Ana Karine Pereira, Luíza Alencastro e Nielle Diniz Ribas

Conselhos Gestores: Uma Bibliografia Anotada

Projeto Arranjos Participativos Locais. Coordenação: Profa Rebecca Abers,

IPOL, UnB, Brasília.

Brasília2007

2

ABERS, Rebecca e KECK Margaret. Comitê de Bacia no Brasil – Uma Abordagem

Política no Estudo da Participação Social. Revista Brasileira de Estudos Urbanos e

Regionais. Salvador, Volume 6, n 1, p. 55-68, maio 2004.

As autoras discorrem sobre os Comitês de Bacias, formas diferenciadas de

Conselhos Gestores cuja organização institucional se dá através de territórios físicos (bacias

hidrográficas) e não através de territórios político-administrativos. Os comitês são

formados por representantes do Estado, representantes de “usuários” de água tanto privados

quanto públicos e representantes da sociedade civil organizada.

Os fóruns da democracia participativa têm como função buscar aproximar o

processo decisório da população e afastá-lo da burocracia distorcida pela partidarização e

pela corrupção. A governança por “stakeholders”, ou seja, a participação em processos

decisórios de indivíduos ou grupos que são diretamente atingidos pelas políticas públicas

em questão, é sustentada por dois argumentos: o de que a participação da população e a

descentralização do poder desenvolvem a democracia, pois fazem com que as políticas

públicas reflitam as reais demandas da sociedade; e o de que esse processo gera eficiência

ao aumentar as informações essenciais sobre a questão antes de a política ser

implementada, além de reduzir os custos das transações, pois os participantes são

comprometidos com a questão política. Ao discorrer sobre essa questão, as autoras

afirmam que esses dois argumentos dissociam a governança por “stakeholders” do processo

político, produzindo a idéia de que os fóruns participativos são “naturalmente” mais

eficientes e que geram “automaticamente o apoio político necessário para a sua aplicação”.

(p. 56)

O objetivo do artigo é mostrar que a realidade dos fóruns deliberativos é diferente

da utilizada nos dois argumentos citados acima. Para tanto as autoras utilizaram os Comitês

de Bacias, formas diferenciadas de Conselhos Gestores cuja organização institucional se dá

através de territórios físicos (bacias hidrográficas) e não através de territórios político-

administrativos. Os comitês são formados por representantes do Estado, representantes de

“usuários” de água tanto privados quanto públicos e representantes da sociedade civil

organizada.

3

A conclusão que as autoras chegam é que a criação de fóruns deliberativos não

necessariamente resulta em uma democratização do processo decisório ou no aumento da

eficácia do processo. Segundo as autoras, quando os participantes do comitê reconhecem a

necessidade de um apoio externo e colaboração interna para as atividades, as chances do

processo ser bem sucedido aumentam. A construção de redes entre os indivíduos e

organizações que participam dos comitês estimulam o aprendizado sobre como o processo

decisório funciona. (LCRA)

ABERS, Rebecca and KECK, Margaret. Águas turbulentas: instituições e práticas

políticas na reforma do sistema de gestão da água no Brasil. In: Melo, M;

LUBAMBO, C.Q. & COELHO, D.B. Desenho Institucional e participação política:

experiências no Brasil contemporâneo. Rio de Janeiro: editora vozes. 2005.

O texto em questão analisa as tentativas de tornar a gestão de recursos hídricos mais

responsável, eficiente, menos centralizadas no Executivo e baseadas em fóruns de

negociações entre grupos interessados. Tal reforma visava à modificação de órgãos já

existentes a fim de que os diversos órgãos setoriais tivessem uma relação mais de

colaboração do que de competição. As autoras concluíram que a reforma das instituições

dos recursos hídricos envolvem lutas políticas intensas por poder e por influência, havendo

competições entre interesses público e privado, entre municípios, União e estados assim

como entre as agências em cada nível. Tal fato é exemplificado pela luta na aprovação e

implementação da Lei das Águas que foi permeado por tensões entre o federalismo e o

executivo. As autoras mostram como houve a mudança da mentalidade brasileira, através

de protestos internacionais e pela extrema poluição de alguns rios brasileiros, que passa a

acreditar que a cooperação e não a fragmentação política é essencial para a gestão hídrica.

A partir daí a água como valor econômico passa a ser defendido por várias instituições.

(AKP)

ABRANCHES, Mônica, AZEVEDO, Sérgio de. A capacidade dos conselhos setoriais

em influenciar políticas públicas: realidade ou mito? In: SANTOS JUNIOR, Orlando

4

Alves dos, RIBEIRO, Luiz César de Queiroz, AZEVEDO, Sérgio de (orgs).

Governança democrática e poder local. Rio de Janeiro: Revan, Fase, 2004.

O artigo pretende analisar os impactos dos conselhos municipais da Região

Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH) sobre a influência, implementação e fiscalização

de políticas públicas locais.

A pesquisa destaca as implicações de uma modernização de cima para baixo (ou

modernização conservadora) na criação dos conselhos, como por exemplo, a influencia

demasiada de autoridades locais na determinação de alguns membros, na relação

clientelística com os conselheiros, na definição da agenda e na decisão sobre o caráter dos

conselhos (deliberativo, consultivo ou ambos).

Outros pontos ressaltados pelo texto se referem à divulgação de informações

necessárias para o posicionamento dos membros acerca de um determinado assunto e à

relação existente entre os conselheiros e as instituições representadas por eles. A

publicização das informações e decisões foi avaliada positivamente pelos conselheiros. Já

os laços entre representantes e representados não foram considerados tão sólidos quanto se

esperava para uma representação bem sucedida desses canais. (NDR)

AVRITZER, Leonardo e COSTA, Sergio. Teoria Crítica, Democracia e Esfera

Pública: Concepções e Usos na América Latina. DADOS – Revista de Ciências Sociais,

Rio de Janeiro, v. 47, n. 4, pp.703 a 728.

O texto faz uma crítica às chamadas teorias da transição democrática, ao se

preocupar não apenas com a construção de instituições democráticas formais, mas também

com a incorporação de valores democráticos na vida cotidiana. Assim, a democratização é

vista não como um momento de transição, mas como um processo constante de

consolidação da soberania popular.

Os autores, ao falarem de espaço público, retomam o trabalho de Habermas

mostrando suas principais contribuições: desenvolvimento de teorias sobre movimentos

sociais e sociedade civil e o estudo dos meios de comunicação de massas. Os autores ainda

5

citam as complementações ao trabalho de esfera pública habermasiano: new publics,

counter publics, diasporic publics e deliberative publics.

Por fim, o texto analisa as especificidades da modernidade latino-americana, a

formação da esfera pública nesses lugares e faz mais uma vez uma crítica à teoria da

transição. Os autores sugerem que a discussão de esfera pública na América Latina leve em

conta as complementações ao trabalho de Habermas citadas acima. (AKP)

BARBOSA, Ana Maria Lima. Os portadores de deficiência no Conselho de Saúde.

Conselhos gestores de políticas públicas. São Paulo: Pólis, Volume 37, nº. 11, p. 49-52,

2003.

O artigo de Barbosa trata dos Conselhos Gestores de Saúde que são compostos

paritariamente por membros do governo e da Sociedade Civil organizada, esta última

subdividida em segmentos: profissionais de saúde, portadores de doenças crônicas,

portadores de deficiência e usuários.

Segundo a autora, uma das grandes dificuldades que os Conselhos enfrentam é a

capacitação dos conselheiros que integram a sociedade civil organizada. Os prestadores de

serviço, tanto privado quanto público, possuem uma assessoria técnica melhor, o que

facilita suas atuações. A autora afirma que os conselheiros da sociedade civil estão muito

aquém no que tange a formação técnica. Para tentar solucionar essa questão, o Conselho

Nacional de Saúde vem realizando Plenárias Nacionais para qualificar e definir o papel e as

competências dos conselheiros. O Conselho também está elaborando diretrizes para

capacitar os conselheiros de saúde. Essa capacitação deverá ser descentralizada e respeitará

a diversidade dos Conselhos. No âmbito geral dos Conselhos, também foram realizados

dois Encontros Nacionais de Conselheiros. (LCRA)

BECKER, Daniel. Organizações da Sociedade Civil e Políticas em Saúde. In:

GARCIA, Joana; LANDIM, Leilah e DAHMER, Tatiana (orgs.). Sociedade e

Políticas: novos debates entre Ong’s e universidades. Rio de Janeiro: Revan, 2003. pp.

117 a 135.

6

Segundo Becker, o processo que teve início com a resistência à ditadura militar no

Brasil fez com que a sociedade civil se tornasse cada vez mais mobilizada, organizando-se

em ações diretas e também pressionando o Estado para realizar um trabalho melhor na área

das políticas públicas. Nesse contexto, o Estado passa a reconhecer o Terceiro Setor.

Em relação à questão da saúde, o autor ressalta a importância da atuação de

organizações não-governamentais que deixaram de exercer um papel apenas

assistencialista. No caso da epidemia da Aids, as ONG’s tiveram o papel de dar visibilidade

ao problema sensibilizando governo e sociedade civil. Além disso, as ONG’s divulgaram

informações sobre a doença. O caso da Aids foi tratado no Brasil como uma questão tão

privilegiada ao ponto de ser englobada na Reforma Sanitária que tinha como diretrizes a

prevenção, assistência e acesso universal à saúde.

Becker assinala a mudança de mentalidade em relação ao que seria saúde. Esta

passa a ser não apenas a ausência de doença para englobar uma complexidade de variáveis,

como qualidade do meio-ambiente, situação econômica, educação etc. Assim, os

movimentos sociais que lutam pela saúde não devem se concentrar apenas no direito à

saúde, mas também no direito de condições dignas de vida. (AKP)

BONFIM, Raimundo. “Sistematização 1: A atuação dos movimentos sociais na

implantação e consolidação de políticas públicas”. In: CARVALHO, M. C.,

TEIXEIRA, A.C (orgs). Revista Pólis. Conselhos gestores de Políticas Públicas.

Instituto Pólis, 2000.

As principais dificuldades apontadas pelo autor em relação aos conselhos são: o

pouco conhecimento dos conselhos quanto ao seu papel e quanto à máquina pública; baixo

vínculo entre conselheiro e comunidade representada; pouca reflexão da comunidade e dos

conselheiros quanto às deficiências dos conselhos e falta de compromisso dos governos (em

todas as esferas) com os conselhos.

O autor destaca a necessidade de rompermos com a lógica dotada por muitos

conselheiros de que o conselho é o fim e não um meio de se apropriar de espaços. A mera

existência dos conselhos não garante maior atenção do governo às questões que envolvem a

7

sociedade. O que garante é a apropriação desse canal como um meio de implementar

políticas públicas, ou seja: uma vez nesses espaços (meio), deve-se buscar os fins (políticas

públicas). Segundo o autor, devemos nos atentar a qualidade da participação dos

conselheiros. Devemos observar se ela é ativa ou não, se é universal ou se beneficia apenas

aos movimentos ligados ao conselheiro, se é capacitada a tomar as decisões concernentes

ao desenvolvimento do Conselho, etc.

Por fim ressalta a necessidade de compromisso dos governantes com a participação

popular para que essa seja permanente e resulte em políticas públicas permanentes e não

que essa participação se configure como políticas de governo. (NDR)

CARDOSO, Maria Lúcia de Macedo. Os significados da participação no processo de

criação do Comitê de Bacia Hidrográfica do Rio Araçuaí - MG. Disponível em http:

www.marcadagua.org.br/artigos.htm. Acessado em outubro de 2006.

O artigo trata sobre o processo de criação do Comitê de Bacia Hidrográfica do Rio

Araçuaí em Minas Gerais. Para autora, a participação da sociedade nesses fóruns

participativos é uma forma de garantir uma maior eficiência na realização dos projetos e

programas ligados ao meio ambiente, ao mesmo tempo em que desenvolve a cidadania da

população.

A população local, devido à questão da seca na região estudada no artigo, se

articulava de maneira a descobrir uma forma para combater a escassez de água e cobrar

ações do Estado. Porém, o Comitê foi criado de forma tão acelerada que não permitiu um

envolvimento maior dos setores organizados da sociedade civil e dos governos locais.

A conclusão que a autora chega é que não é possível institucionalizar a participação

para assegurá-la, pois a participação é algo extremamente complexo que envolve inúmeras

variáveis, dependendo também do que cada um considera como participação. (LCRA)

CARVALHO, Paulo Gonzaga M. de et al. Gestão Local e Meio Ambiente. Revista

Ambiente & Sociedade, Campinas - SP, v. 8, nº. 1, p. 1-19, 2005.

8

Os Conselhos Municipais de Meio Ambiente são compostos por membros e

entidades do poder público, associações de moradores, associações profissionais, entidades

de representação de trabalhadores, como sindicatos, entidades religiosas e organizações

ambientais. Juntamente com esses conselhos, e só nas localidades onde estes existem, as

administrações podem contar com um Fundo Especial de Meio Ambiente que é destinado a

apoiar projetos que sejam relacionados com a questão do meio ambiente, o uso racional de

seus recursos, a manutenção e a recuperação da qualidade ambiental. Porém, segundo o

autor, esses Fundos Especiais dos municípios ainda são pouco freqüentes. Outro recurso

que pode ser utilizado pelos conselhos são as legislações das “Áreas de Interesse Especial”

(denominação estabelecida dentro da pesquisa realizada pelos autores), que é destinada a

preservar as características de determinadas áreas do municípios, interesse tanto da

administração quanto da população local. (LCRA)

CÔRTES, Soraya M. Vargas. Arcabouço institucional e participação em conselhos

municipais de saúde e assistência social. In: SANTOS JUNIOR, Orlando Alves dos,

RIBEIRO, Luiz César de Queiroz, AZEVEDO, Sérgio de (orgs). Governança

democrática e poder local. Rio de Janeiro: Revan, Fase, 2004.

A autora apresenta, num primeiro momento, quatro elementos que influem

decisivamente para o bom funcionamentos dos conselhos: a) arcabouço institucional; b)

organização da sociedade civil; c) ação política do gestor publico; e d) existência de uma

policy commmunity reformadora.

O arcabouço institucional influe decisivamente para o bom funcionamentos dos

conselhos pois determina a criação desses espaços e estabelece as regras básicas de seu

funcionamento (composição, caráter do conselho, freqüência de reuniões, etc.).

Cabe ressaltar que a determinação por vias legais da participação da sociedade civil

organizada nos Conselhos Gestores não é garantia suficiente para que sua participação seja

efetiva. As entidades podem escolher não se envolver, ou que seu envolvimento redunde

em manipulação, consulta ou somente no acesso a informações.

No caso de uma SC atuante, a eficácia dos conselhos pode aumentar se existir uma

policy community, ou seja uma interação entre seus diversos segmentos e com o governo, e

9

que estes trabalhem em conjunto para a reivindicação, desenvolvimento e fiscalização de

políticas públicas.

Depois Côrtes mostra faz uma análise da experiência dos Conselhos Gestores

Municipais de Saúde e de Assistência Social da Região Metropolitana de Porto Alegre a

partir desses três pontos. (NDR)

CÔRTES, Soraya Vargas. Participação e Governança: o impacto de fóruns

participatórios sobre a gestão e implementação de políticas públicas. In: ANPOCS,

XXVIII, Caxambu, Porto Alegre, p. 02-18, 2006.

O intuito do artigo é apresentar algumas linhas de pesquisa de como os fóruns

participativos, como os Conselhos Gestores de políticas públicas e o Orçamento

Participativo, têm afetado a implementação de políticas públicas. O foco do trabalho é a

relação entre participação e governança, no sentido de resposiveness e acountability dos

governos.

A autora divide os estudos em dois blocos: o cético, que não acredita que esses

fóruns sejam realmente democráticos no que tange a gestão de políticas públicas de forma

que elas se tornem mais eficientes. Isso ocorre, segundo essa linha, porque esses fóruns não

pressupõem um acesso universal a todos, havendo também uma predominância de

participação das classes mais predominantes na sociedade, tornando assim, essas

ferramentas ilegítimas.

O segundo bloco considera que os interesses dos grupos excluídos dos processos de

decisão passaram a ser mais considerados com a implementação desses fóruns. Para os

autores que defendem essa linha, esses fóruns representativos vêm corrigir as falhas de

participação da democracia representativa. Porém, dentro desta linha de pensamento,

existem autores que afirmam que a democracia participativa veio substituir a democracia

representativa, sendo assim uma nova forma de democracia. Diferentemente, outros autores

afirmam que a democracia participativa veio corrigir as falhas da democracia representativa

e complementar a democracia representativa, mas que não seria uma nova forma de

governo. (LCRA)

10

CÔRTES, Soraya M. Vargas. Participação de usuários nos conselhos municipais de

saúde e de assistência social de Porto Alegre. In: PERISSINOTTO, Renato & FUKS,

Mario. Democracia, teoria e prática. Rio de Janeiro: Relume Dumará, 2002. pp. 167 a

211.

Soraya Cortês realiza em seu artigo uma comparação entre os Conselhos de Saúde

e de assistência social em Porto Alegre. Segundo ela, Porto Alegre é caracterizada,

independentemente da área, por ter um alto grau de associativismo. A primeira diferença

entre os dois conselhos verificada por ela é que a saúde é considerada como um direito de

qualquer cidadão, tendo assim uma forte presença do setor público enquanto a assistência

social tende a focar nos marginalizados socialmente.

A segunda diferença é a maior importância que os usuários possuem nos

Conselhos de saúde, isso pode ser percebido pelos horários noturnos das reuniões, o caráter

público destas e o menor envolvimento em tarefas gerenciais. Além disso, a área de saúde

possui já há um bom tempo fóruns participativos que reforçaram a importância dos

representantes dos usuários nos conselhos. Por fim, o principal profissional da área de

saúde, o médico, trata o conselho como “território inimigo” por acreditar que ele é sub-

representado neste dada a sua importância. Por outro lado, o assistente social participa

ativamente na formulação de propostas de reforma e nas decisões dos conselhos

municipais. (AKP)

CRUZ, Maria do Carmo Meirelles. “Desafios para o funcionamento eficaz dos

Conselhos”. In: CARVALHO, M. C., TEIXEIRA, A.C (orgs). Revista Pólis. Conselhos

gestores de Políticas Públicas. Instituto Pólis, 2000.

Cruz considera que para analisar a eficácia dos conselhos é necessário antes

entender e dominar as questões legais que envolvem os mesmo. Mostra uma série de

dificuldades quanto ao funcionamento desses canais e discute como tais problemas

poderiam ser contornados com a capacitação de conselheiros e interessados.

Os problemas destacados são: 1) muitos conselhos não são legalizados ou não o são

através de projetos de lei (o que, segundo a autora, impossibilitaria discussões prévias que

11

envolvessem uma pluralidade de atores e que contribuíssem para a elaboração de um

projeto de lei mais coerente com a realidade de funcionamento daquele conselho); 2) a

representação e composição nesses canais nem sempre coincidem com as proporções

designadas pela lei (existem médicos como conselheiros representantes da comunidade

enquanto deveriam representar os prestadores de serviço); 3) presença de vereadores na

composição dos conselheiros; 4) surgimento de conselhos apenas para recebimento de

recursos; 5) falta de formação pessoal (segundo Cruz, as experiências com conselhos que

apresentaram melhores resultados tinham atores com alto nível educacional e cultural); 6)

necessidade de uma flexibilização dos conselhos quanto a participação que não tenham

vínculo com a entidade (um representante do bairro, por exemplo); 7) falta de fundos e

reservas para a infra-estrutura do conselhos, o que os impede de atuar autonomamente; 8)

baixa integração entre os diversos conselhos; 9) pouca disseminação do uso do Regimento

Interno; 10) ausência de estratégias planejadas pelos ministérios ou secretarias com os

conselhos; e, por último, 11) pouca regulamentação quanto aos mandados dos conselheiros

(a fim de que estes não coincidam com os do prefeito, evitando a descontinuidade das

políticas públicas).

A capacitação, conforme mencionado anteriormente seria voltada para o interesse

público e deve considerar questões amplas, tal como a dos Fundos; contribuir para que os

conselhos possam monitorar a execução das políticas sociais; fornecer uma visão ampla do

assunto (tanto das funções do conselheiro como do funcionamento da máquina pública) e

intersetorial (com o intuito de evitar a fragmentação das políticas). (NDR)

DAGNINO, Evelina. Sociedade Civil, Espaços Públicos e a Construção Democrática

no Brasil: Limites e Possibilidades. In: DAGNINO, Evelina (org.). Sociedade Civil e

Espaços Públicos no Brasil. Campinas: Paz e Terra, 2002.

Dagnino analisa o encontro entre a Sociedade Civil e o Estado. Ela ressalta que

a construção democrática é fragmentada e contraditória: o Estado autoritário é resistente

aos avanços democráticos e os partidos políticos voltados para o Estado exercem práticas

clientelistas e personalistas. A relação entre Sociedade Civil e Estado é tensa, conflituosa e

caracterizada pela disputa pelo poder. Nesse contexto, o Estado teme ter seu poder

12

diminuído nas decisões referentes à políticas públicas e isso faz com que muitos Conselhos

Gestores deixem de ser deliberativos para serem apenas consultivos. Os mecanismos que

bloqueiam uma partilha efetiva do poder vêm tanto do Estado como da Sociedade Civil:

aquele através de uma razão tecno-burocrática, à falta de recursos etc. e esta por meio da

exigência de qualificação seja ela técnica ou política. Exemplo disso é a posição dos

membros vinculados aos movimentos sociais dos Conselhos de Defesa da Criança e do

Adolescente que rejeitam a participação de conselheiros que não têm uma “história feita”

nos movimentos sociais.

Essa relação entre Estado e Sociedade Civil pode ocorrer de duas maneiras, pelo

compartilhamento - que é visto por uma forma positiva pela autora - ou pela

complementaridade. Esta última é característica dos Estados neoliberais que querem

diminuir suas funções sociais repassando-as para instituições da Sociedade Civil. A autora

chama tal acontecimento de “confluência perversa” entre um projeto que defende a

extensão da cidadania e o projeto do Estado mínimo de repasse de responsabilidades.

Exemplo disso é o relacionamento de várias ONG’s com o Estado, pois elas deixam de

representar a Sociedade Civil para se transformarem em órgãos burocratizados, sendo

apenas uma complementaridade institucional. A autora ainda discute a questão do

deslocamento no entendimento da representatividade que passa a ser compreendida não

mais como o reflexo da vontade da Sociedade Civil, mas como os interesses de instituições

que se dizem representantes da Sociedade Civil Por último, Dagnino verifica o impacto

cultural positivo proveniente da existência desses espaços públicos e avalia tais

experiências através de duas vertentes: a da expectativa e a do modelo. (AKP)

DOMBROWSKI, Osmir. Os Conselhos Municipais: uma abordagem a partir de

pequenos municípios do interior. In: Congresso Latino-Americano de Ciência Política,

III, Campinas, p. 02-19, 2006

Osmir Dombrowski, antes de apresentar os dados de sua pesquisa junto aos

conselhos municipais da região administrativa do Oeste do estado do Paraná, trata sobre o

preconceito com relação às esferas locais. Preconceito esse devido às práticas coronelistas e

paternalistas que têm sua origem e tradição em municípios do interior. Esse preconceito,

13

segundo o autor, prejudica a visão dos Conselhos, pois eles seriam considerados mais

ferramentas do governo local para se legitimarem e manterem seu status do que como uma

esfera de participação da sociedade civil, propriamente.

Na segunda parte do seu trabalho, o autor demonstra alguns traços institucionais do

conjunto de conselhos municipais estudados por ele. O resultado de sua pesquisa aponta

para os seguintes resultados: o número de conselhos existentes nos municípios não está

ligado ao tamanho populacional; os trabalhadores possuem participação pouco expressiva

dentro dos conselhos, excetuando-se os profissionais liberais; a maioria dos presidentes dos

conselhos é indicada por membros do executivo, o que limita a autonomia dos conselhos. A

hipótese que seria mais comum de ser elaborada com relação à indicação dos presidentes

dos conselhos por membros do executivo seria a tradição coronelista, com o objetivo de

legitimar o governo local, porém o autor coloca essa hipótese como mais uma atitude

preconceituosa, que prejudica o avanço dos conselhos. (LCRA)

ESMERALDO, Gema Galkgani S.L. e SAID, Magnólia Azevedo. O Conselho de

Direitos da Mulher/ CCDM – Espaço de Interlocução entre as Demandas dos

Movimentos de Mulheres e o Estado. In: DAGNINO, Evelina (org.). Sociedade civil

Espaços Públicos no Brasil. São Paulo: Paz e Terra, 2002. pp. 229 a 279.

O texto em questão faz uma análise do Conselho Cearense de Direitos da Mulher

(CCDM). Tal conselho surgiu no “Governo de Mudanças” que era caracterizado pelo não

reconhecimento da pluralidade de interesses, sendo que o conselho representou uma

tentativa de maiores exercícios democráticos através da incorporação de novas temáticas

nas políticas públicas. Entretanto, ao realizar um estudo baseado em três fases do conselho,

o autor conclui que este não foi capaz de realizar seu papel ao mostrar-se incapaz de fazer

articulações, ter desconhecimento em relação a maquina estatal, ter pouca informação, ter

pouca representação popular e por se distanciar dos movimentos das mulheres. Na primeira

fase do conselho há a tentativa de construir um significado para o conselho, tentando ter

autonomia em relação ao estado e uma maior ligação com os movimentos sociais. Em um

segundo momento, a representação da sociedade civil se torna tão limitada que o colegiado

é extinto, havendo uma intensa burocratização do Conselho. Na terceira etapa há a luta pela

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reinstalação do colegiado que só seria aceito pelo governo estadual se o conselho fosse

transferido para a Secretaria do Trabalho e Ação Social. A crise do conselho se torna tão

crítica que este perde lugar para certas ONG’s. (AKP)

FRANK, Beate e BOHN Noemia. Gestão de bacias: um caminho de mão dupla

(Reflexões sobre a experiência do Comitê do Itajaí). Disponível em:

www.oieau.fr/riob/ag2000/artigo_RIOB.htm. P. 01-09, Acesso em setembro de 2006.

O artigo trata sobre a experiência do Comitê de Gerenciamento de Bacia

Hidrográfica do rio Itajaí, no estado de Santa Catarina. Criado em março de 1996, o desejo

de fundar uma instituição que tivesse a participação da sociedade civil, juntamente com o

governo, partiu do descaso em que a bacia hidrográfica se encontrava, pela falta de

manutenção das barragens, o que provocava sucessivas enchentes, prejudicando a

população local.

Segundo Frank e Bohn, a experiência do Comitê do Itajaí é “um caminho de mão

dupla”, onde esses caminhos são complementares. As autoras denominam um desses

caminhos como sendo o “componente formal”. Esse componente pode ser entendido por

três elementos: as normas relacionadas com a gestão e utilização dos recursos hídricos; o

sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos que é composto pelos órgãos e

entidades do governo e da sociedade civil; e a implementação, a nível de bacia, da sua

estrutura de gerenciamento.

O segundo componente seria o “componente ação”, que seria “o conjunto de

atividades do comitê de bacia esperadas ou demandas pela comunidade regional, ou ainda

atividades que legitimam um comitê perante a comunidade cujo interlocutor ele se propõe a

ser.” (p. 5) Esse componente tem como objetivo traçar linhas norteadoras para o processo

de gestão da bacia. (LCRA)

FRISCHEISEN, Luiza Cristina. O Ministério Público como garantia da efetividade

dos Conselhos. In: CARVALHO, M. C., TEIXEIRA, A.C (orgs). Revista Pólis.

Conselhos gestores de Políticas Públicas. Instituto Pólis, 2000.

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Frischeinsen começa ressaltando que o Ministério Público faz parte nem do poder

Executivo, nem do Judiciário e nem do Legislativo. Isso não significa que o Ministério não

tenha autoridade alguma (mesmo por que ele tem), apenas que não é parte integrante de

nenhum desses três poderes. Essa independência dos poderes, por outro lado, lhe confere

autonomia e permite que ele cumpra suas atribuições enfrentando, caso necessário, outros

poderes com igualdade de condições.

Sendo a intermediação da sociedade civil com o governo uma das suas atribuições,

a autora defende que O Ministério Público pode e deve ser utilizado para garantir a eficácia

dos conselhos. Para tal, defende uma capacitação para que o Ministério Público se insira na

realidade dos conselhos, não apenas do ponto de vista legal (do qual, aliás, já estão

familiarizados), mas também procurando aproximar esse órgão das demandas e prioridades

da sociedade. Na mesma linha, enfatiza que não basta apenas o MP se comprometer em

interagir mais com a sociedade civil, mas a população deve se apropriar desse canal

utilizando-se sempre que necessário.

Adverte, por fim, que os conselhos devem se preparar juridicamente para que

possam agir da maneira mais adequada nas situações que lhes são impostas (por exemplo,

em caso de abrir Inquérito Cível Público ou no caso de ter que denunciar governantes que

não implementam uma determinada política pública conforme combinado ou no tempo

acordado, etc.). Demonstra como isso pode ser proveitoso mostrando o bem sucedido caso

do MST. (NDR)

FUKS, Mario. Participação Política em Conselhos Gestores de Políticas Sociais no

Paraná. In: PERISSINOTO, Renato e FUKS, Mario (orgs). Democracia: teoria e

prática. Rio de Janeiro: Relume Dumará, 2002. pp. 245 a 272.

Partindo do pressuposto de que a o conceito hegemônico de democracia se baseia

em teorias elitistas e que esta considera a ampla participação da sociedade na política como

sendo algo indesejável, Fuks faz um estudo do Conselho Municipal de Saúde de Curitiba

(CMSC), do Conselho Municipal de Saúde de Londrina (CMSL) e do Conselho Estadual

de Assistência Social do Paraná (CEAS) para verificar até que ponto essas esferas inserem

de fato a sociedade civil nos processos decisórios. O autor conclui que os conselheiros

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constituem uma elite societária no que diz respeito à escolaridade, renda, associativismo e

cultura política, sendo que grande parte deles são funcionários do Executivo. Tal fato indica

que a participação nos conselhos precisa ser mais ampliada. Além disso, o autor analisa os

recursos disponíveis para os membros do conselho, chegando à conclusão de que os

representantes do poder público possuem amplos recursos materiais – como sede, telefone,

fax, acesso à internet e a veículos de comunicação – e de ativismo político medido pelo fato

da organização ter recorrido à instituições estatais e não institucionais. Foi verificado que

tais recursos são distribuídos de forma desigual: os usuários possuem níveis mais baixos de

escolaridade que os gestores, possuem um orçamento inferior assim como têm menos

recursos organizacionais e são considerados pelos conselheiros como o segmento que

menos influencia as decisões dos conselhos. Apesar de se encontrarem em posição de

desvantagem, os usuários muitas vezes têm um desempenho mais favorável do que os

outros segmentos dos conselhos devido a sua motivação pessoal. (AKP)

FUKS, Mario; PERSSIONOTO, Renato & RIBEIRO, Ednaldo Aparecido. Cultura

política e desigualdade: o caso dos conselhos municipais de Curitiba. Revista de

sociologia Política, Curitiba, n. 21, pp.125 a 145, nov. 2003.

O texto parte do pressuposto de que a desigualdade da distribuição da cultura

política implica na limitação do engajamento cívico. Isso se traduz, na prática, como um

obstáculo para a efetiva participação dos diferentes membros do conselho, o que por sua

vez acaba produzindo desigualdade política. Cultura política é definida aqui de acordo com

duas variáveis: o ativismo político (filiação partidária, associativismo e engajamento

eleitoral) e as orientações subjetivas (competência política subjetiva e interesse por

política).

Os autores então se propõem a estudar, através dos principais conselhos gestores

de políticas públicas do município de Curitiba, três questões: o perfil dos conselheiros, a

variação da cultura política e do engajamento cívico entre os membros dos conselhos

analisados, e a relação entre a participação nos conselhos e o interesse político dos seus

membros. O autor conclui primeiramente que os conselheiros constituem uma elite não

apenas sócio-econômica, mas também em termos da cultura política. Ao analisar como a

17

cultura política varia entre os segmentos do conselho, conclui-se que há algumas

desigualdades, mas elas não são cumulativas. Ou seja, nenhum segmento tem maior

quantidade de todos os recursos políticos estudados: enquanto os gestores têm grande

interesse pela política formal e os usuários não, a situação é invertida quando se analisa

filiação partidária e ativismo eleitoral, por exemplo. Por último, os autores concluem que a

participação nos conselhos gestores produziu um impacto positivo no interesse pela

política, mas tal impacto afetou os segmentos de forma diferenciada dependendo das

características específicas de cada grupo como o associativismo e o tempo de permanência

nos conselhos. (AKP)

FUKS, Mario e PERSSIONOTTO, Renato. Recursos, Decisão e poder: Conselhos

gestores de políticas públicas de Curitiba. Revista Brasileira de Ciências Sociais,

Curitiba, v.21. n. 60, pp. 67 a 81, Fev. 2006.

Neste artigo, Fuks e Perssionotto estudam o poder nos Conselhos Gestores de

Políticas Públicas de Curitiba a fim de verificar até que ponto os atores do Conselho têm

capacidade de exercer o poder em seu interior. Tal estudo tem como fim último verificar se

esses conselhos se constituem realmente em esferas de ampliação da participação. Os

autores utilizaram dois métodos de pesquisa: a aplicação de um questionário para

identificar os recursos materiais e organizacionais dos participantes e uma análise do

processo decisório em si para verificar quem se destaca no processo de tomada de decisão.

Os autores começam o estudo tentando obter um padrão geral do poder de

influência de cada ator nos conselhos considerando para isso quatro fatores: quem introduz

o assunto para apreciação na plenária, quem institui o debate, quem encaminha a proposta

para deliberação e a decisão final. Foi constatado que os agentes governamentais são os que

possuem maior poder de influência. Em relação à distribuição de recursos verificou-se que

há uma distribuição desigual (maior concentração nos agentes governamentais) embora esta

não seja cumulativa. Além disso, a maior concentração de recursos não se mostrou como

algo definitivo para se ter uma maior influência. Isso foi concluído quando se comparou os

usuários, que possuem menos recursos, mas uma posição mais ativa que os prestadores de

serviços que possuem mais recursos. Isso é explicado por dois fatores: a partir dos recursos

18

subjetivos (motivação pessoal, associativismo etc.) e de fatores externos (como o apoio de

instituições externas ao conselho, comportamento do governo etc.). (AKP)

GOHN, Maria da Glória. Os Conselhos de Educação e a Reforma do Estado.

Conselhos gestores de políticas públicas. São Paulo: Pólis, Volume 37, n 11, p. 35-40,

2003.

A autora, Maria da Glória Gohn observa que os Conselhos são “instrumentos de

expressão, representação e participação, dotados de potencial de transformação política.”

(p. 35/36). Na área de educação existem conselhos escolares internos - Conselho Escolar,

Grêmio Estudantil, Conselho de Classe e muitos outros - e os Conselhos de Educação

compostos pelo Conselho Nacional e os Conselhos Estaduais e Municipais de Educação.

O Conselho Federal de Educação funcionou entre os anos de 1961 e 1994. Teve sua

origem ligada à 1ª Lei de Diretrizes e Bases. Em 1994, foi extinto e em seu lugar criou-se o

Conselho Nacional de Educação (CNE), que funcionou por pouco tempo. Porém, em 1996,

com a nova Lei de Diretrizes e Bases, o Conselho Nacional de Educação foi recriado.

A maioria dos Conselhos Municipais foram criados em 1996 com caráter consultivo

e deliberativo. São órgãos colegiados compostos por representantes do poder público e da

sociedade civil organizada. Além dos Conselhos de Educação, os Municípios também

possuem o Conselho Alimentar Escolar (COMAE), o Conselho de Acompanhamento e

Controle Social (CACS) do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino

Fundamental do Magistério (Fundef). Juntamente com a rede de escolas e a Secretaria

Municipal de Educação, esses três Conselhos constituem o Sistema Municipal de Ensino e

devem elaborar o Plano Municipal de Ensino que tem como objetivo democratizar o ensino

público. (LCRA)

GOHN, Maria da Glória M. Conselhos populares e participação popular. Revista

Serviço Social e Sociedade, São Paulo, n.º 34, p. 65-89, 1990.

GOHN desenvolve a temática da democracia participativa com enfoque nos

conselhos gestores. Para desenvolver esse tema, a autora, primeiramente, expõe exemplos

19

de experiências de democracia direta que a partir do século XIX surgiram na Europa: os

conselhos na Alemanha, Itália e Espanha, a Comuna de Paris e os Sovietes. Estas

experiências surgiram como uma alternativa ao Estado, muitas vezes tomando para si suas

funções públicas. Reivindicando melhores condições de trabalho, frente ao sistema de

trabalho capitalista, lutavam contra seus opressores, não dissociando as questões políticas

das questões econômicas, a idéia era manter “uma articulação entre as esferas da produção

e do consumo”.

Ela analisa a eclosão de conselhos no Brasil nos anos 80, que surgiram a partir de

movimentos sociais ligados a área da saúde e de saneamento básico. A formação desses

canais de participação no Brasil levou a um debate que gira em torno de duas idéias: os

conselhos como estratégia de governo ou como uma forma de organização de um poder

popular autônomo Segundo a autora, há no Brasil dois tipos de Conselhos, aqueles

construídos pelos movimentos populares e outros criados pelo poder público. A autora

ainda faz uma análise da evolução dos conselhos comunitários em São Paulo. Por fim, ela

discute a questão da redefinição do poder local no país, a importância da administração

petista para a consolidação de tais canais e como os conselhos devem ser criados em

relação a sua composição e autonomia. (AKP e LCRA)

GOHN, Maria da Glória. Os conselhos municipais e a gestão urbana. In: SANTOS

JUNIOR, Orlando Alves dos, RIBEIRO, Luiz César de Queiroz, AZEVEDO, Sérgio

de (orgs). Governança democrática e poder local. Rio de Janeiro: Revan, Fase, 2004.

Primeiramente, o texto discorre brevemente sobre a influência do desenvolvimento

de uma cultura cívica participativa para o surgimento dos conselhos gestores e sua

consolidação.

Em seguida, analisa o funcionamento desses canais (composição, estrutura, etc.) e

pontua as condições necessárias para que essa experiência seja bem sucedida do ponto de

vista do alargamento da democracia (autonomia, articulação entre os conselhos, respeito

dos governantes às decisões tomadas, etc.).

Por último, diferencia espaço público (conceito mais abrangente, referindo-se ao

local de construção, diálogo e participação dos cidadãos) de esfera pública (conceito mais

20

restrito, por que implica em limitações à participação dos atores) com o intuito de mostrar

como a ampliação dos espaços públicos tem se relacionado com as mudanças na cultura

cívica numa relação que se retroalimenta. Segundo a autora, isso acontece pois a ampliação

de espaços públicos democráticos podem incentivar as pessoas a terem uma cultura cívica

mais participativa, do mesmo modo que a disseminação de tal cultura pode gerar espaços

públicos mais democráticos. (NDR)

GOHN, Maria da Glória. Os conselhos de educação e a reforma do Estado. In:

CARVALHO, Maria do Carmo e TEIXEIRA, Ana Claudia. Conselhos Gestores de

Políticas Públicas. Polis, 37. São Paulo. pp. 35 a 40, 2000.

A autora inicia seu texto explicando o conceito de Conselhos Gestores, seu

significado político e seu potencial para mudar a relação entre Estado e Sociedade ao

permitir que o cidadão tenha acesso aos espaços de tomada de decisão. O foco de Gohn é o

Conselho Nacional de Educação. Assim, ela descreve o histórico desse conselho desde sua

criação com a Lei de Diretrizes e Bases em 1961 até sua reestruturação em 1996.

Gohn acredita que os Conselhos Gestores fazem parte da reforma neoliberal na

qual o Estado é responsável apenas pelo gerenciamento das políticas públicas e a execução

de tais políticas é repassada para organizações sociais como os Conselhos. (AKP)

JACOBI, Pedro. Espaços públicos e Práticas Participativas na Gestão do Meio

Ambiente no Brasil. In: Scardua, F. e Bursztyn, M (orgs.). Meio Ambiente,

Desenvolvimento e Sociedade. Brasília: editora UnB, pp. 313 a 339.

Jacobi se propõe a analisar os efeitos das políticas participativas que são, segundo

ele, “manifestações do coletivo para uma nova qualidade de cidadania”. Para ele, a América

Latina tem dificuldades em superar as tradições clientelistas e em instalar de fato um novo

modelo de relações políticas e de participação social. O contexto brasileiro,

especificamente os anos pós 1970, é marcado pela emergência de novos atores sociais que

reclamam espaços e formas de participação e um maior relacionamento com o poder

público. Surgem assim no país políticas públicas baseadas no princípio participativo que

21

questionam o papel do Estado como o principal ator na realização de políticas sociais.

Exemplos desse fenômeno é a criação de inúmeros Conselhos Gestores de Políticas

Públicas e do Orçamento Participativo. O autor finaliza seu texto analisando o

funcionamento do SISNAMA (Sistema Nacional do Meio Ambiente), da CONAMA

(Conselho Nacional do Meio Ambiente) e dos Comitês de Bacias Hidrográficas, destacando

suas funções e principais obstáculos, quais sejam: valorização de alguns atores em

detrimento de outros, forte influência do Executivo, irregularidade da participação e apatia

generalizada da população. (AKP)

LABRA, Maria Eliana e FIGUEIREDO, Jorge. Associativismo, participação e cultura

cívica. O potencial dos conselhos de saúde. Ciência e saúde coletiva, Rio de Janeiro,

v.7. n. 3, pp. 537 a 547, 2002.

Labra e Figueiredo estudam os Conselhos de saúde da região metropolitana do

Rio de Janeiro, tendo como referência o seguinte questionamento: os Conselhos de Saúde

ajudam na formação de valores cívicos entre representantes dos usuários dos serviços do

SUS? Inicialmente foi feita uma revisão das principais bibliografias existentes sobre

democracia, participação e cultura cívica. Estas destacam a importância de arenas

deliberativas na esfera estatal onde a Sociedade Civil organizada se represente. Os autores

classificam o Brasil como um caso paradoxal, pois possui práticas de desigualdade,

hierarquia e clientelismo acompanhadas por iniciativas como os Conselhos Gestores de

Políticas Públicas que tendem a promover uma maior participação social.

A segunda parte do artigo é baseada nos resultados de uma pesquisa feita através

da aplicação de questionários aos representantes de usuários. O estudo concluiu que os

conselheiros são na sua maioria homens, com alto grau de instrução, empregados, muito

atuantes socialmente, mas com baixa capacidade de influir nas decisões do presidente do

Conselho de Saúde. A maior parte deles acredita que os conselhos geram bons resultados a

nível local. Ainda foi constatado que os conselheiros possuem uma relação forte com a

organização que representa. Por fim, a maioria avalia que a experiência nos conselhos teve

uma influência positiva tanto no plano pessoal como no social, político e comunitário, além

de ter aumentado o interesse pelo governo local. Apesar de dados tão positivos, foi

22

constatado que o controle social realizado pelo conselho é baixo devido à falta de vontade

política ou de interesse das autoridades. (AKP)

LAVALLE, Adrián Gurza, HOUTZAGA, Peter P. & CASTELLO, Graziela.

Representação política e organizações civis: novas instâncias de mediação e os desafios

de legitimidade. Revista Brasileira de Ciências Sociais, São Paulo, v.21. n.60, pp. 43 a

66, Fev. 2006.

Neste artigo os autores analisam a eclosão de formas de representação política

realizadas por organizações civis e suas conseqüências para a ampliação da democracia.

Para tal, os autores aplicaram um survey com 229 organizações civis sediadas em São

Paulo em 2002. Segundo o artigo, o Brasil se tornou um laboratório de reformas

democráticas devido à presença do Orçamento Participativo e de Conselhos Gestores de

Políticas Públicas.

Foi verificada uma falha nas principais correntes teóricas existentes: uma se

concentra na representação condensada nos processos eleitorais enquanto a outra ignora a

problemática da representação. Por causa disso, os autores optaram por uma estratégia

indutiva através de um survey focando no compromisso representativo do representante, na

sua identificação com o representado e em sua percepção em relação a sua

representatividade. Constatou-se que a representação presuntiva, definida através da

percepção que as organizações civis têm da sua própria representação, está associada ao

exercício de práticas de representação política (como participação em Conselhos Gestores

de Políticas Públicas e Orçamento Participativo). A representação presuntiva também é

relacionada positivamente em maior grau ou menor grau pelos seguintes fatores: ao apoio

da entidade a candidatos políticos, a posse de título de utilidade pública e a realização de

atividades de mobilização e reivindicação perante programas do governo. Por fim, os

autores nos mostram os principais argumentos das organizações civis para justificar a boa

representação que exercem (argumento eleitoral, de afiliação, de identidade, de serviços, de

proximidade e de intermediação) tentando relacioná-los com as atividades de

representação. (AKP)

23

LIMA; Rosa Maria Cortês de; BITOUN, Jan. Os Conselhos municipais da Região

Metropolitana do Recife: aspectos da cultura cívica. In: SANTOS JUNIOR, Orlando

Alves dos; RIBEIRO, Luiz César de Queiroz; AZEVEDO, Sérgio de. Governança

democrática e poder local. São Paulo: ed. Revan, 2004. p. 95-160

Os autores abordam principalmente o funcionamento dos Conselhos Gestores da

Região Metropolitana do Recife. Apesar de se deterem na experiência de Recife, eles

procuraram colher inúmeros dados que poderiam contribuir com futuras pesquisas e

generalizações mais amplas, pois, segundos apontam, a falta de informações unificadas

sobre esses novos canais de participação é um obstáculo à generalizações e estudos mais

amplos.

A pesquisa, que englobou todo o universo de conselhos gestores da Região

Metropolitana do Recife, constatou que os níveis de escolaridade e de renda dos

conselheiros eram relativamente altos; apontou filiação bastante forte desses atores com

associações de classe, sindicatos e partidos. Também mostrou que esses canais não

conseguiam se consolidarem como instituições inteiramente autônomas, perpetuando, em

certo grau, a cultura política pouco democrática existente. (NDR)

MACHADO, Eloise H. H., BAPTISTA, Josil Voidela, KORNIN, Thaís. Governança

urbana – estudo sobre conselhos municipais da Região Metropolitana de Curitiba. In:

SANTOS JUNIOR, Orlando Alves dos, RIBEIRO, Luiz César de Queiroz,

AZEVEDO, Sérgio de (orgs). Governança democrática e poder local. Rio de Janeiro:

Revan, Fase, 2004.

A pesquisa dos conselhos da Região Metropolitana de Curitiba foca os seguintes

aspectos: pluralidade social, cultura política dos conselheiros e representatividade nos

conselhos. Sobre o primeiro aspecto observou-se uma preponderância do poder público

sobre outros agentes. a alta escolaridade e renda dos conselheiros também foi destacada

(com exceção da sociedade civil, que se apresenta com distribuições relativamente

equilibradas), caracterizando o grupo como representante de uma elite social.

24

Sobre cultura política, a pesquisa mostrou que a prática é bastante comum entre os

conselheiros (observou-se que muitos deles eram filiados a partidos, associações, entidades,

que participavam de protestos e manifestações ocasionalmente, etc.).

Por fim, as dificuldades da representatividade dos conselhos residem: a) na

tecnocracia que acaba sendo gerada; b) na impossibilidade de garantir que as decisões

sejam respeitadas; c) no peso do poder público sobre a sociedade civil; e outros. (NDR)

MARTINS, Valdete de Barros. Análise dos Conselhos da Criança e do Adolescente e

dos Conselhos de Assistência Social. In: CARVALHO, Maria do Carmo e

TEIXEIRA, Ana Claudia. Conselhos Gestores de Políticas Públicas. Polis, 37. São

Paulo. pp. 87 a 91, 2000

A autora, representante da Sociedade Civil no Conselho Nacional da Criança e do

Adolescente (CONANDA), contextualiza o momento de surgimento do conselho logo após

a criação do Estatuto da Criança e do Adolescente como um importante espaço para a

consolidação democrática no Brasil. Entretanto, ela ressalta que o governo tem adotado

uma postura centralizadora. Além disso, há problemas relacionados com a falta de infra-

estrutura que é de responsabilidade do poder público, a redução dos gastos sociais por parte

do governo e a desarticulação da Sociedade Civil. A autora critica alguns conselhos

municipais que existem apenas para que verbas sejam repassadas para o Fundo Municipal.

Por fim, ela conclui que tanto o CONANDA como o Conselho Nacional de Assistência

Social enfrentam um problema similar: o governo consegue impor suas decisões no

conselho fazendo com que os representantes da Sociedade Civil se enfraqueçam. (AKP)

NOGUEIRA, Daniela. Relação entre capital social e agenda na gestão de recursos

hídricos: um estudo de caso do Comitê do Rio das Velhas, Minas Gerais, Brasil.

Disponível em <http: //www.marcadagua.org.br/artigos.htm>.

Nogueira procura fazer relacionar capital social e construção da Bacia Hidrográfica

no Comitê do Rio das Velhas através de pesquisa sobre atas de reuniões do referido comitê

e através da legislação criadora desse órgão. Ela constata que a criação do comitê foi uma

imposição do governo para poder se adequar a uma das exigências do Banco Mundial.

25

Faz um breve histórico da criação dos Comitês de Bacias, depois prossegue tratando

especificamente da criação do Comitê do Rio das Velhas, ressaltando, nesse momento, as

principais dificuldades encontradas por esse órgão: uma sub-representatividade da

sociedade civil em relação aos representantes do governo e de técnicos, conteúdo da agenda

discutido por poucos, a centralidade de alguns atores comprometia a continuidade por que

estava condicionada a renovação de mandatos estaduais e municipais e a falta de

comprometimento de alguns conselheiros.

A principal hipótese da autora é que a imposição de cima para baixo na criação do

conselho aliada a rápida implementação do mesmo (o que inviabilizou a mobilização

popular e discussões sobre o tema) foram responsáveis pela experiência descontinua do

projeto. Para demonstrar isso, ela argumenta que o capital social (quantidade de relações

que uma pessoa construí numa rede, o que por sua vez afeta a densidade daquela

organização) é uma condição necessária de uma política pública mais eficiente, e também é

uma conseqüência desta. A falta de habilidade política dos líderes aliada com o

distanciamento do Projeto Manuelzão (projeto da UFMG que buscava através da

conscientização modificar as relações da sociedade com a água) dificultaram a

consolidação desses laços de confiança e cooperação que num momento posterior poderiam

atuar como consolidadores do Comitê. (NDR)

NORONHA, Rudolf de. Avaliação comparativa dos Conselhos Municipais. In:

CARVALHO, M. C., TEIXEIRA, A.C (orgs). Revista Pólis. Conselhos gestores de

Políticas Públicas. Instituto Pólis, 2000.

Nesse artigo Noronha expõe os resultados de uma pesquisa que o Ibam, Instituto

Brasileiro de Administração Municipal, realizou em 33 conselhos municipais de 3

municípios diferentes (um de pequeno porte, um de médio porte e um município grande). O

os pontos relevantes são: 1) existe uma nova divisão de papéis no país, a descentralização

política e a participação da sociedade civil permitem a efetivação da democracia

participativa; 2) existe uma dificuldade quanto à formulação de políticas públicas na

medida em que existe uma tendência em atender públicos específicos através dessas

políticas que é resultante da universalização das mesmas; 3) os conselhos estão pouco

26

integrados o que ocasiona uma fragmentação das políticas e confronta a globalização dos

problemas; 4) O estatal vem perdendo monopólio do público, o que permite a participação

de atores não privados e não governamentais; 5) a participação popular nos conselhos não é

baixa.

O autor também aponta outras necessidades dos conselhos para que esses canais

consigam ser eficazes. São elas: a importância de uma capacitação dos conselheiros,

colaboradores e interessados que aborde tanto aspectos do funcionamento e das funções de

cada um dentro dos conselhos quanto da máquina pública; garantir o caráter deliberativo

dos conselhos; autonomia e independência das Câmaras dos Vereadores (tanto os

vereadores não devem participar dos conselhos quanto os conselheiros não devem

confundir suas funções com as de um vereador); e por último, destaca que a eficácia do

conselho depende do modo que ele foi implementado (os conselhos tendem a ter maior

sucesso se forem fruto de uma mobilização popular que quando são resultantes de uma

imposição governamental). (NDR)

PAZ, Rosangela. A representação da sociedade civil nos Conselhos de Assistência

Social. Conselhos gestores de políticas públicas. São Paulo: Pólis, Volume 37, nº. 11, p.

58-62, 2003.

A partir da Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS), a Associação Brasileira de

Ong’s (Abong) passou a participar do debate de Assistência Social. Isso se deve ao fato de

que a LOAS ampliou o conceito de Assistência Social, definindo-a como um direito do

cidadão e dever do Estado. A partir disso, as Ong’s passaram a ser consideradas como

entidades de Assistência Social, o que permitiu que a Abong participasse do Conselho

Nacional de Assistência Social (CNAS) .

Um dos problemas enfrentados pela CNAS é a recusa do Estado de aceitar o caráter

deliberativo dos Conselhos. Para o governo, os Conselhos deveriam ter somente um caráter

consultivo. Outro problema diz respeito ao orçamento destinado à área de Assistência

Social. É competência da CNAS a aprovação do orçamento para a área, assim como a

aprovação dos critérios de partilha dos recursos entre os estados. Esses critérios de partilha,

segundo o autor, são desproporcionais, privilegiando os estados mais ricos em detrimento

27

dos mais pobres. Um novo processo foi desenvolvido, mas ele também não se mostrou

eficaz, já que se criou uma lista que tem como referência o IDH de cada estado. O

problema desse sistema é que os estados que estão no final da lista (estados com os maiores

IDH’s) ficam sem recursos para serem alocados na área de Assistência Social. (LCRA)

PAZ, Rosangela. A Representação da Sociedade Civil nos Conselhos de Assistência

Social. In: CARVALHO, Maria do Carmo e TEIXEIRA, Ana Claudia (Org.).

Conselhos gestores e Políticas Públicas. Polis, 37. São Paulo. pp. 58 a 62, 2000.

O artigo em questão apresenta as responsabilidades da Abong (Associação

Brasileira de ONG’s) assim como os problemas enfrentados por ela e suas conquistas em

relação ao Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS). A Abong começou a

participar no debate da Assistência Social no início da aprovação da LOAS (Lei Orgânica

de Assistência Social). Em tal contexto, o conceito de Assistência Social é ampliado para

direito do cidadão e um dever do Estado. Nesse período, a Abong colocou o conselho como

um espaço de interlocução política e de negociação. Além disso, ela priorizou objetivos

mais amplos que o conselho, como o fortalecimento da Sociedade Civil em fóruns

específicos e autônomos partindo da idéia de que o Conselho não deve substituir as

organizações da Sociedade Civil. Dentre as competências do CNAS estão a aprovação do

orçamento para a Assistência Social e a aprovação de critérios de distribuição de recursos

federais entre os Estados, sendo que o governo deve ter a deliberação do conselho sobre o

seu projeto de orçamento antes de encaminhá-lo ao Congresso. Entretanto, a autora enfatiza

o governo muitas vezes não respeita a decisão do conselho.

Paz cita os avanços obtidos pela Abong, como o fato da Assistência Social ter

sido incluída na política de seguridade, ter criado um sistema de gestão descentralizado,

além da criação da LOAS. Entretanto, ainda não foi alcançada uma rede de Assistência

Social homogênea, pois os recursos não são garantidos e o que prevalece são políticas

focalizadas com critérios de partilha que não atingem todos os estados. A autora finaliza

seu texto expondo os desafios da Abong: fortalecer a participação da Sociedade Civil

através de fóruns autônomos, criar uma postura de vigilância em relação às políticas

28

públicas, criar canais de informações entre os âmbitos municipal, estadual, federal e

organizacional e, por último, melhorar o preparo dos conselheiros. (AKP)

PERISSINOTTO, Renato M. Participação e Democracia: o caso do Conselho

Municipal de Assistência Social de Curitiba. In: PERISSINOTTO, Renato e FUKS,

Mario. Democracia, teoria e prática. Rio de Janeiro: Relume Dumará, 2002. pp. 211 a

245.

O texto parte do conceito de poliarquia de Robert Dahl - que traduz “qualidade de

participação” como não apenas a participação strictu sensu, mas também a possibilidade de

contestação - para analisar o Conselho Municipal de Assistência Social de Curituba

(CMAS). Para tanto, o autor começa estudando a composição da plenária e dos cargos de

direção do CMAS nas gestões de 1996 a 2000. A conclusão dele é que há uma

predominância dos setores governamentais nos cargos mais estratégicos como os de

direção, de presidência e de primeiro secretário. Nos outros cargos há o domínio dos

usuários e dos prestadores de serviço, ficando os trabalhadores marginalizados. Em

segundo lugar, o autor analisou os temas mais freqüentes nas atas do conselho e percebeu

que o conselho, em suas palavras “(...) funciona menos como um espaço de debate sobre

política de assistência social e mais como uma agência implementadora de políticas e

fiscalizadora das entidades atuantes na área”. O autor acredita que isso ocorre porque a área

de assistência social tende a se preocupar mais com atividades de caridade do que com

discussões políticas. Além disso, o governo tentou enfraquecer o caráter participativo do

conselho.

Perissinoto fecha seu estudo ao analisar a IV Conferência Municipal do CMAS

que, segundo ele, representou um momento central ao traçar diretrizes e escolher os

representantes do setor não-governamental para a próxima gestão. Nessa ocasião, o autor

verificou uma intensa unanimidade em relação aos assuntos discutidos – focados na questão

da fiscalização de entidades - e a falta de debate sobre a natureza do conselho. O autor se

mostra pessimista ao concluir que o CMAS de Curitiba apesar de cumprir as formalidades

exigidas pela Lei Orgânica de Assistência Social, é caracterizado por uma participação

desprovida de debate. (AKP)

29

PERISSINOTTO, Renato Monseff e FUKS, Mario. Recursos, influência política e

cultura cívica em conselhos gestores. In: Congresso Latino-Americano de Ciência

Política, III, Campinas, p. 01-28, 2006

O artigo é uma síntese de uma pesquisa sobre os Conselhos Gestores em Curitiba,

realizada entre 2002 e 2004. Essa pesquisa analisa o Conselho Municipal de Saúde de

Curitiba , o Conselho Municipal de Assistência Social e o Conselho Municipal dos Direitos

da Criança e do Adolescente.

Os resultados dessa pesquisa mostram que, apesar de existir a participação ativa de

outros segmentos organizados, como a de usuários, existe uma predominância clara da

participação dos membros do poder público. Quanto ao caráter deliberativo desses

conselhos, o que se pôde concluir é que, exceto o Conselho Municipal de Saúde, os

conselhos analisados deliberam muito, porém há pouca articulação com relação a assuntos

relevantes. No que diz respeito à influência no processo decisório, o que se conclui é que,

nos três conselhos há uma clara predominância dos agentes estatais nos processos de

tomada de decisão, tanto no que tange a dominação de recursos organizacionais quanto de

tempo (atuação nos conselhos coincidindo com horário de trabalho dos membros

participantes). Por último, podê-se constatar que a partir da participação nos Conselhos, os

membros passaram a ter um interesse maior pela política e pelos processos de participação.

Os autores frisam, porém, que esse interesse se deu de forma diferenciada para cada um,

devido à suas experiências dentro da esfera política. (LCRA)

PERISSINOTTO, Renato; FUKS, Mario & SOUZA, Nelson. Participação e processo

decisório em alguns conselhos gestores em Curitiba. Revista Paraense de

Desenvolvimento, Curitiba, n. 105, pp. 75 a 100, jul./dez. 2003.

Perissinotto, Fuks e Souza analisam o processo decisório em alguns Conselhos

Gestores de Políticas Públicas em Curitiba (Conselho de Saúde, de Assistência Social e dos

Direitos da Criança e do Adolescente). O objetivo do artigo é verificar se há relação entre a

30

desigualdade na distribuição de recursos entre os membros dos conselhos e a influência

política que eles exercem.

Em relação à distribuição de recursos, foram considerados os recursos sociais

(perfil socioeconômico e educacional dos conselheiros), os recursos subjetivos (motivação

para o engajamento político) e os recursos organizacionais. Concluiu-se que há realmente

uma distribuição desigual de recursos, mas esta não é cumulativa. Ou seja, nenhum

segmento domina todos os recursos: enquanto os gestores concentram os recursos de renda

e escolaridade, os usuários dominam os recursos de ativismo político e os prestadores os de

competência subjetiva e de interesse por política. Por fim, verificou-se que há um

predomínio dos agentes estatais na condução das decisões dos conselhos, o que é explicado

pelos seus maiores recursos organizacionais, de escolaridade e de renda. Além disso, a

função dos representantes do poder público no Conselho faz parte da sua atuação

profissional, não dependendo apenas de uma motivação voluntária. Os usuários, por outro

lado, apesar de possuírem poucos recursos organizacionais têm uma atuação bem ativa. Isso

por sua vez pode ser explicado pelo alto grau de recursos de ativismo que tal grupo possui.

(AKP)

PRANKE, Charles. Crianças e adolescentes: novos sujeitos de Direitos. Conselhos

gestores de políticas públicas. São Paulo: Pólis, Volume 37, nº. 11, p. 53-57, 2003.

Segundo Pranke, a partir da criação dos Conselhos de Direitos da Criança e do

Adolescente, os movimentos sociais ligados a causa se voltaram para a implementação de

fóruns deliberativos . Dentro dos Conselhos, entre 1993 e 1994, ocorreu uma divisão entre

as entidades que participavam do Conselho para aprovação e destinação dos recursos dos

Fundos para a política da criança e do adolescente, e as entidades que defendiam a visão de

que era preciso ter um olhar mais geral e construir a política de infância como um todo.

Para o autor, os Conselhos devem discutir o aspecto orçamentário, pois o Governo

vem destinando cada vez menos recursos para as áreas sociais. Para Pranke, é importante

investir na capacitação em Orçamento Público, pois não é viável implementar políticas

públicas sem pensar na questão orçamentária. (LCRA)

31

RAICHELIS, Raquel. Esfera pública e conselhos de assistência social: caminhos da

construção democrática. São Paulo: Cortez Editora, 2ª ed., p. 47-122, 2000.

Raicheles começa o capitulo fazendo uma retrospectiva dos conceitos público e

privado para nossa sociedade ao longo da história. Recorre a Arendt para mostrar que na

antiguidade essa separação não era clara (o cidadão era o Estado). Atribui a separação

desses conceitos à modernidade e suas implicações. As demandas das famílias – ou seja,

privadas- transformaram-se em interesses coletivos. Nesse momento, passa-se a ter a

concepção que o privado relaciona-se com tudo aquilo que não se refere ao estado, ou todos

aqueles que não possuem cargo público ou que não ocupam cargo oficial (público, nesse

contexto, tem um sentido estrito, é sinônimo de estatal). A autora considerou essa separação

a primeira fase da constituição da esfera pública burguesa. Como essa cisão só poderia

acontecer se houvesse nela uma legitimidade dada pela sociedade civil, fez-se necessário

aproximar a sociedade da esfera paramentar. O que dá ensejo aquilo que Habermas

considerou a segunda fase de desenvolvimento da esfera pública burguesa., ou seja, o

ingresso das massas despossuídas e não instruídas. O terceiro momento, ainda de acordo

com Habermas, acontece quando surge um público consumidor de cultura. Fica cada vez

mais oneroso para o Estado legitimar-se através do compromisso econômico e social.

Num segundo momento, a autora expõe três teorias que tentam explicar a crise do

Estado de Bem estar Social e os impasses da esfera pública. São elas: 1) Offe: a própria

democracia que permite o surgimento de uma pluralidade de preferências e essas impedem

uma conceituação objetiva de esfera públicas; 2) Habermas: acredita que a crise do Estado

de Bem Estar Social não é apenas fiscal, como por exemplo, a crise da sociedade do

trabalho; 3) para Rosanvallon, as relações da sociedade com o Estado estão em crise (para

ele a dicotomia público e privado nunca permitirá a solução da crise, pois só depende de

uma redefinição das fronteiras e das relações entre o Estado e a Sociedade). Para Raicheles,

o grande desafio hoje, parece consistir na “dificuldade de qualificar as ações coletivas e os

novos sujeitos, que, no longo de suas lutas sociais, explicitam de distintas formas os

conflitos presentes na sociedade”.

Posteriormente, demonstra como no Brasil os interesses de uma burguesia e sua

atuação política contribuíssem para a constituição de um Estado com uma esfera pública

32

inexistente. Para ela, as elites brasileiras (dominação patrimonial) contaminaram a nutriu-se

da dominação racional-legal para manter-se no poder e acabou contaminando-a, tornando

público quase inteiramente personificado pelo privado.

A conseqüência disso é que, quando se rompe a crise do Estado de Bem Estar

Social, surgem novas questões e volta-se a equacionar uma série de outras até então não

resolvidas. É nesse cenário que se exige do Estado transformações radicais no padrão de

relacionamento deste com a sociedade civil, o que implica na construção de uma esfera

pública efetivamente democrática. Ou seja, a sociedade civil passa a se mobilizar mais e

disputar a esfera política com o Estado. Este, por sua vez, em crise, responde a essas

demandas num movimento de transferência das responsabilidades sociais. Acontece que, o

Estado tutela essa transferência e a contagia com seu caráter paternalista e patrimonialista.

Por fim, faz uma avaliação das ações dos diversos presidentes brasileiros em relação

a Assistência Social. Conclui que são poucos aqueles que se preocupam em desenvolver

uma política a longo prazo na área que privilegie a participação de atores da sociedade.

Também são poucos aqueles que se preocupam em dar continuidade às políticas

desenvolvidas.Raicheles demonstra como esses governantes se preocupam

significantemente mais com a economia do que com o social. (NDR)

RAICHELIS, Raquel. Sistematização: Os Conselhos de Gestão no contexto

internacional. Conselhos gestores de políticas públicas. São Paulo: Pólis Volume 37, nº.

11, p. 41-47, 2003.

Raichelis, em seu texto, apresenta os problemas freqüentemente enfrentados pelos

Conselhos Gestores. O primeiro problema que a autora expõe é quanto à natureza dessas

esferas, onde freqüentemente o caráter consultivo dos conselhos se sobrepõe ao caráter

deliberativo. Outra questão que pode ser problemática é a da paridade que não é

simplesmente uma questão numérica, mas também uma questão de articulação e

legitimidade.

A autora enfatiza que os Conselhos não são os únicos espaços que a sociedade civil

possui para se organizar e reivindicar as suas demandas. Outras esferas devem existir para

fomentar o controle social por parte dos conselhos. Dessa forma esses fóruns não prestarão

33

contas somente aos seus gestores, mas também à sociedade civil como um todo. Os

Conselhos são esferas de aperfeiçoamento da democracia, eles foram criados para suprir

demandas que, muitas vezes, só a população conhece, e é importante que a sociedade cobre

transparência e coloque em discussão os objetivos e o conteúdo dos Conselhos. (LCRA)

RAICHELIS, Raquel. Esfera Pública e Conselhos de Assistência Social. 3. ed. São

Paulo: Cortez, 2000, p. 47-139 e p. 201-270.

O Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) foi criado a partir de

determinação contida na Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS). A elaboração desta

lei foi produto da mobilização de diversos movimentos e setores ligados a esta área, com o

objetivo de fortalecer a idéia de que a assistência social é um encargo do governo. A LOAS

veio garantir a assistência social como política de Seguridade Social, juntamente com a

saúde e a previdência social.

São funções fundamentais do Conselho Nacional de Assistência Social: aprovar a

Política Nacional de Assistência Social, apreciar e aprovar as propostas orçamentárias, fixar

critérios na partilha de recursos entre os estados e aprovar e fiscalizar a execução de

programas do Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS). O Conselho Nacional de

Assistência Social é composto por membros do governo ligados a área, pela Sociedade

Civil organizada que é dividida em três segmentos: os representantes de prestadores de

serviço, os representantes de usuários de serviços assistenciais e os representantes dos

trabalhadores da área de assistência social.

Os representantes do governo são, geralmente, indicados pelos seus respectivos

Ministérios, a partir de critérios pouco explicitados. A autora afirma que há uma falta de

articulação entre os membros que representam o governo e o próprio governo, o que,

muitas vezes deslegitima a participação desses membros, pois gozando de certa autonomia

em seus cargos de conselheiros, representam seus interesses privados e não o interesse do

governo em si. Outro problema apontado pela autora é a alta rotatividade dos membros do

Estado dentro do Conselho, o que enfraquece o diálogo entre os seus membros. O que se

vê, diante desses problemas, é o desinteresse do governo no que se refere ao Conselho e

assuntos correlatos a ele. Esse desinteresse intensifica a idéia de que os Conselhos seriam

34

formas exclusivas de participação da sociedade civil organizada, o que de certa forma

deslegitima a esfera do Conselho, pois enfraquece a participação do Estado, que seria

justamente o membro que legitimaria essa esfera como espaços de articulação e negociação

entre sociedade civil e governo. (LCRA)

RAICHELIS, Raquel 2000. Sistematização: os Conselhos de gestão no contexto

internacional. In: CARVALHO, Maria do Carmo e TEIXEIRA, Ana Claudia.

Conselhos gestores de políticas públicas. Polis, 37, São Paulo. pp. 41 a 46, 2000.

Raichelis tenta identificar o contexto histórico que os Conselhos de Gestão foram

criados. Segundo a autora, o contexto nacional era bem diferente do externo: o Brasil lutava

pela redemocratização do país, o que resultou na Constituição de 1988 - que é

descentralizadora e democrática em relação às políticas sociais - enquanto em muitos outros

países faliam os modelos de bem-estar social e socialista emergindo assim o projeto

neoliberal e suas propostas de redução do Estado e do seu papel social. Ao contrário de

Gohn, Raichelis acredita que não se deve confundir a reforma do Estado que passa a

fortalecer a Sociedade Civil e promove políticas descentralizadoras com

desresponsabilização do governo.

Ao observar o funcionamento de vários conselhos, a autora numera alguns

problemas: alguns conselhos, como os de educação, não são deliberativos e a indicação dos

representantes não ocorre por meio de eleições. Outros conselhos, ao serem criados,

desativaram fóruns mais amplos de participação social. A autora ainda ressalta a

necessidade de haver um debate sobre a questão da paridade, pois ela acredita que paridade

é mais que uma questão numérica ao indicar também uma correlação de forças e a luta pela

hegemonia. Outro problema é que os Conselhos são tidos como o único espaço de

participação na Sociedade Civil, o que é um erro, pois a sociedade só pode controlar os

conselhos se tiverem canais autônomos de participação, caso contrário os conselhos tendem

a se burocratizar e a se fecharem. Há ainda problemas operacionais como a participação de

conselheiros em vários conselhos, espaços que não conseguem ser preenchido e a

setorização da política social. A autora finaliza sugerindo uma maior articulação entre os

conselhos a fim de diminuir a segmentação das políticas sociais. (AKP)

35

RANGEL, Ângela Maria Hygino. A perspectiva do controle social pela via dos

conselhos. In: GARCIA, Joana; LANDIM, Leilah; DAHMER, Tatiana (orgs).

Sociedade & Políticas: novos debates entre ONGs e universidades. São Paulo: ed.

Revan, 2004. p. 45-59

A influência de políticas neoliberais no Brasil levou diversos governos a

desconsiderarem os direitos sociais, remetendo-os para o campo da mercantilização. Os

conselhos, apesar de ainda apresentarem inúmeros problemas, entre eles reconhecimento

social, poder de deliberação, representatividade, etc., vieram minimizar os efeitos dessas

políticas, intervindo em favor dos grupos sociais que, sem quaisquer condições financeiras,

não tinham acesso a esses direitos. De composição normalmente paritária, sua função,

como fora bastante enfatizada pela autora, é exercer o controle social.

Dentro da lógica dos conselhos, o instrumento para esse controle com especial

destaque é o fundo público. Controlar os recursos financeiros significa efetivar o controle

social para além da sua existência formal, exercendo um poder sobre a coisa pública que

fora relegado historicamente a setores hegemônicos. (NDR)

RANGEL, Maria. A Perspectiva do controle social pela via dos conselhos. In:

GARCIA, Joana; LANDIM, Leilah e DAHMER, Tatiana (orgs.). Sociedade e

Políticas: novos debates entre Ong’s e universidades. Rio de Janeiro: Revan, 2003. pp.

45 a 59.

A autora faz uma crítica ao neoliberalismo ao acreditar que ele desconsidera os

direitos sociais e assim acaba transformando questões importantes como a educação e a

saúde em comércio, limitando o acesso a eles. Em tal contexto, os conselhos teriam uma

importante função de controle social sobre o fundo público realizando uma intervenção em

favor dos grupos sociais com menor poder aquisitivo.

Rangel fez um estudo de caso dos Conselhos de Saúde nas cidades de Angra dos

Reis e do Rio de Janeiro, destacando principalmente neste último caso os problemas

enfrentados pelos conselhos. A autora finaliza seu texto com sugestões para a melhoria

36

dessas esferas. Dentre essas, podemos citar a criação de um espaço mais amplo para a

divulgação das decisões dos conselhos, a utilização de uma linguagem simplificada nas

reuniões e garantias de que a presidência do conselho seja decidida por eleições. (AKP)

RESCHKE, Alexandra. O Conselho de Habitação e Desenvolvimento Urbano do

Distrito Federal. Conselhos de Habitação e Desenvolvimento Urbano. São Paulo:

Pólis, p. 33-37, 2001.

A implementação, por meio de Decreto-Lei em julho de 1997 do Conselho de

Habitação e Desenvolvimento Urbano, trouxe uma grande mudança com relação à cultura

política local no Distrito Federal. Houve uma ruptura com o clientelismo e o paternalismo

político no que tange a área de habitação e desenvolvimento urbano. Antes da criação do

Conselho, os lotes de terra eram dados sem nenhum critério de seleção, depois de sua

criação criou-se um processo democrático de distribuição de lotes. Segundo Alexandra

Reschke: “De uma relação fisiológica, passou-se para uma relação transparente, uma

política com critérios.” (p. 37) (LCRA)

ROCHA, Carlos Vasconcelos. Os dilemas da democracia participativa no Brasil: a

partir de duas experiências. In: Congresso Latino-Americano de Ciência Política, III,

Campinas, p. 02-27, 2006.

A partir dos anos 80, houve um forte processo de descentralização política no

Brasil. O fortalecimento da política local implica “criar instituições próximas dos cidadãos

que poderiam superar os vícios do Estado centralizado, como captura de poder pelas elites,

burocratismo e clientelismo.” (p. 03) Porém, segundo o autor, não há correlação necessária

entre o processo de descentralização e o processo de democratização. Segundo o autor, é

ingênuo pensar que é preciso ter descentralização para existir uma maior participação

política. Com relação à essa perspectiva, existem duas correntes que estudam esse processo:

o que pressupõe o sucesso da implementação dos fóruns participativos devido aos atributos

da sociedade civil, dando relevância ao conceito de capital social e outro que pressupõe o

37

seu sucesso devido ao desenho institucional do Estado, partindo-se do pressuposto

weberiano do Estado “como organizador das relações num determinado território.” (p. 04)

Esse trabalho, a partir da análise dos Conselhos de Saúde nos municípios de Bom

Despacho e Lagoa da Prata, em Minas Gerais, e a criação dos Centros de Encontro e

Integração de Ações no município de Betim, pretende apontar os problemas e virtudes

desses fóruns. A conclusão que o autor chega é que existe uma importância maior da

participação dos membros ligados ao poder público do que da Sociedade Civil organizada e

que muitas vezes a “lógica da competição eleitoral” contamina os fóruns representativos,

corrompendo os princípios pelos quais eles foram criados. (LCRA)

SANTOS, Boaventura de Sousa e AVRITZER, Leonardo. Democratizar a democracia:

os caminhos da democracia participativa. Introdução: para ampliar o cânone

democrático. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2002. pp. 39 a 82.

O texto em questão trata do lugar central conquistado pela democracia no século

XX. Os autores propõem um debate contra-hegemônico, uma alternativa ao consenso que

existe em torno da democracia liberal. Primeiramente eles definem os pressupostos da

concepção hegemônica da democracia, quais sejam: defesa da burocracia, democracia

como conjuntos de regras para a formação de maiorias e como um método para se alcançar

decisões políticas e administrativas, representação como única solução nas democracias de

grande escala para o problema da autorização.

A concepção não-hegemônica da democracia retoma a esfera pública habermesiana,

imprime um novo significado as práticas democráticas por meio dos movimentos sociais e

da inserção na política dos excluídos socialmente e articulam a democracia representativa a

participativa.

O texto associa democracia participativa à fase de restauração democrática vivida

por alguns países do Terceiro Mundo no século XXI. Entretanto, a participação geralmente

é desencorajada pelo discurso da democracia hegemônica liberal, que acredita que a

inclusão social no processo decisório acaba provocando um excesso de demandas. Por

causa disso, a democracia liberal tenta transformar a participação em um controle social

38

organizado de cima para baixo. Os autores terminam o texto afirmando que a Índia e o

Brasil são os países onde há uma maior potencialidade de democracia participativa. (AKP)

SANTOS, Mauro Rego Monteiro dos. A representação social no contexto da

participação institucionalizada. O caso dos conselhos municipais do Rio de Janeiro.

In: SANTOS JUNIOR, Orlando Alves dos, RIBEIRO, Luiz César de Queiroz,

AZEVEDO, Sérgio de (orgs). Governança democrática e poder local. Rio de Janeiro:

Revan, Fase, 2004.

O autor, que compartilha a experiência dos conselhos no Rio de Janeiro, apesar de

reconhecer que ainda são bastante frágeis, mostra-se bastante otimista com a

representatividade da sociedade civil nessas instituições. Isso se deve ao fato dessas

contarem com uma diversidade de atores, o que, gera duas conseqüências: maior

representação das demandas da sociedade e maior potencial de produção de capital social,

multiplicando os efeitos democratizantes da experiência.

Defende a flexibilização dos conselhos gestores à demandas de bairro, mas

reconhece as limitações de tal processo. Sendo assim, defende a busca de outros espaços e

instrumentos de participação da sociedade, visibilização e reivindicação de suas demandas.

Por último, cita algumas dificuldades dos conselhos fluminenses, tais como: a

existência de dinâmicas de funcionamento em alguns conselhos que acabam tendenciando a

agenda desses conselhos - como acontece quando a agenda é responsabilidade do poder

público, quando há burocratização dos conselhos, entre outras dinâmicas -, a própria

dinâmica de representação, a baixa publicização da informações, etc. (NDR)

SANTOS, Orlando Alves Júnior. Conselhos Municipais e Democracia Local. In:

GARCIA, Joana; LANDIM, Leilah e DAHMER, Tatiana (orgs.). Sociedade e

Políticas: novos debates entre Ong’s e universidades. Rio de Janeiro: Revan, 2003. pp.

35 a 44.

O autor trata do processo de reforma municipal que vem ocorrendo no Brasil. Tal

processo visa à descentralização municipal e ao fortalecimento do governo local. Nesse

39

contexto, há a abertura de novos canais para uma maior participação da sociedade como os

Conselhos Municipais e o Orçamento Participativo.

O texto define Conselhos Municipais como canais institucionalizados de

participação da sociedade, deliberativos, temáticos, abrangentes, permanentes e ligados a

políticas específicas. São ressaltados aspectos positivos dos conselhos, como a diversidade

dos movimentos sociais representados neles. Entretanto, as críticas superam as

características positivas. Os conselheiros são identificados como parte de uma elite

brasileira: possuem renda mais elevada que a média do país, alta escolaridade e têm alto

engajamento social e político. Além disso, os conselhos acabam representando apenas a

pequena parcela da população que é capaz de se organizar. Por fim, os conselhos ainda têm

um uso restrito de mecanismos democráticos de divulgação de decisões tomadas por eles.

(AKP)

SANTOS, Nelson Rodrigues dos. Implantação e Funcionamento dos Conselhos de

Saúde no Brasil. Conselhos Gestores de Políticas Públicas. São Paulo: Polis nº. 37, p.

15-21, 2000.

Os Conselhos de Saúde, como os demais conselhos, dispõe de certas características

básicas que ditam o seu funcionamento. Em primeiro lugar, eles devem ser compostos por

membros do Estado, e dos segmentos da sociedade civil organizada como profissionais da

área de saúde, portadores de patologias, portadores de necessidades especiais, prestadores

de serviço e usuários. Segundo o autor, é o pluralismo de representação que proporciona a

força dos Conselhos de Saúde. Outra característica do Conselho é a sua paridade, metade os

membros dos Conselhos deve ser obrigatoriamente de entidades que representem os

diversos segmentos da sociedade civil organizada. O Conselho tem como prerrogativa

formular políticas públicas de saúde, mas também é um fórum fundamental de discussão e

de decisão de como e onde as verbas devem ser gastas, analisando assim quais as áreas da

saúde que têm maior necessidade de investimento.

Para Santos, mais fundamental do que o conhecimento teórico e acadêmico dos

vários segmentos da área de saúde é o conhecimento empírico do que a população

realmente precisa, para se saber quais são as reais demandas dela. Ele argumenta que cada

40

localidade tem demandas específicas e que estas devem ser conhecidas pelos Conselheiros,

para que assim, eles possam destinar recursos para as áreas mais necessitadas, ou mesmo

formular políticas públicas para sanar essas demandas. (LCRA)

SANTOS, Nelson Rodrigues. Implantação e funcionamento dos conselhos de saúde no

Brasil. In: CARVALHO, Maria do Carmo e TEIXEIRA, Ana Claudia (orgs.).

Conselhos gestores de políticas públicas. Polis, 37, SP. pp. 41-46, 2000.

Santos discute a eclosão dos inúmeros Conselhos de Saúde no Brasil. Estes foram

criados em 1990 pela “lei popular” que foi estabelecida pela democrática Constituição de

1988. A incorporação dessa lei na Constituição é vista pelo autor como uma conquista dos

movimentos sociais pela saúde nos anos 1920, 1930 e 1970. Esses Conselhos são

caracterizados como pluralistas, paritários (metade dos componentes é de entidades que

representam os usuários do sistema de saúde), fiscalizadores, formuladores de estratégias

para as políticas públicas de saúde e ainda têm o papel de discutir os gastos dos recursos

públicos na área de saúde. Entretanto, os Conselhos de Saúde têm tido dificuldade em

controlar a execução das políticas assim como a formulação de estratégias e de formas mais

eficientes para gastar o dinheiro público, tendo em vista que o principal objetivo dos

conselhos é o controle social da gestão pública. (AKP)

SOUZA, Celina. Sistema brasileiro de governança local: inovações institucionais e

sustentabilidade.

Souza realiza um estudo sobre o ‘empoderamento’ das comunidades locais no

processo decisório sobre políticas públicas. Essa descentralização é conseqüência da

promulgação da Constituição de 1988, que representa um marco na modificação das

instituições políticas no Brasil ao estabelecer novas formas de interação entre Sociedade

Civil e governo. Em decorrência disso, os governos locais se transformaram nos principais

provedores de serviços universais de saúde e de educação. Além disso, os municípios

passaram a contar com uma maior quantidade de recursos próprios. De acordo com a

Constituição de 1988, os municípios passaram a ser os principais beneficiados por

41

transferências federais. Entretanto, tais recursos são distribuídos de forma desigual, sendo

que os municípios de pequeno porte são os mais prejudicados.

Segundo a autora, para que a descentralização tenha sucesso não basta o repasse de

recursos financeiros para os municípios. Também é de extrema importância o desenho

institucional da política. É justamente por levar em consideração este último fator que a

municipalização de políticas de saúde e educação funcionou enquanto outras, como de

saneamento e habitação, não deram certo. (AKP)

SOUZA, Celina. Governos Locais e Gestão de Políticas Sociais Universais. Revista São

Paulo em Perspectiva, São Paulo, v. 18, n. 2, pp. 27-41, 2004.

O intuito desse artigo é analisar o período, no Brasil, depois da promulgação da

Constituição de 1988, girando em torno de duas questões: as inovações propiciadas pela

constituição no que tange a municipalização e suas principais conseqüências; e quais seriam

as condições para se sustentar essas inovações.

SOUZA afirma que os novos fóruns participativos, Conselhos Gestores e

Orçamento Participativo, introduziram uma nova forma de governança local. Porém, a

autora ressalta que apesar do crescente envolvimento das comunidades e governos locais no

alocamento de recursos públicos e na gestão de políticas públicas, não está claro se essas

novas esferas se sustentariam sem o apoio financeiro e do governo federal e outros órgãos

ligados aos governos locais. (LCRA)

SUPLICY, Marta. Resgatando a dignidade da nossa cidade. In: Calderón, Adolfo

Ignácio & Chaia, Vera. Gestão Municipal: descentralização e participação popular. São

Paulo: Cortez, 2002. p. 113-123.

Marta Suplicy afirma em seu texto a necessidade da Lei Orgânica ser de fato

implantada na cidade de São Paulo. Tal legislação trata de dois pontos principais: a

descentralização administrativa e a participação popular. A autora discute vários temas

relacionados à cidade de São Paulo como o Orçamento Participativo, a questão da

marginalidade, das parcerias e os Conselhos de Representação. Em relação a esta última

42

questão, Suplicy acredita que os Conselhos teriam a função de fiscalização da

administração pública, combatendo assim a corrupção. (AKP)

TATAGIBA, Luciana. A institucionalização da participação: os conselhos municipais

de Políticas Públicas na Cidade de São Paulo. Disponível em:

www.democraciaparticipativa.org.br, P. 01-35. Acessado em julho de 2006.

O objetivo do artigo é oferecer uma análise dos conselhos gestores existentes na

capital de São Paulo, dando ênfase em seu desenho institucional. Segundo TATAGIBA, os

conselhos são espelhos das contradições e das falhas que a democracia brasileira vem

sofrendo.

A autora expõe que, congruente com muitos outros estudos, chega-se a conclusão de

que os conselhos não estão conseguindo cumprir seu papel deliberativo, tento uma

participação mais reativa do que propositiva. O que a autora constatou, em sua pesquisa, é

que os membros que representam o governo, no Conselho, possuem uma atuação maior e

mais significativa do que os membros da Sociedade Civil organizada. Segundo Tatagiba, os

membros do governo possuem todo um aparato administrativo, técnico e de informações

que os membros da Sociedade Civil organizada não possuem. Outro problema apontado

pela autora é que, muitas vezes, os conselhos podem perder sua força de deliberação, não

conseguindo obter sua legitimidade como instância de participação, se tornando, assim,

simples legitimadores das decisões do Estado. Para solucionar esses problemas, Tatagiba

afirma que é fundamental que os conselhos tenham relações fortes com outros fóruns

participativos e representativos. (LCRA)

TEIXEIRA, Elenaldo Celso. Sistematização: Efetividade e eficácia dos Conselhos. In:

CARVALHO, M. C., TEIXEIRA, A.C (orgs). Revista Pólis. Conselhos gestores de

Políticas Públicas. São Paulo: Instituto Pólis, 2000. (ver número de pagina)

Teixeira inicia destacando a necessidade de considerar o processo de criação dos

conselhos (imposição do governo à sociedade ou fruto da mobilização da mesma) em

qualquer avaliação da eficácia desses canais. Julga importante observar a vinculação dos

43

Conselhos com as comunidades ou grupos de interesse que representam (questão de

territorialidade e infra-estrutura). Também ressalta a importância da participação do

Ministério Público na intermediação das relações governo sociedade civil (cobrando e

fiscalizando).

O autor defende que a eficácia dos Conselhos só pode ser pensada se houver uma

efetividade anterior. Essa, por sua vez, pode ser analisada sob três aspectos: 1) igualdade na

representação e na ação (simetria de informação e disponibilidade de tempo para dedicação

às atividades dos conselhos, etc.); 2) representação efetiva tanto do governo quanto da

Sociedade Civil; 3) deliberação para além do aspecto formal. Ainda sobre esse assunto,

aponta a necessidade de publicização das ações dos conselhos. Teixeira defende que a

avaliação da eficácia de um conselho deva levar em conta o conhecimento da máquina

administrativa, a regularidade das reuniões, a participação no orçamento e a formulação de

propostas.

Embora o autor seja otimista quanto a eficácia dos conselhos para uma ampliação da

democracia, ele ressalta que esses canais precisam ser aprimorados e repensados a partir do

que são os conselhos de fato e não de como eles deveriam ser. Além disso, defende a

apropriação de outros meios de participação pela sociedade, como a pressão popular através

do contato direto com parlamentares. (NDR)

TEIXEIRA, Elenaldo Celso . As Dimensões da Participação Cidadã.Caderno CRH,

Bahia,n. 26/27, p. 179 a 207, jan./dez 1997

O autor ressalta a necessidade de haver uma redefinição do conceito de

“participação política”. Assim, ele faz referência aos trabalhos de CHIRINOS (1991) e de

Maurizio COTTA, ambos estabelecem categorias de formas de participação. Ele ainda

apresenta as qualidades da participação direta como um mecanismo educativo, mas atenta

para sua impossibilidade devido à heterogeneidade de interesses. Discute também as

condições para a participação política, esta depende de uma tripla credibilidade do Estado e

da garantia das liberdades democráticas. Ele define o conceito de participação cidadã como

“(...) um processo complexo e contraditório de relação entre sociedade civil, Estado e

mercado”. Tal participação seria uma combinação de mecanismos representativos e os de

44

participação. Por fim, o autor discute as funções da participação: controle do Estado pela

sociedade, realização da integração do indivíduo na sociedade e como uma dimensão

expressivo-simbólica. (AKP)

TEIXEIRA, Elenaldo Celso. In: CARVALHO, Maria do Carmo; TEIXEIRA, Ana

Claudia C (orgs.). Revista Polis. Conselhos Gestores de Políticas Públicas. São Paulo:

Pólis, 2000. p. 99-119

Em breve histórico que visa retratar as três direções distintas em que se situa a

origem dos conselhos – de caráter insurrecional, conselhos como instância de poder nos

lugares de trabalho, conselhos como arranjos neocorporativistas de demandas relacionadas

ao consumo e uso de bens coletivos – o autor defende que o surgimento desses conselhos

está diretamente relacionado a momentos de crise institucional e revolucionária, de

insuficiência das instituições de representação direta dos trabalhos e da crise do Estado.

Teixeira não encara os conselhos como único canal de participação da sociedade

civil, antes considera esses conselhos como instrumento de ampliação da representação de

atores dentro da esfera pública. Trata-se de uma nova institucionalidade que não decorre

apenas da lei, mas também do surgimento desses espaços de deliberação a partir da

discussão de membros representativos da sociedade.

Entre a exigências a serem satisfeitas para o bom funcionamento desses conselhos, o

autor destaca a autonomia da sociedade civil, a revogabilidade dos mandatos dos

conselheiros, a imperatividade do mandato, e o reconhecimento da sociedade civil e do

governo desses novos espaços de participação enquanto esferas em que o controle social é

exercido e de respeito e cumprimento das decisões tomadas, responsabilidade de

representação dos conselheiros perante seus representados, transparência e outros. (NDR)

TÓTORA, Silvana, CHAIA, Vera. In: SANTOS JUNIOR, Orlando Alves dos,

RIBEIRO, Luiz César de Queiroz, AZEVEDO, Sérgio de (orgs). Governança

democrática e poder local. Rio de Janeiro: Revan, Fase, 2004.

45

Os autores ressaltam o caráter criativo dos conselhos como inovador na esfera

política. Isso que os diferencia, por exemplo, dos partidos políticos, pois, atuam na criação

de interesses e não na interlocução e comunicação de interesses ao Estado.

Atualmente, esse poder criativo dos conselhos tem sido limitado, seja pela redução

de seu potencial de promoção de políticas públicas (atuando mais como legitimador de uma

ordem vigente), seja pela sua dependência do poder público (os conselhos atuam com o

Estado e não contra).

Em pesquisa sobre os conselhos da Região Metropolitana de São Paulo, observou-se

uma certa privatização desses espaços, impedindo outros atores de ter conhecimento das

discussões e de participar do processo decisório e, ainda, impossibilitando a ação desses

meios em conformidade com os ideais de um projeto de democratização.

Além disso, a pesquisa comprovou o que vem sendo dito sobre estrutura,

composição e funcionamento dos conselhos pelos estudiosos da temática. (NDR)

VOLPI, Mario. A democratização da gestão das políticas para a infância e a

adolescência. Conselhos gestores de políticas públicas. São Paulo: Pólis, Volume 37, nº.

11, p. 27-34, 2003.

A partir dos anos 80, os movimentos sociais ligados à defesa da criança e do

adolescente começaram um trabalho de reconstrução do paradigma com relação às crianças

de rua e os jovens infratores: a questão da criança e do adolescente não mais seria

responsabilidade do voluntariado e sim do Estado, e a partir daquele momento o jovem

seria visto, não mais como um delinqüente, mas sim como um cidadão e seria educado para

se desenvolver como um adulto com senso crítico e responsabilidade. Essa mudança de

paradigma dentro da sociedade e do Estado é uma das funções dos Conselhos de Direitos

da Criança e do Adolescente.

Com o intuito de gerar políticas públicas que contemplassem as reais necessidades

das crianças e adolescentes, foram criados a partir de 1990 o Conselho Nacional e os

Conselhos Estaduais e Municipais de Direitos da Criança e do Adolescente. Nos

municípios também foram criados os Conselhos Tutelares que têm como função a

fiscalização do cumprimento do Estatuto da Criança e do Adolescente.

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Segundo Volpi, um problema enfrentado pelos Conselhos é a sua intersetorialidade:

o Conselho de Direitos da Criança e do Adolescente depende de suas inter-relações com as

demais áreas afins (Saúde, Educação, Assistência Social) para realizar os seus projetos.

Essa intersetorialidade, que por um lado amplia as funções dos Conselhos, por outro

diminui sua governabilidade. (LCRA)

VOIPI, Mario. A democratização da gestão das políticas públicas para a infância e

adolescência. In: CARVALHO, Maria do Carmo e TEIXEIRA, Ana Claudia.

Conselhos gestores de políticas públicas. Polis, 37; São Paulo. pp. 27 a 34, 2000.

Tendo como foco de análise o desempenho do Ministério da Justiça juntamente

com o Conselho Nacional da Criança e do Adolescente (Conanda) nas ações ligadas aos

direitos do menor, Voipi tenta entender se a formação de espaços de participação onde a

Sociedade Civil trabalha junto com o poder público resulta em políticas mais eficientes.

Segundo ele, os conselhos nacional, estaduais, municipais e tutelares de Direito da Criança

e do Adolescente tiveram um importante papel não apenas por fiscalizar o Estado e a

sociedade, mas também pelo esforço para mudar a mentalidade desta. Esses conselhos

negam a visão do menor infrator como um desajustado que precisa ser repreendido para que

seja integrado a sociedade. Assim, os conselhos tentam passar a idéia de que o menor

infrator é um sujeito de direitos que está em desenvolvimento e por isso necessita de ser

prioridade.

Entre as vantagens citados pelo autor em relação à ação dos conselhos na área em

questão está a desmistificação do Estado como intocável e a ênfase na responsabilização do

Estado com as políticas da Infância. Os problemas mencionados por ele são: o

descomprometimento do Estado com políticas sociais, à diminuição da participação cidadã

e a diminuição da governabilidade nos conselhos que têm tarefas intersetoriais. (AKP)