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A RELEVÂNCIA DO CONTROLE INTERNO PARA A ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA MUNICIPAL
Zuriszane Gonçalves Pereira, [email protected]
Mário Ferreira Neto, [email protected]
Orientador: Prof. Ms. Cárbio Almeida Waqued; [email protected]
MBA em Perícia Judicial e Auditoria: IPECON – PUC/GO
RESUMO
O presente trabalho tem como objeto o estudo da relevância do Sistema de Controle Interno
da Administração Pública Municipal e de sua conformidade com as normas jurídicas
constitucionais e legais, além dos princípios éticos e morais aplicados à Administração
Pública Direta e Indireta, com uma análise teórica e empírica das formas de realização das
atribuições e das finalidades, funções e objetivos do Sistema de Controle Interno na
Administração Pública Municipal, sobretudo, da importância desse sistema para a sociedade
na proteção do bem comum de interesse público. Dispõe sobre os diversos conceitos de
controle interno e aponta a importância do controle interno para Administração Pública, com
análise dos fatores e elementos constantes dessa espécie. Dispõe ainda, que o processo de
planejamento, responsabilidade e transparência da gestão pública é uma ferramenta para a
Administração Pública na prevenção de abusos, desvios, erros, falhas, fraudes, ilegalidades e
irregularidades e que também permite, no caso da ocorrência desses, corrigi-los, para evitar
possíveis ou novos desperdícios e desvios de recursos públicos.
PALAVRAS-CHAVE: Administração pública municipal, controle interno, equilíbrio das
contas públicas e obrigação de prestação de contas à sociedade.
1 Bacharel em Ciências Contábeis pela Fundação Universidade do Tocantins - UNITINS: Data de Colação de
Grau: 26.10.2010 - Pós-graduada do Curso de MBA em Perícia Judicial e Auditoria pela Pontifícia Católica de Goiás em convênio com Instituto de Organização de Eventos, Ensino e Consultora S/A LTDA (PUC-GO/IPECON). 2 Licenciado em Matemática pela Fundação Universidade do Tocantins: Data de Colação de Grau: 5.2.1999 (UNITINS) - Especialista em Matemática e Estatística pela Universidade Federal de Lavras do Estado de Minas Gerais: Data da Conclusão: 5.7.2002 (UFLA/MG) - Especialista em Orientação Educacional pela Universidade Salgado de Oliveira do Estado do Rio de janeiro: Data da Conclusão: 23.3.2002 (UNIVERSO/RJ) - Especialista em Gestão Judiciária pela Faculdade Educacional da Lapa de São Paulo em convênio com Escola Superior da Magistratura Tocantinense (FAEL/ESMAT): Data da Conclusão: 7.12.2012 - Pós-graduado do Curso de MBA em Perícia Judicial e Auditoria pela Pontifícia Católica de Goiás em convênio com Instituto de Organização de Eventos, Ensino e Consultora S/A LTDA (PUC-GO/IPECON) - Mestrando em Matemática Financeira pela Rede Internacional de Ensino de Livre (RIEL - ITUIUTABA/MG) - Acadêmico do Curso de Direito da Faculdade Cambury - Campus de Goiânia-GO. 3 Bacharel em Administração de Empresas - Especialista em Administração de Marketing - Mestre em Engenharia de Produção. Professor de Orientador da Pontifícia Católica de Goiás (PUC/GO) para graduação e pós-graduação.
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ABSTRACT
nt work aims to study the relevance of the Internal Control System of the Municipal Public
Administration and its compliance with the laws and constitutional law, beyond the moral
and ethical principles applied to the Direct and Indirect Public Administration, with a
theoretical analysis and empirical one embodiment of functions and purposes, functions
and objectives of the Internal Control System in Municipal Public Administration,
especially the importance of this system to society in protecting the common good of public
interest. Provides for the various concepts of internal control and indicates the importance
of internal control to Public Administration, with an analysis of the factors and elements in
this species. It also, that the process of planning, accountability and transparency of public
management is a tool for Public Administration for the prevention of abuse, deviations,
errors, failures, frauds, illegalities and irregularities and also allows, in the case of
occurrence of these, fix them, or to avoid possible new waste and diversion of public funds.
KEYWORDS: Municipal government. Internal control. Balance of public accounts.
Obligation of accountability to society.
INTRODUÇÃO
A sociedade, ao longo dos anos, torna-se mais consciente sobre a responsabilidade que
lhe cabe quanto à correta aplicação de recursos públicos, por agir na qualidade de
fiscalizadora da execução orçamentária, cobrar e exigir da Administração Pública, a aplicação
de tais recursos na forma estabelecida nos Orçamentos Anuais, bem como a correta aplicação
dos percentuais mínimos constitucionais e legais (Saúde, Educação, entre outros),
estabelecidos na legislação, de modo a garantir às populações, as condições mínimas
essenciais de sobrevivência.
A princípio, a participação da sociedade na destinação dos recursos públicos se dava
apenas pela fiscalização posterior que era efetuada por seus representantes legais: Legislativo
e Órgãos Fiscalizadores, isto é, sobre a execução orçamentária já efetivada pela
Administração Pública, quando não mais cabia, a implementação de qualquer ação corretiva,
capaz de evitar descontroles, desmandos, desperdícios ou desvios.
No entanto, em uma nova etapa desse processo, a sociedade tem aumentado, ainda
que de forma incipiente e acanhada, a sua contribuição quanto à destinação a ser dada aos
recursos públicos, já na fase de planejamento, por meio do Orçamento Participativo, no qual
passou também a opinar, junto à Administração Pública, com a indicação de quais projetos,
programas e políticas públicas poderão trazer maiores benefícios e vantagens a toda a
coletividade.
Além disso, tem buscado assumir, cada vez mais ativamente, o seu papel fiscalizador
durante a execução orçamentária, na tentativa de coibir os citados descontroles, desmandos,
desperdícios e desvios, bem como possíveis abusos, fraudes, ilegalidades e irregularidades,
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por intermédio da apresentação de denúncias junto aos órgãos fiscalizadores, e aos
repassadores de recursos.
A falta de planejamento e organização ocasiona transtornos aos administradores,
administrados e servidores, prejudica notavelmente o desempenho da Gestão Pública, causa
impactos negativos na economicidade e transparência dos recursos públicos, sobretudo, na
imagem do ente público da Administração Pública e pessoal do administrador ou gestor.
Diante das disposições constitucionais e infraconstitucionais, a Administração Pública,
tornou-se responsável pela implantação e aperfeiçoamento do sistema de controle interno, que
possa controlar suas ações e atividades, metas e objetivos, políticas públicas e prioridades,
programas e projetos, evidenciar e proteger com fidelidade e segurança o patrimônio público.
O controle interno consiste no conjunto de políticas, processos e procedimentos que
são desenvolvidos, executados e operacionalizados para garantir certa confiança e segurança,
que pode ser depositada nas demonstrações contábil-financeiras e patrimoniais, pois
assegurado, que foram elaboradas e preparadas de acordo com os princípios da contabilidade
e das normas jurídicas aplicáveis.
A instituição pública tem um conjunto de ações e atividades encadeadas e de acordo
com Schimidt, Santos e Arima (2006): “O controle interno é um conjunto de controles
interligados de maneira lógica, que abrange todas as funções administrativas, ou seja, o
planejamento, a execução e o controle”.
O sistema de controle interno deve evidenciar um conjunto de ações e atividades que
envolvam recursos da instituição pública, mas que resguarde e salvaguarde o equilíbrio das
contas públicas, mediante alerta da ocorrência ou surgimento de erros, falhas, impropriedades
e irregularidades, e sua tempestiva eliminação, para permitir uma gestão de qualidade,
alicerçada na competência, economicidade, efetividade, eficácia, eficiência, legalidade,
legitimidade, moralidade, proporcionalidade, razoabilidade, responsabilidade, segurança,
transparência.
Os controles internos devem ser aplicados em todas as áreas e departamentos da
Administração Pública, com abordagem de conceitos, definições e aplicações na estrutura
organizacional da instituição pública, com o objetivo de demonstrar e transmitir a importância
dos sistemas de controles internos para os órgãos públicos da Administração Pública Direta e
Indireta e a sua relevância para exibir exatidão e confiança nas apresentações contábil-
financeiras e os seus processos correlatos para atender aos anseios do interesse público.
O controle das ações e atividades é inerente a toda e qualquer organização, quer
pública ou privada. Na Administração Pública, a função controle assume um papel mais
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significativo em face de sua relação direta com o dever de prestar contas das arrecadações,
repasses e aplicações dos recursos públicos, imposto a todo aquele que administra recursos
públicos (art. 31 e art. 70, CRFB/1988).
TEMA
A relevância do Sistema de Controle Interno da Administração Pública Municipal na
conformidade com as normas jurídicas constitucionais e legais, além dos princípios éticos e
morais que são aplicadas à Administração Pública Direta e Indireta.
JUSTIFICATIVA
No atual mundo globalizado e competitivo, não é mais admitido e possível, como um
todo, pela Administração Pública, a ocorrência de controles que não objetivem a
economicidade, efetividade, eficácia e eficiência de suas atividades e operações que, por
questões unilaterais de desejo ou vontade pessoal e meramente conceituais, criem
procedimentos e processos burocráticos e morosos, ao invés de segurança, confiabilidade e
agilidade.
Para que a Administração Pública Municipal tenha uma gestão de qualidade, voltada à
satisfação do interesse público é necessária e indispensável, a avaliação da capacidade do
sistema de controle interno de alcançar ou não as suas atribuições, funções e objetivos. Essa
avaliação deve ser nas políticas, procedimentos, processos e registros que compõem os
controles, com o objetivo de constatar se estes proporcionam razoável, confiança e segurança
de que as atividades e operações se realizam de maneira a possibilitar o alcance das ações,
metas, programas, projetos e prioridades, em termos satisfatórios de economia, efetividade,
eficácia e eficiência.
Para comprovação da efetividade é necessária à realização de um exame
circunstanciado e minucioso das atividades e operações que se processam nos sistemas de
controle, com o propósito de constatar e verificar se os mecanismos, políticas, processos,
procedimentos, registros, entre outros que os integram, funcionam de acordo com o
planejamento programado e previsto e, se os objetivos de controle são alcançados e atendidos,
de forma contínua e permanente, sem abusos, desperdícios, desvios, erros, falhas, fraudes,
ilegalidades, impropriedades e irregularidades.
Ao considerar, a importância do controle interno para uma Administração (Gestão)
Pública de qualidade, eficiente e efetiva, atualmente, fica cada vez mais caracterizado que os
controles precisam atuar com uma finalidade mais preventiva do que corretiva ou detectiva.
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Isso, porque, não adianta apenas identificar e imediatamente corrigir um problema público
depois de evidenciados os (abusos, desperdícios, desvios, erros, falhas, fraudes, ilegalidades,
impropriedades e irregularidades), pois, em função da burocracia e morosidade da própria
Administração Pública, depois de sua ocorrência, quando já terá causado prejuízo ao interesse
público, sua reparação não se concretiza e ainda que realizada, os efeitos serão tardios.
Nos dias atuais, os controles da Administração Pública precisam proporcionar
confiança e segurança quanto à inexistência de problemas públicos. Esses controles devem
atuar, conjuntamente, com as finalidades de: criar controles preventivos para proporcionar
confiança e segurança eficaz quanto à presença de erros, falhas e irregularidades ligadas aos
processos; criar controles para identificar imediatamente as causas de possíveis erros, falhas e
irregularidades para embasar a sua correção, sem causar prejuízo ao erário público; definir
como podem ser identificadas as ocorrências de problemas públicos em relação às ações e
atividades praticadas.
A importância do Controle Interno na Gestão Pública Municipal é inerente à função
administrativa que se encontra subordinada aos princípios constitucionais, éticos, legais e
morais: legalidade, impessoalidade ou finalidade, moralidade, publicidade, eficiência, devido
processo legal, contraditório, ampla defesa, proporcionalidade, razoabilidade, motivação,
segurança jurídica, supremacia do interesse público, efetividade, economicidade, eficácia e
equidade.
Desta feita, o presente estudo se justifica diante da necessidade de dar futuros
esclarecimentos sobre a sistemática das atribuições e das responsabilidades do gestor público,
diante da Administração Pública
OBJETIVO GERAL
Propor um estudo que possa analisar teórica e empiricamente como se realizam as
atribuições, finalidades, funções e objetivos do Sistema de Controle Interno na Administração
Pública Municipal, sobretudo, a importância desse sistema para a sociedade na proteção do
bem comum de interesse público.
OBJETIVOS ESPECÍFICOS:
Apontar e compreender os diversos conceitos e definições de controle interno e
sua importância para Administração Pública;
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Analisar a importância do controle interno para a efetividade de uma boa gestão
pública;
Discorrer sobre a importância do controle interno para a Administração Pública;
Identificar os fatores ou elementos da importância do controle interno para a
Gestão Pública Municipal.
PROCEDIMENTO METODOLÓGICO
Pela natureza e tipo de pesquisa referente ao objetivo geral, a ser realizada é a pesquisa
exploratória, por meio de levantamento de informações em artigos, livros e periódicos de
assuntos a respeito do tema. Foi realizado um levantamento bibliográfico por meio de artigos,
livros e periódicos, no intuito de construir um conceito sobre o atual sistema de controle
interno no ambiente da administração pública municipal.
A partir desta análise e estudo selecionou-se os pontos básicos para compreensão do
tema, em busca da construção de um entendimento coerente, lógico e racional que
possibilitasse o alcance do objetivo geral.
O presente trabalho tem uma sustentação teórica e empírica.
FORMULAÇÃO DO PROBLEMA
Analisou-se, investigou se e estudou-se, os inúmeros conceitos e definições (conceitos
e definições, não são a mesma coisa?) de controle interno, suas atribuições, finalidades,
funções e objetivos. Também adotou-se uma abordagem teórica e empírica, em razão do
importante papel do controle interno para a Administração Pública.
Para a materialização deste trabalho formalizou-se algumas perguntas, como: Qual a
importância do controle interno para a Administração Pública? O que é o controle interno?
Quais as atribuições, finalidades, funções e objetivos do controle interno? Como se processa o
controle interno na Administração Pública para garantir o alcance dos objetivos e programas
de governo e evitar problemas públicos (desvios, fraudes e ilegalidades)?
HIPOTESES
A hipótese é uma chance de uma informação ou afirmação ser verdadeira em razão de
sua premissa. Nesse sentido, definiu-se algumas:
1- O sistema de controle interno da Administra Pública propõe diversas orientações
normativas e técnicas teórico-práticas direcionadas à fiscalização e verificação da legalidade
das ações e atos administrativos e da conformidade da conduta do administrador público com
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os princípios constitucionais e legais, (dos princípios) esperados pela sociedade referente à
ética e à moral.
2- O sistema de controle interno é mais um sistema de gestão administrativa
burocrático-gerencial da Administra Pública.
3- O sistema de controle interno deve orientar à obediência às normas preexistentes,
originárias de entidades fiscalizadoras internacionais e nacionais.
4- O sistema de controle interno é constituído de uma estrutura complexa de normas e
regas, objetivos e princípios, métodos e técnicas, procedimentos e processos, inter-
relacionados entre si para realizar a avaliação e fiscalização da gestão pública e o
acompanhamento dos programas de governo para comprovação da legalidade das ações e atos
administrativos.
5- Para a Administração Pública melhorar seu desempenho tem que buscar aperfeiçoar
o seu processo orçamentário e financeiro por existir ainda um grande abismo entre os
resultados esperados e os resultados alcançados pelas ações governamentais, sobretudo, nessa
filosofia a consolidação e otimização do sistema de controle interno passam a ser, a maior e
mais importante ferramenta e iniciativa do Gestor Público.
6- A efetividade da gestão pública orientada pelo sistema de controle interno exige a
integração de estratégias que permitam construir um sistema dinâmico da avaliação, integrar o
orçamento às verdadeiras necessidades da população e demonstrar os aspectos quantitativos e
qualitativos por meio do Balanço Social.
7- A eficiência na Administração Pública fiscalizada e supervisionada pelo sistema de
controle interno na qualidade de aparelho estatal deve se revelar apto a gerar mais benefícios e
vantagens para a prestação de serviços públicos à sociedade com os recursos disponíveis, em
respeito ao contribuinte.
8- A Administração Pública deve, quando da fiscalização por seu sistema de controle
interno, privilegiar a eficiência administrativa e buscar realizar e controlar o resultado
pretendido pelas ações e atos administrativos.
9- O sistema de controle interno deve estar consolidado no compromisso do trinômio
da moralidade, justiça social e cidadania ao atingir o processo de democratização do Poder ao
verdadeiro administrado (cidadão), que já não suporta ver tanto desperdício, fraude e
malversação de recursos públicos.
FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
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No sentido stricto sensu, controlar é uma função inerente ao poder de gestão que
abrange a administração, contabilidade, filosofia, política, sociologia, sobretudo à
administração pública.
Para Oliveira (2005, p. 427), controlar é comparar o resultado das ações e programas,
com padrões previamente estabelecidos, com a finalidade de corrigi-las, se necessário. Na
Ciência da Contabilidade, o controle tem extrema importância, por possuir funções básicas de
apoio nas tomadas de decisões.
No período de 1808 a 1919 foram editados diversos textos legais, que recomendavam
a adoção de uma Contabilidade organizada e davam origem aos métodos e técnicas das
partidas dobradas com a sustentação da teoria de que para cada transação financeira é
registrada em pelo menos duas contas, débito e crédito.
Em 1914, o Ministro da Fazenda não teve condições de oferecer garantias aos
empréstimos e incapacidade de realizar operações de crédito aos banqueiros ingleses, devido à
inexistência de uma Contabilidade organizada que oferecesse confiabilidade e fidedignidade
nas informações sobre a real situação econômico-financeira e patrimonial da entidade, porque
a Contabilidade existente nesse período se resumia apenas, na escrituração de livro caixa.
A partir desse momento, o governo e a sociedade civil viram a necessidade de se unir
para a implantação de novas técnicas contábeis que pudessem garantir uma padronização nos
registros (escriturações) e nos controles das atividades de gestão. Com isso, foram criadas e
aprovadas leis especificas que possibilitaram a atuação do controle interno no país, por
intermédio da Contabilidade.
A história do controle no Brasil tem sua origem no período colonial. Em 1808, na
administração de D. João VI, foi instalado o Erário Régio (Real Erário ou Real Fazenda) e
criado o Conselho da Fazenda, que tinha como atribuição acompanhar a execução das contas
públicas, mais direcionado à despesa pública.
Por Decreto em 11 de março de 1822, com a proclamação da independência do Brasil,
o Erário Régio foi transformado no Tesouro Público (Tesouro Geral), posteriormente
sacramentado pela Constituição Monárquica de 1824, com previsão dos primeiros orçamentos
e balanços gerais das contas públicas.
Em 23 de junho de 1826 no Brasil surgiu pela primeira vez a ideia de criação e
instituição de Tribunal de Contas, por iniciativa de Felisberto Caldeira Brandt, Visconde de
Barbacena e de José Inácio Borges, que apresentaram projeto de lei nesse sentido ao Senado
do Império.
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As discussões para criação de Tribunal de Contas duraram quase 65 anos, polarizadas
entre aqueles que defendiam que as contas públicas deviam ser examinadas por um órgão
independente e aqueles, que combatiam à sua instituição por entenderem que as contas
públicas deveriam continuar controladas por aquelas mesmas pessoas, que as realizavam.
Com o declínio do Império, surgiram as reformas político-administrativas e com essas,
a instituição da República e a criação do Tribunal de Contas tornaram-se realidade. Em 7 de
novembro de 1890, por iniciativa do Ministro da Fazenda (à época), Rui Barbosa, por meio do
Decreto nº 966-A, criou-se o Tribunal de Contas da União, norteado pelos princípios da
autonomia, fiscalização, julgamento e vigilância.
O advento da Constituição de 24 de fevereiro de 1891 - a primeira republicana - por
influência de Rui Barbosa foi institucionalizado definitivamente, o Tribunal de Contas da
União - TCU, conforme definido no artigo 89:
É instituído um Tribunal de Contas para liquidar as contas da receita e despesa e
verificar a sua legalidade, antes de serem prestadas ao Congresso.
Os membros deste Tribunal serão nomeados pelo Presidente da República com
aprovação do Senado, e somente perderão os seus lugares por sentença.
Ao ser editada a Lei Federal nº 4.320, de 17.03.1964, surgiu uma norma jurídica a
respeito da bipartição do controle da Administração Pública: Controle Interno (art. 76 ao art.
80) e Controle Externo (art. 81 e art. 82), com incidência sobre a execução orçamentária (art.
75), que compreende:
Art. 75. O contrôle da execução orçamentária compreenderá:
I - a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da
despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações;
II - a fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis por bens e valores públicos;
III - o cumprimento do programa de trabalho expresso em têrmos monetários e em
têrmos de realização de obras e prestação de serviços.
Com o processo de redemocratização brasileira, a partir de 1985, reforçou-se a
competência, legalidade e legitimidade dos Tribunais de Contas, na qualidade de órgão de
auditoria, cidadania e controle dos demais poderes e órgãos estatais.
O Tribunal de Contas é o órgão responsável pela fiscalização das arrecadações e
aplicações dos recursos públicos por parte dos gestores públicos. A utilização de toda
arrecadação tributária (fiscal), posteriormente aplicada nos bens, obras e serviços públicos é
fiscalizada e verificada por esse órgão de controle externo da Administração Pública, que tem
suas atribuições e funções definidas no Título IV (Da Organização dos Poderes), Capítulo I
(Do Poder Legislativo), Seção IX (Da Fiscalização Contábil, Financeira e Orçamentária) da
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Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (art. 70, caput; art. 71 e seus incisos),
que assim dispõe:
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial
da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade,
legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será
exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de
controle interno de cada Poder. Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o
auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante
parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu
recebimento;
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e
valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e
sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles
que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao
erário público;
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas
e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento
em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões,
ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato
concessório;
IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal,
de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil,
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas
dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no
inciso II;
V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social
a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo; VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante
convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito
Federal ou a Município;
VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de
suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização
contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de
auditorias e inspeções realizadas;
VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade
de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações,
multa proporcional ao dano causado ao erário;
IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à
Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;
XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.
A função administrativa de controlar se evolucionou por meio da abordagem clássica
surgida na Revolução Industrial, no momento em que as empresas cresciam de forma
desorganizada e não havia nenhuma maneira e mecanismo de gestão dessas empresas. A
abordagem clássica foi dividida em duas etapas: Administração Científica, resultado da
participação de Frederick Winslow Taylor e Teoria Clássica, resultado da participação de
Henry Fayol.
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O foco da Administração Científica são as técnicas de racionalização do trabalho.
Essa, leva em conta o tempo e o movimento (ações necessárias) e conclui, que as atividades
deveriam ser acompanhadas de uma reorganização, a fim de sanar problemas como: não
aproveitamento completo de cada funcionário e a falta de uma rotina de trabalho bem
estruturada.
O foco da Teoria Clássica é a estrutura organizacional e por meio dela, o homem deve
buscar sua máxima eficiência.
Os princípios de Taylor e Fayol associados às funções administrativas formulam, de
acordo com Fayol, a teoria completa de gestão, ao definir as principais atividades do gestor,
quais sejam: planejar, organizar, comandar, coordenar e controlar.
Taylor (1911) doutrinava que existiam quatro princípios da administração:
1. Principio de Planejamento: substitui no trabalho o critério individual do
trabalhador, a improvisação e a atuação empírico-prática pelos métodos baseados em
procedimentos científicos (substituir a improvisação pela ciência por meio do planejamento).
2. Princípio do preparo: selecionar cientificamente os trabalhadores de acordo com
suas aptidões e prepará-los, treiná-los para produzirem mais e melhor, de acordo com o
método planejado, e, além do preparo da mão-de-obra, preparar as máquinas e equipamentos
de produção, bem como o arranjo físico e a disposição racional das ferramentas e materiais.
3. Princípio do Controle: controlar o trabalho para se certificar de que o mesmo está
sendo executado de acordo com as normas estabelecidas e segundo o plano previsto (a
gerência deve cooperar com os trabalhadores para que a execução seja a melhor possível).
4. Princípio da Execução: distribuir distintamente as atribuições e as
responsabilidades para que a execução do trabalho seja bem mais disciplinada.
Fayol (1916), assim definiu as funções da administração:
1. Previsão: envolve avaliação do futuro e aprovisionamento em função dele (unidade,
continuidade, flexibilidade e previsão são os aspectos principais de um bom plano de ação).
2. Organização: proporciona todas as coisas úteis ao funcionamento da instituição.
3. Comando: leva a organização a funcionar com objetivo de alcançar o máximo
retorno de todos os empregados no interesse dos aspectos globais.
4. Coordenação: harmoniza todas as atividades do negócio, facilitando seu negócio e
seu sucesso, por sincronizar coisas e ações em suas proporções certas e adaptar os meios aos
fins.
5. Controle: consiste na verificação para certificar se todas as coisas acorrem em
conformidade com o plano adotado, as instruções transmitidas e os princípios estabelecidos,
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com objetivo de localizar as fraquezas e erros no sentido de retificá-los e prevenir a
ocorrência.
Fayol definiu controle:
O controle consiste em verificar se tudo ocorre de conformidade com o plano
adotado, com as instruções emitidas e com os princípios estabelecidos. Tem por
objetivo apontar as falhas e erros, para retificá-los e evitar sua reincidência; aplica-se
a tudo: coisas, pessoas, processos, atos, etc.
Atualmente, o controle encontra-se presente e relacionado aos departamentos e níveis
das instituições públicas ou privadas e atua nos processos, procedimentos e rotinas da gestão
(comando) e administração (gerência). Tanto o controle externo quanto o interno são
instrumentos de equilíbrio e transparência colocados à disposição do Poder Público.
O controle é exercido sobre as ações e metas, atos e objetivos, contas públicas,
contratos, convênios e licitações escriturados e celebrados e, nas prioridades e políticas
públicas praticadas pela Administração Pública. Quando esse controle ou fiscalização
(verificação) é exercido pelo próprio órgão da Administração Pública, realiza-se o controle
interno que é o procedimento adotado e realizado por cada um dos Poderes do Estado
(Executivo, Legislativo e Judiciário) ou entidades com personalidade jurídica própria
(Administração Pública Direta e Indireta) e no próprio Tribunal de Contas, por meio de seus
órgãos típicos de suas respectivas estruturas, conforme artigos 74 e 75 da Constituição
Federal de 1988, in verbis:
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma
integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos
programas de governo e dos orçamentos da União; II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da
gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da
administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de
direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos
direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
§ 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer
irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União,
sob pena de responsabilidade solidária.
§ 2º - Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima
para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.
Art. 75. As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à
organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do
Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.
De acordo com a American Institute of Certified Publlic Accountant - AICPA
conceitua controle interno:
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O Controle Interno compreende o plano de organização e todos os métodos e
medidas adotados numa empresa para proteger seu ativo, verificar a exatidão e
fidelidade de seus dados contábeis, incrementar a eficiência operacional e promover
a obediência às diretrizes administrativas estabelecidas.
Segundo a definição da AICPA, os objetivos do controle interno são: 1- salvaguardar
os ativos (proteção do patrimônio); 2- acompanhar e manter a eficiência operacional (controle
administrativo para garantia da promoção da eficiência operacional); 3- garantir a eficácia dos
sistemas de informações (obtenção de informação adequada); 4- defender o cumprimento das
políticas definidas pela administração (estimular e exigir obediência e respeito às diretrizes e
políticas da administração).
O International Federation of Accountants - IFAC define o termo “sistema de controle
interno”, ante mesclagem da definição original do International Federation of Accountants -
AICPA de 1949 e suas posteriores revisões:
O termo “sistema de controle interno” significa todas as políticas e procedimentos
adotados pela administração de uma entidade para auxiliá-la a alcançar o objetivo da
administração de assegurar, tanto quanto seja factível, a condução ordenada e
eficiente de seu negócio, incluindo aderência às políticas de administração, a
salvaguarda de ativos, a prevenção e detecção de fraudes e erros, a exatidão dos
registros contábeis e inclusão de tudo que os mesmos devem conter, e a preparação
tempestiva de informações financeiras confiáveis.
O controle interno, no sentido stricto sensu, é um método ou procedimento da
instituição pública ou privada; uma relação de atribuições e funções com obrigações e
responsabilidades; um conjunto de contas ou rotinas, de dados ou informações e de relatórios,
e tem como objetivo: proteger seus ativos; fornecer à contabilidade dados e informações
confiáveis e fidedignas para a exatidão das demonstrações contábeis e financeiras, avaliar e
controlar com economia, efetividade, eficácia, eficiência e segurança as operações da
organização pública ou privada.
O controle interno é um processo realizado e executado pela administração por seus
administradores, diretores e gestores representados para fornecer confiança, equidade e
segurança razoável à consecução dos objetivos, políticas e prioridades nas categorias: 1-
confiabilidade e equanimidade das informas e dados de qualquer natureza; 2- obediência às
leis, normas e regulamentos aplicáveis; 3- economicidade, efetividade, eficácia, eficiência e
segurança das operações.
O controle interno representa um processo ou procedimento estratégico, operacional e
tático, que consiste em uma série de ações, atos, metas e prioridades que permeiam a
infraestrutura da Administração Pública Direta ou Indireta. O controle interno é realizado e
executado por pessoas. Não é meramente um conjunto de formulários ou manuais de rotinas
14
administrativas ou políticas. O controle interno não é perfeito, porque não existe controle
perfeito (teoria do controle), mas espera-se, fornecer confiança e segurança razoáveis,
(parece- me desnecessário) não confiança e segurança absoluta à Administração Pública.
A cada dia que se passa a sociedade exige e reclama da Administração Pública mais
responsabilidade e transparência na gestão dos recursos e valores públicos, acima de tudo,
mais comprometimento com o interesse público na preservação dos bens e serviços públicos,
políticas públicas voltadas ao bem comum. Essas constantes mudanças e variáveis
incontroláveis do ambiente em que a Administração Pública está inserida, Martin (2006)
afirma que:
O Controle Interno deve proporcionar uma garantia razoável - embora nunca absoluta - de que a organização terá sucesso no alcance de seus objetivos. Isto ocorre
porque além de qualquer organização estar sujeita a eventos imprevisíveis e
consequentemente incontroláveis, o conceito de garantia razoável reconhece que o
custo da estrutura de controle organizacional não pode exceder os benefícios
esperados com a sua implantação.
Segundo Rocha (2001), controle interno é todo aquele realizado por entidade ou órgão
responsável pela atividade controlada no âmbito da própria Administração, por isso, qualquer
controle efetivado pelo Poder Executivo sobre seus agentes e serviços é considerado controle
interno, como também é controle interno, aquele exercício pelo Poder Legislativo e Poder
Judiciário, por seus órgãos de Administração sobre os seus agentes e atos administrativos que
pratiquem, para comprovar a legalidade e avaliar os resultados. Assim, o controle interno é
exercido sobre a própria atuação do ente fiscalizador/controlador, chamado de autocontrole.
Segundo Guerra (2002, p. 1299):
O controle interno é especialização do controle administrativo ou executivo, poder
de fiscalização e controle exercido pela própria Administração Pública sobre seus
atos, decorrente do poder de autotutela, restando este amplamente reconhecido pelo
Poder Judiciário, mormente na súmula 473, do Supremo Tribunal Federal, litteris:
„A Administração Pública pode anular os seus próprios atos, quando eivados de vícios que os torna ilegais, porque deles não se originam direitos, ou revogá-los por
motivo de conveniência e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e
ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial‟.
Para Boynton (2002, p.113) controles internos:
Controles internos são um processo operado pelo conselho de administração, pela
administração e outras pessoas, desenhado para fornecer segurança razoável quanto
à consecução de objetivos nas seguintes categorias: a) confiabilidade de informações
financeiras; b) obediência (compliance) às leis e regulamentos aplicáveis; eficácia e
eficiência de operações.
O controle interno é realizado pela própria Administração Pública que se utiliza de
métodos e técnicas, processos e procedimentos para garantir a fidedignidade e veracidade das
escriturações e registros, com finalidade e propósito de oferecer ao administrador ou gestor
15
público, a legitimidade e tranquilidade de estar informado, da legalidade e moralidade das
ações e atos administrativos praticados e executados, na sua gestão.
O controle interno bem desenvolvido e realizado pela Administração Pública contribui
e facilita por meio das informações e dados fornecidos e prestados aos órgãos de controle
externo (Legislativo, Tribunal de Contas, Ministério Público e sociedade), a avaliação das
ações, programas e políticas públicas desenvolvidas e executadas pela gestão administrativa,
que por meio dessas documentações que forem apresentadas, o controle externo poderá
confirmar ou não, a confiabilidade dos atos administrativos homologados e realizados pelo
governo.
Essa espécie de controle pode ser exercida de ex-officio, quando a própria autoridade
competente (administrador ou gestor) constata a ilegalidade, impropriedade ou irregularidade
de ação ou ato, age no sentido de correção ou quando provocada pelo administrado, com
vistas ao reexame da ação ou ato praticado, por meio de recurso administrativo.
O controle interno pode ser exercido de officio, quando a administração (autoridade
competente) por meio da homologação, da aprovação, da revogação e da invalidação de ações
ou atos da própria administração, que tem o dever de cuidar e zelar pelos bens e serviços de
interesses públicos, de acordo com a lei, a ética, a moral e a finalidade dos bens e serviços
entregues à proteção do Poder Público.
A elaboração e edição das leis são baseadas e fundamentadas nos princípios
constitucionais e as suas interpretações devem guardar perfeita fidelidade a esses princípios.
Os princípios constitucionais que orientam a moralidade e a probidade da Administração
Pública, por estabelecerem diretrizes para o exercício das ações e atividades administrativas
estão dispostos no caput do artigo 37 da Constituição Federal de 1988: legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, dentre outros éticos, legais e morais:
economicidade, efetividade, eficácia, legitimidade e razoabilidade.
Portanto, o controle interno tem a finalidade de verificar a correção do funcionamento
da atividade estatal e aferir a conformidade da ação do administrador ou gestor com os
preceitos constitucionais (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência),
éticos, legais e morais existentes, para regular a utilização dos recursos públicos na
consecução das ações, políticas, projetos e programas de governo (economicidade, eficácia e
eficiência) e o desempenho da gestão no atendimento dos anseios, necessidades e prioridades
da sociedade (efetividade) no interesse do bem comum.
As finalidades do Controle Interno estão dispostas no artigo 74 da Constituição
Federal de 1988, transcritas anteriormente, neste trabalho. Como complemento dessas
16
finalidades, a Lei de Responsabilidade Fiscal, prevê o equilíbrio das contas públicas por meio
de planejamento, transparência e controle para cumprimento de metas e obediência aos limites
e estabelece regras para a execução orçamentária e o cumprimento de metas, como: limitação
de empenho e movimentação financeira, definições de mecanismos de controle da execução
financeira dos orçamentos, programação financeira com cronograma de desembolso e a
demonstração do resultado primário.
Há um consenso na relação entre a Lei de Responsabilidade Fiscal e o Controle
Interno sobre a necessidade da criação de mecanismos de gestão capazes de controlar a
economicidade e eficiência dos gastos, das arrecadações de tributos e dos repasses de verbas
públicas, com observância do cumprimento ou não de objetivos sociais reconhecidamente
prioritários, a concentração de renda e outros que envolvem a sociedade como um todo,
sobretudo, para assegurar a regularidade das contas públicas do Administrador ou Gestor
Municipal.
As atividades de controle interno constituem instrumento para assegurar a
conformação dos atos de gestão municipal aos ditames da lei e aos princípios constitucionais
e infraconstitucionais, doutrinários e jurisprudenciais aplicáveis à Administração Pública
Municipal, com isso, institui-se a universalidade dos controles.
A Administração Pública tem que controlar seus setores gerenciais e operacionais para
que se tenha equilíbrio e transparência das contas públicas:
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Neste mesmo sentido, o Sistema de Controle Interno da Administração Pública tem
que atuar efetiva e eficientemente, nestes departamentos ou setores para garantir a supremacia
do interesse público:
Para melhor compreensão deste trabalho-estudo transcreveu-se as definições dos
princípios que regem a Administração Pública:
1- Por Reis (2001):
Princípio da legalidade: princípio basilar do Estado Democrático de Direito.
Traduz a obrigatoriedade de o administrador público sujeitar-se as prescrições da lei
e fazer exclusivamente o que a lei autoriza. Significa que o administrador público
está, em toda sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências
do bem comum, e deles não pode se afastar ou desviar, sob pena de praticar ato
inválido e expor-se à responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso.
Impõe-se absoluta sujeição da Administração ao direito, revelando a restrição
imposta ao livre-arbítrio do administrador público, posto que a ele é somente é
permitido fazer aquilo que estiver expressamente permitido em lei.
Princípio da impessoalidade: significa que a Administração tem que tratar a todos
sem discriminação, benéficas ou detrimentosas. Tampouco, favoritismos ou perseguições são toleráveis. Esse princípio se espelha no princípio da igualdade ou
isonomia. Se todos são iguais perante a lei, forçosamente também serão perante a
Administração.
Princípio da moralidade e da probidade: é pressuposto da validade de todo ato da
Administração Pública. Trata-se da moral administrativa. Significa que todo
administrador deve agir com lisura, seriedade e correção na prática de todos os atos
públicos.
Princípio da publicidade: obriga a Administração Pública à divulgação oficial de
seus atos para conhecimento público e início de seus fins externos. É requisito de
eficácia e garantia da moralidade dos atos praticados para toda a sociedade.
Princípio da razoabilidade: embora não estatuído na Carta Magna, está nela
implícito, sendo reconhecido pela doutrina e jurisprudência. A razoabilidade exige
18
proporcionalidade, correlação ou adequação entre os meios e os fins, diante dos
fatos ensejados pela decisão administrativa. A razoabilidade restringe a
discricionariedade do administrador.
2- Por Machado Júnior e Reis:
Eficiência: está relacionada ao custo, à forma pela qual os meios são geridos. É a
otimização dos recursos disponíveis, através da utilização de métodos, técnicas e
formas, visando ao menor esforço e ao menor custo na execução das tarefas. A
eficiência é, pois, um critério de desempenho.
Eficácia: diz respeito ao atingimento de objetivos e metas. Sua preocupação é com
resultados. Se uma organização tem claramente definidos os seus objetivos e estes
são atingidos, dizemos que a organização é eficaz.
Efetividade: refere-se à preocupação da organização com seu relacionamento
externo, sua sobrevivência e atendimento das necessidades sociais, pressupondo ainda certo grau de eficiência e eficácia.
Economicidade: refere-se aos prazos e condições nos quais são obtidos os recursos
físicos, humanos e financeiros. Uma operação econômica pressupõe recursos em
qualidade, quantidade, menor custo e tempo hábil.
3- Por Guerra (2005):
Princípio da legitimidade: este princípio é chamado de "presunção de legalidade",
significa no que tange ao exercício do procedimento de auditoria governamental,
observar se o administrador público, na totalidade de suas ações administrativas,
orçamentárias, financeiras, contábeis e operacionais, se sujeita, além do
cumprimento das normas, leis e regulamentos que se lhe impunha submeter, aos fins
inicialmente previstos e à motivação oferecida para a execução do ato.
O controle interno da Administração Pública tem por finalidade a certificação de
conformidade às leis, regulamentos e regramentos e da produção de resultados, que se efetiva
em diversas oportunidades das ações e atividades administrativas e pode acontecer, em
momento prévio, concomitante ou posterior:
1- prévio ou preventivo: aquele que é realizado e exercido anteriormente à prática do
ato administrativo, com vistas à prevenção da prática de ato abusivo, ilegal ou contrário ao
interesse público, ainda por desperdícios, desvios, falhas, impropriedades ou irregularidades.
Ocorre quando o ato administrativo está sujeito à autorização ou aprovação prévia, que possa
possibilitar a correção anteriormente à materialização de eventuais ou possíveis danos;
2- concomitante ou detectivo: aquele que acompanha a atuação administrativa de
maneira simultânea, com verificação da regularidade do ato administrativo de plano, na
mesma oportunidade em que é ou for praticado;
3- posterior ou corretivo: aquele que é exercido depois de praticado o ato
administrativo. O controle corretivo possui o propósito de rever o ato administrativo para
confirmá-lo, se legal, regular e corrigi-lo, se eventuais ou possíveis defeitos forem apurados
ou desfazê-lo, se ilegal por via de revogação ou declaração de nulidade.
Roncalio, Alberton e Amaral (2009, p. 32) definem que:
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O controle interno deve atuar nas instituições de forma preventiva, fiscalizando e
detectando erros e falhas para que, em tempo hábil, sejam tomadas medidas que
evitem, reduzam ou corrijam atos que possam comprometer o alcance das metas e
objetivos da organização.
O controle interno compreende todos os mecanismos e instrumentos planejados na
administração de uma instituição ou organização para conferir, dirigir, executar, fiscalizar,
governar, restringir e vigiar suas várias ações e atividades com o objetivo ou propósito de
fazer cumprir as suas metas e objetivos. Os controles não se limitam, jamais devem se limitar
a formulários ou manuais, processos ou procedimentos, métodos ou técnicas, programas ou
projetos, instruções ou orientações, políticas ou propostas, planos de contas ou cálculos e
estimativas.
O controle interno também tem que avaliar todas as ações, atividades, políticas,
programas e projetos desenvolvidos em todas as áreas da administração para, depois testar a
sua efetividade, eficácia e eficiência. Por ser o controle interno, trata de (dirigir-se), controlar
e governar as informações e dados e também restringir (-se) o acesso às informações e dados
para conferi-las, com o fim de preservar a (para que haja) total confiabilidade, fidedignidade e
segurança das (dessas) informações produzidas.
Para Attie (2000, p. 113), o controle interno é parte integrante de cada segmento da
organização e cada procedimento corresponde a uma parte do conjunto do controle interno.
Correia (2004) diz que “todos são responsáveis pelo correto funcionamento do
controle interno”.
Diante dos inúmeros conceitos e definições, pode-se evidenciar que o controle interno
envolve todas as ações, atividades e rotinas, de natureza administrativa e contábil-financeira,
com a finalidade e objetivo de preparar e orientar aos administradores e administrados para a
tomada de decisões, legais e razoáveis.
Isto implica dizer que a orientação será dada a toda a administração, desde o superior
ao mais inferior hierárquico, para que estes compreendam, respeitem e cumpram as leis e
regulamentos inerentes às políticas planejadas e programadas a fim de que os bens e direitos
estejam garantidos e protegidos e todas as informações e dados sejam eficientes com total
fidedignidade nos registros contábeis e procedimentais.
O controle interno apresenta como principal finalidade, o exercício do controle dos
atos de gestão administrativa e a verificação da adequação desses atos aos princípios
constitucionais, legais, éticos e morais e os vinculam à maneira de agir e fazer do
administrador ou gestor público na consecução do interesse público - coletividade.
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Para alcançar os objetivos planejados e predeterminados, a atuação do controle interno
se subdivide no controle formal ou de legalidade, controle substantivo ou de mérito.
O controle formal ou de legalidade, objetiva à verificação da adequação dos processos
e procedimentos da Gestão Pública às normas jurídicas regulamentares ou de conformidade
com os princípios constitucionais e legais (caracterização do controle de adequação formal à
legislação e regulamentos).
O controle substantivo ou de mérito, objetiva à busca de avaliação quantitativa e
qualitativa dos pressupostos de: efetividade, eficácia e eficiência; à verificação da prestação
de serviços públicos para garantir à satisfação do interesse público - bem comum; a
resguardar e salvaguardar o patrimônio público contra o desperdício, desvio, fraude e
utilização imprópria e irregular dos bens e haveres públicos.
Segundo Gattringer (2002, p. 42), o Sistema de Controle Interno tem a finalidade,
também segundo sua natureza, alcançar os seguintes objetivos:
Integralidade: assegurar que as informações, registros e providências etc., abranjam a totalidade dos fatos ocorridos, ou seja, tudo o que deveria ter sido executado,
registrado, decidido, promovido, informado, etc., foi de fato feito.
Exatidão: assegurar que a execução, a valorização, a informação e os registros se
revistam da necessária e adequada exatidão.
Pontualidade: assegurar que as épocas, os cronogramas, as datas etc., sejam
rigorosamente respeitadas.
Autorização: assegurar que todos os atos de gestão estejam adequadamente
autorizados pela pessoa competente e condizente com as normas traçadas.
Economicidade: Assegurar que o que está sendo controlado justifica o custo da
operação. (Relação custo x benefícios).
O Sistema de Controle Interno da Administração Pública, dentre outras, finalidades
básicas, deve avaliar: os atos do gestor público; o cumprimento das metas do Plano
Plurianual; a execução dos projetos e programas de governo; a execução dos orçamentos; o
alcance e a consecução dos objetivos e a adequação do gerenciamento e bem assim, a gestão
do administrador ou gestor público.
Como é cediço, todas essas avaliações tem o fito de comprovar o nexo de
conformidade entre os atos do gestor/administrador público e os princípios constitucionais
que regem a Administração Pública, quais sejam: legalidade, legitimidade, economicidade,
efetividade, eficácia e eficiência da gestão contábil, financeira, orçamentária, patrimonial, de
pessoal e demais sistemas administrativos e operacionais, sempre em busca do bem comum,
com persecução de bons e satisfatórios resultados para os administrados e para a sociedade
como um todo.
Para Attie (2000, p.114):
Um sistema de controle interno bem desenvolvido pode incluir o controle
orçamentário, custos padrão, relatórios operacionais periódicos, análises estatísticas,
21
programas de treinamento de pessoal e, inclusive, auditoria interna. Pode também,
por conveniência, abranger atividades em outros campos, como, por exemplo,
estudo e tempos e movimentos, e controle de qualidade.
Castro (2007, p. 160) comenta que: O sistema de controle interno, além de se constituir num excelente mecanismo gerencial e de transparência na atuação administrativa, também configura importante
instrumento de efetivação da cidadania, pois dificulta a adoção de práticas
clientelistas e vincula o gestor à prestação de contas constante à população.
O controle interno efetivo, eficiente e bem desenvolvido influenciará positiva e
substancialmente os diversos e variados departamentos ou setores da Administração Pública,
mediante qualificação e aprimoramento de maneira eficaz e razoável, processos e
procedimentos que sejam ineficientes para a garantia de qualidade e segurança das ações,
atividades, metas, políticas, programas, projetos e prioridades desenvolvidas em busca de
resultados desejados e satisfatórios para o interesse público.
Os principais objetivos práticos do Sistema de Controle Interno na Administração
Pública: a) evitar ou reduzir a prática de abusos, desperdícios, desvios, erros, falhas,
ilegalidades, impropriedades e irregularidades; b) evitar, de maneira preventiva, a prática de
erros, fraudes e irregularidades; c) assegurar e garantir a observância das normas
constitucionais, legais e regulamentares aplicáveis; d) permitir a implementação de ações,
projetos e programas para que ocorra eficiência, eficácia, efetividade e economicidade na
aplicação dos recursos; e) verificar a legalidade das ações, atos e processos decorrentes da
execução contábil, financeira e orçamentária.
O Sistema de Controle Interno, de acordo com a disposição no inciso IV do artigo 74
da Constituição Federal de 1988 deve apoiar e prestar auxílio ao órgão de controle externo
(Tribunal de Contas) no exercício de sua missão institucional, sem prejuízo do disposto em
legislação específica, consiste no fornecimento de informações e dados dos resultados das
ações, projetos e programas governamentais.
O Controle Interno deve, sobretudo, servir-se de orientação ao administrador ou gestor
de bens e recursos públicos para a tomada de decisões legais, razoáveis com confiança e
segurança nos assuntos pertinentes às suas áreas de atuação, inclusive nas prestações de
contas.
As atividades, atribuições e funções do Controle Interno não se confundem com as de
Assessoramento e Consultoria jurídica e política que competem exclusivamente ao órgão
jurídico da Administração.
A atuação efetiva, eficaz e eficiente do Controle Interno destina-se subsidiar: a) o
exercício da direção e gestão superior da Administração Pública; b) a supervisão das
22
diretorias e coordenações das Secretarias; c) o aperfeiçoamento da gestão pública no
planejamento, previsão, organização, coordenação, comando, execução, controle e
monitoramento das ações, metas, objetivos, prioridades e políticas públicas.
A Administração Pública para demonstrar para a sociedade a efetividade e eficácia de
sua fiscalização planejada e desenvolvida, se utiliza de serviços de auditoria e controladoria,
que a cada dia passa a ter papel fundamental e indispensável para ratificar a legalidade,
moralidade e seriedade que ocorre em suas ações, metas, projetos, programas e políticas
públicas com planejamento, responsabilidade e transparência exigida pela Lei de
Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 4.5.2000) e da Lei da Improbidade
Administrativa (Lei nº 8.429, de 2.6.1992), que devem estar contidas nos atos da Gestão
Pública.
Portanto, verifica-se que a auditoria e controladoria fornecem conhecimentos e
elementos mais abrangentes, que auxiliar o Administrador ou gestor na tomada de decisões,
também fortalecem a transparência e responsabilidade das ações e atos executados pelos
administradores na gestão dos recursos públicos, por encontrarem-se inteirados de todo o
processo e procedimento de controle interno realizado pela Administração Pública, de modo a
apoiar e auxiliar a fiscalização e monitoramento realizado pelo controle externo.
Para demonstrar-se a amplitude do sistema de controle interno foi desenvolvido um
gráfico que explana e interliga aos sistemas, gráfico esse elaborado pelo Conselheiro
Corregedor do Tribunal de Contas do Estado do Paraná, Fernando Augusto Mello Guimarães
(FIEP 27.nov.2006), que adaptamos:
23
Nesse sentido pode-se visualizar e verificar os diversos aparelhos envolvidos no
Sistema de Controle Interno. O importante dessa composição e adaptação gráfica é a ligação
entre os preceitos direcionados para o aperfeiçoamento, manutenção e orientação com
economicidade, efetividade e eficiência do controle interno, com a manutenção de um nível
de suporte administrativo e gerencial elevado que possibilita enxergar e fiscalizar o que foi
planejado e programado, desde que seja desenvolvido e executado, de acordo com o
orçamento contábil-financeiro da Administração Pública.
CONCLUSÃO
Para a Administração Pública, um dos elementos mais indispensáveis, por ser de
extrema importância para os administradores e seus administrados, é o controle. Este, no atual
modelo de gestão pública, acima de tudo, tem que atuar para resguardar e salvaguardar que a
Administração Pública esteja em consonância com os princípios constitucionais, éticos, legais
e morais.
Além desses, os princípios do controle interno, também devem atuar para garantir e
proteger ao interesse público, no zelo para das seguintes ações: equilíbrio das contas públicas,
na relação custo/benefício; qualificação e treinamento adequado, para posteriormente
promover revezamento dos servidores nos diversos departamentos ou setores; na delegação de
24
poderes e definição de responsabilidades; segregação de funções; instruções e orientações
devidamente formalizadas; controles sobre as escriturações, registros e transações; na
aderência às diretrizes, normas, políticas e regulamentos.
As delimitações e limites impostos pelas leis fazem com que os administradores
reflitam antes de tomar decisões ou executar atos ilegais ou irresponsáveis que resultem nos
descontroles e desmandos, desperdícios e desvios, aumentos e comprometimentos dos
recursos públicos.
Essas limitações são fortalecidas pelas possíveis previsões de sanções administrativas,
cíveis e penais que são destinadas e direcionadas ao administrador ou gestor público que
descumprir as normas, mas não impedem, inibem ou proíbem de praticar ações, atos e
condutas ilegais, imorais e improbidades.
A debilidade e fragilidade da Administração Pública, aliada à inexistência ou
comprometimento do controle interno e externo e ao desinteresse da sociedade pela
fiscalização facilitam a ocorrência dos descontroles, desmandos, desperdícios, desvios e
improbidades e ensejam o despontar e o surgimento da corrupção política e pública, ao
aproveitar-se das limitações dos instrumentos de controle, da subordinação hierárquica do
sistema de controle, da inexistência de mecanismos aptos a manter a administração adstrita à
legalidade e moralidade, da abusividade e arbitrariedade do poder, bem como da consequente
supremacia do interesse pessoal do administrador ou gestor face ao anseio e interesse
coletivo.
A corrupção está associada à fragilidade dos padrões éticos e morais da sociedade; da
impunidade administrativa, cível, eleitoral e penal do administrador ou gestor
comprovadamente ímprobo; do desrespeito pela proteção e preservação do interesse público -
bem comum da coletividade, que refletem sobre a ética, a moralidade e probidade do agente
público.
Normalmente, a improbidade relaciona-se ao meio em que vive e atua o agente
público, no contexto social em que a obtenção de vantagens pecuniárias indevidas é vista
como prática comum na comunidade. Tudo isso, geralmente, faz com que idêntica concepção
seja praticada ou mantida por administrado - cidadão e contribuinte - como por agente público
nas relações que venha a estabelecer com o Poder Público.
Isso é lógico e racional, que se um povo prezar-se e manifestar-se pela moralidade e
probidade - honestidade - certamente terá governante ético e honesto, mas um povo que no
seu cotidiano, aceita e tolerar a improbidade - desonestidade - certamente terá governante com
pensamento similar, aético, imoral e ímprobo.
25
A ineficiência estatal quer no Poder Legislativo (Fiscalizador/Controlador), Executivo
(Administrativo), Judiciário (Jurisdicional) é um importante fator de propagação de práticas
de improbidades - corrupções. A responsabilização administrativa, cível, eleitoral, penal e
política de forma exemplar, pedagógica, proporcional e punitiva dos agentes públicos pode se
disseminar em múltiplas vertentes, especialmente, na condutividade do administrador ou
gestor público em administrar, comandar e gerenciar o Poder Público - Administração
Pública.
É evidente, a importância das regras constitucionais e infraconstitucionais
estabelecidas, sobretudo, da Lei de Improbidade Administrativa e da Lei de Responsabilidade
Fiscal, mas que sejam aplicadas efetiva, eficaz e eficientemente, aos administradores e
gestores públicos, considerados aéticos, imorais e ímprobos para evitar-se à ineficácia destes
regramentos jurídicos, e desta forma contribuir e favorecer ao alcance de um ajuste fiscal nas
contas públicas (equilíbrio das contas públicas) e para direcionar esses administradores ou
gestores a trabalhar com mais responsabilidade, segurança e transparência durante seu
mandato, com planejamento, organização, comando, execução e controle de suas ações, atos,
metas, objetivos, políticas e prioridades administrativas, de modo a evitar o descontrole,
desmando, desperdício, desvio, erro, falha, fraude, ilegalidade, impropriedade e
irregularidade. Pois, que, ainda é comum em alguns municípios brasileiros, a sociedade
vivenciar dentro da política do país, esses problemas públicos.
O sistema de controle interno tem que garantir ou possibilitar, auxiliar a
Administração Pública a atingir seus objetivos, políticas públicas e prioridades
administrativas. Proporcionar uma garantia adequada, coerente e razoável para tomada de
decisões corretas e justas. Por não existir uma garantia absoluta deve auxiliar e favorecer a
Administração na consecução de suas ações, metas, programas, projetos, objetivos, políticas
públicas e prioridades administrativas e assegurar uma relação custo-benefício
(economicidade). Deve ainda: contribuir para a qualificação e treinamento adequado dos
servidores - funcionários; planejar, estruturar e organizar a descentralização de poderes e
responsabilidades; adotar as instruções e orientações devidamente formalizadas; promover e
exigir a observação e cumprimento das normas legais, instruções normativas, estatutos e
regimentos.
A importância extrema do Controle Interno para a Gestão Pública Municipal alicerça-
se na satisfação do interesse público - bem comum - isto é, no atendimento das necessidades e
prioridades coletivas - sociedade local.
26
Por fim, como relatado em linhas anteriores, para que, qualquer agente público -
administrador ou gestor público - possa ter uma boa gestão ou êxito na gerência dos recursos
públicos, é importante ter: Planejamento, Organização (Direção/Coordenação),
Desenvolvimento (Execução), Controle (adoção de mecanismo de autocontrole devidamente
organizado) e Administração, elementos indispensáveis, para tomada de decisões, no
desempenho e execução das funções do administrador público.
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