31dedezembro.

■Balanço orçamentário

Obalançoorçamentárioapresentaasreceitasedespesasfixadasemcon-frontocomasrealizadas.Noladodasreceitas,adisposiçãodositenséefetu-adaporcategoriaeconômica(correntesedecapital)enoladodasdespesas,portipodecrédito(orçamentário/suplementar,especialeextraordinário).

PodemocorrertrêssituaçõesnoResultadoOrçamentário:▪ receita>despesa→superávitorçamentário▪ receita<despesa→déficitorçamentário▪ receita=despesa→resultadonulo

Obalançoorçamentárioéumquadrocomduasseções:receitaedespesa.Cadaumadelasapresentaquatrocolunas,conformeQuadros14e15.

Quadro14Receita orçamentária

Quadro15Despesa orçamentária

Primeira Coluna Segunda Coluna Terceira Coluna Quarta Coluna

Relacionaostítulosporcategoriaeconômica

Apresentaomontantedareceitaprevistaporcategoriaeconômica

Apresentaototaldaexecuçãodareceitaporcategoriaeconômica

Observa-seadiferençaentreareceitaprevistaeareceitaexecutada

Primeira Coluna Segunda Coluna Terceira Coluna Quarta Coluna

Relacionaostítulosportipodecrédito(inicialesuplementar,especialeextraordinário)eemseguidaporcategoriaeconômica

Apresentaomontantedadespesa fixada por tipo decréditoeemseguidaporcategoriaeconômica

Apresentaototaldaexecuçãodadespesaportipodecréditoeporcategoriaeconômica

Observa-seadiferençaentreadespesa fixada e a despesaexecutada



OQuadro16apresentaumexemplodequadrocompletodobalançoorça-mentário,dentrodosparâmetrosdaLei4.320/1964.

Quadro16Balanço orçamentário

ReceitasTipo Previsão Execução DiferençaReceitas Correntes-ReceitaTributária-Receitadecontribuição-Receitapatrimonial-Receitaagropecuária-Recitaindustrial-Receitadeserviços-Transferênciascorrentes-OutrasReceitascorrentes

Receitas de Capital-Operaçõesdecrédito-Alienaçãodebens-Amortizaçãodeempréstimos-Transferênciasdecapital-Outrasreceitasdecapital

Déficit

Total

Despesas Tipo Fixação Execução DiferençaCréditos orçam.e suplementares

Despesas Correntes-Desp.Custeio-Pessoaleencargos-Juroseencargosdadívida-Outrasdespesascorrentes-Transferênciascorrentes

Despesas de capital-Investimentos- Inversões financeiras-Amortizaçãodadívida

Créditos especiaisDespesascorrentesDespesasdecapital

Créditos extraordináriosDespesascorrentesDespesasdecapital

Superávit

Total

■Balanço financeiro

Obalançofinanceirodemonstraos ingressosedispêndios(entradasesaí-das)derecursosfinanceirosatítulodereceitasedespesasorçamentárias,bemcomoosrecebimentosepagamentosdenaturezaextra-orçamentária,conjugadoscomossaldosdedisponibilidadesdoexercícioanterioreaquelesquepassamparaoexercícioseguinte.

Deacordocomalei4.320/1964,obalançofinanceiroéumquadrocomduascolunasdenominadasRECEITAS(ingressos)eDESPESAS(dispêndios).Ototaldasduascolunasseigualacomainclusãodossaldosdedisponibilida-desdoexercícioanterioredosaldodedisponibilidadesquepassamparaoexercícioseguinte(Quadro17).

Tantonareceitaquantonadespesa,hádistinçãoentreaorçamentáriaeaextra-orçamentária,demonstrandomaisumavezagrandeimportânciadoor-çamentoparaosórgãospúblicos.

Setor público 125


Quadro17Quadro do balanço financeiro

Receitas $ Despesas $

Receitaorçamentária Despesaorçamentária

Receitaextra-orçamentária Despesaextra-orçamentária

Disponíveldoexercícioanterior Disponívelparaoexercícioseguinte

TOTAL TOTAL

Enquantoobalançoorçamentáriocontémapenasfatosorçamentários,ofi-nanceiroevidenciafatosorçamentárioseextra-orçamentários.

OQuadro18apresentaumexemplodeestruturadobalançofinanceiro.

Quadro18Balanço financeiro

Receita

Tipo $

Orçamentária Receitas correntes Tributárias Patrimonial Agropecuária Industrial Deserviços Transferênciascorrentes Outrasreceitascorrentes

Receitas de capital Operaçõesdecrédito Alienaçãodebens Amortizaçãodeempréstimos Transferênciasdecapital Outrasreceitasdecapital

Extra-orçamentáriaInterferênciasAtivasRestosaPagar(contrapartidadadespesa)ServiçodaDívidaaPagar(contrapartidadadespesa)RetençõesdeTerceiros(recebimentosdoExercício)DepósitosdeTerceiros(recebimentosdoexercício)

Saldo disponível anteriorCaixaúnicoBancoscontamovimentoAplicaçõesfinanceiras

Total

Despesa

Tipo $

OrçamentáriaLegislativaJudiciáriaEssencialàjustiçaAdministraçãoDefesanacionalSegurançapúblicaPrevidênciasocial

Extra-orçamentáriaInterferênciasPassivasRestosaPagar(pagamentos)ServiçodaDívidaaPagar(pagamentos)RetençõesdeTerceiros(devoluções)DepósitosdeTerceiros(devoluções)

Saldo disponível para o exercício seguinteCaixaúnicoBancoscontamovimentoAplicaçõesfinanceiras

Total



■Balanço patrimonial

Obalançopatrimonialéconstituídopeloativo(bensedireitos),passivo(obri-gações)epelopatrimôniolíquido(diferençaentreoativoeopassivo).Oartigo105dalei4.320/74dizqueoBalançoPatrimonialdevedemonstrar:

▪ ativo financeiro–créditosevaloresrealizáveisindependentementedeautorizaçãoorçamentária.Incluicontasdoativocirculante,apenas;

▪ ativo permanente–compreendeosbens,créditosevalorescujamobi-lizaçãooualienaçãodependedeautorizaçãolegislativa.Incluicontasdoativocirculante,realizávelalongoprazo,permanenteediferido;

▪ passivo financeiro–compreendeoscompromissosexigíveiscujopa-gamentoindependadeautorizaçãoorçamentária.Incluicontasdopas-sivocirculante,apenas;

▪ passivo permanente–compreendeasdívidasfundadaseoutrasquedependamdeautorizaçãolegislativaparaamortizaçãoouresgate.Incluicontasdopassivocirculante,exigívelalongoprazoeresultadodeexer-cíciosfuturos;

▪ ativo e passivo compensado–sãoregistradososbens,valores,obri-gaçõesesituaçõesnãocompreendidasnasrubricasanterioreseque,diretaouindiretamentepossamviraafetaropatrimônio;

▪ ativo real–compreendeosomatóriodositensdoativofinanceiroedoativopermanente(nãofinanceiro);e

▪ passivo real–compreendeosomatóriodositensdopassivofinanceiroedopassivopermanente(nãofinanceiro).

OQuadro19apresentaumasíntesedaestruturadobalançopatrimonial,con-formeoanexo14dalei4.320/1964.

Quadro19Estrutura do balanço patrimonial

ATIVO

Título $

AtivoFinanceiro(AF)AtivoNãoFinanceiro(ANF)

AtivoReal(AR=AF+ANF)

SePR>AR:SaldoPatrimonial=PassivoRealaDescoberto(PRD)

AtivoCompensado(AC)

ATIVO TOTAL (AR+PRD+AC)

PASSIVO

Título $

PassivoFinanceiro(PF)PassivoNãoFinanceiro(PNF)

PassivoReal(PR=PF+PNF)

SePR<AR:SaldoPatrimonial(PatrimônioLíquido)=AtivoRealLíquido(ARL)

PassivoCompensado(PC)

PASSIVO TOTAL (PR+ARL+PC)

Setor público 127


Doconfrontoentreoativorealeopassivoreal,obtém-seopatrimôniolíquidopositivoounegativo,queédenominadoativoreal líquidooupassivorealadescoberto.

OQuadro20apresentaumexemplodeBalançoPatrimonial,nosmoldesdaLei4.320/1964.

Quadro20Exemplo de um balanço patrimonial

ATIVO

TÍTULO $

ATIVO FINANCEIRO 73.194.012,60

Disponível 22.750.211,10 - Disponível em Moeda Nacional 22.750.211,10

Créditos em Circulação 50.443.801,50 - Limite de Saque c/Venc. Pagamento 628.935,12 - Limite de Saque p/Pagto R. a Pagar 49.814.866,38

ATIVO NÃO-FINANCEIRO 258.500.891,76

Realizável a Curto Prazo 3.093.722,12 - Créditos em Circulação 235.652,86 - Bens e Valores em Circulação 2.858.069,26

Realizável a Longo Prazo 177.679.39 - Depósitos a Longo Prazo 0,01 - Créditos a Longo Prazo 177.679,38

Permanente 255.229.490,25 - Investimentos 2.086,58 - Imobilizado 255.227.403,67

ATIVO REAL 331.694.904,36

ATIVO COMPENSADO 178.471.421,36 - Responsáveis por Valores 324.859,61 - Garantia de Valores 8.284.410,64 - Convênios de Obrigações 92.166.310,86 - Contratos de Obrigações 77.695.840,25

TOTAL 510.166.325,72

PASSIVO

TÍTULO $

PASSIVO FINANCEIRO 53.500.731,33

Depósitos 787.904,76 - Consignações 1.719,12 - Recursos do Tesouro Nacional 15.233,14 - Depósitos de Diversas Origens 770.952,50

Obrigações em Circulação 52.712.826,57 - Restos a Pagar Processados 28.780.219,81 - Fornecedores 621.092,50 - Convênios a Pagar 27.930.900,96 - Pessoal a Pagar do Exercício 228.226,35 - Restos a Pagar Não Processados 23.932.606,76

PASSIVO NÃO-FINANCEIRO 1.414.767,83

Valores Pendentes a Curto Prazo - Valores Diferidos 14.156,28

Exigível a Longo Prazo - Obrigações Exigíveis a Longo Prazo 1.400.611,55

PASSIVO REAL 54.915.499,16

PATRIMÔNIO LÍQUIDO 276.779.405,20 - Patrimônio 256.466.657,04 - Resultado Acumulado 49.421.973,24 - Resultado do Exercício 29.109.225,08

PASSIVO COMPENSADO 178.471.421,36 - Valores sob Responsabilidade 324.859,61 - Valores em Garantia 8.284.410,64 - Obrigações Conveniadas 92.166.310,86 - Obrigações Contratadas 77.695.840,25

TOTAL 510.166.325,72



Cabe registrarqueoobjetivoprincipaldese fazeraseparaçãodeativofi-nanceiroenãofinanceiroésabersehouveSuperávitFinanceiro,queservirádefonteparaaberturadecréditosadicionais,suplementaresouespeciaisnoexercícioseguinteautorizadospeloLegislativo.

■Demonstração das variações patrimoniais

Deacordocomoartigo104dalei4.320/1964,aDemonstraçãodasVariaçõesPatrimoniais–DVPevidenciaasalteraçõesverificadasnopatrimônio,ocorri-dasduranteoexercíciofinanceiro,resultantesouindependentesdaexecuçãoorçamentária,eindicaoresultadopatrimonialdoexercício.

Ademonstraçãodasvariaçõespatrimoniaisequivaleàdemonstraçãodore-sultadodoexercíciofinanceirosecomparadoaosdocumentoselaboradosporumaempresaprivada.

Asvariaçõespassivasestãorepresentadaspelasclassesdedespesaseoresultado diminutivo do exercício.As variações ativas estão representadaspelasclassesdereceitaeresultadoaumentativodoexercício.

Ademonstraçãodasvariaçõespatrimoniaiséumquadrocomduasseções:“VariaçõesAtivas”e“VariaçõesPassivas”,distribuídasemdoisgrandesgru-posresultantesdaexecuçãoorçamentáriaeextra-orçamentária.

OQuadro21trazumexemplodedemonstraçãodasvariaçõespatrimoniais.

Setor público 129


Quadro21Demonstração das Variações Patrimoniais

VARIAÇÕESATIVAS

TÍTULO $

ORÇAMENTÁRIAS

Receitas -Correntes 10.664.624,91 -Patrimonial 3.028.938,61 -deServiços 419.319,55 -Outras 7.216.366,75

Capital 138.922,76 -AlienaçãodeBens 56.072,40 -AmortizaçãodeEmpréstimos 82.850,36

InterferênciasAtivas -CotaFinanceira 1.016.696.485,19

MutaçõesAtivas -AquisiçãodeBensImóveis 2.401.342,77 -AquisiçãodeBensMóveis 12.378.649,30 -ConcessãodeAdiantamentos 24.553.726,54

EXTRA-ORÇAMENTÁRIAS

Receitas 0,00 InterferênciasAtivas -TransferênciasdeBensMóveis 528.435,92

AcréscimosPatrimoniais -IncorporaçãodeBensImóveis 144.523,55 -IncorporaçãodeBensMóveis 3.080.143,33 -IncorporaçãodeTítulos 2.647.802,32 -IncorporaçãodeCréditos 49.979.648,60 -ValorizaçãodeBensImóveis 1.691.440,26 -AjustesdeCréditos 33.133,85 -DesincorporaçãodeObrigações 8.142.148,69

SOMADASVARIAÇÕESATIVAS 1.133.081.027,99

RESULTADOPATRIMONIAL

Déficit 29.109.225,08

TOTAL 1.162.190.253,07

VARIAÇÕESPASSIVAS

TÍTULO $

ORÇAMENTÁRIAS

Despesas -Correntes 1.029.541.214,48 -PessoaleEncargosSociais 859.310.188,30 -OutrasDesp.Correntes 170.231.026,18

Capital 15.203.261,19 -Investimentos 15.203.261,19

MutaçõesPassivas -AlienaçãodeBens 14.732,96

EXTRA-ORÇAMENTÁRIAS

Despesas 0,00 InterferênciasPassivas -TransferênciasdeBensMóveis 528.435,92

DecréscimosPatrimoniais -BaixadeBensImóveis 128.908,96 -BaixadeBensMóveis 5.271.782,67 -BaixadeTítulos 2.846.120,32 -BaixadeCréditos 56.165.181,42 -IncorporaçãodeObrigações 1.400.611,55 -AjustesdeObrigações 51.090.003,60

SOMADASVARIAÇÕESPASSIVAS 1.162.190.253,07

RESULTADOPATRIMONIAL

Superávit

TOTAL 1.162.190.253,07

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