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Aporteconjunto

ObservaciónGeneral37delComitédeDerechosHumanosdeNacionesUnidassobreelDerechodeReunión(art.21delPIDCP)

Febrerode2020

Estimadas/osexpertas/osdelComité:

NosdirigimosaUds.enrepresentacióndeungrupodeorganizacioneslatinoamericanasdederechoshumanosenrelaciónalaconsultaabiertaporelComitérespectodelúltimoborradordelaObservaciónGeneralNº37sobreelderechodereunión(enadelante:“elborrador”)delPactoInternacionaldederechoscivilesypolíticos(enadelante,“elPacto”).

EstapresentaciónsurgeapartirdelintercambioquetuvolugarenlaconsultaregionalorganizadaporArtículo19entre losdías4y5dediciembrede2019,en laciudaddeMéxicoDF,conlapresenciademiembrosdelComité.Seprocuraponerasudisposiciónconsideracionessobreelborradoryloscontenidosconcretosdelderechodereunión,apartirdelaexperienciadenuestrasorganizacionesenelterreno,asícomolosdesarrollosenmateriadeestándaresyrecomendacionesprácticasocurridosenlosúltimosañosanivelregionaleinternacional.

Eldocumentosecentraenlossiguientestemas:1)consideracionesgeneralesylenguajedel informe; 2) la noción de “protestas violentas”; 3) autorización y aviso previo; 4)restricciones ilegítimas al derecho de reunión pacífica; 5) otras obligaciones de losEstadospartesenrelaciónalderechodereuniónpacífica;6)rendicióndecuentas.Enelanexosesugierenredaccionesalternativasalaactualparaunavariedaddepárrafos,afinderecogerlasobservacionesplanteadasenelcuerpoprincipaldelpresenteinforme.

Quedamosavuestradisposiciónparaampliaroaclararloquepuedanestimarnecesario.

AlianzaRegionalporlaLibreExpresióneInformación1

Article19–OficinaparaMéxicoyCentroamérica

1Integran la Alianza Regional las organizaciones:Acción Ciudadana (Guatemala), Artigo 19 (Brasil),AsociaciónNacionaldelaPrensa–ANP(Bolivia),CentrodeArchivosyAccesoalaInformación–Cainfo(Uruguay),ComitéporlaLibreExpresión–C-Libre(Honduras),EspacioPúblico(Venezuela),FundaciónDemocraciasinFronteras–FDsF(Honduras),FundaciónSalvadoreñaparaelDesarrolloEconómicoySocial–FUSADES(ElSalvador),FundaciónCiudadaníayDesarrollo–FCD(Ecuador),FundaciónVioletaBarriosdeChamorro–FVBCH(Nicaragua),Fundar,CentrodeAnálisiseInvestigación(México),InstitutodeDerechoyEconomíaAmbiental–IDEA(Paraguay),InstitutodePrensayLibertaddeExpresión–IPLEX(CostaRica),Observatorio Cubano de Derechos Humanos (Cuba), Participación Ciudadana (República Dominicana),TransparenciaporColombia(Colombia),yTransparenciaVenezuela(Venezuela).

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BlogueirasNegras(Brasil)

CasadaCulturaDigitalPortoAlegre(Brasil)

CentrodeEstudiosdeDerecho,JusticiaySociedad-DeJusticia(Colombia)

CentrodeEstudiosLegalesySociales-CELS(Argentina)

CentroporlaJusticiayelDerechoInternacional–CEJIL

DerechosDigitales(AméricaLatina)

FundaciónConstruir(Bolivia)

FundaciónInternet(Bolivia)

GreenpeaceUSA(EstadosUnidos)

InternetLab-PesquisaemDireitoeTecnología(Brasil)

NationalLawyersGuild(EstadosUnidos)

POJOAJUAsociacióndeONGsdelParaguay

RedenDefensadelosDerechosDigitales-R3D(México)

SurSiendo–ComunicaciónyCulturaDigital(México)

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1. Consideracionesgenerales

1.1.Estructuradelborrador

Unodelosproblemasestructuralesdelborradoresquetemascentralesparaelderechodereuniónseencuentrandesarrolladosdemaneradispersaalolargodeldocumento,enmuchos casos, condiferencias importantesde lenguaje entre losdistintospárrafos. Elresultadodeloanterioresqueencontramosenelborradorestándaresdistintosyhastacontradictoriosentreellosparavariosdetalestemas.

Unejemploesladefiniciónde“reuniónpacífica”yloslímitesdelarespuestaestatalenelcaso de que se verifiquen hechos de violencia en estos contextos. Existen clarascontradiccionesydiferenciasdelenguajeentrelospárrafos10,17,19,20,21y49quedebenserresueltasenunnuevoborrador.

1.2.Contradiccionesconlosestándaresmásrecientessobreelderechodereunión

LaObservaciónGeneralNº37sediscuteenuncontextoenelqueeltemadelderechodereuniónhasidoobjeto,enlosúltimosañosdenumerosasconsultasdesistemasregionalesde protección, organizaciones internacionales y, particularmente, por la RelatoríaEspecial de Naciones Unidas sobre el derecho a la libertad de reunión pacífica y deasociación,ylaRelatoríaEspecialdeNacionesUnidassobreEjecucionesExtrajudiciales,SumariasoArbitrariasy,aniveldelasAméricas,laComisiónInteramericanadeDerechosHumanos(CIDH)ylaCorteInteramericanadeDerechosHumanos.

Losnumerososespaciosdediscusión,formularios,borradoresdistribuidos,resultaronenlaproduccióndevaliososinformesqueavanzanenprecisarlasobligacionesdelEstadoenelcontextodelasreuniones.Estosdocumentosconstituyenunavaliosabaseparalainterpretacióndelcontenidodelartículo21delPactoporquetienenencuentalarealidaddelejerciciodeestederechoenelterrenoyenparticulardelasrespuestasdelosEstadosa la protesta. Estas respuestas tienden, de manera creciente, a la represión, lacriminalizaciónyelimpedimentodelejerciciodereuniónenelmundo.Sinembargo,endistintasoportunidadeselborradorpresentaunestándarmásbajo,flexibleogeneralqueeldesarrolladoeninformesrecientes.

Porejemplo,elborrador retrocedeenrelacióna la conclusiónalcanzadapordistintosmecanismosrespectoaquelossistemasdeautorizaciónpreviasonincompatiblesconelderechodereunión,yquesegúncómoseusen,tambiénpuedenserincompatiblesconestederecholosprocedimientosdenotificación(véaseelapartado3deestedocumento).En su párrafo 84, el borrador admite los procedimientos de autorizaciónprevia al noestablecersuincompatibilidadconelartículo21delPacto.Encuantoalossistemasdenotificaciónprevia,selosabordaporlogeneralcomosiendopositivosynecesarios,yundeberdelosmanifestantesque,siincumplido,habilitaríamedidasrestrictivasalderecho

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dereunión.Enelpárrafo88,elborradorrefierealanecesidaddeimponermedidasdevigilancia de reuniones “que no tengan notificación previa y puedan afectar el ordenpúblico”.Esteesunestándarpeligroso,quehabilitamedidasintrusivasyvinculalafaltade notificación a una afectación del orden público. El Tribunal Europeo de DerechosHumanos consideró que constituye una restricción desproporcionada a la libertad dereuniónpacíficaladisolucióndeunamanifestaciónpacíficapornohabersecumplidoconlaexigenciaderealizarunanotificaciónprevia2.

El lenguajesobreusode la fuerza,asuvez, traea lo largodetodoel textoreferenciassobre “control” y la “vigilancia” de reuniones, en lugar de los estándares sobreobligaciones positivas de facilitación y garantía del derecho y de protección de laspersonas. Esto representa un problema para el desarrollo progresivo del derechointernacionalyparaqueel instrumentoseaunaherramientaefectivaparaprotegerelejerciciodelderechodereuniónporpartedelaspersonasenelterreno.

Encuantoalconceptodeprotestaspacíficasydeviolencia,elborradortambiénretrocedeenrelaciónadocumentosdeRelatoríasEspecialesdeNacionesUnidaspublicadosentre2015-2017,alinformedelaRelatoríadeLibertaddeExpresióndelaCIDHde2019,yalasGuidelinesdelaOrganizaciónporlaSeguridadylaCooperaciónenEuropa(OSCE)de2007,talcomoexponemosenelapartado2delpresenteinforme.

1.3.Lenguajelaxosobreobligacionesestatales

Enmuchospárrafoselborradorpresentaunlenguaje laxorespectode lasobligacionesestatalescontenidasenelartículo21.

Esoseverificaenellenguajeescogidoparareferirseaprácticasestatalesconcomprobadoimpactosobrelosderechoshumanosentérminosde“oportunidadesyretos”;medidasquepueden“restringiroproteger”a laprotesta;sugerenciasparaque lasautoridades“consideren llevar a cabo restricciones parciales”; el uso de la expresión “de formaindebida”olareferenciaimprecisaa“estándaresinternacionalesenlamateria”;elusoreiteradodelaexpresión“enlamedidadeloposible”o“porlogeneral”.Estoesvisibleenpárrafoscomoel38,41,74y75,entreotros.

Las afirmaciones sobre “costos y beneficios”, realizadas de forma genérica, eluden laresponsabilidadesencialdelComitéalelaborarObservacionesGeneralesdeaclararlasobligacionesdelosEstados.Alcontrario,selegitimalaagendapolíticaactualenvariostemas, por ejemplo, el uso de nuevas tecnologías de demostradas consecuencias entérminosdeviolacionesdederechos,sinrealizarningunaprecisiónsobrelosimpactosgraves que pueden tener sobre los derechos contenidos en el artículo 21 y demásdisposicionesdelPacto.Estelenguaje,verificadoenpárrafoscomoel11,puedehacerque

2Cf.TEDH,Buktayotrosc.Hungría,solicitudNº25691/04(2007).

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laObservaciónGeneralNº37envezdeservircomouninstrumentoparacondicionarlaactuacióndelEstadoyprotegeralaspersonas,lasdejeaúnmásdesprotegidas.

Aesamismalógicaobedeceelpárrafo41,queenlugardefijarunestándarclaroquelimiterestriccionesdecaráctertotalogeneraldadasuinherentedesproporcionalidad,parecerecomendarsinmayoresprecisionesquelosEstadosapliquenrestriccionesparciales,auncuandoesevidentequeinclusolasrestriccionesparcialespuedenserincompatiblesconelartículo21.Ellenguajequehanutilizadootrosmecanismosdeprotecciónyexpertosenlamateriaeseldelapresuncióndelcarácterpacíficodelaprotestaydelaobligacióndefacilitar,esdecir, losEstadosnosólonodebenprohibirlaprotesta:tampocodebenrestringirlay,cuandodecidanhacerlo,debenrespetarestrictamenteeltestdelegalidad,necesidadyproporcionalidad,ylosobjetivoslegítimosestablecidosenelPacto.ElComitéextrapola los límitesdesucompetenciaalhabilitar,demaneraabstracta,restricciones“intermedias”o“parciales”.

Entendemos que, en un Comentario General sobre el derecho de reunión, lasconsideraciones sobre las medidas de intervención por parte del Estado deben estarclaramente enmarcadas en su deber positivo de facilitar el ejercicio del derecho o,excepcionalmente,ensudeberdeprotegerotrosderechosenjuego.LalegitimacióndemedidasrestrictivasporfueradelmarcodelaproteccióndelosderechoshumanosponeenriesgosugarantíaeimplicaundesconocimientodelmandatodelComité.

Elmismolenguaje laxoseverificarespectode lasobligacionesestatalesenmateriadegestióndelaconectividadyaccesoainternet– porejemplo,enelpárrafo38delborrador.TalcomohaexpresadoelrelatordeLibertaddeExpresióndeNacionesUnidas,elbloqueooralentizacióndeinternetantes,duranteodespuésdelareuniónesunarestricciónalderecho.AlamenciónalaautorregulacióndeinternetnoseoponelaconsideracióndepolíticasderegulaciónycontroldelaactividaddeproveedoresprivadosdeinternetconelfindeprotegerlosderechoscontempladosenelPacto.LaObservaciónGeneralNº37debeindicardeformaclaraqueelEstadotienelaobligacióndegarantizarlaprovisiónyelaccesoainternetenelcontextodelejerciciodelderechodereunión,inclusocuandoéstaesrealizadaporentesprivados.

Elborradorrestringeenla1ºoracióndelpárrafo75elusodelderechopenalcontralosorganizadoresdeunamanifestaciónporactoscometidosporterceros.Sinembargo, laambigüedaddellenguajeposteriorrelativizaelestándarconsolidadoporlasRelatoríasEspecialesdeNacionesUnidasylaComisiónInteramericanadeDerechosHumanos:noesclaroquéquieredecir“poderhaberprevistoyprevenido”“conesfuerzosrazonables”.Estelenguajequeofrecegravesriesgos,pudiendoseraplicadoparacriminalizaralíderessocialesymanifestantes.

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1.4.Elroldelasnuevastecnologíasylavigenciadelosderechoshumanosconsagradosenel sistemade lasNacionesUnidasa lasactividadesenlínea

El párrafo 11 del borrador se refiere a la transformación que la forma de celebrarreuniones públicas ha sufrido con el tiempo, la que impacta el modo en el que lasautoridadesabordanelderechodereuniónpacíficaydeasociación.

Consideramos que la reflexión contenida en este párrafo debe conectarse con unaconsideraciónmásgeneraldequeelderechodereuniónpacíficapuedeejercerseenelmundofísico,opuedeserejercidoofacilitadoporactividadesdesarrolladasenespaciosdigitales, ypor lo tanto, laprotecciónal ejerciciodelderechodebesergarantizadaenamboscasos,talcomohandeclaradodiferentesórganosdeNacionesUnidas.

El Consejo de Derechos Humanos ha recalcado en su resolución sobre Promoción,protecciónydisfrutedelosderechoshumanosenInternet:3

“quelosmismosderechosquetienenfueradelínealaspersonastambiéndebenprotegerseenlínea,enparticularlalibertaddeexpresión, loqueesaplicableindependientementedelasfronterasyporconductodecualquiermediodesupropiaelección,deconformidadconelartículo19delaDeclaraciónUniversaldeDerechosHumanosydelPactoInternacionaldeDerechosCivilesyPolíticos”.

Ellotambiénhasidoexpresamenteabordadopor laAsambleaGeneralde lasNacionesUnidasalexhortaratodoslosEstados:

“aquevelenporquelosmismosderechosquetienenlaspersonascuandonoestánconectadas,incluidoslosderechosalalibertaddeexpresión,dereuniónpacíficaydeasociación,esténplenamenteprotegidostambiéncuandoesténenlínea,deconformidadconelderechodelosderechoshumanos”.4

EnelSistemaInteramericano,laRelatoríaEspecialsobreDerechosEconómicos,Sociales,CulturalesyAmbientales(DESCA)haobservadoensumásrecienteinforme:

“que Internet y diversos medios electrónicos o digitales de comunicaciónconstituyenunaplataformaparaelejerciciodederechoshumanos,incluyendoderechos civiles y políticos, como también derechos económicos, sociales,culturalesyambientales.”5

Larelevanciadelaproteccióndelosespaciosdigitalesparaelejerciciodelalibertaddereuniónpacíficaydeasociaciónno se limita a laobligaciónnegativadelEstadodenogenerar interferencia en este, sinoque también abarca como loha indicado elRelatorEspecial,lasiniciativasdestinadasa:

3A/HRC/38/L.10/Rev.1Disponibleen:https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/LTD/G18/203/76/PDF/G1820376.pdf?OpenElement 4Resolución73/173delaAsambleaGeneralaprobadael17dediciembrede2018,disponibleen:https://undocs.org/pdf?symbol=es/A/RES/73/173

5REDESCA,InformeEmpresasyDDHH,Párrafo267,disponibleen:http://www.oas.org/es/cidh/informes/pdfs/EmpresasDDHH.pdf

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“cerrar las brechas digitales, especialmente la existente entre los géneros, y aaumentarelusode la tecnologíade la informacióny lascomunicaciones,parapromover el pleno disfrute de los derechos humanos para todos” que sondetalladasenelpárrafo5delaresoluciónsobrePromoción,protecciónydisfrutedelosderechoshumanosenInternet.6

Finalmente,tambiénelRelatorEspecialobservaque:

“[l]aobligacióndeprotegerlosderechosa la libertaddereuniónpacíficaydeasociación requiere que se adopten medidas positivas para prevenir lasactividadesdeagentesnoestatales,comolasempresas,quesepudieraninjeririndebidamenteenelejerciciodeesosderechos.”7

Encuantoalaconexióndelosderechosalalibertaddereuniónpacíficaydeasociacióncon el ejercicio de otros derechos, el entendimiento contemporáneo del marcojurídicoqueserequiereparadarplenoefectoalartículo21requierequeseabordelaprivacidadcomounabaseesencialparaelejerciciodetalderecho.

Alahoradehacerreferenciaalosriesgosdeusodetecnologíasdevigilanciaqueimpactanel derecho a la reuniónpacífica, cabe recordar laResolucióndel ConsejodeDerechosHumanossobreelderechoalaprivacidadenlaeradigital,lacualseñalaque:

“elderechoa laprivacidadpuedepermitireldisfrutedeotrosderechosyellibredesarrollodelapersonalidadylaidentidaddelaspersonasysucapacidadparaparticiparenlavidapolítica,económica,socialycultural”

“lasviolacionesotransgresionesdelderechoalaprivacidadpodríanafectaralejerciciodeotrosderechoshumanos,comoelderechoalalibertaddeexpresióny a abrigar opiniones sin injerencias, y el derecho a la libertadde reuniónyasociaciónpacíficas”.8

PorsuparteelRelatorEspecialdelasNacionesUnidasparalaProtecciónyPromocióndelDerechoalaLibertaddeOpiniónydeExpresiónconstatatambiénque:

“[l]as vulneraciones de los derechos a la libertad de reunión pacífica y deasociacióntambiénpuedenestorbareldisfrute, tantoen líneacomofueradelínea,deotrosderechoshumanos;entreellos,elderechoa laprivacidadyelderechoalalibertaddeopiniónydeexpresión,queestáníntimamenteligadosal disfrute de los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación.También se pueden ver perjudicados otros derechos, particularmente loseconómicos,socialesyculturales.”9

Enelmismosentido,ladeclaraciónconjuntadelosRelatoresEspecialesdelasNacionesUnidasydelaCIDHparalaProtecciónyPromocióndelDerechoalaLibertaddeOpiniónydeExpresiónde2013expresaque:

6A/HRC/38/L.10/Rev.1

7A/HRC/41/41,Párrafo14. 8A/HRC/42/L.18,disponibleen:https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/LTD/G19/282/26/PDF/G1928226.pdf?OpenElement 9A/HRC/41/41,párrafo16.

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“[l]os derechos de reunión y libertad de expresión, garantizados en laConvenciónAmericanasobreDerechosHumanosyenelPactoInternacionaldeDerechosCivilesyPolíticos,sonfundamentalesysugarantíaesunacondiciónnecesariaparalaexistenciayelfuncionamientodeunasociedaddemocrática.UnEstadopuedeimponerlimitacionesrazonablesalasmanifestacionesconelfindeasegurareldesarrollopacíficodelasmismasodispersaraquellasquesetornan violentas, siempre que tales límites se encuentren regidos por losprincipios de legalidad, necesidad y proporcionalidad. Además, ladesconcentración de una manifestación debe justificarse en el deber deproteccióndelaspersonas,ydebenutilizarselasmedidasmássegurasymenoslesivasparalosmanifestantes.Elusodelafuerzaenmanifestacionespúblicasdebeserexcepcionalyencircunstanciasestrictamentenecesariasconformealosprincipiosinternacionalmentereconocidos.”10

2. Elconceptode“protestasviolentas”

2.1.Estándaresinternacionalesyregionalessobreladefiniciónde“protestapacífica”

Ladiscusiónsobreelsignificadodelapalabra“pacífica”presenteenelartículo21esdefundamental importancia; sin embargo, es abordado de manera poco precisa ycontradictoriaporelborradordelaObservaciónGeneralNº37.

Talcomoesdeconocimientodelasorganizacionesdelasociedadcivilconpresenciaenelterreno,elargumentodequeunaprotesta“esviolenta”yporlotanto”ilegal”,esunpatrón recurrente en la respuesta estatal a las protestas para justificar su represión,dispersarla, restringirla o criminalizar a los participantes y organizadores. De allí larelevanciaclavedecontarconunadefiniciónprecisaenrelaciónalapalabra“pacífica”.

TalcomoreconociólaCIDH,enlasAméricas:

“la noción de orden público y paz social que se impone parece preocupadaúnicamenteengarantizarelordencomounaexpresióndelpoderdelEstadoyprivilegiar los derechos e intereses de quienes se puedan ver afectadoscircunstancialmente por las protestas. A pesar de que se identifican algunosavancesnormativos,elusodesproporcionadodelafuerzaobservadoindicaquelas autoridades estatales de las Américas todavía se inclinan rápidamente adeslegitimarlaprotestasocialporlaafectaciónquepuedacausar,porejemplo,avíasdetránsito,desconociendolaimportanciadelosderechosdeexpresiónypeticiónenjuegoysuestrecharelaciónconlademocracia”11

10RelatoresEspecialesdelasNacionesUnidasydelaComisiónInteramericanadeDerechosHumanosparalaProtecciónyPromocióndelDerechoalaLibertaddeOpiniónydeExpresión.Declaraciónconjuntasobreviolenciacontraperiodistasycomunicadoresenelmarcodemanifestacionessociales,2013,disponibleen:http://www.oas.org/es/cidh/expresion/showarticle.asp?artID=951&lID=2 11CIDH,InformeAnual2015,capítuloIV.A,“UsodelaFuerza”,párrafo59.

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Porestarazón,ymedianteextensosprocesosdeconsulta,laCIDH,juntoalasRelatoríasEspeciales de Naciones Unidas para la Libertad de Asociación y Reunión y sobre laEjecucionesExtrajudiciales,SumariasoArbitrariashandesarrolladoenañosrecientesestándares para tornar más preciso el calificativo “pacíficas” que traen las normasinternacionales sobre el derecho de reunión. En su reciente informe sobre Protesta yDerechosHumanos,laCIDHconsideró:

“Encuantoalasrestriccionesdemodo,“elderechodereunión,talcomosehadefinidoenelplanointernacionalyenlosordenamientosjurídicosinternosderango constitucional en los países de la región, tiene como requisito el deejercerse demanera pacífica y sin armas”. Dada la obligación del Estado deprotegerlosderechoshumanosencontextosdeprotesta,incluidoslavidaylaintegridad de losmanifestantes, este calificativo presente en el art. 15 de laConvenciónAmericanadebeinterpretarseenelsentidodequeelEstadopuederestringir la participación en manifestaciones públicas y protestas a laspersonasquecometanactosdeviolenciaoqueportenarmas.”12

Elpárrafo19delborradordelaObservaciónGeneralNº37,incorporacorrectamenteelestándarinteramericanodelapresunciónafavordelcarácterpacíficodelasreuniones.También que los actos de violencia cometidos por algunos participantes no debenatribuirse a otros participantes. Esto último es correcto y consistente con estándaresfundamentalesdederechopenal,peroinsuficienteparaprotegerelderechodereunión.Escrucialqueelborradoraclarequelosactosdeviolenciacometidosenelmarcodeunaprotesta no habilitan que se declare la protesta entera como violenta para impedirla,restringirla,reprimirlaocriminalizarasusorganizadoresyalosparticipantes.

Estenoeselestándarfijadoporelborrador.Elpárrafo10,porejemplo,establecequeprotestas enteras podrían estar desprotegidas por el Pacto a partir de una definicióngeneraleindefinidadeviolencia.Elpárrafo17,asuvez,traeunaformulaciónnuevade“pacífica”,queseapartade losdesarrollosrecientesaniveleuropeo, interamericanoeincluso los realizados por procedimientos especiales de Naciones Unidas que habilitaclasificar una reunión entera como pacífica o violenta; aún más grave, incluye laposibilidad de que los Estados la considere violenta en función de la “incitación”, la“intencióndeprovocarla”o“porquelaviolenciaseainminente”.

Elpárrafo21delBorrador,asuvez,habilitaladesproteccióndereunionesenterasapartirde conceptos vagos como el de incitación e intención de violencia, el de “violenciageneralizada”oeldeque“loslíderestransmitan”unmensajeviolento.Elpárrafonecesitareformulación y una aclaración de que,en cualquier hipótesis, esta restricción delderechodereunióndebebasarseeneldeberdeproteccióndeotrosderechos,enparticularelderechoalavidaylaintegridadfísicadelaspersonas.Delocontrario,serán

12CIDH-RelatoríaEspecialparalaLibertaddeExpresión,“ProtestayDerechosHumanos:Estándaressobrelosderechos involucradosen laprotestasocialy lasobligacionesquedebenguiar la respuestaestatal”,OEA/Ser.L/V/II CIDH/RELE/INF.22/19, septiembre de 2019, párr. 81. disponible enhttp://www.oas.org/es/cidh/expresion/publicaciones/ProtestayDerechosHumanos.pdf

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estándaresqueseusaránparahabilitarrespuestasviolentasporpartedelEstado,conconsecuenciasgravesparalaseguridaddelaspersonas.

Asimismo,enelmarcodelactualborradoresparticularmentepreocupantequeensuspárrafos17y49los“dañosgravesalapropiedad”seincluyancomouncriterioparaesaclasificacióndeunaprotestacomoviolenta.

ElComitéofrecedosreferenciasparahablardedañosalapropiedad.Enelpárrafo49,citaundocumentodeladécadadel80,losPrincipiosdeSiracusa.Enelpárrafo17,citaestándares mucho más recientes y acordes a los últimos desarrollos jurídicos en lamateria:lasDirectricessobrelaLibertaddeReuniónPacíficadelaOSCE,de201013:

26. The term “peaceful” should be interpreted to include conduct that mayannoyorgiveoffencetopersonsopposedtotheideasorclaimsthatitisseekingto promote, and even include conduct that temporarily hinders, impedes orobstructs theactivitiesof thirdparties.Thus,bywayof example, assembliesinvolving purely passive resistance should be characterized as peaceful.Furthermore, in the course of an assembly, “an individual does not cease toenjoytheright topeacefulassemblyasaresultofsporadicviolenceorotherpunishableactscommittedbyothersinthecourseofthedemonstration,iftheindividual in question remains peaceful in his or her own intentions orbehaviour.

27.The spectrum of conduct that constitutes “violence” should benarrowlyconstruedbutmayexceptionallyextendbeyondpurelyphysicalviolencetoincludeinhumanordegradingtreatmentortheintentionalintimidationorharassmentofa“captiveaudience”.Insuchinstances,thedestructionofrightsprovisionsmayalsobeengaged.

15–Theimperativeofadoptingaholisticapproachtofreedomofassemblyisunderscoredbythe“destructionofrights”provisionscontainedinArticle30oftheUniversalDeclarationofHumanRights(UDHR),Article5oftheICCPRandArticle17oftheECHR.

Sin embargo, una lectura atenta permite ver que el párrafo 17 cita de maneraequivocadaalasDirectricessobrelaLibertaddeReuniónPacíficadelaOSCE.Lasdirectrices son muy claras en formular una interpretación amplia del calificativo“pacífico” y un concepto estrictamente acotado de “violencia”. Esta definición acotadaincluiríalaviolenciafísica,lostratoscrueles,inhumanosodegradantesylaintimidaciónoacosointencionaldeunpúblicopasivo.Esedocumentonomencionalosdañosgravesalapropiedadcomocriterioparalaclasificacióndeunareunióncomoviolenta;loquemenciona es la posibilidad de considerar como parte de la definición de violencia “ladestruccióndelaprovisióndederechos”.

13OSCE,GuidelinesonFreedomofPeacefulAssembly,2010,párr..26–27,15

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Elpárrafo93sobredetenciones trae lasmismasexpresionesampliase imprecisasdelpárrafo 21 y el problema de la definición de “violencia”. En el documento ANEXO seproponenalteracionesenelsentidoderetirarelestándarde“intención”o“incitación”ala“violencia”yacotarlaposibilidaddeladetenciónalacomisióndedelitos,consideradasugravedadylaafectaciónalosderechosdelaspersonas.

2.2.Alcancedeincitaciónalaviolenciapormediosdigitales

Lainterpretacióndelalcancedelderechoalareuniónpacíficaconformealoconsagradoenelartículo21delPactoenfrentaeldesafíodelusodemediosdigitalesparaladefinicióndelpropósito,delcontenidoexpresivo,odeltranscursodeunareunión.

UnadelastendenciasdetectadasenelmásrecienteinformedelaRelatoríaEspecialparalaLibertaddeReuniónPacíficaeslacriminalizacióndelasactividadesenredesdigitalesdeindividuosyorganizaciones.14Enalgunoscasos,seintentacriminalizartantolosactosdeexpresiónpara convocar a las reuniones como las reunionesmismas.Ello tieneunefectoparalizante:silaconvocatoriaaunareuniónpuedeserarbitrariamentecalificadacomounaformadeincitaciónalaviolencia,sedesestimulalaparticipaciónenesareuniónauncuandoellaseapacífica.

Esciertoqueelactomismodeconvocatoriaaunareunión,quepuedehacerseatravésdemediosdigitales,esunindiciorelevanteparaconocerlafinalidadperseguidaporellayelprobablecontenidoexpresivo(incluyendositalesfinesnosoncubiertosporelartículo21); sin embargo, los actos de violencia discursivos a través demedios digitales (porejemplo,mediantelainjuria,laamenazaoeldiscursodiscriminatorio)debenrecibiruntratamiento legal específico acorde con los estándares internacionales de derechoshumanos, y particularmente las garantías de protección a la libertad de expresióncontenidasenelartículo19delPacto.

Actos colectivosdeexpresiónviolentaen líneaprevios, simultáneosoposterioresa lareunión deben abordarse a partir de un análisis que no necesariamente equivale a laevaluaciónsobreelriesgodelosactosfísicosrealizadosenelcontextodeunareunión.Puestoqueladesproteccióndeunareuniónenfuncióndeactosexpresivosentornoalamisma restringiría tanto la libertad de expresión como la libertad de reunión,consideramos necesario considerar de forma muy específica y excepcional laincitación a la violencia por medios digitales como causal para determinar laexclusión de protección del artículo 21 del Pacto; cualquier restricción debesometersealtestdelegalidad,proporcionalidadynecesidad.Lanecesidaddeprotegeralas personas no puede servir como base para que el Estado restrinja dedesproporcionadamenteotrosderechos.Sedestacaqueparticularmenteenlosmediosdigitales son cada vez más comunes actos de falsa incitación a la violencia paradeslegitimarlaycategorizarlacomoilegalonocubiertaporelderechodereuniónpacífica.

141A/HRC/41/41,párrafo39.

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Asimismo,atendidalacomplejidadquerepresentalaregulacióndeformasdigitalesdeexpresionesquereflejandiscriminación,odio,eincitaciónalaviolenciaenlostérminosdelartículo20,suregulaciónconstituyeunatareacomplejapara losEstadosypara lacomunidadinternacional,quenodebeefectuarseenfuncióndecontingenciaspolíticasnidetensionescontingentesconotrosEstadosoinstituciones.

Comoreglageneral,laconvocatoriaareunionesyasambleasconpropósitosdeprotestay manifestación contraria a la autoridad no puede ser calificada como una forma deincitacióna laviolencia,niapologíadelodionacional,racialoreligiosoqueconstituyaincitaciónaladiscriminación,lahostilidadolaviolencia,enlostérminosdelartículo20delPacto.Esdecir,nopuedeelEstadoservirsedesusobligacionesbajoelartículo20pararestringirmediantelaleyactosdeorganizaciónoconvocatoriaareunionesyasambleasconcontenidocontrarioalgobiernoosusintereses,niengeneralparaevadireldeberdelEstadodemantenerneutralidadfrentealcontenidoexpresivodeunareunión.

Es por ello queno consideramos adecuada la primera opción contemplada en elpárrafo22delborrador,yaquesetratadeunainterpretaciónlaxadeloqueconstituyeunaincitaciónalaviolenciaenlostérminosdelartículo20delPacto.

3. Autorizaciónyavisoprevio

Enmateriadelosregímenesdenotificaciónyautorización,elborradordelaObservaciónGeneralNº 37 establece en el párrafo 80 un deber de informar a las autoridades poradelantado cuando se tenga la intención de llevar a cabo una reunión pacífica. Dicholenguaje,juntoconeldelospárrafos84y88,debeserreformuladoconelpropósitodedarclaridadsobrelanaturalezadeesterequisito.

El derecho a la reunión pacífica es, esencialmente, disruptivo. Los sistemas denotificaciónpuedenexistirenunEstado,peronodebenserobligatorios.Cuandoexistan, tienen que estar debidamente justificados con base en finalidadeslegítimas como la garantía de los derechos de los participantes durante eldesarrollodelareunión.Debenentendersecomounmedioparasalvaguardarderechoseintereseslegítimosynocomounfinensímismo.EnesesentidosehaexpresadolaCIDHatravésdesuRelatoríadeLibertaddeExpresión:

“ElRelatorEspecialconsideraqueelejerciciode las libertades fundamentalesnodebesupeditarse a la obtención de una autorización previa de las autoridades (como seestablecedemaneraexplícitaenlaConstituciónespañola);alosumo,debeaplicarseunprocedimientodenotificaciónpreviaqueobedezcaalanecesidaddequelasautoridadesdel Estado faciliten el ejercicio del derecho a la libertad de reunión pacífica y tomenmedidasparaprotegerlaseguridadyelordenpúblicosylosderechosylibertadesdelosdemás.Dichanotificacióndebesometerseaunaevaluacióndelaproporcionalidadquenoseaexcesivamenteburocrática.”15

15 Informe del relator especial sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación,A/HRC/20/27,mayode2012,párr.28.

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Estossistemasnopuedenconvertirseenunobstáculoparaquienesconvocanyparticipanenunareuniónpacíficaporserdemasiadoonerososodifícilesdecumplir.Encambio,tienenqueserrápidos,eficientes,accesiblesy,sobretodo,proporcionalesenrelaciónconlasposiblesrepercusionesquepuedegenerar lareunióna losderechosdequienesnoparticipan.Nosepuedeexigiravisoprevioenlasreunionescuyonúmerodeparticipantesnohacenecesariotomarmedidasparamitigarestosefectosoarmonizarlosderechosdequienesnoparticipanocuandosu lugaryduraciónsonreducidos.Tampocosepuedeexigiresterequisitocuandolasreunionespacíficasseformandemaneraespontáneayaqueeltiemponolopermite.

LosEstadosnodebenimponerningunasanciónenelcasoqueelavisoprevionosede,ylareuniónpacíficaselleveacabosinsernotificada.Participarenunareuniónpacíficaquenofuenotificadaconformealosrequisitosprevistosnoesilegal.Sihayalgúntipodesanción,sinimportarsunaturaleza,seconvierteenunrégimendeautorización.Losregímenesdeautorizaciónsonincompatiblesconelejerciciodelderechodereuniónpacífica16.

En los países en que subsista este sistema de autorización o permiso, incluso en lapráctica,debedesaparecerpuestoqueseconvierteenunalimitacióndesproporcionadaalejerciciodelderechodereuniónpacífica.AlrespectoelRelatorEspecialdeLibertaddeExpresióndelaCIDHseñala:

“Elavisoprevio,generalmentejustificadoporlosEstadossobrelabasedelanecesidaddeofrecermayorprotecciónaunamanifestación,nopuedefuncionarcomounmecanismode autorización encubierto. La CIDH sostuvo en su informe sobre “Criminalización deDefensores y Defensoras de Derechos Humanos” que la exigencia de una notificaciónprevia no debe ser confundida con la exigencia de un permiso previo otorgadodiscrecionalmente, el cual, aun cuando se trate de espacios públicos, no debe estarprevistoenlanormativanienlaprácticadelasautoridadesadministrativas”17.

4. Restriccionesilegítimasalderechodereuniónpacífica

4.1.Vigilancia

LasactividadesdevigilanciaconducidasporelEstadohanidoincrementandosuniveldesofisticaciónparaaplicarrestriccionesalejerciciodederechos,entreelloslalibertaddereunión pacífica y de asociación. El informe temático del Relator Especial sobre losDerechosalaLibertaddeReuniónPacíficaydeAsociaciónseñalaque:

“[l]aeradigitalhaabiertounnuevoespacioparaeldisfrutedelosderechosalalibertaddereuniónpacíficaydeasociación.Haynumerososejemplosdetodoelmundoquedemuestranelpoderque tiene la tecnologíadigital enmanosdepersonasquedeseanunirseparapromoverlademocracia,lapazyeldesarrollo.Sin embargo, la revolución digital también ha traído una serie de riesgos y

16A/HRC/23/39,24deabrilde2013,párr.51.

17OEA/Ser.L/V/IICIDH/RELE/INF.22/19,septiembrede2019,párr.57.

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amenazasnuevosparaesosderechos".Agregandoaeste respectoque “enelúltimodecenio,losEstadoshanutilizadolatecnologíaparasilenciar,vigilaryacosar a los disidentes, la oposición política, los defensores de los derechoshumanos, los activistas y los manifestantes, y para manipular a la opiniónpública.LosgobiernosordenaninterrupcionesdelserviciodeInternetconmásfrecuencia y bloquean sitios web y plataformas antes de momentosdemocráticosdecisivos,comoeleccionesymanifestaciones”18.

Estas tendencias incluyen a la intervención en las comunicaciones telefónicas oelectrónicas, la implantación de códigos maliciosos para extraer informaciones dedispositivoselectrónicos,elmonitoreodemetadatosdecomunicacionesuotros,enmedioanalógico o electrónico, la recolección y análisis demetadatos obtenidos de distintasmaneras,larecoleccióndedatosbiométricos,entreotras19.

EndistintasocasionesaccionesdevigilanciahansidoimplementadascomoexcusaparalavulneracióndederechosgarantizadosporelPacto,entreelloslaprivacidad,lalibertadde expresión y la libertad de reunión pacífica y de asociación20. Desde el SistemaInteramericanodeDerechosHumanos,unrecienteinformedelaRelatoríaEspecialparalaLibertaddeExpresión,haidentificadola

“presenciaenlasredessocialesdeagentespolicialesymilitaresinfiltradosocon identidades falsas con el objetivo de obtener información sobremovimientossocialesylaorganizacióndemanifestacionesyprotestas”21

Estas acciones incluyen intervenciones en las comunicaciones y la retencióndedatos,comoreconocióelComitédeDerechosHumanosdelaONUenlasrevisionesperiódicasdecumplimientodelPacto22,quetambiénexpresóen2017supreocupaciónporelusodelhackeoconfinesdevigilancia23.

Endistintasocasionesautoridadesdeorganismosinternacionalesdederechoshumanoshanmanifestadopreocupaciones24consus impactos tantorespectode lapoblaciónengeneral,comodegruposespecíficostalescomolosdefensoresdeDerechosHumanosy

18A/HRC/41/41,InformedelRelatorEspecialsobrelosderechosalalibertaddereuniónpacíficaydeasociación,ClémentNyaletsossiVoule,17demayode2019,Párrafos2y3.19A/HRC/41/35,Lavigilanciaylosderechoshumanos,InformedelRelatorEspecialsobrelapromociónyproteccióndelderechoalalibertaddeopiniónydeexpresión,28demayode2019,disponibleen:https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G19/148/79/PDF/G1914879.pdf?OpenElement20Ibid,párrafo21.21CIDH-RelatoríaEspecialparalaLibertaddeExpresión,“ProtestayDerechosHumanos:Estándaressobrelosderechosinvolucradosenlaprotestasocialylasobligacionesquedebenguiarlarespuestaestatal”,OEA/Ser.L/V/IICIDH/RELE/INF.22/19,septiembrede2019,párr.300.22HumanRightsCommittee,ConcludingObservationsoftheFourthPeriodicReportoftheUnitedStatesofAmerica,UNDoc.CCPR/C/USA/CO/4,23April2014,para.22.23ObservacionesfinalessobreelsextoinformeperiódicodeItalia,ComitédeDerechosHumanos,UNDoc.CCPR/C/ITA/CO/6,28demarzode2017,párrafo36.24ONU.AsambleaGeneral.ResoluciónaprobadaporlaAsambleaGeneralel17dediciembrede2018.73/179.Elderechoalaprivacidadenlaeradigital.A/RES/73/179.Disponibleen<https://undocs.org/en/A/RES/73/179>.

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los periodistas o comunicadores sociales25. La interceptación, recolección y uso demetadatosinterfierenconelderechoalaprivacidad,talcomolohanreconocidoexpertosen derechos humanos, incluyendo el Relator Especial de la ONU sobre libertad deexpresión,elRelatorEspecialdelaONUsobrelaluchasobrelaproteccióndelosderechoshumanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo26 y el AltoComisionadoparalosDerechosHumanos27.

Alrespecto,laRelatoríadeLibertaddeExpresióndelaCIDHhaconcluidoque“[d]ichaprácticapuedeserconsideradaunaviolacióngravedelosderechosdereuniónylibertadde asociación, e incluso del derecho de privacidad” y señalado que “[e]n ningunacircunstanciaseencuentranpermitidasaccionesdeinteligenciaeninternetparavigilaralosorganizadoresoparticipantesdeprotestas sociales.”28ElTribunalde Justiciade laUnión Europea (TJUE), ha considerado la retención de metadatos relativos a la vidaprivadaylascomunicacionesdeunapersonaesensímisma,unainjerenciaenelderechoalaintimidad29.

Estasinterferenciaspuedenresultarviolatoriasdelderechoalareuniónpacífica.LaCIDH,alpronunciarseacercaelusodevigilanciaenInternet,lahaconsiderado,encualquieradesusformatosomatices,como

“una injerencia en la vida privada de las personas y, de ejercerseilegítimamente,puedeafectarademás losderechosaldebidoprocesoyaunjuiciojusto,alalibertaddeexpresiónyalaccesoalainformación.Tantoanivelregional como universal se reconoce que las prácticas de vigilancia y lainterceptación y recopilación ilícita o arbitraria de datos personales no sóloafectanelderechoalaprivacidadyalalibertaddeexpresiónsinoquetambiénpuedensercontrariosalospreceptosdeunasociedaddemocrática”.30

A su vez, la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión del SistemaInteramericanohaexpresadorecientementeque:

25 Informe del Relator Especial sobre la situación de los defensores de derechos humanos. UN Doc. A/70/217, 30 de julio de 2015, párrafo 46, disponible en: https://www.acnur.org/fileadmin/Documentos/BDL/2016/10399.pdf

RelatoresEspecialesdelasNacionesUnidasydelaComisiónInteramericanadeDerechosHumanosparalaProtecciónyPromocióndelDerechoalaLibertaddeOpiniónydeExpresión.Declaración conjunta sobre violencia contra periodistas y comunicadores en el marco de manifestaciones sociales. 2013. 26A/69/397,23/09/2014.InformedelRelatorEspecialsobrelapromociónylaproteccióndelosderechoshumanosylaslibertadesfundamentalesenlaluchacontraelterrorismo,párrafo18,disponibleen:https://undocs.org/pdf?symbol=es/A/69/39727A/HRC/27/37,30/06/2014.ReportoftheHighCommissionerforHumanRightsontherighttoprivacyinthedigitalage.Párrafos19y20,disponibleen:https://www.ohchr.org/EN/HRBodies/HRC/RegularSessions/Session27/Documents/A.HRC.27.37_en.pdf

28OEA/Ser.L/V/IICIDH/RELE/INF.22/19,Párrafo 300. 29Sentencia del 8 de abril de 2014, Digital Rights Ireland Ltd, C-293/12 y Kärntner Landesregierung, C-594/12, EU:C:2014:238, párrafo 27, disponible en: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=150642&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&text=&doclang=EN&cid=635772 30InformeAnualComisiónInteramericanadeDerechosHumanos2016,párrafo212,Disponibleen: http://www.oas.org/es/cidh/expresion/docs/informes/anuales/InformeAnual2016RELE.pdf

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“[e]n ningún caso la mera participación en protestas, en su difusión uorganizaciónpuedemotivarlaviolacióndelderechoalaprivacidadrespectodelascomunicacionesprivadasrealizadasporunapersona,yaseanrealizadasporescrito,porvozoimágenes,yconindependenciadelaplataformautilizada.Elderechoalaprivacidadabarcanosolamentelascomunicacionesindividuales,sinotambiénlascomunicacionesquesedesarrollanengruposcerradosa losquesololosmiembrostienenacceso”.31

Además,indicaunapresunciónencontradelasactividadesdeinteligenciaaplicadasalcontexto de protesta, las cuales se califican de principio contrarias a los estándaresinteramericanos:

“Cualquier actividadde inteligencia relacionada con las libertades y derechospolíticosimplicadosenlasprotestasdebencontarconordenjudicialycontrolexterno”.32

Porlaíntimarelaciónantesexaminadaentrelalibertaddeexpresión,laprivacidad,ylareunión pacífica, lo anterior se aplica también a acciones de vigilancia que puedenimpactar en el pleno ejercicio de tales derechos, como reconocen explícitamente losrelatoresespecialessobrelalibertaddeexpresiónendeclaraciónconjuntade2015:

“[l]as situaciones de conflicto no deberían ser utilizadas para justificar elaumentodelavigilanciaporpartedeactoresdelEstadodadoaquelavigilanciarepresenta la invasión a la privacidad y una restricción de la libertad deexpresión.Deacuerdoconeltripletestparalasrestriccionesalalibertaddeexpresióny,enparticular,lapartedenecesidaddeesetest,lavigilanciadeberíallevarse a cabo sólo de forma limitada y selectiva y de una manera querepresenteunequilibrioadecuadoentreelordenpúblicoylasnecesidadesdeseguridad, por un lado, y los derechos a la libertad de expresión y a laprivacidad, por el otro. La vigilancia indirecta o masiva, es inherentementedesproporcionadayconstituyeunaviolacióndelosderechosdeprivacidadylibertaddeexpresión.”33

Elborradornecesitaincorporarenformaclaraydirectaestoselementosparadefinirunmarco que permita identificar las interferencias ilegítimas con el derecho de reuniónestablecido en el artículo 21 del Pacto. Lastareas de vigilancia en el contexto dereuniones deben ser excepcionales y autorizadas por autoridades judicialesindependientes34,quedebendarcuentadelasrazonesporlascualeslamedidaesidónea

31OEA/Ser.L/V/IICIDH/RELE/INF.22/19,párrafo299.32Ibid,párrafo346.

33RelatoresEspecialesdelasNacionesUnidasydelaComisiónInteramericanadeDerechosHumanosparalaProtecciónyPromocióndelDerechoalaLibertaddeOpiniónydeExpresión.DeclaraciónConjuntasobrelalibertaddeexpresiónylasrespuestasalassituacionesdeconflicto.2015.Párrafo8,disponibleen:http://www.oas.org/es/cidh/expresion/showarticle.asp?artID=987&lID=234RelatorEspecialdelasNacionesUnidas(ONU)paralaLibertaddeOpiniónydeExpresiónyRelatoraEspecialdelaOrganizacióndeEstadosAmericanos(OEA)paralaLibertaddeExpresión.21dejuniode2013.Declaraciónconjuntasobreprogramasdevigilanciaysuimpactoenlalibertaddeexpresión.Punto1-3y9;RelatorEspecialdelasNacionesUnidas(ONU)sobrelaPromociónyProteccióndelderechoalaLibertaddeOpiniónydeExpresión,RepresentanteparalaLibertaddelosMediosdeComunicacióndelaOrganizaciónparalaSeguridadylaCooperaciónenEuropa(OSCE),RelatoraEspecialdelaOrganizacióndeEstadosAmericanos(OEA)paralaLibertaddeExpresión,yRelatoraEspecialsobreLibertadde

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para alcanzar los fines que persigue en el caso concreto; de si es lo suficientementeacotadacomoparanoafectarelderechoinvolucradomásdelonecesario;ydesiresultaproporcional respecto del interés que se quiere promover35. Medidas de vigilanciamasiva,comolastecnologíasdeinterceptaciónenlargaescala,significanunaformadevigilanciaindiscriminadaqueatentacontratodaconsideracióndeproporcionalidad36.

Enesesentido,entendemosqueesfundamentalrevisarlospárrafos11,29,38,70,71,72y105delborrador.Sulenguajenormalizayutilizaunlenguajepermisivorespecto de las actividades de vigilancia. El borrador no establece con suficienteclaridadlaobligacióndelEstadodelimitarelusodetecnologíasparacontrolaroregistraren manera masiva la participación en reuniones. Tampoco se hacen referencias a lanecesidad de que la vigilancia focalizada atienda requisitos mínimos de necesidad yproporcionalidad.

CreemosparticularmenterelevantequesetengaenconsideraciónloquehaseñaladolaCIDHrespectoalascondicionesdevigilanciapermisiblesycompatiblesconlavigenciayproteccióndelosderechoshumanos,lascuales:

“deben estar establecidas en forma previa y de manera expresa, taxativa,precisayclaraenunaley,tantoenelsentidoformalcomomaterial.Envistadelriesgo intrínsecode abusode cualquier sistemadevigilancia, estasmedidasdeben basarse en legislación particularmente precisa, con reglas claras ydetalladas, y losEstadoshande garantizar undiálogoplural, democrático yabierto en la instancia previa a la adopción de la normativa aplicable. Losobjetivosconformealoscualessehabiliteelmonitoreoolainterceptacióndecomunicacionesdebenconstarexpresamenteenlaleyyentodosloscasoslasleyes deberán establecer la necesidad de una orden judicial previa. Lanaturaleza de las medidas, al igual que su alcance y duración han de estarreguladas,estableciendoloshechosquepodríandarlugaradichasmedidasylos organismos competentes para autorizarlas, implementarlas ysupervisarlas”.37

Asimismo,serecomiendaqueelborradorincorporeelllamadoalosEstadosdelaAsambleaGeneraldelasNacionesUnidasdeque:

“a)Respetenyprotejanelderechoalaprivacidad,inclusoenelcontextodelascomunicacionesdigitales;

ExpresiónyAccesoalaInformacióndelaComisiónAfricanadeDerechosHumanosydelosPueblos(CADHP).1dejuniode2011.DeclaraciónconjuntasobrelibertaddeexpresióneInternet.Punto1(a)y(b).35Párr.165.Disponibleen:http://www.oas.org/es/cidh/expresion/docs/informes/2014_04_08_internet_web.pdf36CDH.InformedelRelatorEspecialsobrelapromociónyproteccióndelderechoalalibertaddeopiniónyexpresión,FrankLaRue.A/HRC/23/40.17deabrilde2013.Pár.62.Disponibleen:https://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/HRCouncil/RegularSession/Session23/A.HRC.23.40_EN.pdf37CIDH,RelatoríadeLibertaddeExpresión,“EstándaresparaunaInternetLibre,AbiertaeIncluyente”,15demarzo2017,Párr.217-218.

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b)Adoptenmedidasparaponerfinalasviolacionesdeesosderechosycreenlas condiciones necesarias para impedirlas, como cerciorarse de que lalegislación nacional pertinente se ajuste a sus obligaciones en virtud delderechointernacionaldelosderechoshumanos;c)Examinensusprocedimientos,prácticasylegislaciónrelativosalavigilanciaylainterceptacióndelascomunicacionesylarecopilacióndedatospersonales,incluidaslavigilancia,interceptaciónyrecopilaciónagranescala,conmirasaafianzarelderechoalaprivacidad,velandoporquesedécumplimientoplenoyefectivodetodassusobligacionesenvirtuddelderechointernacionaldelosderechoshumanos;d) Establezcan o mantengan mecanismos nacionales de supervisiónindependientes y efectivos capaces de asegurar la transparencia, cuandoproceda, y la rendición de cuentas por las actividades de vigilancia de lascomunicaciones y la interceptación y recopilación de datos personales querealiceelEstado.”38

4.2.Derechopenalycriminalización

LaObservaciónGeneralNº37noincluyeunamenciónexpresadelosdeberesdelosEstados parte en relación con la criminalización del ejercicio del derecho a lareuniónpacífica.

Seentiendecomocriminalizaciónelusodeunaestrategiasistemáticadesilenciamientoque opera deslegitimando los motivos y los repertorios de acción de los líderes yparticipantes de las reuniones pacíficas a través de detenciones y encarcelamientosarbitrariossinrespetodeldebidoproceso,persecuciónjudicialmediantelaaperturadeprocesospenalesocontravencionalesenrazóndelaorganizaciónoparticipaciónenunareunión, legislación punitiva que busca suprimir o poner límites en relación con elejerciciodelderecho39,entreotros.Enestesentido,laRelatoríaEspecialparalaLibertaddeExpresióndelaCIDHhaexpresado:

“LacriminalizacióndelaprotestasocialconsisteenelusodelpoderpunitivodelEstadoparadisuadir,castigaroimpedirelejerciciodelderechoalaprotestayen algunos casos, de la participación social y política en forma más amplia,mediante el uso arbitrario, desproporcional o reiterado de la justicia penal ocontravencional en contra de manifestantes, activistas, referentes sociales opolíticosporsuparticipaciónenunaprotestasocial,oelseñalamientodehaberla

38NacionesUnidas.AsambleaGeneral.ResoluciónaprobadaporlaAsambleaGeneralel18dediciembrede2013.68/167.Elderechoalaprivacidadenlaeradigital.A/RES/68/167.21deenerode2014.Párr.4.Disponibleparaconsultaen:http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/68/167;GeneralAssembly.DepartmentofPublicInformation.GeneralAssemblyAdopts68Resolutions,7DecisionsasItTakesActiononReportsofItsThirdCommittee.39 “La criminalización y represión normativa de la protesta no solo toma la forma de represiones yrestricciones generales a la libertad de reunión, como las que se encuentran en algunos regímenes nodemocráticos,sinoquetambiénoperademaneramássutil,atravésdeleyesqueseutilizanparasuprimiro poner límites sobre la participación en manifestaciones públicas o protestas.” Recuperen las calles:Represión y criminalización de la protesta en el mundo, International Network of Civil LibertiesOrganizations-INCLO,octubrede2013,p.63.

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organizado,oporelhechodeformarpartedelcolectivooentidadorganizadorao convocante. Sus efectos habituales son la sujeción a procesos, de faltas openales, arbitrarios y prolongados, la aplicación demultas y/o a detencionesarbitrariasconosincondena”.40.

Elobjetivoesseñalaraquienesejercenestederechocomounaamenazaparaelordenpúblicoylaseguridadnacional,loquealfinaltieneunefectodisuasivoqueobstaculizaelderechoalareuniónpacífica.LaCIDHhaestablecidoquelacriminalizaciónafectatantounadimensiónpersonaldadoqueprovoca temor, angustia al individuopor laposibleprivación de su libertad, comouna dimensión colectiva, puesto que tiene el efecto deintimidareinhibirquemáspersonasquisieranejercersuderechoalareuniónpacíficaafuturoportemorarepresaliasoasersometidostambiénaunprocesopenalinfundado41.

LaObservaciónGeneralNº37debehacerunamayorprecisiónenlosdeberesquetienenlossistemasjudicialesdentrodelosEstadosparacumplirconlaobligaciónderespetarygarantizarelderechodereunión.LasleyespenalesycontravencionalesseinstrumentalizanporelmismoEstadoparadesacreditar,estigmatizaryperseguiralosorganizadores y participantes de reuniones pacíficas sólo por el hecho de ejercer suderecho.Antes o durante la reunión, se ejecutan capturas arbitrarias y se les abreunprocesojudicialpordelitosrelacionadosconelordenpúblico,oinclusoporotrosdelitosmás graves como el terrorismo, cuando no se tiene ninguna prueba más allá de laparticipaciónenlareuniónmisma.Esnecesarioenfatizarquelaconductadelindividuotienequeserevaluadaindependientementedelaconductadelosdemásparticipantesdelareunión.ElEstado,atravésdelasautoridadescorrespondientes,tienelacargaprobatoriadedemostrarlasaccionesviolentasdecadaparticipanteynojustificarelprocesopenalconbaseendistintasmanifestacionesdeviolenciaquehubieranpodidosurgirdurantelareunión.

Lacriminalizacióndelderechoalareuniónpacíficaatravésdelusoexcesivoyarbitrariodelderechopenalesincompatibleconunestadodederechoquegarantizalalibertaddeexpresiónylalibertaddereunióncomounadesusmanifestaciones.

“[Los] Estados tienen el deber de tomar todas lasmedidas necesarias paraevitarquesesometaajuiciosinjustosoinfundadosapersonasquedemaneralegítimareclamanelrespetoyproteccióndelosderechoshumanos.Eliniciodeinvestigacionespenalesoquerellasjudicialessinfundamentoencontradedefensoresdederechoshumanos,nosólotieneporefectoamedrentarsulaborsinoqueademáspuedegenerarunaparalizacióndesutrabajodedefensade

40“LacriminalizacióndelaprotestasocialconsisteenelusodelpoderpunitivodelEstadoparadisuadir,castigaro impedir el ejerciciodelderechoa laprotesta y enalgunos casos, de laparticipación social ypolíticaenformamásamplia,medianteelusoarbitrario,desproporcionaloreiteradodelajusticiapenalocontravencionalencontrademanifestantes,activistas,referentessocialesopolíticosporsuparticipaciónenunaprotestasocial,oelseñalamientodehaberlaorganizado,oporelhechodeformarpartedelcolectivooentidadorganizadoraoconvocante.Susefectoshabitualessonlasujeciónaprocesos,defaltasopenales,arbitrarios y prolongados, la aplicación de multas y/o a detenciones arbitrarias con o sin condena”.OEA/Ser.L/V/IICIDH/RELE/INF.22/19,párr.188.41CIDH.SegundoinformesobrelasituacióndelasdefensorasydefensoresdelosderechoshumanosenlasAméricas.OEA/Ser.L/V/II.Doc.6631diciembre2011,párr.79.

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derechoshumanosentantosutiempo,recursosyenergíasdebendedicarseasupropiadefensa”42.

Asimismo, la formulación de tipos penales siempre debe cumplir con una serie deelementos que impidan la persecución de ciertos individuos mediante la aparenteprotección de bienes jurídicos a través de delitos sin suficiente fundamento político-criminal.Lostipospenalesdebenempleartérminosestrictosyunívocosquenodenlugarauncampoampliodeinterpretaciónyaplicaciónparalosjueces,sinoqueacoten claramente las conductas punibles43. Es decir, la legislación penal y suaplicacióncasoacasosedebecircunscribirsiemprealprincipiodelegalidadparaevitarlacriminalizacióndeconductaslegítimasdesarrolladasporlosindividuosenelejerciciodesuderechoalareuniónpacíficaperoquepuedenservistascomounaamenazaounobstáculoparaelEstado.

4.3.Detenciones

El borrador de la Observación General menciona en repetidas ocasiones elementosrelacionados con la detención de los participantes. A grandes rasgos, establece que laproteccióndelderechode lareuniónpacíficaestárelacionadaconelderechoanosersometidoadetenciónarbitraria,esdecir,anoserprivadodelalibertaddeformailegal.Asimismo,estableceque,enloscasosenquesealegalyserequieraladetencióndeciertosparticipantes,aquellodebecumplirconlalegislacióninternacionalynacionalenmateriadeusodefuerza.

Serecomienda,sinembargo,queelBorradorincorporelosestándaresmásavanzadosenmateria de detenciones y su uso en el contexto del ejercicio del derecho dereunióncomoformadeimpedirelejerciciodelderecho,amedrentar,castigar,impedirelregistroyladifusióndeimágenessobrelaactuaciónpolicialygenerarunefectodisuasivoenlapoblación,particularmenteaquellosestablecidosenelSistemaInteramericanodeDerechosHumanos.

Es necesario que estas detenciones se adecúen no solo a normas nacionales einternacionalessobrecriteriosdeusodefuerza,sinotambién“lasqueserefierenalosderechosalaintimidad,lalibertadylasgarantíasprocesales”44.Asaber,lasdetencionesdeben estar suficientemente justificadas y fundadas en motivos razonables, nosimplemente como consecuencia del ejercicio del derecho a la reunión. Ningúnparticipantedeunareuniónpacíficapuedesersometidoadetenciónoprisiónarbitrarias,yaque

42Ibid,,párr.76.43OEA/Ser.L/V/II.Doc.6631diciembre2011,párr.80y81.

44OEA/Ser.L/V/IICIDH/RELE/INF.22/19,párr.128,disponibleen:https://www.oas.org/es/cidh/expresion/publicaciones/ProtestayDerechosHumanos.pdf

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“nadie puede ser privado de su libertad física, salvo por las causas y en lascondiciones fijadasdeantemanopor lasConstitucionesPolíticasde losEstadosparteoporleyesdictadasconformeaellas”45.

Ahorabien,“lafuerzaempleadaporlosagentespolicialesparainmovilizarodeteneraalguien en unamanifestación debe ser estrictamente proporcional al objeto que debaalcanzarseysóloseaplicaráenlamedidanecesariasegúnlaresistenciaofrecidaporlapersonacontralaqueesprecisoutilizarla”46.Unavezdetenidalapersona,nosesuspendelaproteccióndelosdemásderechosamparadoscomoelderechoa lavida, ladignidadhumana,lanodiscriminación,laprivacidad,elderechoanosersometidoatratoscrueles,inhumanosodegradantes,entreotros.Enestesentido

“toda persona detenida en una manifestación pública tiene derecho a condiciones dedetencióncompatiblesconsudignidadpersonalyelEstadodebegarantizarleelderechoa lavidaya la integridadpersonal; lasautoridadesestatalesejercenenestoscasosuncontroltotalsobrelapersonaqueseencuentrabajosucustodia,porloqueelEstadoesgarantedesuintegridadpersonal”47.

Las detenciones, retenciones o traslados de personas en contextos de reuniones,manifestacionesoprotestassocialesnodebenserinstrumentalizadasconelobjetivodereprimir, castigar, estigmatizar, perseguir o desincentivar la participación en futurasreuniones.Esdecir,

“Unadetenciónque se base exclusivamente en el acto de participar enunaprotesta omanifestación pública no comporta los requisitos de razonabilidad y proporcionalidadestablecidos por los estándares internacionales. La privación de la libertad durante eldesarrollo de una manifestación tiene el efecto inmediato de impedir el ejercicio delderechoalaprotestadelapersonadetenidaygeneraunefectoinhibitoriorespectoalaparticipación enmanifestaciones públicas, todo lo cual afecta el goce y el ejercicio delderechoalaprotestasocial”48.

Esnecesariorecordarquelasdetencionesarbitrariassonunaprácticaalaqueacudenfrecuentemente los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley para castigar aquienes participan de una reunión, incumpliendo todos los protocolos y estándaresinternacionalesenmateriadegarantíasprocesalesyprincipiodelegalidad.Serelacionaíntimamenteconlacriminalizacióndelejerciciodelderechodereunión.Además,duranteeltiempoquetranscurreenladetenciónescomúnqueotrosderechosseveanvulneradoscomoelderechoalaintegridadfísica,alainformación,alaprivacidad,aladefensa,entreotros. En este sentido, cualquier detención o encarcelamiento arbitrario debe ser

45ConvenciónAmericanadeDerechosHumanos,art.7.2. 46OEA/Ser.L/V/IICIDH/RELE/INF.22/19,párr.129,disponibleen:https://www.oas.org/es/cidh/expresion/publicaciones/ProtestayDerechosHumanos.pdf 47OEA/Ser.L/V/II.Doc.57,2009,párr.151,disponibleen:https://www.cidh.oas.org/pdf%20files/SEGURIDAD%20CIUDADANA%202009%20ESP.pdf 48OEA/Ser.L/V/IICIDH/RELE/INF.22/19,párr.228,disponibleen:https://www.oas.org/es/cidh/expresion/publicaciones/ProtestayDerechosHumanos.pdf

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investigado y sancionado. Los Estados deben cumplir una serie de obligacionesespecíficasenestamateria,asaber:

i.Establecerquelaprivacióndelalibertaddecualquierpersonasolamentepuedehacerseenlascircunstanciastaxativamenteestablecidasenlaley;

ii.garantizareltratodignoalaspersonasbajocustodiadelasautoridadesdelEstado;

iii. incorporar la obligación de los agentes del Estado de informar de inmediato a lapersonadetenidalosmotivosdesudetención;

iv. poner en conocimiento de la detención de inmediato al juez competente, para queresuelvasobrelasituacióndelapersonadetenida;

v. informara los familiaresyallegadosde lapersonadetenidasobreel lugardondeseencuentra,asícomosobrelosmotivosdeladetención;

vi. garantizar la asistencia letrada a la persona detenida desde el momento de ladetención;

vii.Organizarunregistropúblicodepersonasdetenidas49.

5. OtrasobligacionesdelosEstadospartesenrelaciónalderechodereuniónpacífica

5.1.ExclusióndelasFuerzasArmadas

Se encuentra ampliamente desarrollado en el Sistema Interamericano de DerechosHumanoselestándardelaexclusióndelasFuerzasArmadasdelastareasdeseguridad.En el documento anexo se propone la reformulación del párrafo 92 mediante laeliminacióndelaexpresión“porlogeneral”ylainsercióndemayorprecisiónrespectodela necesidad de exclusión de las Fuerzas Armadas de las funciones de facilitación dereuniones,enlíneaconlasobligacionesdelosEstadosenelmarcodelartículo21.TalcomoconsiderólaCorteInteramericana,

“losEstadosdeben limitaralmáximoelusode las fuerzasarmadasparael controldedisturbiosinternos,puestoqueelentrenamientoquerecibenestádirigidoaderrotaralenemigo,ynoalaprotecciónycontroldeciviles,entrenamientoqueespropiodelosentespoliciales”50.

49OEA/Ser.L/V/IICIDH/RELE/INF.22/19,párr.140,disponibleen:https://www.oas.org/es/cidh/expresion/publicaciones/ProtestayDerechosHumanos.pdf 50CorteIDH,casoMonteroArangurenyotros(ReténdeCatia)Vs.Venezuela,2006,párr.78.

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Ampliando este mismo principio, la Corte consideró en el caso Zambrano Vélez Vs.Ecuador,de2007quees

“absolutamentenecesarioenfatizarenelextremocuidadoquelosEstadosdebenobservaralutilizarlasFuerzasArmadascomoelementodecontroldelaprotestasocial,disturbiosinternos,violenciainterna,situacionesexcepcionalesycriminalidadcomún.TalcomohaseñaladoesteTribunal,‘losEstadosdebenlimitaralmáximoelusodelasfuerzasarmadaspara el control de disturbios internos, puesto que el entrenamiento que reciben estádirigidoaderrotaralenemigo,ynoalaprotecciónycontroldeciviles,entrenamientoqueespropiodelosentespoliciales’.Eldeslindedelasfuncionesmilitaresydepolicíadebeguiarelestrictocumplimientodeldeberdeprevenciónyproteccióndelosderechosenriesgo,acargodelasautoridadesinternas”51.

EnuncontextodeaceleradamilitarizacióndelaactuacióndelEstadoenelcontextodereuniones, consideramos crucial que la Observación General No 37 incluya estosdesarrollosrealizadosalolargodevariosañosenelSistemaInteramericanodeDerechosHumanos.

6. Rendicióndecuentas

6.1.TransparenciayAccesoalaInformación

Personas en distintos lugares del continente americano ven vulnerado su derecho dereuniónyprotesta;esteúltimooriginadoenlaarticulacióndelprimeroyelderechodelibertaddeexpresión,asícomoeneldeparticipaciónpolítica.

CorrespondealEstadogarantizarelefectivoejerciciodeestosderechos,porloqueresultafundamental que se activen mecanismos efectivos de supervisión ciudadana sobre elaccionarestatal,locualdemandatransparencia,accesoalainformaciónyrendicióndecuentas.EnestesentidoadvertimosquelaObservaciónGeneralNº37noestaxativaen la referencia a las obligaciones Estatales de producción de información y suaccesibilidadciudadana.

Lalibertaddeinformaciónespartedelderechofundamentalalalibertaddeexpresión,reconocidoporlaResolución59delaAsambleaGeneraldeNacionesUnidas,de1946,asícomoporelartículo19,delaDeclaraciónUniversaldeDerechosHumanos,queestablecequetodoindividuotienederechoalalibertaddeexpresiónyqueelmismocomprendeelderecho de “investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sinlimitacióndefronteras,porcualquiermediodeexpresión”.

51CorteIDH,casoZambranoVélezVs.Ecuador,2007,párr.51.

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Asimismo,lalibertaddeinformacióntambiénhasidoconsagradacomoderivacióndelalibertaddeexpresiónenotrosinstrumentosinternacionalesdederechoshumanos,comoelPactoylaConvenciónAmericanasobreDerechosHumanos,queseñalan:

“Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este derechocomprende la libertaddebuscar, recibirydifundir informacionese ideasdetodaíndole,sinconsideracióndefronteras,yaseaoralmente,porescritooenformaimpresaoartística,oporcualquierotroprocedimientodesuelección”.52

Porsuparte,elaccesoalainformaciónesconsideradoun“derechollave”,pueshabilitaalosciudadanoselgocedeotrosderechos.Encuantoaquícompete,setrataríaporejemplodelaccesoalainformaciónnecesariaparaejercerelderechoalaprotestayelderechodereunión; pero también de información que puede resultar fundamental para habilitarotrosderechoscomoeldeaccesoalajusticiaencasodequesepresentenviolacionesaderechosdelosmanifestantesousoexcesivodelafuerzaporpartedelasautoridadesdeseguridadenlagestióndeunareunión;o,paraelresguardodelderechoalaprivacidadencasodeserobjetodepolíticasdevigilancia.Paraesoscasos,es fundamentalque laciudadanía pueda conocer previamente los dispositivos de seguridad previstos o losprotocolosdeactuación,yposteriormente rendiciones sobreelusoefectivodearmas,accesoafilmacionesuotrosdatosyregistros.

En virtud de esto es fundamental que la ciudadanía tenga acceso a la informaciónnecesariaparaejercitar losderechosasociadosalartículo21delPacto,para locualesindispensablequenohayarestriccionesindebidasalainformación.EnestesentidosehaexpresadolaRelatoríaEspecialparalaLibertaddeExpresióndelaCIDH,aldesarrollaruna serie de estándares sobre acceso a la información relacionados al derecho a laprotesta social53, los cuales señalanquedeben existir amplios criterios de acceso a lainformación y la consecuente obligación para el Estado de producir información yregistros.

ConsideramosclavequeelestándarinternacionaldeNacionesUnidasnoresulteinferioralde laregión,yenestesentido lasorganizacionesfirmanteshacemospropias lassugerenciasdel referido informede laRELE,que recogeestándaresyopinionesprevias generadas por diversos organismos internacionales, y añade algunasaclaraciones, destacando que los Estados deben garantizar que la ciudadanía puedaaccederainformación,lacualdebeabarcaralmenoslasiguiente:

● Elderechodeaccederalainformacióncontemplaelderechoa“grabarunareunión,locualincluyegrabarlaoperacióndemantenimientodelorden.Tambiénpuedengrabarunainteracciónenlaqueesapersonaes,asuvez,grabadaporunagentepúblico,alocualsehadenominadoenocasionesderechode“retrograbación”.Elestadodeberíaprotegeresederecho.Laconfiscación,laincautacióny/odestrucción

52 ACNUDH, Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 1966. Artículo 19. OEA, Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), 1969. Articulo 13. 53OEA/Ser.L/V/IICIDH/RELE/INF.22/19

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denotas ymaterial de grabación sonorao audiovisual, sin lasdebidas garantíasprocesales,deberíanestarprohibidasysercastigadas”54.

● ElEstadotieneeldeberderegistrarygrabarelaccionardesusagentes,a findeposibilitar larevisiónymejoradelaccionardeestos,conelobjetodepermitirelnecesariocontrolantecualquierirregularidad55.

● Lasnormativasqueregulanlaprotestasocialdebenseraccesiblesypúblicas,locualnoabarcasóloleyes,sinoquetambiénprotocolosomanualesdeprocedimientoyórdenesparadesarrollarlosoperativos56.

● ElEstadodebellevarelregistrodetalladodelarmamentoasignado,asícomodelasmuniciones,yestablecerprocedimientosyformasdesupervisiónparaquedurantelasmanifestacionessoloseasigneelarmamentopermitido57.

6.2.Protocolosdecriteriosdeusodefuerza

Relacionada con la obligación general que tienen los Estados parte de respetar ygarantizarelderechoalareuniónpacíficaseencuentratambiénlaobligaciónderendircuentasyproporcionarrecursosefectivosencasodeviolacióndeestederecho.

La Observación General Nº37 menciona la rendición de cuentas en relación con suimportanciaparaevitarqueseproduzcanviolacionesyabusosdederechos(párrafo71),eldeberdenotificartodousodefuerza(párrafo88),laresponsabilidaddelEstadoporaccionesyomisionesdesusfuncionarios(párrafo100),eldeberdequelosuniformadostenganvisiblesiempreunaformadeidentificación(párrafo100)yelusodedispositivosdegrabaciónporpartedelosfuncionariosencargadosdehacercumplirlaley(párrafo105).

Sinembargo,nohayundesarrolloespecíficoentornoaldeberderendircuentasen relación con los protocolos y criterios de uso de fuerza. La transparencia y laposibilidaddequetodoslosindividuospuedanaccederalainformaciónsobreelusodela fuerza cobran gran relevancia en el contexto del derecho a la reunión pacífica. Esoimplicaquelasnormasyreglamentacionesenestamateriadebenestablecerdemaneraclaralosdeberesylasresponsabilidadesdeaquellosfuncionariosqueparticipanenlagestióndereuniones,losprocedimientosaseguirenrelaciónconelejerciciodel

54ConsejodeDerechosHumanos.“InformeconjuntodelRelatorEspecialsobrelosderechosalalibertaddereuniónpacíficaydeasociaciónyelRelatorEspecialsobrelasejecucionesextrajudiciales,sumariasoarbitrariasacercadelagestiónadecuadadelasmanifestaciones”,A/HRC/31/66,4defebrerode2016,párr.71/Tambiénen:OEA/Ser.L/V/IICIDH/RELE/INF.22/19,párrafo308.55ROEA/Ser.L/V/IICIDH/RELE/INF.22/19,párrafo309.56Lalegislaciónquerigelapolicíadebeseraccesiblealosciudadanosysuficientementeclarayprecisa;llegadoelcaso,debecompletarseconreglamentosclarosigualmenteaccesiblesalosciudadanos”.CódigoEuropeodeÉticaPolicial.RecomendaciónRec.(2001)10delComitédeMinistrosalosEstadosmiembrossobreelCódigoEuropeodeÉticadelaPolicía.II4)/Tambiénen:OEA/Ser.L/V/IICIDH/RELE/INF.22/19,párrafo310. 57PrincipiosBásicossobreelEmpleodelaFuerzaydeArmasdeFuegoporlosFuncionariosEncargadosdeHacerCumplirlaLey,Principio11.CIDH,AccesoalaJusticiaeInclusiónSocial:elcaminohaciaelFortalecimientodelademocraciaenBolivia,OEA/Ser.L/V/II.Doc.34,28junio2007CapítuloI,Introducción.Párr45b)/Tambiénen:OEA/Ser.L/V/IICIDH/RELE/INF.22/19,párrafo312.

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derecho,quiénessonlasautoridadesresponsablesylosrecursosdisponiblesencasodequesegenereunaviolaciónaestederechoyaotrosenelmarcodeunareuniónpacífica.

Dado que durante el ejercicio del derecho pueden llegar a presentarse distintosacontecimientosque impliquenelusodeviolenciaporpartede losparticipantesodeotros individuos infiltrados en medio de la reunión surge la posibilidad de que losfuncionariosencargadosdehacercumplirlaleyacudanalempleodelafuerza.Esteusode la fuerza no puede, bajo ninguna circunstancia, ser arbitrario, excesivo odiscriminatorio.Enesecontexto,

“[la]legislacióndebeexigirlarecopilaciónyelreportededatossobreelusodelafuerza,incluyendo:númeroytipodearmasdesplegadas;arrestos;paradasybúsquedasrealizadas;yelentrenamientoquelosoficialeshanrecibidosobreelporteocultodearmasyequipos.DeberíahaberunsistemacentralizadoparareportarcadavezqueunaCCWounarmadefuegosesacaoseusa,yaseaqueestohayaresultadoenlesionesomuerte,ylainformacióndemográficadelosindividuos contra quienes se hizo uso de la fuerza.Una falta injustificada alinformaromantenerreportesadecuadosdebeconsiderarsecomounmotivoparaunaaccióndisciplinaria”58.

Elusodela fuerzadebeseguirunaseriedeprotocolospreviamenteestablecidosenlalegislación nacional, respetuosos de los más altos estándares internacionales, conprincipiosy criterios suficientementeclarosquepermitanevaluarcuándo la fuerzasedesplegó de manera adecuada y cuándo no. Así pues, dichos protocolos deben estardisponiblesyserdefácilaccesoparatodoslosindividuos,tantoparaquienesparticipandeunareuniónpacíficacomoparaquienesno.

“Todas las normativas que regulan la protesta social deben ser accesibles ypublicadas. Estas regulaciones incluyen no sólo las leyes, decretos yordenanzas,sinotambiénprotocolosgenerales,manualesdeprocedimientoyórdenes específicas en relación al modo de desarrollar los operativos. elconocimiento y publicidad de estos protocolos y normas deontológicasdisminuyenlosmárgenesdearbitrariedaddelasdecisionesyaccionesdelosfuncionariosdelEstadoenelmarcodelasprotestassociales59.

Queseande fácil acceso implicanosóloquesepuedanubicar fácilmente, sinoquesulenguajepuedasercomprendidoportodoslosindividuossinmayordificultad.Además,loscriteriosqueregulanelusodelafuerza:legalidad,necesidad,proporcionalidad,precaución y no discriminación, deben estar definidos con la mayor claridadposible.Esto,conelfindeevitarinterpretacionesampliasyambiguasquepuedanhacerpasar un uso de fuerza ilegítimo por uno que no lo es y, en consecuencia, que losfuncionariosquecometanabusosyarbitrariedadesnoasumansuresponsabilidadporello.

Esnecesarioquelosfuncionariosapliquentécnicasdediálogosocialydesescalamientodelconflictoantesdeacudiralusodelafuerza,yaqueéstedebeserelúltimorecurso.Tal

58Defendingdissent:TowardsStatePracticesthatProtectandPromotetheRightstoProtest.InternationalNetworkofCivilLibertiesOrganizations-INCLO&TheInternationalHumanRightsClinic(IHRC).2018.p.11[Traducciónpropia].59OEA/Ser.L/V/IICIDH/RELE/INF.22/19,párrafo.310.

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como señala la ONU, los gobiernos tienen la obligación de garantizar que el usoarbitrario o abusivo de la fuerza se castigue como delito60. Aquello incluye elconocimientoyelaccesooportunoarecursoslegalesporpartedelosindividuosencasode presuntas violaciones del derecho de reunión pacífica u otros que puedan verseafectadoseneldesarrollodesuejercicio.Sinembargo,conocerlosrecursoslegalesdeloscuales el individuo dispone no es suficiente para que sus derechos se encuentrenprotegidos.Esnecesarioqueelaccesoaéstosseaefectivoyeficiente,quelasautoridadesencargadasdetramitarlosrecursosactúendemodoindependienteytransparenteparaque las investigaciones tengan el impulso requerido, no se dejen influenciar por lacorrupciónypuedandarlugaraunasanciónalfinaldelproceso.

Sumado a lo anterior, se destaca la obligación de que existanestructurasdemandoclarasyconocidasportodoslosindividuosparasustentarlarendicióndecuentasenmateriadelagestióndelareuniónpacífica61y,deserelcaso,enmateriadelusodelafuerzatambién.Cualquierusodelafuerzaporpartedelosfuncionariosencargadosdehacer cumplir la leydebe ser avisado,notificado, registradoendetalle ydebidamentejustificado.

“EsdeberdelEstadoelregistrodetalladodelarmamentoasignadoasícomodelas municiones. Es fundamental establecer procedimientos y formas desupervisión para que en el contexto de manifestaciones sólo ese asigne elarmamentopermitidoalosfuncionariosautorizadosasueventualutilización.Correspondeindividualizandolaasignacióndearmamentosymunicionesasícomo de los funcionarios responsables de supervisar el correcto y efectivocumplimientodeesasdisposicionesysuregistro”62.

Cuandocomoconsecuenciadelusodelafuerza,tantolegítimocomoilegítimo,segenerenmuertesolesiones,dichossucesosdebensercomunicadosysometidosaunprocesodeinvestigaciónestrictoparadeterminarsihuboonoresponsabilidaddelEstadoporunmalprocedimiento. Dichas investigaciones, tanto a nivel penal como administrativo,debensertransparentes,independienteseimparciales.EstocontribuyeaquenoserepitanlasviolacionesalderechodereuniónpacíficayalosdemásderechosquepuedanverseafectadosdurantesuejercicioporpartedelEstadoysusfuncionariospuestoque,ademásdelaresponsabilidadpenalindividualquepuedaidentificarse,tambiénsepuededeterminar una responsabilidad de la institución, así como los factores organizativosrelacionadoscomolaslíneasdemando,lasnormasdeprocedimiento,laplaneacióndelosoperativos,eltipodearmasqueseusaneinclusolamismaformacióndelosfuncionarios.

“El Estado tiene también el deber de registrar y grabar el accionar de susagentes,a findeposibilitar larevisiónymejoradelaccionardeestos[...].La

60PrincipiosBásicosde laONUsobreelEmpleode laFuerzaydeArmasdeFuegopor losFuncionariosEncargadosdeHacerCumplirlaLey,principios6,7y22.61 “Es también importante que las instrucciones de planificación del operativo identifiquen a losfuncionarios policiales de alto rango responsables de comando policial del operativo y las seccionesparticipantes.Lasprincipalesórdeneseindicacionesquesedenduranteeloperativodebenserregistradasy fundamentadas. Los protocolos deben establecer claramente los niveles de responsabilidad para lasdistintasórdenes”.OEA/Ser.L/V/IICIDH/RELE/INF.22/19,párrafo.315.62Ibid,párrafo.312.

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accesibilidadyconservacióndeestosregistros tambiénpermiteelnecesariocontroldecualquierdenunciadeirregularidad”63.

Demaneraque,mecanismosfuertesderendicióndecuentassonuncomponenteesencialparaprotegerelderechoa la reuniónpacíficadadoquepermite conocerendetalle elmarconormativoquerigeelactuardelosfuncionariosencargadosdehacercumplirlaley y, en consecuencia, vigilar que este cumpla con los estándares sobre derechoshumanos requeridos, y sancionar cuando exista alguna falta al derecho de reuniónpacífica,yalosdemásderechosrelacionadosconsuejercicio.

6.3.Rendicióndecuentassobreelusodetecnologíasdevigilancia

Atendidoqueelusodetecnologíasdevigilanciaporpartede losEstadosconllevaunainterferencia inherente al derecho a la privacidad y un impacto subsecuente a otrosderechos,incluidoeldereunión,medidasadicionalesdebenseradoptadasparapermitircondicionesdetransparenciayderendicióndecuentasenlaadquisiciónyusodeestastecnologías.

Alo largodelaredaccióndelaObservaciónGeneralNº37propuestaporelComitésehacereferenciaadiversasmanerasdeemplearelusode las tecnologíasen laboresdevigilancia;sinembargo,noseabordalaimportanciadecontarconherramientasdecontrol, entre las que destacan las medidas de transparencia y acceso a lainformación ante los casos en que estas tecnologías sean implementadas antes,duranteoenactividadesrelacionadasconelderechodereuniónpacífica.

En este orden de ideas, tanto la regulación de las condiciones y circunstanciasexcepcionalesqueautorizanlasactividadesdevigilancia,comoelprocedimientoparasuejecución lícita,debenconstaren la ley, conocidapor la ciudadanía.Delmismomodo,debenofrecerselegalmentelasherramientasparaelcontrolporpartedelaciudadanía,incluidas las obligaciones de transparencia activa y pasiva, y losmecanismos para laevaluaciónysanciónanteelabusodelasaccionesdevigilancia.Enesemismosentido,serequierentransparenciayaccesoalainformacióndeloscontratos,recursos,prácticasyestadísticas que reflejan cómo es que los Estados desempeñan estas actividadesintrusivas.

Anteelriesgodearbitrariedadqueresultaespecialmenteevidenteenloscasosenqueexiste un ejercicio de facultades discrecionales, el Tribunal Europeo de DerechosHumanos (TEDH) sostiene que cuando se trata de medidas secretas de vigilancia, laexigencia de que estén previstas en la ley significa que se deben usar términossuficientementeclarosparaindicardemaneraadecuadaenquécircunstanciasybajoqué

63Ibid,párrafo.309.

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condicionesseautorizaalospoderespúblicosatomartalesmedidas,pueslaexistenciadereglasclarasydetalladasenlamateriaesindispensable64.

Porsuparte,elexRelatorEspecialdelasNacionesUnidasparalapromociónyproteccióndelderechoalalibertaddeexpresiónyopinión,FrankLaRue,hallamadoalosEstadosarevisarlalegislaciónnacionalqueregulalavigilanciadelascomunicacionesdemaneraqueseadecúealosestándaresinternacionalesatravésdemedidascomo:lasupervisiónjudicial independiente; el establecimiento demedidas relativas al alcance, naturaleza,duración y circunstancias en las que pueden adoptarse de medidas de vigilancia; lanotificación diferida a la persona afectada; el acceso a un recurso judicial adecuado yefectivo; el respeto al principio de proporcionalidad; la supervisión por un órganoindependiente;medidasde transparenciayotrasmedidasque inhibanelabusode lasfacultadesdevigilancia65.

Laausenciadecontrolesalasactividadesdevigilanciaempleadasenelcontextodeuna reunión pacífica, ya sea de forma masiva o particular respecto de algunapersona participante, supone el riesgo inherente de abuso66; es por tanto queherramientascomolatransparenciaresultanfundamentalesparaqueexistauncontrolsocialsobreestetipodemedidas,demaneraqueseinhibanlosriesgosdeabuso,yexistaunaadecuadadeliberaciónpúblicainformadaentornoalosriesgosquerepresentanlasmedidas de vigilancia, particularmente de la realizada de manera encubierta o condesconocimientodelaspersonasafectadas.

Laimportanciadelatransparenciarespectodelasmedidasdevigilanciaencubiertahasido ampliamente reconocidapor diversos organismosdeprotección internacional dederechos humanos; entre otros, en la resolución “El derecho a la privacidad en la eradigital”,adoptadaporconsensoporlosmiembrosdelaAsambleaGeneraldelaONUel18dediciembrede2013ydenuevoel19denoviembrede2014:

Recomienda a los Estados establecer omantener “mecanismos nacionales desupervisión independiente y efectivos capaces de asegurar la transparencia,cuandoproceda,ylarendicióndecuentasporlasactividadesdevigilanciadelascomunicaciones y la interceptación y recopilación de datos personales querealiceelEstado”67.

En similar sentido se expresaron en su Declaración Conjunta sobre Programas deVigilanciaysuImpactoparalaLibertaddeExpresión,elRelatorEspecialsobreelderecho

64TEDH.CasodeUzunvs.Alemania.AplicaciónNo.35623/05.Sentenciade2deSeptiembrede2010,párr.61;CasodeValenzuelaContrerasvs.España.AplicaciónNo.58/1997/842/1048.Sentenciade30deJuliode1998,párr.46.65ONU.InformedelRelatorEspecialsobrelapromociónyproteccióndelderechoalalibertaddeopiniónydeexpresión,FrankLaRue.17deabrilde2013.A/HRC/23/40.66TEDH.CASEOFTHEASSOCIATIONFOREUROPEANINTEGRATIONANDHUMANRIGHTSANDEKIMDZHIEVv.BULGARIA,párrs.90-94.67 ONU. Asamblea General. Resolución aprobada por la Asamblea General el 18 de diciembre de 2013.68/167.Elderechoalaprivacidadenlaeradigital.A/RES/68/167.21deenerode2014.

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alalibertaddeopiniónyexpresióndelaONUylaRelatoraEspecialparalaLibertaddeExpresióndelaCIDH:

“TodapersonatienederechoaaccederainformaciónbajoelcontroldelEstado.Estederechoincluyelainformaciónqueserelacionaconlaseguridadnacional,salvolasprecisasexcepcionesqueestablezcalaley,siemprequeestasresultennecesarias en una sociedad democrática. Las leyes deben asegurar que elpúblico pueda acceder a información sobre los programas de vigilancia decomunicacionesprivadas,sualcanceyloscontrolesexistentesparagarantizarquenopuedanserusadosdemaneraarbitraria.Enconsecuencia,losEstadosdebendifundir,porlomenos,informaciónrelativaalmarcoregulatoriodelosprogramas de vigilancia; los órganos encargados para implementar ysupervisardichosprogramas;losprocedimientosdeautorización,deseleccióndeobjetivosydemanejodedatos,asícomoinformaciónsobreelusodeestastécnicas,incluidosdatosagregadossobresualcance.Entodocaso,losEstadosdebenestablecermecanismosdecontrolindependientescapacesdeasegurartransparenciayrendicióndecuentassobreestosprogramas.(...)

El Estado tiene la obligación de divulgar ampliamente la información sobreprogramasilegalesdevigilanciadecomunicacionesprivadas.Estaobligacióndebe ser satisfecha sin perjuicio del derecho a la información personal dequienes habrían sido afectados. En todo caso, los Estados deben adelantarinvestigacionesexhaustivasparaidentificarysancionaralosresponsablesdeeste tipo de prácticas e informar oportunamente a quienes han podido servíctimadelasmismas”68.

No obstante lo anterior, los Estados suelen adoptar leyes y procedimientos quefomentanlaincertidumbreysirvencomoprotecciónparalosabusosporpartedesusautoridades;elejemploporexcelenciaeslareservadeinformaciónenmateriade vigilancia por motivos de “seguridad nacional”. La invocación de razones deseguridad nacional para la no entrega de información sobre actividades y tecnologíasintrusivas,constituyeunriesgoparalasobligacionesdetransparencia,yhaceimposiblela rendiciónde cuentas, limitandogravemente el ejerciciodederechos fundamentalesincluidoeldereunión.

Al respecto, el Principio 1.3. de los Principios de Johannesburgo69, establece que parapoderimponerunarestricciónsobrelalibertaddeexpresiónodeinformaciónserequierequeestaseanecesariaparaprotegeruninteréslegítimo,debiendoelgobiernodemostrarque:

68RelatorEspecialdelasNacionesUnidas(ONU)paralaProtecciónyPromocióndelDerechoalaLibertaddeOpiniónydeExpresiónRelatoraEspecialparalaLibertaddeExpresióndelaComisiónInteramericanadeDerechosHumanosdelaOEA.DeclaraciónConjuntasobreProgramasdeVigilanciaysuImpactoparalaLibertaddeExpresión.Disponibleen:https://www.oas.org/es/cidh/expresion/showarticle.asp?artID=926&lID=269Article19.LosPrincipiosdeJohannesburgosobrelaSeguridadNacional, laLibertaddeExpresiónyelAccesoalaInformación.Noviembre1996.Disponibleen:https://www.article19.org/data/files/medialibrary/1803/Johannesburg-Principles.Spa.pdf

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“1.Laexpresiónoinformaciónencuestiónrepresentaunaamenazagraveauninteréslegítimodeseguridadyordenpúblicos;

2.Larestricciónimpuestaeslamedidamenosrestrictivaposibleparaprotegeraquelinterés;y

3.Larestricciónescompatibleconlosprincipiosdemocráticos”.

LoanteriorsefortalecióconeldesarrollodeinstrumentoscomolosPrincipiosGlobalessobreSeguridadNacionalyDerechoalaInformación(PrincipiosdeTshwane)70,enlosquesehatrabajadolosrequisitospararestringirelderechoalainformaciónporrazonesdeseguridadnacionalenfatizandoque:

“no podrán aplicarse restricciones al derecho a la información invocandorazonesdeseguridadnacionalamenosqueelgobiernodemuestreque:(1)larestricción (a) está establecida en una ley y (b) resulta necesaria en unasociedad democrática (c) para proteger un interés legítimo de seguridadnacional; y (2) la ley establece garantías adecuadas contra la posibilidad deabuso,incluidoelescrutiniooportuno,pleno,accesibleyefectivodelavalidezdelasrestriccionesporunaautoridadsupervisoraindependienteysurevisiónexhaustivaporlostribunales”71.

LosPrincipiosTshwanedejanmuyclaralanecesidaddereconocerlaobligacióndelosEstadosdegarantizarlatransparenciarespectodeprogramasdevigilanciaparafinesdeseguridadnacional,puescomoseñalaensuPrincipio10lascategoríasde informaciónsobre las cuales existe una fuerte presunción o un interés esencial a favor de sudivulgaciónconsistenen:

“E. Vigilancia (1) El público debería conocer tanto las leyes y principalesreglamentaciones a todas las formas de vigilancia secreta como losprocedimientosrelativosalaautorizacióndedichavigilancia, laseleccióndeobjetivos,eluso, intercambio,almacenamientoy ladestrucciónyelmaterialinterceptado.

(2)Elpúblicotambiéndeberteneraccesoalainformaciónsobrelasentidadesautorizadas para llevar a cabo acciones de vigilancia, y a las estadísticasrelativasalusodedichasacciones.

(3) Se debería informar al público, además, de las vigilancias ilegales. Lainformaciónacercadeestetipodevigilanciasdeberíaserhechapúblicaenlamayormedidaposible, sinviolar losderechosdeprivacidadde laspersonasvigiladas.

70PrincipiosGlobalessobreSeguridadNacionalyelDerechoa laInformación(“PrincipiosdeTshwane”)concluidos en Tshwane, Sudáfrica y emitidos el 12 de junio de 2013. Disponible en:https://www.aclu.org/sites/default/files/assets/spanish-version_of_the_tshwane_principles.doc71PrincipiosGlobalessobreSeguridadNacionalyelDerechoalaInformación(“PrincipiosdeTshwane”)concluidos en Tshwane, Sudáfrica y emitidos el 12 de junio de 2013. Principio 3.Disponible en:https://www.aclu.org/sites/default/files/assets/spanish-version_of_the_tshwane_principles.doc

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(4)EstosPrincipiosabordanelderechodelpúblicoaaccederalainformaciónyseentiendensinperjuicioalosderechossustantivosyprocesalesadicionalesdelosindividuosquehansido,ocreenhabersido,sujetosavigilancia.”

Ante la importancia de reiterar la necesidad de contar conmedidas de transparenciaasociadas a las actividades de vigilancia por parte de los Estados, resulta igual deprioritario el noobviar losmecanismos a travésde los cuáles las autoridadespuedenhacer caso omiso de sus obligaciones de transparencia; por lo que se sugiere que laObservaciónGeneralagregueunpárrafocontemplandoestasituación.

Conclusión

Elgrupodegrupodeorganizacioneslatinoamericanasdederechoshumanosfirmantesdel presente aporte, hacemos un llamado a la revisión del texto del borrador deObservaciónGeneralNº37sobreelderechodereuniónalaluzdelainformaciónaquícompartidabasadaenlalaexperienciadenuestrasorganizacionesenelterreno.

Resulta imprescindible que la Observación General sea clara sobre las obligacionesestatalesenrelaciónalArtículo21delPactoyconsistenteconlosdesarrollosenmateriadeestándaresyrecomendacionesprácticasocurridosenlosúltimosañosanivelregional,en particular en el Sistema Interamericano y Europeo, y a los desarrollados a nivelinternacionalporlosdiferentesórganosqueformanpartedelasNacionesUnidas.

Instamos losmiembros del Comité a revisar las sugerencias específicas demejoras oajustesdelenguajequeacompañamoscomoAnexoaestedocumento.