Ana Karine Pereira, Luíza Alencastro e Nielle Diniz Ribas
Conselhos Gestores: Uma Bibliografia Anotada
Projeto Arranjos Participativos Locais. Coordenação: Profa Rebecca Abers,
IPOL, UnB, Brasília.
Brasília2007
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ABERS, Rebecca e KECK Margaret. Comitê de Bacia no Brasil – Uma Abordagem
Política no Estudo da Participação Social. Revista Brasileira de Estudos Urbanos e
Regionais. Salvador, Volume 6, n 1, p. 55-68, maio 2004.
As autoras discorrem sobre os Comitês de Bacias, formas diferenciadas de
Conselhos Gestores cuja organização institucional se dá através de territórios físicos (bacias
hidrográficas) e não através de territórios político-administrativos. Os comitês são
formados por representantes do Estado, representantes de “usuários” de água tanto privados
quanto públicos e representantes da sociedade civil organizada.
Os fóruns da democracia participativa têm como função buscar aproximar o
processo decisório da população e afastá-lo da burocracia distorcida pela partidarização e
pela corrupção. A governança por “stakeholders”, ou seja, a participação em processos
decisórios de indivíduos ou grupos que são diretamente atingidos pelas políticas públicas
em questão, é sustentada por dois argumentos: o de que a participação da população e a
descentralização do poder desenvolvem a democracia, pois fazem com que as políticas
públicas reflitam as reais demandas da sociedade; e o de que esse processo gera eficiência
ao aumentar as informações essenciais sobre a questão antes de a política ser
implementada, além de reduzir os custos das transações, pois os participantes são
comprometidos com a questão política. Ao discorrer sobre essa questão, as autoras
afirmam que esses dois argumentos dissociam a governança por “stakeholders” do processo
político, produzindo a idéia de que os fóruns participativos são “naturalmente” mais
eficientes e que geram “automaticamente o apoio político necessário para a sua aplicação”.
(p. 56)
O objetivo do artigo é mostrar que a realidade dos fóruns deliberativos é diferente
da utilizada nos dois argumentos citados acima. Para tanto as autoras utilizaram os Comitês
de Bacias, formas diferenciadas de Conselhos Gestores cuja organização institucional se dá
através de territórios físicos (bacias hidrográficas) e não através de territórios político-
administrativos. Os comitês são formados por representantes do Estado, representantes de
“usuários” de água tanto privados quanto públicos e representantes da sociedade civil
organizada.
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A conclusão que as autoras chegam é que a criação de fóruns deliberativos não
necessariamente resulta em uma democratização do processo decisório ou no aumento da
eficácia do processo. Segundo as autoras, quando os participantes do comitê reconhecem a
necessidade de um apoio externo e colaboração interna para as atividades, as chances do
processo ser bem sucedido aumentam. A construção de redes entre os indivíduos e
organizações que participam dos comitês estimulam o aprendizado sobre como o processo
decisório funciona. (LCRA)
ABERS, Rebecca and KECK, Margaret. Águas turbulentas: instituições e práticas
políticas na reforma do sistema de gestão da água no Brasil. In: Melo, M;
LUBAMBO, C.Q. & COELHO, D.B. Desenho Institucional e participação política:
experiências no Brasil contemporâneo. Rio de Janeiro: editora vozes. 2005.
O texto em questão analisa as tentativas de tornar a gestão de recursos hídricos mais
responsável, eficiente, menos centralizadas no Executivo e baseadas em fóruns de
negociações entre grupos interessados. Tal reforma visava à modificação de órgãos já
existentes a fim de que os diversos órgãos setoriais tivessem uma relação mais de
colaboração do que de competição. As autoras concluíram que a reforma das instituições
dos recursos hídricos envolvem lutas políticas intensas por poder e por influência, havendo
competições entre interesses público e privado, entre municípios, União e estados assim
como entre as agências em cada nível. Tal fato é exemplificado pela luta na aprovação e
implementação da Lei das Águas que foi permeado por tensões entre o federalismo e o
executivo. As autoras mostram como houve a mudança da mentalidade brasileira, através
de protestos internacionais e pela extrema poluição de alguns rios brasileiros, que passa a
acreditar que a cooperação e não a fragmentação política é essencial para a gestão hídrica.
A partir daí a água como valor econômico passa a ser defendido por várias instituições.
(AKP)
ABRANCHES, Mônica, AZEVEDO, Sérgio de. A capacidade dos conselhos setoriais
em influenciar políticas públicas: realidade ou mito? In: SANTOS JUNIOR, Orlando
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Alves dos, RIBEIRO, Luiz César de Queiroz, AZEVEDO, Sérgio de (orgs).
Governança democrática e poder local. Rio de Janeiro: Revan, Fase, 2004.
O artigo pretende analisar os impactos dos conselhos municipais da Região
Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH) sobre a influência, implementação e fiscalização
de políticas públicas locais.
A pesquisa destaca as implicações de uma modernização de cima para baixo (ou
modernização conservadora) na criação dos conselhos, como por exemplo, a influencia
demasiada de autoridades locais na determinação de alguns membros, na relação
clientelística com os conselheiros, na definição da agenda e na decisão sobre o caráter dos
conselhos (deliberativo, consultivo ou ambos).
Outros pontos ressaltados pelo texto se referem à divulgação de informações
necessárias para o posicionamento dos membros acerca de um determinado assunto e à
relação existente entre os conselheiros e as instituições representadas por eles. A
publicização das informações e decisões foi avaliada positivamente pelos conselheiros. Já
os laços entre representantes e representados não foram considerados tão sólidos quanto se
esperava para uma representação bem sucedida desses canais. (NDR)
AVRITZER, Leonardo e COSTA, Sergio. Teoria Crítica, Democracia e Esfera
Pública: Concepções e Usos na América Latina. DADOS – Revista de Ciências Sociais,
Rio de Janeiro, v. 47, n. 4, pp.703 a 728.
O texto faz uma crítica às chamadas teorias da transição democrática, ao se
preocupar não apenas com a construção de instituições democráticas formais, mas também
com a incorporação de valores democráticos na vida cotidiana. Assim, a democratização é
vista não como um momento de transição, mas como um processo constante de
consolidação da soberania popular.
Os autores, ao falarem de espaço público, retomam o trabalho de Habermas
mostrando suas principais contribuições: desenvolvimento de teorias sobre movimentos
sociais e sociedade civil e o estudo dos meios de comunicação de massas. Os autores ainda
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citam as complementações ao trabalho de esfera pública habermasiano: new publics,
counter publics, diasporic publics e deliberative publics.
Por fim, o texto analisa as especificidades da modernidade latino-americana, a
formação da esfera pública nesses lugares e faz mais uma vez uma crítica à teoria da
transição. Os autores sugerem que a discussão de esfera pública na América Latina leve em
conta as complementações ao trabalho de Habermas citadas acima. (AKP)
BARBOSA, Ana Maria Lima. Os portadores de deficiência no Conselho de Saúde.
Conselhos gestores de políticas públicas. São Paulo: Pólis, Volume 37, nº. 11, p. 49-52,
2003.
O artigo de Barbosa trata dos Conselhos Gestores de Saúde que são compostos
paritariamente por membros do governo e da Sociedade Civil organizada, esta última
subdividida em segmentos: profissionais de saúde, portadores de doenças crônicas,
portadores de deficiência e usuários.
Segundo a autora, uma das grandes dificuldades que os Conselhos enfrentam é a
capacitação dos conselheiros que integram a sociedade civil organizada. Os prestadores de
serviço, tanto privado quanto público, possuem uma assessoria técnica melhor, o que
facilita suas atuações. A autora afirma que os conselheiros da sociedade civil estão muito
aquém no que tange a formação técnica. Para tentar solucionar essa questão, o Conselho
Nacional de Saúde vem realizando Plenárias Nacionais para qualificar e definir o papel e as
competências dos conselheiros. O Conselho também está elaborando diretrizes para
capacitar os conselheiros de saúde. Essa capacitação deverá ser descentralizada e respeitará
a diversidade dos Conselhos. No âmbito geral dos Conselhos, também foram realizados
dois Encontros Nacionais de Conselheiros. (LCRA)
BECKER, Daniel. Organizações da Sociedade Civil e Políticas em Saúde. In:
GARCIA, Joana; LANDIM, Leilah e DAHMER, Tatiana (orgs.). Sociedade e
Políticas: novos debates entre Ong’s e universidades. Rio de Janeiro: Revan, 2003. pp.
117 a 135.
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Segundo Becker, o processo que teve início com a resistência à ditadura militar no
Brasil fez com que a sociedade civil se tornasse cada vez mais mobilizada, organizando-se
em ações diretas e também pressionando o Estado para realizar um trabalho melhor na área
das políticas públicas. Nesse contexto, o Estado passa a reconhecer o Terceiro Setor.
Em relação à questão da saúde, o autor ressalta a importância da atuação de
organizações não-governamentais que deixaram de exercer um papel apenas
assistencialista. No caso da epidemia da Aids, as ONG’s tiveram o papel de dar visibilidade
ao problema sensibilizando governo e sociedade civil. Além disso, as ONG’s divulgaram
informações sobre a doença. O caso da Aids foi tratado no Brasil como uma questão tão
privilegiada ao ponto de ser englobada na Reforma Sanitária que tinha como diretrizes a
prevenção, assistência e acesso universal à saúde.
Becker assinala a mudança de mentalidade em relação ao que seria saúde. Esta
passa a ser não apenas a ausência de doença para englobar uma complexidade de variáveis,
como qualidade do meio-ambiente, situação econômica, educação etc. Assim, os
movimentos sociais que lutam pela saúde não devem se concentrar apenas no direito à
saúde, mas também no direito de condições dignas de vida. (AKP)
BONFIM, Raimundo. “Sistematização 1: A atuação dos movimentos sociais na
implantação e consolidação de políticas públicas”. In: CARVALHO, M. C.,
TEIXEIRA, A.C (orgs). Revista Pólis. Conselhos gestores de Políticas Públicas.
Instituto Pólis, 2000.
As principais dificuldades apontadas pelo autor em relação aos conselhos são: o
pouco conhecimento dos conselhos quanto ao seu papel e quanto à máquina pública; baixo
vínculo entre conselheiro e comunidade representada; pouca reflexão da comunidade e dos
conselheiros quanto às deficiências dos conselhos e falta de compromisso dos governos (em
todas as esferas) com os conselhos.
O autor destaca a necessidade de rompermos com a lógica dotada por muitos
conselheiros de que o conselho é o fim e não um meio de se apropriar de espaços. A mera
existência dos conselhos não garante maior atenção do governo às questões que envolvem a
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sociedade. O que garante é a apropriação desse canal como um meio de implementar
políticas públicas, ou seja: uma vez nesses espaços (meio), deve-se buscar os fins (políticas
públicas). Segundo o autor, devemos nos atentar a qualidade da participação dos
conselheiros. Devemos observar se ela é ativa ou não, se é universal ou se beneficia apenas
aos movimentos ligados ao conselheiro, se é capacitada a tomar as decisões concernentes
ao desenvolvimento do Conselho, etc.
Por fim ressalta a necessidade de compromisso dos governantes com a participação
popular para que essa seja permanente e resulte em políticas públicas permanentes e não
que essa participação se configure como políticas de governo. (NDR)
CARDOSO, Maria Lúcia de Macedo. Os significados da participação no processo de
criação do Comitê de Bacia Hidrográfica do Rio Araçuaí - MG. Disponível em http:
www.marcadagua.org.br/artigos.htm. Acessado em outubro de 2006.
O artigo trata sobre o processo de criação do Comitê de Bacia Hidrográfica do Rio
Araçuaí em Minas Gerais. Para autora, a participação da sociedade nesses fóruns
participativos é uma forma de garantir uma maior eficiência na realização dos projetos e
programas ligados ao meio ambiente, ao mesmo tempo em que desenvolve a cidadania da
população.
A população local, devido à questão da seca na região estudada no artigo, se
articulava de maneira a descobrir uma forma para combater a escassez de água e cobrar
ações do Estado. Porém, o Comitê foi criado de forma tão acelerada que não permitiu um
envolvimento maior dos setores organizados da sociedade civil e dos governos locais.
A conclusão que a autora chega é que não é possível institucionalizar a participação
para assegurá-la, pois a participação é algo extremamente complexo que envolve inúmeras
variáveis, dependendo também do que cada um considera como participação. (LCRA)
CARVALHO, Paulo Gonzaga M. de et al. Gestão Local e Meio Ambiente. Revista
Ambiente & Sociedade, Campinas - SP, v. 8, nº. 1, p. 1-19, 2005.
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Os Conselhos Municipais de Meio Ambiente são compostos por membros e
entidades do poder público, associações de moradores, associações profissionais, entidades
de representação de trabalhadores, como sindicatos, entidades religiosas e organizações
ambientais. Juntamente com esses conselhos, e só nas localidades onde estes existem, as
administrações podem contar com um Fundo Especial de Meio Ambiente que é destinado a
apoiar projetos que sejam relacionados com a questão do meio ambiente, o uso racional de
seus recursos, a manutenção e a recuperação da qualidade ambiental. Porém, segundo o
autor, esses Fundos Especiais dos municípios ainda são pouco freqüentes. Outro recurso
que pode ser utilizado pelos conselhos são as legislações das “Áreas de Interesse Especial”
(denominação estabelecida dentro da pesquisa realizada pelos autores), que é destinada a
preservar as características de determinadas áreas do municípios, interesse tanto da
administração quanto da população local. (LCRA)
CÔRTES, Soraya M. Vargas. Arcabouço institucional e participação em conselhos
municipais de saúde e assistência social. In: SANTOS JUNIOR, Orlando Alves dos,
RIBEIRO, Luiz César de Queiroz, AZEVEDO, Sérgio de (orgs). Governança
democrática e poder local. Rio de Janeiro: Revan, Fase, 2004.
A autora apresenta, num primeiro momento, quatro elementos que influem
decisivamente para o bom funcionamentos dos conselhos: a) arcabouço institucional; b)
organização da sociedade civil; c) ação política do gestor publico; e d) existência de uma
policy commmunity reformadora.
O arcabouço institucional influe decisivamente para o bom funcionamentos dos
conselhos pois determina a criação desses espaços e estabelece as regras básicas de seu
funcionamento (composição, caráter do conselho, freqüência de reuniões, etc.).
Cabe ressaltar que a determinação por vias legais da participação da sociedade civil
organizada nos Conselhos Gestores não é garantia suficiente para que sua participação seja
efetiva. As entidades podem escolher não se envolver, ou que seu envolvimento redunde
em manipulação, consulta ou somente no acesso a informações.
No caso de uma SC atuante, a eficácia dos conselhos pode aumentar se existir uma
policy community, ou seja uma interação entre seus diversos segmentos e com o governo, e
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que estes trabalhem em conjunto para a reivindicação, desenvolvimento e fiscalização de
políticas públicas.
Depois Côrtes mostra faz uma análise da experiência dos Conselhos Gestores
Municipais de Saúde e de Assistência Social da Região Metropolitana de Porto Alegre a
partir desses três pontos. (NDR)
CÔRTES, Soraya Vargas. Participação e Governança: o impacto de fóruns
participatórios sobre a gestão e implementação de políticas públicas. In: ANPOCS,
XXVIII, Caxambu, Porto Alegre, p. 02-18, 2006.
O intuito do artigo é apresentar algumas linhas de pesquisa de como os fóruns
participativos, como os Conselhos Gestores de políticas públicas e o Orçamento
Participativo, têm afetado a implementação de políticas públicas. O foco do trabalho é a
relação entre participação e governança, no sentido de resposiveness e acountability dos
governos.
A autora divide os estudos em dois blocos: o cético, que não acredita que esses
fóruns sejam realmente democráticos no que tange a gestão de políticas públicas de forma
que elas se tornem mais eficientes. Isso ocorre, segundo essa linha, porque esses fóruns não
pressupõem um acesso universal a todos, havendo também uma predominância de
participação das classes mais predominantes na sociedade, tornando assim, essas
ferramentas ilegítimas.
O segundo bloco considera que os interesses dos grupos excluídos dos processos de
decisão passaram a ser mais considerados com a implementação desses fóruns. Para os
autores que defendem essa linha, esses fóruns representativos vêm corrigir as falhas de
participação da democracia representativa. Porém, dentro desta linha de pensamento,
existem autores que afirmam que a democracia participativa veio substituir a democracia
representativa, sendo assim uma nova forma de democracia. Diferentemente, outros autores
afirmam que a democracia participativa veio corrigir as falhas da democracia representativa
e complementar a democracia representativa, mas que não seria uma nova forma de
governo. (LCRA)
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CÔRTES, Soraya M. Vargas. Participação de usuários nos conselhos municipais de
saúde e de assistência social de Porto Alegre. In: PERISSINOTTO, Renato & FUKS,
Mario. Democracia, teoria e prática. Rio de Janeiro: Relume Dumará, 2002. pp. 167 a
211.
Soraya Cortês realiza em seu artigo uma comparação entre os Conselhos de Saúde
e de assistência social em Porto Alegre. Segundo ela, Porto Alegre é caracterizada,
independentemente da área, por ter um alto grau de associativismo. A primeira diferença
entre os dois conselhos verificada por ela é que a saúde é considerada como um direito de
qualquer cidadão, tendo assim uma forte presença do setor público enquanto a assistência
social tende a focar nos marginalizados socialmente.
A segunda diferença é a maior importância que os usuários possuem nos
Conselhos de saúde, isso pode ser percebido pelos horários noturnos das reuniões, o caráter
público destas e o menor envolvimento em tarefas gerenciais. Além disso, a área de saúde
possui já há um bom tempo fóruns participativos que reforçaram a importância dos
representantes dos usuários nos conselhos. Por fim, o principal profissional da área de
saúde, o médico, trata o conselho como “território inimigo” por acreditar que ele é sub-
representado neste dada a sua importância. Por outro lado, o assistente social participa
ativamente na formulação de propostas de reforma e nas decisões dos conselhos
municipais. (AKP)
CRUZ, Maria do Carmo Meirelles. “Desafios para o funcionamento eficaz dos
Conselhos”. In: CARVALHO, M. C., TEIXEIRA, A.C (orgs). Revista Pólis. Conselhos
gestores de Políticas Públicas. Instituto Pólis, 2000.
Cruz considera que para analisar a eficácia dos conselhos é necessário antes
entender e dominar as questões legais que envolvem os mesmo. Mostra uma série de
dificuldades quanto ao funcionamento desses canais e discute como tais problemas
poderiam ser contornados com a capacitação de conselheiros e interessados.
Os problemas destacados são: 1) muitos conselhos não são legalizados ou não o são
através de projetos de lei (o que, segundo a autora, impossibilitaria discussões prévias que
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envolvessem uma pluralidade de atores e que contribuíssem para a elaboração de um
projeto de lei mais coerente com a realidade de funcionamento daquele conselho); 2) a
representação e composição nesses canais nem sempre coincidem com as proporções
designadas pela lei (existem médicos como conselheiros representantes da comunidade
enquanto deveriam representar os prestadores de serviço); 3) presença de vereadores na
composição dos conselheiros; 4) surgimento de conselhos apenas para recebimento de
recursos; 5) falta de formação pessoal (segundo Cruz, as experiências com conselhos que
apresentaram melhores resultados tinham atores com alto nível educacional e cultural); 6)
necessidade de uma flexibilização dos conselhos quanto a participação que não tenham
vínculo com a entidade (um representante do bairro, por exemplo); 7) falta de fundos e
reservas para a infra-estrutura do conselhos, o que os impede de atuar autonomamente; 8)
baixa integração entre os diversos conselhos; 9) pouca disseminação do uso do Regimento
Interno; 10) ausência de estratégias planejadas pelos ministérios ou secretarias com os
conselhos; e, por último, 11) pouca regulamentação quanto aos mandados dos conselheiros
(a fim de que estes não coincidam com os do prefeito, evitando a descontinuidade das
políticas públicas).
A capacitação, conforme mencionado anteriormente seria voltada para o interesse
público e deve considerar questões amplas, tal como a dos Fundos; contribuir para que os
conselhos possam monitorar a execução das políticas sociais; fornecer uma visão ampla do
assunto (tanto das funções do conselheiro como do funcionamento da máquina pública) e
intersetorial (com o intuito de evitar a fragmentação das políticas). (NDR)
DAGNINO, Evelina. Sociedade Civil, Espaços Públicos e a Construção Democrática
no Brasil: Limites e Possibilidades. In: DAGNINO, Evelina (org.). Sociedade Civil e
Espaços Públicos no Brasil. Campinas: Paz e Terra, 2002.
Dagnino analisa o encontro entre a Sociedade Civil e o Estado. Ela ressalta que
a construção democrática é fragmentada e contraditória: o Estado autoritário é resistente
aos avanços democráticos e os partidos políticos voltados para o Estado exercem práticas
clientelistas e personalistas. A relação entre Sociedade Civil e Estado é tensa, conflituosa e
caracterizada pela disputa pelo poder. Nesse contexto, o Estado teme ter seu poder
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diminuído nas decisões referentes à políticas públicas e isso faz com que muitos Conselhos
Gestores deixem de ser deliberativos para serem apenas consultivos. Os mecanismos que
bloqueiam uma partilha efetiva do poder vêm tanto do Estado como da Sociedade Civil:
aquele através de uma razão tecno-burocrática, à falta de recursos etc. e esta por meio da
exigência de qualificação seja ela técnica ou política. Exemplo disso é a posição dos
membros vinculados aos movimentos sociais dos Conselhos de Defesa da Criança e do
Adolescente que rejeitam a participação de conselheiros que não têm uma “história feita”
nos movimentos sociais.
Essa relação entre Estado e Sociedade Civil pode ocorrer de duas maneiras, pelo
compartilhamento - que é visto por uma forma positiva pela autora - ou pela
complementaridade. Esta última é característica dos Estados neoliberais que querem
diminuir suas funções sociais repassando-as para instituições da Sociedade Civil. A autora
chama tal acontecimento de “confluência perversa” entre um projeto que defende a
extensão da cidadania e o projeto do Estado mínimo de repasse de responsabilidades.
Exemplo disso é o relacionamento de várias ONG’s com o Estado, pois elas deixam de
representar a Sociedade Civil para se transformarem em órgãos burocratizados, sendo
apenas uma complementaridade institucional. A autora ainda discute a questão do
deslocamento no entendimento da representatividade que passa a ser compreendida não
mais como o reflexo da vontade da Sociedade Civil, mas como os interesses de instituições
que se dizem representantes da Sociedade Civil Por último, Dagnino verifica o impacto
cultural positivo proveniente da existência desses espaços públicos e avalia tais
experiências através de duas vertentes: a da expectativa e a do modelo. (AKP)
DOMBROWSKI, Osmir. Os Conselhos Municipais: uma abordagem a partir de
pequenos municípios do interior. In: Congresso Latino-Americano de Ciência Política,
III, Campinas, p. 02-19, 2006
Osmir Dombrowski, antes de apresentar os dados de sua pesquisa junto aos
conselhos municipais da região administrativa do Oeste do estado do Paraná, trata sobre o
preconceito com relação às esferas locais. Preconceito esse devido às práticas coronelistas e
paternalistas que têm sua origem e tradição em municípios do interior. Esse preconceito,
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segundo o autor, prejudica a visão dos Conselhos, pois eles seriam considerados mais
ferramentas do governo local para se legitimarem e manterem seu status do que como uma
esfera de participação da sociedade civil, propriamente.
Na segunda parte do seu trabalho, o autor demonstra alguns traços institucionais do
conjunto de conselhos municipais estudados por ele. O resultado de sua pesquisa aponta
para os seguintes resultados: o número de conselhos existentes nos municípios não está
ligado ao tamanho populacional; os trabalhadores possuem participação pouco expressiva
dentro dos conselhos, excetuando-se os profissionais liberais; a maioria dos presidentes dos
conselhos é indicada por membros do executivo, o que limita a autonomia dos conselhos. A
hipótese que seria mais comum de ser elaborada com relação à indicação dos presidentes
dos conselhos por membros do executivo seria a tradição coronelista, com o objetivo de
legitimar o governo local, porém o autor coloca essa hipótese como mais uma atitude
preconceituosa, que prejudica o avanço dos conselhos. (LCRA)
ESMERALDO, Gema Galkgani S.L. e SAID, Magnólia Azevedo. O Conselho de
Direitos da Mulher/ CCDM – Espaço de Interlocução entre as Demandas dos
Movimentos de Mulheres e o Estado. In: DAGNINO, Evelina (org.). Sociedade civil
Espaços Públicos no Brasil. São Paulo: Paz e Terra, 2002. pp. 229 a 279.
O texto em questão faz uma análise do Conselho Cearense de Direitos da Mulher
(CCDM). Tal conselho surgiu no “Governo de Mudanças” que era caracterizado pelo não
reconhecimento da pluralidade de interesses, sendo que o conselho representou uma
tentativa de maiores exercícios democráticos através da incorporação de novas temáticas
nas políticas públicas. Entretanto, ao realizar um estudo baseado em três fases do conselho,
o autor conclui que este não foi capaz de realizar seu papel ao mostrar-se incapaz de fazer
articulações, ter desconhecimento em relação a maquina estatal, ter pouca informação, ter
pouca representação popular e por se distanciar dos movimentos das mulheres. Na primeira
fase do conselho há a tentativa de construir um significado para o conselho, tentando ter
autonomia em relação ao estado e uma maior ligação com os movimentos sociais. Em um
segundo momento, a representação da sociedade civil se torna tão limitada que o colegiado
é extinto, havendo uma intensa burocratização do Conselho. Na terceira etapa há a luta pela
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reinstalação do colegiado que só seria aceito pelo governo estadual se o conselho fosse
transferido para a Secretaria do Trabalho e Ação Social. A crise do conselho se torna tão
crítica que este perde lugar para certas ONG’s. (AKP)
FRANK, Beate e BOHN Noemia. Gestão de bacias: um caminho de mão dupla
(Reflexões sobre a experiência do Comitê do Itajaí). Disponível em:
www.oieau.fr/riob/ag2000/artigo_RIOB.htm. P. 01-09, Acesso em setembro de 2006.
O artigo trata sobre a experiência do Comitê de Gerenciamento de Bacia
Hidrográfica do rio Itajaí, no estado de Santa Catarina. Criado em março de 1996, o desejo
de fundar uma instituição que tivesse a participação da sociedade civil, juntamente com o
governo, partiu do descaso em que a bacia hidrográfica se encontrava, pela falta de
manutenção das barragens, o que provocava sucessivas enchentes, prejudicando a
população local.
Segundo Frank e Bohn, a experiência do Comitê do Itajaí é “um caminho de mão
dupla”, onde esses caminhos são complementares. As autoras denominam um desses
caminhos como sendo o “componente formal”. Esse componente pode ser entendido por
três elementos: as normas relacionadas com a gestão e utilização dos recursos hídricos; o
sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos que é composto pelos órgãos e
entidades do governo e da sociedade civil; e a implementação, a nível de bacia, da sua
estrutura de gerenciamento.
O segundo componente seria o “componente ação”, que seria “o conjunto de
atividades do comitê de bacia esperadas ou demandas pela comunidade regional, ou ainda
atividades que legitimam um comitê perante a comunidade cujo interlocutor ele se propõe a
ser.” (p. 5) Esse componente tem como objetivo traçar linhas norteadoras para o processo
de gestão da bacia. (LCRA)
FRISCHEISEN, Luiza Cristina. O Ministério Público como garantia da efetividade
dos Conselhos. In: CARVALHO, M. C., TEIXEIRA, A.C (orgs). Revista Pólis.
Conselhos gestores de Políticas Públicas. Instituto Pólis, 2000.
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Frischeinsen começa ressaltando que o Ministério Público faz parte nem do poder
Executivo, nem do Judiciário e nem do Legislativo. Isso não significa que o Ministério não
tenha autoridade alguma (mesmo por que ele tem), apenas que não é parte integrante de
nenhum desses três poderes. Essa independência dos poderes, por outro lado, lhe confere
autonomia e permite que ele cumpra suas atribuições enfrentando, caso necessário, outros
poderes com igualdade de condições.
Sendo a intermediação da sociedade civil com o governo uma das suas atribuições,
a autora defende que O Ministério Público pode e deve ser utilizado para garantir a eficácia
dos conselhos. Para tal, defende uma capacitação para que o Ministério Público se insira na
realidade dos conselhos, não apenas do ponto de vista legal (do qual, aliás, já estão
familiarizados), mas também procurando aproximar esse órgão das demandas e prioridades
da sociedade. Na mesma linha, enfatiza que não basta apenas o MP se comprometer em
interagir mais com a sociedade civil, mas a população deve se apropriar desse canal
utilizando-se sempre que necessário.
Adverte, por fim, que os conselhos devem se preparar juridicamente para que
possam agir da maneira mais adequada nas situações que lhes são impostas (por exemplo,
em caso de abrir Inquérito Cível Público ou no caso de ter que denunciar governantes que
não implementam uma determinada política pública conforme combinado ou no tempo
acordado, etc.). Demonstra como isso pode ser proveitoso mostrando o bem sucedido caso
do MST. (NDR)
FUKS, Mario. Participação Política em Conselhos Gestores de Políticas Sociais no
Paraná. In: PERISSINOTO, Renato e FUKS, Mario (orgs). Democracia: teoria e
prática. Rio de Janeiro: Relume Dumará, 2002. pp. 245 a 272.
Partindo do pressuposto de que a o conceito hegemônico de democracia se baseia
em teorias elitistas e que esta considera a ampla participação da sociedade na política como
sendo algo indesejável, Fuks faz um estudo do Conselho Municipal de Saúde de Curitiba
(CMSC), do Conselho Municipal de Saúde de Londrina (CMSL) e do Conselho Estadual
de Assistência Social do Paraná (CEAS) para verificar até que ponto essas esferas inserem
de fato a sociedade civil nos processos decisórios. O autor conclui que os conselheiros
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constituem uma elite societária no que diz respeito à escolaridade, renda, associativismo e
cultura política, sendo que grande parte deles são funcionários do Executivo. Tal fato indica
que a participação nos conselhos precisa ser mais ampliada. Além disso, o autor analisa os
recursos disponíveis para os membros do conselho, chegando à conclusão de que os
representantes do poder público possuem amplos recursos materiais – como sede, telefone,
fax, acesso à internet e a veículos de comunicação – e de ativismo político medido pelo fato
da organização ter recorrido à instituições estatais e não institucionais. Foi verificado que
tais recursos são distribuídos de forma desigual: os usuários possuem níveis mais baixos de
escolaridade que os gestores, possuem um orçamento inferior assim como têm menos
recursos organizacionais e são considerados pelos conselheiros como o segmento que
menos influencia as decisões dos conselhos. Apesar de se encontrarem em posição de
desvantagem, os usuários muitas vezes têm um desempenho mais favorável do que os
outros segmentos dos conselhos devido a sua motivação pessoal. (AKP)
FUKS, Mario; PERSSIONOTO, Renato & RIBEIRO, Ednaldo Aparecido. Cultura
política e desigualdade: o caso dos conselhos municipais de Curitiba. Revista de
sociologia Política, Curitiba, n. 21, pp.125 a 145, nov. 2003.
O texto parte do pressuposto de que a desigualdade da distribuição da cultura
política implica na limitação do engajamento cívico. Isso se traduz, na prática, como um
obstáculo para a efetiva participação dos diferentes membros do conselho, o que por sua
vez acaba produzindo desigualdade política. Cultura política é definida aqui de acordo com
duas variáveis: o ativismo político (filiação partidária, associativismo e engajamento
eleitoral) e as orientações subjetivas (competência política subjetiva e interesse por
política).
Os autores então se propõem a estudar, através dos principais conselhos gestores
de políticas públicas do município de Curitiba, três questões: o perfil dos conselheiros, a
variação da cultura política e do engajamento cívico entre os membros dos conselhos
analisados, e a relação entre a participação nos conselhos e o interesse político dos seus
membros. O autor conclui primeiramente que os conselheiros constituem uma elite não
apenas sócio-econômica, mas também em termos da cultura política. Ao analisar como a
17
cultura política varia entre os segmentos do conselho, conclui-se que há algumas
desigualdades, mas elas não são cumulativas. Ou seja, nenhum segmento tem maior
quantidade de todos os recursos políticos estudados: enquanto os gestores têm grande
interesse pela política formal e os usuários não, a situação é invertida quando se analisa
filiação partidária e ativismo eleitoral, por exemplo. Por último, os autores concluem que a
participação nos conselhos gestores produziu um impacto positivo no interesse pela
política, mas tal impacto afetou os segmentos de forma diferenciada dependendo das
características específicas de cada grupo como o associativismo e o tempo de permanência
nos conselhos. (AKP)
FUKS, Mario e PERSSIONOTTO, Renato. Recursos, Decisão e poder: Conselhos
gestores de políticas públicas de Curitiba. Revista Brasileira de Ciências Sociais,
Curitiba, v.21. n. 60, pp. 67 a 81, Fev. 2006.
Neste artigo, Fuks e Perssionotto estudam o poder nos Conselhos Gestores de
Políticas Públicas de Curitiba a fim de verificar até que ponto os atores do Conselho têm
capacidade de exercer o poder em seu interior. Tal estudo tem como fim último verificar se
esses conselhos se constituem realmente em esferas de ampliação da participação. Os
autores utilizaram dois métodos de pesquisa: a aplicação de um questionário para
identificar os recursos materiais e organizacionais dos participantes e uma análise do
processo decisório em si para verificar quem se destaca no processo de tomada de decisão.
Os autores começam o estudo tentando obter um padrão geral do poder de
influência de cada ator nos conselhos considerando para isso quatro fatores: quem introduz
o assunto para apreciação na plenária, quem institui o debate, quem encaminha a proposta
para deliberação e a decisão final. Foi constatado que os agentes governamentais são os que
possuem maior poder de influência. Em relação à distribuição de recursos verificou-se que
há uma distribuição desigual (maior concentração nos agentes governamentais) embora esta
não seja cumulativa. Além disso, a maior concentração de recursos não se mostrou como
algo definitivo para se ter uma maior influência. Isso foi concluído quando se comparou os
usuários, que possuem menos recursos, mas uma posição mais ativa que os prestadores de
serviços que possuem mais recursos. Isso é explicado por dois fatores: a partir dos recursos
18
subjetivos (motivação pessoal, associativismo etc.) e de fatores externos (como o apoio de
instituições externas ao conselho, comportamento do governo etc.). (AKP)
GOHN, Maria da Glória. Os Conselhos de Educação e a Reforma do Estado.
Conselhos gestores de políticas públicas. São Paulo: Pólis, Volume 37, n 11, p. 35-40,
2003.
A autora, Maria da Glória Gohn observa que os Conselhos são “instrumentos de
expressão, representação e participação, dotados de potencial de transformação política.”
(p. 35/36). Na área de educação existem conselhos escolares internos - Conselho Escolar,
Grêmio Estudantil, Conselho de Classe e muitos outros - e os Conselhos de Educação
compostos pelo Conselho Nacional e os Conselhos Estaduais e Municipais de Educação.
O Conselho Federal de Educação funcionou entre os anos de 1961 e 1994. Teve sua
origem ligada à 1ª Lei de Diretrizes e Bases. Em 1994, foi extinto e em seu lugar criou-se o
Conselho Nacional de Educação (CNE), que funcionou por pouco tempo. Porém, em 1996,
com a nova Lei de Diretrizes e Bases, o Conselho Nacional de Educação foi recriado.
A maioria dos Conselhos Municipais foram criados em 1996 com caráter consultivo
e deliberativo. São órgãos colegiados compostos por representantes do poder público e da
sociedade civil organizada. Além dos Conselhos de Educação, os Municípios também
possuem o Conselho Alimentar Escolar (COMAE), o Conselho de Acompanhamento e
Controle Social (CACS) do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental do Magistério (Fundef). Juntamente com a rede de escolas e a Secretaria
Municipal de Educação, esses três Conselhos constituem o Sistema Municipal de Ensino e
devem elaborar o Plano Municipal de Ensino que tem como objetivo democratizar o ensino
público. (LCRA)
GOHN, Maria da Glória M. Conselhos populares e participação popular. Revista
Serviço Social e Sociedade, São Paulo, n.º 34, p. 65-89, 1990.
GOHN desenvolve a temática da democracia participativa com enfoque nos
conselhos gestores. Para desenvolver esse tema, a autora, primeiramente, expõe exemplos
19
de experiências de democracia direta que a partir do século XIX surgiram na Europa: os
conselhos na Alemanha, Itália e Espanha, a Comuna de Paris e os Sovietes. Estas
experiências surgiram como uma alternativa ao Estado, muitas vezes tomando para si suas
funções públicas. Reivindicando melhores condições de trabalho, frente ao sistema de
trabalho capitalista, lutavam contra seus opressores, não dissociando as questões políticas
das questões econômicas, a idéia era manter “uma articulação entre as esferas da produção
e do consumo”.
Ela analisa a eclosão de conselhos no Brasil nos anos 80, que surgiram a partir de
movimentos sociais ligados a área da saúde e de saneamento básico. A formação desses
canais de participação no Brasil levou a um debate que gira em torno de duas idéias: os
conselhos como estratégia de governo ou como uma forma de organização de um poder
popular autônomo Segundo a autora, há no Brasil dois tipos de Conselhos, aqueles
construídos pelos movimentos populares e outros criados pelo poder público. A autora
ainda faz uma análise da evolução dos conselhos comunitários em São Paulo. Por fim, ela
discute a questão da redefinição do poder local no país, a importância da administração
petista para a consolidação de tais canais e como os conselhos devem ser criados em
relação a sua composição e autonomia. (AKP e LCRA)
GOHN, Maria da Glória. Os conselhos municipais e a gestão urbana. In: SANTOS
JUNIOR, Orlando Alves dos, RIBEIRO, Luiz César de Queiroz, AZEVEDO, Sérgio
de (orgs). Governança democrática e poder local. Rio de Janeiro: Revan, Fase, 2004.
Primeiramente, o texto discorre brevemente sobre a influência do desenvolvimento
de uma cultura cívica participativa para o surgimento dos conselhos gestores e sua
consolidação.
Em seguida, analisa o funcionamento desses canais (composição, estrutura, etc.) e
pontua as condições necessárias para que essa experiência seja bem sucedida do ponto de
vista do alargamento da democracia (autonomia, articulação entre os conselhos, respeito
dos governantes às decisões tomadas, etc.).
Por último, diferencia espaço público (conceito mais abrangente, referindo-se ao
local de construção, diálogo e participação dos cidadãos) de esfera pública (conceito mais
20
restrito, por que implica em limitações à participação dos atores) com o intuito de mostrar
como a ampliação dos espaços públicos tem se relacionado com as mudanças na cultura
cívica numa relação que se retroalimenta. Segundo a autora, isso acontece pois a ampliação
de espaços públicos democráticos podem incentivar as pessoas a terem uma cultura cívica
mais participativa, do mesmo modo que a disseminação de tal cultura pode gerar espaços
públicos mais democráticos. (NDR)
GOHN, Maria da Glória. Os conselhos de educação e a reforma do Estado. In:
CARVALHO, Maria do Carmo e TEIXEIRA, Ana Claudia. Conselhos Gestores de
Políticas Públicas. Polis, 37. São Paulo. pp. 35 a 40, 2000.
A autora inicia seu texto explicando o conceito de Conselhos Gestores, seu
significado político e seu potencial para mudar a relação entre Estado e Sociedade ao
permitir que o cidadão tenha acesso aos espaços de tomada de decisão. O foco de Gohn é o
Conselho Nacional de Educação. Assim, ela descreve o histórico desse conselho desde sua
criação com a Lei de Diretrizes e Bases em 1961 até sua reestruturação em 1996.
Gohn acredita que os Conselhos Gestores fazem parte da reforma neoliberal na
qual o Estado é responsável apenas pelo gerenciamento das políticas públicas e a execução
de tais políticas é repassada para organizações sociais como os Conselhos. (AKP)
JACOBI, Pedro. Espaços públicos e Práticas Participativas na Gestão do Meio
Ambiente no Brasil. In: Scardua, F. e Bursztyn, M (orgs.). Meio Ambiente,
Desenvolvimento e Sociedade. Brasília: editora UnB, pp. 313 a 339.
Jacobi se propõe a analisar os efeitos das políticas participativas que são, segundo
ele, “manifestações do coletivo para uma nova qualidade de cidadania”. Para ele, a América
Latina tem dificuldades em superar as tradições clientelistas e em instalar de fato um novo
modelo de relações políticas e de participação social. O contexto brasileiro,
especificamente os anos pós 1970, é marcado pela emergência de novos atores sociais que
reclamam espaços e formas de participação e um maior relacionamento com o poder
público. Surgem assim no país políticas públicas baseadas no princípio participativo que
21
questionam o papel do Estado como o principal ator na realização de políticas sociais.
Exemplos desse fenômeno é a criação de inúmeros Conselhos Gestores de Políticas
Públicas e do Orçamento Participativo. O autor finaliza seu texto analisando o
funcionamento do SISNAMA (Sistema Nacional do Meio Ambiente), da CONAMA
(Conselho Nacional do Meio Ambiente) e dos Comitês de Bacias Hidrográficas, destacando
suas funções e principais obstáculos, quais sejam: valorização de alguns atores em
detrimento de outros, forte influência do Executivo, irregularidade da participação e apatia
generalizada da população. (AKP)
LABRA, Maria Eliana e FIGUEIREDO, Jorge. Associativismo, participação e cultura
cívica. O potencial dos conselhos de saúde. Ciência e saúde coletiva, Rio de Janeiro,
v.7. n. 3, pp. 537 a 547, 2002.
Labra e Figueiredo estudam os Conselhos de saúde da região metropolitana do
Rio de Janeiro, tendo como referência o seguinte questionamento: os Conselhos de Saúde
ajudam na formação de valores cívicos entre representantes dos usuários dos serviços do
SUS? Inicialmente foi feita uma revisão das principais bibliografias existentes sobre
democracia, participação e cultura cívica. Estas destacam a importância de arenas
deliberativas na esfera estatal onde a Sociedade Civil organizada se represente. Os autores
classificam o Brasil como um caso paradoxal, pois possui práticas de desigualdade,
hierarquia e clientelismo acompanhadas por iniciativas como os Conselhos Gestores de
Políticas Públicas que tendem a promover uma maior participação social.
A segunda parte do artigo é baseada nos resultados de uma pesquisa feita através
da aplicação de questionários aos representantes de usuários. O estudo concluiu que os
conselheiros são na sua maioria homens, com alto grau de instrução, empregados, muito
atuantes socialmente, mas com baixa capacidade de influir nas decisões do presidente do
Conselho de Saúde. A maior parte deles acredita que os conselhos geram bons resultados a
nível local. Ainda foi constatado que os conselheiros possuem uma relação forte com a
organização que representa. Por fim, a maioria avalia que a experiência nos conselhos teve
uma influência positiva tanto no plano pessoal como no social, político e comunitário, além
de ter aumentado o interesse pelo governo local. Apesar de dados tão positivos, foi
22
constatado que o controle social realizado pelo conselho é baixo devido à falta de vontade
política ou de interesse das autoridades. (AKP)
LAVALLE, Adrián Gurza, HOUTZAGA, Peter P. & CASTELLO, Graziela.
Representação política e organizações civis: novas instâncias de mediação e os desafios
de legitimidade. Revista Brasileira de Ciências Sociais, São Paulo, v.21. n.60, pp. 43 a
66, Fev. 2006.
Neste artigo os autores analisam a eclosão de formas de representação política
realizadas por organizações civis e suas conseqüências para a ampliação da democracia.
Para tal, os autores aplicaram um survey com 229 organizações civis sediadas em São
Paulo em 2002. Segundo o artigo, o Brasil se tornou um laboratório de reformas
democráticas devido à presença do Orçamento Participativo e de Conselhos Gestores de
Políticas Públicas.
Foi verificada uma falha nas principais correntes teóricas existentes: uma se
concentra na representação condensada nos processos eleitorais enquanto a outra ignora a
problemática da representação. Por causa disso, os autores optaram por uma estratégia
indutiva através de um survey focando no compromisso representativo do representante, na
sua identificação com o representado e em sua percepção em relação a sua
representatividade. Constatou-se que a representação presuntiva, definida através da
percepção que as organizações civis têm da sua própria representação, está associada ao
exercício de práticas de representação política (como participação em Conselhos Gestores
de Políticas Públicas e Orçamento Participativo). A representação presuntiva também é
relacionada positivamente em maior grau ou menor grau pelos seguintes fatores: ao apoio
da entidade a candidatos políticos, a posse de título de utilidade pública e a realização de
atividades de mobilização e reivindicação perante programas do governo. Por fim, os
autores nos mostram os principais argumentos das organizações civis para justificar a boa
representação que exercem (argumento eleitoral, de afiliação, de identidade, de serviços, de
proximidade e de intermediação) tentando relacioná-los com as atividades de
representação. (AKP)
23
LIMA; Rosa Maria Cortês de; BITOUN, Jan. Os Conselhos municipais da Região
Metropolitana do Recife: aspectos da cultura cívica. In: SANTOS JUNIOR, Orlando
Alves dos; RIBEIRO, Luiz César de Queiroz; AZEVEDO, Sérgio de. Governança
democrática e poder local. São Paulo: ed. Revan, 2004. p. 95-160
Os autores abordam principalmente o funcionamento dos Conselhos Gestores da
Região Metropolitana do Recife. Apesar de se deterem na experiência de Recife, eles
procuraram colher inúmeros dados que poderiam contribuir com futuras pesquisas e
generalizações mais amplas, pois, segundos apontam, a falta de informações unificadas
sobre esses novos canais de participação é um obstáculo à generalizações e estudos mais
amplos.
A pesquisa, que englobou todo o universo de conselhos gestores da Região
Metropolitana do Recife, constatou que os níveis de escolaridade e de renda dos
conselheiros eram relativamente altos; apontou filiação bastante forte desses atores com
associações de classe, sindicatos e partidos. Também mostrou que esses canais não
conseguiam se consolidarem como instituições inteiramente autônomas, perpetuando, em
certo grau, a cultura política pouco democrática existente. (NDR)
MACHADO, Eloise H. H., BAPTISTA, Josil Voidela, KORNIN, Thaís. Governança
urbana – estudo sobre conselhos municipais da Região Metropolitana de Curitiba. In:
SANTOS JUNIOR, Orlando Alves dos, RIBEIRO, Luiz César de Queiroz,
AZEVEDO, Sérgio de (orgs). Governança democrática e poder local. Rio de Janeiro:
Revan, Fase, 2004.
A pesquisa dos conselhos da Região Metropolitana de Curitiba foca os seguintes
aspectos: pluralidade social, cultura política dos conselheiros e representatividade nos
conselhos. Sobre o primeiro aspecto observou-se uma preponderância do poder público
sobre outros agentes. a alta escolaridade e renda dos conselheiros também foi destacada
(com exceção da sociedade civil, que se apresenta com distribuições relativamente
equilibradas), caracterizando o grupo como representante de uma elite social.
24
Sobre cultura política, a pesquisa mostrou que a prática é bastante comum entre os
conselheiros (observou-se que muitos deles eram filiados a partidos, associações, entidades,
que participavam de protestos e manifestações ocasionalmente, etc.).
Por fim, as dificuldades da representatividade dos conselhos residem: a) na
tecnocracia que acaba sendo gerada; b) na impossibilidade de garantir que as decisões
sejam respeitadas; c) no peso do poder público sobre a sociedade civil; e outros. (NDR)
MARTINS, Valdete de Barros. Análise dos Conselhos da Criança e do Adolescente e
dos Conselhos de Assistência Social. In: CARVALHO, Maria do Carmo e
TEIXEIRA, Ana Claudia. Conselhos Gestores de Políticas Públicas. Polis, 37. São
Paulo. pp. 87 a 91, 2000
A autora, representante da Sociedade Civil no Conselho Nacional da Criança e do
Adolescente (CONANDA), contextualiza o momento de surgimento do conselho logo após
a criação do Estatuto da Criança e do Adolescente como um importante espaço para a
consolidação democrática no Brasil. Entretanto, ela ressalta que o governo tem adotado
uma postura centralizadora. Além disso, há problemas relacionados com a falta de infra-
estrutura que é de responsabilidade do poder público, a redução dos gastos sociais por parte
do governo e a desarticulação da Sociedade Civil. A autora critica alguns conselhos
municipais que existem apenas para que verbas sejam repassadas para o Fundo Municipal.
Por fim, ela conclui que tanto o CONANDA como o Conselho Nacional de Assistência
Social enfrentam um problema similar: o governo consegue impor suas decisões no
conselho fazendo com que os representantes da Sociedade Civil se enfraqueçam. (AKP)
NOGUEIRA, Daniela. Relação entre capital social e agenda na gestão de recursos
hídricos: um estudo de caso do Comitê do Rio das Velhas, Minas Gerais, Brasil.
Disponível em <http: //www.marcadagua.org.br/artigos.htm>.
Nogueira procura fazer relacionar capital social e construção da Bacia Hidrográfica
no Comitê do Rio das Velhas através de pesquisa sobre atas de reuniões do referido comitê
e através da legislação criadora desse órgão. Ela constata que a criação do comitê foi uma
imposição do governo para poder se adequar a uma das exigências do Banco Mundial.
25
Faz um breve histórico da criação dos Comitês de Bacias, depois prossegue tratando
especificamente da criação do Comitê do Rio das Velhas, ressaltando, nesse momento, as
principais dificuldades encontradas por esse órgão: uma sub-representatividade da
sociedade civil em relação aos representantes do governo e de técnicos, conteúdo da agenda
discutido por poucos, a centralidade de alguns atores comprometia a continuidade por que
estava condicionada a renovação de mandatos estaduais e municipais e a falta de
comprometimento de alguns conselheiros.
A principal hipótese da autora é que a imposição de cima para baixo na criação do
conselho aliada a rápida implementação do mesmo (o que inviabilizou a mobilização
popular e discussões sobre o tema) foram responsáveis pela experiência descontinua do
projeto. Para demonstrar isso, ela argumenta que o capital social (quantidade de relações
que uma pessoa construí numa rede, o que por sua vez afeta a densidade daquela
organização) é uma condição necessária de uma política pública mais eficiente, e também é
uma conseqüência desta. A falta de habilidade política dos líderes aliada com o
distanciamento do Projeto Manuelzão (projeto da UFMG que buscava através da
conscientização modificar as relações da sociedade com a água) dificultaram a
consolidação desses laços de confiança e cooperação que num momento posterior poderiam
atuar como consolidadores do Comitê. (NDR)
NORONHA, Rudolf de. Avaliação comparativa dos Conselhos Municipais. In:
CARVALHO, M. C., TEIXEIRA, A.C (orgs). Revista Pólis. Conselhos gestores de
Políticas Públicas. Instituto Pólis, 2000.
Nesse artigo Noronha expõe os resultados de uma pesquisa que o Ibam, Instituto
Brasileiro de Administração Municipal, realizou em 33 conselhos municipais de 3
municípios diferentes (um de pequeno porte, um de médio porte e um município grande). O
os pontos relevantes são: 1) existe uma nova divisão de papéis no país, a descentralização
política e a participação da sociedade civil permitem a efetivação da democracia
participativa; 2) existe uma dificuldade quanto à formulação de políticas públicas na
medida em que existe uma tendência em atender públicos específicos através dessas
políticas que é resultante da universalização das mesmas; 3) os conselhos estão pouco
26
integrados o que ocasiona uma fragmentação das políticas e confronta a globalização dos
problemas; 4) O estatal vem perdendo monopólio do público, o que permite a participação
de atores não privados e não governamentais; 5) a participação popular nos conselhos não é
baixa.
O autor também aponta outras necessidades dos conselhos para que esses canais
consigam ser eficazes. São elas: a importância de uma capacitação dos conselheiros,
colaboradores e interessados que aborde tanto aspectos do funcionamento e das funções de
cada um dentro dos conselhos quanto da máquina pública; garantir o caráter deliberativo
dos conselhos; autonomia e independência das Câmaras dos Vereadores (tanto os
vereadores não devem participar dos conselhos quanto os conselheiros não devem
confundir suas funções com as de um vereador); e por último, destaca que a eficácia do
conselho depende do modo que ele foi implementado (os conselhos tendem a ter maior
sucesso se forem fruto de uma mobilização popular que quando são resultantes de uma
imposição governamental). (NDR)
PAZ, Rosangela. A representação da sociedade civil nos Conselhos de Assistência
Social. Conselhos gestores de políticas públicas. São Paulo: Pólis, Volume 37, nº. 11, p.
58-62, 2003.
A partir da Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS), a Associação Brasileira de
Ong’s (Abong) passou a participar do debate de Assistência Social. Isso se deve ao fato de
que a LOAS ampliou o conceito de Assistência Social, definindo-a como um direito do
cidadão e dever do Estado. A partir disso, as Ong’s passaram a ser consideradas como
entidades de Assistência Social, o que permitiu que a Abong participasse do Conselho
Nacional de Assistência Social (CNAS) .
Um dos problemas enfrentados pela CNAS é a recusa do Estado de aceitar o caráter
deliberativo dos Conselhos. Para o governo, os Conselhos deveriam ter somente um caráter
consultivo. Outro problema diz respeito ao orçamento destinado à área de Assistência
Social. É competência da CNAS a aprovação do orçamento para a área, assim como a
aprovação dos critérios de partilha dos recursos entre os estados. Esses critérios de partilha,
segundo o autor, são desproporcionais, privilegiando os estados mais ricos em detrimento
27
dos mais pobres. Um novo processo foi desenvolvido, mas ele também não se mostrou
eficaz, já que se criou uma lista que tem como referência o IDH de cada estado. O
problema desse sistema é que os estados que estão no final da lista (estados com os maiores
IDH’s) ficam sem recursos para serem alocados na área de Assistência Social. (LCRA)
PAZ, Rosangela. A Representação da Sociedade Civil nos Conselhos de Assistência
Social. In: CARVALHO, Maria do Carmo e TEIXEIRA, Ana Claudia (Org.).
Conselhos gestores e Políticas Públicas. Polis, 37. São Paulo. pp. 58 a 62, 2000.
O artigo em questão apresenta as responsabilidades da Abong (Associação
Brasileira de ONG’s) assim como os problemas enfrentados por ela e suas conquistas em
relação ao Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS). A Abong começou a
participar no debate da Assistência Social no início da aprovação da LOAS (Lei Orgânica
de Assistência Social). Em tal contexto, o conceito de Assistência Social é ampliado para
direito do cidadão e um dever do Estado. Nesse período, a Abong colocou o conselho como
um espaço de interlocução política e de negociação. Além disso, ela priorizou objetivos
mais amplos que o conselho, como o fortalecimento da Sociedade Civil em fóruns
específicos e autônomos partindo da idéia de que o Conselho não deve substituir as
organizações da Sociedade Civil. Dentre as competências do CNAS estão a aprovação do
orçamento para a Assistência Social e a aprovação de critérios de distribuição de recursos
federais entre os Estados, sendo que o governo deve ter a deliberação do conselho sobre o
seu projeto de orçamento antes de encaminhá-lo ao Congresso. Entretanto, a autora enfatiza
o governo muitas vezes não respeita a decisão do conselho.
Paz cita os avanços obtidos pela Abong, como o fato da Assistência Social ter
sido incluída na política de seguridade, ter criado um sistema de gestão descentralizado,
além da criação da LOAS. Entretanto, ainda não foi alcançada uma rede de Assistência
Social homogênea, pois os recursos não são garantidos e o que prevalece são políticas
focalizadas com critérios de partilha que não atingem todos os estados. A autora finaliza
seu texto expondo os desafios da Abong: fortalecer a participação da Sociedade Civil
através de fóruns autônomos, criar uma postura de vigilância em relação às políticas
28
públicas, criar canais de informações entre os âmbitos municipal, estadual, federal e
organizacional e, por último, melhorar o preparo dos conselheiros. (AKP)
PERISSINOTTO, Renato M. Participação e Democracia: o caso do Conselho
Municipal de Assistência Social de Curitiba. In: PERISSINOTTO, Renato e FUKS,
Mario. Democracia, teoria e prática. Rio de Janeiro: Relume Dumará, 2002. pp. 211 a
245.
O texto parte do conceito de poliarquia de Robert Dahl - que traduz “qualidade de
participação” como não apenas a participação strictu sensu, mas também a possibilidade de
contestação - para analisar o Conselho Municipal de Assistência Social de Curituba
(CMAS). Para tanto, o autor começa estudando a composição da plenária e dos cargos de
direção do CMAS nas gestões de 1996 a 2000. A conclusão dele é que há uma
predominância dos setores governamentais nos cargos mais estratégicos como os de
direção, de presidência e de primeiro secretário. Nos outros cargos há o domínio dos
usuários e dos prestadores de serviço, ficando os trabalhadores marginalizados. Em
segundo lugar, o autor analisou os temas mais freqüentes nas atas do conselho e percebeu
que o conselho, em suas palavras “(...) funciona menos como um espaço de debate sobre
política de assistência social e mais como uma agência implementadora de políticas e
fiscalizadora das entidades atuantes na área”. O autor acredita que isso ocorre porque a área
de assistência social tende a se preocupar mais com atividades de caridade do que com
discussões políticas. Além disso, o governo tentou enfraquecer o caráter participativo do
conselho.
Perissinoto fecha seu estudo ao analisar a IV Conferência Municipal do CMAS
que, segundo ele, representou um momento central ao traçar diretrizes e escolher os
representantes do setor não-governamental para a próxima gestão. Nessa ocasião, o autor
verificou uma intensa unanimidade em relação aos assuntos discutidos – focados na questão
da fiscalização de entidades - e a falta de debate sobre a natureza do conselho. O autor se
mostra pessimista ao concluir que o CMAS de Curitiba apesar de cumprir as formalidades
exigidas pela Lei Orgânica de Assistência Social, é caracterizado por uma participação
desprovida de debate. (AKP)
29
PERISSINOTTO, Renato Monseff e FUKS, Mario. Recursos, influência política e
cultura cívica em conselhos gestores. In: Congresso Latino-Americano de Ciência
Política, III, Campinas, p. 01-28, 2006
O artigo é uma síntese de uma pesquisa sobre os Conselhos Gestores em Curitiba,
realizada entre 2002 e 2004. Essa pesquisa analisa o Conselho Municipal de Saúde de
Curitiba , o Conselho Municipal de Assistência Social e o Conselho Municipal dos Direitos
da Criança e do Adolescente.
Os resultados dessa pesquisa mostram que, apesar de existir a participação ativa de
outros segmentos organizados, como a de usuários, existe uma predominância clara da
participação dos membros do poder público. Quanto ao caráter deliberativo desses
conselhos, o que se pôde concluir é que, exceto o Conselho Municipal de Saúde, os
conselhos analisados deliberam muito, porém há pouca articulação com relação a assuntos
relevantes. No que diz respeito à influência no processo decisório, o que se conclui é que,
nos três conselhos há uma clara predominância dos agentes estatais nos processos de
tomada de decisão, tanto no que tange a dominação de recursos organizacionais quanto de
tempo (atuação nos conselhos coincidindo com horário de trabalho dos membros
participantes). Por último, podê-se constatar que a partir da participação nos Conselhos, os
membros passaram a ter um interesse maior pela política e pelos processos de participação.
Os autores frisam, porém, que esse interesse se deu de forma diferenciada para cada um,
devido à suas experiências dentro da esfera política. (LCRA)
PERISSINOTTO, Renato; FUKS, Mario & SOUZA, Nelson. Participação e processo
decisório em alguns conselhos gestores em Curitiba. Revista Paraense de
Desenvolvimento, Curitiba, n. 105, pp. 75 a 100, jul./dez. 2003.
Perissinotto, Fuks e Souza analisam o processo decisório em alguns Conselhos
Gestores de Políticas Públicas em Curitiba (Conselho de Saúde, de Assistência Social e dos
Direitos da Criança e do Adolescente). O objetivo do artigo é verificar se há relação entre a
30
desigualdade na distribuição de recursos entre os membros dos conselhos e a influência
política que eles exercem.
Em relação à distribuição de recursos, foram considerados os recursos sociais
(perfil socioeconômico e educacional dos conselheiros), os recursos subjetivos (motivação
para o engajamento político) e os recursos organizacionais. Concluiu-se que há realmente
uma distribuição desigual de recursos, mas esta não é cumulativa. Ou seja, nenhum
segmento domina todos os recursos: enquanto os gestores concentram os recursos de renda
e escolaridade, os usuários dominam os recursos de ativismo político e os prestadores os de
competência subjetiva e de interesse por política. Por fim, verificou-se que há um
predomínio dos agentes estatais na condução das decisões dos conselhos, o que é explicado
pelos seus maiores recursos organizacionais, de escolaridade e de renda. Além disso, a
função dos representantes do poder público no Conselho faz parte da sua atuação
profissional, não dependendo apenas de uma motivação voluntária. Os usuários, por outro
lado, apesar de possuírem poucos recursos organizacionais têm uma atuação bem ativa. Isso
por sua vez pode ser explicado pelo alto grau de recursos de ativismo que tal grupo possui.
(AKP)
PRANKE, Charles. Crianças e adolescentes: novos sujeitos de Direitos. Conselhos
gestores de políticas públicas. São Paulo: Pólis, Volume 37, nº. 11, p. 53-57, 2003.
Segundo Pranke, a partir da criação dos Conselhos de Direitos da Criança e do
Adolescente, os movimentos sociais ligados a causa se voltaram para a implementação de
fóruns deliberativos . Dentro dos Conselhos, entre 1993 e 1994, ocorreu uma divisão entre
as entidades que participavam do Conselho para aprovação e destinação dos recursos dos
Fundos para a política da criança e do adolescente, e as entidades que defendiam a visão de
que era preciso ter um olhar mais geral e construir a política de infância como um todo.
Para o autor, os Conselhos devem discutir o aspecto orçamentário, pois o Governo
vem destinando cada vez menos recursos para as áreas sociais. Para Pranke, é importante
investir na capacitação em Orçamento Público, pois não é viável implementar políticas
públicas sem pensar na questão orçamentária. (LCRA)
31
RAICHELIS, Raquel. Esfera pública e conselhos de assistência social: caminhos da
construção democrática. São Paulo: Cortez Editora, 2ª ed., p. 47-122, 2000.
Raicheles começa o capitulo fazendo uma retrospectiva dos conceitos público e
privado para nossa sociedade ao longo da história. Recorre a Arendt para mostrar que na
antiguidade essa separação não era clara (o cidadão era o Estado). Atribui a separação
desses conceitos à modernidade e suas implicações. As demandas das famílias – ou seja,
privadas- transformaram-se em interesses coletivos. Nesse momento, passa-se a ter a
concepção que o privado relaciona-se com tudo aquilo que não se refere ao estado, ou todos
aqueles que não possuem cargo público ou que não ocupam cargo oficial (público, nesse
contexto, tem um sentido estrito, é sinônimo de estatal). A autora considerou essa separação
a primeira fase da constituição da esfera pública burguesa. Como essa cisão só poderia
acontecer se houvesse nela uma legitimidade dada pela sociedade civil, fez-se necessário
aproximar a sociedade da esfera paramentar. O que dá ensejo aquilo que Habermas
considerou a segunda fase de desenvolvimento da esfera pública burguesa., ou seja, o
ingresso das massas despossuídas e não instruídas. O terceiro momento, ainda de acordo
com Habermas, acontece quando surge um público consumidor de cultura. Fica cada vez
mais oneroso para o Estado legitimar-se através do compromisso econômico e social.
Num segundo momento, a autora expõe três teorias que tentam explicar a crise do
Estado de Bem estar Social e os impasses da esfera pública. São elas: 1) Offe: a própria
democracia que permite o surgimento de uma pluralidade de preferências e essas impedem
uma conceituação objetiva de esfera públicas; 2) Habermas: acredita que a crise do Estado
de Bem Estar Social não é apenas fiscal, como por exemplo, a crise da sociedade do
trabalho; 3) para Rosanvallon, as relações da sociedade com o Estado estão em crise (para
ele a dicotomia público e privado nunca permitirá a solução da crise, pois só depende de
uma redefinição das fronteiras e das relações entre o Estado e a Sociedade). Para Raicheles,
o grande desafio hoje, parece consistir na “dificuldade de qualificar as ações coletivas e os
novos sujeitos, que, no longo de suas lutas sociais, explicitam de distintas formas os
conflitos presentes na sociedade”.
Posteriormente, demonstra como no Brasil os interesses de uma burguesia e sua
atuação política contribuíssem para a constituição de um Estado com uma esfera pública
32
inexistente. Para ela, as elites brasileiras (dominação patrimonial) contaminaram a nutriu-se
da dominação racional-legal para manter-se no poder e acabou contaminando-a, tornando
público quase inteiramente personificado pelo privado.
A conseqüência disso é que, quando se rompe a crise do Estado de Bem Estar
Social, surgem novas questões e volta-se a equacionar uma série de outras até então não
resolvidas. É nesse cenário que se exige do Estado transformações radicais no padrão de
relacionamento deste com a sociedade civil, o que implica na construção de uma esfera
pública efetivamente democrática. Ou seja, a sociedade civil passa a se mobilizar mais e
disputar a esfera política com o Estado. Este, por sua vez, em crise, responde a essas
demandas num movimento de transferência das responsabilidades sociais. Acontece que, o
Estado tutela essa transferência e a contagia com seu caráter paternalista e patrimonialista.
Por fim, faz uma avaliação das ações dos diversos presidentes brasileiros em relação
a Assistência Social. Conclui que são poucos aqueles que se preocupam em desenvolver
uma política a longo prazo na área que privilegie a participação de atores da sociedade.
Também são poucos aqueles que se preocupam em dar continuidade às políticas
desenvolvidas.Raicheles demonstra como esses governantes se preocupam
significantemente mais com a economia do que com o social. (NDR)
RAICHELIS, Raquel. Sistematização: Os Conselhos de Gestão no contexto
internacional. Conselhos gestores de políticas públicas. São Paulo: Pólis Volume 37, nº.
11, p. 41-47, 2003.
Raichelis, em seu texto, apresenta os problemas freqüentemente enfrentados pelos
Conselhos Gestores. O primeiro problema que a autora expõe é quanto à natureza dessas
esferas, onde freqüentemente o caráter consultivo dos conselhos se sobrepõe ao caráter
deliberativo. Outra questão que pode ser problemática é a da paridade que não é
simplesmente uma questão numérica, mas também uma questão de articulação e
legitimidade.
A autora enfatiza que os Conselhos não são os únicos espaços que a sociedade civil
possui para se organizar e reivindicar as suas demandas. Outras esferas devem existir para
fomentar o controle social por parte dos conselhos. Dessa forma esses fóruns não prestarão
33
contas somente aos seus gestores, mas também à sociedade civil como um todo. Os
Conselhos são esferas de aperfeiçoamento da democracia, eles foram criados para suprir
demandas que, muitas vezes, só a população conhece, e é importante que a sociedade cobre
transparência e coloque em discussão os objetivos e o conteúdo dos Conselhos. (LCRA)
RAICHELIS, Raquel. Esfera Pública e Conselhos de Assistência Social. 3. ed. São
Paulo: Cortez, 2000, p. 47-139 e p. 201-270.
O Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) foi criado a partir de
determinação contida na Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS). A elaboração desta
lei foi produto da mobilização de diversos movimentos e setores ligados a esta área, com o
objetivo de fortalecer a idéia de que a assistência social é um encargo do governo. A LOAS
veio garantir a assistência social como política de Seguridade Social, juntamente com a
saúde e a previdência social.
São funções fundamentais do Conselho Nacional de Assistência Social: aprovar a
Política Nacional de Assistência Social, apreciar e aprovar as propostas orçamentárias, fixar
critérios na partilha de recursos entre os estados e aprovar e fiscalizar a execução de
programas do Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS). O Conselho Nacional de
Assistência Social é composto por membros do governo ligados a área, pela Sociedade
Civil organizada que é dividida em três segmentos: os representantes de prestadores de
serviço, os representantes de usuários de serviços assistenciais e os representantes dos
trabalhadores da área de assistência social.
Os representantes do governo são, geralmente, indicados pelos seus respectivos
Ministérios, a partir de critérios pouco explicitados. A autora afirma que há uma falta de
articulação entre os membros que representam o governo e o próprio governo, o que,
muitas vezes deslegitima a participação desses membros, pois gozando de certa autonomia
em seus cargos de conselheiros, representam seus interesses privados e não o interesse do
governo em si. Outro problema apontado pela autora é a alta rotatividade dos membros do
Estado dentro do Conselho, o que enfraquece o diálogo entre os seus membros. O que se
vê, diante desses problemas, é o desinteresse do governo no que se refere ao Conselho e
assuntos correlatos a ele. Esse desinteresse intensifica a idéia de que os Conselhos seriam
34
formas exclusivas de participação da sociedade civil organizada, o que de certa forma
deslegitima a esfera do Conselho, pois enfraquece a participação do Estado, que seria
justamente o membro que legitimaria essa esfera como espaços de articulação e negociação
entre sociedade civil e governo. (LCRA)
RAICHELIS, Raquel 2000. Sistematização: os Conselhos de gestão no contexto
internacional. In: CARVALHO, Maria do Carmo e TEIXEIRA, Ana Claudia.
Conselhos gestores de políticas públicas. Polis, 37, São Paulo. pp. 41 a 46, 2000.
Raichelis tenta identificar o contexto histórico que os Conselhos de Gestão foram
criados. Segundo a autora, o contexto nacional era bem diferente do externo: o Brasil lutava
pela redemocratização do país, o que resultou na Constituição de 1988 - que é
descentralizadora e democrática em relação às políticas sociais - enquanto em muitos outros
países faliam os modelos de bem-estar social e socialista emergindo assim o projeto
neoliberal e suas propostas de redução do Estado e do seu papel social. Ao contrário de
Gohn, Raichelis acredita que não se deve confundir a reforma do Estado que passa a
fortalecer a Sociedade Civil e promove políticas descentralizadoras com
desresponsabilização do governo.
Ao observar o funcionamento de vários conselhos, a autora numera alguns
problemas: alguns conselhos, como os de educação, não são deliberativos e a indicação dos
representantes não ocorre por meio de eleições. Outros conselhos, ao serem criados,
desativaram fóruns mais amplos de participação social. A autora ainda ressalta a
necessidade de haver um debate sobre a questão da paridade, pois ela acredita que paridade
é mais que uma questão numérica ao indicar também uma correlação de forças e a luta pela
hegemonia. Outro problema é que os Conselhos são tidos como o único espaço de
participação na Sociedade Civil, o que é um erro, pois a sociedade só pode controlar os
conselhos se tiverem canais autônomos de participação, caso contrário os conselhos tendem
a se burocratizar e a se fecharem. Há ainda problemas operacionais como a participação de
conselheiros em vários conselhos, espaços que não conseguem ser preenchido e a
setorização da política social. A autora finaliza sugerindo uma maior articulação entre os
conselhos a fim de diminuir a segmentação das políticas sociais. (AKP)
35
RANGEL, Ângela Maria Hygino. A perspectiva do controle social pela via dos
conselhos. In: GARCIA, Joana; LANDIM, Leilah; DAHMER, Tatiana (orgs).
Sociedade & Políticas: novos debates entre ONGs e universidades. São Paulo: ed.
Revan, 2004. p. 45-59
A influência de políticas neoliberais no Brasil levou diversos governos a
desconsiderarem os direitos sociais, remetendo-os para o campo da mercantilização. Os
conselhos, apesar de ainda apresentarem inúmeros problemas, entre eles reconhecimento
social, poder de deliberação, representatividade, etc., vieram minimizar os efeitos dessas
políticas, intervindo em favor dos grupos sociais que, sem quaisquer condições financeiras,
não tinham acesso a esses direitos. De composição normalmente paritária, sua função,
como fora bastante enfatizada pela autora, é exercer o controle social.
Dentro da lógica dos conselhos, o instrumento para esse controle com especial
destaque é o fundo público. Controlar os recursos financeiros significa efetivar o controle
social para além da sua existência formal, exercendo um poder sobre a coisa pública que
fora relegado historicamente a setores hegemônicos. (NDR)
RANGEL, Maria. A Perspectiva do controle social pela via dos conselhos. In:
GARCIA, Joana; LANDIM, Leilah e DAHMER, Tatiana (orgs.). Sociedade e
Políticas: novos debates entre Ong’s e universidades. Rio de Janeiro: Revan, 2003. pp.
45 a 59.
A autora faz uma crítica ao neoliberalismo ao acreditar que ele desconsidera os
direitos sociais e assim acaba transformando questões importantes como a educação e a
saúde em comércio, limitando o acesso a eles. Em tal contexto, os conselhos teriam uma
importante função de controle social sobre o fundo público realizando uma intervenção em
favor dos grupos sociais com menor poder aquisitivo.
Rangel fez um estudo de caso dos Conselhos de Saúde nas cidades de Angra dos
Reis e do Rio de Janeiro, destacando principalmente neste último caso os problemas
enfrentados pelos conselhos. A autora finaliza seu texto com sugestões para a melhoria
36
dessas esferas. Dentre essas, podemos citar a criação de um espaço mais amplo para a
divulgação das decisões dos conselhos, a utilização de uma linguagem simplificada nas
reuniões e garantias de que a presidência do conselho seja decidida por eleições. (AKP)
RESCHKE, Alexandra. O Conselho de Habitação e Desenvolvimento Urbano do
Distrito Federal. Conselhos de Habitação e Desenvolvimento Urbano. São Paulo:
Pólis, p. 33-37, 2001.
A implementação, por meio de Decreto-Lei em julho de 1997 do Conselho de
Habitação e Desenvolvimento Urbano, trouxe uma grande mudança com relação à cultura
política local no Distrito Federal. Houve uma ruptura com o clientelismo e o paternalismo
político no que tange a área de habitação e desenvolvimento urbano. Antes da criação do
Conselho, os lotes de terra eram dados sem nenhum critério de seleção, depois de sua
criação criou-se um processo democrático de distribuição de lotes. Segundo Alexandra
Reschke: “De uma relação fisiológica, passou-se para uma relação transparente, uma
política com critérios.” (p. 37) (LCRA)
ROCHA, Carlos Vasconcelos. Os dilemas da democracia participativa no Brasil: a
partir de duas experiências. In: Congresso Latino-Americano de Ciência Política, III,
Campinas, p. 02-27, 2006.
A partir dos anos 80, houve um forte processo de descentralização política no
Brasil. O fortalecimento da política local implica “criar instituições próximas dos cidadãos
que poderiam superar os vícios do Estado centralizado, como captura de poder pelas elites,
burocratismo e clientelismo.” (p. 03) Porém, segundo o autor, não há correlação necessária
entre o processo de descentralização e o processo de democratização. Segundo o autor, é
ingênuo pensar que é preciso ter descentralização para existir uma maior participação
política. Com relação à essa perspectiva, existem duas correntes que estudam esse processo:
o que pressupõe o sucesso da implementação dos fóruns participativos devido aos atributos
da sociedade civil, dando relevância ao conceito de capital social e outro que pressupõe o
37
seu sucesso devido ao desenho institucional do Estado, partindo-se do pressuposto
weberiano do Estado “como organizador das relações num determinado território.” (p. 04)
Esse trabalho, a partir da análise dos Conselhos de Saúde nos municípios de Bom
Despacho e Lagoa da Prata, em Minas Gerais, e a criação dos Centros de Encontro e
Integração de Ações no município de Betim, pretende apontar os problemas e virtudes
desses fóruns. A conclusão que o autor chega é que existe uma importância maior da
participação dos membros ligados ao poder público do que da Sociedade Civil organizada e
que muitas vezes a “lógica da competição eleitoral” contamina os fóruns representativos,
corrompendo os princípios pelos quais eles foram criados. (LCRA)
SANTOS, Boaventura de Sousa e AVRITZER, Leonardo. Democratizar a democracia:
os caminhos da democracia participativa. Introdução: para ampliar o cânone
democrático. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2002. pp. 39 a 82.
O texto em questão trata do lugar central conquistado pela democracia no século
XX. Os autores propõem um debate contra-hegemônico, uma alternativa ao consenso que
existe em torno da democracia liberal. Primeiramente eles definem os pressupostos da
concepção hegemônica da democracia, quais sejam: defesa da burocracia, democracia
como conjuntos de regras para a formação de maiorias e como um método para se alcançar
decisões políticas e administrativas, representação como única solução nas democracias de
grande escala para o problema da autorização.
A concepção não-hegemônica da democracia retoma a esfera pública habermesiana,
imprime um novo significado as práticas democráticas por meio dos movimentos sociais e
da inserção na política dos excluídos socialmente e articulam a democracia representativa a
participativa.
O texto associa democracia participativa à fase de restauração democrática vivida
por alguns países do Terceiro Mundo no século XXI. Entretanto, a participação geralmente
é desencorajada pelo discurso da democracia hegemônica liberal, que acredita que a
inclusão social no processo decisório acaba provocando um excesso de demandas. Por
causa disso, a democracia liberal tenta transformar a participação em um controle social
38
organizado de cima para baixo. Os autores terminam o texto afirmando que a Índia e o
Brasil são os países onde há uma maior potencialidade de democracia participativa. (AKP)
SANTOS, Mauro Rego Monteiro dos. A representação social no contexto da
participação institucionalizada. O caso dos conselhos municipais do Rio de Janeiro.
In: SANTOS JUNIOR, Orlando Alves dos, RIBEIRO, Luiz César de Queiroz,
AZEVEDO, Sérgio de (orgs). Governança democrática e poder local. Rio de Janeiro:
Revan, Fase, 2004.
O autor, que compartilha a experiência dos conselhos no Rio de Janeiro, apesar de
reconhecer que ainda são bastante frágeis, mostra-se bastante otimista com a
representatividade da sociedade civil nessas instituições. Isso se deve ao fato dessas
contarem com uma diversidade de atores, o que, gera duas conseqüências: maior
representação das demandas da sociedade e maior potencial de produção de capital social,
multiplicando os efeitos democratizantes da experiência.
Defende a flexibilização dos conselhos gestores à demandas de bairro, mas
reconhece as limitações de tal processo. Sendo assim, defende a busca de outros espaços e
instrumentos de participação da sociedade, visibilização e reivindicação de suas demandas.
Por último, cita algumas dificuldades dos conselhos fluminenses, tais como: a
existência de dinâmicas de funcionamento em alguns conselhos que acabam tendenciando a
agenda desses conselhos - como acontece quando a agenda é responsabilidade do poder
público, quando há burocratização dos conselhos, entre outras dinâmicas -, a própria
dinâmica de representação, a baixa publicização da informações, etc. (NDR)
SANTOS, Orlando Alves Júnior. Conselhos Municipais e Democracia Local. In:
GARCIA, Joana; LANDIM, Leilah e DAHMER, Tatiana (orgs.). Sociedade e
Políticas: novos debates entre Ong’s e universidades. Rio de Janeiro: Revan, 2003. pp.
35 a 44.
O autor trata do processo de reforma municipal que vem ocorrendo no Brasil. Tal
processo visa à descentralização municipal e ao fortalecimento do governo local. Nesse
39
contexto, há a abertura de novos canais para uma maior participação da sociedade como os
Conselhos Municipais e o Orçamento Participativo.
O texto define Conselhos Municipais como canais institucionalizados de
participação da sociedade, deliberativos, temáticos, abrangentes, permanentes e ligados a
políticas específicas. São ressaltados aspectos positivos dos conselhos, como a diversidade
dos movimentos sociais representados neles. Entretanto, as críticas superam as
características positivas. Os conselheiros são identificados como parte de uma elite
brasileira: possuem renda mais elevada que a média do país, alta escolaridade e têm alto
engajamento social e político. Além disso, os conselhos acabam representando apenas a
pequena parcela da população que é capaz de se organizar. Por fim, os conselhos ainda têm
um uso restrito de mecanismos democráticos de divulgação de decisões tomadas por eles.
(AKP)
SANTOS, Nelson Rodrigues dos. Implantação e Funcionamento dos Conselhos de
Saúde no Brasil. Conselhos Gestores de Políticas Públicas. São Paulo: Polis nº. 37, p.
15-21, 2000.
Os Conselhos de Saúde, como os demais conselhos, dispõe de certas características
básicas que ditam o seu funcionamento. Em primeiro lugar, eles devem ser compostos por
membros do Estado, e dos segmentos da sociedade civil organizada como profissionais da
área de saúde, portadores de patologias, portadores de necessidades especiais, prestadores
de serviço e usuários. Segundo o autor, é o pluralismo de representação que proporciona a
força dos Conselhos de Saúde. Outra característica do Conselho é a sua paridade, metade os
membros dos Conselhos deve ser obrigatoriamente de entidades que representem os
diversos segmentos da sociedade civil organizada. O Conselho tem como prerrogativa
formular políticas públicas de saúde, mas também é um fórum fundamental de discussão e
de decisão de como e onde as verbas devem ser gastas, analisando assim quais as áreas da
saúde que têm maior necessidade de investimento.
Para Santos, mais fundamental do que o conhecimento teórico e acadêmico dos
vários segmentos da área de saúde é o conhecimento empírico do que a população
realmente precisa, para se saber quais são as reais demandas dela. Ele argumenta que cada
40
localidade tem demandas específicas e que estas devem ser conhecidas pelos Conselheiros,
para que assim, eles possam destinar recursos para as áreas mais necessitadas, ou mesmo
formular políticas públicas para sanar essas demandas. (LCRA)
SANTOS, Nelson Rodrigues. Implantação e funcionamento dos conselhos de saúde no
Brasil. In: CARVALHO, Maria do Carmo e TEIXEIRA, Ana Claudia (orgs.).
Conselhos gestores de políticas públicas. Polis, 37, SP. pp. 41-46, 2000.
Santos discute a eclosão dos inúmeros Conselhos de Saúde no Brasil. Estes foram
criados em 1990 pela “lei popular” que foi estabelecida pela democrática Constituição de
1988. A incorporação dessa lei na Constituição é vista pelo autor como uma conquista dos
movimentos sociais pela saúde nos anos 1920, 1930 e 1970. Esses Conselhos são
caracterizados como pluralistas, paritários (metade dos componentes é de entidades que
representam os usuários do sistema de saúde), fiscalizadores, formuladores de estratégias
para as políticas públicas de saúde e ainda têm o papel de discutir os gastos dos recursos
públicos na área de saúde. Entretanto, os Conselhos de Saúde têm tido dificuldade em
controlar a execução das políticas assim como a formulação de estratégias e de formas mais
eficientes para gastar o dinheiro público, tendo em vista que o principal objetivo dos
conselhos é o controle social da gestão pública. (AKP)
SOUZA, Celina. Sistema brasileiro de governança local: inovações institucionais e
sustentabilidade.
Souza realiza um estudo sobre o ‘empoderamento’ das comunidades locais no
processo decisório sobre políticas públicas. Essa descentralização é conseqüência da
promulgação da Constituição de 1988, que representa um marco na modificação das
instituições políticas no Brasil ao estabelecer novas formas de interação entre Sociedade
Civil e governo. Em decorrência disso, os governos locais se transformaram nos principais
provedores de serviços universais de saúde e de educação. Além disso, os municípios
passaram a contar com uma maior quantidade de recursos próprios. De acordo com a
Constituição de 1988, os municípios passaram a ser os principais beneficiados por
41
transferências federais. Entretanto, tais recursos são distribuídos de forma desigual, sendo
que os municípios de pequeno porte são os mais prejudicados.
Segundo a autora, para que a descentralização tenha sucesso não basta o repasse de
recursos financeiros para os municípios. Também é de extrema importância o desenho
institucional da política. É justamente por levar em consideração este último fator que a
municipalização de políticas de saúde e educação funcionou enquanto outras, como de
saneamento e habitação, não deram certo. (AKP)
SOUZA, Celina. Governos Locais e Gestão de Políticas Sociais Universais. Revista São
Paulo em Perspectiva, São Paulo, v. 18, n. 2, pp. 27-41, 2004.
O intuito desse artigo é analisar o período, no Brasil, depois da promulgação da
Constituição de 1988, girando em torno de duas questões: as inovações propiciadas pela
constituição no que tange a municipalização e suas principais conseqüências; e quais seriam
as condições para se sustentar essas inovações.
SOUZA afirma que os novos fóruns participativos, Conselhos Gestores e
Orçamento Participativo, introduziram uma nova forma de governança local. Porém, a
autora ressalta que apesar do crescente envolvimento das comunidades e governos locais no
alocamento de recursos públicos e na gestão de políticas públicas, não está claro se essas
novas esferas se sustentariam sem o apoio financeiro e do governo federal e outros órgãos
ligados aos governos locais. (LCRA)
SUPLICY, Marta. Resgatando a dignidade da nossa cidade. In: Calderón, Adolfo
Ignácio & Chaia, Vera. Gestão Municipal: descentralização e participação popular. São
Paulo: Cortez, 2002. p. 113-123.
Marta Suplicy afirma em seu texto a necessidade da Lei Orgânica ser de fato
implantada na cidade de São Paulo. Tal legislação trata de dois pontos principais: a
descentralização administrativa e a participação popular. A autora discute vários temas
relacionados à cidade de São Paulo como o Orçamento Participativo, a questão da
marginalidade, das parcerias e os Conselhos de Representação. Em relação a esta última
42
questão, Suplicy acredita que os Conselhos teriam a função de fiscalização da
administração pública, combatendo assim a corrupção. (AKP)
TATAGIBA, Luciana. A institucionalização da participação: os conselhos municipais
de Políticas Públicas na Cidade de São Paulo. Disponível em:
www.democraciaparticipativa.org.br, P. 01-35. Acessado em julho de 2006.
O objetivo do artigo é oferecer uma análise dos conselhos gestores existentes na
capital de São Paulo, dando ênfase em seu desenho institucional. Segundo TATAGIBA, os
conselhos são espelhos das contradições e das falhas que a democracia brasileira vem
sofrendo.
A autora expõe que, congruente com muitos outros estudos, chega-se a conclusão de
que os conselhos não estão conseguindo cumprir seu papel deliberativo, tento uma
participação mais reativa do que propositiva. O que a autora constatou, em sua pesquisa, é
que os membros que representam o governo, no Conselho, possuem uma atuação maior e
mais significativa do que os membros da Sociedade Civil organizada. Segundo Tatagiba, os
membros do governo possuem todo um aparato administrativo, técnico e de informações
que os membros da Sociedade Civil organizada não possuem. Outro problema apontado
pela autora é que, muitas vezes, os conselhos podem perder sua força de deliberação, não
conseguindo obter sua legitimidade como instância de participação, se tornando, assim,
simples legitimadores das decisões do Estado. Para solucionar esses problemas, Tatagiba
afirma que é fundamental que os conselhos tenham relações fortes com outros fóruns
participativos e representativos. (LCRA)
TEIXEIRA, Elenaldo Celso. Sistematização: Efetividade e eficácia dos Conselhos. In:
CARVALHO, M. C., TEIXEIRA, A.C (orgs). Revista Pólis. Conselhos gestores de
Políticas Públicas. São Paulo: Instituto Pólis, 2000. (ver número de pagina)
Teixeira inicia destacando a necessidade de considerar o processo de criação dos
conselhos (imposição do governo à sociedade ou fruto da mobilização da mesma) em
qualquer avaliação da eficácia desses canais. Julga importante observar a vinculação dos
43
Conselhos com as comunidades ou grupos de interesse que representam (questão de
territorialidade e infra-estrutura). Também ressalta a importância da participação do
Ministério Público na intermediação das relações governo sociedade civil (cobrando e
fiscalizando).
O autor defende que a eficácia dos Conselhos só pode ser pensada se houver uma
efetividade anterior. Essa, por sua vez, pode ser analisada sob três aspectos: 1) igualdade na
representação e na ação (simetria de informação e disponibilidade de tempo para dedicação
às atividades dos conselhos, etc.); 2) representação efetiva tanto do governo quanto da
Sociedade Civil; 3) deliberação para além do aspecto formal. Ainda sobre esse assunto,
aponta a necessidade de publicização das ações dos conselhos. Teixeira defende que a
avaliação da eficácia de um conselho deva levar em conta o conhecimento da máquina
administrativa, a regularidade das reuniões, a participação no orçamento e a formulação de
propostas.
Embora o autor seja otimista quanto a eficácia dos conselhos para uma ampliação da
democracia, ele ressalta que esses canais precisam ser aprimorados e repensados a partir do
que são os conselhos de fato e não de como eles deveriam ser. Além disso, defende a
apropriação de outros meios de participação pela sociedade, como a pressão popular através
do contato direto com parlamentares. (NDR)
TEIXEIRA, Elenaldo Celso . As Dimensões da Participação Cidadã.Caderno CRH,
Bahia,n. 26/27, p. 179 a 207, jan./dez 1997
O autor ressalta a necessidade de haver uma redefinição do conceito de
“participação política”. Assim, ele faz referência aos trabalhos de CHIRINOS (1991) e de
Maurizio COTTA, ambos estabelecem categorias de formas de participação. Ele ainda
apresenta as qualidades da participação direta como um mecanismo educativo, mas atenta
para sua impossibilidade devido à heterogeneidade de interesses. Discute também as
condições para a participação política, esta depende de uma tripla credibilidade do Estado e
da garantia das liberdades democráticas. Ele define o conceito de participação cidadã como
“(...) um processo complexo e contraditório de relação entre sociedade civil, Estado e
mercado”. Tal participação seria uma combinação de mecanismos representativos e os de
44
participação. Por fim, o autor discute as funções da participação: controle do Estado pela
sociedade, realização da integração do indivíduo na sociedade e como uma dimensão
expressivo-simbólica. (AKP)
TEIXEIRA, Elenaldo Celso. In: CARVALHO, Maria do Carmo; TEIXEIRA, Ana
Claudia C (orgs.). Revista Polis. Conselhos Gestores de Políticas Públicas. São Paulo:
Pólis, 2000. p. 99-119
Em breve histórico que visa retratar as três direções distintas em que se situa a
origem dos conselhos – de caráter insurrecional, conselhos como instância de poder nos
lugares de trabalho, conselhos como arranjos neocorporativistas de demandas relacionadas
ao consumo e uso de bens coletivos – o autor defende que o surgimento desses conselhos
está diretamente relacionado a momentos de crise institucional e revolucionária, de
insuficiência das instituições de representação direta dos trabalhos e da crise do Estado.
Teixeira não encara os conselhos como único canal de participação da sociedade
civil, antes considera esses conselhos como instrumento de ampliação da representação de
atores dentro da esfera pública. Trata-se de uma nova institucionalidade que não decorre
apenas da lei, mas também do surgimento desses espaços de deliberação a partir da
discussão de membros representativos da sociedade.
Entre a exigências a serem satisfeitas para o bom funcionamento desses conselhos, o
autor destaca a autonomia da sociedade civil, a revogabilidade dos mandatos dos
conselheiros, a imperatividade do mandato, e o reconhecimento da sociedade civil e do
governo desses novos espaços de participação enquanto esferas em que o controle social é
exercido e de respeito e cumprimento das decisões tomadas, responsabilidade de
representação dos conselheiros perante seus representados, transparência e outros. (NDR)
TÓTORA, Silvana, CHAIA, Vera. In: SANTOS JUNIOR, Orlando Alves dos,
RIBEIRO, Luiz César de Queiroz, AZEVEDO, Sérgio de (orgs). Governança
democrática e poder local. Rio de Janeiro: Revan, Fase, 2004.
45
Os autores ressaltam o caráter criativo dos conselhos como inovador na esfera
política. Isso que os diferencia, por exemplo, dos partidos políticos, pois, atuam na criação
de interesses e não na interlocução e comunicação de interesses ao Estado.
Atualmente, esse poder criativo dos conselhos tem sido limitado, seja pela redução
de seu potencial de promoção de políticas públicas (atuando mais como legitimador de uma
ordem vigente), seja pela sua dependência do poder público (os conselhos atuam com o
Estado e não contra).
Em pesquisa sobre os conselhos da Região Metropolitana de São Paulo, observou-se
uma certa privatização desses espaços, impedindo outros atores de ter conhecimento das
discussões e de participar do processo decisório e, ainda, impossibilitando a ação desses
meios em conformidade com os ideais de um projeto de democratização.
Além disso, a pesquisa comprovou o que vem sendo dito sobre estrutura,
composição e funcionamento dos conselhos pelos estudiosos da temática. (NDR)
VOLPI, Mario. A democratização da gestão das políticas para a infância e a
adolescência. Conselhos gestores de políticas públicas. São Paulo: Pólis, Volume 37, nº.
11, p. 27-34, 2003.
A partir dos anos 80, os movimentos sociais ligados à defesa da criança e do
adolescente começaram um trabalho de reconstrução do paradigma com relação às crianças
de rua e os jovens infratores: a questão da criança e do adolescente não mais seria
responsabilidade do voluntariado e sim do Estado, e a partir daquele momento o jovem
seria visto, não mais como um delinqüente, mas sim como um cidadão e seria educado para
se desenvolver como um adulto com senso crítico e responsabilidade. Essa mudança de
paradigma dentro da sociedade e do Estado é uma das funções dos Conselhos de Direitos
da Criança e do Adolescente.
Com o intuito de gerar políticas públicas que contemplassem as reais necessidades
das crianças e adolescentes, foram criados a partir de 1990 o Conselho Nacional e os
Conselhos Estaduais e Municipais de Direitos da Criança e do Adolescente. Nos
municípios também foram criados os Conselhos Tutelares que têm como função a
fiscalização do cumprimento do Estatuto da Criança e do Adolescente.
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Segundo Volpi, um problema enfrentado pelos Conselhos é a sua intersetorialidade:
o Conselho de Direitos da Criança e do Adolescente depende de suas inter-relações com as
demais áreas afins (Saúde, Educação, Assistência Social) para realizar os seus projetos.
Essa intersetorialidade, que por um lado amplia as funções dos Conselhos, por outro
diminui sua governabilidade. (LCRA)
VOIPI, Mario. A democratização da gestão das políticas públicas para a infância e
adolescência. In: CARVALHO, Maria do Carmo e TEIXEIRA, Ana Claudia.
Conselhos gestores de políticas públicas. Polis, 37; São Paulo. pp. 27 a 34, 2000.
Tendo como foco de análise o desempenho do Ministério da Justiça juntamente
com o Conselho Nacional da Criança e do Adolescente (Conanda) nas ações ligadas aos
direitos do menor, Voipi tenta entender se a formação de espaços de participação onde a
Sociedade Civil trabalha junto com o poder público resulta em políticas mais eficientes.
Segundo ele, os conselhos nacional, estaduais, municipais e tutelares de Direito da Criança
e do Adolescente tiveram um importante papel não apenas por fiscalizar o Estado e a
sociedade, mas também pelo esforço para mudar a mentalidade desta. Esses conselhos
negam a visão do menor infrator como um desajustado que precisa ser repreendido para que
seja integrado a sociedade. Assim, os conselhos tentam passar a idéia de que o menor
infrator é um sujeito de direitos que está em desenvolvimento e por isso necessita de ser
prioridade.
Entre as vantagens citados pelo autor em relação à ação dos conselhos na área em
questão está a desmistificação do Estado como intocável e a ênfase na responsabilização do
Estado com as políticas da Infância. Os problemas mencionados por ele são: o
descomprometimento do Estado com políticas sociais, à diminuição da participação cidadã
e a diminuição da governabilidade nos conselhos que têm tarefas intersetoriais. (AKP)