1 polÍticas orÇamentÁrias e gestÃo pÚblica por resultados curso- seminário políticas...

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“POLÍTICAS ORÇAMENTÁRIAS E GESTÃO PÚBLICA POR RESULTADOS”

Curso- SeminárioPolíticas orçamentárias e gestão pública por resultados Brasília, 25 a 28 de julho de 2006

Ricardo MartnerÁrea de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública ILPES, CEPAL, Nações Unidas

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PANORAMA DA GESTÃO PÚBLICA

Parte A: AS FINANÇAS PÚBLICAS• visão de conjunto• receitas públicas• gasto/despesa público• descentralização fiscal• dívida pública• resultado público e ciclo macroeconômico

Parte B: AS INOVAÇÕES ORÇAMENTÁRIASS• regras macro-fiscais• políticas contra-cíclicas• transparência, sistemas e passivos contingentes• participação cidadã e orçamento• gestão pública por resultados

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Comparações internacionais: evolução do gasto público do governo geral1, 1970-2005, em % do PIB

Fonte: OCDE, Economic Outlook N. 75 para países da OCDE; FMI e CEPAL para América Latina. Apresenta-se a média simples para União Européia e América Latina.

1/ Para América Latina a cobertura é governo central.

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1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004

Estados Unidos Japón UE-15 América Latina

4

A composição do gasto na União Européia (% do PIB)

Source: Commission services. Note: Countries included are BE, DK, DE, EL, IT, LU, PT, UK.

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1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Protección social

Servicios públicos

Salud

Educación

Asuntos Economicos

Otros

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União Européia: tamanho do setor público e distribuição de renda

Source: Commission services. Notes: figures are for 1998. Inequality of income distribution is measured as the ratio between the top (highest income) 20% of a member's state population and the bottom (poorest) 20% of the member's state population. Size is measured as cyclically-adjusted primary expenditure in 1998.

AT

BE

DE

DK

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FI

FR

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NL

PT

SE

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6.5

7

7.5

30 35 40 45 50 55 60

Tamaño del sector público

Dis

trib

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gre

so

6

Receitas tributárias e taxas de crescimento

Source: Commission services. Note: Total revenues as a percentage of GDP and real growth rate are averages 1998-2002.

BE

DE

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FR

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30 35 40 45 50 55 60 65

Ingresos totales

Tasa d

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el P

IB (

%)

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O controle do gasto público :sete arranjos institucionais na OCDE...

Regras macro-fiscais e orçamento plurianual

Parâmetros macroeconômicos prudentes

Técnicas de agregação do orçamento

Transparência

Técnicas modernas de gestão financeira (base competência)

Flexibilidade gerencial

Gestão por resultados

8

Introdução da medição de resultados

37.0%

7.4%

14.8%

40.7%

0%

10%

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30%

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50%

More than 10 yearsago

5-10 years ago 1-5 years ago Now in the pilotphase

Perc

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Fuente: Teresa Curristine, “Performance and Evaluation: Overview of Trends in OECD countries - Its Application to Delegated Public Spending”, Antigua Guatemala, Octubre 2005.

9

USO DA INFORMAÇÃO DE DESEMPENHO PARA ELIMINAR PROGRAMAS, CORTAR GASTOS OU

DETERMINAR SALÁRIOS

Indicadores de desempenho Eliminar programas: 4%Cortar gastos:10%Determinar salários: 11%

Avaliações

Eliminar programas : 11%Cortar gastos:15%Determinar salarios: 5%

Fuente: Teresa Curristine, “Performance and Evaluation: Overview of Trends in OECD countries - Its Application to Delegated Public Spending”, Antigua Guatemala, Outubro 2005.

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Principais tendências na OCDE

A maioria dos países utilizam uma combinação das avaliações com indicadores de desempenho

75% dos países incluem metas de desempenho nos documentos orçamentários

66% relacionam desempenho com salários75% informam do desempenho ao público e ao legislativo

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Dois princípios para um pacto fiscal...

Estabilidade macroeconômica (níveis elevados de crescimento e emprego)

"Somos tão racionais, nós criamos uma aparência de sermos prudentes financistas, preocupados em não aumentar a carga financeira para posteridade, que não podemos escapar dos problemas do desemprego. " (Keynes).

“As dívidas e os déficits são como os pecados: moralmente reprováveis, mas difíceis de evitar" ( Robert Eisner).

Responsabilidade (sustentabilidade, evitar cargas tributarias crescentes)

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... Alguns problemas adicionais na América Latina (de difícil solução)

I. O “pecado original”II. O pecado fiscal (políticas assimétricas)III. A crônica debilidade das receitas tributáriasIV. O viés do otimismoV. A qualidade do gasto

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América Latina: Receita e Gastos do Governo Central 1950-2003, Média Simples, % do PIB

Fonte: OXLAD para série 1950-1989, CEPAL para série 1990-2003

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1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000

Gastos

Ingresos

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A dívida pública na América Latina1990-2005

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2005

( % d

e P

IB)

Gobierno central Sector público no financiero

Fuente: ILPES/CEPAL sobre la base de información oficial.

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Dívida Pública e Resultado Primário, 2004 (Governo Central, em % do PIB)

AR

BO

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-6 -5 -4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4 5

Resultado Primario (% de PIB)

Deuda P

úblic

a (%

de P

IB)

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O efeito bola de neve

Diferencial entre taxa de juros e taxa de crescimento

-20

-15

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1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

promedio ponderado promedio simple

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Fuente: Martner y Tromben (2004) sobre la base de datos de la CEPAL. Notas: Sólo se incluyen los episodios en los cuales los valores absolutos del promedio anual de la brecha de PIB y del promedio anual del cambio en el balance global cíclicamente ajustado son superiores a 0.25 puntos por dos años o más.

II. O viés pró-cíclico da política fiscal América Latina, 1990-2001

y = -0.2721x - 0.1029

R2 = 0.2133

-8

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-12 -10 -8 -6 -4 -2 0 2 4 6 8

Condiciones cíclicas (brecha de PIB, como porcentaje del PIB tendencial)

Cam

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licam

ente

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e de

l PIB

)

Política fiscal restrictiva pro-cíclica

Política fiscal expansiva contra-cíclicaPolítica fiscal expansiva pro-cíclica

Política fiscal restrictiva contra-cíclica

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II. O dividendo do crescimento: O que fazer com as receitas não previstas?

Bélgica: todos as receitas provenientes de um crescimento superior ao da tendência serão integralmente destinados para reduzir a dívida públicaPeru: Os recursos dol Fundo de Estabilização Fiscal (o superávit fiscal que registre o setor público ao final do exercício anual) serão destinados ao pagamento da dívida quando superarem 2% del PIB

Equador: 70% da receita do Fondo de Estabilización, Inversión y Reducción del Endeudamiento Público-FEIREP serão utilizados para recomprar dívida e cancelar passivos com o Instituto Equatoriano de Seguridade Social IESS

Chile: As receitas não previstas do cobre vão para al Fondo de Compensación de los Ingresos del Cobre-FCC, cujos únicos destinos são a acumulação de reservas e o pré-pagamento da dívida externa

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III. Comparação da carga tributária (em % do PIB)

Fuente: Países de la OECD, "Revenue Statistics of OECD Member Countries” (OECD), 2003. Países del sudeste asiático, “Government Finance Statistics” (FMI), 2004. Países de América Latina, elaboración propia sobre la base de cifras oficiales de cada país.

Notas: a/ Las cifras de la OECD tienen cobertura de Gobierno General, al igual que Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Colombia, Ecuador, México y Uruguay; b/ Los datos de los países de América Latina corresponden al año 2004, excepto Bolivia, Chile, Colombia y Ecuador, que son del 2003; México, que son del año 2000 y Uruguay, que pertenecen al año 2002; c/ Los datos de los países OECD corresponden al año 2003, así como los de Filipinas, Malasia y Tailandia; d/ Los datos de Singapur pertenecen al año 2002 y los de Korea e Indonesia son del año 2001.

15,3 16,5 15,0

7,0 4,78,5 10,4

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11,712,7

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7,2 9,7

14,7 10,7

11,7

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3,0

14,8

0,8

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15,0 17,4

26,3 25,0

36,3

26,4

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OECD (30) UE (15) Estados Unidos SudesteAsiático (6)

América Latina(19)

Argentina Brasil Uruguay

Carga tributaria directa Carga tributaria indirecta Carga seguridad social

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III. Receita Tributária e PIB por habitante, 2003

Fuente: CEPAL para cifras de PIB y elaboración propia sobre la base de cifras oficiales de cada país para ingresos tributarios.

Notas: a/ El PIB se expresa a precios constantes de 1995; b/ Los datos de ingresos tributarios incluyen contribuciones a la seguridad social y tienen cobertura de Gobierno General en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México, Panamá y Uruguay; c/Las cifras de ingresos de México y Panamá corresponden al año 2000 y las de Uruguay al 2002.

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0 1,000 2,000 3,000 4,000 5,000 6,000 7,000

PIB per cápita (US$)

Ing

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% d

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IB)

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III. Receita Fiscal e PIB por habitante, 2003

Fuente: CEPAL para cifras de PIB y elaboración propia sobre la base de cifras oficiales de cada país para ingresos tributarios.

Notas: a/ El PIB se expresa a precios constantes de 1995; b/ Los datos de ingresos fiscales incluyen contribuciones a la seguridad social y tienen cobertura de Gobierno General en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica y Uruguay; c/Las cifras de ingresos de Uruguay corresponden al año 2002.

Ve

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PIB per cápita (US$)

Ing

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IB)

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II. Produtividade do IVA na América Latina, 2004

Fuente: ILPES, CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de cada país.

Notas: a/ Las cifras de Argentina incluyen ingresos por IVA coparticipados y en Brasil se refieren a recaudación estadual; b/ La cifra promedio de la Unión Europea corresponde al año 2003.

Ar

Bo

BrCl

Co

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0,0% 5,0% 10,0% 15,0% 20,0% 25,0%

Tasa IVA

Recaudació

n (%

PIB

)

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Média Taxa de Variação Desvio padrão

Receitas tributárias

PIB RelaçãoReceitas

tributáriasPIB Relação

Argentina (1994-2004) 3.3 1.3 2.6 15.4 6.9 2.2

Bolivia (1991-2004) 10.3 3.4 3.0 13.3 2.0 6.6

Brasil (1995-2004) 4.8 2.1 2.3 9.7 2.8 3.4

Chile (1991-2004) 7.9 5.6 1.4 10.5 3.9 2.7

México (1991-2004) 3.6 2.9 1.2 10.2 3.7 2.8

Perú (1993-2004) 6.1 4.4 1.4 10.6 4.4 2.4

III. O viés de otimista

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III. Erros de projeção no processo orçamentário

Fuente: CEPAL, sobre la base de datos oficiales para América Latina. European Central Bank Working Paper n. 307 para países de la Unión Europea.

Diferencia entre ingresos tributarios recaudados y presupuestados(en % de los ingresos presupuestados)

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003Promedio (1994-03)

Argentina -4.9 -10.6 -8.2 0.4 -3.5 -10.8 -6.5 -15.6 -2.2 -8.9 -7.32Chile 6.3 6.3 -0.4 -6.0 -11.6 0.0 -4.1 -4.4 -2.6 -1.84Colombia -0.8 0.7 -2.1 -0.74Guatemala -8.5 -9.3 -9.3 -4.9 3.2 -1.5 -5.03México -0.8 2.9 -1.7 -9.7 -3.0 -2.44Paraguay 11.0 5.3 -16.0 -8.0 -10.0 -27.8 -17.0 -19.7 -22.3 -6.2 -13.52Venezuela -15.5 -20.3 -12.3 4.9 -2.5 -9.15

Error medio de proyecciones de crecimiento de planes de convergencia

Promedio Unión Europea 1991-02 1998-02

un año -0.12 -0.32

tres años -0.35 -1.17

Alemania -0.87 -0.93Reino Unido 0.23 0.02Grecia -0.31 -0.21Irlanda 1.9 0.75Italia -0.72 -0.67Portugal -0.76 -0.84

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III. O hiato entre formulação e execução orçamentária

RECEITAS PREVISTAS

Meta da dívidaTaxa de crescimento PIBTaxa de juros real

DÉFICIT SUSTENTÁVEL

GASTO PROGRAMADO

Controle do gastoProgramação/ContingenciamentoEficiência/eficácia

DÉFICIT EFETIVO

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IV.A qualidade do gasto público na América Latina e o Caribe...

-4

-3

-2

-1

0

1

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90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03

(% d

e P

IB)

Resultado global Resultado primario

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90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03

(% d

e P

IB)

Pago de intereses de la deuda inversión pública

Resultados global e primário Pagamento de juros da dívida pública e investimento público.

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Ilustración gráfica de la relación entre eficiencia y gasto

Eficiencia

Categoría 2

+ B

Categoría 4

A

--

F

Categoría 1 E

C D

Gasto / PIB

Categoría 3

1: juros da dívida pública

2:consumo público, salários, aposentadorias e pensões

3: habitação, exclusão, família e crianças, desemprego

4: educação, políticas ativas de emprego, saúde, pesquisa e desenvolvimento, infra-estrutura

IV. Para uma melhor qualidade do gasto

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IV. Para uma melhor qualidade do gasto

El objetivo es más bien evitar el gasto público pro-cíclico…

Clasificadores generales Proteção Social

1.  Serviços públicos gerais2.  Defesa3.  Ordem pública e Segurança4.  Assuntos Econômicos5.  Proteção Ambiental 6.  Habitação e serviços comunitários7.  Saúde8.  Recreação, cultura e religião9.  Educação10. Proteção social 

1. Enfermidades e incapacidade2. Terceira idade3. Sobrevivência4. Família e crianças5. Desemprego 6. Habitação social7. Exclusão social8. Outros 

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IV. Para uma melhor qualidade do gasto

Elasticidade dol gasto

social(A)

Elasticidade do gasto total

(B)

Relação (A/B)

Número de observações

Argentina 0.91 0.82 1.11 15

Bolivia 2.95 1.90 1.55* 15

Brasil 1.56 1,16 1.34* 15

Chile 0.93 0.73 1.27 25

Colombia 2.12 2.02 1.05 22

El Salvador 1.57 1.99 0.79 9

Guatemala 1.84 0.99 1.86* 25

Honduras 1.56 0.97 1.61* 21

México 1.78 1.58 1.13 15

Paraguay 3.31 3.17 1.05 25

Perú 2.41 1.02 2.36* 15

R. Dominicana 1.60 1.46 1.10 25

Uruguay 1.82 1.64 1.11 15

Venezuela NS NS - 25

América Latina 1.87 1.50 1.38

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IV. A composição do gasto no Chile (% del PIB)

0,0

5,0

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15,0

20,0

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30,0

Protección Social 10,3 9,3 8,8 8,1 8,2 7,8 7,9 7,5 7,0 7,3 7,0 7,4 7,9 7,9 7,9 7,7 7,5

Educación 3,0 2,6 2,4 2,3 2,3 2,4 2,5 2,5 2,5 2,8 2,9 3,3 3,8 3,7 3,9 4,0 3,9

Actividades Recreativas, Cultura y Religión 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1

Salud 2,0 2,1 2,0 1,9 2,0 2,2 2,3 2,4 2,3 2,4 2,4 2,6 2,8 2,8 3,0 3,0 3,0

Vivienda y Servicios Comunitarios 0,2 0,2 0,2 0,2 0,1 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,3 0,3 0,2 0,2 0,2

Protección del Medio Ambiente 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1

Asuntos Económicos 3,1 2,7 2,5 2,0 2,4 2,6 2,6 2,7 2,6 2,8 2,9 2,9 3,1 3,0 2,7 2,8 2,7

Orden Público y Seguridad 1,0 1,0 0,9 0,9 0,9 1,0 1,0 1,0 0,9 1,0 1,1 1,1 1,3 1,2 1,3 1,3 1,3

Defensa 3,3 2,9 2,6 2,3 2,0 1,9 1,8 1,5 1,4 1,5 1,5 1,6 1,7 1,7 1,7 1,6 1,4

Servicios Públicos Generales 3,1 3,3 2,7 2,8 2,6 2,2 2,1 1,9 1,6 1,4 1,3 1,3 1,4 1,4 1,5 1,5 1,5

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

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IV.Preferência para o gasto social? Colombia: “El gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación” (artículo

350 de la Constitución) Cláusula final del primer inciso de la definición que dispuso la Ley 179 de 1994 incorpora además de

actividades específicas “(...) las tendientes al bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población”. El artículo vigente es de carácter enunciativo, al abrir el espacio a todas las categorías que tengan cabida en el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población.

La propuesta contenida en el proyecto es taxativa, al considerar gasto público social las apropiaciones destinadas a la solución de necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, deporte, saneamiento ambiental, agua potable, y subsidios para servicios públicos domiciliarios asociados a estos dos últimos conceptos.

Equador: a Constituição assigna ao menos 30% das receitas correntes a educação No Brasil a Constituição de 1988 estabelece que Estados e municipios devem aplicar 25% dos

recursos n educação. Costa Rica: financiamento mínimo de 6% del PIB para educação.

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A gestão por resultados na prática

Objetivo: Vincular custos, insumos, produtos e resultados, com muitas expectativas por parte dos orgão nacionais de orçamento

“As reformas na Nova Zelândia tiveram maior enfasis na eficiência que sobre a eficácia, com vínculos pouco claros com as políticas públicas”.

“Hoje, a gestão por resultados preocupa-se com produtos, fácilmente mensurados e controlados. Nossa experiencia indica que ficar nos produtos e indicadores tem-se o risco de se perder nos organismos a preocupação com respeito aos efeitos que os programas deverão ter sobre a sociedade”

“Os resultados são difíceis de medir e de controlar. Há poucos exemplos de organismos que conseguiram uma correta relação entre insumos e produtos, o que era o objetivo principal da gestão por resultados”

Uma mensagem chave é que é necessário um esforço adicional para o enfoque por resultados

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La gestão por resultados na prática

Todos os países da América Latina realizaram reformas na última década…com resultados variáveis

Pouca estabilidade políticaFalta de apoio a nivel nacionalBoas experiências sub-nacionaisAmbigüidade da missão…

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Orçamentar na América LatinaPatologías

Quem controla o gasto público? Multiplicidade de atores (FMI, Executivo central, Fazenda, Planejamento e Presidência,

Governos sub-nacionais, Congresso, Tribunais de Contas, Controladorías), e o recente uso de regras macro-fiscais.

Responsabilidade (controle legal, de procedimentos, contáveis, de resultados..) O Orçamento...se executa?

Wildavsky & Caiden (1974): repetitive budgeting In poor countries, we find repetitive budgeting under which budgets are made and remade throughout the year amid endless strategic by-play. Poverty and uncertainty leads them to reprogram funds repeatedly to adjust to the rapidly changing scene…

Estudos do BID sobre o policy-making process (PMP). ..e se não se executa, os orçamentos anual e plurianual são uma ficção? Uma preocupação común: rigidezes ou vinculações. O orçamento por resultados...tem resultados en materia de eficiência e eficácia?

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7 Dilemas para construir uma institucionalidade para um Orçamento por Resultados

1. Gestão por Resultados ou Orçamento por Resultados?

2. Sistemas de Incentivos aos funcionários: Monetários e/ou Não Monetários?

3. O controle externo e a gestão por resultados: Instrumento de controle ou de melhoramento da gestão?

4. Equilíbrio entre controle político e controle da gestão?

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7 Dilemas para construir uma institucionalidade de Orçamento por Resultados

5. O controle da gestão con uma lógica estratégica: As árvores nos deixam ver os bosques?

6. Gestão por Resultados nos governos locais: pau ou cenoura?

7. Institucionalidade orçamentária centralizada: O passo do Big Brother à autonomia dos gerentes?

37

Muito Obrigado...

ricardo.martner@cepal.org

www.ilpes.cl

carlos.mussi@cepal.org

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