a. propósito de este informe

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I. PREFACIO Y PRINCIPALES RESULTADOS Y RECOMENDACIONES

A. Propósito de este Informe

La Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA) de Chile encargó a los expertos quese identifican a continuación (los auditores) realizar una Auditoría del Plan de Prevención yDescontaminación Atmosférica para la Región Metropolitana (PPDA).

• James Lents Universidad de California, Riverside, EE.UU.

• Steinar Larssen Instituto NILU, Noruega

• Jocelyne Clench-Aas Instituto NILU, Noruega

• Fernando Alliende Consultor Senior, Chile

El objetivo de la auditoría es realizar una verificación y evaluación independiente de:

• Los sistemas de información usados en el PPDA, incluyendo los orígenes, calidad ymétodos de procesamiento de los datos.

• El avance de las medidas establecidas en el PPDA y su efecto en la reducción de lacontaminación atmosférica.

• La idoneidad o capacidad del PPDA para lograr una descontaminación real.

• Los aspectos clave que sería util definir para reformular el PPDA.

El alcance del trabajo, su metodología y actividades están descritos en los Términos deReferencia, reproducidos en el Anexo 6 de este informe.

Entre septiembre y diciembre de 1999 los auditores extranjeros visitaron Santiago paraevaluar el estado del PPDA, permaneciendo en Chile por un periodo de 7-10 días cada uno..Durante el mismo período, se concluyó el trabajo de auditoría.

El grupo de trabajo estuvo integrado por los auditores y por la Sra. Ana María Ruz Frías,Ingeniero Civil. Asimismo CONAMA encargó al Sr. Sergio García Opazo, Economista, lacoordinación técnica de la auditoría, así como el proporcionar los medios logísticosrequeridos para la adecuada realización del trabajo.

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Durante el período de auditoría, los auditores se entrevistaron con varios funcionarios deCONAMA y otras entidades estatales relacionadas con el PPDA, parlamentarios,asociaciones médicas y empresariales, e investigadores universitarios. En el Anexo 2 seindican las entrevistas sostenidas.

Durante el mismo período, los auditores visitaron algunas de las estaciones de monitoreo decalidad del aire, así como algunos Centros Centinelas de atención médica.

Finalmente, los auditores examinaron la documentación y bibliografía detallada en el Anexo1.

Este informe contiene once capítulos que cubren los requerimientos planteados por losTérminos de Referencia. Al comienzo de cada capítulo se incluye un resumen de lasevaluaciones y recomendaciones contenidas en él. Los resúmenes están en letra cursiva.

En el Capítulo XI se presentan todos aquellos resúmenes, uno tras otro, de modo de facilitaruna visión general de las conclusiones de la auditoría.

B. Limitaciones de esta revisión

La investigación se basó en un examen en terreno limitado, entrevistas con autoridades ypartes interesadas, y revisión de la información y documentos que se pusieron a disposiciónde los auditores. Los auditores no asumen ninguna responsabilidad por condiciones que nohayan sido reveladas durante su investigación.

La auditoría se ha realizado según prácticas profesionales universalmente aceptadas y deacuerdo con los Términos de Referencia mencionados anteriormente.

Considerando el tiempo limitado con que se contó para realizar la auditoría, no fue posibleincluir análisis especializados, revisión detallada de los datos ni verificación de fuentes,como tampoco realizar una revisión detallada de los cálculos, incluyendo costos y beneficios.

Durante la evaluación, no se tomaron muestras ni se hicieron mediciones químicas, físicas nimédicas.

C. Resultados

Durante el proceso de auditoría, los auditores han estudiado los diversos aspectos de lasituación de contaminación atmosférica en Santiago, incluyendo sus causas, sistema demonitoreo, pronóstico y medidas de episodios, así como el sistema de análisis que constituye

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el fundamento de las medidas desarrolladas como parte del PPDA. El tiempo disponible pararealizar la auditoría fue limitado y, en consecuencia, los auditores sólo pudieron permaneceren Santiago por un tiempo restringido. Por ello, los auditores no pretenden haber realizadoun análisis total de los diversos aspectos que conforman la situación. Sin embargo,recibieron análisis extensivos y calificados de la calidad del aire disponibles para Santiago yayuda activa para obtener información adicional sobre la situación en esta ciudad deinstituciones técnicas a cargo de los diversos aspectos del sistema de reducción de lacontaminación. Además, sobre la base de su experiencia en análisis y trabajos similaresrealizados en otras ciudades del mundo, consideran poder ofrecer algunas recomendacionespara mejorar las actividades de descontaminación atmosférica, siempre que se asignenrecursos humanos y fondos suficientes.

Las siguientes recomendaciones relativas al mejoramiento del proceso de descontaminaciónse basan en la evaluación de la situación de contaminación atmosférica en Santiago, incluidaen los Capítulos II y III de este informe.

1. Temas principales que surgen de la auditoría

• En comparación con otras ciudades del mundo y normas y recomendaciones de calidaddel aire, el PM constituye el problema más grave en Santiago, tanto con relación alpromedio de concentraciones de PM10 y PM2.5 de largo plazo (anual) como al de cortoplazo (24 horas) que se verifican durante los episodios más críticos.

• Aunque la situación de contaminación por PM ha mejorado considerablemente en elcurso de los últimos diez años, las concentraciones siguen siendo demasiado altas.

• La composición química de las partículas atmosféricas es una buena indicación de lasfuentes responsables. En términos generales, los agentes contribuyentes (por masa) son:

Al PM10: - cerca del 50%: Partículas de “tierra”, representadas por partículaslevantadas en caminos principalmente.

- cerca del 25%: partículas de combustión generadas por vehículos.

- cerca del 10%: partículas generadas por la industria.

- cerca del 15%: partículas posiblemente generadas por las fundicionesde cobre emplazadas fuera de Santiago u otras fuentesde “background”.

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Al PM2.5: - cerca del 50%: partículas de combustión generadas por vehículos.

- cerca del 20%: partículas generadas por la industria.

- cerca del 25%: partículas de tierra generadas por resuspensión encaminos.

- cerca del 40%: partículas posiblemente generadas por fundiciones decobre u otras fuentes de “background”.

En consecuencia, el tráfico vehicular es responsable de la mayor contribución, ya sea depolvo en resuspensión (la principal fuente de PM10) o de partículas de combustión (lasprincipales contribuyentes al PM2.5).

En cuanto a las partículas de combustión, los mayores responsables son los vehículos conmotores diesel, principalmente buses, así como también camiones.

• El PM en el aire está compuesto por partículas primarias tales como son emitidas por lasfuentes y por partículas formadas a partir de gases en la atmósfera (partículassecundarias). Los gases “precursores” son el SO2 (principalmente generado por laindustria), NOx (principalmente generado por buses y otros vehículos) y amoníaco (cuyasfuentes son, por ejemplo, desechos orgánicos y la agricultura). Las partículas secundariasconforman cerca del 50% del PM2.5 y 25% del PM10. Por lo tanto, para controlar elproblema del PM en Santiago, es importante también controlar gases como el SO2, NOxy amoníaco.

• Con relación a las normas y recomendaciones de calidad de aire, el ozono es el segundogran problema en la contaminación atmosférica de Santiago. El ozono es unconstituyente natural de la alta atmósfera, que en raras ocasiones alcanza la superficieterrestre. Las altas concentraciones en el aire urbano se deben a reacciones fotoquímicasde NOx y gases orgánicos (denominados VOC). La composición de las emisiones y laatmósfera de Santiago son tales que el control de las emisiones de VOC es probablementeel medio más importante para reducir el problema del ozono, aunque esto debeverificarse.

• Durante los episodios, las concentraciones de PM10 pueden alcanzar concentracionesmuy altas, debido a condiciones meteorológicas adversas unidas a una alta intensidad deemisiones. Además, durante los episodios las concentraciones tienden a ser más altas enlas tardes. Por lo tanto, sería importante que en situaciones de alerta o emergenciaambiental se controlara el tráfico vehicular en las horas “peak” vespertinas. Las quemasde biomasa pueder ser, también, importantes durantes los episodios.

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• Las actividades que realiza CONAMA y las demás instituciones durante los episodios,están, según opinión de los auditores, bien realizadas. Por otra parte, los límites paradeclaración de alertas, pre-emergencias y emergencias son , en general, más estrictas queen otros países del mundo. Se efectúan, sin embargo, recomendaciones específicas paraintentar mejorar el pronóstico y las disminuciones de emisiones durante los episodios.

• Aunque Chile ha mejorado considerablemente la calidad de la salud de su población,especialmente entre los niños pequeños, la morbilidad del sistema respiratorio siguesiendo inaceptablemente alta. Sería deseable reducir el número de infeccionesrespiratorias infantiles a los niveles de los países industriales. Centrarse en estosproblemas de salud puede generar grandes beneficios en el mediano y largo plazo.

• El PPDA debe ampliarse para incluir el monitoreo y la reglamentación de las fuentes decontaminación intradomiciliarias. La pobreza, que sigue siendo un problema social, tieneun impacto predominante sobre la salud. Considerando que la población más pobre deSantiago usa cocinas a leña, particularmente en los meses de invierno, dentro de hogaresque carecen de sistemas de ventilación para calefacción y cocina, y que la contaminaciónintradomiciliaria es con una alta probabilidad un factor contribuyente importante en loscuadros respiratorios de corto plazo, deben planificarse mayores iniciativas para controlareste tipo de contaminación. Los factores ambientales intradomicialiarios a que debeasignarse prioridad son la quema de combustibles en ambientes sin ventilación y el fumarpasivo.

• Con respecto a la evaluación del avance de la implementación del PPDA, debeconsiderarse lo siguiente:

− La información de calidad del aire sugiere que en el período 1997-1999 las tasasreales de reducción de emisiones de PM10 y CO en Santiago habrían superado losestablecidos en el PPDA para el mismo período, mientras que los niveles de ozonoparecen haberse mantenido constantes. Todo ello dentro de un marco demejoramiento substancial de concentraciones de PM durante el período 1989-1999.

− Es difícil estimar el avance general del PPDA en términos del avance logrado porcada una de sus actividades. Sin embargo, desde este punto de vista, una estimacióngruesa del avance general del PPDA es del orden del 25% de la efectividad total delplan a Diciembre de 1999 (este porcentaje ha sido calculado multiplicando elavance estimado de cada actividad principal por su efectividad global determinadapor el PPDA). 50% de las medidas están concluidas o dentro de los plazosprogramados y un 50% están atrasadas.

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• Se considera que la organización para administrar el PPDA no es adecuada. Puede quecorresponda a lo establecido en la normativa, pero ha sido un gran obstáculo para el éxitodel PPDA y lo será particularmente en el futuro.

• El gasto actual real relacionado con el PPDA es del orden de US$2,00 per cápita anual.En comparación, la experiencia internacional indica que para cumplir las metas este gastodebe ser de 3 a 4 veces más alto.

2. Recomendaciones principales para mejorar el proceso de descontaminación

2.1. Principales medidas de control

Es la opinión de los auditores que el proceso de mejoramiento del aire en Santiago debecontinuar sin demoras según los principales lineamientos establecidos en el PPDA. Sinembargo, es también su opinión que paralelamente debe mejorarse el análisis de efectividadde las diversas medidas de control, para mejorar la infraestructura de métodos que usan lasdiversas instituciones involucradas. Dicho mejoramiento es necesario para garantizar que sedé prioridad a las medidas más efectivas en términos de mejoramiento por unidad de costo(costo-efectividad o análisis de costos y beneficios).

Las recomendaciones para lograrlo están enumeradas más adelante. Con todo, los auditoresdesean enfatizar que, con la actual situación de alta contaminación en Santiago, debenseleccionarse y aplicarse muchas medidas de control sin esperar a que se implemente unmejor análisis de eficacia. Sobre la base de la evaluación técnica realizada por la comunidadcientífica de Santiago y otros expertos en contaminación atmosférica, tales como estosauditores, pueden indicarse muchas medidas obviamente eficaces que tienen un granpotencial de reducción de la contaminación atmosférica.

En la situación actual, la atención debe centrarse en las principales fuentes que contribuyen agenerar grandes concentraciones en las áreas de mayor densidad poblacional y no sólo en lasque representan las mayores contribuciones a las emisiones. Las fuentes ubicadas en altura(fuentes puntuales con chimeneas altas) efectúan una contribución menor a lasconcentraciones a nivel del suelo que las fuentes de poca altura, como por ejemplo el tráfico,que, además, generan emisiones en áreas cercanas a la población. Los esfuerzos debenconcentrarse en aquellos compuestos que representan la amenaza más grave para la salud.

− Principales fuentes de PM2.5: Buses y quemas no controladas de biomasa. Muchasotras clases de fuentes representan pequeñas contribuciones (por ejemplo, otrasclases de vehículos). Según al último inventario de emisiones, las fuentes

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industriales representan actualmente contribuciones limitadas.

− Principales fuentes de NOx: Buses y otros vehículos. La contribución de laindustria es limitada.

− Principales fuentes de VOC: Vehículos con motores a gasolina, uso general desolventes, distribución de combustible.

− Emisiones precursoras de partículas secundarias (como se mencionóanteriormente): SO2 de la industria, NOx de vehículos (principalmente buses),amoníaco de diversas fuentes.

Está claro que el tráfico vehicular es la fuente principal de muchos problemas,particularmente de PM y ozono.

La resuspensión de polvo en las calles es la principal fuente de PM10. Sobre la base deestudios realizados en Santiago y en la experiencia de los auditores con estudios realizadosen otras ciudades y países, la resuspensión de PM10 en las calles es muy difícil de controlar.La limpieza de calles con máquinas de tecnología avanzada (aspiradoras, húmedas o secas)no reducirá la resuspensión de PM10, porque aquéllas no son capaces de eliminar laspartículas finas del PM10 de las superficies viales.

El único método viable es tratar de evitar que las partículas lleguen a las calles. Enconsecuencia, las medidas de control adecuadas son aquellas que tratan de controlar lamigración de polvo hacia las calles, tales como plantar vegetación en las superficies cercanasa las calles, etc.

De acuerdo con estas consideraciones, las principales medidas recomendadas para unaconsideración detallada son (los plazos se indican entre paréntesis):

• Dictar normas de emisiones vehiculares más estrictas, especialmente para buses ycamiones (corto plazo), de manera que correspondan a las normas norteamericanas yeuropeas.

• Establecer normas de calidad para los combustibles, que permitan la introducción devehículos que cumplan con normas de emisión más estrictas.

• Dar énfasis al reemplazo de los buses más antiguos (corto plazo).

• Considerar otras medidas que reduzcan las emisiones de los buses, por ejemplo:“retrofitting”, buses a gas.

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• Hacer un esfuerzo concertado para estudiar programas de transporte público que hantenido éxito en otros lugares del mundo y desarrollar adicionalmente estos programas enSantiago (mediano a largo plazo).

• Evaluar el uso de la mejor tecnología disponible para nuevas fuentes (mediano a largoplazo).

• Derogar la ley que exige proporciones de reducción iguales para todos los sectores deemisiones y desarrollar en su lugar la capacidad de analizar la efectividad de cada medidade control por separado (corto a mediano plazo).

• Considerar medidas que restrinjan el desarrollo urbano, para así reducir la demanda detransporte en la Región Metropolitana de Santiago (largo plazo).

• Controlar las quemas de biomasa (corto plazo).

• Controlar las emisiones de precursores de partículas secundarias, principalmenteamoníaco (corto plazo).

• Controlar el uso de solventes en general (corto a mediano plazo).

• Controlar la combustión intradomiciliaria (corto a mediano plazo).

2.2. Cambios de infraestructura que permitirán mejorar el análisis de la situación yla efectividad de las estrategias de descontaminación

Debe establecerse un sistema de análisis completo de la administración de calidad del aire,incluyendo modelos de dispersión atmosférica, para establecer prioridades dentro de lasmedidas de reducción de la contaminación sugeridas. Las recomendaciones para mejorar lainfraestructura e información incluyen las siguientes:

• Mejorar el inventario de emisiones

− validando factores de emisión para Santiago, con énfasis en vehículos,especialmente buses y camiones (corto plazo);

− completando la información sobre distribución espacial y variación temporal de lasemisiones de todas las fuentes (corto plazo);

− validando la información de distribución de tráfico en la red vial (corto plazo).

• Establecer modelos apropiados de dispersión y química atmosférica, y asegurar la

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capacidad de validarlos y aplicarlos al trabajo de administración de calidad del aire(corto, mediano o largo plazo, dependiendo del tipo de modelo que se utilice para cadaproblema, por ejemplo: PM, ozono, promedios de largo plazo, episodios).

− Esto es necesario para determinar más precisamente las reducciones de emisionesnecesarias para cumplir las metas, por cada compuesto, sobre la base de criteriosespecíficos (por ejemplo, que el CO es un problema en áreas adyacentes a calles y,por lo tanto, las reducciones deben establecerse según las concentraciones que severifiquen en esas áreas y no según las emisiones totales anuales en toda la ciudad);

− la efectividad de las diversas medidas de control.

• Considerar los siguientes mejoramientos en el monitoreo y sistema de generación dedatos:

− incluir las estaciones de “background” (fuera del área urbana) en la red delSESMA.

− establecer una estación específica para evaluar la exposición en áreas adyacentes acalles dentro del ambiente peatonal urbano del centro de la ciudad.

− estudiar las posibles influencias locales sobre ciertas estaciones (El Bosque, LaFlorida) y estudiar con mayor profundidad la situación especial del PM enPudahuel.

− establecer una rutina para dar a conocer regularmente la información:

3 diariamente en la Internet;

3 anualmente en informes anuales completos, que deberán publicarsedentro de los seis primeros meses del año siguiente.

Este tipo de difusión regular de la información permitirá que la gente tenga mayorconciencia del problema de la contaminación atmosférica; además, puede usarse enprogramas informativos y educativos, y es muy valiosa para mejorar elconocimiento fáctico de la contaminación entre la población, los medios decomunicación y los políticos. En la opinión de los auditores, este es un aspectomuy importante que debe mejorarse.

− EL PVCA debe participar en actividades habituales de intercalibración. Debeconsiderarse, además, la posibilidad de realizarse una auditoría completa al

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programa de monitoreo y sus métodos.

• Sería ventajoso continuar con la investigación científica que entrega información sobre lasituación de los efectos de salud en Santiago específicamente. Es necesario desarrollaruna relación de dosis-respuesta chilena e informar prevalencias en la población chilena.El trabajo científico realizado hasta la fecha parece de muy buena calidad y abarca unamplio espectro de efectos, pero no ha sido actualizado para ir incluyendo información amedida que los niveles de contaminación disminuyen.

• Existe la necesidad de mejorar la comunicación entre las autoridades de salud y lacomunidad científica. Gran parte de los miembros de esta comunidad parecen tener unabuena comunicación entre ellos. Es lamentable que la comunicación entre la comunidadcientífica y los personeros de salud no sea tan productiva. Deben hacerse esfuerzos paraampliar la comunidad científica y apoyarla, poniendo la información a disposición deella, ayudando a difundir los resultados por medio de conferencias y publicaciones, yestableciendo foros en los cuales quienes se desempeñan en este campo puedan reunirse yanalizar sus trabajos.

• Existe la necesidad de iniciar estudios de población periódicos, que cubran varias áreasde información. Tales estudios deben repetirse a intervalos regulares de, por ejemplo, 5años. Deben incluir información de salud, morbilidad, parámetros demográficos yexposición a contaminantes intradomiciliarios, además de la información estándar desexo, edad y residencia.

• Iniciar un sistema de generación regular de información (cada 5 años y posiblementecomo parte de una revisión programada del plan de descontaminación) sobre indicadoresclave del estado general de salud de la población (por ejemplo, mortalidad,hospitalizaciones, infecciones respiratorias agudas en niños), con énfasis en los cambiosde exposición a la contaminación atmosférica durante ese período y los posiblesbeneficios derivados de menores concentraciones. Esto permitiría:

− Cuantificar el impacto sobre la salud, por medio de información de exposición-efecto según distintos indicadores de calidad del aire;

− Proporcionar a los actores involucrados información relativa a los posibles efectosde la contaminación, los efectos de los cambios en las concentraciones decontaminantes y sugerencias para mejorar el plan de descontaminación.

• La evaluación de beneficios dentro del análisis de costos y beneficios debe considerardebidamente la situación chilena y usar metodología más representativa.


2.3. Reglamentos y normas

• Se recomienda considerar la dictación de normas más estrictas para el PM10 dentro delos próximos años. Para que correspondan a las nuevas directrices europeas, la normadebería ser cercana a los 100 ug/m3. Esto no significa establecer niveles más estrictospara las emergencias ambientales.

• Se recomienda considerar el establecimiento de una norma para el PM2.5, como ya se hahecho en los EE.UU. (aunque se ha requerido recientemente a la USEPA sureconsideración, lo que probablemente ocurra dentro de los próximos dos años) y seconsidera hacer en Europa. Una norma para el PM2.5 podría, eventualmente, prolongarel plazo dentro del cual se establezcan nuevas normas para el PM10.

• No se recomienda asociar el uso de indicadores biomédicos (IBM) con la administraciónde episodios. Las razones son que el indicador está asociado con una demora temporal,lo que significa que en casi todos los casos, cuando se establece el IBM, el episodio ya haterminado y un alza del indicador puede estar reflejando otras situaciones, tales comoepidemias o los efectos de bajas temperaturas. Con todo, los IBM son una herramienta degran utilidad para reunir información que puede usarse en estudios de los efectos de lacontaminación atmosférica sobre el sistema respiratorio.

2.4. Estrategias y organización

• Para posibilitar el éxito del PPDA en sus futuros períodos de aplicación, a partir del año2000, deben hacerse dos recomendaciones principales:

− Si se desea cumplir las metas de calidad del aire, el gasto público anualdirectamente relacionado con el plan deberá aumentarse en tres a cuatro veces conrespecto al previsto para 1999 y 2000.

− La administración del PPDA deberá mejorarse drásticamente, en la línea de unamayor autonomía, flexibilidad y desempeño orientado a las metas. Probablementese necesite una entidad con organización propia separada de CONAMA RM,aunque conectada con ella, para administrar este enorme y complejo proyecto, queinvolucra billones de dólares en costos y beneficios. El problema de lamultiplicidad de entidades involucradas en la administración del PPDA debesolucionarse. Eventualmente, se necesitarán cambios normativos para estepropósito. Los cambios requeridos deben incluirse entre las metas de laadministración actual del PPDA.


• Las estrategias y actividades del plan deben focalizarse en un número relativamentepequeño de actividades substantivas (por ejemplo, 20-30 en lugar de las actuales 104), enlos cuales se concentren los recursos, responsabilidades e iniciativas de control.

• Debe acelerarse la implementación de las medidas para establecer y agilizar lacompensación de emisiones tanto para fuentes nuevas como existentes y desarrollar eimplementar un sistema de permisos de emisión transables para la RM.

• Para incluir la salud de la población en el PPDA, es recomendable establecer un sistemade vigilancia epidemiológica. Esto permitirá a las agencias “monitorear”permanentemente el impacto que tienen sobre la salud las medidas de descontaminación.Al monitorear la salud de la población, especialmente en términos de la eficacia de lareducción de concentraciones de contaminantes, es necesario que el sistema de vigilanciasea claramente descrito y que las responsabilidades queden claramente delineadas. Unsistema de vigilancia se caracteriza por la recopilación, análisis e interpretación deinformación reunida en un proceso continuo y sistemático por un grupo científico deepidemiólogos. También incluye las acciones necesarias resultantes que deben adoptar lasautoridades de salud pública en respuesta a la interpretación de la información.

La organización del sistema de vigilancia debe contemplar una estrecha cooperaciónentre las autoridades de salud pública y la comunidad científica. En la RegiónMetropolitana esta cooperación podría mejorarse.

Las autoridades de salud pública tienen la función de asumir responsabilidad por:

− la recopilación regular de información de salud y

− el establecimiento de medidas o acciones en respuesta a los resultados de lavigilancia.

Por su parte, la comunidad científica tiene la responsabilidad de:

• establecer los requisitos relativos al tipo de información que debe reunirse y los detallescientíficos relacionados con la recopilación de datos,

• analizar la información,

• interpretar los resultados

• informar sobre los resultados.


2.5. Episodios de emergencias

Las siguientes son algunas recomendaciones específicas para intentar mejorar el pronósticoy las reducciones de emisiones durante episodios:

• El esfuerzo para mejorar los modelos de pronóstico debe continuarse con fuerzacreciente. En este contexto, debe considerarse el uso de modelos matemáticos, además demejorar los modelos estadísticos.

• Debe evaluarse los efectos de las medidas preventivas generales durante el otoño einvierno (“Línea 1”) y, si se considera apropiado fortalecerse.

• Los principales sectores contaminantes debieran enfocarse, específicamente, durante losepisodios. Tales sectores son, antes que todo, los buses antiguos y camiones, t,posiblemente, la quema de biomasa. También debería considerarse analizar y evaluar lainclusión de los vehículos equipados con catalizadores de 3 vías en el esquema derestricciones vehiculares durante episodios, debido a que la efectividad de esta medidaen las concentraciones de PM10 es significativa. Aunque aquellos vehículos tienenemisiones pequeñas de partículas por combustión, contribuyen a la resuspensión delpolvo de calles en forma idéntica a los vehículos no catalíticos. Hasta que se demuestreque el polvo resuspendido tiene mucho menor efecto que las partículas de combustión enlos fenómenos de salud, la inclusión de aquellos automóviles debiera evaluarse.

• Debe asegurarse la capacidad de CONAMA para ejecutar y controlar las actividades enepisodios. Asimismo, debiera fortalecerse el trabajo de informar al público acerca de lasactividades durante los episodios y sus efectos, mediante el uso activo de los medios.

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II. INTRODUCCIÓN

Evaluación y recomendaciones

i) Evaluación general

i.a) Normas de calidad del aire

• En términos generales, para los contaminantes criterio, las normas de calidad del aire enChile son comparables con las de los Estados Unidos y más elevadas que las de Europa.

i.b) Consideraciones generales sobre la base de conocimiento del PPDA

• La base de conocimiento existente en los organismos a cargo del PPDA (inventario deemisiones, datos de calidad del aire, etc.) es suficiente para la toma de decisiones decontrol. Ello sin perjuicio de la necesidad de mejorar dicho nivel de conocimiento.

• El desarrollo de inventarios de emisiones se encuentra bastante avanzado, aunquerequiere mejorías. Deben determinarse factores de emisión locales, principalmente paravehículos, industrias y fuentes de área.

• El proceso de planificación y puesta en operación del PPDA es altamente sofisticado ysimilar a los procesos usados en todo el mundo.

i.c) Comparación de la calidad del aire en Santiago con otras ciudades importantes

• Los niveles máximos y promedios de concentración de PM10 en la atmósfera de Santiagoson extremadamente elevados en comparación con otras ciudades contaminadas delmundo. Los niveles máximos de concentración de ozono y de CO son muy elevados ycomparables al de las ciudades más contaminadas del mundo. Esta última situaciónocurre también respecto del NO2.

• Los aportes porcentuales, de los diversos contaminantes, de las fuentes estacionarias ymóviles en Santiago son similares, en términos generales, a las de otras ciudades delmundo.


i.d) Estado de la atmósfera en Santiago y su evolución

• Los niveles de PM10 han disminuido en forma significativa en los períodos 1989-1991 y1996-1999. A pesar de ello, se requieren mejorías adicionales para cumplir con la normachilena.

• Los niveles de PM2.5 no están normados en la legislación chilena. Los promedios deconcentraciones han disminuido en todas las estaciones de monitoreo en los últimos tresaños, Aún así, las concentraciones de PM2.5 en la atmósfera de Santiago continúanestando muy por encima de estándares internacionales.

• En forma menos pronunciada, los niveles de CO parecen estar mejorando en el curso delos últimos 3 años.

• Los niveles de ozono parecen haber permanecido constantes entre los años 1995 y 1999.

• Si bien todos los contaminantes que muestran excedencias de las normas revisten elcarácter de críticos, el fenómeno que muestra mayor gravedad es la alta concentraciónde PM2.5.

i.e) Epidemiología

• Las reducciones de las concentraciones en la contaminación del aire experimentadas enSantiago durante los últimos años han tenido un efecto mensurable en la morbilidad ymortalidad de la población durante ese período.

• La exigencia de la Ley 19.300, en el sentido de reducir las emisiones por sector eniguales proporciones, tiene como consecuencia la adopción de medidas de control que nonecesariamente son las más costo-efectivas.

ii) Recomendaciones generales

ii.a) Aspectos generales. Base de conocimientos del PPDA y medidas de control

• El trabajo para lograr controlar la contaminación atmosférica debe continuar sininterrupción bajo los actuales lineamientos generales, pero debe realizarse una mejoríade los métodos para asegurarse que se está en la dirección correcta.

• Debe realizarse una inversión importante para mejorar el proceso del inventario deemisiones, el cual necesita mejoras y ampliaciones significativas. Deben realizarse


mediciones de los factores de emisión locales en vehículos y principales fuentespuntuales y de área.

• Debe mejorarse el establecimiento de prioridades de las medidas, basándose en elanálisis de costo-beneficio, usando el método de la reducción de concentración decontaminantes (actualmente ese procedimiento se basa solo en la reducción deemisiones).

• Debe introducirse la utilización de modelos de dispersión de contaminantes, incluídos losfotoquímicos, como parte del proceso de Gestión de Calidad del Aire, en particular parala selección de las medidas de control y la deteminación de sus efectividades. En relacióncon este mismo aspecto, debe mejorarse la capacidad para caracterizar y cuantificar laformación de partículas secundarias y de ozono.

• Deben continuarse y fortalecerse las investigaciones, actualmente en curso, sobremateriales tóxicos en Santiago. Se estima que en Chile no se está haciendo lo suficienteen relación con estos compuestos, que pueden ser tan dañinos para la salud humanacomo los contaminantes criterio.

ii.b) Orientación de las medidas de control

• Debido a la relevancia del PM2.5, es importante dirigir el programa de control hacia laspartículas directamente emitidas en combustión y el material particulado secundario.

• Sin perjuicio de la necesidad de comprender mejor el comportamiento del materialparticulado en la Región Metropolitana, para el mejoramiento de la calidad del aire enel largo plazo, la situación es lo suficientemente clara como para concluir que:

- Los buses constituyen la principal fuente de partículas con efectos en la salud en laRM.

- Las partículas finas de nitrato y sulfato de amonio son también importantes. Suorigen está principalmente en el tráfico y en el amoníaco proveniente de laagricultura, alcantarillas y, eventualmente, de la industria.

- La re-suspensión es la principal fuente de PM10 en su fracción gruesa. El tráficovehicular tiene un rol importante en la generación de este contaminante.

- Todas estas consideraciones deben ser tomadas en cuenta en las redefiniciones a queestá siendo sometido el PPDA.


• Los auditores estiman que en la atmósfera de Santiago el compuesto controlador de laformación de ozono son los COV, a los que debe orientarse un efecto de controlsignificativo.

• Debe darse mayor prioridad a la contaminación intradomiciliaria en la nuevaformulación del PPDA, en la línea de las investigaciones en curso.


A. Materias relacionadas con la calidad del aire

Considerando la naturaleza de la economía internacional actual y la convergencia de losestilos de vida en las grandes ciudades, la contaminación atmosférica que experimentan lamayoría de las ciudades modernas y las fuentes de dicha contaminación son muy similares.Como resultado de ello, se han definido cinco grupos contaminantes que tienen importanciaen el ámbito internacional y que, normalmente, se denominan contaminantes criterio. Estoscontaminantes son:

Material particulado Monóxido de carbono

Óxidos de Nitrógeno Óxidos de Sulfuro Ozono

Al igual que la mayoría de las principales ciudades del mundo, Santiago tiene nivelesmedibles de estos contaminantes criterio. Los niveles de material particulado, monóxido decarbono y ozono en Santiago son particularmente problemáticos.

1. Contaminantes criterio

1.1. Material Particulado

El material particulado es un conglomerado de diferentes materiales sólidos muy pequeños,incluso microscópicos, que existen en el aire. Las partículas de mayor tamaño caen del airemuy rápidamente; por lo tanto, las partículas de cuidado son aquellas cuyo tamaño es inferiora 100 um. Estas partículas se mantienen en el aire por tiempos y distancias relativamentelargas, por lo cual pueden convertirse en problemas de la calidad del aire. El sistemarespiratorio humano está capacitado para filtrar las partículas de mayor tamaño; sin embargo,aquellas partículas cuyo tamaño es inferior a 10 um pueden ingresar en la parte superior delpulmón cuando el ser humano respira rápidamente a través de la boca. Las partículas detamaño inferior a 2,5 um pueden penetrar en el pulmón incluso cuando la persona respiranormalmente por la nariz.

Es por ello que se ha debatido ampliamente respecto del tamaño de las partículas que sedeben regular para proteger el medio ambiente y la salud de los seres humanos. En general,se designa como TSP al material particulado compuesto de partículas cuyo tamaño varíaentre 0 y 100 um, como PM10 al compuesto por partículas cuyo tamaño varía entre 0 y 10um y como PM2.5 al compuesto por partículas cuyo tamaño varía entre 0 y 2,5 um. Ademásde penetrar más profundamente en el pulmón humano, el PM2.5 permanece mucho mástiempo en el aire y afecta notablemente la visibilidad regional. Santiago ha implementado


normas de calidad de aire para el TSP y el PM10. Actualmente se está considerandoimplementar normas para el PM2.5.

La Tabla 2.1a muestra las normas vigentes para Santiago junto con aquellas vigentes en otraspartes del mundo. Estas normas (al igual que las mostradas más adelante para otroscontaminantes) han sido implementadas para proteger la salud humana. También se hanestablecido normas para proteger los ecosistemas y materiales, pero éstas no se incluyen aquí.

Tabla 2.1a: Normas de Calidad del Aire para Material Particulado (ug/m3)

Santiago Alemania/Unión Europea EE.UU. California

Hora TSP PM10 PM2.5 TSP PM10 PM2.5 TSP PM10 PM2.5 TSP PM10 PM2.5

Día 260 150 ninguna 300 501) 3) ninguna 150 65 ninguna 150 65

Año 75 ninguna ninguna 150 40/20 2) ninguna 50 15 ninguna 50 15

1) Este valor puede ser excedido una cantidad específica de veces antes que se determine que el valor límiteha sido excedido:A partir del 2005: Este valor puede ser excedido 35 veces al año;A partir del 2011: Este valor puede ser excedido 7 veces al añoA partir del 2005: 40 ug/m3; A partir del 2010: 20 ug/m3

2) Hasta la fecha no se han establecido valores límites, pero los países de la Unión Europea están obligados acomenzar a monitorear el PM2.5.

Santiago también ha definido normas sobre las medidas de emergencia que se deben tomaren caso de presentarse niveles inusualmente altos de material particulado. La normativa decalidad de aire para Santiago dispone medidas para disminuir las emisiones cuando sepresentan los niveles de emergencia establecidos. En comparación con las medidas previstaspara el nivel de alerta, las exigencias aumentan cuando se alcanzan los niveles depreemergencia y emergencia. Estas medidas pueden incluso llegar a decretar el cierre deempresas y una restricción vehicular. Los estándares para definir episodios de emergencia semuestran en la Tabla 2.1b, junto con los estándares de episodios de emergencia de otraspartes del mundo.

Tabla 2.1b: Niveles de Emergencia para PM10 (ug/m3)

Santiago Brasil EE.UU. California

Período Alerta Preem. Emer. Alerta Preem. Emer. Alerta Preem. Emer. Alerta Preem. Emer.

24 hrs 190 230 320 250 420 500 350 420 500 350 420 500

Los niveles de emergencia establecidos en Chile para el material particulado sonconsiderablemente más estrictos que aquellos establecidos en Estados Unidos y California.


Composición del material particulado

Entre los tipos de materiales que generalmente componen el material particulado seencuentran aquellas partículas naturales como el polvo que levanta el viento, los materialesorgánicos inducidos por la vegetación y los óxidos de azufre y nitrógeno de los volcanes ytormentas eléctricas. El material particulado inducido por el hombre incluye materiales comoel carbón del diesel, diversos metales, materiales orgánicos e inorgánicos. El materialparticulado de las áreas urbanas también está compuesto por miles de productos químicosque afectan al ser humano. Existe cierta preocupación en cuanto a si algunos tipos dematerial particulado son más peligrosos que otros. En general, la mayoría de los círculoscientíficos concuerdan en que todo material particulado debiera ser considerado un peligro sise encuentra en cantidades suficientemente elevadas en el aire. Normalmente, en EstadosUnidos los tipos de material particulado considerados especialmente peligrosos son tratadoscomo materiales tóxicos y son regulados como tales. Esto será analizado más adelante.

1.2. Monóxido de carbono

El monóxido de carbono (CO) tiene una gran afinidad para la hemoglobina de la sangrehumana. El CO desplaza al oxígeno que normalmente está adherido a la hemoglobina y privaal sistema humano del oxígeno necesario. Existen numerosos casos de personas que muerendebido a una prolongada exposición al CO. El CO proviene de la combustión incompleta delos combustibles fósiles. Santiago ha adoptado normas de calidad de aire para el CO. LaTabla 2.2a presenta las normas definidas para Santiago y aquellas usadas en otras partes delmundo para el monóxido de carbono.

Tabla 2.2a: Normas para el Monóxido de Carbono (mg/m3)

Período Santiago Org. Mundial de la Salud EE.UU. California

1 hora 40 30 40 23

8 horas 10 10 10 10

En general, las normas chilenas para los niveles de monóxido de carbono son similares a lasvigentes en otros países.

Chile también ha definido normas para las medidas de emergencia relacionadas con elmonóxido de carbono, pero éstas sólo tienen un carácter informativo. No se exige adoptarmedidas cuando se alcanzan estos niveles. En realidad, normalmente no se alcanzan losniveles “regular”, “malo” y “peligroso” de monóxido de carbono en Santiago. La Tabla 2.2bmuestra los estándares de emergencia chilenos en comparación con los niveles definidos enotros países.


Tabla 2.2b: Niveles de Emergencia para el Monóxido de Carbono (mg/m3)


Período Regular Malo Peligroso Alerta Preem. Emer. Alerta Preem. Emer. Alerta Preem Emer.

1 hora --- --- --- --- --- --- 46 86 114 46 86 114

8 horas 22 34 57 15 30 40 17 34 46 17 34 46

Como se puede apreciar en la Tabla 2.2b, los niveles de emergencia definidos para elmonóxido de carbono son similares a los niveles definidos en otras partes del mundo.

1.3. Óxidos de Nitrógeno

Normalmente, el óxido de nitrógeno generado por los procesos de combustión es el NO. Esteóxido se convierte primero en NO2 en la atmósfera y, eventualmente, se convertirá en unapartícula de NO3 y NO4. Los procesos de combustión también pueden formar N2O, pero éstenormalmente es considerado como un gas que produce un recalentamiento de la tierra y nocomo un problema para la salud. Además de ser peligroso para la salud, el NOx es uncompuesto importante en las reacciones atmosféricas que forman el ozono (O3). Santiago haimplementado normas para los niveles de dióxido de nitrógeno. La Tabla 2.3a muestra losniveles definidos para Santiago y aquellos establecidos en otras partes del mundo para eldióxido de nitrógeno.

Tabla 2.3a: Normas para el Dióxido de Nitrógeno (ug/m3)

Período Santiago Unión Europea EE.UU. California

1 hora ninguna 200 1) ninguna 470

Día ninguna ninguna ninguna ninguna

Año 100 40 100 ninguna

1) Este valor puede ser excedido 18 veces (horas) en un año antes que se considere que se ha excedido el valorlímite.

Al igual que con el monóxido de carbono, Santiago ha definido niveles de emergencia decarácter informativo para el dióxido de nitrógeno. Estos niveles se muestran en la Tabla 2.3bjunto con aquellos definidos en otros países.

Tabla 2.3b: Niveles de Emergencia para el Dióxido de Nitrógeno (ug/m3)

Período Santiago EE.UU. Alemania

Regular Malo Peligroso Alerta Preem. Emer. Alerta Preem. Emer.

1 hora 1290 2110 3750 1130 2260 3000 600 ---- ----


Los niveles de emergencia establecidos para el dióxido de nitrógeno no son excedidos enSantiago.

1.4. Óxidos de Sulfuro

El dióxido de azufre (SO2) se forma con el azufre que naturalmente contienen la mayoría delos combustibles fósiles. Por sí solo es peligroso para la salud, pero también se considera quecontribuye a aumentar los riesgos para la salud que presenta el material particulado. Al igualque el dióxido de nitrógeno, el dióxido de azufre se convierte en partículas en la atmósfera y,por lo tanto, pasa a formar parte del complejo PM2.5 que existe en las atmósferas urbanas.Santiago ha definido normas de calidad del aire para el dióxido de azufre. La Tabla 2.4apresenta los estándares definidos para Santiago y aquellos establecidos en otras partes delmundo.

Tabla 2.4a: Normas para el Dióxido de Azufre (ug/m3)

Período Santiago Unión Europea EE.UU. California

1 hora Ninguna 350 1) ninguna 655

día 365 125 2) 365 150

año 80 Ninguna 80 ninguna

1) Este valor puede ser excedido 24 veces (horas) al año antes que se considere que el valor límite ha sidoexcedido.

2) Número de veces que este valor puede ser excedido: 3 (días) al año.Santiago ha definido niveles de emergencia de carácter informativo para el dióxido de azufre. Estosniveles se muestran en la Tabla 2.4b junto con aquellos definidos en otras partes del mundo.

Tabla 2.4b: Niveles de Emergencia para el Dióxido de Azufre (ug/m3)

Período Santiago California Alemania

Regular Malo Peligroso Alerta Preem. Emer. Alerta Preem. Emer.

1 hora ---- ---- ---- 1305 2610 5220 1310 ---- ----

24 horas 929 1493 2620 ---- ---- ---- ---- ---- ----

Los niveles de emergencia establecidos para el dióxido de azufre no son excedidos enSantiago.

1.5. Ozono (O3)

El ozono no es emitido por ninguna fuente importante. Se forma en la atmósfera por lasreacciones entre los compuestos orgánicos gaseosos, como la bencina evaporada, los vapores


de las pinturas y los solventes orgánicos y óxidos de nitrógeno. Normalmente, los diversoscompuestos orgánicos que reaccionan para formar el ozono se denominan COV. Elmonóxido de carbono también puede jugar un papel importante en la formación de ozono.Cuando se forma ozono también se forman en la atmósfera otros productos químicospeligrosos, como el formaldehído. La química de la formación del ozono es un factorimportante para determinar la forma más costo-efectiva para controlar la contaminación poreste compuesto.

La cantidad de NO y NO2 en comparación con la cantidad de COV en un determinado puntode la ciudad puede hacer aumentar o disminuir la cantidad de ozono que se forma. Ladecisión de controlar los COV o el NOx, o bien ambos, es una materia sobre la cual se debateampliamente en Estados Unidos (ver Capítulo V en este Informe). Santiago ha definido unestándar para el ozono. La Tabla 2.5a muestra el estándar definido para Santiago junto conlos estándares definidos para otros lugares del mundo.

Tabla 2.5a: Normas para el Ozono (ug/m3)

Período Santiago Unión Europea Suiza EE.UU. California

1 hora 160 ninguna 120 235 180

8 horas ninguna 110 Ninguna 157 ninguna

Las normas chilenas son más estrictas que las usadas en Estados Unidos, pero máspermisivas que las europeas. Debido a su clima más frío y nuboso, Europa tiene menosproblemas con el ozono que el existente en muchas ciudades de Estados Unidos ySudamérica. Las normas para los niveles de ozono pueden ser más bajas en estos países sinque ello tenga un impacto económico significativo. Ello permite a estos países adoptar unaposición más conservadora al establecer las normas para el ozono.

La Tabla 2.5b muestra los niveles de alerta y emergencia para el ozono en Santiago y algunasotras áreas. Los valores definidos para Santiago son menos estrictos que los de EstadosUnidos.

Los niveles similares usados en la Unión Europea son:

• Información a la población: 180 ug/m3;

• Advertencia a la población: 360 ug/m3.

No existen niveles de emergencia. El nivel de “advertencia” es similar a los niveles de“alerta” de Santiago y Estados Unidos, siendo un poco más estricto que los de EE.UU. yconsiderablemente más estrictos que los de Santiago.


Tabla 2.5b: Niveles de Emergencia para el Ozono (ug/m3)


Período Regular Malo Peligroso Alerta Preem. Emer. Alerta Preem. Emer. Alerta Preem. Emer.

1 hora 470 780 1400 400 800 1000 390 690 980 390 690 980

Los niveles de emergencia para el ozono no son excedidos en Santiago.

2. Compuestos Tóxicos.

Si bien se podría decir que todos los contaminantes son tóxicos puesto que afectan a la saludhumana, algunos compuestos son considerados como especialmente peligrosos debido a quetienden, aún en concentraciones muy bajas, a inducir cáncer o por su tendencia a alcanzarniveles peligrosos en situaciones localizadas.

Los compuestos tóxicos son de creciente interés para muchas áreas urbanas. Estoscompuestos son tan diversos que normalmente no pueden ser tratados como contaminantesgenerales en las áreas metropolitanas. Generalmente, estos compuestos son evaluadosindividualmente sobre la base de las fuentes locales. Algunos materiales tóxicos soncancerígenos y puede que no exista ningún nivel seguro como para afirmar que no produciráncáncer. Por lo tanto, no es posible aplicar estándares en el sentido usual. Para enfrentar estapropiedad “sin umbral” de los materiales tóxicos cancerígenos, algunas áreas urbanas estánregulando los materiales tóxicos mediante el establecimiento de regulaciones para mantenerel riesgo de inducir cáncer en los residentes por debajo de límites de riesgo predeterminados,tales como de uno en un millón o de uno en diez millones.

Otros programas de control de materiales tóxicos simplemente establecen normas de emisiónpara las fuentes claves de material tóxico. Algunos de los materiales tóxicos importantes quecomúnmente se encuentra en las áreas urbanas son el benceno y el plomo de la gasolina, elcromo de las actividades de cromado y el percloroetileno de las tintorerías. En California, seha determinado que las emisiones de particulado del petróleo son un tóxico cancerígeno. Elgobierno de Estados Unidos ha identificado 188 materiales tóxicos que son preocupantes enEstados Unidos. No existe un programa de control de tóxicos específico en Santiago, pero seestán realizando estudios que podrían llevar a la definición de un programa.


3. Gases de recalentamiento global

Los gases que producen un recalentamiento global no son parte de este análisis, perodeberían ser tomados en consideración en los programas generales de protección del medioambiente de las áreas urbanas. Estos gases podrían afectar los programas para el control delos contaminantes criterio. Por ejemplo, algunos catalizadores para controlar el CO, los COVy el NOx podrían inducir la formación de N2O. Los programas para aumentar la eficiencia dela potencia de los automóviles está llevando a preferir los vehículos diesel. Los vehículos apetróleo ofrecen criterios y consideraciones de contaminación tóxica diferentes a losvehículos a bencina. Además, un aumento en la temperatura promedio de una ciudadfavorecerá la tasa de formación de ozono y otros materiales tóxicos.

Existen tres gases que producen un recalentamiento global que son los más problemáticos.Estos gases son el dióxido de carbono (CO2), el dióxido nitroso (N2O) y el metano (CH4). Enlos niveles encontrados en las áreas urbanas modernas, ninguno de estos gases es consideradocomo dañino para la salud. La preocupación respecto a los mismos está relacionada con elimpacto que éstos tienen en el clima global. De los tres, el CO2 tiene un mayor impactoglobal. Chile, como nación en desarrollo, no fue obligada a reducir las emisiones de estosgases por el tratado internacional de Kioto.

Procesos de Mejoramiento de la Calidad del Aire en General

1. Visión general de los procesos de prevención y descontaminación atmosférica.

El proceso general de prevención y descontaminación atmosférica (Gestión de la Calidad delAire) se realiza en cuatro etapas. Estas etapas son:

• Identificar la naturaleza y extensión del problema de la calidad del aire.

• Determinar las fuentes del problema, tanto en términos de contribución a las emisiones,como en cuanto a la concentración de contaminantes en la atmósfera.

• Definir un programa de control para reducir o mantener las emisiones críticas.

• Implementar el programa de control para reducir o prevenir las emisiones.

Es obvio que el proceso de Gestión de la Calidad del Aire ha alcanzado un nivel bastanteavanzado en Santiago, tanto así que existen inventarios de emisiones y monitoreo y se estápreparando un proceso de consecución, representado por el PPDA en sí. Sin embargo, en los


siguientes párrafos se entregarán ciertas observaciones generales respecto a las etapasnecesarias para el proceso de Gestión de la Calidad del Aire (AQM).

1.1. Implementación de medidas para reducir la contaminación atmosférica

Si bien podría parecer simplista u obvio, es el paso cuatro – implementación de medidas decontrol – el que da como resultado un aire más limpio. Es importante concentrarse primeroen este aspecto del proceso de descontaminación del aire, porque se podrían invertir enormesesfuerzos, dinero y tiempo para comprender mejor el problema de la contaminación del aire oen determinar todas las fuentes del problema y descuidar el proceso de descontaminación.Estos pasos son importantes para llevar a cabo con éxito el proceso de prevención ydescontaminación del aire, pero no deben interrumpir el proceso general dedescontaminación, el cual puede ser realizado en un alto grado sobre la base de lainformación general disponible mientras se desarrolla la información detalladacorrespondiente.

Dichos problemas no parecen haber sido el caso del proceso AQM en Santiago. Losrecientes inventarios de emisión para Santiago pueden seguir siendo usados para ilustrar elhecho que el proceso de descontaminación puede realizarse incluso si la base no es tanperfecta. CONAMA preparó un inventario de emisiones e incluyó este inventario inicial ensu plan de prevención y descontaminación del aire de 1997. Recientemente, CONAMAsolicitó a la Universidad de Chile que desarrollara un nuevo inventario mejorado paraSantiago. Si bien los resultados de los dos trabajos varían respecto de algunos detalles, elmensaje general para las políticas es muy similar a lo indicado en la Tabla 2.6. Actualmentese dispone de una tercera versión del inventario, la cual contiene modificaciones adicionales,mientras que los mensajes principales se mantienen (ver Capítulo IV para mayorinformación).

Sin embargo, es necesario hacer notar aquí que la inexactitud de la base del conocimiento,especialmente en lo que a términos de cuantificación de la contribución a las concentracionesde contaminantes atmosféricos de las diversas fuentes se refiere, afectará en análisis de costo-beneficio respecto a cuáles fuentes es necesario controlar. Así, en el caso de Santiago, esimportante mejorar la base del conocimiento en las etapas posteriores de la Gestión de laCalidad del Aire.


Tabla 2.6: Comparación entre el Inventario PPDA 1997 Original y el Nuevo InventarioActualizado de la Universidad de Chile.

Material particulado(PM10)

Monóxido de carbono COV Dióxido de nitrógeno

1997 1998 1997 1998 1997 1998 1997 1998

Grupo de emisión PPDA U. de Ch. PPDA U. de Ch. PPDA U. de Ch. PPDA U. de Ch.

Polvo resuspendido 79% 80% 0% 0% 0% 0% 0% 0%

Fuentes fijas 8% 7% 2% 2% 0% 0% 25% 14%

Fuentes móviles 7% 7% 92% 94% 46% 42% 71% 84%

Otras fuentes 7% 6% 6% 4% 54% 58% 4% 3%

De acuerdo con el inventario, el principal problema para el material particulado primario (noel material particulado secundario) es el polvo resuspendido y sólo una pequeña parte delproblema sería atribuible a otras fuentes1. Para controlar el monóxido de carbono, esnecesario concentrarse en la fuentes móviles y para controlar el ozono relacionado con losCOV y el NO2, es necesario concentrarse en las fuentes móviles y en otras fuentes. Losinventarios serán analizados detalladamente en las secciones posteriores. Es necesario señalarque se puede lograr un progreso inicial considerable con inventarios de emisiones no tanperfectos.

Las decisiones de control adoptadas sobre la base del no tan exacto inventario de emisionesde 1997 son válidas y debieran mantenerse mientras se perfecciona el proceso de control dela contaminación atmosférica de Santiago. Es probable que en el futuro se descubraninexactitudes y errores en el inventario preparado por la Universidad de Chile, el cual serámejorado con las evaluaciones que se realicen en los próximos años, pero seguramente estascorrecciones no redireccionar en forma significativa los esfuerzos de control.

1 Si bien las emisiones directas de material particulado de los tubos de escape son ínfimas en Santiago encomparación al polvo resuspendido, algunos estudios recientes indican que las partículas de los tubos deescape, especialmente de los motores diesel, podrían ser cancerígenas y deben por lo tanto ser consideradas eneste aspecto.


1.2. Identificación de los problemas de la calidad del aire

En la mayoría de las ciudades la calidad del aire varía de un lugar a otro del áreametropolitana y, por lo tanto, se requieren varias estaciones de monitoreo para identificaradecuadamente la magnitud del problema de la contaminación atmosférica. Normalmente, serequieren cinco estaciones, pero en ciudades como Los Angeles hay más de treinta estacionesen operación. Generalmente, cada estación es instalada para monitorear la presencia de loscontaminantes criterio para los cuales se han establecidos normas. Sin embargo, para facilitarla modelación de la calidad del aire e identificación de las fuentes contaminantes, esnecesario monitorear otros contaminantes. También es necesario monitorear los materiales“tóxicos” clave. Estas materias serán analizadas más detalladamente en la sección monitoreode este informe.

1.3. Determinación de las fuentes de los problemas de la calidad del aire

Esta parte del esfuerzo de control de la contaminación atmosférica es una de las más difíciles.La componen dos partes principales:

• El inventario de emisiones;

• La determinación de la relación entre las emisiones y las concentraciones decontaminantes en las diversas áreas de la ciudad, con el objeto de poder establecer lascontribuciones de las fuentes a dichas concentraciones.

En forma conjunta, esto constituye la base del conocimiento que se requiere para mejorar lacalidad del aire en forma costo-eficiente.

Emisiones

Dentro de un área urbana compleja existen miles de fuentes potenciales de contaminaciónatmosférica. Si se suman todas aquellas fuentes que individualmente parecen insignificantesse genera un problema grave, como es el caso de las fuentes móviles. Lo mismo ocurre conlas emisiones de las áreas residenciales y comerciales. Cuando se preparan inventarios deemisiones, éstos deben estar enfocados a los contaminantes clave, como los cincocontaminantes criterio, pero es importante comenzar a realizar un inventario de loscontaminantes “tóxicos” a la brevedad.

Las actuales emisiones de los automóviles, las calderas industriales o los calefactoresdomésticos varían de un momento a otro y de un día a otro. Las estimaciones de las


emisiones normalmente están basadas en promedios generales y los factores de emisión sedesarrollan en base a mediciones en fuentes representativas. Ello puede conducir a erroresimportantes. Se cree que el inventario de emisiones de COV de fuentes móviles para losÁngeles desarrollado y mejorado durante los últimos veinte años es totalmente erróneodebido a que se subestimó la evaporación de COV de los vehículos. Este probable error semantiene a pesar de los diversos estudios locales de emisiones. Los factores de emisióndisponibles para los programas de control de la contaminación atmosférica que se estándesarrollando, como el de Santiago, deben a menudo ser extraídos de estudios realizados enotros países.

Estos estudios de emisiones pueden o no ser representativos de las actividades locales, lo cualhace más inexactos los inventarios de emisión. Sin embargo, normalmente no existe otraopción más que usar estos factores de emisión desarrollados en el extranjero mientras no secompleten los estudios locales sobre las fuentes de las emisiones. El perfeccionamiento deestos factores de emisión toma tiempo y puede resultar muy costoso.

A veces se pueden identificar los errores contenidos en los inventarios de emisión medianteel establecimiento de programas de monitoreo especiales para medir trazadores químicosespecíficos, los cuales son posteriormente utilizados para separar y estimar la fracción deemisiones con que contribuyen las diferentes fuentes de un área metropolitana. Este tipo deproceso puede ser de gran ayuda para mejorar los inventarios de emisiones. En Chile se hacompletado parte de este tipo de trabajo y se analiza en el Capítulo V.

Santiago está bastante avanzado en cuanto al desarrollo de inventarios de emisión. Al igualque en cualquier otra ciudad, éstos tienen sus limitaciones. Un aspecto importante es lavariación espacial (geográfica) y temporal de las emisiones, y en qué nivel tales aspectos sonparte del inventario y están incluidas en la base de datos de emisiones. Las diferenciacionesespaciales, horarias y diarias son muy importantes para la modelación sofisticada del ozono yel material particulado secundario. La base de datos del inventario de emisiones de Santiago(parte del sistema AirViro) contiene variaciones espaciales y temporales de las fuentesmóviles, y también contiene las coordenadas de ubicación de las industrias. Puede ser quedatos de variaciones temporales y espaciales incluyan también para otras fuentes , pero estono fue informado en detalle a los auditores. Es muy importante continuar el trabajo en elinventario de emisiones para incluir toda la información que sea necesaria para lograr unmodelamiento avanzado del ozono y las partículas.

Otro importante aspecto del inventario de emisiones son los factores de emisión usados. Engeneral, los factores de emisión usados en el proceso de Santiago no han sido medidos. Estodebería hacerse para los factores de emisión de los vehículos, como también para lasemisiones industriales y las emisiones de fuentes de área. Es necesario realizar una inversión


importante para mejorar el proceso del inventario de emisiones, el cual necesita mejoras yampliaciones significativas.

Al desarrollar planes para la descontaminación atmosférica es necesario reconocer laslimitaciones. Sin embargo, incluso con las limitaciones de los inventarios, éstos son una guíaútil para identificar dónde deben aplicarse controles y donde es necesario realizar otrosestudios. Los inventarios no debieran sobreutilizarse. Es usual que los planes de prevención ydescontaminación del aire tengan varias iteraciones hasta alcanzar la meta final. En cadaiteración se irán mejorando los inventarios de emisión. Santiago está en el proceso deactualización del PPDA para el 2000 y se ha planificado realizar una segunda actualizaciónen el año 2005. En California se exige actualizar los planes de prevención ydescontaminación del aire cada tres años sobre la base de los nuevos antecedentes obtenidosy adaptar el programa de control de contaminación atmosférica de acuerdo a los últimosconocimientos científicos.

Contribuciones de las fuentes a las concentraciones de contaminantes atmosféricos

El establecimiento de las relaciones entre las emisiones de las fuentes puntuales o grupales ylas resultantes concentraciones de contaminantes atmosféricos se realiza ya sea usandomodelos matemáticos de dispersión y de reacción de los contaminantes en la atmósfera(abreviadamente, “modelos de dispersión”), o bien, usando modelos matemáticos derelaciones estadísticas denominados “modelos receptores”. En Santiago se han usado losmodelos receptores, pero en la actualidad no se usan los modelos de dispersión como partedel proceso AQM, aunque CONAMA cuenta con algunos modelos que están siendoinvestigados y probados. Para que un programa de prevención y descontaminaciónatmosférica basado en un análisis de costo-efectividad o costo-beneficio tenga éxito, esnecesario recurrir a modelos. Los modelos tienen sus limitaciones y deben ser validados parael área y para el problema de contaminación atmosférica para el cual serán usados.

Sin embargo, la selección de las medidas de control no sólo deben basarse en la cantidad deemisiones reducidas, sino que en la reducción en las concentraciones y en la exposición de lapoblación asociada con los mismos. Por lo tanto, dichos modelos deben ser una parte integraldel proceso AQM.

1.4. Definición de un plan de control para una región

La mayor parte de la controversia relacionada con la descontaminación del aire comienza conla definición de un plan de prevención y descontaminación atmosférica y con la puesta enpráctica de dicho plan. En esta etapa, se identifican las medidas de control para cada una de


las fuentes claves de contaminación atmosférica. Cada medida de control tiene un costo y unaefectividad diferente, como también un impacto social distinto.

El siguiente paso es, entonces, hacer una lista de prioridades de las medidas de control,basándose en un análisis de su efectividad versus sus costos. Luego se desarrolla un plan deacción que lista, en orden de importancia, las medidas de control necesarias para alcanzar elobjetivo y sus costos individual y total.

La efectividad de una medida de control puede establecerse de diferentes formas:

1. La cantidad de emisiones reducida que se logra, versus su costo.

2. La cantidad de concentración de contaminantes atmosféricos reducida que se logra, endistintas partes de la ciudad, versus su costo.

Esta metodología da como resultado un análisis costo-efectividad, donde las medidas seclasifican en términos de las concentraciones (ugr/m3 o %) de emisiones (toneladas o %)reducidas versus costos.

3. La magnitud de la reducción de exposición a contaminantes atmosféricos de la poblaciónque se logra, versus su costo.

De esto último, se pueden comparar los costos de control con los costos del daño reducido(p.ej. costos de reducción de salud).

El primer método (costo por tonelada de emisiones reducida) es el que se usa máshabitualmente. Es un buen método para reducir costo-efectivamente problemas decontaminación en gran escala, tales como formación de ozono o formación de partículassecundarias en una gran cuenca aérea. En este caso, parámetros tales como la ubicación deemisiones en relación a centros poblacionales y la altura de las emisiones son de menorimportancia, dado que la formación tiene lugar con el transcurso del tiempo (menos que unaspocas horas) en un gran volumen de aire de la cuenca.

Los métodos segundo y tercero (costo por cantidad reducida de concentración o exposición)mejora los análisis en términos de menor costo, cuando se deben resolver problemas decontaminación atmosférica más localizados. Estos métodos toman en cuenta parámetroscomo altura y localización de las emisiones, lo cual es necesario, por ejemplo, cuando seresuelven problemas de SO2, NO2, PM10 o PM2.5 en áreas urbanas. Si no se consideran estosparámetros, el balance para controlar las contribuciones de fuentes industriales puntuales ofuentes de área, como tráfico y calefacción doméstica, puede ser incorrecto.


Solo el tercer método puede ser usado en un análisis costo-beneficio, en el que los costos delas medidas de control se comparan con la reducción de los costos de los daños.

En Santiago, el análisis de costos está basado en el primer método (el método de“emisiones”), y este debe continuar. Sin embargo, los auditores recomiendan mejorar elestablecimiento de prioridades de las medidas basándose en un análisis costo-beneficio,análisis que debería realizarse usando el segundo método (el método de “concentración”). Lacomunidad científica de Santiago posee los conocimientos sobre contaminación del airenecesario y parece ser capaz científicamente de hacer esto. Con ese fin se hace necesarioestablecer los modelos apropiados de contaminación atmosférica (ver más detalles sobre estetema en los Capítulos VI y VII), así como mejorar el inventario de emisiones (ver CapítuloIV). Trabajar para poder usar el tercer método (el método “exposición/daño”) es un tema delargo plazo para Santiago, que no debe retrasar las actuales necesidades de mejorar lasituación de contaminación atmosférica de la Región Metropolitana.

En resumen, el trabajo para lograr controlar la contaminación atmosférica de Santiago debecontinuar ininterrumpidamente bajo los actuales lineamientos, pero al mismo tiempo, deberealizarse una mejoría de los métodos, con el fin de asegurar la dirección correcta.

• En relación con el primer método, de “emisiones”:

Para una región se establece un costo de control aceptable por masa de contaminaciónreducida y se usa como pauta para la aceptación de la medida de control El índice de costopor masa de contaminación reducida no es siempre el factor decisivo para adoptar unamedida de control. A veces el impacto social o el descontento del público que conlleva unamedida supera la evaluación del costo por masa reducida. Por ejemplo, el uso compartido devehículos ahorra dinero o implica costos muy bajos por tonelada de emisión reducida, peroen Los Ángeles se evitan los estrictos programas de uso compartido de vehículos,utilizándose en cambio, controles tecnológicos más costosos. Costos de control deaproximadamente US$6.000.- por tonelada métrica de emisiones son considerados comoaceptables en gran parte de Estados Unidos para controlar los COV y el NOx. En áreasaltamente contaminadas como Los Ángeles, se han adoptado para las industrias grandesmedidas de control que tienen costos entre US$10.000.- y US$30.000 por tonelada de COV yNOx reducida.

• En relación con el segundo método, de “concentraciones”:

Este método se ha usado recientemente en Europa en el proyecto “Auto-Oil” de la UniónEuropea. Se analizaron y priorizaron mediante este método, medidas de control técnicas


sobre mejoramientos de tecnología y combustible de los vehículos, en siete ciudadeseuropeas de diferentes tamaños.

• En relación con el tercer método de “exposición/daño”:

Este método se usó recientemente en la Unión Europea en el desarrollo de las Directivas deCalidad del Aire para SO2, NO2, PM10, PM2.5, y plomo. Se efectuó un análisis costo-beneficio de diferentes niveles objetivo de los contaminantes, en las ciudades europeas comoun conjunto. Este análisis tuvo como fin tomar la decisión en la definiciones de valoresobjetivo, los cuales deben ser consistentes con que la necesidad de alcanzar esos objetivos(para el 2005 y para el 2010) sea un proceso en que los beneficios sean comparables a loscostos.

En muchas ciudades aún no se realizan estos procesos AQM a gran escala basados en análisisde costo-beneficio, pero la metodología se está usando cada vez más. Por ejemplo en elproyecto URBAIR financiado por el Banco Mundial, en el que los Planes de Acción, basadosen análisis costo-beneficio y estimación de la población expuesta, fueron desarrollados paracuatro ciudades del sudeste asiático (Larssen et al. 1999) y, más recientemente, para la ciudadchina de Guangzhou, usando las metodologías URBAIR.

1.5. Sistema y proceso de Gestión de la Calidad del Aire (AQM)

El proceso de Gestión de la Calidad del Aire, descrito en los párrafos precedentes, puede serapreciado en la Figura 2.1, la cual muestra las relaciones entre las diversas partes del procesoAQM. También muestra que el mejoramiento de la calidad del aire es un proceso iterativo.

Tal como se describiera en los párrafos anteriores y como se muestra en la Figura 2.1, lasetapas del proceso AQM son:

• Evaluación de la calidad del aire;

• Evaluación del daño al medio ambiente y la salud;

• Evaluación de las opciones de abatimiento;

• Análisis de costo-beneficio o de costo-efectividad;

• Selección de medidas de abatimieno (plan de acción);

• Diseño de una estrategia de control óptima.


: Metodología de costo por tonelada de contaminación reducida

: Metodología de “exposición/daño”.

Figura 2.1: Sistema para el desarrollo de una estrategia de Gestión de Calidad del Aire

2. Proceso de descontaminación atmosférica de Santiago.

El proceso de planificación y puesta en práctica del plan de descontaminación en Santiago esbastante sofisticado y similar a los procesos usados en todo el mundo. Los elementos de estese describieron en la sección anterior. El proceso de inventario de emisiones está siendoperfeccionado y el esfuerzo invertido en el proceso general para desarrollar el plan deGestión de Calidad del Aire es similar al esfuerzo de otros países del mundo. Los auditoreshan señalado la necesidad de verificar que los factores de emisión usados sean válidos paralas condiciones en Santiago. También se ha señalado la necesidad de crear la capacidad demodelación atmosférica en Santiago, cuya importancia ya ha sido descrita.

La ubicación y las condiciones de las emisiones de las fuentes son parámetros importantes y,además, gran parte de las contribuciones importantes a la contaminación del aire se deben a


las reacciones a través de la atmósfera que forman ozono y material particulado. Puesto quelas partículas secundarias y el ozono son un problema significativo en Santiago, la capacidadde caracterizar su formación necesita ser mejorada.

Finalmente, deberá desarrollarse en Santiago la capacidad para crear modelos complejos dedispersión y fotoquímicos. Sin esta capacidad, el análisis costo/beneficio podría contenergraves errores. Las materias relacionadas con la planificación y puesta en práctica seránanalizadas en detalle más adelante.

La exigencia de la Ley del Medio Ambiente Nº 19.300 (Artículo 45, f)) de reducir en igualesproporciones las emisiones de los diversos sectores de emisión podría resultar en la adopciónde medidas de control que no son las más costo-efectivas. La introducción de capacidad demodelación atmosférica y su uso en los procesos de Gestión de la Calidad del Aire permitirádemostrar la inefectividad de esta política, e introducirá un mejor proceso de análisis paramejor priorizar las medidas de acuerdo a su costo-efectividad.

Comparación entre la calidad del aire de Santiago y sus emisiones con otras ciudadesimportantes.

1. Calidad del aire

En la mayoría de las áreas urbanas modernas la calidad del aire no es aceptable. En algunoscasos, esta se ha deteriorado de tal forma que la salud, e incluso la vida, de muchos residentesde las regiones corre grave peligro. Tal es el caso de diversas ciudades como los Ángeles,Ciudad de México, Sao Paulo y Santiago. Las figuras 2.2a y b muestras los niveles de calidaddel aire encontrados en la actualidad en estas cuatro ciudades2. La mayoría de estas áreasestán adoptando medidas para enfrentar los problemas relacionados con la calidad del aire ensus regiones.

2 El número de veces que se exceden los niveles máximos varía de un año a otro. Los valores mostradoscorresponden a diversos años del período 1995-1998 y se muestran sólo para fines comparativos.


0

50

100

150

200

250

300

350

Ozono CO PM10

Sao PauloLos AngelesSantiago

Cd. de México

Figura 2.2a: Número de veces que se ha excedido las normas en un año

0

100

200

300

400

500

600

700

Ozon (ug/m3) CO (ppdm) PM10 (ug/m3)

Sao PauloLos AngelesSantiagoCd. de México

Figura 2.2b: Niveles máximos de contaminación alcanzados

Podría también ser apropiado comparar los niveles de contaminación del aire de Santiago conaquellos de otras ciudades de Estados Unidos consideradas como contaminadas. La figura2.3a compara los niveles máximos de monóxido de carbono de cuatro ciudades de EstadosUnidos con los niveles de Santiago.


0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

ppm

Santiago Los Angeles Denver Houston Atlanta

199419951996199719981999

Figura 2.3a: Comparación entre los niveles máximos de monóxido de carbono en cuatrociudades de EE.UU. en un período de seis años con los de Santiago

Los niveles de monóxido de carbono en Los Ángeles son similares a los de Santiago, pero losniveles de las otras ciudades de EE.UU. son muy inferiores.

La figura 2.3b compara los niveles máximos de ozono de cuatro ciudades de EE.UU. con losniveles máximos de Santiago durante el período 1994-1999.

0

0.05

0.1

0.15

0.2

0.25

ppm

Santiago Los Angeles Houston Atlanta Denver

199419951996199719981999

Figura 2.3b: Comparación entre los niveles máximos de ozono en cuatro ciudades deEE.UU. y los de Santiago


Los niveles de ozono en Los Angeles y Houston son similares o levemente superiores a losniveles de Santiago.

0

20

40

60

80

100

120

ugm/m 3

Santiago Los Angeles Houston Denver Atlanta

Figura 2.3c: Comparación de los niveles promedio de PM10 durante el período 1997-1999 entre Santiago y cuatro ciudades de EE.UU.

Los niveles promedio de material particulado de Santiago son significativamente superiores alos niveles encontrados en las ciudades de EE.UU.; ver Figura 2.3c. Las cuatro ciudadescombinadas han excedido las normas de PM10 sólo 12 días durante los tres años, mientrasque en Santiago estos niveles han sido excedidos 138 veces en el mismo período.

En general, los niveles de contaminación del aire de Santiago son actualmente más altos quelos niveles generales de contaminación del aire urbano en Estados Unidos.

Esta comparación de Santiago con otras ciudades se puede extender a Europa. Los siguientesson las concentraciones máximas medidas en ciudades europeas durante los últimos años (nose incluyen las concentraciones en las estaciones de las calles):

PM10, concentraciones máx. en 24 horas: República Checa: 502 ug/m3

Bélgica; 233 ug/m3

Santiago: 300ug/m3 (1995)


Ozono, concentraciones máx. en 1 hora: Grecia: 425 ug/m3

Francia: 405 ug/m3

Santiago: 440 ug/m3 (1995).

Respecto del NO2, en muchas ciudades de Europa las concentraciones máximas horariasmedidas son de aproximadamente 350 ug/m3. Aquí se incluyen también las estaciones de lascalles. En Santiago, las máximas concentraciones de NO2 recientemente medidas alcanzanvalores entre 360ug/m3 y 370ug/m3.

De esta breve comparación se puede concluir que las concentraciones de PM10, ozono yNO2 en algunas ciudades europeas son tan altas como los máximos niveles medidos enSantiago. La mayoría de las ciudades europeas, sin embargo, tienen niveles muy inferiores alos de las peores ciudades.

2. Fuentes de emisiones en área urbanas

La Figura 2.4 muestra una comparación entre la contribución a las emisiones de las fuentesmóviles en Los Angeles, Ciudad de México, Sao Paulo y Santiago. Los porcentajes de lasfuentes móviles son similares, a excepción de los de Sao Paulo. Aparentemente, Sao Paulono incluyó las fuentes de COV y NOx en su inventario. Además, al parecer Sao Paulo noincluyó el polvo fugitivo en su inventario de PM10.


0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Porcentaje delTotal de emisiones

CO VOC NOx PM10 SOx

Sao Paulo Los Angeles Santiago Cd. de México

En forma similar, la Figura 2.5 muestra las contribuciones del tráfico vehicular, las industriasy otras categorías de fuentes a las emisiones de SO2 y NOx en ciudades europeas. Muestrael panorama general en aquellas ciudades muestra que el tráfico vehicular es la principalfuente de NOx, mientras que el sector industrial es la fuente principal de las emisiones deSO2. Este sería también el caso de Santiago.

Figura 2.4. Porcentaje de Emisiones Totales Aportadas por Fuentes Móviles


SO2 emission

0

20

40

60

80

100

10 100 1000 10000

trafficmixedindustry

%

c

NOx emission

0

20

40

60

80

100

10 100 1000 10000

Town population (1000 inh.)

%

cc

Figura 2.5. Contribuciones relativas a las emisiones de SO2 y NOx en ciudades europeas


3. Otros problemas relacionados con la contaminación

A medida que la ciencia sobre el control de la contaminación atmosférica ha progresado,otros compuestos han pasado a ser un motivo de preocupación. Algunos contaminantesgenerados en el aire son cancerígenos o presentan un riesgo especial para los seres humanos.Generalmente, a estos contaminantes se les llama materias tóxicas. Actualmente, EstadosUnidos ha identificado 188 materiales además de los contaminantes criterio que seencuentran en las áreas urbanas y que son considerados como tóxicos. También existe unapreocupación mundial sobre los gases que producen el recalentamiento de la tierra, el dióxidode carbono (CO2), el óxido de nitrógeno (N2O) y el metano (CH4).

En la actualidad Santiago tiene problemas con el monóxido de carbono, el materialparticulado y el ozono. Está a punto de exceder las normas establecidas para los óxidos denitrógeno. Recién se ha comenzado a trabajar en la identificación de los posibles materialestóxicos que pueden causar problemas especiales en Santiago. Los investigadores de laUniversidad de Chile, la Universidad de Harvard y de la CONAMA están realizando estudiossobre los materiales tóxicos en Santiago. Los auditores estiman que Chile está haciendo pocoen relación con estos compuestos que pueden, en realidad, ser tan dañinos para la saludhumana como los contaminantes criterio.

Estado de la atmósfera en Santiago

Una discusión detallada del estado de la atmósfera en Santiago y su evolución en los últimos10 años, se presenta en el Capítulo III de este Informe. Tal como se ha podido apreciar en elpárrafo C.1 anterior, al comparar las concentraciones atmosféricas de contaminantes enSantiago con otras ciudades del mundo, la situación de aquella ciudad se caracteriza porexcedencias importantes, en magnitud y frecuencia, de las normas chilenas (einternacionales) de calidad del aire, especialmente de PM10, PM2.5 y Ozono y también,aunque en menor grado, de CO. Las concentraciones de NO2, si bien no superan las normas,son elevadas.

A continuación se resume la caracterización de la atmósfera de Santiago en términos de suscontaminantes críticos (para un análisis detallado, ver Capítulo III), de acuerdo a los últimosdatos disponibles (años 1996-1999).

1. Excedencias de las normas de Calidad del Aire

PM10 : Entre 57 y 138 en 3 años (norma chilena 24 hrs)

PM2.5 : Entre 105 y 244 en 3 años (norma USA 24 hrs)


CO : Entre 0 y 20 en 1 año (norma chilena 8 hrs)

(La norma de 1 hora no se ha excedido en el período)

Ozono : Entre 14 y 167 en 1 año (norma chilena 1 h)

2. Óxidos de Nitrógeno y de Azufre

Los niveles gaseosos de estos contaminantes no superan las normas chilenas. Sin embargo,una parte importante del PM10 y PM2.5 medido en Santiago está compuesto por Sulfatos yNitratos (65% del PM2.5 y del orden de 35% del PM10, ver Tabla 3.4 en el Capítulo III), delos cuales estos óxidos son precursores. Por ello, se trata de contaminantes de cuidado, cuyasemisiones deben ser controladas para cumplir con las normas de PM10.

3. Tendencia en la calidad del aire en Santiago

• Los niveles de PM10 han disminuido en forma significativa entre los períodos 1989-1991y 1996-1999, tanto en frecuencias de violaciones (reducción de entre 32% y 60% en elnúmero de excedencias) y en promedios de concentración (reducción de entre 10% y 23%en los promedios de concentraciones diarias durante 3 años). Los rangos corresponden adiversas estaciones de monitoreo. A pesar de ello, se requieren mejorías adicionales paracumplir con la norma chilena.

• Los niveles de PM2.5 no están normados en la legislación chilena. Si se utiliza comoreferencia el estándar diario de los Estados Unidos (65 µg/m3), las frecuencias deexcedencias en los mismos períodos de 3 años disminuyeron entre 25% y 52% para todaslas estaciones de monitoreo. Los promedios de tres años de las concentraciones, por suparte, se redujeron entre 30% y 40% en todas las estaciones de monitoreo. Aún así, lasconcentraciones de PM2.5 en la atmósfera de Santiago continúan estando muy porencima de estándares internacionales.

• Si bien en forma menos pronunciada, los niveles de CO parecen estar mejorando en elcurso de los últimos tres años. Los auditores estiman que se requieren al menos dos añosmás de mediciones para comprobar la tendencia.

• Los niveles de ozono parecen haber permanecido constantes entre 1995 y 1999, sinpoderse discernir una tendencia clara en cuanto a su evolución. Se estima, también eneste caso, que se requieren otros dos años de mediciones para poder pronosticar latendencia y los efectos del PPDA.


4. Los problemas críticos

Todos los contaminantes que muestran excedencia de las normas (párrafo D.1 anterior)revisten el carácter de críticos. Sin embargo, el fenómeno que, de acuerdo con la informacióndisponible, muestra mayor gravedad es la alta concentración de PM2.5, lo que apunta a laimportancia de dirigir el programa de control hacia las partículas directamente emitidas encombustión y el material particulado secundario.

Discusión general del tipo de emisiones que causan el problema de contaminación delaire en Santiago.

Este tema, altamente complejo, se analiza en detalle en los Capítulo IV y V de este Informe.El tratamiento adecuado de la relación entre emisiones y los niveles de concentraciones decontaminantes (en sus distribuciones espaciales y temporales) en la ciudad, requiere dematizaciones y precisiones, a la vez que de hipótesis para cubrir ciertas incertidumbres.Todo ello hace complicado el esfuerzo de resumir la discusión y, por lo tanto, se refiere aenfatizar la lectura de los Capítulos IV y V arriba indicados. A pesar de ello, y aún a riesgode una sobre-simplificación, los auditores desean informar que sus conclusiones apuntan alos siguientes aspectos fundamentales en cuanto a los dos contaminantes más críticos de laatmósfera de Santiago (Material Particulado y Ozono):

• Se requiere una mejor comprensión del comportamiento del material particulado en laRegión Metropolitana para el mejoramiento de la calidad del aire en el largo plazo. Sinembargo, la situación es la suficientemente clara como para afirmar que:

− Los buses constituyen la principal fuente de partículas con efectos en la salud en laRegión Metropolitana.

− Las partículas finas de nitrato y sulfato de amonio son también importantes. En suformación participan NO2 y SO2, provenientes principalmente del tráfico (enparticular motores diesel) y la industria respectivamente, así como amoníacoproveniente de la agricultura y manejo de alcantarillas, y eventualmente, de laindustria.

− La re-suspensión es la principal fuente de PM10 en su fracción gruesa. El tráficovehicular tiene un rol importante en la generación de este contaminante.

• En cuanto al ozono, cuya formación es principalmente un fenómeno de verano,intervienen principalmente NOx y COV. El compuesto controlador de la formación deozono depende de la razón de NOx/COV.


Los auditores estiman que en la atmósfera de Santiago el compuesto controladorprobablemente sean los COV, a los que debe orientarse un esfuerzo de controlsignificativo. El control de los NOx es, sin embargo, también importante –como se haseñalado antes- por los problemas de material particulado.

Estado de la salud en Santiago.

Gracias a los mejoramientos en la salud general de la población de Santiago, los efectos de laexposición a la contaminación del aire en la ciudad de Santiago han sido documentados. Elloindica que las reducciones de las concentraciones en la contaminación del aireexperimentadas en Santiago durante los últimos años han tenido un efecto mensurable en lamorbilidad y mortalidad durante ese período. Apoyándose en la ley chilena, debiera hacerselo posible para disminuir o eliminar esta fuente de reducción de la salud.

1. Descripción de la salud general en Santiago

Chile es un país que presenta un rápido crecimiento económico (con una tasa de crecimientoanual del 7,4% durante el período 1990-95; el ingreso per cápita case se ha duplicado entre1990 y 1996). Este rápido crecimiento ha permitido disminuir la pobreza (el Ministerio dePlanificación señala que el porcentaje de pobreza ha disminuido de un 32,7% en 1992 a un25% en 1996) y a aumentar la educación (el alfabetismo aumentó de un 91,2% en 1992 a94,5% en 1995). Estos mejoramientos económicos llevan a un mejor estado de salud. Chilees un país que ha logrado mejorar en forma importante la salud de la población. Estosbeneficios fueron logrados en parte gracias a las agresivas y exitosas políticas implementadaspor el Ministerio de Salud sobre la base de la determinación del gobierno de Chile de mejorarla salud en todo el país. En una de las regiones, el programa de salud significó una inversiónde US$ 224.000 y como resultado se logró disminuir la mortalidad infantil de 13,5 a 8,9 porcada 1.000 niños nacidos vivosi.

La mortalidad de todos los grupos etáreos ha disminuido, pero mayormente entre las mujeresy los niños menores de 5 años. El promedio de expectativa de vida al momento delnacimiento ha aumentado de 60,6 años para ambos sexos durante el período 1965-1970 a75,2 durante el período 1995-2000. Los análisis de mortalidad por una determinada causarealizados en 1995 señalan que las cuatro causas más frecuentes de muerte eran el infarto almiocardio (7,3% del total de muertes), bronconeumonía (5,9%), enfermedadescerebrovasculares agudas (4,4%) y cirrosis u otras enfermedades hepáticas crónicas (4,2%).Más recientemente, al describir la carga de enfermedades usando el método de años de vidaajustados por discapacidad (DALY), los resultados indican que las cinco principales causasde muerte son: anomalías congénitas (7,5/1000), infecciones respiratorias agudas (5,2/1000),


enfermedades cardíacas isquémicas (4,9/1000), hipertensión (4,4/1000), enfermedadescerebrovasculares (4,2/1000).

El motivo principal para las consultas ambulatorias es la alta presión arterial. Lasenfermedades respiratorias son la principal causa de las consultas en los servicios de salud(24%), y de todas las visitas a los servicios de salud primarios (alrededor de 40%). Si bien latasa de mortalidad por infecciones respiratorias agudas, neumonía e influenza han variadodurante el período de 10 años comprendido entre 1986 y 1996, el nivel general no hadisminuidos y se mantiene entre 40 y 50 muertes por cada 100.000 personas.

La salud de los niños ha mejorado. La mortalidad infantil ha disminuido notablemente, de165 por cada 1.000 nacidos vivos en 1945 a 11,1 por cada 1.000 niños nacidos vivos en 1995para todo el país. En 1995, la mortalidad infantil en Santiago fue de 10,2. Los nacimientosde niños de bajo peso han disminuido de un 5,7% en 1991 a un 5% en 1995. Las deficienciasnutricionales en niños menores de 5 años también han disminuido. Un 60% de los niñosmenores de 2 años dados de alta en los hospitales fueron internados por enfermedadesrespiratorias. Las infecciones respiratorias agudas fueron la tercera causa de muerte de lapoblación en 1990 y la segunda causa principal en 1994 (5,2% del total de muertes). Entrelos niños menores de 1 año, las infecciones respiratorias agudas fueron la causa de muerte deun 9,3% de todas las muertes ocurridas en 1994. La bronconeumonía está asociada con un9,4% de las altas de los hospitales de todos los grupos etáreos.

Las infecciones respiratorias representan entre un 40% y un 50% de todas las atencionesmédicas. Entre los niños menores de 2 años, las infecciones respiratorias están asociadas conun 60% de las altas en los hospitales. Los niveles de infecciones respiratorias agudas hanvariado en la Región Metropolitana de Santiago: 33 en 1982, un máximo de 74 en 1988 y 27por cada 100.000 personas en 1994. En general, sin embargo, la tasa parece estardisminuyendo. Al analizar la tasa de mortalidad de los niños menores de 1 año, ladisminución es aún más notoria. Sin embargo, la tasa de mortalidad de los adultos mayoresde 65 años ha aumentado (de 19 por cada 100,000 personas mayores de 65 años, a 38).

Estos mejoramientos han posicionado el estado de la salud en Chile como uno de los mejoresde América Latina. La tasa de mortalidad entre los niños menores de 5 años es de un 5,2%en Chile, contra un 7,5% en las Américas, un 2,4% en América del Norte, y un 10,7% enAmérica Latina y el Caribe. Sin embargo, al compararla con la tasa de mortalidad de EstadosUnidos, se puede observar que la tasa de mortalidad estimada entre los niños menores de 5años por infecciones respiratorias agudas es de 48,5 por 1.000 en Chile contra un 5,5 enEE.UU. La mortalidad infantil es de 11,1 por 1.000 en Chile contra 7 en EE.UU. y 5,6 enCanadá. La mortalidad entre los niños menores de 5 años es de 14,8 en Chile contra un 8,9en EE.UU. y 6,9 en Canadá.


Un estudio realizado en Santiago para analizar la epidemiología de las infeccionesneumocócicas en bebés y niñosii, concluyó que las infecciones presentaban un patrónepidemiológico intermedio entre los países en desarrollo y los industrializados.

Aunque, Chile ha mejorado considerablemente la calidad de la salud de su población,especialmente entre niños pequeños, la morbilidad respiratoria sistémica se mantiene muyelevada. Si bien se ha alcanzado un mejoramiento significativo, sería mejor reducir aún máslos niveles de infecciones respiratorias en niños hasta lograr los niveles occidentales. Lasinfecciones respiratorias agudas en niños menores de 1 año normalmente afectan la salud ycalidad de vida futura de estos niñosiii. Por lo tanto, se podrían obtener mayores beneficiosfuturos concentrándose en estos problemas de salud.

2. Descripción de los efectos sobre la salud por exposición al aire contaminado deSantiago

Como se puede ver en la sección anterior, gracias a los esfuerzos realizados para evaluar elefecto de la exposición a la contaminación atmosférica sobre la salud, se han producidosimultáneamente otros cambios en la sociedad. Además de los cambios positivos en la salud,es necesario tomar en cuenta otras situaciones prevalecientes. Mucha de la gente más pobrede Santiago usa leña para cocinar y para calefacción en el interior de sus casas, sin unaapropiada ventilación, especialmente en los meses de invierno. La pobreza sigue siendo unproblema social que tiene un impacto significativo sobre la salud.

El primer paso para examinar la relación entre la contaminación atmosférica y el desarrollo oagravamiento de las enfermedades respiratorias crónicas es analizar la variación de las tasasde prevalencia usando un enfoque ecológico o un estudio representativo. Aparentemente, sibien no es difícil de realizar, esto no ha sido llevado a cabo. Tampoco parecen haberserecogido datos sobre la prevalencia de las enfermedades respiratorias y los síntomas porregión.

Sin embargo, se han realizado una serie de estudios sobre los efectos que la contaminaciónatmosférica tiene sobre la salud en Santiago. Muchos de éstos se han basado en ladocumentación bastante completa que existe respecto de la situación de la contaminaciónatmosférica en Santiagoiv.


• Efectos de corto plazo

En Santiago se han realizado estudios sobre el efecto de la contaminación del aire en lamortalidad diaria a corto plazov vi vii viii. En todos estos estudios se ha encontrado unamortalidad creciente con la exposición a PM. Aquellos que midieron PM10 encontraronefectos significativos y los que usaron tanto el PM2.5 y el PM10 concluyeron que el PM2.5 es elmás robusto de los dos. Los estudios han investigado, en general, mortalidad total, pero enaquellos casos en que la mortalidad respiratoria y cardiovascular son estudiadasindependientemente, se reportan resultados significativos. Por regla general, los estudios hancontrolado los factores meteorológicos, algunos factores socioeconómicos y ciertos efectosestacionales.

Tal como se indicara anteriormente, es esencial que la metodología para el análisisestadístico sea la adecuada. Las metodologías usadas en los estudios son aparentementeadecuadas. Estos estudios, normalmente, se han basado en los valores de contaminaciónatmosférica medidos entre 1988 y 1993. Un estudio viii utilizó los datos disponibles hasta1996. Sería aconsejable repetir estos estudios con la mortalidad observada entre 1997 y 1999.Mediante el control de la temperatura y, en algunos casos, la estación del año, aquellosestudios indican que el efecto observado es, probablemente, un resultado de la contaminacióny no un efecto oculto de la contaminación intradomiciliaria. Además del efecto delparticulado fino, los estudios indican un efecto del CO. También se estudiaron otroscompuestos. En un estudioviii se determinó que la exposición al SO2, O3 y NO2 no erasignificativa, mientras que en otro estudiovii se determinó que la exposición al O3 y SO2 eramás débil, pero a la vez, más estrechamente relacionada con la mortalidad. No se hanrealizado estudios sobre los efectos en la mortalidad a largo plazo.

Sólo un estudio ha tomado en cuenta la morbilidad históricaix. En este estudio sobre losefectos de la contaminación atmosférica en la salud respiratoria de los niños, se determinóque la exposición al PM10 ambiente estaba estrechamente correlacionada con las consultaspor síntomas de infecciones respiratorias bajas en niños de 3 a 15 años, como también deniños menores de 2 años. La exposición al PM10 ambiente también estaba significativamentecorrelacionada con las consultas médicas por síntomas de infecciones respiratorias altas deniños mayores. La exposición al O3 estaba estrechamente relacionada con las consultasmédicas por síntomas de infecciones respiratorias altas y bajas en niños de 3 a 15 años.

En un temprano estudio ecológico realizado en 1988, en el que se comparaba la población deSantiago con la población de un área menos contaminada, Los Andes, se determinó (despuésde controlar aquellos factores que causan confusión, como el fumar, la contaminaciónintradomiciliaria y la presencia de una hiperactividad de las vías respiratorias) que se


presentaban más síntomas de tos (41 versus 16), bronquitis obstructivas (13 versus 1) yamneas nocturnas (9 versus 0.4) en Santiago que en Los Andes. Este mismo estudio presentóparámetros de función pulmonar alterados en ambas ciudades. Finalmente, dicho estudiodeterminó que en Santiagox se presentaba una cantidad significativamente mayor deafecciones a las vías respiratorias altas, asma y neumonía.

En un estudio prospectivoxi sobre infecciones del sistema respiratorio inferior en niños sedeterminó que los efectos de la exposición al PM2.5 tenían directa relación con las atencionesde emergencia por problemas respiratorios (un aumento de 2,7%, con un retraso de dos díasen la notificación, por cada aumento de 45 ug/m3 en el PM2.5 diario) y, especialmente, porneumonía (un aumento de 6,7%, con un retraso de tres días en la notificación). Aunquetambién se reportó sobre el NO2 y SO2 , los efectos de éstos no eran tan significativos y sesupuso que reflejaban la estrecha interrelación entre los compuestos contaminantes. En otroestudioxii realizado sobre la influencia de la exposición a la contaminación atmosférica en lafrecuencia de las infecciones del tracto respiratorio inferior en bebés se determino que existíauna relación directa entre las epidemias de enfermedades respiratorias virales y las consultaspediátricas, sin ningún efecto de la exposición a contaminantes.

Sin embargo, el análisis estadístico de este estudio no tomó debidamente en cuenta laexposición a los contaminantes. En los últimos años, se han presentado los resultados delestudio piloto con indicadores biomédicos, los cuales indican que existe una gran diferenciaentre Santiago y Los Andes en cuanto a las consultas clínicas por bronquitis obstructiva yneumonía (ver Capítulo 3D para mayores detalles respecto de las dificultades asociadas conlos indicadores biomédicos). De acuerdo a un estudio diario realizado en niños entre 6 y 12años en otra área de Chile (Concón y Puchuncaví), la exposición al SO2 y PM10 contribuyóa disminuir significativamente la función pulmonar y a aumentar los reportes de síntomasxiii.

En un estudio anterior, se determinó que la exposición a la contaminación atmosféricaposiblemente afectaba los macrófagos y la capacidad antiioxidante de la sangrexiv. Un estudiode la función pulmonar e hipersensibilidad bronquial en niñosxv falló en encontrar un efectode la contaminación. En niños de 4 meses a 1 años de edad, el PM2.5 parecía estar asociadocon la presencia de bronquitis obstructiva, mientras que la neumonitis y la bronconeumoníafueron asociadas con la contaminación intradomiciliaria por la calefacción a gas.

Sin duda el efecto de la contaminación es pequeño en comparación con otras causas de losproblemas respiratorios infantiles en aquellos lugares donde ha sido medida. El ambiente enespacios cerrados que, en el caso de los pobres, puede estar muy influencia por la quema decombustibles en lugar sin ventilación, especialmente en el invierno, tiene un marcadoimpacto negativo en las afecciones respiratorias infantilesxvi xvii. En otro estudio sobre las


infecciones respiratorias agudas bajas se determinó que éstas estaban asociadas con factoresde riesgo como madres fumadoras, guarderías infantiles, un historial familiar de alergiaatópica, condiciones de vivienda bajo los estándares, existencia de uno o más hermanos,nacimiento en una época de frío, falta de lactancia materna y bajo nivel socioeconómicoxviii.

• Efectos de largo plazo

El análisis anterior describe los efectos a corto plazo o efectos agudos de la contaminaciónatmosférica sobre la salud. No se sabe mucho respecto de los efectos a largo plazo de laexposición a relativamente bajas concentraciones de contaminantes. Los estudios sobre losefectos crónicos son costosos y requieren de mucho tiempo. La exposición prenatal, neonatalo durante el desarrollo infantil a metales pesados, benzopirenos, hidrocarburos aromáticospolicíclicos y otros compuestos orgánicos pueden tener efectos mutagénicos y/ocancerígenos, causar alteraciones biológicas por impresión (imprinting) y tener otros efectossobre las funciones del cuerpo y los órganos muchos años después de la exposiciónxix. Sinembargo, algo se ha hecho en Chile y se analizará aquí.

En una serie de estudios, las propiedades mutagénicas y/o cancerígenas de la contaminaciónambiental han sido investigadasxx xxi xxii xxiii xxiv xxv xxvi xxvii xxviii. Existen muchos otroscompuestos además de los tradicionales como el O3 , PM10 , PM2.5 , NO2 y SO2.. El aire deSantiago es altamente mutagénico. Otras características de la carga de contaminaciónindican que podrían estar produciéndose modificaciones en el hígado que favorecen elaumento en los niveles de enzimas que se convierten de precancerígenas en cancerígenas.Otro estudio indica cambios en el sistema de defensa antioxidante hepáticoxxix. Los estudiossobre las concentraciones de estos mutágenos y cancerígenos en ambientes cerradosconcluyeron en que la fuente principal de la contaminación presente en ambientes cerradosera la filtración de la contaminación exteriorxxx xxxi. Sin embargo, estos estudios se enfocarona oficinas y restaurantes en calles de alto tráfico. Es muy dudoso que se hubiese llegado adicha conclusión si se hubiese medido el contenido de mutágenos y/o cancerígenos presentesen los hogares a raíz de la quema de combustible en lugares sin ventilación. Por último, esnecesario mencionar otra serie de compuestos como los moduladores endocrinos. Estos soncompuestos que simulan hormonas y que, si están presentes durante el período prenatal,podrían producir cambios biológicos en la vida futura.

La gasolina sin plomo fue introducida en Santiago en 1993. Las ventas de gasolina conplomo han bajado a un 49%. Las mediciones indican que los niveles de plomo presente en lasangre de los niños ha bajado considerablementexxxii.


• Conclusiones

Los estudios realizados hasta la fecha indican claramente que el material particulado hatenido un efecto en la salud respiratoria y en la mortalidad infantil. Sin embargo, muchas deestas investigaciones debieron haberse repetido periódicamente después de la reducción enlas concentraciones de contaminantes, con el objeto de estudiar si la salud pública habíamejorado en Santiago. Puesto que los promedios anuales de PM10 parecen haber disminuidoen 30 µg/m3 desde 1994 a 1999, la mortalidad también debe haber disminuido. Sin embargo,al calcular el efecto del PM10 sobre la mortalidad, la cambiante relación entre el PM2.5 y elPM10 debería notarse. El PM2.5 disminuyó en aproximadamente 40 µg/m3 desde 1989 a 1999.

Por lo tanto, la disminución en el número de muertes totales o específicas por esta causa,podría quizás deberse a la disminución del PM2.5 más que a la disminución del PM10.Asimismo, la proporción de casos de niños con neumonía debido a la contaminaciónatmosférica seguramente ha disminuido. Aún si reportan diferentes cifras, estos estudiosindicarían que otras causas, por ejemplo, temperatura, cambios sociodemográficos oepidemias de influenza, han cambiado durante el período de interés. La consecuencia aquí esque, incluso en los años en que se reportó el mayor número de casos de afeccionesrespiratorias, si las concentraciones de contaminación no se hubiesen reducido, el número decasos habría sido probablemente aún mayor. Con el objeto de cuantificar adecuadamenteestos mejoramientos, habría sido útil realizar más estudios y que éstos hubiesen abarcado unamayor cantidad de síntomas y enfermedades.

Esta visión general sobre la salud también indica que habría sido útil que el PPDA hubiesecontemplado medidas para disminuir la contaminación intradomiciliaria. Por lo tanto, puestoque la contaminación intradomiciliaria contribuye en forma importante a los efectos a cortoplazo sobre la salud respiratoria, debieran realizarse esfuerzos mayores para controlarla. ElPPDA parece ser el instrimento indicado para ello. Habría que dar prioridad a aquellosfactores ambientales intradomiciliarios como la quema de combustibles en lugares sinventilación y a los fumadores pasivos.

Auditoría PPDA III-53

III. ESTADO DE LA ATMÓSFERA EN SANTIAGO

Evaluación y Recomendaciones

i) Evaluación

i.a) Cambios observados en la calidad del aire y niveles actuales de contaminaciónambiental en Santiago.

• Los niveles actuales de PM10 han mejorado en alrededor de un 24% entre 1989 y 1999(promedios móviles de 12 meses). Sin embargo, todavía se sugiere mejorarsustantivamente los niveles para cumplir con las normas de calidad del aire.

• Por su parte la concentración de PM2.5 entre 1989 y 1999 ha disminuído en un 47%(promedios móviles de 12 meses), a pesar de lo cual sigue siendo muy elevada en relacióncon la normativa internacional.

• Hoy día, el PM2.5 constituye un 47% del PM10 en promedio. En el período 1989 a 1999era un 58% en promedio. En los días en que se ha superado la norma de PM10,recientemente, la fracción PM2.5 constituye en promedio un 64% del PM10. Este es unvalor muy alto, que apunta a la importancia de orientar el programa de control haciapartículas emitidas directamente por la combustión y material particulado secundario.

• Santiago no infringe la norma diaria de CO, pero si supera en forma significativa la de 8horas. Los niveles de CO muestran una mejoría significativa en los últimos 3 años., perose requieren otros 2 años de información para tener certeza al respecto.

• Santiago muestra un alto número de excedencias a la norma chilena de ozono. Losniveles parecen mantenerse constantes en el período 1995-1999. Se requerirán otros 2años para confirmar esta tendencia.

• Los niveles de óxido de nitrógeno y de azufre cumplen con la norma de calidad del airevigente en Chile. Sin embargo, el PM10 y el PM2.5 medidos en la ciudad contienen unacantidad importante de partículas de nitratos y sulfatos. En ocasiones, Santiago estácerca de superar la norma de NO2, pero se requieren datos de mejor calidad paraentender cabalmente el problema.


i.b) Disponibilidad, Confiabilidad y Calidad de la información sobre calidad del aire

• La compilación de datos estadísticos incluída en los informes de calidad del aire quepudieron observar los auditores no fue lo suficientemente completa como para poderestablecer una buena base de evaluación de la actual calidad del aire en Santiago, susvariaciones típicas en el tiempo y espacio y su desarrollo a través de los años. Semostraron las estadísticas básicas, pero un informe que describiera más detalladamentelas variaciones, incluyendo mapas y fotografías, hubiera facilitado esta evaluación.

• Es opinión de los auditores que la actual red de monitoreo es un compromiso adecuadoentre las necesidades de contar con una evaluación detallada de la calidad del aire y losrecursos disponibles. Sin embargo, existe la necesidad de contar con una estación querepresente la situación típica de las personas que se desplazan por áreas de congestiónvehicular o que viven cerca de ellas; también debe contarse con estaciones“backrground” extraurbanas”.

• No se ha terminado de compilar un manual integral que cubra todos los procedimientosde Aseguramiento y Control de Calidad.

• Los procedimientos de calibración de monitores y equipos efectuados por el SESMAparecen ser de punta. El personal del departamento, bajo la responsabilidad, guía ycontrol de su Jefe parece seguir los Procedimientos Operacionales Estándarpermanentemente. El nivel de responsabilidad y disposición del grupo de moniotoreo dela Calidad del Aire para mantener la mayor precisión parece ser muy alto en todo eldepartamento.

• Los procedimientos de validación de la información parecen estar bien desarrolladospara detectar errores y excluir información errónea.

i.c) Disponibilidad, Confiabilidad y Calidad de la información epidemiológica

• Existe información epidemiológica sobre mortalidad y hospitalizaciones. Esta se recopilaen forma rutinaria, usando formularios estandarizados. La información parece completay disponible a la comunidad científica. La información sobre presencia de infeccionesrespiratorias y otras enfermedades de las vías respiratorias es bastante fragmentada ydispersa entre diversas fuentes de información.

• No se encontró información sobre tasas de prevalencia específicas para Santiago.

• Tampoco se encontró un registro de cáncer específico.


• Los certificados de nacimiento no contienen información médica sobre el niño (parto,peso al nacer, duración del embarazo y otros factores), que puedan ser utilizados enestudios epidemiológicos.

• La información relativa a la presencia de infecciones respirtatorias es bastantefragmentada.

• La información generada a partir de bases de datos estándares parece ser de buenacalidad.

• El uso del indicador biomédico (de infecciones respiratorias agudas, bronconeumonia ybronquitis obstructiva) para prolongar las medidas de emergencia durantes episodios decontaminación aérea, está asociado a serios problemas, por lo que los auditores norecomiendan su empleo con ese fin.

• La información que se reúne en los centros de atención de urgencia parece adecuada,pero es incierto hasta que punto la información es completa en todas las unidades deatención de urgencia, si está disponible y en que forma se reúne.

• La información reunida en los Centros Centinelas no está normalmente disponible. Se daa conocer regularmente, pero en documentos internos enviados al Ministerio de Saludque no están a disposición del público.

• El trabajo de investigación científica sobre la situación específica de Santiago parece serde alta calidad y de un amplio expectro de efectos. La gran mayoría de los miembros dela comunidad científica parece tener una buena intercomunicación, lo que potencia laposible contribución beneficiosa de su esfuerzo al mejoramiento de las condiciones desalud de la ciudad. La comunicación entre la comunidad científica y algunas autoridadesde salud podría ser más productiva.

ii) Recomendaciones

ii.a) Disponibilidad, Confiabilidad y Calidad de la información sobre calidad del aire.

• La red debe incorporar estaciones “background” extraurbanas para generarinformación sobre la contaminación de las áreas fuera de la Región Metropolitana a lacontaminación ambiental de ésta. Deben establecerse al menos dos estaciones, una al suro suroeste y otra al noroeste de las zonas urbanas.


• Debe considerarse establecer una estación que represente la exposición cerca de callesde alto tráfico y congestión.

• Se recomienda re-evaluar la clasificación de cada estación, usando los esquemas de laUnión Europea y/o de la USEPA. Ello con el fin de dar una mejor representatividad a lared y a cada estación en términos del tipo de fuente de mayor incidencia y del área quecada una representa.

• Aunque la opinión de los auditores es que los procedimientos de control de calidad de lainformación son buenos y que estos son debidamente observados por el PVCA, serecomienda invitar a instituciones acreditadas a realizar una auditoría completa delsistema de monitoreo de la Región Metropolitana, complementando la auditoríainternacional parcial efectuada anteriormente.

• Se recomienda que el PVCA participe en actividades internacionales de intercalibración.

• El gran esfuerzo profesional que se realiza para monitorear la contaminación ambientalde Santiago merece la preparación de informes anuales completos, que se publiquenalrededor de seis meses después del fin del año. Tales informes son requeridos por lasnecesidades del público, políticos, científicos y medios de comunicación y colaborarían aque mejore el debate sobre la calidad del aire en Santiago y su control, al estar fundadoen hechos.

ii.b) Disponibilidad, Confiabilidad y Calidad de la información epidemiológica.

• Es necesario, para incorporar la salud de la población al PPDA, establecer un sistemade vigilancia epidemiológica.

• Se sugiere que la información epidemiológica recopilada esté permanentementedisponible y que sea relativamente fácil reunirla, todo ello a un costo razonable.

• El PPDA debe incluir elementos relacionados con el mejoramiento y/o mantención de lasalud respiratoria infantil. El indicador biomédico, aunque no puede ser utilizado para elcontrol de episodios de contaminación, tiene un gran valor como parte del sistema devigilancia.

• Deben mejorarse los siguientes procedimientos: chequeo de diagnósticos médicos; deutilización de registros individuales por cada niño como unidad de la base de datos; usode cantidades (sin procesar) y no el porcentaje total de consultas; representatividad de lapoblación.


• Debe iniciarse la ejecución de estudios de población periódicos, detallados, coninformación sobre salud, morbilidad, parámetros socioeconómicos y exposición acontaminantes intradomicilarios, junto con información de sexo, edad y dirección.

• Deben continuarse realizando investigaciones científicas que proporcionen informaciónespecífica sobre la situación de Santiago. Deben establecerse las relacionesdosis/respuesta en la ciudad e informarse sobre su prevalencia en la población.

• Debe intentarse ampliar la comunidad científica y apoyarla, permitiéndole el acceso a lainformación, ayudándola a difundir sus resultados en conferencias y publicaciones yestableciendo lugares y oportunidades de reunión para que analicen sus resultados.


B. Fuentes de información sobre la calidad del aire

El monitoreo ambiental relevante en Santiago se inició en 1988. En ese entonces habíacuatro estaciones en operación. En 1997 se aumentó este número a ocho estacionescompletas, más una estación en el sector nororiente de Las Condes (Lo Barnechea) paramedir solamente las concentraciones de ozono. Más tarde, se amplió esta estación pararealizar mediciones de SO2 y NOx, como también de VOC y otras (consultar la Tabla 3.8).Han habido, durante ciertos períodos entre 1988 y 1999, estaciones que no operaron porproblemas técnicos, por construcciones en los alrededores y por modernización de losequipos. Además, durante la modernización de las estaciones, se perdió la información sobregases correspondiente al período entre el 1º de enero de 1997 y abril de 1997.

En el punto D de este Capítulo se incluye la información sobre calidad del aire registrada porlas estaciones de monitoreo de Santiago. De acuerdo al SESMA, un grupo europeo realizórecientemente una auditoría, en la que se determinó que el actual monitoreo de calidad deaire cumple con las normas modernas, con la posible excepción de la información sobre elNOx. Se ha cuestionado en ciertos aspectos la calidad de la información sobre gasesrecopilada entre 1988 y 1996. La información sobre el NOx es inexistente o de nula utilidaddebido a defectos o fallas del equipo detectadas a partir de 1997. CONAMA y SESMA estánintentando recuperar parte de la información histórica sobre el NOx.

La Figura 3.1 presenta un resumen de la red actual y antigua de estaciones de monitoreoambiental de Santiago. Esta red incluye típicamente el monitoreo de PTS, PM10, PM2.5, CO,NO, NO2, SO2 y ozono. Como se señaló anteriormente, puede haberse perdido gran parte dela información histórica sobre NOx; sin embargo, actualmente se recopila buena informaciónsobre este elemento. La Figura 3.2 indica con mayor precisión la ubicación de las estacionesde monitoreo que integran la red, mientras que la Tabla 3.8 presenta el programa demonitoreo actual en forma completa.


Figura 3.1. Red de Estaciones de Monitoreo de la Calidad del Aire en la RegiónMetropolitana

Análisis de los cambios observados en la calidad del aire y niveles actuales decontaminación ambiental en Santiago.

1. Material particulado

Santiago infringe las normas ambientales de material particulado en las cuatro estacionesoriginales de monitoreo ambiental y en las cuatro estaciones adicionales que se instalaron en1997. La excedencia de las normas indica que el material particulado es el problema númerouno de contaminación en Santiago. La Tabla 3.1 presenta resúmenes de la información sobrePM10 recopilada en las cuatro estaciones originales de monitoreo ambiental en Santiago. Seincluyen también promedios trienales para ayudar a compensar cambios anuales en lospatrones climáticos.

Colina

Huechuraba

RecoletaConchali

Independencia

Quilicura

RencaProvidencia

SantiagoQuintaNormalCerro

Navia

PudahuelLo Prado

EstaciónCentral Pedro

AguirreCerda

SanMiguel

SanJoaquín

Ñuñoa

Macul

La Reina

Las Condes

Vitacura

Cerrillos

Maipú

Talagante

Melipilla

SanBernardo

ElBosque

LaCisterna

LoEspejo San

Ramón

LaPintana

PuenteAlto

LaFlorida

Peñalolén

N

Estación M: 1988-1996 CO, O3, PM10, PM2.5 1997-1999 CO, SO2, O3, NOx/NO2, PM2.5, PM10

Estación J: 1988-1996 No existía 1997-1999 SO2, O3, NOx/NO2, CO

Estación B: 1988-1996 CO, SO2,O3, PM10 1997-1999 CO, SO2, O3, PM10

Estación F: 1988-1996 CO, SO2,O3, PM10, PM2.5 1997-1999 CO, SO2, O3, PM10

Estación N/D: 1988-1996 CO, O3, PM10, PM2.5 1997-1999 CO, SO2, O3, PM2.5, PM10

Estación L: 1988-1996 No existía 1997-1999 CO, SO2, O3, PM10, PM2.5

Estación O: 1988-1996 No existía1997-1999 CO, SO2, O3, PM10, PM2.5, NOx/NO2

Estación Q: 1988-1996 No existía 1997-1999 CO, SO2, O3, PM10

Estación P: 1988-1996 No existía 1997-1999 CO, SO2, O3, PM10


Tabla 3.1: Días de excedencia a la norma y promedios trienales de PM10 en la región deSantiago

Providencia Independencia Parque O’Higgins Las Condes

Días deExcedencia

PromedioTrienal(ug/m3)

Días deExcedencia


Días deExcedencia


Días deExcedencia


1989-1991 139 109 158 109 202 121 49 85

1996-1999* 57 84 102 93 138 103 22 76

*La información disponible para el año 1999 llega hasta el mes de abril de 1999. El análisis de 1999 sóloincluye información correspondiente al período 5 de enero – 30 de abril de 1999.

Como puede apreciarse, los niveles de material particulado se han reducidosignificativamente en este período de ocho años, aunque todavía se requiere mejorar losniveles para cumplir con las normas de calidad del aire. Además, la mejoría de los niveles dePM2.5 , los cuales producen un mayor impacto sobre la salud, es mayor que la mejoría de losniveles de PM10, como se indica en la Tabla 3.2.

Tabla 3.2: Días de excedencia a la norma y promedios trienales de PM2.5 en la región deSantiago**


Días deExcedencia

**

PromedioTrienal

(ug/m3)

Días deExcedencia

PromedioTrienal

(ug/m3)

Días deExcedencia

PromedioTrienal

(ug/m3)

Días deExcedencia

PromedioTrienal

(ug/m3)

1989-1991 331 70 279 63 326 75 146 53

1996-1999* 159 43 184 46 244 52 105 37

* La información disponible para 1999 llega hasta el mes de abril. El análisis de 1999 sólo incluye informacióncorrespondiente al período 5 de enero – 30 de abril de 1999.

**No existe en Chile una norma para el PM2.5. Esta estimación define como día de excedencia a los días enque el promedio es superior a 65 ug/m3.

Aunque se han hecho excelentes avances, los niveles actuales de PM2.5 continúan siendomuy superiores a las normas mundiales para este contaminante.

En Santiago no existe norma anual de PM10, por lo que no se realizó un análisis significativode los niveles de este contaminante. Cabe destacar, sin embargo, que los niveles anuales dePM10 han mejorado en alrededor de un 16% total desde principios de la década de los 90.Lamentablemente, en las cuatro estaciones analizadas los niveles promedios anuales dePM10 correspondientes a la información anual más reciente de que se dispone superan la


norma anual de los EE.UU. en 50 a 86%. Esto acrecienta la necesidad de continuarreduciendo los niveles de material particulado en Santiago.

Figura 3.2. Tendencia histórica de PM10, años 1989 a 1999. Región Metropolitana.

Figura 3.3. Tendencia histórica de PM2.5, años 1989 a 1999. Región Metropolitana.


Las Figuras 3.2. y 3.3 muestran la tendencia histórica de PM10 y PM2.5 en los últimos 10años. Las concentraciones de PM10 han descendido en un 24,1% entre los promediosmóvilesde 12 meses de 1989 y el último promedio reflejado al 31 de octubre de 1999. Lapendiente de la curva, ajustada a los datos de concentración media mensual de PM10, estimauna disminución de 0.40ugr/m3 por cada año del período monitoreado.

La Figura 3.3 muestra una disminución del 47,4% de la concentración de PM2.5 entre 1989 y1999 (promedios móviles de 12 meses), la pendiente de la curva, ajustada a los datos deconcentración media mensual de PM2.5, permite estimar una disminución de 3,90ugr/m3 porcada año de monitoreo.

Otra forma de visualizar gráficamente la tendencia y magnitud del descenso de lasconcentraciones de PM10 y PM2.5 desde 1989 a la fecha se muestra en las Figuras 3.4 y 3.5generadas por el SESMA.

Se han graficado la variación de las concentraciones de PM10 y PM2.5, en el período anual,la frecuencia de la distribución mensual, respecto de la mediana, entre los meses de enero adiciembre. También se presentan las concentraciones de PM respirable del período enero asetiembre de 1999, para comparar cada mes del año 1999 con el rango preestablecido de losdatos históricos

Figura 3.4. Distribución de PM10 por meses históricos 1989-1998 y meses de 1999.


Figura 3.5. Distribución de PM2.5 por meses históricos 1989-1998 y meses de 1999.

Santiago también tiene normas y requisitos especiales de reducción de emisiones para losdías en que los niveles de contaminación superan considerablemente las normas de calidadambiental. Para estas excedencias mayores se han definido tres categorías según su gravedad:alerta, preemergencia y emergencia ambiental. La Tabla 3.3 presenta la información sobre lasuperación de las normas de episodios de emergencia.

Tabla 3.3: Días de superación de normas de episodios de emergencia

Tipo de acción Providencia Independencia Parque O’Higgins Las Condes

Días sobre nivel Días sobre nivel Días sobre nivel Días sobre nivel

89-91* 96-99** 89-91* 96-99** 89-91* 96-99** 89-91* 96-99**

Alerta 39 6 52 24 50 46 6 1

Preemergencia 14 4 29 7 63 32 7 0

Emergencia 4 0 8 0 14 0 0 0

*Período trienal 1/1/89 al 31/12/91. **Período trienal 1/5/96 al 31/4/99.

Como en el caso de excedencia a las normas, el número de días en que se superan los nivelesde episodios de emergencia se ha reducido considerablemente desde principios de la décadadel 1990. En los últimos tres años ninguna de las cuatro estaciones de monitoreo ambientalha registrado niveles de emergencia por PM10. Actualmente, la estación Pudahuel haregistrado niveles de emergencia en algunas ocasiones.

Hoy en día, el PM2.5 constituye un 47% del PM10 en promedio. En el período 1989-1991, elPM2.5 constituía en promedio un 58% del PM10. En los últimos dos años, en los días en que


se ha superado la norma de PM10, la fracción PM2.5 constituye en promedio un 64% delPM10. Este es un valor muy alto, que apunta a la importancia de orientar el programa decontrol hacia partículas emitidas directamente por la combustión y material particuladosecundario.

El material particulado recolectado en Santiago ha sido sometido a análisis para ayudar aestimar sus fuentes de emisión. Este tema se trata con mayor detalle en el Capítulo V. Serequiere un análisis adicional para entender completamente las fuentes de emisión, comoelemento de ayuda en el desarrollo del inventario de emisiones de la Región Metropolitana.Los resultados de uno de los análisis clave de PM2.5 proporcionados por CONAMA se dan enla Tabla 3.4.

Tabla 3.4: Análisis de PM2.5 correspondiente a dos semanas de agosto de 1998, promediadopor todas las estaciones (promedio PM2.5 =36 ug/m3)

Tipo de material Fracción de la masa total

Nitratos 28%

Sulfatos 19%

Carbono orgánico 17%

Amoníaco (combinado principalmente con nitratos y sulfatos) 17%

Carbono elemental 12%

Partículas resuspendidas 5%

Otros materiales 2%

La mayor parte del material particulado secundario y carbono orgánico e inorgánico ocurreen la fracción tamaño PM2.5. Gran parte del material particulado resuspendido es mayor que2.5 um, por lo que no aparece reflejado en este análisis.

2. Monóxido de carbono

Santiago no infringe la norma horaria de monóxido de carbono pero sí superasignificativamente la norma de 8 horas. Las Tablas 3.5 a y b presentan la informaciónrelativa a excedencias recientes de la norma de 8 horas de monóxido de carbono.


Tabla 3.5a: Excedencias a la norma de 8 horas de monóxido de carbono en cuatroestaciones de monitoreo ambiental de largo plazo de Santiago (ppm)


Excedencias Máximo Excedencias Máximo Excedencias Máximo Excedencias Máximo

1997* 9 11 3 10 41 11 0 7

1998 1 9 1 9 20 14 0 4

1999** 0 7 0 8 7 11 0 4

*Las estaciones no estuvieron en funcionamiento sino hasta abril de 1999. **Informacióndisponible hasta el 31 de julio de 1999.

Tabla 3.5b: Excedencias a la norma de 8 horas de monóxido de carbono en las cuatronuevas estaciones de monitoreo ambiental de Santiago (ppm)

La Florida El Bosque Cerrillos Pudahuel


1997* 1 9 9 11 13 13 25 19

1998 0 8 0 8 3 11 11 18

1999** 0 7 1 9 0 8 7 16

*Las estaciones no estuvieron en funcionamiento sino hasta abril de 1999. **Información disponible hasta el31 de julio de 1999.

Las estaciones Parque O’Higgins y Pudahuel excedieron el nivel de alerta ambiental chilenode 15 ppm (17 mg/m3) en 1997 y 1998. En ambas estaciones las excedencias se produjeroncerca de la medianoche y se registraron típicamente en días distintos. Los niveles de PM10siguen este mismo fenómeno de medianoche. Sería útil investigar esta área para identificarlas mejores tecnologías de control. El año 1999 termina con un sólo día de infracción,registrado en Pudahuel.

Aparentemente, los niveles de monóxido de carbono están mejorando, pero se requeriránotros dos años de información para tener la certeza al respecto.

3. Ozono

Santiago registra un sinnúmero de excedencias a la norma chilena de ozono. Las Tablas 3.6a y b presentan dicha información. Las Excedencias más graves se producen en áreas quereciben corrientes de viento desde el centro de la ciudad, como es el caso típico del ozono, yaque éste se genera en el aire a partir de otros elementos contaminantes y necesita tiempo paraformarse.


Tabla 3.6a: Excedencias a la norma horaria de ozono en las cuatro estaciones demonitoreo ambiental de largo plazo de Santiago (ppm)



1995 5 .093 43 .140 33 .107 170 .224

1996 5 .104 34 .124 27 .119 165 .156

1997* 8 .095 39 .135 36 .121 111 .175

1998 17 .140 43 .146 56 .145 167 .208

1999** 0 .077 10 .103 16 .108 86 .133

*Las estaciones no estuvieron en funcionamiento sino hasta abril de 1997 y posiblementemuchas excedencias se pasaron por alto. **Información disponible hasta el 31 de julio de1999. Es posible que haya más Excedencias a la norma.

Tabla 3.6b: Excedencias a la norma horaria de ozono en las cuatro nuevas estaciones demonitoreo ambiental de Santiago (ppm)

La Florida El Bosque Cerrillos Pudahuel

Infraccio-nes Máximo Infraccio-nes Máximo Infraccio-nes Máximo Infraccio-nes Máximo

1997* 45 .146 21 .121 26 .127 7 .102

1998 86 .156 32 .130 33 .119 14 .105

1999** 34 .118 8 .099 11 .111 2 .085

*Las estaciones no estuvieron en funcionamiento sino hasta abril de 1997 y posiblementemuchas Excedencias se pasaron por alto. **Información disponible hasta el 31 de julio de1999. Es posible que haya más Excedencias a la norma.

Aunque las estaciones de Santiago exceden habitualmente la norma de ozono, éste alcanzarara vez los niveles de alerta ambiental. No se observa una tendencia clara en los niveles delozono que se derive de la información correspondiente al período 1995-1999. Los nivelesparecen mantenerse constantes. Sería útil contar con otros dos años de información paramejorar el pronóstico.

4. Óxidos de nitrógeno y óxidos de azufre

Los niveles gaseosos de óxidos de nitrógeno y óxidos de azufre cumplen con la norma decalidad del aire vigente en Chile. Sin embargo, el PM10 y PM2.5 medidos en Santiagocontienen una cantidad importante de partículas de nitratos y sulfatos. En este sentido, losNOx y SOx son un problema. En ocasiones, Santiago está cerca de superar la norma de NO2,


pero se requiere de datos de mejor calidad para llegar a entender cabalmente el problema. Esposible que sea necesario controlar estas emisiones para cumplir con las normas de PM10.

Información epidemiológica

El principal objetivo de reunir y analizar información de salud relevante para la exposición ala contaminación ambiental es describir el estado de salud de la población, monitorear loscambios que se producen en ella y desarrollar funciones de dosis y respuesta entre salud eindicadores de contaminación ambiental.

1. Estadísticas de salud correspondientes a la epidemiología de la contaminaciónambiental

El objetivo es determinar la frecuencia de diversos indicadores de salud en un período devarios años. Para estos efectos, debería recopilarse las siguientes estadísticas de salud:

1. Tasas de prevalencia de enfermedades

2. Mortalidad: Número de muertes diarias

• Totales

• Por causas respiratorias

• Por causas cardíacas

3. Casos de cáncer pulmonar

• Mortalidad por cáncer pulmonar

• Morbilidad de cáncer pulmonar

4. Número de ingresos a centros hospitalarios por día

• Totales

• Por causas respiratorias

• Por causas cardíacas

5. Estadísticas de nacimientos

Número de atenciones médicas diarias por infecciones respiratorias/problemas del tractorespiratorio que exigen internación en centros de salud/centros de emergencia y número deatenciones ambulatorias por día.


Sería también deseable monitorear habitualmente por medio de estudios epidemiológicos losinformes de síntomas de enfermedades de las vías respiratorias altas y bajas, como tambiénsíntomas de dolencias, malestares y factores socioeconómicos confundentes.

2. Fuentes de información de salud/epidemiológica de Santiago

Como conclusión general, parece ser que la información sobre salud pública no estádisponible con el mismo grado de facilidad que en el caso de la información atmosférica y decalidad del aire. Las fuentes de información están dispersas, siendo principalmente lassiguientes:

• Ministerio de Salud, Subsecretaría de Salud

• Ministerio de Salud, División de Salud Ambiental

• Ministerio de Salud, SESMA (Servicio de Salud Metropolitano del Ambiente)

• Ministerio de Salud, Departamento de Informática

• Ministerio de Salud, Departamento de Salud de las Personas

• Universidad de Chile, Departamento de Salud Pública

• Publicaciones de consultores independientes

3. Información disponible actualmente en Santiago

En la Tabla 3.7. se resume la información epidemiológica de Santiago actualmentedisponible.

Tabla 3.7. Información epidemiológica de Santiago actualmente disponible (S=Sí)

Grupo de edadHealth endpoint

< 15 15-65 >65

Sexo DirecciónParticular

Años de informacióndisponible

Período (porej. diaria)

Prevalencia deenfermedad crónica einforme de síntomas

No parece haber información disponible al respecto

Información sobremortalidad

S S S S S 1900 (Electronica-mente 1980)

diaria

Mortalidad por cáncer S S S S S 1973+ ND

Morbilidad de cáncer S S S S S 1990+ diaria


Grupo de edadHealth endpoint

< 15 15-65 >65

Sexo DirecciónParticular

Años de informacióndisponible

Período (porej. diaria)

Ingreso en centros deatención de urgencia

S S S S S Electronico desde1992 (solo abril a

agosto de cada año)

diaria

Internación en centrohospitalario

S S S S S 1996+ diaria

Infeccionesrespiratorias

S S S N N Electronica- mentedesde 1992, año

completo)

diaria

Información sobreestadísticas denacimientos

Se necesita información sobre partos, peso y talla al nacer, etc.

Informes de síntomasrespiratorios

Información general no disponible, aunque se han realizado unos pocos estudios individuales.

Síntomas de dolencias No parece haber información disponible al respecto.

Malestares No parece haber información disponible al respecto.

Factoressocioeconómicos

confundentes

No parece haber información disponible al respecto.

Es necesario que la información sea de fácil acceso para quienes realizan investigaciones eneste campo.

3.1. Tasas de prevalencia de enfermedades

Un requisito básico para la descripción de la salud es la documentación de prevalencia de losdiversos factores de morbilidad. De preferencia, las tasas deben darse por grupos específicosde edad y por sexo.

Existe la necesidad de establecer tasas de prevalencia específicas para Chile y,especialmente, para Santiago, en períodos determinados (por ejemplo, cada 5 años) y porenfermedad. Los valores se usan tanto para controlar los cambios en el estado general de lasalud de un país, como para calcular los beneficios que podrían obtenerse. Con frecuencia,esta información se recopila como parte de censos periódicos de población. No se encontróninguna indicación de que esta información de prevalencia estuviera disponible.

3.2. Mortalidad: número de muertes diarias

La información de mortalidad está disponible como bases de datos y resumida en informesanuales publicados por el Instituto Nacional de Estadísticas (INE). La información incluye


fecha de muerte, comuna de residencia, causa de muerte (tanto causa primaria como doscausas secundarias, más estados concomitantes de morbilidad (según los códigos de la CIE)),edad, sexo y ocupación. Al menos un médico certifica la causa de muerte, por lo que éstaparece ser correcta. La impresión fue que esta información era bastante completa y de fácilacceso para científicos investigadores.

Su objetivo es estudiar la relación entre mortalidad diaria e ingresos a centros hospitalarios yla contaminación registrada ese día con diversos retardos en el tiempo. Por lo tanto, deberecolectarse información diaria para permitir la comparación con otros estudiosinternacionales y, en consecuencia, con otros factores relacionados con dosis y respuestareportados en la literatura científica. Debe además incorporarse otras consideraciones, comoferiados, fines de semana, etc.

Debido a la posibilidad de que epidemias, tales como influenza, incidan sobre la mortalidad ya la ocurrencia de condiciones meteorológicas especiales que generan situaciones especialesde contaminación ambiental, lo más adecuado es contar con información correspondiente a almenos tres años.

El número de muertes diarias debe describirse y analizarse:

• por grupo etario; para propósitos de comparaciones internacionales, éstos deben ser de 0-14 años, 15-64 años y 65+ años;

• por sexo

• y separadamente según la muerte sea causada por enfermedades respiratorias o cardíacas.

La mortalidad total se entiende como muertes por causas naturales, excluyendo accidentes.

La dirección particular debe codificarse de acuerdo con el mejor sistema de codificacióndisponible. Se entiende como el mejor sistema disponible aquel que considera las unidadesmás pequeñas, de manera que la situación de exposición a la contaminación pueda definirsede la forma más clara posible.

3.3. Cáncer pulmonar

No parece existir un Registro de Cáncer específico. Tanto la morbilidad como la mortalidadasociada al cáncer se registran en los certificados de defunciones y hoja de ingresohospitalario usando los códigos internacionales (CIE). Esta información debe separarse enbases de datos específicas y ponerse a disposición de la comunidad científica.


De preferencia, debe crearse un registro de cáncer que incluya información sobre el individuodespués de haberse diagnosticado el cáncer por primera vez. Esta información deberíaincluir los mismos datos que en el caso de la morbilidad y mortalidad, aunque, además, debeincluir los lugares anteriores de residencia y antecedentes ocupacionales.

3.4. Número diario de ingresos en centros hospitalarios

Parece ser que se ha creado una base de datos similar a la anterior para registrar los ingresosen centros hospitalarios, incluyendo fecha de ingreso, edad, sexo, dirección particular yresultados de exámenes de diagnóstico de la enfermedad. La causa de la enfermedad esregistrada por al menos un médico y, por lo tanto, se considera que es lo más correctaposible. Esta información parece estar disponible como base de datos computarizada. ElMinisterio de Salud, a través de su División de Estadísticas e Informática, publica unresumen de esta información en el Anuario Estadístico del Ministerio de Salud. Lainformación parece ser de fácil acceso para científicos y otros usos.

Gracias al diagnóstico, puede separarse la información sobre ingreso hospitalario porenfermedad respiratoria y cardíaca.

3.5. Estadísticas de nacimientos

Existe un registro de nacimientos basado en la información recopilada de los certificados denacimiento. Sin embargo, el certificado de nacimiento no contiene información médica sobreel niño. La información sobre el parto, peso al nacer, duración del embarazo y otros factoresque reflejan el estado de salud del recién nacido debe formar parte del estudio de los efectosque tiene la contaminación sobre la salud.

No parece existir esta información. Sin embargo, la información de salud relacionada con elnacimiento debe examinarse en términos de la exposición a la contaminación ambiental.

3.6. Número de atenciones médicas diarias por infecciones respiratorias/problemas alas vías respiratorias que requieren de ingreso a centros de atención e salud/salas deurgencia y número de visitas ambulatorias

Cuando las personas se enferman, tienen tres opciones principales. Pueden recurrir a uncentro de atención primaria, a un centro de salud privada (lo que es caro, por lo que sólo un20% de la población hace uso de esta opción) o a atención de urgencia en un hospital. Loscentros de atención primaria no atienden los fines de semana ni los feriados y cierran en lastardes, mientras los centros de urgencia atienden en forma continuada. Por lo tanto, los casos


de enfermedad aguda se distribuyen entre centros de atención primaria y de salud privada ylos centros de urgencia. Además, las madres trabajadoras recurrirán a atención de urgenciaaún cuando sus hijos no estén tan enfermos, para evitar la ausencia laboral. Esta es una fuenteimportante de sesgo en la recopilación de información, la que necesita ser considerada.Debería existir una base de datos común que incluya información de centros de saludprimaria y de urgencia. Esta base de datos común no existe.

Las visitas a centros de salud primaria se registran en fichas individuales, que no soningresadas en las bases de datos. Esta información incluye nombre, dirección, sexo, edad,causa de la visita, diagnóstico médico, primera visita y visitas subsiguientes por la mismacausa, y presencia de factores de alto riesgo, tales como madres fumadoras, madresadolescentes, padres con asma o enfermedades respiratorias.

Las estadísticas relativas a visitas diarias por Infección Aguda de las Vías Respiratorias(IRA) Superiores, bronconeumonía y síndrome de bronquitis obstructiva se ingresan en unabase de datos especial, como parte del Programa Nacional de Infecciones RespiratoriasAgudas. En esta base de datos existe información sobre el número total de consultas por día,junto con el número de consultas relacionadas con infecciones respiratorias agudas separadaspor IRA altas y bajas, y número de casos de bronconeumonía y de bronquitis obstructiva. Enestos casos, se registra la severidad de la enfermedad por cuanto se anota el número dederivaciones posteriores a hospitales o clínicas para su tratamiento. La información seproporciona separadamente por niños de menos de un año, niños de 1 a 4 años y niños de 5 a14 de años. Se recopila sólo en 8 centros de atención primaria, que han sido seleccionadoscomo centros centinelas. Estos están ubicados cerca de estaciones de monitoreo ambiental.Luego se calcula la proporción de consultas relacionadas con infecciones agudas de las víasrespiratorias altas y bajas, bronconeumonía y bronquitis obstructiva. La información asíobtenida sirve como base para el Indicador Biomédico (IBM), que ha sido extensamenteanalizado por los Doctores Lester Grant e Isabelle Romieu.

Los centros centinela parecen representar bastante bien a la población que hace uso delsistema de salud pública. Sin embargo, esta representatividad no ha sido verificada con laaplicación de cuestionarios. La posible diferencia en el acceso a servicios de urgencia entrelos 8 centros centinela tampoco ha sido examinada. Ambos factores incidirían en larepresentatividad de la información recopilada. Además, a medida que avanza el invierno yaumenta el número de problemas respiratorios, se produce en algunos casos una selección, entérminos de que se da prioridad a la atención de niños que sufren enfermedades respiratoriasen perjuicio de aquellos que presentan otras enfermedades. Adicionalmente, una campañapublicitaria anima a quienes sufren de enfermedades respiratorias a acudir a los centros, yllama a quienes padecen de otras enfermedades menos importantes a postergar las visitas.


El resultado de estas medidas es el aumento artificial del porcentaje total de casos deinfecciones respiratorias agudas, bronconeumonía y bronquitis obstructiva. La precisión deldiagnóstico también merece comentarios. Sólo se registra el diagnóstico de un médico. Enperíodos punta, el médico que trata/examina al niño puede no ser un especialista. En lossubconjuntos de datos generados por los centros no existe ninguna indicación de estarimplementado un sistema para controlar el diagnóstico.

No se verificó la existencia de una base de datos de fácil acceso. No hay certeza sino unapresunción de que la información ingresada en la base de datos incluye el número real decasos de síntomas respiratorios y el porcentaje de casos totales. Sin embargo, como se indicóanteriormente, debería usarse el número real de consultas y no su porcentaje como indicadorde salud. Aparentemente, el conjunto de datos no es de fácil acceso para los investigadorescientíficos.

Los ingresos a centros de urgencia que terminan en hospitalización se codifican y registrancomo hospitalizaciones en las bases de datos. No pudo determinarse si queda registrado quela hospitalización se realizó por la vía de urgencia. Tampoco, si los ingresos de urgencia queno terminan en hospitalización se registran efectivamente en la base de datos.

Como se indicó con relación a los ingresos de urgencia, es incierto hasta qué punto lainformación está disponible como base de datos electrónica y qué tipo de información serecopila habitualmente.

3.7. Síntomas respiratorios en vías respiratorias altas y bajas, malestares

Esta información puede recopilarse de dos formas: aplicando un cuestionario y como parte dela atención primaria ambulatoria, descrita anteriormente. No parecen haberse realizadocensos más amplios en forma de cuestionario. Por consiguiente, falta información relativa alregistro de síntomas.

Además, la información de síntomas puede recopilarse como información continua a travésde estudios de panel, que permitirían establecer una relación entre dosis y respuesta másprecisa.

3.8. Síntomas de dolencias

Es beneficioso recolectar información relativa a otros parámetros de salud que también sedescriben como consecuencia de la contaminación, tales como dolor de cabeza, fatiga,irritación ocular, estornudos, irritación de garganta, etc. También resulta beneficioso


recopilar información sobre factores de malestar, olores, ruido, polvo y tierra. Hay variasmaneras para recopilar esta información:

• información de incidencia que pueda recopilarse en centros de atención primaria,

• prevalencia, usando cuestionarios cruzados,

• información continua que pueda encontrarse en estudios de panel.

Esta última permite establecer una relación entre dosis y respuesta más precisa en laincidencia de síntomas.

3.9. Factores socioeconómicos confundentes

Como parte de un estudio epidemiológico, es necesario hacer un seguimiento de los cambiosque se producen en los factores confundentes. Estos incluyen el nivel de ingresos yeducación, el hábito de fumar, hábitos alimenticios, etc. El método principal para recopilaresta información consiste en la aplicación de cuestionarios a intervalos regulares. Falta estainformación.

4. Resumen de conclusiones sobre la disponibilidad de la información

Existe información sobre mortalidad y hospitalizaciones. Ésta se recopila en forma rutinaria,usando formularios estandarizados. La información parece completa y disponible para lacomunidad científica.

Existe un certificado de nacimiento que, lamentablemente, no incluye característicasestándar, tales como parto, peso, talla, edad de desarrollo fetal, etc. El formulario debeampliarse para incluir esta información, de manera que pueda formar parte del conjunto dedatos de trabajo. Esta información, sin ser la más vital, es importante para determinar losefectos de la contaminación ambiental.

Actualmente, la información relativa a la presencia de infecciones respiratorias y otrasenfermedades de las vías respiratorias es bastante fragmentada. Ella es de vital importanciapara la evaluación de los efectos de la exposición a la contaminación. Se está creando unabase de datos a partir de información de consultas atendidas en centros centinela. Se estaríanincorporando a la base de datos los ingresos de urgencia, pero sin coordinación aparente conla base de datos de los centros de atención primaria.


No está claro cuán fácil es el acceso a esta información, que no fue proporcionada a losauditores. Es necesario consolidar estas dos fuentes de información, y ampliar la informaciónde atención primaria para incluir a los centros públicos y también a las clínicas privadas. Enla sección D se ofrece una descripción más detallada de este punto. Posiblemente, lasmismas reparticiones que llevan la información de muertes y las bases de datos dehospitalización deberían mantener la información a que se hace referencia en este apartado.

Debería recopilarse información por medio de estudios, los que actualmente parecen noexistir. De los estudios puede obtenerse información relativa a la prevalencia deenfermedades agudas o crónicas, prevalencia de factores sociodemográficos confundentes,síntomas en vías respiratorias altas y bajas reportados, síntomas de dolencias, malestares yactitudes. La información más crítica es la tasa de prevalencia de enfermedades, la que se usatanto en la evaluación de los efectos de la contaminación ambiental sobre la salud, como enlos beneficios económicos que pueden derivarse de su reducción. Es también vital que serecopile información específica sobre Chile, y especialmente sobre Santiago, ya que otrosfactores como la herencia genética de la población, alimentación y parámetrossocioeconómicos inciden significativamente en estas tasas de prevalencia. Por lo tanto, lastasas obtenidas en otros países no pueden usarse en Chile.

Análisis de la confiabilidad de la información sobre calidad del aire y epidemiológicarecopilada en Santiago y sugerencias para mejorarla

Esta sección incluye los siguientes puntos:

6. Información sobre calidad del aire

7. Información epidemiológica

1. Información sobre calidad del aire

A continuación se evalúa la información sobre calidad del aire recopilada por SESMA.

1.1. Antecedentes de la información obtenida

La siguiente evaluación se basa en la siguiente información:

• Visitas a SESMA el 25 y 28 de octubre

Anfitrión: Sr. Ignacio Olaeta, Jefe del Programa de Vigilancia de la Calidad del Aire(PVCA)


Las visitas incluyeron presentaciones por parte del Sr. Olaeta sobre las redes MACAM yREDSEM, su condición e historial; conversaciones con el Sr. Olaeta y algunos colegas; yvisitas a los laboratorios y a las estaciones N, G, D y 27 D.

• Diversos informes y notas:

− Informe de INTEC Chile (fechado agosto 1996 y redactado en castellano) dandouna descripción de la red y su condición a la fecha, y recomendaciones paramejorar la red de la Región Metropolitana.

− Nota sin fecha “Monitoreo de Contaminación Atmosférica en la RegiónMetropolitana, Santiago, Chile” del PVCA de SESMA.

− Informe “Compilación de Datos de la Red de Monitoreo Automático MACAM2-RM. Estadísticas de material particulado en suspensión y gases, Año 1998”,obtenido en la página de Internet de SESMA.

− Copias de diversos mapas del emplazamiento de las estaciones de monitoreo ycopias impresas de series de datos de tiempos compuestos generadas por diversasestaciones en el año 1999, proporcionadas por SESMA.

− Una nota de SESMA (de fecha 21 de septiembre de 1999) en la que se describe ygráfica la tendencia de PM10 y PM2.5 medida en Santiago durante el período 1989-1999.

EVALUACIÓN DE LA INFORMACIÓN

Con respecto a la disponibilidad de la información sobre la red de monitoreo y losprocedimientos para controlar la calidad de la información, los auditores fueron gentilmenterecibidos por SESMA, sin que se establecieran restricciones de tiempo para conversar sobreel tema con el Sr. Olaeta y sus colaboradores.

La compilación de datos estadísticos incluida en los informes mencionados en los párrafosprecedentes, no fue, sin embargo, lo suficientemente completa como para establecer unabuena base de evaluación de la actual calidad del aire en Santiago, sus variaciones típicas enel tiempo y espacio, y su desarrollo histórico (a través de los años). Se mostraron lasestadísticas básicas, pero un informe que describiera más detalladamente las variaciones,incluyendo mapas y fotografías de los diversos puntos, hubiera facilitado esta evaluación. Lasección 1.2.4., más adelante, amplía este punto.


1.2 Evaluación de la información sobre calidad del aire y recomendaciones

1.2.1 La red de monitoreo – cobertura y representatividad

La Tabla 3.8 entrega una visión general de las estaciones que integran las redes MACAM2-RM y REDSEM2-RM en la Región Metropolitana, los compuestos que se miden en cadaestación y la caracterización de cada una de ellas. Las Figuras 3.1, 3.6 y 3.7. grafican elemplazamiento de las estaciones de monitoreo ambiental y meteorológico.

a) Cobertura espacial:

Hay 8 estaciones automáticas y 6 estaciones semiautomáticas distribuidas en al área urbanade la Región Metropolitana. De la Figura 3.5 se desprende que las áreas en el extremonoroeste y en el este-noreste tienen una cobertura menor. En el área noreste, sin embargo, laestación M ha sido emplazada en el extremo este-noreste de Las Condes para representar lacontaminación ambiental viento abajo de la ciudad con relación a la dirección principal delviento durante el día, y lo suficientemente alejada del centro urbano como para detectar losresultados de las reacciones químicas que se producen a medida que el aire contaminado semueve sobre y desde la ciudad.

Es claro que estas redes no incluyen estaciones “background” extraurbanas para medir lainfluencia de fuentes localizadas fuera de la RM sobre la calidad del aire de dicha región.Estas estaciones “background” son útiles para investigar la influencia de las fuentes de la RMy de la contaminación ambiental sobre las áreas que circundan la RM, como también paramedir el radio espacial de tal influencia.

Dentro de los esfuerzos para controlar y manejar la calidad del aire de la RM, es importanteincluir estaciones “background” extraurbanas. Se sabe que en elementos como el PM y suscomponentes (especialmente compuestos secundarios como SO4 y NO3, y compuestosorgánicos secundarios) y en el ozono y NO2 la influencia de la contaminación ambientalgenerada fuera de las áreas urbanas es potencialmente importante. En cualquier caso, debeevaluarse la magnitud de esta influencia. CENMA tiene en funcionamiento 2 estaciones“background”.


Figura 3.6. Red de Monitoreo de la Calidad del Aire en la Región Metropolitana -SESMA

L: La Florida

N: Parque O’Higgins

M: Las Condes

B:Seminario

F: La Paz

P: Cerrillos

O: Pudahuel

Q: El Bosque


M01

M02

M03

M04

M05

M06

M07M08

M09

M10

M11

M12

M13

M14

M15

M16 M18

M19

M21

M22

M23

M24

M25

Figura 3.7 Red Metereológica, CONAMA, Región Metropolitana


Tabla 3.8. Resumen de las estaciones de la red MACAM2-RM y REDSEM2-RM en la RM.

Nombre Ubicación Año de inicio Direcciónde mediciones SO2 O3 PM10 PM2.5 (1) NOx/NO2 COV CO TSP PS METEO

de SESMA de Auditores NMH/CH4MACAM2-RM (automatica)

B Providencia 1997 Providencia/Seminario CC-M CC-M 1 1 1 0 0 1 1 0 1 0F Independencia 1997 Av. La Paz 850 CC-R CC-R 1 1 1 0 0 0 1 0 1 1L La Florida 1997 Alonso de Ercilla 1270 CC-R CC/S-R 1 1 1 1 0 1 1 0 1 1M Las Condes 1997 Las Condes 11755 S-R S-R 1 1 1 1 (2) 1 1 1 0 1 1N Santiago Centro 1997 Interior Parque O"Higgins CC-M CC-C/M 1 1 1 1 0 1 1 0 1 1O Pudahuel 1997 Riquelme 155 S-R S-R 1 1 1 1 1 1 1 0 1 1P Cerrillos 1997 Salomon Sack 1376 CC-I CC/S-I 1 1 1 0 1 1 1 0 1 1Q El Bosque 1997 Riquelme 155 CC-R CC/S-R 1 1 1 0 0 1 1 0 1 1

REDSEM2-RM (semi-automatica)Analizadores Dicotomicos

B Providencia 1988(15) Providencia/Seminario 1 1 1 1 0C/F Recoleta/Independencia 1988(14) Av. La Paz 850 1 1 1 0D Santiago Centro 1988 Borde Norte Parque O'Higgins (4) CC-M 1 1 0 0M Las Condes 1988(14) Las Condes 11755 1 1 1 0

Hi-Vol6 Providencia Municipalidad (9) 1978 Av. P de Valdivia 963 CC-C 1 1 0

12 Pudahuel (7) 1978 Teniente Cruz 1087 1 1 014 La Pintana (6) 1978 (12) El Olivar 2739 1 1 1 018 Ñuñoa (8) 1995 Av. Ossa 430 1 1 1 0B Providencia 1987 Providencia/Seminario 1 1 0G Cerrillos (5) 1995 (13) Salomon Sack 840 CC-S/R 1 0 0 0

HolandaG Cerrillos (3), (5) 1998(16) Salomon Sack 840 CC-S/R 1 1 1 1 0 0J Lo Barnechea 1998(16) Camino Los trapenses s/n 1 1 1 1 1 0

Notas(1): Propiedad de CENMA, excepto estación M (9): cerca de B(2): Propiedad de la Universidad de Chile Fac. Quimica.Ver nota (10). (10): Estación K Cerro Calán fue trasnformada a TEOM2.5 e instalada en Las Condes. (3):Recien conectada a red MACAM2, Datos no validados por ahora. Propiedad de la U.deChile Fac. de Quimica.(4): Cerca de N, cerca de calle. (11): Estación I Buin.O3. Actualmente en Labs.(5): Cerca de P (12): 1978:PTS y PS; 1995: PM10(6): SE de Q (13): 1995: PM10; Abril 1996 a Mayo 1997: PS(7): cerca de O (14): 1988: PM10 y PM2.5; Abril 1996: PS(8): SE de B (15):1988: PM10 y PM2.5; Abril 1996:PTS

(16): 1991a 1994 administradas por la U.de Chile; desde 1995 los instrumentos apoyaron las diferentes estaciones del SESMA, a partir de 1998 operan como G y J.

ContaminantesTipo de estación(GEMC)


b) Tipos de estación

Alguna de las estaciones se han clasificado según el esquema de clasificación del programaAmbiental UNEP GEMS. De acuerdo con este esquema, las ocho estaciones automáticasincluyen 2 estaciones (B y M) en el centro de la ciudad (CC), sobre las que influyenprincipalmente fuentes de tráfico (móviles); una estación CC (la estación Cerrillos) sobre laque influyen emisiones industriales (I); y el resto de ellas está situado en áreas residenciales(R) del centro y en áreas suburbanas (S).

La Tabla 3.8 también incluye la opinión de los auditores sobre la clasificación de lasestaciones. Hoy existen varios esquemas de clasificación de estaciones más actualizados queel GEMC. Entre ellos está el esquema “Eol” de la Comisión Europea del Ambiente (DGXI)y el de la USEPA.

El esquema EoI de la Unión Europea se muestra en la Tabla 3.9. Las estaciones se clasificanpor zona, tipo y caracterización de la zona de su emplazamiento. Actualmente, este esquemade clasificación de estaciones está siendo reevaluado, particularmente para desarrollarcriterios cuantitativos para la clasificación de estaciones que caen dentro de estas clasesdadas.

Tabla 3.9. Esquema EOI de la UE

Tipo de zona Tipo de estación Caracterización de zona

Urbana Tráfico Residencial

Suburbana Industrial Comercial

Rural De apoyo Industrial

Agrícola

Natural

Combinación de las anteriores

En los Estados Unidos, la USEPA divide los monitores de contaminación ambiental en trescategorías: NAMS (Estaciones Nacionales de Monitoreo Ambiental), SLAMS (EstacionesEstatales y Locales de Monitoreo Ambiental) y SPMS (Estaciones de Monitoreo paraPropósitos Especiales). Las estaciones NAMS son un subconjunto de las SLAMS. Haycriterios específicos de emplazamiento establecidos para las estaciones de monitoreoambiental, que pueden solicitarse a la USEPA. Cada región infractora debe tener estacionesadecuadas para determinar: 1) las concentraciones máximas esperadas en un área; 2) lasconcentraciones en las áreas de alta densidad poblacional; 3) el impacto de las fuentes decontaminación más importantes; 4) los niveles generales de concentraciones base en la


calidad del aire. Las estaciones deben incluir el monitoreo de todo contaminante y precursorestablecido en los criterios correspondientes.

Una evaluación eficiente de la situación ambiental basada en información de la calidad delaire depende de una buena clasificación de las estaciones en lo que se refiere al tipo decategoría de fuente que contribuye principal o significativamente a la calidad de aire medidaen un sitio dado. Sería útil reevaluar la clasificación de las estaciones, aplicando otrosesquemas de clasificación.

Un comentario especial sobre el emplazamiento de las estaciones: se observó que en laestación B (Avda. Providencia) las tomas de aire de los monitores están rodeadas muy decerca por árboles y ramas. Tal como se describe en los procedimientos de calidad delSESMA, no debe haber elementos que obstaculicen las tomas de aire.

c) Cobertura por compuesto

Las evaluaciones de la calidad del aire en Santiago que los auditores han tenido a la vistaconcluyen que el PM y ozono constituyen los principales problemas de calidad de aire en elárea. En lo que se refiere a los efectos sobre la salud, se sabe que tanto el PM10 como elPM2.5 son parámetros importantes del PM. Entre los parámetros que se incluyenhabitualmente en los programas de mediciones están el Humo Negro (abreviado como PS eneste informe) y PTS (Partículas Totales en Suspensión, que también incluyen las partículasmayores que el PM10; en Santiago denominadas PTS).

El SO2, NOx, NO2 y CO están también entre los principales compuestos que se miden en lagran mayoría de las ciudades. En las áreas en que el smog fotoquímico es un problema,también se mide el VOC y sus diversos componentes. Además, para poder explicar lasvariaciones que exhiben las concentraciones medidas, se necesita contar con informaciónmeteorológica (incluyendo vientos, temperatura y su perfil de desarrollo en altura).

La Tabla 3.8 indica que la mayoría de las estaciones MACAM2 de la RM miden estosparámetros (con excepción de las PTS).

d) Cobertura temporal

Las estaciones funcionan el año corrido, monitoreando continua y diariamente la mayoría delos compuestos. La excepción la constituyen las estaciones semiautomáticas, que miden elPM sólo día por medio en la temporada de verano (6 meses).


En las estaciones automáticas se miden todos los parámetros cada cinco minutos enpromedio, los que luego se calculan como promedios de una hora. Esta frecuencia demedición es necesaria para hacer un seguimiento y explicar, y en consecuencia paracontrolar, la calidad del aire en la RM. En las estaciones semiautomáticas se midenpromedios de 24 horas. Este programa respalda la red automática en el sentido de evaluarmás completamente la calidad del aire y los niveles de contaminantes con relación a losvalores diarios (24 horas) máximos de calidad del aire.

EVALUACIÓN DE LA RED DE MONITOREO AMBIENTAL

El emplazamiento de las estaciones que integran la actual red (MACAM2-RM y REDSEM2-RM) se ha decidido sobre la base de información previa de calidad del aire en la RM,movimiento principal y episódico del aire, y ubicación de los “hot spots” (puntos de más altacontaminación). Es la impresión de los auditores que la distribución de la red está basadatanto en las recomendaciones de INTEC Chile y en la larga experiencia del SESMA, comotambién en los resultados de estudios especiales realizados en Santiago por ciertasinstituciones o bajo su supervisión, particularmente CONAMA y CENMA.

Fundados en el conocimiento adquirido por los auditores de los tipos, naturaleza ydistribución de las fuentes contaminantes en la RM, así como de las condiciones dedispersión y transformación en el área, es su opinión que la actual red es un compromisoadecuado entre las necesidades de contar con una evaluación detallada de la calidad del aire ylos recursos disponibles.

Sin embargo, parece existir la necesidad de contar con una estación que represente lasituación típica de exposición de las personas que se desplazan por áreas de congestiónvehicular o que viven cerca de ellas.

Los auditores tienen algunos comentarios sobre cómo puede mejorarse la red para generarmayores antecedentes que sirvan para controlar la calidad del aire en la RM. Dichoscomentarios están expresados como recomendaciones, en los siguientes párrafos.

RECOMENDACIONES CON RESPECTO A LA RED DE MONITOREO

La red debe incorporar verdaderas estaciones “background” extra-urbanas para generarinformación sobre la contribución de las áreas fuera de la RM a la contaminación ambientalde ésta. Dichas estaciones “background” deben emplazarse de tal manera que puedasepararse la influencia sobre ellas de las fuentes de la RM y de las que están fuera de la RM.Deben establecerse al menos dos estaciones, una al sur o suroeste y otra al noroeste de las


zonas urbanas de la RM. Los datos que generen dichas estaciones deben ingresarse en unamisma base de datos, usando los mismo métodos y procedimientos de aseguramiento decalidad (AC)/control de calidad de la información (CC) (consultar la sección 1.2.2, acontinuación) que se usan en la red urbana. Debe evaluarse la posibilidad de usar lasestaciones de CENMA como estaciones “background”.

Para darles una mejor representatividad a la red y a cada estación en términos del tipo defuente que más incide sobre cada estación y sobre el área que cada una representa,recomendamos que se reevalúe su clasificación y que se considere usar los esquemas declasificación de la UE y/o USEPA. La clasificación de las estaciones es también importantecomo base para la primera estimación de los tipos de situaciones de exposición de lapoblación que existen en la ciudad.

Debe considerarse establecer una estación que represente la exposición cerca de calles de altotráfico y congestión.

1.2.2 Calidad de la información

EVALUACIÓN DE LA CALIDAD DE LA INFORMACIÓN

Fundados en presentaciones, conversaciones e informes, la siguiente es la opinión de losauditores con respecto a los procedimientos de control de calidad de la información.

a) Control de calidad de la información (CC)

En gran medida, se siguen los procedimientos establecidos por la USEPA.

No se ha terminado de compilar un manual integral que cubra todos los aspectos de losprocedimientos de AC/CC. Sin embargo, todos los procedimientos de control de calidad (porej., Procedimientos Operacionales Estándar (POE), listas de verificación de procedimientosen estaciones y laboratorios (calibraciones, mantención periódica y eventos especiales) estándocumentados y registrados; y los registros están guardados y archivados ordenadamente y adisposición del personal de laboratorio.

Otro aspecto importante para garantizar la calidad de la información ambiental es lacalibración de los monitores y equipos. Los procedimientos de calibración del SESMAparecen ser de punta y el personal del departamento, bajo la responsabilidad, guía y controlde su Jefe, parece seguir los POE permanentemente. Se mantiene el trazado a estándaresabsolutos; y las calibraciones periódicas incluyen revisión diaria de calibración en terreno


(automática) y verificaciones periódicas más detalladas del funcionamiento de los monitoresy calibraciones en el laboratorio.

El nivel de responsabilidad y disposición del grupo de monitoreo de la Calidad del Aire paramantener la mayor precisión posible parece ser muy alto en todo el departamento.

Por muchos años, el PVCA del SESMA ha tenido problemas con un cierto tipo de monitor deNOx. En parte, el problema ha sido detectado gracias a los procedimientos de control decalidad de la información, que, por ejemplo, permitieron detectar grandes desviaciones en losmonitores. A raíz de este problema no se ha podido contar con información de alta calidadsobre NOx y NO2 antes de 1999.

b) Aseguramiento de calidad de la información (AC)

En Chile no existe un Laboratorio Nacional de Referencia para las mediciones de calidad delaire que pueda auditar regularmente el trabajo del PVCA del SESMA. El contacto con elmundo “exterior” en el tema del aseguramiento de calidad de la información se mantiene:

• la adquisición de gases estándar de los EE.UU. y otras fuentes internacionales, permiteasegurar el trazado a los estándares absolutos; a través de gestiones especiales (contratos)para asegurar la referencia a normas absolutas, tales como cooperación con la UBA(Agencia Medioambiental) de Alemania en lo que concierne a los calibradores de ozono(fotómetros).

RECOMENDACIONES CON RESPECTO A LA CALIDAD DE LA INFORMACIÓN

Aunque la opinión de los auditores es que los procedimientos de control de calidad de lainformación parecen ser bastante buenos, y son debidamente observados por el PVCA, serecomienda considerar invitar a instituciones acreditadas a realizar una auditoría completa delsistema de monitoreo de la RM, para así complementar la auditoría internacional parcialefectuada anteriormente, pero ahora con mayor profundidad.

Se recomienda que el PVCA del SESMA participe en actividades internacionales deintercalibración. Como alternativa, podría intentarse participar en las actividades deintercalibración de la USEPA. Podría establecerse contacto entre las agencias ambientaleschilenas y norteamericanas para determinar si dicha participación es posible.


1.2.3 Recopilación, transferencia y validación de la información

Los datos registrados en las estaciones (almacenados en registros electrónicos de datos) setransfieren como señales análogas cada una hora (tanto los promedios de 5 minutos como losde 1 hora). Para ello se usa el software AirViro y PROCOMM (este último se usa pararespaldar la información).

La información se valida por partida doble:

• diariamente, con el software AirViro, para registrar eventos de mantenimiento ycalibración de las estaciones que necesaria la eliminación de puntos de información yotros eventos obvios que afecten los datos;

• mensualmente, cuando quedan disponibles todos los datos e información relevante deoperación de las estaciones, calibración, etc. que pueden afectar la información y quedeban corregirse. Esta validación mensual se realiza con software personalizado (por elPVCA de SESMA) (EXCEL) sin usar el AirViro, que no es adecuado para realizar estetipo de validación final de la información de calidad del aire. Tras la validación final, losdatos definitivos se importan a la base de datos de AirVIRO.

EVALUACIÓN DE LA RECOPILACIÓN, TRANSFERENCIA Y VALIDACIÓN DEINFORMACIÓN

Los procedimientos de validación de la información parecen estar bien desarrollados paradetectar errores y excluir información errónea.

1.2.4 Informe de los Datos

EVALUACIÓN DE LA FORMA DE REPORTAR LOS DATOS

Los informes y notas con datos reales de la calidad del aire que estuvieron disposición de losauditores están enumerados en la introducción de esta sección.

Los datos y la representación de estos que fue puesta a disposición de los auditores no eran losuficientemente completas como para proporcionar una buena base de evaluación de la actualcalidad del aire en Santiago y su variación temporal y espacial y desarrollo histórico. Semostraron a los auditores las estadísticas básicas, pero un informe que describiera másdetalladamente las variaciones, incorporando mapas y fotografías de los diversos puntos,habría facilitado el trabajo de evaluación. Un informe anual de este tipo, que incluyera


también información sobre tendencias, sería beneficioso para otras personas interesadas enestudiar y formarse una opinión de la contaminación ambiental en Santiago, como, porejemplo, el público general, las instancias políticas, los medios de comunicación, la industria,etc.

RECOMENDACIONES SOBRE LA FORMA DE REPORTAR LOS DATOS

El gran esfuerzo profesional que permanentemente se hace para monitorear la contaminaciónambiental en Santiago merecería la preparación de informes anuales completos y que éstos sepublicaran seis o doce meses después de cada fin de año. Tales informes satisfarían lasnecesidades del público, de los políticos y medios de comunicación. El nivel del debatesobre la calidad del aire en Santiago y su control mejoraría al estar fundado en hechos.

El informe anual debería contener, por ejemplo, presentaciones de la información comopromedios (anuales, mensuales, máximos por día, máximos por hora, etc.) y percentile, porestación, en tablas y figuras. También debería contener series temporales del año anterior(valores diarios, valores horarios), así como series históricas para establecer tendencias delargo plazo.

2. Información epidemiológica

A continuación se presenta la evaluación de la información epidemiológica en referencia a lainformación existente y a sugerencias para recopilar información de salud para futurasversiones del PPDA.

2.1. Confiabilidad de la información de salud existente

2.1.1 Antecedentes de la información obtenida

La evaluación se basa en:

• reuniones individuales con los siguientes científicos:

− Dra. Catterina Ferreccio

− Dra. Paulina Pino

− Dr. Manuel Oyarzún

− Dr. Luis Cifuentes


− Dr. Mauricio Ilabaca

3 reuniones con los siguientes funcionarios del Ministerio de Salud, División deSalud Ambiental, Unidad de Enfermedades Respiratorias y Comisión deVigilancia:

− Dr. Roberto Belmar

− Dr. Rubén Gamboa

− Dr. Pedro Astudillo

− Dr. Pedro Mancilla

− Dr. Manuel Zúñiga

− Dra. María Luz Soto

− Dr. Ricardo Sepúlveda

− Dr. Claudio Acuña

Además, se realizaron visitas a dos centros centinela en Pudahuel y Pedro Aguirre Cerda,recibiéndose una descripción de la recopilación de datos y servicios clínicos para niñosafectados por enfermedades respiratorias.

Se recibieron muestras de certificados de defunción, fichas de ingreso a salas de urgencia ycertificados de nacimiento, junto con formularios de registro de indicadores biomédicos.

Las fuentes adicionales de información fueron las disponibles en los “Indicadores deAtención de Salud, Región Metropolitana”, publicados por el Ministerio de Salud, y en el“Anuario de Demografía”, publicado por el Instituto Nacional de Estadísticas (INE).

2.1.2 Calidad de los datos

La información generada a partir de bases de datos estándares parece ser de buena calidad.Los diagnósticos son confirmados por un médico y los formularios son algo tradicionales.

Como se mencionó en secciones anteriores, se ha hecho un loable esfuerzo para asociarproblemas respiratorios en niños con los niveles actuales de contaminación ambiental. Comoparte de este esfuerzo, se desarrolló un indicador biomédico (esto es, el porcentaje deconsultas relacionadas con infecciones respiratorias agudas (altas y bajas), bronconeumonía y


bronquitis obstructiva. Este indicador se usó para prolongar las medidas de emergenciadurante episodios de contaminación severa. Como indicaron en su informe los DoctoresGrant y Romieu, existen grandes problemas con este uso específico que se da al indicador.Los principales problemas que encierra el indicador son:

a) Representatividad de la población

b) Precisión del diagnóstico

c) Incapacidad de distinguir entre casos nuevos y segundas visitas de niños yaregistrados

d) Información incompleta, en el sentido que la información se reúne en centros quesólo atienden los días hábiles

e) Uso de un porcentaje, donde el denominador – el número total de consultas –puede estar influenciado por la capacidad y cobertura de prensa anterior al evento

f) Demora normal en recurrir a los centros una vez que se han manifestado lossíntomas, junto con la demora de la respuesta biológica que evoluciona a infecciónaguda

g) Una interacción entre alta contaminación ambiental y bajas temperaturas, quellevan al aumento del uso de calefacción doméstica y, en consecuencia, acontaminación intradomiciliaria en los hogares más pobres

La información que se reúne en los centros de urgencia parece adecuada, pero es inciertohasta qué punto la información es completa en todas las unidades de atención de urgencia.

La información que se registra en los certificados de nacimiento no incluye datos biológicosni de salud que puedan ser usados en estudios epidemiológicos.

Como se mencionó anteriormente, no existe información de prevalencia de enfermedadescrónicas.

2.1.3. Disponibilidad y difusión de los datos

Las bases de datos que se generan de procesos de recopilación regulares y estandarizadosestán normalmente disponibles y se dan a conocer habitualmente.


No se sabe si la información recopilada en centros de atención de urgencia está disponible nien que forma se reúne. No parece que esta información sea dada a conocer en documentospúblicos, aunque al parecer sí existe un sistema de información interno en el Ministerio deSalud.

La información reunida en centros centinela no está normalmente disponible (al parecer serequiere de un permiso de acceso especial). La información fue proporcionada a Ostro, elque la publicó. Al parecer la información se da a conocer regularmente, pero en documentosinternos enviados al Ministerio de Salud, que no están a disposición del público. Estosdocumentos fueron proporcionados al auditor.

Sugerencias con respecto a la recopilación de información de salud para futuras versiones delPPDA

2.2.1 Sistema de vigilancia en general

Para incorporar la salud de la población al PPDA, es necesario establecer un sistema devigilancia epidemiológica. Esto permitiría “monitorear” en forma permanente el impacto quetienen las medidas de descontaminación sobre la salud. En el monitoreo de la salud de lapoblación, especialmente en cuanto a la eficacia de la reducción de la contaminación, esnecesario que se describa claramente el sistema de vigilancia y que se delimiten claramentelas responsabilidades. Los sistemas de vigilancia se caracterizan por la recolección, análisis einterpretación de la información reunida, en un proceso permanente y sistemático, por partede un grupo científico de epidemiólogos. Los sistemas de vigilancia también incluyen lasacciones que las autoridades sanitarias deban adoptar necesariamente en respuesta a lainterpretación de los datos.

Los objetivos de un sistema de vigilancia son:

• Proporcionar a las autoridades políticas de un país información adecuada de los efectosque tiene la contaminación sobre la salud y los beneficios que se derivan de la reducciónde las concentraciones de contaminantes.

• Proporcionar a las autoridades políticas información calificada que les permita mejorarlas medidas de control para la descontaminación, considerando, por ejemplo, los distintosefectos que tienen sobre la salud las concentraciones punta en contraposición a laexposición crónica a la contaminación, y los distintos efectos que generan las diversasfuentes de contaminación.

Específicamente, un sistema de vigilancia epidemiológica debe permitir:


• Cuantificar el impacto de la contaminación sobre la salud por medio de información deexposición-efecto de los distintos indicadores de calidad del aire.

• Estudiar la validez de los niveles de concentraciones sugeridos en las directrices

• Recomendar indicadores de calidad del aire que protejan mejor a la población de losefectos negativos sobre la salud y establecer un diálogo activo sobre las necesidad dedeterminar la exposición, para desarrollar debidamente información de exposición-efecto.

• Proporcionar a todos los actores involucrados información sobre los efectos de lacontaminación y de los cambios en las concentraciones de contaminantes, y sugerenciaspara mejorar los planes de descontaminación.

El sistema de vigilancia debería incluir la recopilación de varios tipos de información. Estose logra principalmente de tres formas:

8. Recopilación de estadísticas en registros públicos

9. Información de morbilidad de las vías respiratorias

10. Estudios periódicos de la salud de la población

La organización del sistema de vigilancia por parte de las autoridades de salud debe hacerseen estrecha colaboración con la comunidad científica. Lamentablemente, en la RegiónMetropolitana esta colaboración ha sido escasa hasta la fecha, por lo que debería fortalecersey delinearse más claramente.

Las autoridades de salud pública deben asumir la responsabilidad de:

3 Recopilar periódicamente la información de salud y

3 establecer las medidas o acciones de respuesta a los resultados de la vigilancia.

Por su parte, la comunidad científica tiene la responsabilidad de:

3 determinar el tipo de información que debe recopilarse y establecer losrequisitos científicos que debe cumplir tal recopilación,

3 analizar la información,

3 interpretar los resultados e

3 informarlos.


2.2.2. Recopilación de estadísticas en registros públicos

Es necesario que la información recopilada esté permanentemente disponible, que searelativamente fácil reunirla y a un costo razonable. Las estadísticas disponibles en registrospúblicos de la Región Metropolitana incluyen las que se recopilan de certificados denacimiento y defunción y de fichas de ingreso a centros de urgencia. Estos registrospermiten describir la información en función de la morbilidad o mortalidad y cuantificarla.La información así recopilada parece estar disponible y ser adecuada. Es aconsejable revisarla información de nacimientos con respecto a la exposición a la contaminación ambiental, encaso de estar disponible información médica sobre el peso al nacer, etc.

2.2.3. Información de morbilidad de vías respiratorias

Como se mencionó en la sección anterior, la asociación del indicador biomédico con laprolongación de medidas de control de episodios reviste varios problemas. Es necesario queel PPDA incluya elementos relacionados con el mejoramiento y/o mantención de la saludrespiratoria infantil (una vez que la contaminación baje a niveles aceptables). Aunque no sepuede usar como un indicador para el control de episodios de contaminación (Grant yRomieu), el indicador biomédico tiene un gran valor como parte del sistema de vigilancia.Es importante que esta información sea recopilada permanentemente. Primero debensolucionarse los problemas asociados con esta información.

El diagnóstico médico, en un subconjunto de pacientes, debe ser revisado por un segundomédico por cada centro y por cada médico que atienda habitualmente en un centro (estopuede lograrse asignando un médico ambulatorio a cada centro). Si los diagnósticos difieren,se debería registrar en las estadísticas. En general, la definición y clasificación de lasenfermedades deben corresponder a los criterios internacionales, como, por ejemplo, los queda la Organización Mundial de la Salud en sus recomendaciones para Normas de Vigilancia.

Hubiera sido preferible usar como unidad de la base de datos registros individuales porcada niño, en los que se anotara si es la primera visita del niño y si éste vive en un hogardonde hay fuentes intradomicialiarias de contaminación. Si la información agregada sigueusándose, debería incluirse adicionalmente si es el primer contacto o una visita deseguimiento, junto con preguntas como exposición adicional, sexo y tratamiento.

También debería usarse la información en números sin procesar y no el porcentaje deltotal de consultas. La práctica de recurrir a los medios de comunicación y dar prioridad alos casos de infecciones respiratorias agudas, siendo una práctica correcta desde el punto devista clínico, no debe abandonarse.


Es importante mejorar la representatividad de la población. En primer lugar, lainformación que se obtiene en los centros de urgencia debería recopilarse en la misma formaque en los centros de atención primaria, y luego integrar estas dos fuentes de información.En consecuencia, habría sido una ventaja contar con registros individuales que permitenidentificar al niño, de manera que puedan detectarse visitas múltiples a distintas unidadesmédicas. De lo contrario, debería realizarse un estudio que cuantifique el número depersonas que acuden tanto a centros de atención primaria como a urgencias. Probablemente,ocho centros centinela es muy poco. En todo caso, debe hacerse un estudio que compare larepresentatividad de áreas geográficas seleccionadas con una muestra aleatoria de poblaciónsantiaguina.

Esta información también debe recopilarse por grupos de edad.

2.2.4. Estudios de población periódicos

Existe una necesidad imperiosa de iniciar estudios de población periódicos que cubran variasáreas de información. Estos estudios deben repetirse con intervalos regulares de, por ejemplo,5 años. Deben incluir información de salud, morbilidad, parámetros socioeconómicos yexposición a contaminantes intradomiciliarios, junto con información estándar de sexo, edady dirección. Deben ser detallados e incluir la morbilidad de cuadros agudos y crónicosformulando preguntas que se ajusten a redacción aceptada internacionalmente, síntomas dedolencias y malestares. Además, deben tener información detallada sobre parámetrossociodemográficos, tales como nivel de educación e ingreso, ocupación, regiones deresidencia anterior, hábitos alimenticios, consumo de alcohol; hábito de fumar, tanto presentecomo pasado, incluyendo exposición de fumadores pasivos; y exposición a contaminantesintradomiciliarios y fuentes; hábitos de ventilación, etc..

Es necesario reunir esta información con relación a niños y adultos. Su recopilación esespecialmente importante, ya que Chile es un país que está experimentando cambiosestructurales y económicos bastante acelerados. Esta información simplemente no existe,limitando la capacidad de llegar a conclusiones sobre un eventual mejoramiento de la salud através de la reducción de la contaminación.

2.2.5 Investigaciones científicas

Existe la necesidad de continuar realizando investigaciones científicas que proporcioneninformación específica sobre la situación de Santiago. Igualmente, es necesario establecer lasrelaciones entre dosis y respuesta en el país e informar de su prevalencia en la poblaciónchilena. El trabajo científico realizado hasta la fecha parece ser de alta calidad y de un


espectro de efectos sorprendentemente amplio. La gran mayoría de los miembros de lacomunidad científica parece tener una buena intercomunicación. Es lamentable que lacomunicación entre la comunidad científica y las autoridades de salud no sea tan productiva.Debe intentarse ampliar la comunidad científica y apoyarla, permitiéndole el acceso a lainformación, ayudándola a divulgar sus resultados en conferencias y publicaciones, yestableciendo lugares y oportunidades de reunión para que analicen sus trabajos.

Auditoría PPDA IV-15

IV. FUENTES DE EMISIÓN EN SANTIAGO

Evaluación y recomendaciones:

i) Evaluación

i.a) Aspectos Generales

• La formación de partículas secundarias a partir de gases, después de su descarga en laatmósfera de Santiag,o es muy significativa (alrededor del 65% de la masa de PM2.5 y35/40% de la masa de PM10). Las fuentes de estas partículas secundarias son SO2(principalmente de la industria), NOx (principalmente de los vehículos) y amoníaco.

• Existe una discrepancia en cuanto al origen del PM10: Mientras los inventarios deemisiones indican que un 80% del aquel se origina en la resuspensión de partículasproducida por el tráfico, los estudios de composición química del material particuladoindican que dicha contribución es más cercana al 50%. Existen indicios, por lo tanto, deque la resuspensión está sobreestimada como fuente en los inventarios de PM10.

• El inventario de emisiones de Santiago, en cuanto a la distribución de emisiones entrefuentes estacionarias y móviles, es concordante con otras ciudades contaminadas delhemisferio occidental. Aproximadamente la mitad de las emisiones totales corresponden acada una.

• El proceso de evaluación de emisiones utilizado en Santiago es consecuente con losprocesos utilizados a nivel mundial. No se encontraron problemas significativos en losprocedimientos empleados para desarrollar los inventarios de emisiones.

i.b) Fuentes Móviles

• El inventario de emisiones en este caso está elaborado en forma muy detallada e incluyelas emisiones espaciales y temporales del flujo vehicular, la composición de vehículos ysu velocidad. Los factores de emisión también se entregan con gran detalle y, en el casode los vehículos livianos, se basan en vehículos de Santiago.

• Los procedimientos utilizados parecen ocupar toda la información disponible, en unintento por representar las variaciones del flujo vehicular de la mejor manera posible. Sinembargo, es conveniente revisar algunas pruebas de comparación entre los datos del flujovehicular en la base de datos de emisiones con el flujo vehicular real.


• Los factores de emisión usados en Santiago reflejan los conocimientos actuales. En elcaso de los vehículos livianos se han desarrollado factores específicos para Santiago.Permanecen, sin embargo, algunas dudas acerca de la exactitud de los factores deemisión. Estas últimas se refieren, entre otras, a la consideración de los factores dedeterioro de los vehículos y a la diferencia de kilometraje anual recorrido, entre losvehículos nuevos y los más antiguos de la misma clase.

i.c) Fuentes Estacionarias

• Las estimaciones de las emisiones industriales empleadas por CONAMA están basadastanto en mediciones en chimenea, como en balances de masa y en factores de emisiónestandarizados, dependiendo del contaminante. Para material particulado, en algunoscasos, se dispone de mediciones en chimenea y se hace uso de la informacióncorrespondiente. Para los otros contaminantes, CONAMA se apoya principalmente enestimaciones de factores de emisión basados en factores de Estados Unidos. Estasestimaciones se consideran poco confiables, ya que los procesos industriales pueden serconsiderablemente diferentes entre los dos países. CONAMA reconoce este problema yestá trabajando para mejorar la situación. Se ha hecho un buen avance tanto enCONAMA como en Centros de Investigación.

i.d) Polvo Resuspendido

• Existe una probable sobre-estimación de la magnitud de las emisiones derivadas de laresuspensión de polvo en calles.

ii) Recomendaciones

ii.a) Fuentes Móviles

• El flujo vehicular, la composición de vehículos y los datos de velocidad de la base dedatos de emisiones debieran compararse con las condiciones reales en una serie de callespara verificar la validez de la variación incluida en la base de datos.

• Los factores de emisión usados en el caso de Santiago, a menudo son factores que nofueron desarrollados en Chile y su precisión puede ser dudosa. CONAMA no tiene otraalternativa que usar estos factores hasta que se destinen fondos para realizar al menosalgunas comparaciones de los factores de emisión con datos recopilados en Chile.

• Se han realizado pruebas en vehículos livianos en Santiago. Los datos de pruebasrecopilados a la fecha son insuficientes para evaluar plenamente el impacto de los


distintos ciclos de uso de conducción de vehículos, las temperaturas y el deterioro de losvehículos livianos. Será necesario desarrollar un sofisticado modelo localizado deemisiones de vehículos para Santiago. El trabajo realizado con modelos vehiculares enEstados Unidos y Europa puede servir como base para desarrollar dicho modelo.CENMA deberá continuar realizando pruebas vehiculares para contar con una serie dedatos completa y poder evaluar los nuevos vehículos a medida que ingresan a Chile.

• No se han realizado pruebas en autobuses y camiones pesados. Es difícil establecer losfactores de emisión para estos vehículos. En el caso de los autobuses de Santiago dichosfactores pueden estar errados. Se requiere establecer algunos programas de pruebas.

• Los estudios de especiación indican claramente que existen problemas en los cálculos depolvo resuspendido en comparación con otras emisiones directas de PM10. Es necesarioevaluar cuidadosamente si nuevos estudios mejorados de especiación ayudarían aidentificar problemas en los factores de emisión usados para desarrollar el inventario.

ii.b) Fuentes Estacionarias

• Deben incrementarse en el futuro las mediciones en las fuentes importantes en Santiago,con el objeto de mejorar la confiabilidad del inventario de emisiones.

• Para las fuentes más grandes, en Estados Unidos y Europa, se exige típicamentemonitoreo continuo.

• Como una medida de corto plazo, se recomienda entender cuidadosamente los factoresde emisión de los Estados Unidos que se emplean en Santiago, para luego ser ajustadosen base a las diferencias de regulaciones y procesos entre los países.

iii.c) Polvo Resuspendido

• Deberán realizarse estudios para determinar la tasa actual de resuspensión provenientede varias calles y áreas en la Región Metropolitana. Tales estudios incluirían unprograma de medición de material particulado (PTS, PM10, PM2.5) a favor y en contradel viento en secciones de calles seleccionadas, ubicadas de manera tal que lasconcentraciones de material particulado contra el viento y a favor del viento se puedenmedir con confiabilidad y exactitud.

• También se debe estudiar y estimar la emisión de polvo resuspendido de fuentes que nocorresponden a calles. Algunas fuentes importantes son las obras de construcción, los


techos de edificios, las superficies abiertas tanto pequeñas como extensas y las zonasagrícolas durante épocas de actividad.

• Los estudios de especiación indican claramente que hay problemas en los cálculos depolvo resuspendido en comparación con otras emisiones directas de PM10. Es necesarioevaluar cuidadosamente si estudios adicionales y mejorados de especiación ayudarían aidentificar problemas relacionados con los factores de emisión utilizados para desarrollarlos inventarios.


C. Fuentes de emisión en Santiago

Las fuentes de emisión en zonas urbanas se estiman sobre la base de las emisiones de fuentesindividuales o grupales o a través de la especiación de la información sobre la calidad delaire. En Santiago, CONAMA ha utilizado ambos enfoques. Los inventarios de emisiones sepueden desarrollar a partir de mediciones reales o con base en factores de emisión paradistintas categorías de fuentes. La mayoría de las zonas urbanas dependen principalmente delos factores de emisión para estos cálculos, y lo mismo ocurre con Santiago.

Se desarrolló un inventario de emisiones para Santiago que sería utilizado en el Plan deGestión de la Calidad del Aire de 1997. La Tabla 4.1 muestra el inventario basado en elporcentaje de emisiones de cada categoría. El porcentaje es más útil para efectuarevaluaciones de planes de control. Las toneladas de emisiones reales constituyen un factorimportante en la modelación de la calidad del aire.


Tabla 4.1: Inventario de emisiones utilizado en el Plan de Gestión de la Calidad del Airede 1997 convertido a porcentaje de emisiones para cada categoría de emisiones.

Fuente PM10 CO NOx COV SO2Fijas

Procesos industriales 3,51% 0,50% 12,30% 0,10% 36,97%Calderas industriales 3,56% 1,14% 11,58% 0,27% 41,26%

Calderas de calefacción 0,45% 0,10% 0,95% 0,01% 2,02%Panaderías 0,08% 0,02% 0,17% 0,00% 0,23%

Sub-total 7,60% 1,76% 25,00% 0,39% 80,48%Otras fuentes

Combustión doméstica 3,25% 2,10% 3,58% 5,69% 4,61%Emisiones evap. de COV 0,00% 0,00% 0,00% 22,62% 0,00%

Solventes domésticos 0,00% 0,00% 0,00% 2,12% 0,00%Distribución de combustible 0,00% 0,00% 0,00% 7,97% 0,00%

Emisiones biogénicas 0,00% 0,00% 0,50% 14,02% 0,00%Incendios forestales 3,51% 3,71% 0,32% 1,40% 0,00%

Quemas autorizadas e ilegales 0,16% 0,17% 0,00% 0,12% 0,00%Sub-total 6,92% 5,97% 4,39% 53,94% 4,61%

Fuentes móvilesAutomóviles particulares 0,54% 46,19% 21,63% 21,82% 1,31%

Automóviles de uso comercial 0,78% 25,64% 12,07% 12,15% 1,94%Taxis 0,13% 10,46% 4,44% 4,78% 0,52%

Camiones 2,28% 7,70% 19,91% 4,43% 6,37%Autobuses 2,81% 1,98% 12,53% 2,12% 4,77%

Motocicletas 0,00% 0,29% 0,02% 0,37% 0,00%Sub-total 6,54% 92,27% 70,60% 45,67% 14,91%

Polvo resuspendidoCaminos pavimentados 68,27% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%

Caminos no pavimentados 10,68% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%Sub-total 78,94% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%

Total general 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00%

Con el fin de mejorar el inventario de emisiones, CONAMA contrató a la Universidad deChile para que realizara una reevaluación completa del inventario. Este inventario aún seencuentra en etapa de borrador. La Tabla 4.2 presenta los resultados de este inventarioconvertido al formato 1997 de CONAMA y desglosado en porcentajes como se aprecia en laTabla 4.1. Este inventario aún está sujeto a cambios, pero es útil para realizar comparaciones.El inventario de la Universidad de Chile no sigue el mismo desglose por categorías usado en


el inventario 1997 de la CONAMA. Por ende, para generar la Tabla 4.1 las estimacionestuvieron que calcularse de modo de poder extrapolar la información de la Universidad deChile al formato original de CONAMA.

Tabla 4.2: Borrador del inventario de 1998 de la Universidad de Chile convertido aporcentaje de emisiones en cada categoría de emisiones

Fuente PM10 CO NOx COV SOxFijas

Procesos industriales 2,8% 0,8% 4,8% 0,1% 12,1%Calderas industriales 3,9% 1,0% 8,6% 0,2% 75,0%

Calderas de calefacción 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%Panaderías 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%

Otras fuentes* 0,2% 0,0% 0,2% 0,0% 0,5%Sub-total 7,0% 1,8% 13,6% 0,3% 87,6%

Otras fuentes Combustión doméstica 2,7% 0,9% 2,1% 0,4% 1,1%

Emisiones evap. de COV 0,0% 0,0% 0,0% 1,4% 0,0%Solventes domésticos 0,0% 0,0% 0,0% 34,8% 0,0%

Distribución de combustible 0,0% 0,0% 0,0% 9,5% 0,0%Emisiones biogénicas 0,0% 0,0% 0,3% 10,4% 0,0%Incendios forestales 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%Fuentes misceláneas 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%

Quemas autorizadas e ilegales 3,6% 3,3% 0,2% 1,1% 0,0%Sub-total 6,3% 4,2% 2,7% 57,6% 1,2%

Fuentes móvilesAutomóviles particulares 0,4% 56,3% 20,9% 20,3% 1,3%Automóviles comerciales 0,7% 18,9% 8,6% 9,9% 1,4%

Taxis 0,1% 13,2% 6,8% 4,6% 0,5%Camiones 1,9% 1,1% 12,5% 2,3% 2,3%Autobuses 3,4% 2,4% 33,4% 3,4% 5,7%

Motocicletas 0,0% 1,5% 0,0% 1,5% 0,0%Off-Road* 0,1% 0,5% 1,4% 0,0% 0,0%

Sub-total 6,6% 94,0% 83,7% 42,0% 11,3%Polvo resuspendido

Caminos pavimentados 66,3% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%Caminos no pavimentados 10,4% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%

Actividades agrícolas* 0,2% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%Construcción y demolición* 3,3% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%

Sub-total 80,2% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

*Estas son las nuevas categorías de fuentes agregadas al inventario de la Universidad de Chile.

Existen algunas diferencias entre ambos inventarios. Las principales modificaciones estánrelacionadas con el uso doméstico de solventes, que han sido tomados en mayorconsideración (35% de las emisiones de COV contra el 2% del primer inventario) y loscambios en el inventario de emisiones de SO2 (más proveniente de fuentes industriales y


menos de combustión doméstica y fuentes móviles). Así mismo, las emisiones de NOx defuentes fijas han sido reducidas, mientras que las de fuentes móviles se han incrementado.

Sin embargo, las indicaciones relativas a políticas importantes que plantea el borrador deinventario de la Universidad de Chile en relación con el inventario de planificación originalde la CONAMA son relativamente menores.

Una consideración importante que debiera efectuarse aquí se relaciona con la formaciónsecundaria de partículas a partir de gases, después de su descarga a la atmósfera. El mensajedirecto del inventario de emisiones de PM10 debe ser modificado: La formación de partículassecundarias en la atmósfera de Santiago es muy significativa: corresponde a un promedio dealrededor del 65% de la masa de partículas PM2.5 en la atmósfera y a cerca del 35/40% de lamasa de PM10. Las fuentes de estas partículas secundarias son SO2 (principalmente de laindustria), NOx (principalmente de los vehículos) y amoníaco. Este último tiene diversasfuentes (de las cuales el alcantarillado y la agricultura pueden ser significativas, pero estodebe ser estudiado con más detalle).

El Capítulo V describe, con más detalle, el tema de las contribuciones de las fuentes a lacontaminación por material particulado en Santiago, incluyendo partículas secundarias. Elmensaje principal aquí es que el inventario de emisiones “no cuenta la historia completa”acerca de las contribuciones al material particulado en la atmósfera. La responsabilidad de laspartículas secundarias está compartida entre diversas categorías de fuentes.

Se puede verificar adicionalmente la precisión del inventario de emisiones de partículasprimarias usando los resultados de los estudios de especiación de las muestras de materialparticulado realizados en Santiago. Este procedimiento se describe en la sección D.4 de estecapítulo. Esto también se basa en el texto del Capítulo V, en el cual las relaciones entre lasfuentes de contaminación atmosférica y las concentraciones de contaminantes en Santiago sehan analizado en detalle.

Lo esencial es que mientras los inventarios de emisiones indican que un 80% del PM10 seorigina por la resuspensión de partículas producidas por el tráfico (y por ende estárelacionado con el flujo vehicular como fuente), los estudios de composición química dematerial particulado en el aire indican que dicha contribución es más cercana al 50% (valorque incluso incluye otras fuentes de resuspensión, como las actividades de construcción).Por lo tanto, hay fuertes indicios de que la resuspensión se sobreestima como fuente en losinventarios de emisiones de PM10. Esto lleva a la recomendación de que la fuente deresuspensión debiera reevaluarse. Más adelante, en la sección D.4 se incluyenrecomendaciones más específicas.


Comparación de información proveniente de otras grandes ciudades

La Figura 4.1 compara las fracciones provenientes de fuentes fijas y móviles decontaminantes criterio provenientes de los inventarios de emisiones de Los Angeles, Ciudadde México y Santiago. En relación con las contribuciones de las principales categorías defuentes en ciudades europeas, ver Capítulo II.

0.0000.1000.2000.3000.4000.5000.6000.7000.8000.9001.000

Frac

ción

de

las

Emis

ione

s

Los Angeles Mexico City Santiago

Estacionarias

Móviles

Figura 4.1: Comparación de fracciones de emisiones de Los Angeles, Ciudad de Méxicoy Santiago

Como puede apreciarse en la figura, los resultados de cada ciudad son muy parecidos. Lasfuentes móviles representan cerca de la mitad de las emisiones en cada una de estas ciudades.A pesar de que esta información no prueba que el inventario de emisiones creado paraSantiago esté correcto en todo sentido, las comparaciones de la Figura 4.1 indican que, engeneral, el inventario de Santiago es compatible con los inventarios creados para otrasciudades contaminadas del Hemisferio Occidental.

Revisión de métodos de recolección de información de emisiones en Santiago

Esta revisión se basa parcialmente en el contenido de la sección D de este capítulo (ver másadelante). La sección D incluye información más detallada acerca de la evaluación delinventario de emisiones de fuentes móviles y sobre la fuente de resuspensión.


1. Fuentes móviles

1.1 Información acerca de actividades de fuentes móviles

La información acerca de las actividades de fuentes móviles se refiere a la cantidad dediferentes categorías de vehículos que operan en la red vial de Santiago. Esta información deltránsito es proporcionada por el SECTRA del Ministerio de Transportes. El SECTRA utilizael modelo STRAUSS, que proporciona datos sobre flujos vehiculares a las horas de mayortráfico. Los datos que se ingresan al modelo provienen, entre otras fuentes, de encuestasconstantes realizadas a los conductores en las intersecciones. Se establece una correlaciónentre el modelo y las condiciones reales de flujo vehicular determinadas mediante recuentosdel número de vehículos efectuadas en un máximo de 300 puntos en las distintasintersecciones. El calendario, o la frecuencia de actualización de este tipo de datos, no hasido informado a los auditores hasta el momento. Estos recuentos también se usan paraextrapolar los flujos vehiculares en las horas de mayor tránsito a los flujos vehiculares diariosy también se utilizan para obtener datos acerca de los vehículos que componen el flujovehicular en distintos puntos. Asimismo, el modelo entrega información acerca de lavelocidad del tránsito durante las horas de mayor tráfico. Existe un método para identificarla velocidad en horas de tránsito normal, pero los auditores desconocen los detalles en estemomento.

La información del flujo vehicular se ingresa a la base de datos AirViro. En el esfuerzorealizado por CONAMA en 1997, se usaron dos niveles de velocidad para cada tipo de calle.En la actualidad se usan tres niveles de velocidad para cada tipo de calle. Esta información serecopila en diferentes días de la semana y distintos meses del año. Se desarrolla informaciónacerca de la composición de la flota vehicular correspondiente a distintos puntos de Santiago.

Para mayor información acerca de la evaluación y recomendaciones, ver la sección D.4 másadelante.

1.2 Factores de emisión de fuentes móviles

En general, CONAMA ha utilizado factores de emisión recopilados de la literatura sobre eltema, que han sido desarrollados para Estados Unidos. En 1995, la Universidad de Chile,junto con el CENMA, inició un programa para medir las emisiones de vehículos livianos(automóviles y camiones livianos). En este momento, se han recopilado datos acerca de 200vehículos en Santiago. Esta información relativa a las emisiones mejorará los cálculos deemisiones para vehículos livianos. Los factores de emisión usados a la fecha están diseñadospara predecir las tasas de emisión para distintas velocidades vehiculares, pero no permiten


obtener información acerca del deterioro, el efecto de los combustibles, el de las revisionestécnicas efectuadas a los vehículos, o de la temperatura, que son factores que puedendesempeñar un papel importante en las emisiones.

Los factores de emisión desarrollados para vehículos estadounidenses y europeos pueden noser representativos de los vehículos que circulan en Santiago. Debido a que no se hanrealizado mediciones locales de los autobuses y camiones, se desconoce la precisión de loscálculos de emisiones para esta clase de vehículo. Es importante investigar mejor lasemisiones provenientes de autobuses y camiones.

1.3 Evaluación general del proceso de cálculo de emisiones de fuentes móviles

El nivel de detalle para desarrollar los factores de emisión de fuentes móviles es muy alto encuanto a considerar las variaciones espaciales y temporales del flujo vehicular, lacomposición de los vehículos y la velocidad de desplazamiento. Las mediciones del flujovehicular no parecieran tomar en consideración el hecho de que, en general, los vehículosmás antiguos se manejan menos que los vehículos nuevos. Los factores de emisión devehículos livianos debieran ser razonables si se aplican correctamente las mediciones deemisiones locales. Es importante investigar los verdaderos factores de emisión de vehículospesados en Santiago, especialmente de los autobuses. Se desconoce cuál sea el posible erroren los factores usados, pero potencialmente es considerable.

Al parecer, los procedimientos empleados para estimar las emisiones de fuentes móvilesusaron toda la información disponible para representar las diversas condiciones de tráfico.Sería útil realizar una auditoría específica acerca de las mediciones de flujo vehicular paragenerar confianza en la sección de fuentes móviles del inventario de emisiones. Hasta ahora,no se ha elaborado información acerca de la emisión de compuestos “tóxicos”, como se handefinido en Estados Unidos. Quizá valdría la pena que CONAMA agregara las emisiones deestos compuestos al inventario actual, en particular de las fuentes móviles.

2. Emisiones de fuentes industriales

PROCEFF es la encargada de recopilar información acerca de las emisiones de fuentesindustriales. Estos datos se reúnen a partir de información relativa a permisos obtenida porPROCEFF. El actual inventario de fuentes industriales contiene información sobre 6.672fuentes. La mayoría de los esfuerzos se han concentrado en emisiones de materialparticulado y se ha otorgado una importancia secundaria al NOx y SOx. En el inventario dela Universidad de Chile se le presta más atención a estas últimas. Se desconoce qué fraccióndel cálculo de emisiones se deriva de pruebas realizadas a chimeneas y qué fracción se


desarrolló mediante el uso de factores de emisión. También se desconoce con qué frecuenciase actualiza el cálculo de emisiones industriales para reflejar los cambios de tecnología o decombustible. Las emisiones de fuentes industriales debieran actualizarse al menos una vezpor año para tomar en consideración la rápida conversión al gas natural en Santiago, otroscambios de combustible, modificación de los procesos tecnológicos y la aplicación delequipo de control.

3. Emisiones de fuentes de área

3.1 Aspectos generales

Las emisiones provenientes de fuentes de área han resultado ser significativas en los EstadosUnidos y constantemente se realizan mayores esfuerzos por entender estas emisiones y susfuentes. Es posible que CONAMA tenga que desarrollar un proceso junto con CENMA yotras organizaciones universitarias dedicadas a la investigación para definir las emisiones defuentes de área con mayor precisión. Las actividades de este tipo en Estados Unidos, porejemplo, incluyen lo siguiente: en California se realizan estudios de revestimientos deconstrucción cada cierto número de años para comprender el mercado de las pinturas. Seestán realizando grandes esfuerzos en Estados Unidos para medir las emisiones provenientesde restaurantes y de pequeños motores. Quizá sea necesario emprender un proceso similar enSantiago para entender adecuadamente las emisiones de área.

Las fuentes de área, incluidas las operaciones comerciales menores, las actividadesdomésticas y otras similares, pueden representar una parte importante del inventario. Confrecuencia, estas fuentes se pasan por alto y se subestiman en los inventarios urbanos.CONAMA ha intentado considerar algunos elementos clave de las fuentes de área tales comoel polvo resuspendido por el tráfico y las emisiones de COV provenientes de losrevestimientos de construcción. Sería importante incluir las emisiones de COV producidaspor el uso general de solventes en los inventarios. También valdría la pena estudiar lasemisiones de motores “off-road” aún cuando es posible que dichas emisiones sean mínimasen comparación con las emisiones provenientes de la red vial en la situación actual deSantiago. Sin embargo, a medida que el control de vehículos que transitan se vuelve másestricto, aumenta la importancia de los motores “off road”.

3.2 Estimación del polvo resuspendido

Como se señaló anteriormente, el inventario estima que el polvo resuspendido es responsablede una cantidad cercana al 80% del material particulado de emisión directa. Estudiosrealizados acerca de concentraciones en el aire ambiente indican que el polvo resuspendido


alcanza una cifra más próxima al 50% del inventario. Esta discrepancia se constata con lainformación sobre PM10 recolectada en la Estación B cerca de Avenida Providencia. Dichaestación de muestreo registra algunas de las más bajas concentraciones de PM10. Sinembargo, el flujo vehicular de la zona es muy concentrado y a menudo fluye a grandesvelocidades. Las emisiones resuspendidas debieran ser altas en esta zona, pero lasmediciones actuales muestran niveles bajos.

Es necesario resolver esta discrepancia a corto plazo mediante la revisión de los factores deemisión y la realización de estudios en terreno para determinar los factores reales deresuspensión. Además, es necesario evaluar cuidadosamente si los estudios de especiación departículas (estudios de aportes de fuentes) podrían servir para cuantificar el problema conmayor precisión. También es necesario realizar estudios de polvo resuspendido realproveniente de otras fuentes en Santiago. La mayoría de los cálculos de emisiones a la fechase basan en estudios realizados en Estados Unidos. El polvo resuspendido depende del tipode suelos, del tipo de caminos, las precipitaciones, y de los procesos de limpieza (ver másdetalles en la Sección D.4).

Discusión sobre la confiabilidad de la información de emisiones para Santiago

El proceso de evaluación de emisiones utilizado en Santiago es consecuente con los procesosutilizados a nivel mundial. Como se señaló anteriormente, los resultados generales de laestimación de emisiones son similares a los cálculos realizados en otras ciudades delHemisferio Occidental. Los auditores no encontraron problemas significativos en el procesoempleado para desarrollar los inventarios de emisiones.

Por otra parte, existen asuntos potencialmente importantes en cuanto a factores de emisiónutilizados para calcular las emisiones. En Santiago, así como en gran parte del mundo, seestán usando factores de emisión desarrollados principalmente en Estados Unidos y Europa.La aplicabilidad de estos factores de emisión a otros países, en particular a los países endesarrollo, es dudosa. Se han iniciado trabajos en el CENMA en Santiago para desarrollarfactores locales relativos a las emisiones de vehículos. Es necesario estudiar los factoreslocales en cuanto a camiones y autobuses, así como las fuentes puntuales de emisión.

En este momento, las estimaciones de emisiones correspondientes a Santiago sólo deberíanusarse a modo de orientación. Incluso después de veinte años de trabajo, las agenciasCalifornia Air Resources Board y USEPA han indicado recientemente que los cálculos sobreemisiones para fuentes móviles en Estados Unidos pueden tener un margen de error de 2puntos en el caso de California y quizás también en otras partes. Esto se debe a factores deemisión erróneos y a la subestimación de los vehículos más antiguos del parque vehicular.Algunos de los factores de emisión defectuosos para camiones se originaron por un proceso


llamado “trampa de ciclos” (“cycle cheating”), en los que los fabricantes programaron loscomputadores para operar de una cierta manera durante los ciclos de prueba de los vehículos,pero de una manera diferente para el tráfico en camino. (Ellos creían que este procedimientoera legal). Además, se han encontrado pequeñas filtraciones en los estanques de gasolina quelos conductores no perciben. Este tipo de filtraciones está causando mayores emisiones dehidrocarburos que las proyectadas inicialmente.

El tema de la confiabilidad se discute con mayor detalle más abajo. Esta sección contiene lossiguientes párrafos:

• Emisiones del flujo vehicular.

• Emisiones de fuentes industriales.

• Emisiones de fuentes de área.

• Resuspensión de polvo.

La evaluación se basa en la siguiente información:

Reuniones en CONAMA, 26 y 27 de octubre.

Anfitriones: Cristián Santana y Marcelo Fernández.

Las reuniones consistieron en conversaciones acerca de las metodologías utilizadas en losinventarios de emisiones para la Región Metropolitana de Santiago, además de unademostración de la base de datos de emisiones AirViro.

Reuniones en CONAMA, 28 y 29 de octubre, sobre polvo resuspendido.

Anfitrión: Pedro Oyola. También estuvieron presentes: Gerardo Alvarado, de CENMA, yLilian Veas, de CONAMA.

En estas reuniones, se presentaron y discutieron los estudios previos realizados en Santiagosobre polvo resuspendido y el efecto de la limpieza de calles.

Informes acerca de los estudios de Aportes de Fuentes realizados en Santiago, que incluyenel cálculo de los aportes de polvo resuspendido a las concentraciones de material particulado.

Informes que incluyen todos los detalles acerca del desarrollo del inventario de emisiones deSantiago.


Varios materiales acerca de los factores de emisión (por ejemplo, factores de emisión de flujovehicular, entregados por el Sr. Fernández).

Reunión en SESMA, 28 de septiembre

Anfitrión: Dr. Mauricio Ilabaca e Ignacio Olaeta

En esta reunión se presentó y discutió la organización y el papel del SESMA, la fiscalizaciónde fuentes fijas, la reducción de PM10 y PM2.5, y el Programa de Medición de Calidad delAire.

Reunión en SESMA, 29 de septiembre

Anfitrión: Marta Zamudio

En esta reunión se presentó y discutió lo siguiente: equipo de fiscalización de fuentes fijas,informe de emisiones de fuentes fijas entregado a PROCEFF, manejo de episodios, y fuentesfijas que deben detener sus actividades en episodios.

Reunión en el Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones, División deFiscalización, 29 de septiembre

Anfitrión: Silvio Albarrán

En esta reunión, se presentó y discutió lo siguiente: manejo de la división de fiscalización,pruebas, equipos y controles de las Plantas Revisión Técnica, procedimientos y recursos encaso de episodios.

Reunión en SOFOFA, 30 de septiembre

Anfitriones: Jaime Dinamarca y Aníbal Mege

En esta reunión se presentó y analizó el papel de la industria en temas relacionados con losproblemas de PM10, gestión de episodios y metas de la industria.

La mayor parte del trabajo del inventario de emisiones se realiza en CENMA, la Universidadde Chile y PROCEFF.

1. Emisiones producidas por el flujo vehicular


1.1. Datos sobre el tráfico

La información acerca del tráfico en la red vial, usada en conjunto con el inventario deemisiones, fue elaborada por el SECTRA del Ministerio de Transportes. El SECTRA utilizael modelo STRAUSS, que indica los flujos vehiculares en las horas de mayor tráfico.También se ingresa información al modelo mediante encuestas realizadas a los conductoresen las intersecciones. El modelo (según la impresión de los auditores) está calibrado demodo que refleje las condiciones reales de flujo vehicular mediante recuentos de tráficorealizados hasta en un máximo de 300 puntos en las distintas intersecciones.

El calendario o la frecuencia de actualización de este tipo de datos se desconoce en estemomento. Estos recuentos también se usan para extrapolar las horas de mayor flujo vehiculara los flujos vehiculares diarios. Además se utilizan para proporcionar información acerca dela composición del flujo vehicular en distintos lugares, información que resulta de granimportancia para el trabajo de inventario de emisiones. El modelo proporciona informaciónacerca de la velocidad del flujo vehicular. Las velocidades entregadas corresponden a las dela hora de mayor flujo vehicular. La información acerca de la velocidad en otros momentosdel día se toma de otras fuentes. En este momento, los auditores no disponen de mayoresdetalles al respecto.

La base de datos del inventario de emisiones incluye los siguientes parámetros, calculados deacuerdo con los datos del flujo vehicular señalados anteriormente. Esta informacióncorresponde a un gran número de intersecciones del sistema vial principal y forma parte de labase de datos AirViro.

• Flujo vehicular total por hora (en realidad refleja el flujo vehicular diario promedio anivel anual (AADT en inglés)), con curvas de variación temporal correspondientes a losdías de la semana y los meses del año;

• Composición vehicular (una gran cantidad de tipos de vehículos). Esta composiciónvehicular varía en función de la ubicación (dependiendo de la municipalidad) y de unaserie de tipos de calles (en 1997: 5 tipos de calles; en la actualidad: 9 tipos de calles);

• Velocidad del flujo vehicular: en 1997 se usaban 2 velocidades para cada tipo de calle.En la actualidad, se usan tres velocidades para cada tipo de calle: horas de mayor flujovehicular, horas de flujo vehicular normal y condiciones de flujo vehicular libre.

• Aparentemente, la información acerca del flujo, la composición y la velocidad tambiénestán en función del día de la semana y la época del año.


1.2 Factores de emisión para fuentes de flujo vehicular

Hasta 1993-94, se usaron los factores disponibles en la literatura abierta sobre el tema. En1995, se inició un programa para medir las emisiones de los vehículos de Santiago. Estetrabajo se realiza en la Universidad de Chile y cuenta con la participación del CENMA.

Este programa de medición solo incluye vehículos livianos (automóviles de pasajeros, taxis,camiones livianos). Hasta la fecha, se han realizado mediciones en cerca de 200 vehículoslas cuales incluyen CO, NOx y COV.

En el caso de vehículos pesados todavía se siguen utilizando los factores de emisióndisponibles en la literatura. En la actualidad se usan los factores del programa CORINAIRde Estados Unidos.

Al actualizar el inventario de emisiones de 1997 de CONAMA, la Universidad de Chilemodificó principalmente los factores de emisión de NOx para autobuses y camiones, demodo que ahora tienen mayor relación con factores de la tecnología actual para el tipo devehículo considerado.

En la Tabla 4.3 se indican las fórmulas que se usan actualmente para los factores de emisióndel flujo vehicular. Ahí se observa cómo se ingresa la velocidad vehicular en la fórmulacorrespondiente a todas las clases de vehículos y a la mayoría de los compuestos. Esta tablano incluye los factores de emisión de SO2.

EVALUACIÓN DEL INVENTARIO DE EMISIONES DEL FLUJO VEHICULAR:

Este inventario está elaborado en forma muy detallada e incluye las variaciones espaciales ytemporales del flujo vehicular, la composición de los vehículos y su velocidad. Los factoresde emisión también se entregan con gran detalle y, en el caso de los vehículos livianos, sebasan en vehículos de Santiago.

Las principales preguntas para determinar la exactitud del inventario serían las siguientes:

a) ¿En qué medida el flujo de datos del modelo de flujo vehicular representa adecuadamenteel flujo vehicular real? Otras preguntas que se debieran incluir en la pregunta anteriorson:

• ¿Con qué frecuencia se actualiza el modelo de flujo vehicular y por ende la informaciónacerca del flujo?


• ¿En qué medida los procedimientos usados representan adecuadamente las variaciones detiempo y espacio del flujo vehicular, la composición de vehículos y la velocidadvehicular?

No es razonable esperar que dichos procedimientos sean muy exactos en todos losaspectos. En consecuencia, la pregunta que surge es ¿hasta qué punto representan lavariación real las principales variaciones de espacio y tiempo de los distintos parámetrosvehiculares y de flujo vehicular en la base de datos de emisiones? Las “principales”variaciones pueden incluir:

La variación diaria típica del flujo y la velocidad vehicular, que es distinta en días desemana y fines de semana.

Diferencias en el flujo vehicular de autobuses, camiones y taxis en distintas partes de laciudad, y en distintos tipos de caminos; Pareciera que los procedimientos utilizadosocupan toda la información disponible en un intento por representar las variaciones de lamejor manera posible. Sin embargo, convendría revisar algunas pruebas de cómo secomparan los datos del flujo vehicular en la base de datos de emisiones con el flujovehicular real.

b) ¿En qué medida los factores de emisión usados representan adecuadamente las emisionesreales del vehículo promedio de cada clase?. Esta pregunta se puede plantear a todas lasinstituciones de países que estén trabajando en la creación de inventarios de emisiones.Nos parece que los factores de emisión usados en Santiago reflejan los conocimientosactuales y que, en el caso de vehículos livianos se han desarrollado factores específicospara Santiago.

Sin embargo, quedan pendientes algunas preguntas acerca de la exactitud. ¿De quémanera se toman en consideración los factores de deterioro? ¿Se ha tomado en cuenta elhecho de que los vehículos nuevos se manejan más kilómetros al año que los vehículosmás antiguos de la misma clase? etc.

RECOMENDACIONES PARA EL INVENTARIO DE EMISIONES DE FLUJOVEHICULAR

a) El flujo vehicular, la composición de vehículos y los datos de velocidad de la base dedatos de emisiones debieran compararse con las condiciones reales en una serie decaminos para verificar la validez de la variación incluida en la base de datos.

b) Los factores de emisión usados en el caso de Santiago a menudo son factores que no


fueron desarrollados en Chile y su precisión puede ser dudosa. CONAMA no tiene otraalternativa que usar estos factores hasta que se destinen fondos para realizar al menosalgunas comparaciones de los factores de emisión con datos recopilados en Chile.

c) Se han realizado pruebas en vehículos livianos en Santiago. Los datos de pruebasrecopilados a la fecha son insuficientes para evaluar plenamente el impacto de losdistintos ciclos de uso de conducción de vehículos, las temperaturas y el deterioro delos vehículos livianos. Será necesario desarrollar un sofisticado modelo localizado deemisiones de vehículos para Santiago. El trabajo realizado con modelos vehiculares enEstados Unidos y Europa puede servir como base para desarrollar dicho modelo.CENMA deberá continuar realizando pruebas vehiculares para contar con una serie dedatos completa y poder evaluar los nuevos vehículos a medida que ingresan a Chile.

d) No se han realizado pruebas en autobuses y camiones pesados. Es difícil establecer losfactores de emisión para estos vehículos. En el caso de los autobuses de Santiago dichosfactores pueden estar errados. Se requiere establecer algunos programas de pruebas.

e) Los estudios de especiación indican claramente que existen problemas en los cálculosde polvo resuspendido en comparación con otras emisiones directas de PM10. Esnecesario evaluar cuidadosamente si nuevos estudios mejorados de especiaciónayudarían a identificar problemas en los factores de emisión usados para desarrollar elinventario.


Tabla 4.3. Factores de emisión de flujo vehicular.

Factores de emisión (gr/km)

EmisionesVehículos livianos

PM

VEL (km/hr) CO VEL(km/hr)

NOx VEL(km/hr)

HC VEL(km/hr)

Vehículos livianos c/catal (Autos de pasajeros) 19.033 V-0.5523 5 – 75 3.35 x 10-7 V3 - 0.0000685 V2

+ 0.00145099 V + 0.33175 – 75 2.29 x 10-5 V2 - 0.00477 V

+ 0.28555 – 75

Vehículos livianos s/catal (Autos de pasajeros) 172.61 V-0.6003 5 – 75 1.49 x 10-5 V3 - 0.002353 V2

+ 0.099729 V + 1.110985 – 75 11.171 V –0.5488 5 – 75

Vehículos comercialeslivianos c/catal.

0.00060 V2 – 0.0475V + 2.2195

10 – 130 0.0000575V2 – 0.00548V +0.4880

10 – 130 0.00007V2 – 0.0067V+0.2406

10 – 130

Vehículos comercialeslivianos s/catal.

0.01104 V2 – 1.5132V + 57.789

10 – 130 0.00009V2 – 0.0079V + 1.9391 10 – 130 0.000677V2 – 0.1170V +5.4734

10 – 130

Vehículos comercialeslivianos diesel

0.0000125 V2 –0.000577 V + 0.2880

10 – 130 0.00020 V2 – 0.0256V + 1.8281

10 – 130 0.00014 V2 – 0.01592 V +1.4921

10 – 130 0.000066 V2 – 0.0113 V +0.6024

10 – 130

Taxis (Vehículosliv.c/catal.)

19.033 V-0.5523 5 – 75 3.35 x 10-7 V3 - 0.0000685 V2

+ 0.00145099 V + 0.33175 – 75 2.29 x 10-5 V2 - 0.00477 V

+ 0.28555 – 75

Taxis (Vehículosliv.s/catal.)

172.61 V-0.6003 5 – 75 1.49 x 10-5 V3 - 0.002353 V2

+ 0.099729 V + 1.110985 – 75 11.171 V –0.5488 5 – 75

Motos 2T -0.00100 V2 +0.1720 V +18.10

10 – 60 0.00003 V2 – 0.0020 V + 0.064 10 – 60 0.00350 V2 – 0.4090 V +20.10

10 – 60

0.00010 V2 +0.0500 V + 21.50

60 – 110 -0.00002 V2 + 0.0049 V – 0.157 60 – 110 0.00030 V2 – 0.0524 V +10.60

60 – 110


Factores de emisión (gr/km)

EmisionesVehículos livianos

PM

VEL (km/hr) CO VEL(km/hr)

NOx VEL(km/hr)

HC VEL(km/hr)

Motos 4T 0.0123 V2 – 1.1900V + 42.80

10 – 60 0.00005 V2 – 0.0008 V + 0.100 10 – 60 0.00220 V2 – 0.2570 V +9.280

10 – 60

0.00050 V2 +0.1240 V +6.900

60 – 110 0.00002 V2 + 0.0008 V +0.112 60 - 110 0.00010 V2 – 0.031 V +3.29

60 - 110

Camiones pesados(menos de 16 Tons)

9.6037 V-0.7259 0 - 100 37.280 V -0.6945 0 - 100 92.584 V-0.7393 0 - 60 40.120 V -0.8774 0 - 100

0.0006 V2 – 0.0941 V + 7.7785 60 - 100

Camiones pesados (másde 16 Tons)

10.890 V-0.7105 0 - 100 37.280 V-0.6945 0 - 100 108.36 V-0.6061 0 - 100 40.120 V-0.8774 0 - 100

Buses urbanos sincertificado de emisión

12.09253 V –0.7360 0 – 50 59.003 V –0.7447 0 – 50 89.174 V –0.5185 0 – 50 43.647 V –1.0301 0 – 50

Buses Urban EPA 91 5.109585 V –0.7360 0 – 50 29.5015 V –0.7447 0 – 50 62.4218 V –0.5185 0 – 50 32.73525 V –1.0301 0 – 50

Buses Urban EPA 94 3.14436 V –0.7360 0 – 50 23.6012 V –0.7447 0 – 50 44.587 V –0.5185 0 – 50 30.5529 V –1.0301 0 – 50

Buses Interurbanos 9.2934 V -0.7373 0 - 120 63.791 V -0.8393 0 – 120 125.87 V -0.6562 0 – 60 44.217 V -0.8870 0 – 120

0.001 V2 – 0.1608 V + 14.308 60 – 120


2. Emisiones provenientes de fuentes industriales

2.1 Información sobre actividades y ubicación

La información acerca de las fuentes industriales (lista de fuentes, ubicación, informaciónsobre el tipo, proceso, cantidad de producción y horarios, condiciones de emisión (porejemplo, datos sobre chimeneas)) que se incluye en la base de datos de emisiones fuerecopilada por PROCEFF del Ministerio de Salud. La base de datos incluye 4.898 fuentesactivas, con un total de 6.672 fuentes.

2.2 Factores de emisión e información

PROCEFF también proporciona los datos de emisión y, hasta este año, han concentrado sutrabajo en las emisiones de material particulado, pero están comenzando a incluir otroscompuestos, tales como SO2, CO y COV.

Se desconoce qué fracción de las estimaciones sobre emisiones proviene de pruebas realesde chimeneas y qué fracción se desarrolló usando los factores de emisión. También sedesconoce con qué frecuencia se actualizan las estimaciones de emisiones industriales parareflejar cambios tecnológicos o de combustibles. Las emisiones de fuentes industrialesdebieran actualizarse al menos una vez al año para tomar en consideración la rápidaconversión a gas natural en Santiago y la aplicación de equipos de control.

EVALUACIÓN DEL INVENTARIO DE EMISIONES INDUSTRIALES:

Los métodos típicos usados para estimar emisiones industriales se basan en mediciones deemisiones del humo en chimeneas o estudios de balance de materiales que estiman lasemisiones basándose en la perdida de materiales en el proceso de fabricación. Una terceraaproximación, la cual es la alternativa menos exacta, está basada en los factores de emisión.La estimación de emisiones industriales utilizada por CONAMA usa las tres metodologíasdependiendo del contaminante.

Para material particulado, en algunos casos se dispone de mediciones en chimeneas y estaes la información que se usa. Los auditores no cuentan con la información de CONAMA oSESMA que les permita asegurar la confiabilidad de las mediciones en chimenea, como seefectúa típicamente en Estados Unidos. Para los otros contaminantes, diferentes delmaterial particulado, CONAMA aplica primeramente estimaciones de factores de emisiónbasados en los factores de emisión de Estados Unidos.


Estas estimaciones se consideran poco confiables, ya que los procesos industriales puedenser considerablemente diferentes entre ambos países. CONAMA reconoce el problema deusar factores de emisión de Estados Unidos y está trabajando en mejorar esta situación. Losfactores de emisión usados en Estados Unidos se basan en años de investigación y hacostado millones de dólares el desarrollarlos. Tomará tiempo al sistema chileno desarrollareste nivel de sofisticación. CONAMA y los Centros de Investigación del tema han hechoun gran avance. Sin embargo, como se indicó antes, las actuales estimaciones de factores deemisiones industriales deberían depender sólo de guías políticas generales mientras que losmejoramientos se hacen para estimaciones futuras. Probablemente se necesitarán muchosaños para mejorar en forma significativa las estimaciones de emisiones de Santiago.

RECOMENDACIONES RELATIVAS AL INVENTARIO DE EMISIONESINDUSTRIALES:

Deben incrementarse en el futuro las mediciones de emisiones reales de las fuentesimportantes en Santiago con el objeto de mejorar la confiabilidad del inventario deemisiones. Para las fuentes más grandes, en Estados Unidos y en Europa se exigetípicamente monitoreo continuo. Como una medida de corto plazo, se recomienda entendercuidadosamente los factores de emisión de los Estados Unidos que se emplean en Santiagopara luego ajustarlos en base a las diferencias de regulaciones y procesos entre los dospaíses.

3. Fuentes de área

Estas incluyen:

• Pequeñas industrias y procesos (por ejemplo, calderas de calefacción, uso de solventes)y empresas (por ejemplo, lavanderías, estaciones de servicio);

• Fuentes domésticas (por ejemplo, combustibles para cocinar y para calefacción, uso desolventes);

• Emisiones biogénicas (por ejemplo, COV de vegetación, amoníaco de aguacontaminada).

Categorías tales como la agricultura también corresponden a estas fuentes. Las emisionesde la agricultura pueden ser importantes en áreas rurales. En climas secos, el materialparticulado puede generarse durante la actividad de arar la tierra y cuando el viento sopla através de campos recién arados. Debido a que la actividad agrícola es limitada en la mayorparte de las zonas urbanas, la contribución al material particulado urbano proveniente de las


emisiones de PM de la agricultura es baja. El inventario de CONAMA de 1997 noconsideró las emisiones de la agricultura, sin embargo, la Universidad de Chile las incluyeen su último inventario de emisiones realizado para CONAMA. La estimación deemisiones de la agricultura, hecha por la Universidad de Chile, sugiere que la emisión departículas es baja. No está claro si hay una significativa oportunidad de reducir laspartículas que contaminan el aire de Santiago a través de regulaciones a las actividadesagrícolas.

4. Resuspensión de Polvo

Esta también es una fuente de área. Debido a su importancia en Santiago, aquí se evalúapor separado.

4.1 Estimación de emisiones

En el inventario de emisiones, las emisiones de polvo resuspendido sólo se calculan paralos caminos. Esto significa que otras fuentes de “polvo resuspendido” tales como el polvoproveniente de superficies abiertas sin incluir los caminos (campos, edificios, techos, etc.)no se han considerado. Algunas de estas fuentes se podrían describir mejor con el términopolvo suspendido, es decir, campos abiertos donde las partículas se suspenden “por primeravez”. Esta diferencia puede no ser importante para efectos del inventario, pero quizásresulte útil saber que los distintos tipos de polvo que se introducen al aire debido a la accióndel viento y las turbulencias también pueden ser suspendidos por diferentes mecanismos.

Las estimaciones de emisiones de polvo de caminos se hacen con el método descrito en elUS EPA Emission Factor Compilation AP 42. Se nos ha informado que el uso directo delmétodo US EPA produjo como resultado emisiones consideradas exageradamente altas. Enconsecuencia, se realizaron investigaciones en Santiago para “calibrar” el método. Estosignificó la medición del contenido de limo de los depósitos de polvo en los caminos encerca de 100 lugares en Santiago. El resultado fue una fórmula modificada que se utilizapara calcular la resuspensión del polvo y que ha producido cifras de emisiones que seincluyen en el inventario de emisiones. A partir del inventario de emisiones se puede decirque las emisiones estimadas de PM10 de la resuspensión de polvo de las calles aportanalrededor del 80% del total de emisiones de PM10 en Santiago.

4.2 Indicaciones de los estudios de aportes de fuentes de las contribuciones quehace el polvo al PM10


En los estudios de aportes de fuentes, la contribución a las concentraciones de PM10 en elaire se pueden estimar a partir del contenido de elementos químicos en las muestras dematerial particulado, y la covarianza de una muestra a otra de grupos de elementos queprobablemente provienen de la misma fuente. En estos estudios, el polvo suspendido seasocia con elementos tales como Si, Al y otros que normalmente se benefician del suelo.En consecuencia, en estos estudios, la contribución aportada por el “polvo” representa todoel polvo suspendido proveniente de caminos, edificios, de superficies abiertas, del sueloagrícola, etc.

Las conclusiones de los estudios de aportes de fuentes (dos estudios, basados en muestrastomadas en 1996 y 1998, respectivamente) afirman que el “polvo” contribuye en cerca deun 50% a las concentraciones de PM10, tanto en el sector norte como en la zona central deSantiago, así como en las estaciones que miden concentraciones background, que seencuentran más retiradas del área urbana. La contribución de polvo es mucho mayor parala fracción gruesa de PM10, 65-85%, pero es menor para la fracción fina de PM10, 20-30%, con variaciones entre las 5 estaciones donde se investigó este aspecto.

Por lo tanto, existe una discrepancia entre las contribuciones de la “resuspensión decaminos” calculada en el inventario de emisiones, alrededor de 80%, y la contribución de“polvo” indicada por los estudios de aportes de fuentes, cercana al 50%, la cual incluye aúnmás fuentes que los caminos.

EVALUACIÓN DEL INVENTARIO DE EMISIONES DE POLVORESUSPENDIDO:

De lo anterior se desprende que es necesario volver a evaluar la magnitud de las emisionesde la resuspensión en calles. Otra observación que apunta en la misma dirección es que,según los resultados de medición entregados por el SESMA, la estación de monitoreo másexpuesta al polvo resuspendido de los calles, es decir la estación B cerca de AvenidaProvidencia, tiene una de las concentraciones de PM10 más bajas de todas las estaciones,tanto en invierno como en verano. La Avda. Providencia tiene un flujo vehicularconcentrado, con una gran cantidad de autobuses y tráfico de alta velocidad. Estascondiciones debieran propiciar un alto nivel de resuspensión, al menos en forma ocasionaldespués de una fuerte lluvia que acarrea el polvo de las áreas circundantes a las calles. Sinembargo, las concentraciones máximas en la estación B se encuentran entre lasconcentraciones máximas más bajas.

RECOMENDACIONES RELATIVAS AL POLVO RESUSPENDIDO:


Deberán realizarse estudios en Santiago para determinar la tasa actual de resuspensiónproveniente de varios caminos y áreas en dicha región. Tales estudios incluirían unprograma de medición de material particulado (PTS, PM10, PM2.5) a favor y en contra delviento en secciones de calles seleccionadas, ubicadas de manera tal que las concentracionesde material particulado contra el viento y a favor del viento se pueden medir conconfiabilidad y exactitud.

También se debe estudiar y estimar la emisión de polvo resuspendido de fuentes que nocorresponden a calles. Algunas fuentes importantes son las obras de construcción, lostechos de edificios, las superficies abiertas tanto pequeñas como extensas y las zonasagrícolas durante épocas de actividad.

Los estudios de especiación indican claramente que hay problemas en los cálculos de polvoresuspendido en comparación con otras emisiones directas de PM10. Es necesario evaluarcuidadosamente si estudios adicionales y mejorados de especiación ayudarían a identificarproblemas relacionados con los factores de emisión utilizados para desarrollar losinventarios.

Auditoría PPDA V-41

V. RELACIÓN ENTRE FUENTES DE CONTAMINACIÓN AMBIENTALY CALIDAD DEL AIRE EN SANTIAGO

Evaluación y Recomendaciones:

i) Evaluación

i.a) Material Particulado

• Los auditores estiman que el factor de emisión usado para los autobuses debería sermás alto. Por lo tanto, el aporte de estos vehículos podría ser aún mayor que elestimado actualmente.

• Los factores de emisión usados para la resuspensión de polvo no están biendeterminados.

• La importancia de los autobuses y la resuspensión de polvo es aún mayor si seconsidera que estas emisiones se producen a baja altura, cerca de donde se encuentra lagente

• El PM10 promedio anual medido no necesariamente resulta más alto donde lasemisiones son más altas. La ausencia de una correspondencia apropiada entre lavariación espacial de las emisiones conocidas y la variación de la calidad del airemedida plantea los siguientes asuntos:

Es probable que no se hayan omitido fuentes importantes. Sin embargo, las altasconcentraciones en La Florida y El Bosque deben ser analizadas con más detalle.

La posible influencia de fuentes locales cercanas a dichas estaciones puede serrelevante.

Las altísimas concentraciones observadas en Pudahuel merecen un estudio especial.

Los modelos de dispersión de PM10 debieran formar parte de los estudios que serealizan en la Región Metropolitana, incluídos los modelos relativos a laformación de partículas orgánicas e inorgánicas.

• Si bien es necesario lograr una mayor comprensión de la situación del materialparticulado en la Región metropolitana, aquella es suficientemente clara como paraafirmar que:


Los autobuses constituyen la fuente principal de la contaminación por partículas queafectan la salud en la Región Metropolitana.

Es importante controlar los nitratos y sulfatos de amonio, lo cual implica el controldel amoníaco.

La resuspensión es la principal fuente de PM10. El control del polvo resuspendidorequiere de un esfuerzo a largo plazo, que implica cubrir las superficies de tierraexpuestas, especialmente cerca de los caminos. El barrido de calles tiene muy pocoefecto sobre la reducción de la resuspensión. Así lo demuestran los estudiosrealizados en la Región Metropolitana y concuerda con estudios realizados enEstados Unidos y Noruega.

i.b) Ozono

• No se utilizan modelos químicos para analizar la atmósfera de la ciudad de Santiago ylos niveles de NOx medidos probablemente sean inexactos. No existe, por lo tanto, unmétodo adecuado para determinar si el caso de Santiago corresponde a una situaciónlimitada por COV o por NOx.

• Sobre la base de la información disponible, en principio, los auditores estimanpreliminarmente que el caso de Santiago podría corresponder a una situación limitadapor COV. Esto significa que se podría mejorar los niveles de ozono disminuyendo elCOV en lugar del NOx.

ii) Recomendaciones

ii.a) Material Particulado

• Análisis detallado de las altas concentraciones verificadas en La Florida, El Bosque yPudahuel, incluyendo eventuales fuentes locales.

• Desarrollo de modelos de dispersión de PM10, incluidos los modelos relativos a laformación de partículas orgánicas e inorgánicas.

• Control de las emisiones de amoníaco.

• Evaluación detallada de fuentes que se encuentran fuera del área de la RegiónMetropolitana (v.gr.: fundiciones de cobre).


• Análisis general del tema de la representatividad de las estaciones, determinando hastaque punto cada una de las estaciones representa realmente la calidad del aire existenteen las áreas en que se encuentran ubicadas, en que medida estas representanmicroambientes más específicos o existen influencias locales no deseadas.

ii.b) Ozono

• Es esencial que CONAMA establezca y utilice modelos fotoquímicos para Santiago yque se midan los niveles de COV y NOx, para determinar la razón entre COV y NOx

existente en la ciudad.


Este capítulo incluye las siguientes secciones:

Material particulado.

Ozono.

La evaluación se basa en la siguiente información:

• Inventarios de emisiones;

• Resultado de las mediciones de calidad del aire (SESMA y CENMA);

• Resultado de estudios de distribución de fuentes, realizados en 1996 y 1998;

• Resultado de análisis de composición química del material particulado;

• Información acerca de estudios sobre la fuente de resuspensión.

D. Material particulado

1. Diagnóstico y situación general

1.1. Inventarios de emisiones

Los inventarios de emisiones (correspondientes a 1998, de la Universidad de Chile) indicanque existen dos principales fuentes de PM10 en la Región Metropolitana (% del total deemisiones, sobre una base anual):

• Autobuses (+ camiones): 5.7% (+ 1.9%).

• Polvo resuspendido de caminos pavimentados (+ caminos sin pavimentar): 70% (+11%).

Además, se estima que las emisiones biogénicas (incendios agrícolas y forestales) alcanzanun 3,5%. Otras fuentes aportan menores cantidades de emisiones.

Comentarios:

• La evaluación realizada por los auditores con respecto al factor de emisión usado paralos autobuses indica que éste debiera ser más alto; por lo tanto, el aporte de estosvehículos podría ser aún mayor.


• Los factores de emisión usados para la resuspensión no están bien determinados. Esnecesario realizar estudios para establecer estos factores de emisión para Santiago.

• La importancia de los autobuses y la resuspensión es aún mayor si se considera que, adiferencia de las emisiones que provienen de chimeneas altas generalmente ubicadas enlugares que no presentan un riesgo directo para la poblaciòn, estas emisiones seproducen a baja altura lo que habitualmente sucede cerca de donde se encuentra lagente.

• Las emisiones vehiculares (y, por lo tanto, la resuspensión) son más intensas en elcentro de la ciudad y menores en los lugares alejados del centro (excepto en loscorredores de mayor tráfico vehicular, en los cuales las emisiones pueden ser muyimportantes). Los campos de emisión (emisiones por km2) impresos por AirViro encuanto a la resuspensión del polvo y otras fuentes de PM10 en forma separada(emisiones de 1998 calculadas por km2 y representadas en un mapa enviado por el Sr.Marcelo Fernández, CONAMA R.M.), confirman esta tendencia, aún cuando existenciertas variaciones que indican altos y bajos locales.

1.2. Mediciones de la calidad del aire

Las mediciones de la calidad del aire reflejan el siguiente cuadro general (sobre una baseanual, 1998):

• Las concentraciones no son más altas en el centro de la ciudad.

• Éstas son más altas en Pudahuel (O, Oeste), en La Florida (L, Este) y en El Bosque (Q,Sur).

• Las concentraciones son medianamente altas en Parque O’Higgins (N, central),Cerrillos (P, sudoeste).

• Las más bajas se presentan en Providencia (B, central), y en Las Condes (M, más haciael noreste).

Según los datos correspondientes a 1999 (junio-julio), el panorama relativo parece ser elmismo. Pudahuel, la estación con niveles más altos en 1998, presenta concentracioneselevadas durante este período en 1999, mucho mayores que las demás estaciones,observándose también que La Florida y El Bosque registran niveles elevados.

Para completar este panorama, a continuación se incluyen los niveles relativos de PM10 yde SO2, CO y O3 en dichas estaciones.


Tabla 5.1. Niveles relativos de PM10, SO2, CO y O3 en las diferentes estaciones.

Estación N B F O L M Q P

PM10 Alto Bajo Medio Altísimo Alto Bajo Alto

SO2 Alto Medio Medio Bajo Alto Bajísimo Altísimo Medio

CO Altísimo Alto Bajísimo

O3 Bajo Bajo Bajo Bajísimo Medio Altísimo Bajo Bajo

Esta tabla muestra que las influencias locales pueden resultar importantes en ciertasestaciones. Por ejemplo, el alto nivel de SO2 en El Bosque indica una fuente local, lo cualtambién podría explicar el alto nivel de PM10 existente en dicho lugar (señalado tambiénen el campo de emisión); ello también podría ser válido en el caso de La Florida (aunque elcampo de emisión allí no muestra un alto nivel local); el O3 exhibe un comportamientoopuesto al de los contaminantes primarios: bajo en el centro y más alto en las áreas alejadasdel centro, lo cual se debe a: a) la destrucción del O3 por el NO cerca de las fuentesprincipales; b) restauración del O3 de base; y c) formación fotoquímica en dirección delviento respecto de las fuentes de carácter intenso.

Conclusiones a partir de lo anterior:

• El PM10 (promedio anual) no necesariamente es más alto donde las emisiones son másaltas (las posibles influencias locales en las estaciones podría ser una explicación).

• El PM10 más bajo se registra en Providencia, una zona muy cercana a tráfico vehicularintenso. (El PM10 debiera ser más alto, tanto debido a la resuspensión como a lasemisiones de los vehículos). Es posible que los árboles que se encuentran muy cerca dela estación de captación contribuyan a que el aire succionado presente una menorconcentración. Si así fuese, esto constituye una situación inadecuada que se debieracorregir.

Por lo tanto, las variaciones espaciales de la concentración de emisiones no se reflejan enlas mediciones efectuadas en las estaciones. Además de las posibles influencias locales, esnecesario tener en cuenta otros factores:

• ¿Están incluidas todas las fuentes de partículas primarias? La calidad del inventario deemisiones parece ser bastante buena. Los auditores plantearon el tema de las fuentesdomésticas (quema de leña y otros combustibles, incineración de basuras) y,aparentemente, las estimaciones correspondientes a dichas fuentes están bajo control.

• La influencia de las fuentes que se encuentran fuera del área de la R.M. Este parece ser


el caso (por ejemplo, de las fundiciones de cobre).

• Formación de partículas secundarias. Los estudios muestran que esto tiene lugar y ellomodificará notablemente el patrón.

• Patrones especiales de dispersión/circulación.

Este asunto ha sido ampliamente estudiado en la Región Metropolitana y se describe endetalle en la Sección 1.2. de este capítulo. Aparentemente se ha establecido que los vientosque soplan desde la Cordillera de Los Andes hacia el valle, especialmente durante lastardes/noches, cuando las concentraciones de PM en la R.M. se encuentran, por lo general,a un nivel altísimo, empujan el aire hacia la parte occidental, o sea, hacia Pudahuel (O).Sin embargo, ello no explica las altas concentraciones que presenta La Florida (L). Quizásexplique en parte la alta concentración de PM en El Bosque (Q).

Si se contara con mediciones del PM2.5 de manera similar a las de PM10, quizás se podríaexplicar la situación del PM con mayor confiabilidad. Se sabe que actualmente se midegran parte del PM2.5, pero aún no se ha facilitado a los auditores una cantidad considerablede este material.

El asunto de las influencias locales en las estaciones plantea la cuestión más general de larepresentatividad de las estaciones. Se debe analizar hasta qué punto cada una de lasestaciones representa realmente la calidad de aire existente en las áreas en que seencuentran ubicadas, hasta qué punto éstas representan microambientes más específicos, losque podrían coincidir con el objetivo real de la ubicación de la estación (como Providencia,B, una estación que representa un medio ambiente adyacente a una zona de tráfico), y hastaqué punto existen influencias locales no deseadas que reducen su representatividad encuanto estaciones representativas del área. La cuestión de la representatividad esimportante para determinar la exposición de la población al nivel de contaminación del aireevaluado a partir de las mediciones.

1.3. Estudios de aportes de fuentes

Los estudios de distribución de fuentes arrojan resultados que amplían y completan elpanorama determinado por los resultados de emisiones y mediciones. El estudio de aportesde fuentes basado en datos correspondientes a 1998 es el más completo y de mejor calidad.Examina la situación que se produce en invierno (julio-agosto). El análisis de loselementos químicos se hizo con las muestras de 5 estaciones: las estaciones urbanas deParque O’Higgins (N) y Pudahuel (O), la estación urbana ubicada en dirección del vientoen Las Condes (M), y las estaciones que miden concentraciones de emisiones


“background” que se encuentran bastante alejadas del área urbana como Talagante (T,hacia el sur) y Peldehue (Pe, hacia el norte).

La Tabla 5.2. muestra las concentraciones promedio de material particulado durante elinvierno de 1998 (en ug/m3) y los promedios anuales correspondientes a 1998. La tablatambién muestra el resultado de los análisis de iones inorgánicos en la fracción departículas finas (PF).

Tabla 5.2. Concentraciones promedio de material particulado durante el invierno de1998 (ug/m3) y promedios anuales correspondientes a 1998.

Estación PF PG PM10 Promedio

Anual 98

SO4

PF

NO3

PF

NH4

PF

N >40 <93 132 99

O >33 <83 116 106 8 9.2 7.5

M 40 40 80 80 7 14.5 7.4

L 4 5.4 3.9

T 31 34 65

Pe 38 40 78

PF – Fracción de partículas finas (aprox. PM2.5)

PG – Fracción de partículas gruesas (aprox. PM10-PM2.5).

<> - Indica el probable efecto de la obstrucción del filtro en la muestra, ver el siguiente párrafo.

El equipo de muestreo usado en el estudio de aportes de fuentes (“Stacked Filter Unit(SFU)”) tiene la desventaja de que el filtro de partículas gruesas comienza a obstruirse conconcentraciones relativamente altas de partículas gruesas y, en consecuencia, parte de lafracción de partículas finas queda retenida en el filtro de la fracción de partículas gruesas.Esto afectaría el muestreo de Parque O’Higgins (N) y Pudahuel(O). El resultado en estecaso es que la fracción de partículas finas en estas dos estaciones sería, en realidad, mayorque lo que indica la tabla, a expensas de la fracción de partículas gruesas. Es difícildeterminar la cantidad de partículas finas que queda atrapada en el filtro de partículasgruesas, pero podría alcanzar un nivel de 5 a 15 ug/m3. Ello no afecta la medición delPM10 (PF+PG no se ve afectado).

Por lo tanto, de la tabla anterior se puede concluir lo siguiente:

• La fracción de partículas finas en Las Condes (M) es relativamente alta si se considerasu distancia respecto del centro urbano principal, lo cual indicaría la formación departículas secundarias.


• Las partículas finas (PM2.5) aumentan de 30 en el sur (en T, principalmente en el áreaen contra del viento de la ciudad) a entre 40y 50 en el centro de la ciudad (en N), ysigue siendo de aproximadamente 40 al norte de la ciudad (en Pe) (y también en laestación ubicada a favor del viento del centro urbano (en M).

Por lo tanto, al contrario de lo que sucede en las áreas ubicadas en contra del viento,el PM2.5 de todas las emisiones de la ciudad aumenta sólo entre 10 y 20 ug/m3 en elcentro. Parte de éste estaría compuesto por partículas inorgánicas secundarias(sulfatos y nitratos de amoníaco formados por la conversión de gas a partículas). LaTabla 5.2. muestra que la masa de partículas finas está compuesta en más de un 50%por partículas secundarias (ver detalles más adelante).

Este aumento relativamente pequeño de partículas finas primarias coincide conexperiencias similares observadas en ciudades europeas o cerca de las mismas. Elmodelaje sencillo tipo caja (“simple box”) de las concentraciones típicas de partículasfinas primarias muestra que las emisiones de PM2.5 generarían, en la atmósfera delcentro de la ciudad durante el invierno, concentraciones promedio de esta magnitud.

• La fracción de partículas gruesas aumenta de aproximadamente 35 en el sur a 70-80 enel centro y baja nuevamente a más o menos 40 en el área a favor del viento /norte.

En consecuencia, la contribución de la resuspensión (y otras fuentes de partículasgruesas) en la ciudad es de aproximadamente 35-45 ug/m3 en el centro respecto delas afueras de la ciudad. Casi la totalidad de éstas corresponden al tipo de partículasprimarias (polvo de tierra).

Este aumento, que es casi 4 veces mayor que el aumento de partículas finas primarias,proporciona una indicación sobre la fuerza real de la fuente de resuspensión enrelación con otras fuentes de material particulado primario, que correspondenprincipalmente a partículas de combustión en la fracción de partículas finas. En elinventario de emisión se estima que la resuspensión del polvo de caminos esaproximadamente 10 veces mayor que las emisiones de material particuladoprovenientes del tráfico vehicular total y 4 veces mayor que las emisiones de otrasfuentes de material particulado.

1.4. Partículas inorgánicas secundarias

Un análisis completo de un gran número de muestras de PM2.5 tomadas durante el invierno(agosto) de 1998 indican que la masa de PM2.5 está compuesta por las siguientesfracciones químicas (promedio de 3 estaciones):


Carbono elemental: 12% En la R.M., al igual que en la mayoría de las ciudades,las emisiones de los vehículos constituyen la fuenteprincipal, especialmente las de vehículos a petróleo(autobuses, camiones).

Carbono orgánico 17 %. Fuente principal: la misma que la anterior

Polvo resuspendido 5%

Sulfatos: 19 %. Conversión de SO2 de la atmósfera. Fuente principal:los sulfuros presentes en el aceite y el petróleo.

Nitratos 28 % Conversión de NO2 de la atmósfera. Fuenteprincipal: emisiones de vehículos (principalmente devehículos a petróleo).

Amoníaco 17 % Relacionado con sulfatos y nitratos. Fuente principal:amoníaco de uso agrícola, alcantarillado, ríos, etc.

Otros 2%.

En consecuencia, la mayor parte de la masa de PM2.5 ha sido asociada con una fuente y loque predomina son las emisiones de los vehículos (principalmente de los autobuses ycamiones a petróleo) y las partículas secundarias. Las principales fuentes de gasesprecursores de partículas secundarias también están formadas, en parte, por vehículos apetróleo (NO y NO2), mientras que la mayor parte del azufre proviene de la combustión delaceite en la R.M. y también del petróleo.

Las mediciones de sulfatos efectuadas en cinco estaciones indican que las concentracionesde sulfatos no varían mayormente en el área de la R.M. Si bien son mayores dentro del áreaurbana que en el área circundante, la forma de la “nube” de sulfato indica una velocidad dereacción más bien lenta. Los datos disponibles sobre nitratos indican un mayor grado dereactividad y formación de nitratos (y eventualmente nitratos de amoníaco) en el aerosol amedida que se desplaza por la ciudad. Los datos incluidos en la Tabla 5.2. muestran unimportante aumento de nitrato desde La Florida hacia Las Condes de 5.4 a 14.5 ug/m3,mientras que el sulfato sólo aumenta de 4 a 7 ug/m3. Estos resultados corresponden a unsolo estudio efectuado durante un período relativamente breve. Es necesario realizarestudios más extensos sobre la formación de sulfatos y nitratos en la R.M.


1.5. Partículas orgánicas secundarias

Como resultado de las reacciones fotoquímicas, también se forman partículas orgánicassecundarias en la atmósfera. Esta formación es más notoria en verano que en invierno y esposible que no constituya una parte importante del problema de material particulado delinvierno. En el estudio mencionado anteriormente, la fracción de carbono orgánico delaerosol de invierno (17% de la masa de PM2.5) representa la estimación más elevada departículas orgánicas secundarias durante el invierno; gran parte de éstas corresponden aemisiones primarias directas. Durante el verano, el aerosol orgánico secundario tambiénpuede ser importante. No existen mediciones o estudios de modelación para la R.M. quenos permitan estimar la magnitud de este aporte.

1.6. Concentración en el aire de base (“background”)

Desde el punto de vista de la dirección principal de los vientos en el área, lasconcentraciones en el aire de base en relación con el aire urbano proporcionan informaciónsobre la importancia del influjo de contaminación atmosférica proveniente de otras fuentesque se encuentran fuera de la cuenca atmosférica urbana. La experiencia de muchas otraspartes del mundo indica que, en regiones que cuentan con grandes núcleos de poblacióndistantes unos de otros, se produce un intercambio de contaminación entre dichos centrospoblados, predominantemente en la dirección del viento principal.

Algunos ejemplos son los países europeos y, en particular, los países escandinavos, en losque se incrementan las concentraciones de material particulado urbano (promedios a largoplazo) por la contaminación proveniente de otros países. En los estados de NuevaInglaterra (EE.UU.) también sucede lo mismo.

En la región central de Chile, la Región Metropolitana es el único centro de población cuyotamaño es suficientemente grande como para influir en forma significativa en las zonascircundantes. En menor escala, obviamente, existen importantes fuentes puntuales comolas fundiciones de cobre que tienen cierta influencia sobre el aire de la R.M.

Por lo tanto, en la R.M., las concentraciones medidas en las estaciones que no denconcentraciones de “background” fuera del área urbana principal correspondenfundamentalmente a emisiones de la ciudad, puesto que dichas emisiones son transportadasy diluidas en ese proceso de traslado de un lado a otro al cambiar la dirección del viento, elcual sopla principalmente desde el sudoeste durante el día y desde el noreste durante lanoche. La topografía de la cuenca hace que la masa emitida permanezca durante un tiempo


bastante prolongado y, por lo tanto, es frecuente que exista cierto grado de acumulación decontaminantes en la masa de aire.

Esto significa que, a diferencia de muchos lugares de Europa donde el control de lacontaminación atmosférica debe realizarse en forma conjunta entre las áreas que secontaminan mutuamente, en la R.M. la única fuente que es necesario controlar es la RegiónMetropolitana misma.

1.7. Volviendo a los Estudios de aportes de fuentes

Los estudios de aportes de fuentes proporcionan estimaciones respecto de la contribuciónde las diferentes categorías de fuentes a las concentraciones de material particulado.La Tabla 5.3. resume los resultados del estudio de aportes de fuentes realizado en 1998,según aparece en el informe (cifras aproximadas), válidos para la época de invierno.

Tabla 5.3. Contribución a la concentración de material particulado de lasdiferentes categorías de fuentes (invierno de 1998 – ug/m3).

Contribución % Fracción Fina Fracción Gruesa Pm10 Pm10

CATEGORÍA DE FUENTE

“Suelos” 20-30 65-88 50-55

Tráfico (sin incluir resuspensión) 35-65 3-10 20-30 A veces Tr+Aceite/industria

combinado: 35-45 %

“Aceite/industria” 2-23 0-22 ~10 A veces Aceite/industria yCu combinado: 15%

“Cobre” 10-48 0-12 5-30

Los rangos de las cifras precedentes corresponden a los resultados de cada una de las cincoestaciones.

No se incluyen en este análisis los sulfatos y nitratos secundarios inorgánicos; por lo tanto,las partículas secundarias no se destacan como una “categoría de fuente” individual. Lossulfatos y nitratos están “ocultos” al interior de las demás contribuciones, en la medida enque tienen un período de variación similar al de los “factores” detectados (categorías defuentes). Puesto que son secundarios, éstos tendrán una variabilidad distinta a la de otrasfuentes, hecho que da origen a una variabilidad no explicada en el análisis. El sulfato y elnitrato debieran incluirse como parámetros del análisis para poder efectuar estimacionesmás realistas respecto de las contribuciones de las fuentes.


No obstante, las siguientes serían las principales conclusiones que se pueden obtener deesta tabla:

• Fracción gruesa:

− Las partículas de “suelos” predominan en todas las estaciones (aproximadamenteun 70+90% de la masa).

− La contribución de “aceite/industria” es significativa en algunas estaciones.

• Fracción fina (PM2.5):

Aquí el panorama es más variable. La contribución promedio del tráfico (que setraduce principalmente en partículas producidas por emisiones de gases de escape) esde un 50% (35-65%) de la masa; los suelos aportan un 25%, y el resto corresponde ala contribución del aceite/industria y las fundiciones de cobre. Por lo tanto, laresuspensión también contribuye al PM2.5, dato que concuerda con los estudiosrealizados en Noruega.

Es necesario recordar que las partículas secundarias no están incluidas en este tipo deanálisis. El efecto de la inclusión de sulfatos y nitratos probablemente modificaría losresultados de las contribuciones de las fuentes.

1.8. Disminución de la visibilidad

La disminución de la visibilidad es un efecto bastante notorio del aerosol de materialparticulado en la Región Metropolitana de Santiago. La atmósfera puede estar diáfana en lamañana, con cielos despejados que permiten apreciar claramente las montañas y los cerros.A medida que avanzan las horas y aumentan las emisiones, disminuye la visibilidad. No senos han proporcionado resultados de las mediciones de visibilidad. Gran parte de ladisminución de la visibilidad en la R.M. probablemente se podría atribuir a laconcentración, relativamente alta, de sulfatos y nitratos. Estas partículas son de un tamañotal (tienen un diámetro promedio de aproximadamente 0.3 um) que dispersan la luz enforma muy eficiente en relación con la masa de partículas. Las mediciones de distribuciónde tamaño realizadas en la R.M. como parte de los estudios de aporte de fuentes indicanque la mayoría de las partículas están dentro del rango de tamaño señalado.


2. Episodios de altas concentraciones de material particulado

Los episodios de altas concentraciones de material particulado durante el invierno en laRegión Metropolitana se producen en períodos de notorias inversiones térmicas desubsidencia asociadas con ciertas situaciones meteorológicas sinópticas específicas (verCapítulo VII). La descripción precedente de la situación del material particulado en general(Sección 1) es parte de la base para también poder comprender los episodios.

De acuerdo con las mediciones, el episodio típico se desarrolla en las tardes en días en quese produce una inversión térmica de subsidencia, que se fortalece después de la puesta delsol. Las temperaturas superficiales no son particularmente bajas durante estos episodios.La contribución de las fuentes a las emisiones de material particulado no debieran diferirmucho de la situación general descrita anteriormente, pero la contribución asociada altráfico vehicular (emisión de gases y resuspensión) podría incluso ser un poco más alta.

El inicio de la inversión en las tardes coincide con un período de intenso tráfico vehicular.La velocidad del viento del sudoeste disminuye, permitiendo de esta forma que lasemisiones se acumulen en la cuenca atmosférica. Más avanzada la tarde, pueden comenzara soplar vientos de drenaje en el valle y empujar la nube de alta contaminación hacia elponiente y el sur, produciendo las grandes concentraciones que normalmente se observanen Pudahuel.

Por lo tanto, los episodios son causados principalmente por una combinación de dosfactores:

• condiciones meteorológicas adversas;

• emisiones asociadas con el período de tráfico intenso durante la tarde, que se suma a lacarga de contaminación formada durante las primeras horas de la tarde.

Por lo tanto, se puede lograr un control efectivo de las concentraciones de materialparticulado de los episodios disminuyendo el tráfico vehicular durante las tardes y la noche,como también las emisiones precursoras de sulfatos y nitratos durante el día (es decir, SO2y NOx). Al pronosticar los episodios de material particulado con una anticipación de 12 a24 horas, se tendría tiempo suficiente para planificar las medidas que es necesario aplicar.


3. Conclusiones sobre material particulado

Las conclusiones que se pueden sacar de esta evaluación parcialmente subjetiva, la cual sebasa en una cantidad importante de datos, son las siguientes:

• La ausencia de una correspondencia apropiada entre la variación espacial de lasemisiones conocidas y la variación de la calidad de aire medida plantea interrogantes ycomentarios tales como los que se señalan a continuación:

− ¿Se han omitido fuentes importantes? Probablemente no, pero las altasconcentraciones en La Florida y El Bosque deberán ser analizadas con mayordetalle.

− Quizás sea necesario investigar la posible influencia de las fuentes locales que seencuentran cerca de dichas estaciones y otras adicionales.

− Las altísimas concentraciones observadas en Pudahuel merecen un estudioespecial, aún cuando las condiciones del viento (drenaje del valle durante lanoche) pareciera ser el factor que da cuenta de este fenómeno.

− Los modelos de dispersión de PM10 debieran formar parte de los continuosestudios realizados en la R.M. Dichos modelos debieran incluir módulos relativosa la formación de partículas orgánicas e inorgánicas.

• Es necesario lograr una mayor comprensión de la situación del material particulado enla R.M. para mejorar a largo plazo la calidad del aire, pero la situación essuficientemente clara como para poder afirmar que:

− Los autobuses constituyen la fuente principal de la contaminación por partículasque afecta la salud en la R.M..

− Aparentemente, resulta importante controlar los nitratos de amonio, lo cualimplica un control del amoníaco (agricultura, alcantarillado, ríos).

− La resuspensión es la principal fuente de PM10. Estas partículas consistenprincipalmente de partículas minerales inertes, las cuales pueden, sin embargo,ocasionar irritaciones de las vías respiratorias. El control del polvo resuspendidorequiere de un esfuerzo a largo plazo, que implica cubrir las superficies de tierraexpuestas, especialmente cerca de los caminos. El barrido de calles tiene muypoco efecto sobre la reducción de la resuspensión. Así lo demuestran los estudios


realizados en la Región Metropolitana (ref. CONAMA, CENMA), y estoconcuerda también con estudios realizados en EE.UU. y Noruega.

Ozono

El ozono es producto de una reacción atmosférica entre los compuestos orgánicos volátiles(COV) y los óxidos de nitrógeno ( (NOx). El monóxido de carbono desempeña un papelmuy poco importante en la formación de ozono. Para que se produzca la reacción de ozonotiene que haber fuerte radiación solar y altas temperaturas. Por lo tanto, la formación deozono es principalmente un fenómeno de la época de verano. El NOx existe en diferentesestados, pero los dos componentes más importantes para la formación de ozono son el NOy el NO2. El proceso de formación de ozono es inducido por el NO. En realidad, el NO2destruye el ozono. Por lo tanto, el equilibrio relativo entre COV, NO y NO2 es un factorimportante que se debe tener en cuenta al adoptar decisiones sobre medidas de control.

Una clara demostración de la complejidad de la relación COV/NOx y el proceso deformación de ozono son los debates sobre políticas ambientales que actualmente se realizanen Estados Unidos en las ciudades de Los Angeles y Houston. La razón entre NOx y COVen Los Angeles es relativamente alta. En tal situación, el control de COV puede ser eficazpara disminuir los niveles de ozono. En algunos casos, los niveles de NO2 en Los Angelesson tan altos que logran inhibir la formación de ozono. Durante los fines de semana, cuandodisminuye la circulación de camiones y, por lo tanto se reduce el NOx en Los Angeles, losniveles de ozono aumentan. Por este motivo hay quienes se oponen al control del NOx apesar de los otros impactos que tiene este elemento, como por ejemplo su contribución almaterial particulado. Este tipo de situación se denomina limitada por COV.

En Houston, la razón entre NOx y COV es baja. Hay un gran exceso de COV debido a lasemisiones industriales y biogénicas. Por lo tanto, el control de COV en Houston podría noservir para mejorar los niveles de ozono. Los estudios iniciales sugieren que en dichaciudad es necesario controlar el NOx para disminuir en forma eficaz el ozono. Este tipo desituación se denomina limitada por NOx. De este modo, en ciudades que presentan lospeores niveles de ozono, pueden aplicarse dos estrategias de control totalmente diferentes.

En la actualidad no se usan modelos químicos para analizar la ciudad de Santiago y losniveles medidos de NOx posiblemente sean inexactos. Es decir, no existe actualmente unmétodo adecuado para determinar si el caso de Santiago corresponde a una situaciónlimitada por COV o por NOx. Tal como se sugiere en este informe, es esencial queCONAMA establezca y use modelos fotoquímicos para Santiago. Es necesario medir losniveles de COV y NOx en el futuro para determinar la razón entre COV y NOx existentesen Santiago.


De acuerdo con las cifras del inventario, el promedio de emisiones COV/NOx sería deaproximadamente 3.6/1 ppmC/ppm de NOx y, puesto que el NOx es eliminado del sistemamás rápidamente que los COV, la razón COV/NOx en el ambiente podría ser un factor dosveces mayor que la razón de emisiones. Ello corresponde a aproximadamente 7:1ppmC/ppm de NOx, lo que sugeriría que el centro urbano es sensible a los COV, y que elmáximo de O3 se produciría a favor del viento respecto del centro urbano a medida que elNOx es eliminado del sistema. Por lo tanto, el caso de Santiago podría corresponder a unasituación limitada por COV.3 Esto significa que se podría mejorar el ozono disminuyendolos COV en lugar del NOx.

Sin embargo, es necesario tener en cuenta que los problemas del material particuladopodrían hacer indispensable controlar el NOx en Santiago, independientemente de lasituación del ozono. Pero para controlar la formación de nitrato particulado secundario esmás importante controlar las fuentes de NH3.

3 Cabe señalar que esta conclusión se basa en múltiples suposiciones respecto de la composición de los COVen Santiago y en un enfoque muy simplista. La exactitud de esta proyección pretende más bien plantear eltema del control del ozono y no resolver la cuestión.

Auditoría PPDA VI-58

VI. METAS DE REDUCCIÓN DE EMISIONES INCLUIDAS EN EL PLANDE AIRE LIMPIO PARA SANTIAGOPREVENCIÓN YDESCONTAMINACIÓN DE LA REGIÓN METROPOLITANA.


i) Evaluación

• Las actuales metas de reducción de emisiones establecidas para Santiago, para cumplirlas normas de calidad del aire, si bien son científicamente debatibles, eran las mejoresposibles considerando las técnicas disponibles en 1997 para hacer las estimaciones.

• Las tasas anuales de reducción de emisiones establecidas en el PPDA son bastantebajas si se considera la tecnología actualmente disponible para reducir emisiones. Sinembargo, debe tomarse en cuenta las limitaciones que plantea la alta tasa decrecimiento del parque automotriz en la ciudad. La información analizada sugiere quela tasa real de reducción de emisiones en Santiago entre 1997 y el 2000 superaría losíndices propuestos por el PPDA.

• Considerando el aumento del tráfico proyectado en la RM, la meta, tal como estáformulada, no puede garantizar que se logre el objetivo de calidad del aire en puntosespecíficos de alta contaminación.

• El inventario de emisiones y la base de datos metereológica de Santiago requieren sermejorados para emplear modelos químicos y de dispersión. La falta de modelos dejaabierta la posibilidad de grandes errores potenciales en la determinación de lasreducciones de emisiones generales en la Región Metropolitana. El trabajo deCONAMA en términos de modelos y planificación está seriamente subfinanciado encomparación con trabajos similares en los EEUU. Si no se destinan recursosadicionales al trabajo de CONAMA en este aspecto, no será posible desarrollar losmodelos necesarios, lo que impactará negativamente el éxito del PPDA.

• El PPDA establece el mismo índice de reducción de emisiones para los diferentessectores lo cual probablemente no es el método más costo-efectivo para mejorar lacalidad del aire.

• Otros aspectos que deben considerarse son:


- Existe ambigüedad con respecto al año que se adopta como referencia paracalcular las metas de reducción de emisiones.

- Los niveles “background” de contaminación atmosférica no se consideran en elPPDA.

ii) Recomendaciones

• Se sugiere continuar en forma ininterrumpida los actuales planes de reducción deemisiones en la forma en que se están ejecutando y realizar un importante esfuerzopara la instalación y operación de mejores modelos atmosféricos para pronosticar conprecisión las reducciones de emisiones requeridas para cumplir con las normas decalidad del aire e identificar cuales son las medidas más efectivas para cadacontaminante. Es especialmente importante mejorar la modelación del ozono y delmaterial particulado. Se sugiere entregar los recursos necesarios a CONAMA con estefin.

• Dado que la meta es la Calidad del Aire y no la reducción de emisiones en sí, losniveles “background” deberían considerarse en el plan. Más aún, si se ha demostradoque las plantas procesadoras de cobre y otras fuentes emplazadas en las cercanías deSantiago contribuyen parcialmente a los niveles de SO2 y PM10 registrados en lacapital.

• La ambigüedad existente respecto del año que se adopta como referencia para calcularlas metas de reducción de emisiones debe ser aclarada.


A.E. Resumen de las metas de reducción de emisiones incluidas en el plan

1. Presentación de las metas del PPDA

Las metas del plan se presentan en el Capítulo 5 del PPDA. Estas últimas, así como susobjetivos y los años establecidos para su cumplimiento se presentan en la Tabla 6.1. acontinuación.

La filosofía y metodología adoptadas para el establecimiento de las metas del PPDAincluyen los siguientes conceptos esenciales:

• El objetivo central del plan es reducir las concentraciones de CO, PTS, PM10 y O3(contaminantes en los que la atmósfera de Santiago está saturada, según los lasreglamentos regulaciones chilenaos) a niveles inferiores a los establecidos en lasnormas de Calidad de AireAQ chilenas vigentes en Chile y evitar la superación de lanorma que dio lugar a la declaración de zona latente de NO2. (Este objetivo es elindicado por el Artículo 1 del D.S. 94/95: “Reglamento que fija el procedimiento yetapas para establecer planes de prevención y de descontaminación”..

• La meta de Calidad de AireAQ que se menciona en el punto anterior se cumplirá através de la reducción de las emisiones de las diferentesdiversas fuentes en la RegiónMetropolitana. La reducción de las emisiones puede lograrse por varios medios,algunos de tales como sistemas de ingeniería (por ejemplo, control de las emisiones onuevos procesos) y u otraas técnicaas (por ejemplo, políticas, planificación detráfico/zonas, etc.).

• Se considera que los mejoramientos de la Calidad del AireAQ son proporcionales altotal de reducción de emisiones dentro de la Región Metropolitana de cada uno de loscontaminantes mencionados anteriormente. The percentages of

• La meta total de reducción de emisiones se cumplirá alcanzando objetivos de reducciónparcial idénticos paracon respecto a cada tipo de fuente (transporte, industria, comercioy construcción; agricultura; fuentes domésticas;, polvo resuspendido) parapor cadacontaminante (Artículo 45 f), Ley 19.300).


• El objetivo central del plan podría alcanzarse en un plazo de 14 años.

• El cumplimiento de los objetivos parciales, como porcentaje de reducción de emisiones,está fijado a 3 y 8 años (2000 y 2005).

• Los objetivos parciales, o metas de corto y mediano plazo, dan prioridad a loscontaminantes más dañinos para la salud.

• El plan considera ajustes y reformulaciones para los años 2000 y 2005.

Auditoría PPDA 62

Tabla 6.1. Presentación de las metas de reducción de emisiones incluidas en el PPDA.

Tipo demeta

Plazo Objetivos de la meta Meta Año decumplimiento

Distribución de metas entre tipos defuentes.

Corto y mediano (3y 8 años)

* Reducir la exposición de la población alos contaminantes más dañinos para lasalud.

Reducir las emisionesen los siguientesporcentajes conrelación a los nivelesregistrados en 1995(1):

Todos los tipos de fuentes debenreducir sus emisiones en unporcentaje equivalente al establecidoen la meta (tipos de fuente:transporte, industria, comercio yconstrucción; agricultura;domésticas; polvo resuspendido).

* Eliminar los episodios de altacontaminación por PM10 y reducir lafracción más dañina para la salud.

a) NOx: 7.5%; COV:7.5%; PM10: 7.5%; CO:7.5%; SO2: 7.5%.

2000

* Revertir la tendencia de aumento deconcentraciones de gases incluidas en elPPDA.

b) NOx: 25%; COV:25%; PM10: 30%; CO:25%; SO2: 25%.

2005

Parc

ial

* Evitar que el NOx evolucione de suestado de latencia a uno de saturación.

Largo (14 años) * Reducir las concentraciones de CO,TSP, PM10 y O3 a niveles inferiores a lasnormas AQ de Calidad del Aire vigentes.

Emisiones comoporcentaje de los nivelesregistrados en 1995 (1):

Todos los tipos de fuentes debenreducir sus emisiones en unporcentaje equivalente al establecidoen la meta (tipos de fuentes:transporte, industria, comercio yconstrucción; agricultura,domésticos; polvo resuspendido).G

loba

l

NOx: 50%; COV: 50%;PM10: 50%; CO: 40%;SOx: 50%; TPS: 35%.

2011

Nota (1):

El Capítulo V del PPDA da tanto a 1995 como 1997 como año de referencia para calcular las reducciones de emisiones. El Capítulo III del PPDAdefine un inventario de emisiones para el año 1997.


2. Evaluación de las metas

presentation

2.1. Establecimiento de Metas Generales de Reducción de Emisiones

En términos generales las metas de reducción de emisiones se establecen sobre la base dedos factores. El primer factor es el porcentaje general de reducción de emisiones necesariopara lograr una calidad de aire aceptable. El segundo factor es el porcentaje de reducciónde emisiones que la economía puede absorber en comparación a con relación a los daños ala salud y propiedad que causan los contaminantes en cuestión. Típicamente, estos dosfactores se evalúan dentro del ámbito político para definir un porcentaje de reducción deemisiones aceptable.

Si se quiere cumplir la meta general de reducción de emisiones, ésta debería establecerseusando modelos de calidad de aire para determinar las reducciones de emisiones que sonobtenibles. Los modelos de calidad de aire modernos pueden requerir una detalladainformación meteorológica y de emisiones, computadores de gran sofisticación paraejecutar los modelos y el desarrollo de conocimientos, capacidad técnica y experienciadentro de las instituciones encargadas de esta tarea. Un enfoque alternativo transitorio es eluso de modelos proporcionales simplificados4 . Este enfoque puede proporcionar unaprimera estimación de la reducción de emisiones requerida. Sin embargo, en una zonacomo Santiago, en la que varias categorías distintas de fuentes (por ej., el tráfico y laindustria) contribuyen al problema y en la que la mayoría de los contaminantes principales(por ej., PM y ozono) son, total o parcialmente, el resultado de reacciones químicas que seproducen en la atmósfera después de ser liberados (“formación secundaria”), el modelo deproporcionalidad simple no ofrece una precisión aceptable.

4 En los Estados Unidos, este tipo de modelo recibe con frecuencia el nombre de “rollback modelling”. Seadopta la suposición de que los niveles de contaminantes ambientales son directamente proporcionales alas emisiones más los niveles de fondo de contaminación ambiental; o, representado matemáticamente,X=KQ+X0, donde X es la calidad del aire en el ambiente, X0 es la calidad del aire sin emisiones locales, Qes el índice de emisión y K es una constante meteorológica. El valor de K se determina típicamenteusando las estimaciones preliminares de emisiones junto con los niveles ambientales iniciales y unaestimación de X0. CONAMA usó un valor igual a cero para X0.


Además, si el plan de reducción debe estar basado en consideraciones de costo-efectividadiciencia (o en cálculos de costo-beneficio), el modelo simple notampoco esaceptable. Otro punto importante que debe considerarse a este respecto es que se estáintentando alcanzar metas de calidad de aire en distintos tiempos promedios (por lo general,promedios de una hora con respecto al CO, de 1 a 8 horas con respecto al ozono, de 24horas con relación al PM10, un promedio anual con respecto al PM2.5, etc.). Enconsecuencia, una meta de reducción de emisiones dirigida a reducir la tasa anual deemisionesque involucre reducir el índice anual de emisiones es, a veces, una simplificaciónexcesiva del problema y podría llevar a diseñar un plan de control que no fuera el másefectivoicaz. PorComo ejemplo, podría decirse que las medidas de control vehicularpueden ser más costo-efectivasicientes para reducir los altos niveles de CO en algunaszonaslocalidades cercanas al sistema vial principal, que un trabajo centrado exclusivamenteen reducir las emisiones anuales de CO en toda el área. In the case of non-reactivepollutants such as CO, this approach can be reasonably accurate. Most of the pollutants ofconcern in Santiago are involved in or are the result of complex photochemical processesand the proportional models are unreliable.

Debido a que el uso de modelos más complejos no había avanzado suficientemente en1997, el PPDA en su plan de ese año usó modelos proporcionales para estimar la reducciónde emisiones de todos los contaminantes, aun cuando es posible que se supiera de lasdeficiencias de este enfoque. Las reducciones de emisiones propuesta en el PPDA conrespecto al ozono y material particulado no deben considerarse como definitivas, sino sólocomo un punto de partida mientras se analiza el uso de modelos mejorados. A la fecha,CONAMA está abocada trabajando ena poner en funcionamiento esos modelos. Due tolack of information for

Los niveles de PM10 medidos en Santiago son del orden equivalen al del doble de losindicados en la norma de calidad de aire vigente. Así, usando modelos proporcionales ysuponiendo la inexistencia de concentraciones basede fondo de material particulado,CONAMA concluyó que las emisiones anuales de PM10 y los elementos que contribuyen alos niveles de PM10, tales como NOx y SOx, deben ser reducidasrse en un 50%.Considerando que los niveles de CO sonsuperan en 2,5 veces la norma, CONAMA, usandolos modelos proporcionales, concluyó que las emisiones anuales de CO deberíann reducirseen un 60%.

Ya que al momento de preparar el PPDA de 1997, CONAMA no tenía en funcionamientoun modelo fotoquímico, aceptó la sugerencia de una Agencia Medioambiental sueca en el


sentido de reducir los VOC COV y NOx en proporciones similares. En consecuencia,CONAMA estableció un 50% de reducción de emisiones de COVVOC y NOx como meta.

Como se indicara anteriormente, estas estimaciones de reducción de emisiones soncientíficamente debatibles. Deben desarrollarse mejores modelos de calidad de aire paraSantiago con el objeto de informar a los responsables de las políticas ambientales sobre lasreducciones de emisiones reales que se requerirían para cumplir las normas de calidad deaire y también advertir sobre para proponer losque tipos de medidas son las másefectivasicaces en cada caso (para cada componenteuesto contaminante).


2.2. Establecimiento de una tasa Índice de Reducción de Emisiones

La tasa El índice de reducción de emisiones es típicamente la cantidad el porcentaje en quelas de emisiones que deben reducirse cada año. Este parámetro es de vital importancia encuanto implica con qué rapidez se solucionará el problema de calidad del aire. Por ello,esta tasa determina la rapidez con que se reducirán lossu impactos sobre la salud de laspersonas y el costo anual de involucrado en la limpiareza del aire. Una alta tasa índice altode reducción de emisiones llevará a cumplir rápidamente las metas de calidad de aire a unalto costo anual, mientras que una tasa baja índice bajo reducirá los costos de la limpiezapero dilatará la fecha de cumplimiento de la meta final. Normalmente, es el procesopolítico el que determina los índices de reducción anual de emisiones al establecer lasfechas futuras de cumplimiento de metas.

Sin embargo, la manera ideal de establecer la tasa de reducción de emisiones es a través deluso de modelos de calidad de aire para calcular la reducción de la exposición a loscontaminantes resultantes que se derivan de las medidas de control, paraluegocomparándolasla con los costos de las medidas. Secomo calculan también losbeneficios en términos de reducción del menor daño a la salud y otros efectos adversos, asícomo el valor monetario de estos beneficios. La metodología y el conocimiento para haceresto están disponibles. Aunque hasta ahora este tipo de análisis no constituye una prácticacomún, sí se realiza en algunas áreas urbanas del mundo, como, por ejemplo, en algunasciudades asiáticas bajo las directrices de instituciones expertas de Europa y los EstadosUnidos (Larssen et. al., 1999). Esta práctica también se lleva a cabo en ciudades europeas.This is rarely done in practice anywhere in the world. Normally, the political processdetermines the average annual emission rates by setting future attainment dates.

Ejemplos en los Estados Unidos

En 1970 el Congreso de los Estados Unidos estableció un plazo de 5 años para elcumplimiento de las normas en ese país. Esto se tradujo en un índice de reducción anual deemisiones del 15% en la mayoría de las ciudades más contaminadas. El citado índice dereducción de emisiones no se logró en ningún lugar de los Estados Unidos y en 1975ninguna de las áreas de mayor contaminación había alcanzado la meta. Unas pocas áreas,cuya contaminación ambiental era causada primariamente por fuentes fijas,primariascumplieron con la norma en 1980. En 1977 el Congreso otorgó a las ciudades otros diezaños para cumplir la meta en áreas altamente contaminadasde gran contaminación. Con lasreducciones de emisiones ya establecidas por la Ley de Aire Limpio de 1970, este marcode diez años adicionales representó cerca de un 7% imponía un índice de de reducciónanual promedio de emisiones del 7% aproximadamente en muchas de las áreas altamente


de gran contaminadasción de los Estados Unidos. Aunque se lograron avances, el 7% no secumplió y al año 1987 ninguna ciudad en la que los vehículos motorizados contribuíansignificativamente a la contaminación ambiental había logrado cumplir las normas decalidad del aire.

En California, en 1988, se creía que, dada la economía y la velocidad con que sedesarrollaba la tecnología de reducción de contaminación ambiental, el estado podría lograruna tasa de reducción general de emisiones del 5% anual, considerando el alto índice decrecimiento de la población en ese entonces. Esta tasa del 5% fue calculada sobre la basede la experiencia de las reducciones obtenidas en California entre los años 70 y 80, eincorporada a la ley estatal de calidad del aire. En 1990 el Congreso de los Estados Unidossiguió el ejemplo de California estableciendo un índice de reducción de emisiones nacionaldel 5%, que se cumpliría logrando una reducción del 3% con medidas de control local másun 2% promedio anual introduciendo normas para vehículos motorizados. En la época enque se adoptaron estos índices, las economías de California y de la nación eranrelativamente sólidas, lo que permitió sustentar una tasa de reducción de emisiones mayor.

Una región que está recién empezando a implementar un programa de mejoramiento decalidad del aire puede mantener un índice más alto de reducción de emisiones en losprimeros años del programa, dado que muchas de las estrategias de reducción inicialmentedisponibles han sido ya implementadas en otras regiones del mundo que han logradoavances adicionales en el control de la contaminación ambiental, tales como Los Ángeles.Por ejemplo, en 1988, cuando se estableció como requisito el 5% de reducción deemisiones, California ya tenía en vigencia importantes normas de calidad del aire para losautomóviles, estrictas normas industriales, revisiones técnicas I/M para automóviles, yrequerimientosisitos de para recuperación de vapores emitidos por combustiblesautomotrices. El 5% de reducción debía lograrse por encima de estos controles.

El factor limitante del índice de reducción de emisiones que se establece para una región es,por cierto, la velocidad con que la economía puede absorber los costos de implementartecnologías de control. Las estimaciones económicas hechas para Los Ángeles sugierenque el logro de un índice de reducción de emisiones del 5% significaría a la ciudad un costoadicional equivalente al 4% del Producto Interno Bruto Regional. Considerando lasconsecuencias que el smog tiene para la salud, se estimó que ésta era una carga económicaaceptable para reducir el smog y lograr últimamente cumplir alcanzar con las normas decalidad del aire.


Indices de reducción establecidos en el PPDA

Los índices de reducción de emisiones para Santiago establecido en el PPDA de 1997 seindican en la Tabla 6.2. (Indicar base de cálculo)

Tabla 6.2: Indices de Reducción de Emisiones para Diversos Períodos establecidosen el PPDA(% por año)*

Período MP10 CO NOx COVs SO2

1997-2000 -2.5% -2.5% -2.5% -2.5% -2.5%

2000-2005 -4.9% -3.8% -3.8% -3.8% -3.8%

2005-2011 -4.7% -7.8% -5.6% -5.6% -5.6%

(*): Datos calculados en base a la información contenida en la Tabla 5.1, página 5-6 del PPDA.

Estos índices de reducción de emisiones son bastante bajos si se considera la tecnologíaactualmente disponible para reducir emisiones. Sin embargo, antes de establecerse uníndice de reducción apropiado, debe considerarse la tasa de crecimiento del parquevehicular y el impacto sobre la economía con relación a las implicancias de salud. Lainformación de calidad del aire sugiere que la tasa de reducción de emisiones real enSantiago entre 1997 y 2000 superaría los índices establecido en el plan de calidad delairePPDA (Ver Capítulo II y III de este informe).

En el PPDA también se establecen objetivos de reducción de emisiones para cada sector:eltransporte, industrial/comercioal/de la construcción, doméstico y agrícola. Para todos estossectores se estableció como objetivo el mismo índice de reducción, lo que probablementeno es el método más costo-efectivo para mejorar la calidad del aire en términos de costo.Como se analiza en la siguiente sección, sería mucho más costo-eficiente efectivo obteneruna mayor reducción de ciertos contaminantes en un sector que en otros. Las reduccionesde emisiones actuareales establecidas para los sectores individuales se desarrollarontípicamente como parte de las estrategias de control, componentes de la gestión deplanificación, determinadas a través del uso de modelos, como se describióe antes másarriba. Sin embargo, las leyes chilenas establecen una misma proporción de reducción paralos distintos sectores y esto se ha insertadoreflejado en el PPDA (Ley 19.300, Artículo 45,letra f)). Los auditores recomiendan revisar y eventualmente modificar este requisito legal.

2.31. Año de referencia


Existe ambigüedad con respecto al año que se adopta como referencia para calculaomputarlas metas de reducción de emisiones. En el Capítulo 5 del PPDA se da 1995 como año dereferencia (año para el cual estaban en el que estuvieron disponibles las últimas medicionesAQ confiables de calidad del aire). En el mismo capítulo, sin embargo, se indica que lasmetas de reducción de emisiones están relacionadas con la “situación actual” (1997). Itexists

Esta ambigüedad debe eliminarse y el plan debe establecer con absoluta claridad el año quedebe considerarse como base para las reducciones de emisiones. El año de referencia debecorresponder al último para el que se dispone de un inventario de emisionesrazonablemente confiable.

2.453. - Niveles de fondobase (“background”)

El Capítulo 5 del PPDA indica que el plan no considera los niveles basede fondo. Dadoque la meta verdadera es la Calidad del Aire y no la reducción de emisiones en sí, losniveles de “background” deberían considerarse en el plan. En el modelo deproporcionalidad que ha usado el PPDA hasta ahora, y en los compuestos del PPDA, losniveles basede fondo no modifican significativamente las metas de reducción establecidas.Sin embargo, en el caso del SOx, se ha demostrado que las plantas procesadoras de cobre yotras fuentes emplazadas en las cercanías de Santiago contribuyen parcialmente a losniveles de SO2 y PM10 registrados en la capital. El PPDA debe abordar específicamenteeste aspecto. En un proceso futuro, en que se usen modelos, estos niveles basede fondodeben ser considerados. Además, existen niveles basede fondo de ozono bastanteimportantes en todo el mundo, generados por procesos atmosféricos naturales y poremisiones de NOx y VOC a gran escala, los que es necesario incluir en los modelos decalidad de aire.

2.56. Modelación de la Calidad del Aire en Santiago

En la actualidad se dispone de modelos gratuitos para realizar modelamientosjes químicos yde dispersión en Santiago. CONAMA ya contaría con computadores propios capaces deejecutar los modelos necesariosrequeridos. Por lo tanto, desde el punto de vista de softwarey equipo computacional, CONAMA tiene la capacidad de obtener y ejecutar lossofisticados modelos fotoquímicos requeridos.

El inventario de emisiones y la base de datos meteorológica de Santiago requieren algunasmejoras para emplear los modelos más sofisticados. Para realizar un modelarje d el ozonoen Santiago, se podría usar un procedimiento de dos pasos. Primero, un modelo de menor


sofisticación llamado ECKMA, que requiere de menos datos y que podría ayudar a losfuncionarios responsables de la calidad del aire en Santiago a comprender mejor losprocesos fotoquímicos que tienen lugar en la región. Luego, podría desarrollarse la base dedatos necesaria y operarse uno de los modelos más sofisticados (como el modelo de calidaddel aire CAMx o UAM). En todo caso, éstos son necesarios para abordar debidamente elproblema del PM, que involucra procesos de conversión fotoquímicos y no fotoquímicos.

2.67 Modelamientoje Económico ende Santiago

El segundo elemento clave para establecer un índice de reducción de emisiones apropiadopara la región es entender las consecuencias económicas de un plan de control decontaminación ambiental. Un modelamientoje macro y microeconómico de una región esincluso más difícil de obtener y es potencialmente más inexacto que uno de calidad del aire.En California hoy en día se usan sofisticados modelos económicos para estimar el impactode los planes de calidad del aire. Sin embargo, el modelamientoje de la calidad del airepuede combinarse con análisis de costo-efectividadiciencia y costo-beneficios en, porejemplo, un sistema como el que se visualiza al final del Capítulo II.B.1, que se usa enalgunas ciudades para desarrollar planes de acción costo-efectivosicientes para mejorar lacalidad del aire urbano.

Históricamente, en Estados Unidos no se han usado modelos económicos para estableceríndices de reducción de emisiones. Como se describió con anterioridad, estos índices sehan fijado comúnmente por decreto político, para luego ser ajustados con el transcurso deltiempo por el propio proceso político. Aunque en Estados Unidos se ha avanzado entérminos de calidad del aire, el proceso ha tardado treinta años sin lograr que ningúuna áreainfractora importante cumpla con las normas establecidas para el ozono y materialparticulado.

B.Análisis de la Pertinencia de las Metas de Reducción de Emisiones Contempladas enel Plan

Pending (JL, SL)

Según se analiza en la Sección A.2.1. de este Capítulo, así como en secciones anteriores, lafalta de técnicas de modelaje avanzadas en Santiago abre la posibilidad de grandes errorespotenciales en la determinación de las reducciones de emisiones generales en la capital. Elenfoque adoptado por CONAMA era el único medio disponible en 1997 para establecermetas de reducción de emisiones para Santiago y sirve como punto de partida paradesarrollar planes iniciales de limpieza del aire. Junto con continuar en formaininterrumpida los planes actuales de reducción de emisiones en la forma en que se están


ejecutando, CONAMA deberá efectuar un esfuerzo significativo para instalar y operar losmodelos atmosféricos necesarios para pronosticar con precisión las reducciones de emisiónrequeridas.

Es especialmente importante mejorar la modelación en el caso del ozono y del materialparticulado, ya que, en Santiago, ambos son el resultado de complejas reaccionesatmosféricas. Están disponibles buenos modelos para el ozono, pero éstos requieren de unamejora significativa en la información meteorológica y de emisiones, tal como se haseñalado anteriormente. El desarrollo de modelos complejos para material particulado, queabordan más íntegramente la formación de partículas secundarias, es más reciente. Talesmodelos están disponibles y se han usado en diversas zonas de los Estados Unidos yEuropa; debería evaluarse su uso en Santiago, aun cuando se reconoce que elmodelamientoje urbano de la formación de partículas secundarias es, aún, un tópicoestácientíficamente en sus iniciosn pañales. Por lo tanto, es posible que Santiago tenga quecontentarse, por el momento, al igual que gran parte de los Estados Unidos, conestimaciones de las reducciones de emisión requeridas de material particulado y susprecursores (SO2, NOx, NH3), mientras se establece la capacidad de modelación.Estimaciones razonables de las reducciones requeridas pueden basarse en las mediciones decalidad del aire por PM, los inventarios de emisión de partículas primarias y los estudios deespeciación y de aportes de fuentes en PM.

C.Análisis del Calendario de las Metas de Reducción de Emisiones Incluido en el Plan

Como se menciona en la Sección 2.2. de este capítulo, los índices de reducción deemisiones para Santiago pueden ser bajos si se considera la tecnología disponible hoy endía y los actuales programas de mejoramiento de calidad del aire de los Estados Unidos.Sin embargo, Santiago enfrenta un problema con respecto al crecimiento del parqueautomotor que no existe en los Estados Unidos. El mercado automotriz en EE.UU. estásaturado. Esto significa que existe un vehículo por cada persona con licencia paraconducir. Por lo tanto, el aumento del número de conductores en los EE.UU. está asociadoexclusivamente al crecimiento de población y zonas urbanas. El resultado en los EE.UU.es que el kilometraje recorrido por los automóviles aumenta al doble de la tasa decrecimiento de la población, o un 3 a 4% anualmente. Los programas que establecennormas para los automóviles son capaces de sobrellevarmantener a raya este aumento y setraducen en reducciones netas de emisiones.

En Santiago, el mercado automotriz está lejos de llegar a la saturación. En la próximadécada, y con una economía sólida, la propiedad automotriz y, por ende, el kilometrajerecorrido podrían crecer a tasas mucho mayores, ya que gran parte de la poblacióncorresponde a compradores de un primer automóvil. Las tecnologías de control de


emisiones de vehículos pueden no ser capaces de prevenir el aumento de emisiones de losvehículos. Esta preocupación demanda la adopción de normas vehiculares más estrictas enChile. I. Incluso con tales normas, el crecimiento podría aminorar en cierto modo elprograma de limpieza del aire, a menos que se encuentre un método aceptable paradisminuir el crecimiento del uso de automóviles y camiones a un rango del 2 al 5% anual.Un sistema de transporte público sustentable puede formar parte del plan.

Además, la parte difícil de esta evaluación es encontrar el equilibrio entre el daño a la saludy a la economía causado por la contaminación en Santiago y el impacto económico de unprograma de calidad del aire más agresivo. El análisis detallado de los beneficios de saludvs. costo económico requerido para llegar a una conclusión final está fuera del ámbito deesta auditoría.

D.Sugerencias de alternativas o modificaciones a las metas de reducción de emisionesincluidas en el plan

Las actuales metas de reducción de emisiones establecidas para Santiago son las mejoresposibles considerando las técnicas disponibles para hacer las estimaciones.

Con el objeto de mejorarlas podrían establecerse metas que fueran específicas a ciertasáreas en términos de contaminantes determinados, particularmente CO. Sólo en algunoslugares cerca de las calles en algunos lugares se producen altas concentraciones de CO, porlo que las metas podrían asociarse a lograr niveles aceptables de tal contaminante en esaszonas, en lugar de usar la meta de reducción anual para toda el área. Considerando elaumento de tráfico proyectado, la meta, tal como está formulada, no puede garantizar quese logre el objetivo de calidad de aire en puntos específicos de alta contaminaciónuna fechadeterminada.

Hasta que no se mejoren las técnicas para estimar la reducción de emisiones requerida paracumplir con las normas, no se podrán establecer metas de reducción de emisiones mejores.El trabajo de CONAMA en términos de modelos y planificación está seriamentesubfinanciados en comparación con trabajos similares en los EE.UU. (Consultar el CapítuloX). Sin destinar recursos adicionales al trabajo de CONAMA, no será posible desarrollarlos modelos necesarios.

Auditoría PPDA VII-73

VII. ESTRATEGIAS PARA LOGRAR LAS METAS DE REDUCCIÓN DEEMISIONES


i) Evaluación:

i.a) Formulación de estrategias.

• La formulación de estrategias del PPDA se ha hecho de acuerdo a un conocimientocientífico y técnico sólido, común en esta clase de planes urbanos públicos.

• El PPDA no ha establecido adecuadamente las prioridades de las medidas de control,faltando una focalización en las medidas más importantes o más efectivas. Sólo 16medidas (de un total de 104) concentran el 70% de la efectividad estimada del PPDA.

• Se requiere un mejor nivel de definición para muchas de las actividades del PPDA.

• Existe un elevado número de organismos del Estado que cuentan con mandato paraejecutar las medidas (20). Esta multiplicidad de responsables constituye unimpedimento esencial para el éxito del PPDA.

i.b) Avance en la implementación de estrategias.

• El “Comité Técnico de Seguimiento del PPDA” no parece ser la entidad correcta parael manejo ejecutivo del PPDA. Se requiere una forma más fuerte y ágil, conresponsabilidades mejor definidas.

• No es posible efectuar una evaluación segura del avance del PPDA simplemente sobrela base del progreso logrado en sus medidas. En términos generales, sin embargo,aproximadamente el 50% de las medidas están terminadas o al día y el 50% están conatraso. Ponderando las 16 medidas más importantes con sus efectividades, el avanceconsolidado del PPDA a diciembre de 1999 es de, aproximadamente, un 25%.

i.c) Evaluación epidemiológica

• Debido a las medidas de reducción de la contaminación anteriores al PPDA, y deaquellas iniciadas bajo el PPDA, las concentraciones de material particulado handisminuido. La disminución es aún más perceptible en la fracción fina. Aunque no se


han realizado estudios de salud recientes para cuantificar una posible mejoría, larelación dosis-respuesta puede indicar una mejoría mensurable en la salud.

• Las concentraciones de ozono y de monóxido de carbono no han disminuido en formasuficiente como para tener el efecto de mejorar la salud.

ii) Recomendaciones

ii.a) Definición de medidas

• Definir un núcleo de no más de veinte medidas “centrales” hacia las cuales orientarlos esfuerzos de definición, responsabilidad, fiscalización y costo-beneficio.

• Definir para cada medida la siguiente información:

- tipo de medida (norma inmediata o implementación de medidas, planes paradesarrollar normas o medidas, estudios, mejoramiento de infraestructura einstrumentos de manejo de la calidad del aire, etc.);

- cronograma de decisión e implementación de la medida;

- cronograma del efecto esperado de la medida;

- factibilidad de la medida, tanto en términos técnicos y financieros como políticos.

• Reducción del número de instituciones responsables de la ejecución de las medidas, oal menos resolver el problema de gestión derivado del elevado número de organismosinvolucrados.

ii.b) Estrategias a corto y mediano plazo

En el corto a mediano plazo, con miras al inventario de emisiones y a los principalessubsectores de emisiones, y enfatizando el control del material particulado y el ozono,que constituyen los principales problemas de contaminación atmosférica en Santiago, esimportante dar especial consideración a las siguientes estrategias:

• utilización de modelos matemáticos de dispersión de contaminantes que relacionen lasemisiones con la calidad del aire y la exposición de la población como base del cálculode las efectividades de las medidas;


• acelerar la implementación de las medidas para establecer la compensación deemisiones tanto para fuentes nuevas como existentes y desarrollar e implementar unsistema de permisos de emisión transables para la RM.

• consideración del PM2.5, además del PM10, en la formulación de estrategias;

• controlar o reemplazar los autobuses antiguos (anteriores a EPA91);

• controlar las quemas de biomasa;

• controlar las emisiones de NH3, que forma parte importante de los precursores de laformación de partículas secundarias las cuales, a su vez, constituyen una partesignificativa del PM10 (y por supuesto del PM2.5);

• mejorar el control de las emisiones de COV, el cual, probablemente, es el agentelimitante de ozono en Santiago.

ii.c) Estrategias a mediano y largo plazo

• controlar y reducir la demanda de transporte y mejorar los modos sustentables detransporte público en Santiago. Los planes de ordenamiento territorial se debenevaluar en este contexto, incluyendo aquellas que consideren la reducción de lasuperficie de crecimiento de la R.M.;

• reducir la contaminación intradomiciliaria y en exteriores causada por la combustióndoméstica, a través de programas destinados a resolver el problema de ventilación decocinas y calefactores, además de mejorar la aislación de las viviendas.

ii.d) Organización

• Establecer una entidad flexible, ágil y fuerte para la administración del PPDA y elcontrol de cumplimiento de sus estrategias.

ii.e) Otras estrategias costo-efectivas sugeridas:

• Reformulación de la gasolina

• Reformulación del diesel

• Reconversión de motores diesel


• Normas más estrictas para la emisión de vehículos

• Solventes con bajo nivel de COV

• Programa Nacional BACT


Introducción

Cabe destacar que el monitoreo de la calidad del aire en Santiago y sus alrededores indicaconcluyentemente que se han logrado avances en la limpieza del aire. El problema quedebe abordarse es si el avance se ha hecho lo suficientemente rápido o no, o si concuerdacon el proceso de planificación de calidad del aire establecido en el PPDA.

Este capítulo refleja las conclusiones de los auditores basados en el análisis de diversosdocumentos del PPDA, los cuales se enumeran en el Anexo 1. Adicionalmente, losauditores sostuvieron entrevistas sobre esta materia con las siguientes personas:

• CONAMA R.M.. Sres. Cristián Santana, Gianni López, Jorge Cáceres, Pedro Oyola,Marcelo Fernández, Lilian Veas.

• Ministerio de Transportes. Sr. Silvio Albarrán

• CENMA. Sres. Juan Escudero, Pablo Ulriksen.

• SESMA. Dr. Mauricio Ilabaca, Ignacio Olaeta.

• PROCEFF. Sra. Marta Zamudio

• Ministerio de Salud. Dr. Roberto Belmar, Dr. Rubén Gamboa, Dr. Pedro Astudillo,Klgo. Pedro Mansilla, Dr. Manuel Zúñiga, Dra. María Luz Soto, Dr. RicardoSepúlveda, Dr. Claudio Acuña.

• Ministerio de la Vivienda y Urbanismo. Sres. Boris Aránguiz, Jaime Téllez.

• Cámara de Diputados, Comisión de Recursos Naturales, Bienes Nacionales y MedioAmbiente.

• CONAF. Sr. Carlos Weber.

• Universidad de Chile. Doctores Paulina Pino y Manuel Oyarzún.

• Universidad Católica. Depto. de Ingeniería de Sistemas. Sr. Luis Abdón Cifuentes.

• Universidad Católica. Escuela de Medicina. Depto. Salud Pública. Dra. CatterinnaFerreccio.


• SFF. Sres. Jaime Dinamarca y Aníbal Mege.

• Colegio Médico. Doctores Enrique Accorsi y Lionel Gil.

Este capítulo está estructurado en cuatro partes:

• Análisis de las estrategias del PPDA.

• Evaluación del avance en la implementación de las estrategias.

• Evaluación epidemiológica.

• Sugerencias sobre las estrategias.

Análisis de las estrategias del PPDA

Este párrafo contiene las siguientes secciones:

1. Presentación de estrategias, y

2. Evaluación de la formulación de estrategias.

1. Presentación de las estrategias

Con el propósito de cumplir con sus objetivos y metas (ver Capítulo VI) el PPDA define104 medidas relativas a las fuentes existentes. Estas medidas están distribuidas entre lossiguientes sectores:

• Transporte

• Industria, Comercio y Construcción.

• Agricultura

• Polvo resuspendido, y

• Fuentes domésticas.


El PPDA define estrategias de acción para cada sector. Cada estrategia contiene varias“líneas de acción” (LAC). A su vez, cada LAC incluye diversas medidas.

Como se señaló anteriormente, el PPDA contempla 104 medidas relativas a las fuentesexistentes, que se distribuyen entre los cinco sectores antes indicados, en doce estrategias yen un total de diecisiete LAC.

Las estrategias, las LAC, y las medidas son de responsabilidad de 20 organismos estatalesdiferentes. La CONAMA es uno de estos organismos y, al mismo tiempo, actúa comoentidad coordinadora.

Esta información se presenta en forma de tabla en el Anexo 3 y se resume en la Tabla 7.1.

El análisis de las medidas muestra que estas difieren considerablemente en cuanto a nivelesde importancia, eficiencia, carácter, costos y tiempos de desarrollo. Por esta razón, laagrupación de estrategias, de LAC y de medidas del PPDA en un análisis cualitativo,cuantitativo, consolidado, tiene un bajo valor conceptual y debe realizarse teniendopresente esta consideración.

Tabla 7.1. Estrategias y líneas de acción, por sector, definidas para cumplir metas delPPDA.

Medidas oactividades

Responsables

TRANSPORTE

Estr. 1. Reducir emisiones p. Vehículo

LAC 1: Mayores exigencias p. Vehículos nuevos 10 MINTRATEL, CONAMA, CNE

LAC 2: Mejora del control de los vehículos en uso 13 MINTRATEL, SEC

LAC 3: Mejora de los combustibles 4 CONAMA, SEC

Subtotal 27 5

Estr. 2.Reducción emis. en transporte carg. y pasaj.

LAC 1: Reduc. emisiones sist. Licit. Buses 4 MINTRATEL, MINSEGPRES

LAC 2: Reduc. emisiones taxis bás. y colect. 3 MINTRATEL, MINSEGPRES

LAC 3: Incentivar uso racional automóvil 8 MINTRATEL, SEREMI TRANSP. YTELECOM., MINISTERIO DEHACIENDA, SECTRA, UOCT

LAC 4: Reduc. emisiones transp. carga 2 MINTRATEL, MINSEGPRES

Subtotal 17 6

Estr. 3. Incorporar variable amb. en planif. Transporte 4 MIDEPLAN, MINVU, MINTRATEL,CONAMA, IRM

Subtotal 4 5


Medidas oactividades

Responsables

Estr. 4. Evitar nuevos viajes motorizados SECTRA, MINTRATEL,MINSEGPRES, MINSAL,

MIDEPLAN, MINEDUC, IRM

Subtotal 6 7

TOTAL TRANSPORTE 54 15

industria, comercio y construccion

Estr. 1. Reduc. emisiones fuentes actuales

LAC 1: Def. exig. Tecnológicas en reducc. emis. 5

LAC 2: Mecanismos para facil. cumpl. Exigencias 3

LAC 3: Reduc. emis. fugit. y mej. comb. ind. 4

MINSAL

MINSAL, CONAMA, MINECON

SEC

Subtotal 12 4

Estr. 2. Mecanismos de sustent. Crecim. Industrial 4 MINSAL

Estr. 3. Optimizar sistema fiscalización fuentes 9 MINSAL, SEC

Estr. 4. Control emisiones construcción 1 MINSAL

TOTAL INDUSTRIA, COMERCIO Y CONSTRUCCION 26 4

AGRICULTURA

Estr. 1. Controlar las emisiones de la agricultura 2 CONAF, MINVU

TOTAL AGRICULTURA 2 2

POLVO RESUSPENDIDO

Estr. 1. Planific. del territorio en zona latente y saturada

LAC 1: Marco teórico inst. para instr. Plan. Terr. 4 IRM, MUNICIPIOS, MINVU

LAC 2: Incorporación dimensión ambiental 1 MINVU

LAC 3: Extensión de la ciudad 6 MOP, MINVU, CONAMA R.M.

LAC 4: Distribución orgánica en el territorio 2 MINVU, MINEDUC

Subtotal 13 6

Estr. 2. Manejo y reparación recurso suelo

LAC 1: Promoción y protección forestación 2 CONAF, MINAGRI

LAC 2: Desarrollo de parques y áreas verdes 2 CONAF, MINAGRI

LAC 3: Programa de pavimentación 2 MINVU, GORE, IRM

Subtotal 6 5

TOTAL POLVO RESUSPENDIDO 19 10

FUENTES DOMESTICAS 3 CONAMA, MINVU, CNE

TOTAL GENERAL 104 29

Algunos comentarios breves sobre esta tabla:

• 54 medidas (52% del total) corresponden al sector Transporte y son de responsabilidadde 15 organismos diferentes.


• 26 medidas (25% del total) están relacionadas con el Sector Industria, Comercio yConstrucción y son de responsabilidad de cuatro organismos.

• 2 medidas (2%) corresponden al sector Agricultura, y son de responsabilidad de 2organismos.

• Finalmente, el polvo resuspendido incluye 16 medidas (18%), bajo responsabilidad de10 organismos.

2. Evaluación de la formulación de estrategias.

2.1. Importancia y calidad del esfuerzo realizado.

En primer lugar, se debe establecer que la formulación de estrategias del PPDA se ha hechode acuerdo a un conocimiento técnico y científico sólido, común en esta clase de planesurbanos públicos.

El PPDA muestra el importante esfuerzo realizado por muchos profesionales quepertenecen a diferentes instituciones estatales, universidades, asociaciones profesionales eindustriales, ONG, etc. El papel de la CONAMA, en su calidad de entidad coordinadora,ha sido significativo.

El PPDA y su material de apoyo constituyen una sólida base de conocimiento yplanificación.

Todos estos aspectos positivos son especialmente pertinentes si se considera el hecho deque el PPDA es el primer plan formal que ha sido diseñado para las condicionesatmosféricas de la Región Metropolitana de Santiago y puesto en práctica en la misma.

2.2. Falta de focalización de las medidas

En la opinión de los auditores, el PPDA no estableció adecuadamente las prioridades de lasmedidas de control. Ha faltado una focalización en las medidas más importantes o másefectivas.

La Tabla 7.2. muestra las medidas del PPDA cuya efectividad es substancial (de acuerdocon el Capítulo 9 del documento).


Tabla 7.2. Medidas del PPDA con efectividad substancial

Transporte (7 medidas) %Efectividad

Medidas PM10 NOx SOx CO COV

M1TTE15 8.19 12,28 4,40 9,93 5,5

M3FMV3 0,81 12,34 - - -

M3FMV7 - -2,89 - 18,19 6,92

M2CMB4 0,62 - 17,82 - -

M2CMB5 0,56 - 0,16 - 5,06

M2CMB6 - 1,45 - 10,84 1,26

M3TTE1 0,82 3,52 0,25 9,83 4,59

Total Transporte 11,00 26,70 22,63 48,79 23,35

Industria, Comercio y Construcción % Efectividad


M3FFJ2 1,57 7,88 49,62 0,91 0,12

M3FFJ4 5,11 - - - -

M3FFJ6 - 14,70 19,73 - -

M2CMB1 - - - - 11,09

M2CMB2 - - - - 6,10

M2CMB7 - - 5,60 - -

Total Industria, Comercio yConstrucción

6,88 22,58 74,95 0,91 17,31

Polvo Resuspendido

(2 actividades)

% Efectividad


M4EDI2 18,88 - - - -

MEPC2 18,80 - - - -

Total Polvo Resuspendido 37,68 - - - -

TOTAL GENERAL (%) 55,36 49,28 97,58 49,70 40,66

Efectividad total detectada enactividades

78,89%

Aporte de las medidas sobre el totaldetectado (%)

70,00 62,50 100,00 63,00 51,50

Esta tabla muestra que sólo 16 medidas (de un total de 104) concentran más del 70%del total de la efectividad estimada de las estrategias del PPDA en cuanto a materialparticulado, más del 60% relativo a NOx y CO, más del 50% de COV y 100% de SOx.Estas 16 medidas representan una eficiencia consolidada de 55% en el control deemisiones. La eficiencia total consolidada de todas las medidas del PPDA es de78,89%.


De estas medidas substanciales, 7 pertenecen a Transporte, 7 a Industria, Comercio yConstrucción y 2 a Polvo Resuspendido.

Por estas razones, parece necesario definir "un núcleo" de no más de veinte actividadessubstanciales, hacia las cuales se deben orientar los esfuerzos de definición,responsabilidad, fiscalización y costo-beneficio. El resto de las medidas debe constituir unaperiferia hacia la cual se deben dirigir los esfuerzos pertinentes.

La totalidad de este análisis se basa en el Capítulo 9 del PPDA. Se estima que las cifrasincluidas en dicho capítulo muestran adecuadamente las eficiencias relativas de las medidasen cuanto a las emisiones en una primera etapa del plan, con la excepción de la limpieza decalles, que se comenta a continuación. Se recomienda a la luz de la experiencia obtenida enlos primeros años del PPDA, efectuar una reevaluación completa de los costos, beneficios yefectividades de las medidas (En relación con cuestiones de costo-beneficio, ver CapítuloIX de esta Auditoría y en lo referente al Inventario de Emisiones, ver Capítulo IV). Sinembargo, como se describe en la Sección 2.6 de este capítulo, es necesario reevaluar laeficiencia de las medidas en términos de su impacto en el mejoramiento de la calidad delaire, más que en la reducción de emisiones, por la bien conocida razón de que no hay unaproporcionalidad general entre la reducción de emisiones y el mejoramiento de la calidaddel aire, independientemente de la ubicación y las condiciones de las fuentes de emisión.

Con respecto a la medida de limpieza de calles (MEPC2), los auditores son de la opiniónque la eficiencia se ha "sobreestimado" significativamente. Esta se basa tanto en laexperiencia experimental de Santiago como en la experiencia internacional.

2.3. Necesidad de mayor definición y de bases sistemáticas para el análisis de lasmedidas y sus efectos.

Algunas de las medidas implican acciones inmediatas. Otras corresponden a la realizaciónde estudios, desarrollo de regulaciones y diseño de planes, con cronogramas variables.Finalmente, algunas de las medidas constituyen una declaración de intenciones parafiscalizar, reforzar o fortalecer atribuciones ya existentes. En esta última categoría demedidas, particularmente, se requieren definiciones y contenidos mejores.

Con respecto a los cronogramas establecidos visualizados en el Anexo al Capítulo 6 delPPDA, no se hace una distinción clara entre el cronograma de implementación de lamedida propiamente tal y el cronograma del efecto esperado de la medida (por ejemploantes de qué fecha, o en qué período, se debe esperar que se produzca el principal efecto dela medida en cuanto al mejoramiento de la calidad del aire).


Debido a las razones mencionadas anteriormente, es imposible controlar adecuadamenteel logro real y el avance logrado con muchas de las medidas del PPDA. Por lo tanto, esimposible realizar un control de avance cuantitativo, en cuanto al avance de susmedidas individuales.

La sugerencia de los auditores es que, si bien las medidas han sido establecidas en formasistemática de acuerdo con estrategias relacionadas con cada categoría de fuente principal,es necesario perfeccionar la información sistemática de fondo para analizar las medidas enlo que se refiere a sus efectos y, posteriormente, sus costos. Cada una de las medidas debeestar relacionada con la información que se indica a continuación, además de la que ya seha entregado:

• tipo de medida (norma inmediata o implementación de medidas, planes para desarrollarnormas o medidas, estudios, mejoramiento de infraestructura e instrumentos de manejode la calidad del aire, etc.);

• cronograma de decisión e implementación de la medida;

• cronograma del efecto esperado de la medida;

• factibilidad de la medida, tanto en términos técnicos y financieros como políticos;

Dicho enfoque sistemático más completo mejoraría la posibilidad de controlar laimplementación de las medidas establecidas en el PPDA.

2.4. Multiplicidad de entidades responsables.

La Tabla 7.1. demuestra que hay 20 instituciones responsables que cuentan con elmandato necesario para ejecutar las medidas (las 35 comunas de la RegiónMetropolitana se consideran como una sola entidad). Esta cantidad es sumamenteelevada y constituye un serio obstáculo para la gestión y el control eficiente del PPDA.Particularmente, en el área de transportes hay un total de 15 entidades responsables.

Los auditores consideran que esta multiplicidad de responsabilidad constituye unimpedimento esencial para el éxito del PPDA. Se debe considerar un enfoque másconsolidado para limpiar el aire de Santiago.


Sólo siete entidades son responsables de las 16 medidas "centrales" señaladas en la Tabla7.2. (a saber, MINTRATEL, CONAMA, SEC, MINSAL, GORE, IRM, MINVU). Esta esuna cantidad mucho más razonable.

2.5. Medidas con problemas de diseño.

De acuerdo a los informes de avance de la CONAMA R.M., muchas de las medidas decontrol tienen defectos de diseño. El número actual de dichas medidas es 15 (14% de lastotales).

Entre las medidas "centrales" (Tabla 7.2.), solo una ha mostrado tener problemas de diseño.

El PPDA tiene previsto rediseñar las medidas en los años 2000 y 2005.

La cantidad total de medidas con problemas de diseño en el PPDA se considera razonable.

2.6 Análisis de la selección de medidas efectivas

De la larga lista de medidas incluidas en el PPDA, sólo se ha establecido la efectividad dealgunas de ellas, respecto de las cuales es verdaderamente posible estimar la efectividad.

A los auditores les agradaría efectuar los siguientes comentarios en general y específicos ala selección de medidas que han sido evaluadas en cuanto a su eficiencia y por lo tanto decierta manera, destacadas:

• La necesidad de un modelo matemático adecuado de la contaminación atmosférica dela Región Metropolitana.

Aparentemente, la eficiencia calculada de cada medida se establece sobre la base de queexiste plena proporcionalidad entre la reducción de emisiones y el mejoramiento resultantede la calidad del aire y la exposición de la población, sin importar donde estén localizadaslas fuentes, e independientemente de las condiciones de la emisión (altura de las chimeneas,etc.). Actualmente, no existe duda, incluso para los autores del PPDA, que esto no es así.La necesidad de modelos matemáticos de dispersión de la contaminación atmosférica, yotros fenómenos de contaminación atmosférica urbano también deben señalarse aquí. Laeficiencia de cada medida en cuanto a mejorar la calidad del aire debe establecerse usandolos modelos antes señalados. La razón por la cual no han sido usados como parte del PPDAprobablemente se deba a falta de tiempo en su desarrollo. No obstante, para mejorar el planen términos de costo-efectividad, ahora se deberían establecer dichos modelos en Santiago.


Esto puede cambiar la importancia relativa de las diversas medidas. Pondrá mayor énfasisen las fuentes que emiten contaminantes a bajo nivel (cerca del suelo) en zonas cercanas alas personas, tales como el tráfico, la combustión doméstica y, hasta cierto punto, la quemade biomasa.

• PM2.5 en lugar de, o además del, PM10

En vista de los constantes cambios de énfasis que se producen en la ciencia internacional yen el manejo de la contaminación atmosférica, es decir, del PM10 al PM2.5, o tomar enconsideración al PM2.5 junto con el PM10, la selección de medidas del PPDA debierantambién considerar el PM2.5 además de basarse en el PM10. De este modo, el énfasis en laresuspensión disminuiría mientras que el énfasis en las fuentes de combustión podríaaumentar.

• Reducción de la demanda de transporte y mejoramiento del transporte público a largoplazo en la R.M.

Los auditores están conscientes de la necesidad de establecer un plan de acción que permitalograr reducciones significativas de la contaminación del aire en un plazo corto a mediano.Sin embargo, tomando en consideración el rápido desarrollo de Santiago en términos depoblación, tamaño y actividades, parece importante continuar con los esfuerzos por lograrsoluciones a más largo plazo. Sin duda, parte de la solución a largo plazo es el desarrollode políticas que contribuyan a reducir la demanda de transporte en la zona de la RegiónMetropolitana, junto con un fuerte desarrollo adicional de modos sustentables de transportepúblico que tengan un bajo potencial para generar contaminación local. Las medidas quese relacionan con este enfoque y que aún no han sido evaluadas en términos de eficienciaincluyen, por ejemplo: M1TTE 1, 2, 3, 4, 19, 24, 27, 28, 30 además de las medidas de laEstrategia 4 de Transportes.

• Combustión doméstica, contaminación intradomiciliaria y aislación de las viviendas

Otra estrategia potencialmente importante en el mediano a largo plazo es la relativa a la"combustión doméstica". Según el inventario de emisiones más reciente, la combustiónresidencial es responsable de casi el 15% del total de partículas emitidas por combustiónanualmente en la Región Metropolitana. La contribución de esta fuente durante el períodoinvernal, y en particular durante los episodios, es aún considerablemente mayor que estacifra.

Esta es una cantidad significativa, no menos importante porque es emitida al interior de loshogares y cerca de las personas, razón por la cual tiene un gran potencial de efectos sobre la


salud. En vista de lo anterior, parece de gran importancia resolver tanto el problematécnico de ventilación de las cocinas que actualmente carecen de ventilación, como tambiéncomenzar un programa para mejorar la aislación de las viviendas para reducir la necesidadde calefacción.

• Compensación de emisiones y permisos de emisión transables.

El documento del PPDA declara en su párrafo 6.2, sobre instrumentos de gestión ambiental,que “incorpora la compensación de emisiones como instrumento clave para cumplir con losprincipios de prevención y eficiencia”. Con ese objeto plantea, en una primera etapa, laobligación de las fuentes estacionarias nuevas, de compensar el 120% de sus emisiones dePM, NOx, CO y COV (M3FFJ10 y M3FFJ17). En una segunda etapa se habilitaríanmecanismos de compensación para las fuentes existentes. Para esto, define dos medidas(M3FFJ5 y M3FFJ7), la primera para PM y la segunda para CO, NOx y CO.

Los auditores estiman que la aceleración de la implementación de estas medidas esrelevante para la obtención de las metas del PPDA en los plazos establecidos.

Por otra parte, y por el mismo motivo, debe procederse al desarrollo y establecimiento deun sistema de permisos de emisión transables en la RM. Este tipo de mecanismos está siendaplicado exitosamente desde mediados de la década de los 90 en California del Sur, estadode Illinois y en el Este de los Estados Unidos.

Evaluación del avance en la implementación de estrategias.

El siguiente análisis ha sido realizado sobre la base de entrevistas y documentosmencionados anteriormente.

Son de particular importancia los siguientes documentos:

• CONAMA. PPDA. Santiago, marzo de 1998. Capítulos 6 y 9.

• Cámara de Diputados. Informe Comisión de Recursos Naturales, Bienes Nacionales yMedio Ambiente sobre “Investigación a Funcionarios Públicos por Actuaciones entorno a la Contaminación del Gran Santiago”. Valparaíso, abril de 1999.

• CONAMA. Respuesta a Informe de Comisión Investigadora de la Cámara de Diputadossobre el Plan de Prevención y Descontaminación Atmosférica de la RegiónMetropolitana. Santiago, 5 de mayo de 1999.

• CONAMA. Informe de Seguimiento “ del PPDA”. Santiago, 31 de mayo de 1999.


• CONAMA. Informe de Avance PPDA de la Región Metropolitana de Santiago.Santiago, 2 de agosto de 1999.

• CONAMA. Informe de Seguimiento “Precisión de Responsabilidades y Reportesasociados a la Implementación del Actual PPDA”. Santiago, 27 de septiembre de 1999.

Este párrafo contiene las siguientes partes:

1. Organización y presentación de informes en CONAMA R.M.,

2. Evaluación del avance de las estrategias, y

3. Análisis del avance de medidas específicas.

1. Organización y presentación de informes en CONAMA R.M.

La supervisión de la puesta en práctica de las estrategias del PPDA es realizada por el“Comité Técnico de Seguimiento del PPDA”, dirigido por el Intendente de la RegiónMetropolitana. En este comité están representadas todas las instituciones que tienenresponsabilidades relacionadas con el PPDA (ver párrafo A de este documento). El Sr.Jorge Cáceres, Director de la “Unidad PPDA” de la CONAMA R.M., es el SecretarioEjecutivo del Comité. La "Unidad PPDA” cuenta con un equipo de 5 profesionales. El Sr.Cáceres y su “Unidad PPDA”, se reporta al “Área de Descontaminación del Aire”encabezada por el Sr. Gianni López. El Sr. López se reporta al Director Regional deCONAMA, el Sr. Patricio Vallespín (ver Organigrama de la CONAMA R.M. en el Anexo4).

Cada institución estatal vinculada con el PPDA cuenta con empleados responsables decontrolar las medidas del PPDA correspondientes a esa entidad. Cada tres meses debenpresentar informes a la Secretaría del Comité, en un formato predefinido e idéntico paratodas los organismos. Actualmente, alrededor de 80 medidas están sometidas a control. Elresto de las medidas ya están terminadas o tienen problemas de diseño.

Sobre la base de los informes de avance entregados por cada organismo, la CONAMAproduce un informe trimestral relativo al PPDA. En el informe se clasifica cada medida deacuerdo con tres indicadores de avance: “al día”, “con avance” y “con atraso”.

Esta organización y procedimiento ha estado operando desde marzo de 1999. El sistema decontrol de avance del PPDA antes de esa fecha, no es de conocimiento de los auditores.


La organización y procedimientos en uso son teoréticamente correctos. Se han logradoavances substanciales en este sentido a partir de principios de 1999.

Por otra parte, las dificultades descritas anteriormente en el párrafo A, limitan fuertementela eficiencia del esfuerzo de gestión del PPDA.

Es necesario formular los siguientes comentarios sobre la organización y los informes:

1.1. Definición de medidas, multiplicidad de organismos y cantidad de medidas.

Con el actual nivel de abundancia de medidas del PPDA, junto con los problemas dedefinición de las mismas, la falta de focalización de las medidas potencialmente másefectivas, como asimismo el alto número de instituciones relacionadas, no es posible lograrmejores resultados en la gestión y control del avance del PPDA.

1.2. Fortaleza de la organización.

El “Comité Técnico de Seguimiento del PPDA” pareciera ser un comité adecuado para losproblemas generales de manejo del PPDA. Sin embargo, no parece ser la entidadcorrecta para el manejo ejecutivo del PPDA. La “Unidad PPDA” debiera ser unaentidad más fuerte, responsable de la coordinación ejecutiva del PPDA, con unaorganización flexible en términos de gestión. Esto significa más recursos en términoshumanos, software y hardware, que aseguren un manejo satisfactorio de un proyecto de estetamaño y complejidad.

2. Evaluación del avance de las estrategias

Se debe señalar nuevamente que no es posible efectuar una evaluación completa del avancedel PPDA simplemente sobre la base del progreso logrado en sus medidas. Dicho esfuerzopuede adquirir mayor significación al integrar las medidas en un sistema más completo, coninformación ampliada sobre las mismas, como se sugiere en la sección A.2.3 anterior.

Sin embargo, con el propósito de ilustrar de manera limitada este tema y de obtener algunaindicación de los avances del PPDA, se ha intentado cierta evaluación desde este punto devista, la cual se incluye en las siguientes páginas.


2.1. Evaluación de avance sobre la base de todas las medidas del PPDA.

Como se puede apreciar en la Tabla 7.3, 40% de las medidas están ya terminadas o aldía y aproximadamente el 60% de las medidas están con atraso o tienen problemas dediseño.

Si no se toman en cuenta las medidas con problemas de diseño, el 50% de las medidasya están terminadas o al día y el 50% están con atraso.

Este comportamiento se muestra no sólo a nivel general sino también para cada uno de lossectores: transporte, industria, comercio y construcción, agricultura y polvo resuspendido.

El avance relacionado con las medidas "centrales" se analiza en la Sección 2.2.


Tabla 7.3. Estado de avance de las estrategias y actividades del PPDA.

T: Terminada

D: Al día

A: Con Atraso

P: Con problemas estructurales

(*) : Sin registro en cronograma

Cantidad de Actividades

T D A P TOTAL

1. TRANSPORTE

Estr. 1. Reducir emisiones p. Vehículo

LAC 1: Mayores exigencias p. Vehículos nuevos

LAC 2: Mejora del control de los vehículos en uso

LAC 3: Mejora de los combustibles

5

3

-

3

3

4

2

7

-

-

-

-

10

13

4

Cantidad

%

8

30

10

37

9

33

-

-

27

100

Estr. 2.Reducción emis. en transporte carg. y pasaj.

LAC 1: Reduc. emisiones sist. Licit. Buses

LAC 2: Reduc. emisiones taxis bás. y colect.

LAC 3: Incentivar uso racional automóvil

LAC 4: Reduc. emisiones transp. Carga

-

1

1

-

-

-

1

-

2

2

3

2

2

-

3

-

4

3

8(*)

2

Cantidad

%

2

11

1

6

9

53

5

30

17

100

Estr. 3. Incorporar variable amb. en planif. Transporte

%

-

0

1

25

2

50

1

25

4

100

Estr. 4. Evitar nuevos viajes motorizados

%

1

17

-

0

1

17

4

66

6

100

TOTAL TRANSPORTE Cantidad

%

11

20

12

22

21

39

10

19

54

100



T D A P TOTAL

2. INDUSTRIA, COMERCIO Y CONSTRUCCION

Estr. 1. Reduc. emisiones fuentes actuales

LAC 1: Def. exig. Tecnológicas en reducc. emis.

LAC 2: Mecanismos para facil. Cumpl. exigencias

LAC 3: Reduc. emis. fugit. y mej. Comb. ind.

-

-

-

2

1

-

3

2

4

-

-

-

5

3

4

%

0

0

3

25

9

75

0

0

12

100

Estr. 2. Mecanismos de sustent. crecim. Industrial

%

-

0

4

100

-

-

-

-

4

100

Estr. 3. Optimizar sistema fiscalización fuentes

%

1

11

2

22

4

44

2

23

9

100

Estr. 4. Control emisiones construcción

%

-

0

-

0

1

100

-

-

1

100

TOTAL INDUSTRIA, COMERCIO Y CONSTRUCCION

%

1

4

9

35

14

54

2

7

26

100

1. AGRICULTURA

Estr. 1. Controlar las emisiones de la agricultura

%

1

50

1

50

-

0

-

0

2

100

3. POLVO RESUSPENDIDO

Estr. 1. Planific. Del territorio en zona latente y saturada

LAC 1: Marco teórico inst. para instr. Plan. Terr.

LAC 2: Incorporación dimensión ambiental

LAC 3: Extensión de la ciudad

LAC 4: Distribución orgánica en el territorio

-

-

2

-

-

1

3

-

2

-

1

1

2

-

-

1

4

1

6

2

%

2

15

4

30

4

30

3

25

13

100



T D A P TOTAL

Estr. 2. Manejo y reparación recurso suelo

LAC 1: Promoción y protección forestación

LAC 2: Desarrollo de parques y áreas verdes

LAC 3: Programa de pavimentación

-

-

-

-

1

1

2

1

1

-

-

-

2

2

2

%

0

0

2

33

4

67

0

0

6

100

TOTAL POLVO RESUSPENDIDO

%

2

11

6

31

8

42

3

16

19

100

5. FUENTES DOMESTICAS

%

-

0

1

33

2

67

-

0

3

100

TOTAL GENERAL

%

15

14

29

28

45

43

15

15

104

100

(% sin considerar P): 16 33 51 - -

La Tabla 7.4. muestra que las instituciones responsables de la mayor cantidad de medidasson las siguientes:

• MINTRATEL (35 medidas).

• MINSAL (22 medidas).

• MINVU (15 medidas).

• CONAMA (12 medidas).

• SEC (9 medidas).

• IRM (6 medidas).

• MINSEGPRES (5 medidas).


El porcentaje de medidas ya terminadas o al día correspondiente a cada uno de estosorganismos es el siguiente (el resto representa el porcentaje de medidas que están atrasadaso que tienen problemas de diseño):

• MINTRATEL 42%

• MINSAL 45%

• MINVU 54%

• CONAMA 67%

• IRM 17%

• MINSEGPRES 0%.

Tabla 7.4. Estado de avance de las actividades del PPDA por organismo.

Organismoresponsable


TOTAL T D A P

Mintratel 35

%: 100

11

31

4

11

18

51

2

7

CONAMA 12

%: 100

0

0

8

67

4

33

0

0

CNE 2

%: 100

1

50

0

0

1

50

0

0

SEC 9

%: 100

0

0

3

33

5

56

1

11

INTENDENCIA 1

%: 100

0

0

0

0

1

100

0

0

MINSEGPRES 5

%: 100

0

0

0

0

2

40

3

60

MINISTERIOHACIENDA

1

%: 100

0

0

0

0

0

0

1

100

SECTRA 2

%: 100

0

0

0

0

2

100

0

0

UOCT 1

%: 100

0

0

1

100

0

0

0

0


Organismoresponsable


TOTAL T D A P

MIDEPLAN 2

%: 100

0

0

1

50

0

0

1

50

MINVU 15

%: 100

1

7

7

47

4

27

3

19

IRM 6

%: 100

0

0

1

17

2

33

3

50

MINSAL 22

%: 100

2

9

8

36

11

50

1

5

MINEDUC 2

%: 100

0

0

0

0

1

50

1

50

MINECON 1

%: 100

0

0

0

0

1

100

0

0

CONAF 3

%: 100

1

33

0

0

2

67

0

0

MUNICIPIOS 1

%: 100

0

0

0

0

0

0

1

100

MOP 1

%: 100

1

100

0

0

0

0

0

0

MINAGRI 2

%: 100

0

0

0

0

2

100

0

0

GORE 1

%: 100

0

0

1

100

0

0

0

0

2.2. Evaluación del avance basado en las medidas más significativas

El párrafo 2.2. de la Sección A de este capítulo, indica que sólo 16 medidas (de un total de104) concentran una parte substancial de la efectividad para reducir las emisiones de todoslos contaminantes atmosféricos. La Tabla 7.2. muestra estas medidas y su efectividad, deacuerdo con el PPDA. Nuevamente se debe recalcar que la eficiencia de las medidas sólopuede estimarse adecuadamente mediante el uso de un modelo matemático que relacione lacalidad del aire con las emisiones.

La Tabla 7.5. presenta la situación de avance de aquellas 16 medidas “centrales” en cuantoa reducción de emisiones.


Tabla 7.5. Situación de avance de medidas con efectividades substanciales.

Estado deavance

N° % MINTRATEL CONAMA SEC MINSAL GORE IRM MINVU

N° med. % N° med. % N° med. % N° med. % N° med. % N° med. % N° med. %

T 2 13 2 50

D 6 38 3 75 3 50 2 67 1 100 1 100

A 7 43 1 25 1 25 3 50 1 33 1 100

P 1 6 1 25

TOTAL 16 100 4 100 4 100 6 100 3 100 1 100 1 100 1 100


La Tabla 7.5 muestra que, en total, 50% de las medidas ya están terminadas o al día, yque 50% tienen atraso o problemas de diseño. Si no se considera esta última clase demedidas, el 53% de las medidas están terminadas y/o al día y el 47% con atraso (sinembargo, hay que señalar que sólo una medida de esta clase pertenece al grupo ("conproblemas de diseño").

La misma tabla muestra que sólo 7 organismos son responsables de las 16 medidas“centrales". El desempeño de cada organismo se puede caracterizar de acuerdo con losporcentajes de actividades terminadas y/o al día como se muestra en la Tabla 7.6.

Tabla 7.6. Porcentaje de medidas terminadas y/o al día por organismo responsable.

ORGANISMO Cantidad de medidas % de medidas terminadasy/o al día

MINTRATEL 4 50%

MINSAL 3 67%

MINVU 1 0%

CONAMA 4 75%

SEC 6 50%

IRM 1 100%

GORE 1 100%

De estas cifras, se pueden obtener las siguientes conclusiones:

• Los organismos encargados de la mayor cantidad de medidas significativas son:SEC, CONAMA, MINTRATEL y MINSAL.

• Los porcentajes de avance de las medidas "centrales" lucen mejor que los de todaslas medidas del PPDA (50/75% comparado con el 40%).

Finalmente, la Tabla 7.7. presenta cada una de las actividades "centrales" y su estado(T/D/A/P), su porcentaje de efectividad (de acuerdo al Capítulo 9 del PPDA), su porcentajede avance (según la estimación de los auditores), su avance ponderado y los años de inicio ytérmino de las medidas.


Tabla 7.7. Avance de las actividades “centrales” y ponderación con sus efectividades.

StatusMedida

T D A P

% efectividad % avance % avanceponderado

Fechas

C-T

TRANSPORTE

M1TTE15 x 8,06 0 0 98-2002

M3FMV3 x 2,63 100 2,6 98

M3FMV7 x 4,45 100 4,5 98-99

M2CMB4 x 3,69 0 **

2002-02

M2CMB5 x 1,16 0 97-2002

M2CMB6 x 2,71 0 97-2002

Total Transporte

INDUSTRIA, COMERCIO Y CONSTRUCCIÓN

M3FFJ2 x 12,02 75% 9 **

2000-04

M3FFJ4 x 1,02 67% 0,7 98-2000

M3FFJ6 x 6,89 40% 2,8 98-2000

M2CMB1/2 x 3,44 98-2004

M2CMB7 x 1,12 98-2002

Total Ind. Com.y Constr.

POLVO RESUSPENDIDO

M4EDI2 x 3,78 50 1,9 98-2000

MEPC2 x 3,76 100 3,8 98-2000

Total PolvoResuspendido

De esta tabla se puede concluir lo siguiente:

El avance ponderado total actual de las actividades "centrales" alcanza a un 25% deltotal de efectividad del PPDA. Este progreso corresponde a poco menos del 50% de laeficiencia total de las medidas "centrales".


3. Análisis del avance de algunas medidas seleccionadas específicas.

En este párrafo se presenta un análisis breve del avance de algunas medidas seleccionadas.El avance reportado, de acuerdo con los informes de CONAMA para cada medidaseleccionada, ha sido comprobado con la información obtenida por los auditores de otrasfuentes.

3.1 M1TTE15:

Metas de emisiones para cada ruta concesionada en el sistema de licitación pública.

De acuerdo con el último informe de avance de CONAMA, esta medida tiene problemas dediseño (Informe del 27.09.99. El informe del 02.08.99 señala que esta medida está al día).Por esta razón los auditores calificaron esta medida con un 0% de avance. Sin embargo,finalmente se logró un avance importante en esta medida, a pesar de que deberá serrediseñada en el 2000.

3.2 M3FFJ2:

Nuevas normas de emisiones de PM10 para fuentes estacionarias existentes.

La efectividad de esta medida ha sido substancial. De acuerdo con el último Informe deAvance de la CONAMA, esta medida está "al día". Sin embargo, en la Carta de Gantt delCapítulo 6 del PPDA, esta medida comienza el año 2000 y finaliza el 2004. No obstante, elavance hasta este fecha ha sido substancial. Por esta razón, los auditores han estimado unavance de 75% respecto de esta medida.

3.3 M40TR2:

Dentro de los próximos 3 años, CONAF gestionará la forestación del pie de monte cercano ala Región Metropolitana con 3 millones de árboles.

Los auditores comparten la evaluación que CONAMA ha efectuado del avance de estamedida ("atrasada"). Sin embargo, parece existir un problema de diseño. De acuerdo con laopinión expresada por CONAF a los auditores, esta medida enfrenta al menos tres obstáculospara su puesta en práctica dentro del plazo asignado:

• Factibilidad técnica de forestación del pie de monte;


• La propiedad de la mayor parte del área es privada, con posibilidades de desarrolloinmobiliario. Será necesario dar incentivos a los propietarios para que permitan laforestación.

• Los elevados costos inmediatos y de mantenimiento no están financiados.

3.4 M4OTR4:

Dentro de los próximos 3 años CONAF manejará la forestación de la zona urbana de laRegión Metropolitana mediante la plantación de 700.000 árboles.

Nuevamente, la evaluación de avance que hace la CONAMA parece adecuada (“con atraso”).Sin embargo, el avance de esta medida es mejor que el logrado en la medida M40TR2. Losacuerdos con los propietarios de los terrenos han sido exitosos. Los problemas surgen con elfinanciamiento de terrenos municipales (“islas” dentro de la R.M.). Este problema financieropuede ser muy perjudicial para el avance de esta actividad durante el próximo año.

3.5 M4EDI2:

Pavimentación de 1000 km de calles no pavimentadas.

De acuerdo con la información entregada por el MINVU a los auditores, al 31 de diciembrede 1998 se habían pavimentado 520 km. En 1999, sólo se pavimentaron 32 km. (de un totalde 116 km. planificados para este año).

El programa de pavimentación para el año 2000 (120 km.) enfrenta problemas de déficitpresupuestario. En consecuencia, los auditores estimaron un avance de 50% respecto de estamedida, pero es importante señalar que el avance puede peligrar a futuro debido a problemasfinancieros.


3.6 MEPC2:

Lavado de calles

Esta es una medida permanente. Aunque finalmente será necesario perfeccionarla, losauditores consideran que esta medida se ha implementado en forma substancial (100%). Sinembargo, la CONAMA ha realizado estudios que muestran (aunque no definitivamente) queesta medida tiene bajo impacto en las concentraciones de PM10 atmosférico. Como losresultados todavía no son suficientemente precisos, se debe investigar más al respecto. Laexperiencia internacional es que la limpieza de calles efectivamente tiene poco impacto en laconcentración de fracciones finas de PM en el aire.

Evaluación epidemiológica

El PPDA “tiene por objetivo cumplir con las normas de calidad de aire cuyo propósitoprincipal es la protección de la salud de la población” (Introducción, página 1-3). Losobjetivos de las metas de reducción parcial de emisiones a corto y mediano plazo son reducirla exposición de la población a los contaminantes más dañinos para la salud, poner fin a losepisodios de alta contaminación por PM10 y reducir la fracción más dañina para la salud.

Por lo tanto, se establece un compromiso relacionado con el Cumplimiento de las Metas deReducción de Emisiones Parciales para cada actividad normada para los años 2000 y 2005,respecto de lo cual su meta final es lograr cumplir las normas de calidad del aire en el año2011. Dichas metas requieren de estrategias concretas que se basan, como primera prioridad,en la remoción o disminución de las concentraciones de los compuestos más perjudicialespara la salud.

El compuesto más importante que es necesario controlar es el material particulado yespecialmente, la fracción fina, el PM2.5. Como se señala en los Capítulo II y III, se hanlogrado avances definitivos en las concentraciones de material particulado en los últimos 10años. El PM2.5 ha registrado reducciones aún mayores que el PM10. Sin embargo, como seindica en el Capítulo III, las concentraciones son aún demasiado altas. En el análisis de losestudios de salud realizados en Santiago (ver Capítulo II) es evidente que el PM2.5 parecieraser el predictor más fuerte de daño para la salud a corto plazo. En cuanto a este tema, estambién importante destacar que la Organización Mundial de la Salud, en sus pautas decalidad de salud, encontró que no existía un límite inferior de exposición a materialparticulado que pudiera descartarse como un riesgo para la salud. Lo más probable es que lamayor parte del material mutagénico y carcinogénico se encuentre también en la superficiede estas partículas.


Los niveles de monóxido de carbono siguen siendo todavía altos. En algunos estudios, sedeterminó que el monóxido de carbono es un compuesto significativo en relación con losniveles de mortalidad (ver Capítulo II). No existe certeza acerca de si esta importancia reflejaun efecto directo del monóxido de carbono, o el efecto de una substancia que parece variar enestrecha relación con el monóxido de carbono. Sin embargo, los esfuerzos por reducir elmonóxido de carbono también servirán para reducir otros compuestos desconocidos que sonemitidos por la misma fuente.

Aparentemente, los niveles de ozono no están disminuyendo. En estudios de salud realizadosen Chile, el ozono también es un compuesto que a veces se encuentra significativamentecorrelacionado con una disminución de la salud y es un compuesto reconocidointernacionalmente como irritante de las vías respiratorias. El ozono es un compuesto difícilde estudiar, ya que parece producir una adaptación a niveles elevados del compuesto. Sinembargo, no es buena política suponer que, debido a la adaptación, la salud no se va a verafectada. La capacidad de adaptación del cuerpo humano no es ilimitada. El proceso deadaptación a un compuesto puede disminuir la habilidad del cuerpo para manejar otrocompuesto o sobrecargarlo, lo que eventualmente conduce a complicaciones a largo plazo.Por lo tanto, es necesario tomar las medidas adecuadas para verificar que disminuyan lasconcentraciones de ozono. Debido al proceso de adaptación, es especialmente importanteque los niveles máximos de ozono (niveles de emergencia) se reduzcan al mínimo. A medidaque disminuyen los niveles generales de ozono, el impacto para la salud por exposición aconcentraciones máximas puede aumentar.

La relación entre los niveles de dióxido de nitrógeno y la salud no están todavía muy claros.Sin embargo, los efectos de los nitratos y los sulfatos son conocidos por ser dañinos para lasalud. Todos los factores que acidifican las partículas son indeseables. La eliminación delNO2 probablemente se producirá al eliminar el PM2.5 ya que el tráfico vehicular es una fuenteimportante de este compuesto.

Como es evidente en el análisis anterior, las estrategias de reducción de emisiones debenpriorizar las fuentes emisoras de partículas, especialmente aquellas que emiten partículas demenos de 2.5 µ. Se debe dar prioridad a las partículas de combustión. Aunque tanto lasfuentes industriales como las del sector transporte son las principales fuentes emisoras departículas de combustión, las fuentes de tráfico emiten en lugares donde habita la población ya una altura que afecta la respiración. Asimismo, se debe dar primacía a las medidas parareducir las concentraciones de ozono y monóxido de carbono.

Desafortunadamente, como se puede apreciar en la Tabla 7.2, las medidas del PPDA en elsector Transporte han sido las menos eficientes en lo que se refiere al PM10. Los principales


elementos que aumentan la eficiencia de la reducción de material particulado se originan enmedidas destinadas a reducir el total de polvo resuspendido. Las indicaciones son por lotanto, que se debe invertir un mayor esfuerzo para aumentar la eficiencia de la reducción dematerial particulado, especialmente en el sector Transporte.

En resumen, debido a las medidas de reducción de la contaminación anteriores al PPDA, y deaquellas iniciadas bajo el PPDA, las concentraciones de material particulado han disminuido.La disminución es aún más perceptible en la fracción fina. Aunque no se han realizadoestudios de salud recientes para cuantificar una posible mejoría, la relación dosis-respuesta(ver análisis del Capítulo II) puede indicar una mejoría mensurable en la salud. Sin embargo,las concentraciones de ozono y de monóxido de carbono no han disminuido en formasuficiente como para tener el efecto de mejorar la salud.

Estrategias adicionales de descontaminación atmosférica que podrían ser evaluadas eimplementadas

La evaluación de la situación de contaminación atmosférica de Santiago, del PPDA y de susmedidas que los auditores han llevado a cabo en éste capítulo y en los anteriores,proporcionan los antecedentes para algunos comentarios finales respecto de las medidasseleccionadas, sobre algunas medidas adicionales que deben evaluarse para ser puestas enpráctica, y acerca de cuáles medidas podrían ser las más importantes.

1. Estrategias a corto y mediano plazo

En el corto a mediano plazo, con miras al inventario de emisiones y a los principalessubsectores de emisiones, y enfatizando el control del material particulado y el ozono, queconstituyen los principales problemas de contaminación atmosférica en Santiago, esimportante dar especial consideración a las siguientes estrategias:



• controlar las emisiones de NH3, que forma parte importante de los precursores de laformación de partículas secundarias las cuales, a su vez, constituyen una partesignificativa del PM10 (y por supuesto del PM2.5).



2. Estrategias a mediano y largo plazo

Para el mediano y largo plazo, es importante considerar:

• controlar y reducir la demanda de transporte y mejorar los modos sustentables detransporte público en Santiago. Los planes de ordenamiento territorial se deben evaluaren este contexto, incluyendo aquellas que consideren la reducción de la superficie decrecimiento de la R.M..


Asimismo, las siguientes estrategias de descontaminación atmosférica están actualmentefuncionando como parte de una operación de costo-efectividad en EE.UU. y en otras partes, yse deben considerar para el caso de Santiago:

Reformulación de la gasolina. Las normas de los combustibles continúan tornándose másestrictas en Estados Unidos debido a los excelentes resultados que se están logrando con uncosto de US$0.01-US$0.03 por litro de gasolina. La reducción de la presión de vapor delcombustible reduce la cantidad de evaporación emitida al aire y, por lo tanto, ayudarán areducir el ozono. El control de los olefines y benzenos mejorará las propiedades decombustión del combustible y reducirá el CO, COV, y las emisiones tóxicas. Al agregarpequeñas cantidades de etanol o MTBE al combustible (aproximadamente un 5 a 10%) semejora la combustión y se reduce el CO y las emisiones de COV. La eliminación del plomodel combustible permite instalar equipos catalíticos en los vehículos y extiendeconsiderablemente la vida de los mismos, además de reducir el sulfuro. Tanto la CARBcomo la USEPA han anunciado que regirán nuevas normas de calidad para el combustible enEstados Unidos. Se puede obtener información al respecto en Internet, chequeando los sitioswww.epa.gov y www.arb.ca.gov. La gasolina reformulada puede ser particularmente efectivaen flotas de automóviles que usan el antiguo sistema de suministro de aire (carburadores)más que en los que la medición controlada del combustible se realiza en formacomputarizada con un sensor de oxígeno en el tubo de escape. La mayoría de los vehículosen Santiago usan el sistema antiguo.

Reformulación del diesel. Se han efectuado avances en el desarrollo de combustible dieselque con una combustión más limpia. La compañía ARCO Petroleum Company acaba deanunciar un combustible diesel mejorado. Este combustible reduce significativamente laemisión de partículas y puede utilizarse en los autobuses y camiones existentes. La


reducción del sulfuro en el combustible diesel permite instalar colectores de partículas ysistemas de control de NOx en los motores diesel.

Reconversión de motores diesel. Se están probando diversos dispositivos de control nuevosque se pueden instalar en autobuses, camiones y maquinaria de construcción “offroad”.Dichos dispositivos de control se conocen como colectores de partículas y catalizadores deNOx. Ambos métodos están resultando muy efectivos y se pueden instalar en equipos dieselexistentes con un costo aproximado de US$ 2.000 por unidad agregada.

Definir normas más estrictas para las emisiones de vehículos. Dado que la cantidad devehículos probablemente seguirá creciendo en Santiago, es importante asegurarse de que losnuevos vehículos usen las mejores tecnologías de reducción de emisiones. Los vehículos agasolina que actualmente se están fabricando en California tienen emisiones cercanas a ceroen lo referente a CO, COV y NOx. Hace sólo cuatro años atrás, se afirmaba que eraimposible fabricar vehículos con tales características. Además, los sistemas de control deemisiones están funcionando bien a través del tiempo. En forma similar, se han logradomuchos avances en Europa en cuanto a los vehículos que funcionan con diesel. Las normasmás estrictas para las emisiones de los vehículos, junto con los combustibles reformuladospueden dar origen a una flota de vehículos mucho más limpia para Santiago. Se debenconsiderar también las normas de economía de combustible.

Uso de solventes con bajo nivel de COV. En la actualidad, no hay gran necesidad de usarsolventes para pinturas con altos niveles de COV o como elementos de limpieza en lostalleres de reparación de motores, en fábricas o imprentas. Hay nuevos productos que tienenniveles bajos o inexistentes de COV. A partir del año 2000, existirán nuevas reglas en laparte sur de California que requerirán el uso de pinturas y productos de limpieza con nivelesde COV extremadamente bajos. Dentro de unos años estas reglas serán aún más restrictivas.

Definir un Programa Nacional BACT. En Europa y Estados Unidos, se le exige a todas lasnuevas fábricas que soliciten la mejor tecnología de control disponible (BACT) si producenmás de 50 ton/año en zonas en que no se logran las metas, “non-attainment areas”, o 100ton/año en zonas rurales. Este requisito asegura un tratamiento imparcial de las fuentes entodas las regiones de una nación y ayuda a prevenir el desarrollo de futuros problemas decalidad del aire. También contribuye a disminuir la competencia entre las diferentes zonas,dirigida a las fábricas, al permitirles que se instalen ahí por contar con normas de emisionesmás bajas.

Auditoría PPDA VIII-106

VIII. ACTIVIDADES RELATIVAS A LOS EPISODIOS DE EMERGENCIA


i) Evaluación:

i.a) Actividades de pronóstico.

• La frecuencia de episodios en la Región Metropolitana pareciera estar disminuyendo deun año a otro a raíz de las medidas de reducción introducidas y también como resultadode las mejoras tecnológicas en el parque vehicular, el mayor uso del gas natural y otros.

• La naturaleza complicada de las condiciones meteorológicas y de dispersión durante losepisodios en la Región Metropolitana indican que éstos dependen de la concurrencia devarios factores meteorológicos críticos. Estos deben ser pronosticados con precisiónpara poder predecir adecuadamente los episodios de contaminación.

• La investigación realizada por CENMA-CONAMA sobre los resultados de lospronósticos correspondientes a los años 1998 y 1999 indican lo siguiente:

- El PMCA (Potencial Meteorológico de Contaminación Ambiental) pronosticado paralas próximas 24 horas fue acertado aproximadamente un 80% de las veces, tanto en1998 como 1999. En 1997 el nivel de aciertos fue de un 56%.

- El PMCA pronosticado para las próximas 48 horas fue acertado en un 66% de lasveces en 1999 y en un 73% de las veces en 1998. En 1997 el nivel de aciertos fue deun 52%.

- En cuanto a los episodios, éstos se sobrestimaron y subestimaron. Lassubestimaciones en 1998 ocurrieron en 15 ocasiones y en 1999, en tres ocasiones.En dichos casos no se pronostican los episodios y éstos efectivamente ocurren.

• La metodología de pronóstico PMCA se caracteriza por lo siguiente:

- Una base teórica adecuada.

- Una adecuada disponibilidad de datos desde la escala sinóptica a la escala local,

- La inexistencia de un modelo matemático formal de los patrones deviento/temperatura locales.


- Es un método validado.

- Los resultados generales son adecuados, con una correspondencia de 80% con larealidad.

- Baja exactitud en cuanto a episodios debido a la tendencia de sobreestimar, lo cualofrece una mayor protección a la población, pero también existe una tendencia a lasubestimación, con lo cual se omite, a veces, pronosticar episodios.

• La metodología para pronosticar el PM10 se caracteriza por lo siguiente:

- La inexistencia de un modelo matemático formal de dispersión.

- Factores de corrección basados en relaciones empíricas lineales.

- Resultados generales adecuados, pero de baja exactitud para las condiciones de losepisodios.

- No es mejor que el antiguo método de prevalencia, excepto en la comuna dePudahuel que es una de las áreas más críticas.

- Entrega alguna subestimaciones. Una situación de emergencia en 1999 no fuepronosticada.

Lo anteriormente expresado apunta a mejorar la metodología de pronóstico utilizada. Seestán realizando investigaciones para materializar dicha metodología.

• Los equipos involucrados en los pronósticos realizan un trabajo altamente profesional, elcual difícilmente podría ser realizado de mejor forma.

i.b) Implementación de planes para enfrentar episodios críticos.

• El PPDA describe las acciones que se deben adoptar para enfrentar los episodioscríticos, estableciendo las medidas preventivas generales (Línea de Acción 1), las mediasque se deben adoptar durante los episodios (Línea de Acción 2) y las medidas paraperfeccionar el plan operacional (Línea de Acción 3).

• La exigencia del PPDA de mejorar el Método de Monitoreo y Pronóstico se ha cumplido.El monitoreo se hace en línea, ha sido ampliado a la parte más contaminada de la ciudady es en la actualidad una base adecuada para la gestión de episodios.


• Los procedimientos de gestión para manejar los episodios críticos parecen funcionaradecuadamente. CONAMA envía oportunamente la información y muchas de lasentidades responsables de manejar las fuentes de contaminación más importantesparecen estar desarrollando una labor adecuada.

• Persiste la posibilidad de que el actual sistema pueda omitir el pronóstico de algunosepisodios.

• Se están desarrollando planes operacionales para el ozono y PM2,5.

• Las críticas dirigidas a CONAMA parecieran indicar que el equipo encargado deinformar al público no es suficiente y/o que debería dedicarse un mayor esfuerzo paramejorar la comunicación pública.

ii) Recomendaciones

• Se sugiere considerar el uso de modelos matemáticos que describan las condiciones detransporte y dispersión de contaminantes en el área.

Un modelo meteorológico regional completo, graduado desde la escala sinóptica hastala escala de la Región Metropolitana, unido a un modelo de dispersión con unacompleta variación temporal y espacial de emisiones incorporada a un modelo deemisión operacional permitiría mejorar en forma importante el pronóstico, perorequeriría sustanciales recursos y tiempo para su establecimiento y verificación.

Los modelos anteriores son parte importante para realizar un adecuado análisis costo-beneficio de las medidas del PPDA para manejo de episodios.

• Se sugiere aplicar medidas más “duras” sobre algunos sectores importantes:

- Autobuses viejos (anteriores a EPA91).

- Eventualmente vehículos con convertidor catalítico.

• El equipo en CONAMA responsable del PPDA, además de realizar el seguimiento de lasmedidas del PPDA y administrar el Sistema de Pronóstico de Episodios, debe ser capazde realizar las tareas administrativas relacionadas con los pronósticos y acelerar elmejoramiento del sistema.


• Para garantizar que el público esté debidamente informado de las actividadesrelacionadas con los pronósticos y el desempeño de los mismos, se sugiere evaluar elreforzamiento del grupo que está a cargo de esta tarea y/o mejorar sus metodologías.


Introducción

Esta evaluación se basa en el material específico que se detalla a continuación, además dematerial de carácter más general como por ejemplo la crítica del PPDA efectuada pordiversas entidades y la respuesta entregada por CONAMA (los documentos se listan en elAnexo 1):

• Pronóstico del potencial meteorológico de contaminación ambiental en Santiago.Documento preparado por CENMA en 1999, (no hay una referencia más específica);

• Gestión de episodios de contaminación atmosférica por material particulado en 1998.Capítulos 4, 5, 6 y ciertos anexos del informe de CONAMA (Borrador de Informe),traducidos al inglés.

• Evaluación del potencial meteorológico de contaminación ambiental (PMCA), 1999, paraSantiago y modelos de calidad de aire. Informe de CENMA elaborado para la ComisiónNacional del Medio Ambiente (septiembre de 1999).

• Ejemplo de hoja de "Informe para Gestión de Episodios CONAMA R.M”.

• Artículos de investigación:

- José Rutllant: “On the generation of coastal lows in Central Chile”. Informe Internode IAEA y UNESCO (IC/94/167).

- José Rutllant y René Garreaud: “Meteorological Air Pollution Potential for Santiago,Chile: Towards an objective episode forecasting”. En Environmental Monitoring andAssessment 34: 223-244, 1995.

F. Análisis de las actividades de pronóstico como base para reducir el riesgo que enfrenta lapoblación durante episodios de contaminación.

1. Introducción

La lógica de las actividades de pronóstico de episodios que se llevan a cabo en Santiagoradica, evidentemente, en la naturaleza episódica de la contaminación ambiental de la zona:Ciertas condiciones meteorológicas sinópticas de la región central de Chile durante elinvierno producen condiciones extremadamente adversas para la dispersión y la recirculaciónde las emisiones contaminantes en la Región Metropolitana, lo que a su vez genera episodios


con una concentración de contaminantes muy elevadas. La frecuencia de dichas condicioneses relativamente alta en un año característico y generalmente se declaran episodios de alerta,preemergencia y emergencia ambiental unas 25 a 30 veces durante el invierno. Si bien seincrementan las concentraciones de todos los contaminantes, las concentraciones departículas, especialmente las de PM10, son las que ocasionalmente alcanzan nivelessumamente elevados y esto genera temores respecto de los riesgos que este fenómenorepresenta para la salud de la población. Por lo tanto, se han desarrollado normas de PM10en Chile que especifican niveles según los cuales se requiere adoptar medidas de alerta,preemergencia y emergencia, como también requisitos específicos en cuanto al papel quedesempeña la metodología de pronóstico.

La frecuencia de dichos episodios pareciera estar disminuyendo de un año a otro a raíz de lasmedidas de reducción introducidas y también como resultado de las mejorías tecnológicas enel parque vehicular, el mayor uso del gas natural, etc.

2.2. Análisis de la metodología de pronóstico de contaminación

2.1 Base de la metodología: condiciones meteorológicas asociadas a los episodios.

Los episodios de contaminación en Santiago han sido objeto de observación durante variosdecenios y han dado origen a estudios científicos a través del tiempo para explicar elfenómeno. Se ha demostrado (Rutllant y Garreaud, 1995) que los episodios en Santiago seproducen en relación con ciertas condiciones meteorológicas sinópticas a mayor escala: a) elingreso de una depresión costera en la zona central de Chile y b) sistemas prefrontalesrelacionados con fuertes anticiclones subtropicales. Estas condiciones están asociadas con lainversión térmica de subsidencia sobre la R.M., la cual, mientras imperan estas condiciones,tiene un nivel base particularmente bajo. Esto restringe la dispersión de emisionescontaminantes, limitándola a una capa de aire relativamente delgada sobre la R.M. que, enúltima instancia, es la razón de las altas concentraciones que se alcanzan en ciertas ocasiones.

Efectivamente, de acuerdo con el análisis de los episodios que se presentaron durante elinvierno de 1999, las condiciones de inversión térmica de subsidencia se producen en lamañana durante la mayoría de los días de invierno (alrededor de un 80% de los días). Laaltura promedio de la base de la inversión (a las 8 a.m.) ha sido de 140 metros. Este bajonivel de base generaría altos niveles de contaminación si no se producen cambios durante eldía. Sin embargo, las condiciones meteorológicas habitualmente se desarrollan de tal maneraque la inversión se debilita o el nivel de base sube considerablemente gracias alcalentamiento de la superficie por efecto de la radiación solar.


Lo anterior, junto con el hecho de que aumenta la velocidad de los vientos por la mismarazón, mejora la dispersión de contaminantes, de manera que las concentraciones semantienen relativamente bajas. No obstante, en ocasiones en que, debido a fuertescondiciones de subsidencia asociadas con las situaciones sinópticas señaladas anteriormente,la base de la capa de inversión no sube lo suficiente como para sobrepasar el nivel de laCordillera de la Costa, la dispersión se ve fuertemente obstaculizada y se producen episodioscon altos niveles. Se han observado inversiones térmicas sumamente fuertes.

Una característica adicional de las condiciones meteorológicas durante los episodios es quelas condiciones sinópticas especiales producen una reducción de la velocidad a la cualhabitualmente se mueve el aire durante el día, con un flujo constante desde el sudoeste,debido a una brisa cordillerana más intensa (que desciende hacia la cuenca desde elnororiente). Esto también genera un patrón de circulación de paquetes de aire contaminado,hecho que podría expliquar las elevadas concentraciones que se observan en Pudahuel.

La duración de los episodios (es decir, la extensión del período en que las concentracionesexceden los niveles de alerta/preemergencia/emergencia) habitualmente es de 1 a 2 días,aunque con mayor frecuencia es de 2 días. Muy pocos episodios duran más de 2 días. Elanálisis de episodios de CONAMA muestra que las concentraciones de contaminantes sedesarrollan de diferentes maneras en distintas zonas de la R.M., de modo que los episodiosno necesariamente se caracterizan por un aumento de la contaminación de idéntica intensidaden toda la cuenca. Hay zonas en la parte sur de la ciudad en que pueden presentarse altasconcentraciones en la mañana mientras que al noreste (por ejemplo, en la zona de la estaciónPudahuel) el nivel de contaminación es mayor al atardecer. Esta característica se explica, encierta medida, por el patrón de circulación que establecen en la cuenca los mecanismosdescritos anteriormente.

La parte noreste de la ciudad, representada por la estación Pudahuel, es la zona que estápadeciendo los mayores niveles de concentración, muy por encima de los demás y, al menosen 1999, ésta fue la única zona que alcanzó concentraciones correspondientes a condicionesde preemergencia o emergencia.

Lo anterior ejemplifica la naturaleza complicada de las condiciones meteorológicas y dedispersión durante los episodios en la R.M., indicando que los episodios dependen de laconcurrencia de varios factores meteorológicos críticos. Estos deben ser pronosticados conprecisión para poder predecir adecuadamente los episodios de contaminación.


2.2 Metodología del pronóstico de episodios

La metodología está bien descrita en el material que se facilitó a los auditores. Acontinuación, se proporciona una breve descripción de la misma:

1. Los datos de monitoreo de contaminación ambiental recopilados son entregados en líneapor SESMA a CONAMA y luego a CENMA (cada hora, poco después de la hora).

2. A continuación, el SESMA calcula, diariamente a las 10 a.m., el Índice de Calidad deAire de Material Particulado (ICAP).

3. Cada mañana, el CENMA produce un pronóstico del "Potencial Meteorológico deContaminación Ambiental (PMCA)”. Este se basa en el análisis del CENMA en cuanto ala situación sinóptica y su predicción de cómo se desarrollará durante las siguientes 60horas. El pronóstico incluye una descripción por escrito de la situación meteorológicaprevisible y un pronóstico de la categoría PMCA correspondiente al PM10 (hay 5categorías, que van de nivel bajo a nivel alto). Este pronóstico, que representa el díasiguiente y los dos días posteriores, se envía diariamente a CONAMA R.M. alrededor delas 11:00 a.m. Se proporciona un pronóstico preliminar alrededor de las 10:30 a.m.,como mensaje preparatorio, lo cual es importante en caso de que se esté desarrollando unepisodio.

4. A continuación, CONAMA publica el pronóstico a las 11:30 a.m. en un formato estándar.El pronóstico incluye:

- Un mapa que presenta las concentraciones de PM10 (promedio móvil de 24 horas) enlas estaciones (en lo referente al ICAP);

- Una descripción por escrito de la situación meteorológica y los niveles decontaminación ambiental del día siguiente, acerca de las restricciones adicionales querigen (en caso de que se pronostique una alerta o emergencia ambiental), además derecomendaciones a seguir por la población para su protección.

Dicho pronóstico se envía a todas las organizaciones involucradas en la puesta enpráctica y la fiscalización de las restricciones pertinentes, a los medios decomunicación, etc. El pronóstico establece las concentraciones esperadas en lasdiferentes localidades en que se encuentran las estaciones de monitoreo. CENMAcalcula dichas concentraciones sobre la base de las concentraciones observadas esemismo día, incluyendo factores de corrección que consideran el pronóstico de PMCA


de CENMA, la tendencia que se observa en las concentraciones y el día de la semana.Este método de cálculo fue desarrollado por CONAMA R.M.

La Tabla 8.1 muestra las correlaciones entre el PMCA pronosticado por CENMA (y el PM10relacionado que se espera para Pudahuel), el índice ICAP calculado por SESMA/CONAMA,y los niveles relacionados del EPISODIO y sus características, según se ha determinado apartir del material proporcionado a los auditores.

El valor ICAP se conoce por varias denominaciones, tales como:

−• La descripción completa del ICAP correspondiente al estado de “Alerta” es ICAP 200-300 (también conocido como nivel “Malo”);

−• En ocasiones, se le denomina simplemente ICAP 200;

−• También se conoce con el nombre de ICAP Categoría 1.

Los diferentes usos del ICAP se reflejan en la siguiente tabla.

Tabla 8.1 PMCA pronosticado, índice ICAP y niveles y características de losepisodios

PMCA PM10 Pudahuel

ug/m3

CategoríaICAP

Descripción del ICAP Nivel Características delEPISODIO

1 Bajo 0 - 60 0 0 -----

2 Regular/Bajo 60 - 100 0 0 – 100 Bueno

(100-150 ug/m3)

0 -----

3 Regular 100 - 180 0 100 100-200 Regular

(150-200 ug/m3)

0 -----

4 Regular/Alto 180 - 240 1 200 200-300 Malo 1 Alerta

5 Alto > 240 2 300 300-400 Critico 2 Preemergencia

2 400 400-500 Peligroso 2 Preemergencia

3 500 > 500 Excede 3 Emergencia

2.3 Análisis del pronóstico meteorológico PMCA

Las categorías PMCA 1-5 (bajo, regular/bajo, regular, regular/alto, alto) han sido descritaspor CENMA de acuerdo con sus características meteorológicas y de acuerdo con el rango deconcentraciones de PM10 al cual corresponden en la estación de Pudahuel. Esta última


relación se determinó mediante un análisis de correlación entre los pronósticos entregados ylas concentraciones reales medidas durante un período de validación.

El pronóstico PMCA es entregado por un meteorólogo experimentado que utiliza pronósticosclimáticos numéricos provenientes de centros internacionales de pronóstico meteorológico,como también la información generada por el centro de análisis de la DirecciónMeteorológica de Chile (DMCh), y los parámetros meteorológicos observados en un áreaamplia y en la R.M., efectuados por ellos mismos y por la DMCh. El pronóstico para laspróximas 24 horas es entregado para dos horarios: 10 a.m. y 10 p.m.

CENMA/CONAMA han investigado los resultados de estos pronósticos correspondientes alos años 1998 y 1999.

1998:

Hubo coincidencia en un 80% de los casos entre las categorías de PMCA pronosticadas y lasreales medidas en Pudahuel. El pronóstico para las próximas 24 horas sobreestimó lacategoría de PMCA (sólo por un dígito) aproximadamente en un 14% de las veces; incluso endos ocasiones se declaró una situación de preemergencia y las concentraciones sóloalcanzaron el nivel de alerta. Por otra parte, el PMCA pronosticado subestimó los nivelesreales aproximadamente un 6% de las veces. Los niveles de alerta reales fueronsubestimados en 13 ocasiones y en dos ocasiones se presentaron preemergencias oemergencias cuando sólo se había pronosticado una alerta.

Se compararon las categorías de PMCA pronosticadas con parámetros meteorológicos clavereales que se utilizaron en el proceso de pronóstico. Se demostró que, en general, había unaadecuada correlación entre la temperatura en la isobara 850 hPa y la altura de la isobara 500hPa con el PMCA pronosticado. Esto agrega credibilidad al método de pronóstico. Sinembargo, como es de esperar, se producen desviaciones del resultado “ideal”, como sedemostró en un 20% de los casos durante el invierno de 1998 e incluso en algunas ocasionesde potenciales condiciones de alerta/emergencia, cuando es de suma importancia que elpronóstico sea correcto.

1999:

El método de pronóstico meteorológico fue objeto de ciertas mejoras antes del invierno de1999: se desarrolló un modelo de pronóstico de advección de la afluencia del aire costerohacia la cuenca. En la práctica, esto sirve para pronosticar el término de un episodio, lo cuales importante para flexibilizar oportunamente las restricciones del episodio.


La “exactitud” general (correspondencia entre el PMCA pronosticado y el real) de lospronósticos de 24 horas fue de un 79% en el invierno de 1999 (prácticamente la misma queen 1998). Para las condiciones más desfavorables (las situaciones sinópticas señaladasasociadas con malas condiciones de dispersión), la exactitud fue de un 69% y un 80% paralos niveles de PMCA 4 y 5, respectivamente (contra un promedio de 74% durante latemporada de 1998).

En cuanto a los pronósticos de 48 horas, la exactitud general fue de un 66%, mientras que enlos pronósticos correspondientes a episodios la exactitud fue de aproximadamente un 40%.

Durante este año también se presentaron casos de sobreestimación y subestimación. En lacategoría PMCA 4 (regular/alto) se presentaron 3 casos de subestimación y 12 casos desobreestimación (de un total de 59 casos). En la categoría PMCA 5 (alto), hubo 3 casos quefueron sobreestimados.

Resumen

De lo anterior se puede resumir lo siguiente:

• El PMCA pronosticado para las próximas 24 horas fue acertado aproximadamente un80% de las veces, tanto en 1998 como en 1999 (contra aproximadamente un 56% en1997);

• El PMCA pronosticado para las próximas 48 horas fue correcto un 66% de las veces en1999, mientras que en 1998 fue correcto un 73% de las veces (contra un 52% en 1997);

• En cuanto a las categorías de episodios, la exactitud fue un poco menor, particularmenteen el caso de los pronósticos para las próximas 48 horas;

• En cuanto a los episodios, estos se sobreestimaron y se subestimaron. Lassubestimaciones son motivo de preocupación, puesto que en dichos casos no sepronostican los episodios, lo cual ocurrió en 15 ocasiones en 1998 y en 3 ocasiones en1999.

En el informe de evaluación de CENMA se resumen las experiencias de 1998 y 1999 y secomparan con los pronósticos de 1997. Además de contener observaciones similares a lasseñaladas anteriormente, se llegó a las siguientes conclusiones:

• que de acuerdo con las pruebas “Skill-Score” y, en comparación con el pronóstico de“referencia” usado anteriormente, el método oficial ha mejorado los pronósticos cuando


se espera que las condiciones imperantes durante ese día no experimenten variaciones.En 1999, el pronóstico de las próximas 24 horas experimentó una mejoría de un 47% a un76% en diferentes meses y una menor mejoría en los pronósticos de las próximas 48horas.

• que existe una tendencia general a sobreestimar las categorías más altas (3 a 5), es decir,el pronóstico es más alto que el observado. Esto corresponde a un margen de certeza, loque otorga una mayor protección a la población. Sin embargo, como se señalóanteriormente, también hubo casos de subestimación.

2.4 Análisis de los pronósticos relativos a concentraciones de PM10

Tal como establece la norma chilena para el PM10, es esencial que el método de pronósticopara el PM10 tenga una “exactitud” de por lo menos un 65% en cada una de las estacionesoficiales del SESMA (exactitud en términos de correspondencia entre la categoríapronosticada y la real). La exactitud de la primera aplicación de la metodología depronóstico (es decir, en 1998) debiera superar el 50% en al menos un tercio de las estaciones.

La metodología fue validada en 1997 y un experto independiente confirmó (InformeCassmassi) que cumplía con el requisito del “primer período de aplicación”. Enconsecuencia, la metodología fue oficializada en julio de 1998 a través de una Resolución delSESMA.

Actualmente, el pronóstico de PM10 se basa en una combinación de los siguientes dosmétodos:

• El método de “verificación”, que es el que se usaba para declarar los episodios antes de1998. Los episodios se declaraban para el día siguiente exclusivamente sobre la base delíndice de PM10 medido el día anterior. Este método aún se usa como parte del métodooficial aplicado a partir de 1998 para declarar las “alertas” para el día siguiente;

• El método “PMCA/PM10”, que es el descrito al inicio de la sección 2.2.

• Las preemergencias (y emergencias) se declaran sobre la base de cualquiera de estos dosmétodos o sobre la base de ambos.

1998:

Durante el invierno de ese año, se presentaron 36 episodios (niveles de ICAP >200,correspondientes a condiciones de Alerta y Emergencia).


Después de la puesta en práctica del nuevo método de pronóstico, durante todo el períodoinvernal (3 de julio–17 de septiembre), las categorías pronosticadas y las reales coincidieronen más de un 65% de las veces en todas las estaciones. La coincidencia oscilaba entre un65% (La Florida) y un 100% (Las Condes), lo que da un promedio de coincidencia del 70%.Esto significa que los resultados cumplieron con los criterios para el uso permanente de lametodología (o sea, de un 65% de exactitud en todas las estaciones).

1999:

Se realizaron actividades para perfeccionar y actualizar la metodología oficial para elinvierno de 1999. El modelo actualizado fue evaluado por expertos independientes. Sinembargo, el modelo actualizado no tuvo un desempeño mejor que el modelo oficial y, por lotanto, no fue utilizado en el invierno de 1999.

Durante dicho invierno, se produjeron 21 episodios de un total de 187 días controlados (adiferencia de los 36 días de 1998). Hubo una situación de emergencia.

El modelo oficial entregó pronósticos exactos en un 78-98% de los días en diferentesestaciones, siendo los menos exactos los de Pudahuel, lugar donde se presentan los mayoresniveles de PM10, especialmente durante los episodios.

Sin embargo, durante los episodios (categorías ICAP 1 y 2), la exactitud fue de 72%, enpromedio de todas las estaciones.

De las 14 preemergencias declaradas en 1999, 7 se basaron en verificaciones y 7 enpronósticos.

De acuerdo con el informe de evaluación de los pronósticos de CENMA, el modelo depronóstico tuvo el siguiente desempeño en 1999:

- La categoría ICAP 0 fue pronosticada correctamente en el 84% de los casos;

- La categoría 1 (Alerta) fue, sobreestimada, en general, y el promedio de exactitud fue deun 32%;

- La categoría 2 (Preemergencia) fue pronosticada correctamente en 2 de los 8 casos enPudahuel. Si se considera una reducción de un 10% en las emisiones (lo cualsupuestamente conduciría a una reducción del 10% de la concentración), el pronósticofue preciso en 5 de los 8 casos;


- La categoría 3 (Emergencia) se presentó una vez, pero no fue pronosticada.

Por lo tanto, al igual que en 1998, la tendencia general registró una sobreestimación de losepisodios, lo cual implica protección, pero también se omitieron algunos (3) episodios,particularmente uno de emergencia.

CENMA también ha comparado los resultados del modelo oficial con el método deverificación usado antes de 1997. De acuerdo con la prueba Skill-Score, se comprobó que elmétodo de pronóstico era mejor que el método de verificación en la estación de Pudahuel,pero en otras estaciones resultó ser mejor el método de verificación.

Resumen:

En cuanto al modelo de pronóstico de PMCA (la parte meteorológica del pronóstico), secomprobó que los resultados generales de este modelo eran adecuados, en el sentido de queen la mayoría de los casos se pronosticó una categoría ICAP correcta. Sin embargo, encuanto a las categorías de los episodios, la exactitud disminuye considerablemente. Latendencia general es hacia la sobreestimación, con lo cual se incrementa la protección de lapoblación, pero también se presentan casos de subestimación y, en 1999, se omitió unepisodio de emergencia que no fue pronosticado.

Esto indica que se debe mejorar la metodología utilizada.

En ambos años hubo una representación exagerada de los fines de semana en la muestra deepisodios. Esto se puede deber a una coincidencia, pero es necesario investigar otrosposibles motivos.

Evaluación

Las condiciones topográficas y meteorológicas sinópticas en la Región Metropolitana deSantiago y en la zona central de Chile generan condiciones complicadas para la dispersión delas emisiones de contaminantes, especialmente durante los períodos de alta contaminación.Actualmente, los episodios se presentan unas 20 veces durante un año normal. Estosepisodios generan altas concentraciones de PM10 y algunos otros contaminantes en ciertaspartes del área metropolitana.

Es necesario tener en cuenta que, en la actualidad, los niveles de concentración superiores a250 ug/m3, que corresponden a las condiciones de preemergencia y emergencia definidaspara la R.M., sólo se presentan en el área de Pudahuel (de las áreas que están siendomonitoreadas). Por lo tanto, es importante contar con un pronóstico correcto en Pudahuel.


La metodología de pronostico metereológico PMCA se caracteriza por lo siguiente:

• Una adecuada base teórica;

• Una adecuada disponibilidad de datos desde la escala sinóptica hasta la local;

• La inexistencia de un modelo matemático formal de los patrones de viento/temperaturalocales;

• Es un método validado;

• Resultados generales adecuados (tiene una correspondencia de 80% con la realidad), locual es significativamente mejor que la correspondencia del antiguo método de“prevalencia”;

• Menor exactitud en cuanto a los episodios, debido a que existe una tendencia a lasobreestimación, lo cual ofrece una mayor protección a la población, pero también existeuna tendencia a la subestimación, con lo cual se omite a veces pronosticar los episodios.

La metodología para pronosticar el PM10 se caracteriza por lo siguiente:

• La inexistencia de un modelo matemático formal de dispersión;

• Factores de corrección basados en relaciones empíricas lineales;

• Resultados generales adecuados, de baja exactitud en las condiciones de los episodios;

• No es mejor que el antiguo método de “prevalencia”, excepto en Pudahuel que es una delas áreas más críticas;

• Algunas subestimaciones. En 1999, una situación de emergencia no fue pronosticada.

Los equipos involucrados en los pronósticos están realizando un trabajo altamenteprofesional usando la metodología disponible, el cual difícilmente podría ser realizado demejor forma. Respecto de la metodología, existe la posibilidad de mejorarla y esto ya se estáinvestigando (ver sección C de este capítulo).


Análisis de la puesta en práctica de los planes para episodios cuando la calidad del airealcanza el nivel de emergencia

1. Planes operacionales del PPDA para enfrentar episodios críticos

El PPDA define tres líneas de acción para enfrentar los episodios críticos (PPDA, Capítulo7):

• Línea de acción 1, que incluye las medidas preventivas para los períodos de otoño einvierno, de una naturaleza más general;

• Línea de acción 2, referente a las medidas que se deben adoptar durante los episodioscríticos de acuerdo a la legislación actual;

• Línea de acción 3, la cual incluye medidas de perfeccionamiento del plan operacionaldurante la vigencia del PPDA.

1.1. Línea de acción 3: Perfeccionamiento del plan operacional

Es natural comenzar el análisis con el perfeccionamiento del plan operacional, puesto queestá directamente relacionado con el proceso de gestión de episodios y constituye la basepara la puesta en práctica de medidas de mitigación.

El PPDA requiere:

• Mejorar los pronósticos y garantizar la capacidad suficiente para realizar los pronósticos;

• Introducir el principio de “prevención” en la gestión de episodios;

• Mejorar el sistema de monitoreo;

• Establecer un sistema más flexible para la gestión de episodios, para su revisión yactualización en forma eficiente y, asimismo, para poder responder a las nuevasnecesidades que surjan con el tiempo;

• Diseñar planes operacionales para otros contaminantes además del PM10.

Se ha asignado a CONAMA la tarea de coordinar el trabajo necesario para poner en prácticaestas mejoras. Algunas de estas tareas son propiamente responsabilidad de CONAMA, perootras deben ser realizadas por otras entidades, tales como el Ministerio de Salud, etc. En una


lista de 14 medidas, el PPDA describe con cierto detalle el contenido de la labor necesaria ylos estudios que se deben realizar para introducir estas mejoras.

El PPDA solicita a todos los organismos involucrados que adopten medidas para mejorar lacoordinación institucional durante los episodios críticos (MEPC 14). También se les solicitainformar a CONAMA, después de cada episodio, respecto de las medidas adoptadas y sufiscalización, con el fin de evaluar su efectividad y detectar las fallas operacionales parapoder mejorarlas (MEPC 14).

CONAMA R.M., en su calidad de Secretaría Técnica de la COREMA Metropolitana, es elorganismo encargado de coordinar la gestión de episodios críticos. Esta tarea decoordinación incluye lo siguiente:

• Administrar los pronósticos y declaraciones de los episodios, lo cual incluye, porejemplo, la emisión de un informe diario;

• Informar a las diversas organizaciones involucradas y a la comunidad respecto de lasmedidas de mitigación adoptadas;

• Implementar un Programa de Información a la Comunidad (por ejemplo en escuelas yhospitales) con recomendaciones acerca de la forma en que se debe actuar durante unepisodio y la manera en que la comunidad puede contribuir a prevenir los episodios(MEPC 15);

• Diseñar indicadores de efectividad y formatos de presentación de informes sobre losucedido durante episodios críticos (MEPC 18), con el fin de mejorar los aspectosoperacionales y la eficiencia del sistema;

• Verificar periódicamente el correcto funcionamiento de los Planes Operacionales (MEPC28).

1.2. Línea de acción 1: Adopción de medidas preventivas durante el períodootoño/invierno

Esta línea de acción incluye 7 medidas para disminuir las emisiones, mejorar elreconocimiento, reducir el riesgo de exposición a través de otros métodos, además de unatarea preventiva. Estas medidas son: restricción permanente del tráfico vehicular (basada enel último dígito del número de la patente de los vehículos sin convertidor catalítico y otrosvehículos), plan de administración del tráfico con el fin de mejorar los flujos vehiculares,promoción del uso de vehículos compartidos etc., vacaciones de invierno más extensas para


los colegios, mitigación del polvo (por ejemplo, restringir las actividades de construccióndurante el invierno), campañas de reconocimiento, mejor control permanente de fuentespuntuales y de vehículos de transporte público y de carga.

1.3. Línea de acción 2: Adopción de medidas durante los episodios

Éstas incluyen:

• Siete medidas de carácter más general (algunas de tipo administrativo, como las descritasanteriormente): aumentar el cierre de fuentes puntuales de emisiones de esa categoría aun 30%, plan de emergencia de invierno para enfrentar las mayores necesidades deatención médica, preparación de un Plan de Red Vial de Emergencia para el TransportePúblico mejorar la eficiencia de los lugares de capacidad reducida (por ejemplo,restricción de estacionamientos, cambios en la dirección del tránsito);

• Cuatro medidas adicionales que serán aplicadas durante las situaciones de preemergencia:restringir la circulación vehicular (hasta 4-6 dígitos, incluidos los autobuses), disminuirlas emisiones de fuentes puntuales (sólo calderas, panaderías) en un 30%, implementar unPlan Vial de Emergencia para el Transporte Público, analizar la posibilidad de suspenderlas actividades físicas en los colegios, mejorar el control de las fuentes de emisión,mejorar la limpieza de calles, aumentar la frecuencia de recorrido del metro, analizar laadopción de otras medidas para los días domingo;

• Dos medidas adicionales para las situaciones de emergencia: restricción adicional de lacirculación vehicular (hasta 6-8 dígitos, pero con la posibilidad de hacer excepciones),disminución de las emisiones de fuentes puntuales en un 50% (sólo calderas ypanaderías).

2. Análisis del manejo del procedimiento para la declaración de episodios

Esta es una de las “primeras” tareas de gestión de episodios de la CONAMA R.M.. Elprocedimiento se ajusta a los requisitos establecidos en la Resolución Nº 12.612 del SESMA,que entró en vigencia el 3 de julio de 1998. Básicamente, la resolución señala lo siguiente:

• El Nivel 1 (situaciones de Alerta) se declara sobre la base de mediciones reales delmismo día (valores ICAP), partiendo de la base que esas condiciones prevalecerán;

• Los Niveles 2 y 3 (situaciones de Preemergencia y Emergencia) se declaran deconformidad con los pronósticos del modelo oficial;


• En caso presentarse niveles de emergencia que no fueron pronosticados, se deberáadoptar medidas inmediatas basadas en las mediciones.

Podría señalarse, además, que la declaración de episodios y las medidas restrictivasimplementadas pueden ser revocadas si las mediciones detectan un mejoramientosignificativo de la situación. No se nos ha proporcionado la descripción de losprocedimientos exactos que se deben seguir para revocar un episodio declarado.

Se considera que este es un procedimiento preventivo, orientado a evitar los posiblesepisodios en la mayor medida posible. Por lo tanto, si a las 10 a.m. las mediciones muestranun nivel ICAP 200, es necesario declarar una alerta ambiental y si se pronostica un nivelICAP 300 o mayor, se declara una situación de emergencia. La categoría de “alerta” fueestablecida en 1998, como parte de esta nueva metodología de pronóstico.

En su informe sobre la gestión de los Episodios de Contaminación por Material Particuladoen 1998, la CONAMA describe sus actividades relacionadas con la declaración de episodios.No se ha facilitado a los auditores una descripción respecto de actividades similares en 1999.

En respuesta a los requerimientos del PPDA, la CONAMA se ha encargado de lo siguiente:

• Perfeccionar el sistema de monitoreo, a través de la creación de un sistema en línea y lainstalación de nuevas estaciones en la parte sur y occidental de la ciudad (por ejemplo,Pudahuel), donde las mediciones iniciales registraban, en ocasiones, concentraciones muyelevadas. Estas estaciones fueron incorporadas a las actividades relacionadas con lospronósticos;

• Establecer y comenzar a utilizar el modelo de pronóstico en julio de 1998, fecha desde lacual se están realizando estudios y evaluaciones relacionados con su perfeccionamiento;

• Mejorar la capacidad para realizar pronósticos y declarar episodios por la existencia delPPDA. El número de integrantes del grupo de CONAMA a cargo de la calidad del aireaumentó de los 6 que lo formaban a principios de la década del 90 a 15 personas en total.Esto no necesariamente significa que la capacidad es suficiente para realizar todas lastareas y manejar todos los problemas asignados a CONAMA como parte del PPDA.

Considerando la exactitud de los pronósticos en general, se puede decir que, en términosgenerales, el modelo de pronóstico funciona satisfactoriamente. Cumple con los requisitosestablecidos en la nueva norma para el PM10. Sin embargo, el pronóstico de episodios, quees el verdadero objetivo del sistema, tiene un menor grado de exactitud y se podríanintroducir mejoras. Las condiciones meteorológicas y de dispersión que generan los


episodios en Santiago son, sin embargo, muy complicadas y, sobre la base de los datosproporcionados y otras fuentes disponibles, los auditores opinan que el equipo lo ha sabidoaprovechar al máximo. Su trabajo debe ser considerado de alta calidad. El equipo deCENMA/CONAMA está investigando diversas maneras para mejorar los pronósticos usandolos mismos conceptos o unos similares.

3. Análisis de la gestión de episodios críticos

Esta actividad incluye, entre otras, la tarea de CONAMA de informar al público y a lasentidades responsables de implementar las medidas.

De acuerdo con el informe preparado por CONAMA sobre la gestión de episodios en 1998,su tarea de informar parece haber sido cumplida de acuerdo a los requisitos establecidos en elPPDA. El formato del informe de pronóstico se ha mejorado y estandarizado y se envíaoportunamente a las entidades correspondientes. Considerando que, aparentemente, suelenocurrir episodios durante los fines de semana, se están realizando gestiones especiales paragarantizar un flujo de información durante esos días.

De acuerdo con la legislación vigente, una vez que el informe ha sido enviado y recibido porlas entidades correspondientes, la puesta en práctica de las respectivas medidas es deexclusiva responsabilidad de dichas entidades. El papel de CONAMA como entidadcoordinadora es claro, pero la responsabilidad en cuanto al manejo interno de los episodiosen dichas entidades es de la exclusiva responsabilidad de éstas.

La obligación de CONAMA de informar al público está siendo cumplido por un relacionadorpúblico. Considerando las duras críticas que ha recibido la CONAMA en relación con elPPDA, quizás sería aconsejable mejorar y reforzar la función de CONAMA de informar a lacomunidad.

No hay información específica respecto del trabajo realizado en relación con un sistema degestión más flexible, aunque la descripción que CONAMA hace de sus actividades degestión indican que el enfoque es más bien flexible.

En cuanto al desarrollo de planes operacionales para otros contaminantes, se nos hainformado que los planes operacionales para el O3 se usarán en una fase preliminar en el año2000.

Las autoridades de salud también han requerido que se dicten normas y desarrollen planesoperacionales para el PM2.5. Ya se ha iniciado el trabajo relacionado con una nuevanormativa para el PM2.5.


4. Análisis de la eficiencia de la puesta en práctica de medidas para los episodios

El informe de CONAMA sobre la gestión de episodios en 1998 describe las diversasactividades realizadas para implementar las medidas:

• Declaración de restricción adicional de tráfico vehicular: respecto de los vehículoslivianos de pasajeros, esta medida es válida sólo para vehículos sin convertidor catalítico,cuyo número es cada vez menor dentro del parque automotor total. Los vehículos conconvertidor catalítico circulan sin restricción. Si bien la contribución de estos vehículos alas emisiones de partículas de combustión es mínima, dichos vehículos contribuyen alpolvo resuspendido que forma parte del PM10. Por lo tanto, la libre circulación de losvehículos con convertidor catalítico disminuye el potencial efecto de la medida derestricción vehicular.

• Control y fiscalización de las emisiones de los vehículos: durante los episodios, la entidadresponsable reforzó sus actividades de monitoreo en las calles. Aproximadamente un20% de los vehículos fueron rechazados.

• Control y fiscalización de las quemas relacionadas con actividades agrícolas: Esta es unafuente potencialmente importante, especialmente durante los episodios con bajastemperaturas superficiales, cuando se usa el humo de fogatas para evitar que las cosechasse dañen con las bajas temperaturas. Se realizaron controles pertinentes, y se detectaronuna serie de quemas en diversas comunas, especialmente en Melipilla, Maipo yTalagante. Para reducir estas quemas durante los episodios quizás sería aconsejablerealizar campañas de concientización.

• Control y fiscalización de fuentes fijas y de las actividades en el rubro de la construcción:al parecer esta actividad consume la mayor parte de los recursos de PROCEFF,especialmente desde que el número de fuentes responsables de hasta un 30% de lasemisiones aumentó considerablemente a raíz del cambio a gas natural como fuente deenergía. La cantidad de fuentes que deben dejar de operar durante las preemergenciasasciende actualmente a cerca de 300 y a 500 durante las emergencias. PROCEFF haestado mejorando sus procedimientos y ha aumentado la capacitación de inspectores paraenfrentar esta demanda.

La medida destinada a detener una parte importante de la combustión de las calderas esrazonable, tanto en términos de su contribución a las partículas primarias como a lasemisiones de SO2, el cual contribuye a la formación de partículas secundarias queforman parte del PM10.


• Respecto del aumento en la cantidad de fuentes que deben dejar de operar debido a lagasificación: esto también produce una disminución importante del total de emisiones dematerial particulado de las calderas. En consecuencia, podría quizás haber una ciertaflexibilidad en cuanto a la cantidad de fuentes que deben dejar de operar.

• Medidas preventivas relacionadas con las actividades físicas: después de la fase inicial,durante la cual no se mantenía una comunicación regular con el SEREMI del Ministeriode Educación, se confirmó que la población estaba sumamente preocupada respecto de laexposición de alumnos y estudiantes, recibiéndose muchas quejas acerca de la obligaciónde participar en clases de educación física durante los días de preemergencia en algunasescuelas y no en otras. La CONAMA considera que las clases de educación física debenrealizarse, de preferencia, en las tardes, excepto en el área noreste de la ciudad, donde espreferible que se efectúen en la mañana. Esta recomendación debiera incluirse en elPrograma de Información a la Comunidad mencionado anteriormente.

• Estadísticas de salud: la Unidad de Estadísticas e Informática de la Secretaría MinisterialRegional del Ministerio de Salud emite periódicamente estadísticas (al menos en 1998)acerca del número de pacientes admitidos por afecciones respiratorias a los servicios deurgencia de la R.M. (durante las dos semanas anteriores a la fecha del informe). LaCONAMA afirma que ha comparado estos datos con los del PM10 del períodocorrespondiente. En su opinión, estos datos podrían ser una buena herramienta paraevaluar los efectos del PPDA en la salud de la población en el largo plazo.

No se entregaron estimaciones a los auditores respecto de la reducción real de emisiones quese podría lograr con la aplicación de medidas durante un episodio, por ejemplo, depreemergencia. Sin embargo, si se considera una disminución de un 30% de las emisiones delas calderas, un 50% de las emisiones de los vehículos y un 50% de la quema de biomasa, selograría una reducción de un 30% del total de partículas por combustión. Por otra parte, si setoma en cuenta la resuspensión de polvo de los caminos, la reducción sería menor, quizás deun 20%, puesto que la mayoría de los vehículos (los equipados con convertidor catalítico)seguirían circulando. Probablemente, esta reducción corresponde a una sobreestimación, yaque es posible que las medidas no se apliquen plenamente. Sería interesante poder contarcon una estimación más exacta de este fenómeno.

5. Evaluación de la puesta en práctica de los planes para enfrentar episodios

El PPDA describe las acciones que se deben adoptar para enfrentar los episodios críticos,estableciendo las medidas preventivas generales (Línea de acción 1), las medidas que se


deben adoptar durante los episodios (Línea de acción 2) y las medidas para perfeccionar elplan operacional (Línea de acción 3).

Respecto de la Línea de acción 3 (plan operacional), la exigencia del PPDA de mejorar elmétodo de monitoreo y pronóstico se ha cumplido. El monitoreo se hace en línea, ha sidoampliado a la (presumiblemente) parte más contaminada de la ciudad y es en la actualidaduna base adecuada para la gestión de los episodios. El método de pronóstico fue evaluado enla sección 2 precedente.

Los procedimientos de gestión para manejar los episodios críticos parecen funcionaradecuadamente. CONAMA envía oportunamente la información y muchas de las entidadesresponsables de manejar las fuentes más importantes (tráfico, fuentes puntuales, quemas)parecen estar desarrollando una labor adecuada y CONAMA valora sus esfuerzos.Obviamente, un problema que persiste es la posibilidad de que el actual sistema pueda omitirel pronóstico de algunos episodios.

Se están desarrollando planes operacionales para el ozono y el PM2.5.

Otros requisitos respecto de la información al público: en vista de las críticas dirigidas a laCONAMA, que no siempre parecen estar basadas en los hechos, sería aconsejable reforzar elequipo PPDA de la CONAMA que es responsable de entregar información al público.

En cuanto a la Línea de acción 1 (medidas preventivas generales para los meses de otoño einvierno), los auditores no han tenido la oportunidad de ver una descripción completa de lapuesta en práctica de las mismas y, por lo tanto, no pueden evaluar su eficiencia.

Respecto de la Línea de acción 2 (medidas que se deben adoptar para enfrentar losepisodios), las medidas del PPDA apuntan a reducir las categorías de fuentes másimportantes en la R.M. y, como se mencionara anteriormente, estas medidas parecen habersido rigurosamente aplicadas. Los auditores no han visto estimaciones “oficiales” del efectoreal de la reducción en las emisiones. Se quisiera destacar la importancia de controlarespecialmente los autobuses viejos durante los episodios y también la quema de biomasa.


Sugerencias para futuras mejoras

Sobre la base del análisis realizado en las secciones A y B de este Capítulo, se pueden sugeriralgunas formas de mejorar las actividades para manejar los episodios de emergencia.

1. Perfeccionamiento de la metodología de pronóstico:

El equipo CENMA/CONAMA ya está investigando las formas para mejorar los pronósticosutilizando los mismos conceptos o unos similares:

• En 1999 se evaluó una metodología de regresión múltiple de CENMA, la cual demostróuna mejor correspondencia entre las concentraciones de PM10 pronosticadas y lasobservadas y una mayor exactitud en el pronóstico de episodios. La tendencia asobreestimar es menor, pero subsiste el mismo nivel de subestimación.

Este modelo comienza con el promedio móvil de las últimas 24 horas a las 10 a.m. del día 0 ypronostica el promedio real máximo para las 24 horas siguientes, hecho que normalmentesucederá durante el mismo día o en la tarde. Este método, por lo tanto, no proporciona eltiempo suficiente para implementar las medidas antes de que se presente el episodio.

• En 1999 también se evaluó el modelo de calidad del aire del Dr. Misumi. Este modelousa los datos meteorológicos y de calidad del aire desde las 6 a.m. hasta las 10 a.m. deldía 0 y pronostica, por ejemplo, las concentraciones que se presentarán a la 1 a.m. de losdías 1 y 2. Este modelo tiende a sobreestimar en forma importante las concentracionesmáximas. Quizás esto se deba en parte al hecho de que el modelo fue desarrollado yprobado con los datos correspondientes a 1997-98 y la evaluación se efectuó en 1999, sinque se efectuaran los ajustes correspondientes a la disminución general de laconcentración de PM10 que se produjo durante esos 2-3 años, o sea, una reducción deaproximadamente un 28% de acuerdo al informe de evaluación del modelo de CENMA.La regresión entre las concentraciones de PM10 pronosticadas y las observadas con estemodelo son sólo marginalmente mejores que las del modelo oficial. Existe la posibilidadde perfeccionar el desempeño de este modelo adaptándolo a las condicionesmeteorológicas especiales que originan los episodios.

• Expertos estadounidenses están desarrollando un nuevo modelo de pronóstico estadísticode la calidad del aire sobre la base de las experiencias del área costera del sur deCalifornia. Se espera evaluar esta herramienta en el año 2000.

• Se ha producido una discusión polarizada respecto de la posibilidad de incluir indicadoresbiomédicos (IBM) como indicadores adicionales para poder declarar un episodio. Los


auditores consideran que el tiempo que dichos indicadores tarden en establecerse, entérminos del aumento de afecciones respiratorias después del comienzo de un episodio(2-3 días), y el hecho de que muy pocos episodios duran más de 2 días, significa que losIBM no serían indicadores útiles para declarar episodios. La opinión de los auditoresrespecto a esta materia coincide con la de otros expertos (los doctores Lester Grant eIsabelle Romieu).


Si se espera mejorar en forma importante el pronóstico mediante el uso de dichosmodelos, se requeriría un modelo meteorológico regional completo, graduado desde laescala sinóptica hasta la escala de la R.M., unido a un modelo de dispersión con unacompleta variación temporal y espacial de emisiones incorporada a un modelo de emisiónoperacional. Este sistema de modelo se podría crear, pero se requerirían substancialesrecursos y tiempo para establecerlo y verificarlo.

Dichos modelos también son parte importante de un adecuado análisis de costo-beneficiode las medidas en general, aunque la necesidad de contar con un modelo de dispersiónpara dichos propósitos es menor.

2. Selección y puesta en práctica de medidas para reducir las emisiones durante losepisodios

Las medidas deberían estar dirigidas lo más específicamente posible a los sectores donde seencuentran las principales fuentes de emisión (y precursoras) de PM10 en época deepisodios. En general, las medidas del PPDA están dirigidas a las principales categorías defuentes, pero:

• Se sugiere considerar la posibilidad de aplicar medidas más “duras” orientadas a algunossectores importantes:

− los autobuses viejos (anteriores a EPA91), los cuales, según el inventario deemisiones actualizado, estos representan aproximadamente un 27% de las fuentesmóviles de emisión de partículas.

− con respecto a los automóviles con convertidor catalítico: se sugiere evaluar endetalle su contribución al PM10 durante los episodios. Indudablemente su emisiónde partículas de combustión es ínfima, pero su contribución a la resuspensión delpolvo de los caminos es tan alta como la de los vehículos sin convertidor catalítico.


Si se determina que las partículas resuspendidas constituyen una parte importantede los episodios con altas concentraciones de PM10, sería aconsejable aplicartambién la restricción a dichos vehículos.

3. Capacidad del equipo CONAMA PPDA

El equipo CONAMA PPDA es responsable de realizar diversas tareas de seguimiento delPPDA, además de administrar el sistema de pronóstico de episodios. Es necesario garantizarque el equipo cuente con la suficiente capacidad para realizar las tareas administrativasrelacionadas con los pronósticos y que, además, acelere los esfuerzos por mejorar el sistema.

Para garantizar que el público esté debidamente informado de las actividades relacionadascon los pronósticos y el desempeño de los mismos, se sugiere evaluar la posibilidad dereforzar el grupo que está a cargo de esta tarea.

Auditoría PPDA IX-132

IX. ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO DE LAS ACTIVIDADES DEL PPDA


i) Evaluación

i.a) Costos y efectividades

• Los cálculos de costos parecen haber sido realizados profesionalmente, conconocimiento de los principales parámetros que inciden en las estimaciones de costos,expresados como valor actual, y usando las herramientas de análisis económicoadecuadas.

• La metodología de análisis empleada por el PPDA considera una relación lineal entrelas emisiones y las concentraciones de contaminantes resultantes. Es aconsejable que lacosto-efectividad se calcule en términos de los costos por valor de concentraciónreducida en los centros poblados o en términos del menor valor total de exposición de lapoblación. Las medidas de control deberían priorizarse de acuerdo con este criterio. Eneste caso, las medidas sobre las fuentes vehiculares en el centro de la ciudadaumentarían su efectividad con respecto a fuentes puntuales de elevaciones altas en lasafueras.

• Los cálculos de efectividad parecen ser adecuados, aunque se formulan reparos encuanto a algunos de ellos.

i.b) Beneficios

• Se formulan observaciones metodológicas con respecto al cálculo de los beneficios,relativas a las concentraciones de contaminantes empleadas (uso de modelos dedispersión), relaciones de exposición-respuesta (dificultades del uso de relaciones deotros países) y tasas de prevalencia utilizadas.

• El PPDA adopta el enfoque de capital humano, que rara vez se usa en los análisisinternacionales. Este procedimiento lleva, eventualmente, a obtener menos beneficiosque los obtenidos en otros países. En opinión de los auditores, las estimaciones debeneficios entregadas por el PPDA son subestimadas o, al menos, son innecesariamenteconservadoras.


ii) Recomendaciones

ii.a) Costos y efectividades

• Los cálculos de costo-efectividad (si esta se sigue empleando en el futuro) debenmejorarse en la próxima etapa del plan:

- Deben considerarse las concentraciones o la exposición, en lugar de las emisionessolamente, o, al menos, basar la costo-efectividad sobre cifras de “emisiónsubrogada”, en las que se consideren los efectos principales de las diferencias deubicación y altura de las diversas fuentes.

- Deben mejorarse las estimaciones de costo y efectividad de numerosas medidas delPPDA.

ii.b) Beneficios

• Debe implementarse un modelo de dispersión apropiado que permita pronosticardebidamente los efectos de los métodos de reducción de la contaminación en el área deSantiago. Esto permitirá calcular más precisamente los beneficios de los distintosescenarios de reducción de la contaminación.

• Debe realizarse una investigación permanente de las relaciones dosis-respuesta enSantiago.

• Debe reunirse información (actualmente inexistente) sobre prevalencia de enfermedadesen Santiago, que puede usarse para estos cálculos.


G. Revisión del proceso de análisis de costo-beneficio y sus limitaciones

1. Limitaciones de esta revisión

Los auditores han revisado el Capítulo 9 del PPDA: “Estimación de Costos y BeneficiosEconómicos y Sociales del Plan”, efectuando además una revisión preliminar de losdocumentos de respaldo.

Una auditoría completa de los estudios de costos y beneficios económicos y sociales que serealizaron para el PPDA hubiera demandado una cantidad de tiempo y recursosconsiderablemente mayor que la que se disponía para esta Auditoría. En consecuencia, loscomentarios que se hacen sobre este Capítulo 9 dicen relación con la metodología general yno con los valores específicos de los costos y beneficios presentados en las tablas ni con losdetalles de sus cálculos.

Como comentario general sobre la revisión, los auditores desean señalar que la metodologíautilizada para determinar costos, beneficios y costo-efectividad está en principio de acuerdo alos procedimientos científicos y técnicos universalmente establecidos y aceptados. Sinembargo, es importante señalar la debilidad de las metodologías, en cuanto no proveen lamejor base costo-efectiva en la reducción de la contaminación atmosférica sobre la salud dela población. Los auditores consideran que las metodologías usadas fueron las únicasdisponibles para la primera versión del PPDA, constituyendo un compromiso apropiado entreun análisis a fondo y la necesidad de actuar con prontitud en atención a la crítica situaciónatmosférica de la ciudad.

En consecuencia, los comentarios y evaluaciones contenidos en este capítulo debenconsiderarse como un análisis general retrospectivo orientado a mejorar el PPDA en susegunda etapa, programada para el año 2000.

2. Examen del proceso de análisis de costos y beneficios en general

La estimación de los costos asociados a los niveles actuales de contaminación y losbeneficios de salud que podrían derivarse de una reducción de las concentraciones decontaminantes atmosféricos se basan en:

• cambios en la exposición a la contaminación ambiental bajo análisis,

• relaciones de exposición-respuesta,


• prevalencia de enfermedades, y

• valoración de las medidas concretas necesarias con relación a una enfermedad y loscostos indirectos asociados con diversos estados de salud.

El análisis de costo-beneficio es parte del sistema de gestión de la calidad del aire. En elCapítulo II B de esta auditoría también se incluye una breve descripción del mismo.

En esta auditoría se describirán los principios utilizados para evaluar los costos y beneficiosasociados con una menor contaminación atmosférica, en términos monetarios y de salud, y secomentará el análisis de costo-beneficio contenido en el plan. No se calcularán los valoresresultantes de los cambios propuestos.

2.1. Cambios en la exposición a la contaminación atmosférica

Los beneficios pueden analizarse desde diversos puntos de vista:

• Puede examinarse en cuánto se estima el costo de los actuales niveles de contaminaciónen términos de daños (por ejemplo, efectos sobre la salud),

• Cuántos beneficios (por ejemplo, reducción del daño) se ha logrado en un momento dadouna vez que se ha reducido la contaminación,

• Cuánto beneficio se lograría si se cumplieran las normas de calidad de aire. Losbeneficios se estiman separadamente de acuerdo con los cambios de concentración decada compuesto contaminante.

En la mayoría de los estudios epidemiológicos, la exposición a la contaminación atmosféricarefleja mediciones registradas en una o más de las estaciones de monitoreo ambientalactualmente en funcionamiento, aunque por lo general esto es insuficiente ya que lasmediciones no son siempre lo suficientemente precisas como para dar una estimación de laexposición individual. Es conveniente usar modelos detallados para ampliar las estimacionesde exposición en un área geográfica determinada, por ejemplo, de una grilla de 1 km2.Mucho mejor todavía es la posibilidad de ajustar los valores obtenidos de un modelo usandolas mediciones disponibles, de manera que su exactitud sea equivalente a éstas yposteriormente mejor que ellas. Idealmente, debe estimarse la reducción de la contaminaciónen cada grilla de 1 km2 derivada de las medidas diseñadas para tales efectos y multiplicarsepor el número de personas que viven dentro de esa grilla.


Esta información debe constituir la base para calcular los beneficios acumulados de lasmedidas de reducción de la contaminación. En algunos casos, estas medidas tambiéninvolucran la redistribución de la contaminación, debido a, por ejemplo, elredireccionamiento del tráfico, de manera que en algunas áreas aumenta la exposición aciertos contaminantes. En este último caso, el análisis final de beneficios también incluirálos daños adicionales en ciertas áreas.

Se ha reconocido que los contaminantes individuales considerados en los estudiosepidemiológicos pueden ser en realidad indicadores de una mezcla de varios contaminantesque se originan en una misma fuente. Por lo tanto, los efectos de salud atribuidos a uncompuesto también pueden reflejar la exposición a otros compuestos que varían de la mismamanera. La mezcla de contaminantes que representa el indicador varía según la temporadadel año, hora del día y región, debido a diferencias en la importancia relativa del tráficovehicular y de las fuentes de emisión industriales, energéticas y domésticas.

En muchas regiones los compuestos están estrechamente correlacionados, debido a que unaspocas fuentes principales emiten diversos contaminantes simultáneamente y, especialmente,al impacto de las condiciones meteorológicas que determinan las variaciones deconcentración de todos los compuestos contaminantes. Esto hace difícil separar y cuantificarel impacto relativo de cada compuesto contaminante. El problema de separar los efectoscrece a medida que el tiempo promedio se alarga, ya que la exposición a cada compuestocontaminante por un período más prolongado o a lo largo de toda la vida, tiende a estarestrechamente correlacionada con la exposición a otros compuestos.

Por lo tanto, al evaluar los beneficios de las medidas de reducción de la contaminación, esimportante considerar cada compuesto contaminante como indicador de varios compuestoscombinados. Debe tenerse cuidado antes de sumar los beneficios aportados por la reducciónde diversos compuestos contaminantes. Esto sólo puede hacerse en los casos en que se sabe apriori que los compuestos no están directamente relacionados entre sí (por ejemplo, el ozonoy el PM2.5, que alcanzan sus niveles máximos en distintas épocas del año).

2.2. La relación exposición-respuesta

Las relaciones exposición-respuesta son un elemento necesario en la cuantificación de lasconsecuencias económicas de la exposición a la contaminación atmosférica y en laestimación de los beneficios económicos de los planes de reducción de la contaminación. Laevaluación de la exposición-respuesta con respecto a los efectos que la contaminación tienesobre la salud y la estimación de sus consecuencias económicas debe hacerse, en la medidade lo posible, sobre la base de información (funciones dosis-respuesta, costos de


hospitalización, costos de medicamentos, días de ausentismo laboral, etc.) del área geográficaque se está considerando.

Un número creciente de estudios epidemiológicos intentan establecer funciones deexposición-respuesta para los distintos tipos de efectos de salud y contaminantesatmosféricos. Estos estudios se centran en distintos “indicadores finales” (end-points), losque pueden dividirse en dos categorías principales:

• Indicadores finales biológicos, tales como mortalidad o años de vida perdidos, funciónpulmonar disminuida, síntomas respiratorios y ataques de asma. Los indicadores finalesbiológicos pueden ser autoinformados o medidos/informados por profesionales.

• Indicadores finales sociales o de consecuencias; por ejemplo, hospitalizaciones, uso demedicamentos y ausentismo laboral o escolar.

Numerosos estudios han informado las asociaciones existentes entre contaminaciónatmosférica y diversos indicadores finales de salud(consultar la lista de estudios relativos aefectos de salud de la contaminación atmosférica en Santiago5), incluyendo:

• Mayor mortalidad, especialmente por causas cardiovasculares y respiratorias

• Mayor tasa de incidencia y duración de síntomas respiratorios agudos

• Exacerbación de asma

• Disminución de la función pulmonar

• Mayor número de hospitalizaciones, especialmente por enfermedades respiratorias ycardiovasculares

• Mayor prevalencia de enfermedades crónicas; por ejemplo, bronquitis crónica.

Aunque la mayoría de los estudios sobre relaciones de exposición-respuesta ha examinadolos efectos de corto plazo (diarios) de la contaminación atmosférica sobre los indicadoresfinales de salud, unos pocos han intentado evaluar “efectos de largo plazo” (efectos de la

5 El estudio APHEA fue un estudio conjunto de la Unión Europea relativo a los efectos de la contaminaciónatmosférica sobre la mortalidad y hospitalizaciones /estudio de series temporales) en grandes ciudadeseuropeas.


contaminación atmosférica debido a exposición integrada durante varios años). Por ejemplo,la gran prevalencia de síntomas y enfermedades crónicas se debe probablemente a unaexposición integrada de más largo plazo. En lo que se refiere a los efectos crónicos, esmucho más problemático establecer funciones de exposición-respuesta confiables, debido aque la evaluación de la exposición es mucho más difícil. Sin embargo, los efectos crónicospodrían perfectamente bien superar los efectos agudos en términos de impacto económico ysufrimiento humano.

Tres estudios realizados en los EE.UU. arrojaron evidencias de un efecto crónico de lacontaminación atmosférica (material particulado y ozono) sobre la tasa de mortalidad de lapoblación (Dockery et al., 1993; Pope et al., 1995; y Abbey et al., 1999). Aumentos de latasa de mortalidad podrían, con el tiempo, traducirse en una esperanza de vida más baja de lapoblación. Estos estudios contienen coeficientes de exposición-respuesta más altos que losestablecidos en estudios sobre los efectos de corto plazo de la contaminación sobre la tasa demortalidad diaria. Sin embargo, el beneficio que puede obtenerse de una reducción de lacontaminación atmosférica en términos de los efectos de largo plazo (en la mortalidad comotambién en otros indicadores finales crónicos), va aumentando con los años.

Para estimar el beneficio en términos anuales, deben aceptarse algunas suposiciones sobre laescala temporal: una vez que se materializa un cambio de exposición, ¿cuánto demora enmanifestarse (“time lag”) en la población, un cambio en la exposición a contaminantes y elefecto total en términos de reducción de riesgo? No existe consenso en cuanto a lametodología que debe usarse para estimar cómo un efecto crónico por contaminaciónatmosférica afecta las tasas de mortalidad de la población. Sin embargo, los efectos agudossobre la mortalidad pueden estimarse sobre una base anual a partir de la función de losefectos de corto plazo proyectada linealmente.

Este procedimiento no considera el efecto de cosecha (“harvesting effect”), que es elfenómeno que se produce cuando se observa una disminución en el número de muertes luegode un aumento inicial de las mismas asociado a altos niveles de contaminación, aun cuandoprevalece el alto nivel. Se supone que en este caso la disminución del número de muertes sedebe a que el “grupo de individuos susceptibles” se ha agotado. Existe la posibilidad de queexista un conteo doble parcial si los efectos crónicos y agudos se incluyen simultáneamente,usando sólo la función para efectos de corto plazo; pero esta posibilidad desaparecería si setomara una base anual, a la luz de los estudios que demuestran un efecto importante de laexposición de largo plazo sobre la tasa de mortalidad.

Se piensa que la relación de exposición-respuesta sería una curva en forma de S. El extremoinferior de la curva representaría un umbral por debajo del cual no se producirían efectos


conocidos, mientras que el extremo superior de la curva representa un área en la cual se sabeque la relación de exposición-respuesta se aplana.

Con relación a la mayoría de los compuestos, ha sido bastante difícil identificar un valor deumbral. Sin embargo, los costos y beneficios se calculan para aquellos valores que superanun umbral. Para dar un valor subrogado, la Tabla 9.1 indica la Normativa de Calidad delAire6 de la OMS e información adicional que podría ser de utilidad. En la Normativa de laOMS no se indica un valor de umbral para el PM10 debido a que la literatura disponible nopermite establecerlo. Sin embargo, en atención a las enormes consecuencias económicasinvolucradas, se sugieren los valores de corte indicados en los documentos que contienen laposición de la Comisión Europea con respecto al material particulado.

Las relaciones no pueden suponer linealidad sobre todas las concentraciones. En los casos enque estaba disponible, la Tabla 9.1 indica también el límite superior de linealidad.

Tabla 9.1. Resumen de las guías recomendadas por la OMS, umbrales y límite superior delinealidad

Compuesto Tiempopromedio

Umbral Guía (AQG)de la OMS

Valor de subrogaciónsugerido para el umbral

Límite superiorde linealidad

Material Particulado(PM10)

Principalmentediario

ninguno ninguno Se sugiere PM 40 µg/m3 200 µg/m3

Dióxido de Nitrógeno(NO2)

1 hora 200 µg/m3 200 µg/m3


24 horas No se haanalizado en

este nivel

200 µg/m3


anual 40 µg/m3 40 µg/m3

Dióxido de azufre(SO2 )

10 min. 500 µg/m3 500 µg/m3

6 Organización Mundial de la Salud (OMS) (1995) Actualización y revisión de las normas de calidad del airerecomendadas para Europa, Reunión del Grupo de Trabajo de Contaminantes Atmosféricos “Clásicos”,Bilthoven, Holanda, 5 de noviembre de 1996. EUR/HFA meta 21, en compleción.


Compuesto Tiempopromedio

Umbral Guía (AQG)de la OMS

Valor de subrogaciónsugerido para el umbral

Límite superiorde linealidad


24 horas Ningunopara

mortalidadaguda

125 µg/m3 125 µg/m3


anual 50 µg/m3 50 µg/m3

Plomo Ninguno 0.5 µg/m3 0.5 µg/m3

Las relaciones informadas deben considerarse como simplificaciones. No consideran lanaturaleza compleja más realista de la relación, como, por ejemplo, la posible adaptaciónbiológica o la exposición a mezclas de contaminantes. Tampoco investigan las diferentesreacciones posibles a “peaks” cortos de alta contaminación, entre dos individuos, unoexpuesto continuamente a altos niveles de concentración de contaminantes y el otro a nivelbase bajos de contaminación (personas de sectores urbanos versus personas de sectoresrurales).

Con todo, las estimaciones indicadas deben considerarse en el contexto de las limitacionesdel conocimiento actual. Existe en la actualidad un gran debate7 sobre los efectos que losdistintos compuestos tienen por separado. Por el momento, un enfoque conservador seríaconsiderar cada compuesto como un indicador. Estos representan análisis de los compuestosindividuales, realizados con métodos de análisis estadísticos que dan cuenta de los factoresconfundentes de las condiciones meteorológicas, estación del año y otras tendencias de seriestemporales, como también la autocorrelación residual. Se piensa que los resultados arrojadospor cada compuesto deben presentarse tal como se reportan, aun cuando estos valoresestimados representen en realidad efectos de otros compuestos. Ya que la mayoría de losestudios arroja resultados correspondientes a análisis de compuestos individuales, debesuponerse que el compuesto bajo análisis es un indicador de una mezcla de compuestos y,por ende, de relaciones derivadas para el mismo indicador final de salud, aunque no seanacumulativas ni sinérgicas para los distintos compuestos.

A veces, los estudios se realizan con lo que se supone son sub-grupos de población sensible.La identificación de los grupos de personas sensibles, sin embargo, puede basarse en factorestodavía desconocidos. Debe suponerse que los mismos individuos son sensibles con respecto

7 Samet, J.M., Zeger, S.L., Kelsall, J.E. y Xu, J. (1996) Contaminación atmosférica y mortalidad en Filadelfia,1974-1988. Informe para el Instituto de Efectos de Salud sobre la Fase IB: Proyecto de EvaluaciónEpidemiológica de Partículas. Instituto de Efectos de Salud, Cambridge, Massachussets.


a varios indicadores finales de salud; por ello, no debe suponerse que los resultados de losdiversos indicadores finales de salud son acumulativos sin introducir consideracionesseparadas para cada uno de estos indicadores.

La transferencia de los resultados de una región geográfica a otra debe hacerse con el mayorde los cuidados. Por ejemplo, existe evidencia en el estudio APHEA que las relaciones deexposición-respuesta son menores en Europa que en los EE.UU. Estos valores han sidoadicionalmente confirmados por relaciones débiles o inexistentes reportadas en el estudioPEACE8. Las razones pueden encontrarse parcialmente en las diferencias que exhiben lasmezclas de contaminantes en las distintas regiones del mundo y en diferencias culturales dela población. Estos resultados no pueden desestimarse.

La transferencia de la estimación de riesgos de una población a otra encierra variosproblemas. Por ejemplo, la composición del parque vehicular en Europa Occidental y losEE.UU., con respecto a la cual la mayoría de los estudios epidemiológicos se han realizado,puede diferir significativamente de la situación chilena. La mezcla de contaminantesatmosféricos (co-contaminantes) puede diferir substancialmente entre Chile y las áreas en lasque se han realizado la mayoría de los estudios epidemiológicos. Por consiguiente, uncomponente indicador que se considera apropiado en los estudios europeos ynorteamericanos podría llevar a hacer estimaciones sesgadas para Chile. Entre los otrosproblemas asociados con la transferencia se cuentan además los patrones de actividad ytiempo específicos de la población, la temperatura, condiciones generales de salud, así comodistribución de edad de la población.

El cálculo de beneficios para el análisis de costos y beneficios debe basarse, en lo posible, enlas relaciones de dosis-respuesta chilenas. No siempre será posible hacerlo. En tal caso,deben usarse las relaciones indicadas en la literatura.

2.3. Prevalencia de enfermedades

La población de los distintos países puede diferir substancialmente en cuanto a la proporciónde sub-grupos poblacionales expuesto a riesgo; las diferencias de condiciones de salud deestos sub-grupos pueden conducir a resultados no comparables. Además, la identidad de losindividuos expuestos a riesgo sigue siendo un tema sin respuesta. Éstos pueden tenerdiferencias biológicas concretas (por ejemplo, enzimas, herencia genética, etc.) que aumenten

8 El estudio PEACE fue un estudio conjunto de la Unión Europea relativo a los efectos de la contaminaciónatmosférica sobre síntomas respiratorios (estudio diario) y función pulmonar en grandes ciudades europeas.


su susceptibilidad. La identificación de los individuos expuesto a riesgo será más fácilcuando se describan mejor los mecanismos que subyacen los efectos de la exposición a lacontaminación.

2.4. Valoración de los efectos

Los efectos se valoran principalmente usando dos métodos. Uno es calcular los costosdirectos, tales como ingresos perdidos, días de hospitalización, etc., método al que sedenomina de “método del capital humano” (CH). El segundo método se basa sobreinformación respecto de la Disposición a Pagar (DAP), en el cual se les pregunta a laspersonas qué valor, en términos monetarios, asignan a evitar los efectos de salud. El métodode capital humano es el más conservador (el valor se subestima) y no considera aspectossociales ni éticos en la valoración.

Revisión del análisis de costo-beneficio del plan

El Capítulo 9 del PPDA examina los costos y beneficios de las medidas de reducción de lacontaminación propuestas.

La efectividad de las medidas está basada en esos cálculos.

1. Análisis de los costos y cálculos de costo-efectividad

Los cálculos de costos parecen haber sido realizados profesionalmente, con conocimiento delos principales parámetros que inciden en las estimaciones de costos, expresados como valoractual, y usando las herramientas de análisis económico adecuadas.

Los costos calculados son conservadores, ya que sólo se consideran los costos internos oprivados. Los auditores son de la opinión que esta restricción es adecuada.

Los métodos de cálculo de costo-efectividad deberían ser mejorados, para que las formas máscosto efectivas en la reducción de los efectos sobre la salud tengan prioridad. Con tal fin, seentregan las siguientes observaciones:

• Con relación a la metodología básica de análisis del Capítulo 9 del PPDA, ésta considerauna relación lineal entre las emisiones y las concentraciones de contaminantesresultantes. Como se ha hecho notar en otras partes de este informe, no se considera laubicación de las diversas fuentes con respecto a los centros poblados y altura de lasemisiones. Es, por lo tanto, aconsejable que la costo-efectividad se calcule en términosde los costos por valor de concentración reducida en los centros poblados o en términos


del menor valor total de exposición de la población. Con respecto a la metodología,constituiría una importante mejora si a las diversas medidas de control se les dieraprioridad según una efectividad definida de esa forma, ya que, por ejemplo, unareducción de emisiones de 1 tonelada en una fuente de alto nivel emplazada en las afuerasde la ciudad conllevaría concentraciones mucho menores en las áreas pobladas de laciudad que una reducción similar de emisiones vehiculares en el propio centro de laciudad.

La efectividad calculada en términos de emisiones reducidas y no de concentraciones oexposición reducidas, alteraría la tabla de prioridades: la tendencia sería que las fuentesvehiculares en el centro de la ciudad, con la metodología actual, tienen una efectividaddemasiado baja en comparación con posibles reducciones de fuentes puntuales deelevaciones altas en las afueras. En consecuencia, una efectividad así calculada otorgademasiado énfasis a fuentes puntuales y muy poco a fuentes vehiculares. En otraspalabras, la importancia de controlar las fuentes vehiculares es, en realidad, mayor que laque puede apreciarse en los resultados de la costo-efectividad calculada.

• Los auditores concuerdan con calcular un indicador promedio de costo-efectividadbasado en la efectividad atribuida a cada uno de los 6 contaminantes, considerando laforma en que se calcula la efectividad (en términos de las reducciones de emisionesrelativas necesarias por compuesto para cumplir la meta). Sin embargo, no es totalmentecorrecto combinar compuestos en un análisis de costo-beneficio sobre la base dereducción de daños de salud, ya que cada compuesto tiene efectos específicos diferentesque no pueden compararse ni combinarse fácilmente y también debido a que lasrelaciones de dosis-respuesta no representan realmente los efectos de un solo compuesto,sino que generalmente representan los efectos combinados de varios compuestos.

• Dadas las limitaciones relacionadas a basar los cálculos de efectividad sólo enreducciones de emisiones, el cálculo de costo-efectividad del Grupo 1 parece seradecuado. Sin embargo, no parece correcto considerar los costos de inversión comototalmente pagados al momento en que se implementa la medida ni que se carguen sólocostos operativos después de ese momento.

• La costo-efectividad calculada en los otros Grupos es debatible, ya que se usan losresultados promedio de costo-efectividad Grupo 1. Es fácil apreciar que esta es unaforma pragmática, y una entre muchas otras formas posibles, de calcular un valor deefectividad para estos grupos. Pero no significa que la metodología arroje valoresadecuados. No es posible evaluar la magnitud de los errores que esto puede introducir enlos cálculos. Da una estimación de primer orden, pero el error puede ser grande.


2. Revisión de los beneficios

La revisión está basada en información proporcionada por:

• El propio PPDA

• Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA), Antecedentes para la revisión delas normas de calidad de aire contenidas en la res. N° 1.215 del Ministerio de Salud, 1978– Informe final (1998).

• Análisis de beneficios de co-control para Chile, COP-5, Informe de Avance, Estimaciónpreliminar de los beneficios de co-control potenciales para Chile, Escuela de Ingeniería,Pontificia Universidad Católica de Chile, octubre de 1999 (versión revisada del 12 denoviembre).

• Ostro, B. (1996). Metodología para estimar los efectos de salud de la contaminaciónatmosférica. Organización Mundial de la Salud, Oficina de Salud Ambiental Global eIntegrada, OMS/EHG/96.5.

• Conversaciones con el Sr. Luis Cifuentes, Universidad Católica de Chile.

2.1. Concentraciones de contaminantes atmosféricos

Las estimaciones de los beneficios se basan en la aplicación de una relación de dosis-respuesta a una situación anterior y a una posterior a la contaminación. No se sabe concerteza qué concentraciones estimadas de contaminación se usan como indicadores finales enel PPDA. Sin embargo, fundados en otros artículos, son una simple diferencia en elpromedio de concentraciones de contaminantes atmosféricos en la ciudad antes del PPDA yel promedio proyectado a la fecha de término del PPDA. El método apropiado, sin embargo,es proyectar las concentraciones de contaminantes atmosféricos usando modelos dedispersión para cada área y calcular el número de personas que viven en cada áreageográfica. En Ostro (1996) se describe otro método, mientras que en el Informe de AvanceCOP-5 se describe un método alternativo “modelo de caja” (“box model”). Según sedescribe en estos dos documentos, el método seleccionado para estimar los cambios deconcentraciones de contaminantes que se usa como base para estimar los beneficios tieneefectos significativos sobre los beneficios estimados. En consecuencia, el método que seelija es importante.


2.2. Relaciones de exposición-respuesta

Las relaciones de exposición-respuesta están bastante bien descritas en el ámbitointernacional. Todos los documentos mencionados anteriormente las examinan; las relacionesreportadas por los distintos autores difieren poco. Sin embargo, en la mayoría de los cálculos,las relaciones chilenas de exposición-respuesta sólo se usan cuando son conocidas. Confrecuencia, las relaciones reportadas son menores que las descritas en los EE.UU.. Haymuchas razones para explicar este hecho, tales como diferencias culturales y distintasmezclas de contaminantes. Con todo, según se describió en la sección A de este capítulo, larelación de exposición-respuesta adopta generalmente la forma de una curva en S. Como sesugiere en la misma sección, la estimación superior de la suposición de una relación lineal seda para promedios diarios de PM10 de 200 µg/m3.

Los promedios diarios de PM10 en Santiago con anterioridad a la implementación de medidasde reducción de contaminación son cercanos a ese valor. En países con alta contaminaciónexiste la posibilidad que los cambios medidos en los efectos estén en la porción superior, másplana, de la curva, donde una reducción moderada de la exposición a la contaminación noserá suficiente para reflejar una disminución marcada de los efectos. Sin embargo, cuandolos niveles de contaminación se reducen más, la curva descendiente de la relación es másabrupta y pueden lograrse efectos mayores con una menor reducción de la contaminación.

2.3. Prevalencia de enfermedades

Los cálculos de beneficios deberían basarse en las tasas de prevalencia reales del paísinvolucrado. Ya que no existen tasas de prevalencia para Chile (consultar el Capítulo III), seusaron diversos supuestos. No está claro qué tasas de prevalencia se usaron en el PPDA. Enlos documentos de análisis, sin embargo, se usaron tasas de prevalencia internacionalesdisponibles en la literatura, con frecuencia obtenidas de estudios realizados en Europa yEE.UU.. Las tasas de prevalencia de enfermedades respiratorias en Chile son probablementemayores que en Europa y EE.UU., lo que arrojará estimaciones demasiado bajas.

2.4. Valores estimados

El PPDA adopta el enfoque de capital humano, que rara vez se usa en los análisisinternacionales de beneficios derivados de reducciones de mortalidad, lo que llevaría aobtener menores valores de beneficios que los de los análisis de costo-beneficio realizados enotros países. Esta fue una importante razón por la que el informe de CONAMA y el deavance COP-5 (cuyos detalles se indican al principio de esta sección) llegasen a estimaciones


de beneficios mucho más altas (en un factor de al menos 2) que el PPDA. En la opinión delos auditores, las estimaciones de beneficios entregados por el PPDA son subestimados, o almenos son innecesariamente conservadores.

Sugerencias para mejoras futuras

1. Sugerencias para la determinación de costos y costo-efectividad

Si los esfuerzos para mejorar la calidad del aire en Santiago se continúan realizandofundados en la costo-efectividad, los cálculos de la misma deben mejorarse en el futuro.

Para tales efectos, un aspecto importante es considerar las concentraciones o la exposición,en lugar de las emisiones solamente, o al menos basar la costo-efectividad sobre cifras de“emisión subrogada”, en las que se consideren los efectos principales de las diferencias deubicación y altura de las diversas fuentes.

Otra mejora importante es obtener las estimaciones de las cifras correctas de costo yefectividad para las medidas incluidas en los Grupos 2 a 5.

2. Sugerencias para determinar los beneficios

Existe la necesidad de implementar un modelo de dispersión apropiado que permitapronosticar debidamente los efectos de los métodos de reducción de la contaminación en elárea de Santiago. Esto permitirá calcular más precisamente los beneficios de los distintosescenarios de reducción de la contaminación.

Como se ha indicado anteriormente, existe la necesidad de realizar una investigaciónpermanente de las relaciones de dosis-respuesta en Chile, especialmente con relación a lasestimaciones más recientes, luego de que las concentraciones han empezado a reducirse.

Además, la estimación de los beneficios de los efectos en la salud de la contaminaciónatmosférica es una ciencia relativamente nueva, en la que probablemente se modificarán losmétodos.

Existe una necesidad urgente de reunir información sobre la prevalencia de enfermedades enSantiago, que pueda usarse para estos cálculos.

Se ha indicado en el informe de avance COP-5 que la disposición a pagar valores específicosen Chile, fundada en una encuesta, debería conocerse a fines de 1999 o principios del 2000.Estos valores deben usarse para las valoraciones una vez que estén disponibles.


Finalmente, los beneficios estimados en ambos informes dan una descripción de punta de losmismos y deben considerarse junto con los cálculos que proporciona el PPDA.

Auditoría PPDA X-148

X. CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LAS ACTIVIDADES DEDESCONTAMINACIÓN EN SANTIAGO.


i) Evaluación

i.a) Aspectos legales.

• El PPDA está redactado en estricta concordancia con la normativa chilena vigente.

• La normativa chilena no define que institución es responsable de la gestión del PPDA.La CONAMA sólo tiene funciones de coordinación, consultoría, comunicación yproposición. La ausencia de una línea clara de responsabilidad por la gestión tiene unefecto muy negativo en las expectativas futuras de éxito del PPDA.

• El requisito del artículo 45 f) de la Ley 19.300 (las proporciones en las cuales las fuentesresponsables deberán reducir sus emisiones serán iguales para todas ellas) es muyineficiente en términos económicos.

i.b) Aspectos presupuestarios.

• El gasto público directo real anual per cápita para descontaminación atmosférica en laRegión Metropolitana es de US$2.-. Estos gastos constituyen un séptimo de los gastosinternacionales en ciudades de niveles similares de contaminación y estándares decalidad ambiental, en países industriales. Ajustado por la relación de poderesadquisitivos, los auditores estiman que los gastos públicos directos reales anuales endescontaminación atmosférica en Santiago son de alrtededor de 3 a 4 veces inferiores alos que debieran ser para poder cumplir con los estándares de calidad del aire vigentesen Chile, debiendo ser del orden de US$32 millones anuales.

ii) Recomendaciones

ii.a) Aspectos legales

• Debe definirse claramente la línea de responsabilidad por la gestión del PPDA.Eventualmente, para ello, deberán realizarse, a la prontitud posible, los cambiosrequeridos en la legislación.


• Debe eliminarse el requisito del artículo 45 f) de la Ley 19.300 (sobre las proporcionesen las cuales las fuentes responsables deberán reducir sus emisiones).

ii.b) Aspectos presupuestarios

• Debe aumentarse sustantivamente el presupuesto anual de descontaminación atmosféricade la ciudad, si se quiere que el proceso de mejoría de la calidad ambiental observadohasta ahora sea sostenible en el futuro.


Introducción

El propósito de este capítulo es entregar la opinión de los auditores con respecto a temassubstantivos que son externos al PPDA en sí, pero que tienen un efecto determinante en sufactibilidad, eficacia y plazos. Dichos temas se refieren a aspectos legales, institucionales ypresupuestarios relacionados con el PPDA.

Se han analizado en forma general las principales regulaciones pertinentes al PPDA, laorganización de la ejecución de este y su presupuesto de los últimos tres años.

Para fines comparativos, también se han analizado los regulaciones y gastos relacionados conactividades de limpieza del aire en ciudades contaminadas de los Estados Unidos.

No es la intención de los auditores presentar un análisis exhaustivo de estos temas, sino sólodestacar los factores más importantes que, en su opinión, inciden en el marco institucional yreglamentario del PPDA.

H. Aspectos legales

1. Estricta concordancia del PPDA con la normativa

El PPDA se redactó en estricta concordancia con la normativa chilena:

• El D.S. 131/96 del 12 de junio de 1996, dictado por el Ministerio Secretaría General de laRepública, declaró zona saturada a la Región Metropolitana (con respecto a PTS, PM10,CO y O3) y zona latente (respecto de NO2). Después de haber analizado el decreto y lainformación sobre calidad del aire correspondiente, los auditores consideran que estadeclaración es apropiada.

• Según el artículo 44 de la Ley 19.300, se establecerán planes de prevención ydescontaminación para zonas latentes y saturadas. Estos planes se rigen por el párrafosexto de la Ley 19.300 y por el D.S. 94/95 del Ministerio Secretaría General de laPresidencia.

• En la opinión de los auditores, el procedimiento establecido en el D.S. 94/95 para eldesarrollo de planes de prevención y descontaminación, como también su contenido, seha cumplido cuidadosamente en este caso. Los antecedentes correspondientes están biendocumentados en el propio PPDA.


2. CONAMA, organismo nacional de coordinación de diversas organizaciones delEstado.

La filosofía de la Ley 19.300 y sus reglamentos es que CONAMA constituye,principalmente, un organismo de coordinación. Sus funciones, según se establece en elartículo 70 de la Ley 19.300, son “proponer”, “informar” y actuar como “organismo deconsulta, comunicación y coordinación”. Sólo en el caso del Sistema de Evaluación deImpacto Ambiental, la ley asigna una función “de gestión” a CONAMA (artículo 70, letra e).

El papel de CONAMA en los planes de prevención y descontaminación está definido en elartículo 44 de la Ley 19.300, que establece que “La elaboración de estos planes y suproposición a las autoridad competente para su establecimiento corresponderá a CONAMA...”. En consecuencia, CONAMA debe elaborar y proponer el plan a otra autoridad, la quedebe encargarse de ponerlo en práctica.

El D.S. 94/95 confirma y detalla el papel de CONAMA en los planes de prevención ydescontaminación, según se describió anteriormente. CONAMA debe preparar los planes deacuerdo con una serie de pasos definidos en el decreto, incluyendo la investigación científica,los análisis técnicos y económicos y las consultas al público. La aprobación de los planesrecae en el “Consejo Directivo” de CONAMA, con consulta a la COREMA de la regióncorrespondiente (párrafo 4).

Los organismos estatales involucrados están representados en ambos consejos. El ConsejoDirectivo está integrado por 13 miembros (Ley 19.300, artículo 71). Las COREMA tienen unnúmero variable de integrantes; sin embargo, la COREMA de la Región Metropolitanacuenta con 23 miembros. El artículo 15, letra e) del D.S. 94/95 exige que el plan dedescontaminación defina las entidades responsables de su implementación. En virtud de laletra f) del mismo artículo, las autoridades encargadas de su ejecución también deben estaridentificadas en el plan.

Sin embargo, ni la ley ni el D.S. 94/95 ni los demás reglamentos que analizaron los auditoresdicen nada acerca de la responsabilidad por la gestión de los planes. Los auditorestampoco encontraron regulación alguna que establezca la obligación de los serviciosgubernamentales involucrados de incluir en sus presupuestos anuales los fondos necesariospara implementar las medidas de su competencia que se establecen en los planes.


3. Principales deficiencias de la normativa relacionada con el PPDA

3.1. Falta de autonomía de CONAMA

La definición filosófica de CONAMA como organismo proponente y coordinador, en la quelas funciones administrativas, de fiscalización y financieras están radicadas en otrosorganismos estatales, tiene una gran influencia negativa en el desempeño y posibilidades deéxito del PPDA. Esto se debe, en primer lugar, a la falta de una clara delimitación deresponsabilidades en la ejecución del plan. Los demás organismos estatales, distintos deCONAMA, tienen otras funciones -no necesariamente relacionadas con el medio ambiente-sobre la base de las cuales se evalúa su desempeño. Los funcionarios de los diversosministerios consultados por los auditores con respecto a este programa parecían muycomprometidos en cuanto a cumplir con la parte que les correspondía de los esfuerzos decontrol de la contaminación atmosférica, aunque no está claro si las principales autoridadesministeriales de los diferentes ministerios involucrados asignan tanta prioridad a las medidasde descontaminación como al resto de sus responsabilidades.

Mucho más difícil de medir es el desempeño de CONAMA, ya que tiene un nivel limitado depoder ejecutivo (y, por lo tanto, inevitablemente, un bajo nivel de responsabilidad). Ensegundo lugar, la concepción filosófica de CONAMA que establece la ley es negativa para elPPDA porque exige “una organización pesada”, con muchos interesados, situación que no esadecuada cuando se trata de abordar situaciones que a veces son críticas, urgentes y de altasensibilidad política (ver el Capítulo VII). Para tener éxito, los planes de prevención ydescontaminación requieren de organizaciones flexibles y dinámicas.

3.2. Gestión

Ya se ha mencionado que la regulación es muy precisa en cuanto al establecimiento de losprocedimientos de formulación de los planes, así como respecto de la definición delcontenido de los mismos. Sin embargo, la regulación no define en quién recae laresponsabilidad de la gestión del plan. Este vacío de la ley bien puede deberse a laconcepción filosófica de CONAMA, analizada anteriormente. Está demás recalcar el efectonegativo que la falta de una gestión claramente definida tiene sobre el desempeño del plan.

3.3. Reducción de emisiones en porcentajes iguales

El artículo 45, letra f) de la Ley 19.300 establece que las proporciones en las cuales lasfuentes responsables deberán reducir sus emisiones serán iguales para todas ellas.


Este requisito es muy ineficiente en términos económicos: en primer lugar, debido a lasdiferencias de costo que involucran las reducciones; en segundo lugar, por las distintasubicaciones y alturas en las que se generan las emisiones; y, en tercer lugar, porque eliminatodo incentivo e incluso la posibilidad de transferir la reducción de emisiones de un sector aotro.

Los auditores recomiendan enérgicamente que se elimine este requisito.

Aspectos institucionales

Como se ha explicado anteriormente, la Ley 19.300 transfiere a los planes de prevención ydescontaminación la identificación de las autoridades responsables de ejecutar y hacercumplir los planes (artículo 45). El PPDA, en su Capítulo 10, interpreta este requisito ydefine quién es responsable de la fiscalización del plan (varios organismos estatales), quiénes responsable de la verificación de su cumplimiento (CONAMA RM) y quién estáencargado de su actualización (CONAMA RM).

El PPDA no define las responsabilidades de gestión. Claramente, la administración de unplan de esta magnitud no es equivalente a fiscalizar, verificar su cumplimiento o actualizarlo,ni tampoco a todas estas actividades en conjunto.

Una clara definición de las responsabilidades de administración es vital en un proyecto deesta complejidad que involucra miles de millones de dólares en costos y beneficios (consultarel Capítulo IX de este Informe).

Aspectos presupuestarios

1. Gastos incurridos en el control de la contaminación atmosférica en Santiago

La obtención de las cifras de los gastos incurridos en el control de la contaminaciónatmosférica en Santiago no ha sido fácil. Los auditores todavía no saben con certeza si lascifras obtenidas corresponden a los montos realmente gastados. Sin embargo, con elpropósito de presentar cifras preliminares que reflejen el orden de magnitud de los gastosasociados con las actividades de descontaminación de la ciudad de Santiago, en la Tabla 10.1se entrega la información recopilada9.

9 Las cifras son valores aproximados expresados en miles de pesos chilenos de cada año.


Tabla 10.1. Gastos incurridos en la descontaminación de la Región Metropolitana

Item (miles de $ por año)

Gastos de PPDA (promedio 1998/1999/2000)10 1.900.000

Gastos de PROCEFF (promedio (1997/1998/1999)11 450.000

Programa de Vigilancia de Calidad del Aire12 250.000

Ministerio de Transporte, Departamento de Fiscalización13 1.100.000

Subtotal gastos estatales directos para la descontaminación de la RM14 3.700.000

Donaciones de gobiernos extranjeros15 1.200.000

Total (miles de pesos por año)

4.900.000

(US$ 9.500.000)16

El gasto per cápita por descontaminación en la Región Metropolitana es de aproximadamenteUS$2,00.

2. Gastos incurridos en el control de contaminación atmosférica en los EstadosUnidos

El financiamiento de las actividades de control de la contaminación atmosférica en losEE.UU. se distribuye en tres niveles de gobierno (federal, estatal y local). Esto hace difícilprecisar la cifra de dólares gastada en programas de descontaminación en una ciudaddeterminada. La Tabla 10.2 presenta información sobre una selección de programas decontrol de la contaminación atmosférica en Estados Unidos y proporciona una estimación delgasto per cápita en la región de competencia de las agencias correspondientes.

10 Reunión con al Departamento de Finanzas de CONAMA.

11 Ley de Presupuesto Sector Público – Servicios de Salud.

12 Conversación con el Sr. Ignacio Olaeta.

13 Reunión con el Sr. Silvio Albarrán.

14 Los costos de Vigilancia de Salud no están incluidos. Tampoco se incluyen los gastos relacionados conInspección y Programa de Mantenimiento de Vehículos.

15 Conversación con el Sr. Juan Escudero. Se incluyen donaciones de Japón, Alemania, Holanda y Suecia.

16 1US$ = $515.-


Tabla 10.2: Comparación de Gasto Anual en el Control de la ContaminaciónAmbiental en los Estados Unidos

Agencia Gasto Total

(US$)

Población Asociada

(habitantes)

US$ percápita en la

región

% de residentesen ambientecontaminado

Agencia para la Descontaminación delos EE.UU. (United States Clean Air

Agency)

734.000.000 260.000.000 2,82 30,0%

Agencia del Estado de Florida 11.150.000 12.937.926 0,86 6,4%

Agencia del Estado de Nueva York 35,130,000 17.990.455 1,95 36,1%

Agencia del Estado de Montana 2.290.000 799.065 2,87 26,5%

Agencia del Estado de California 105.000.000 27.000.000 3,89 55,0%

Agencia del Estado de Texas 87.040.000 16.986.510 5,12 31,3%

Promedio 2,94

Filadelfia, Agencia Regional dePennsylvania

6.840.000 4.952.929 1,38 65,0%

Miami, Agencia Regional de Florida 3.010.000 2.076.175 1,45 60,0%

Dayton, Agencia Regional de Ohio 2.340.000 950.661 2,46 40,0%

Agencia Regional de Los Angeles 95.140.000 13.100.000 7,26 68,7%

Promedio 3,14

Promedio general de gasto en unaciudad contaminada

8,90

Como se indica en la Tabla 10.2, en una típica ciudad contaminada de los Estados Unidos segasta anualmente US$8,90 por residente. En Los Ángeles, la ciudad con el mayor problemade calidad de aire del país, se gasta US$13,97 por residente. En Miami, con un problema decontaminación atmosférica limitado, se gasta cerca de US$5,13.

Las cifras de la Tabla 10.2 están relacionadas con los fondos que se asignan a programasfederales, estatales y locales de control de la contaminación atmosférica. En consecuencia,no incluyen fondos de investigación. Además, ya que la mayoría de los programas de controlvehicular están radicados en la USEPA y en la EPA de California (lo que no se aplicageneralmente a Europa y Sudamérica), las cifras indicadas incluyen parte de los fondosasignados a la reducción de contaminación atmosférica generada por fuentes móviles, asícomo todo el monitoreo ambiental y gran parte de las actividades de planificación radicadosen la USEPA y los programas estatales y locales.

Los cálculos no incluyen fondos para la construcción de carreteras, los que provienen deotras partidas presupuestarias. Tampoco incluyen fondos privados que no sean pagosrecibidos por agencias gubernamentales por inspección de fuentes y otras actividades.


Además, las instituciones encargadas de carreteras, energía e investigación (esto es, elMinisterio de Transporte, Ministerio de Energía y la Fundación Nacional para la Ciencia(NSF) de los EE.UU., y muchos organismos de los gobiernos estatales) realizan trabajos deinvestigación y análisis relacionados con el control de la contaminación, que no estánincluidos.

Las Fuerzas Armadas de los EE.UU. también tienen presupuestos para control de lacontaminación, que no se incluyen en las cifras de la Tabla 10.2. De la misma forma, existenagencias gubernamentales de planificación local, denominadas “Consejos de Gobierno”(COG), que hacen planificación vial y, en algunos casos, de calidad del aire. Por lo general,los Departamentos Estatales de Carreteras manejan los programas estadounidenses deInspección y Mantenimiento. Los fondos asociados con estos últimos tampoco estánincluidos en la Tabla 10.2.

Es probable que se hayan subestimado los fondos totales asignados a las actividades decontrol de la contaminación atmosférica a nivel del gobierno estadounidense. Los auditoreshan intentado reflejar las actividades de control de la contaminación que están másdirectamente relacionadas con la regulación y mejoramiento de la calidad del aire. Estasactividades están más estrechamente relacionadas con la función de CONAMA y con losprogramas directos de descontaminación atmosférica de los Ministerios de Salud (monitoreodel aire e inspección de fuentes) y de Transporte (revisión de automóviles y desarrollodirecto de calidad del aire relacionado con planes de transporte). Para comparar las cifraschilenas con las de la Tabla 10.2, no deben incluirse los fondos destinados a implementarprogramas de revisión y mantenimiento del parque automotor en Santiago.

Por lo tanto, en las cifras norteamericanas de la Tabla 10.2 probablemente se hansubestimado los gastos reales.

3. Conclusiones

A partir de los párrafos 1 y 2 de este capítulo es posible concluir que, mientras el gasto anualde control de la contaminación atmosférica en Los Ángeles (ciudad que exhibe problemas decontaminación de una magnitud comparable a la de Santiago) es de US$14 (probablementesubestimado) por persona, aproximadamente, en Santiago este gasto es del orden de US$2por persona/año.

El gasto en Los Ángeles, en consecuencia, es mayor que el gasto en Santiago por un factor de7.


Si se supone que entre ambos países existe una relación de PIB de 5,817, el ajustecorrespondiente lleva a la conclusión de que Santiago gasta anualmente US$0,4 per cápitamenos que Los Ángeles. Sin considerar las donaciones extranjeras, el gasto anual enSantiago es de US$1,6 per cápita o US$0,8 menos que en Los Ángeles, ajustando las cifrassegún el PIB. Esto significa que el presupuesto de descontaminación para Santiago debería,como mínimo, ser el doble para equipararlo al de una ciudad contaminada de los EE.UU.,considerando un ajuste según el PIB.

Si se aplica el PIB de la Región Metropolitana en lugar del correspondiente al nivel nacional,la relación baja a 5,118. En consecuencia, el gasto comparativo de ambas ciudades es todavíamenos favorable para Santiago.

Desde otro punto de vista, puede argumentarse que los costos de control de la contaminaciónatmosférica no deberían relacionarse con el PIB. De hecho, los programas dedescontaminación tienen costos similares para cumplir con las mismas normas de calidad delaire. Por esta razón, el único ajuste real sería la relación de los poderes adquisitivos.Suponiendo que entre Chile y los EE.UU. esta relación sea de 2 aproximadamente, paraestablecer una comparación real con los EE.UU., Santiago debería gastar aproximadamenteUS$7 per cápita al año. Esto se traduce en US$32 millones anuales: es decir, de 3 a 4 vecesmás que el gasto actual19.

Del análisis anterior se desprende que los gastos reales del PPDA son probablemente de 2 a 4veces inferiores a los niveles necesarios para cumplir con normas similares, dentro de plazossimilares, a las de Estados Unidos.

Es necesario recalcar nuevamente que no es fácil hacer una comparación exacta entre ambospaíses, debido a la distinta forma de organización por la que han optado.

Las cifras que se dan en esta sección corresponden a gastos estatales. No incluyen gastosprivados.

17 PIB supuesto: EE.UU.: US$29.000 per cápita anual ; Chile: US$5.000 per cápita anual

18 Boletín del Banco Central. Noviembre de 1999, Producto Interno Bruto por Región a Precios Constantes,1986-1997, pág. 255.

19 Es interesante notar que el Capítulo 9 del PPDA indica que el costo total de este para el Estado será deUS$477.318.658 a lo largo de 15 años (páginas 9 – 20), casi exactamente US$32 millones anuales o US$7por persona/año. En consecuencia, aunque el presupuesto previsto en el PPDA parece ser adecuado entérminos de su orden de magnitud, el gasto real es demasiado bajo.


Apéndice al Capítulo X

Sistema Estadounidense de Prevención de la Contaminación Atmosférica yDescontaminación

El sistema estadounidense de control de la contaminación atmosférica evolucionó a partir deprogramas de control locales que se establecieron a principios del siglo XX. A medida queaumentó el conocimiento del problema de la contaminación atmosférica urbana, quedó demanifiesto que los programas de control locales no podrían cumplir con su objetivo, por loque se desarrollaron los programas de control de contaminación atmosférica a nivel federal yestatal. Este proceso evolutivo de programas locales a programas estatales y federalesoriginó diversos procesos de control de la contaminación atmosférica en los EE.UU., quecontienen grandes fortalezas pero también muchas debilidades.

El desarrollo de programas de control locales en ciudades contaminadas de los EstadosUnidos se inició tempranamente y ya en 1905 se adoptaron en Los Ángeles los reglamentospara solucionar el problema del humo emitido por las chimeneas industriales. Entre 1900 y1940 se desarrollaron programas similares en ciudades como Pittsburgh y Filadelfia, en elestado de Pennsylvania; San Luis, Missouri; y Chattanooga, Tennessee. Estos programaslocales iniciales no impidieron que aumentara la contaminación. Después de la SegundaGuerra Mundial, muchas ciudades se encontraron con severos problemas de contaminaciónatmosférica. Algunos programas de control locales intensificaron sus esfuerzos por reducir lacontaminación atmosférica, pero en general ésta sólo empeoró en la década del 50. Elgobierno federal y varios gobiernos estatales iniciaron programas de control en los años 50 y60 para apoyar los programas locales.

A partir de la preferencia norteamericana por un proceso gubernamental descentralizado, losprogramas de control de la contaminación atmosférica a nivel del gobierno federal y losgobiernos estatales, en las etapas iniciales, radicaron la competencia sobre los mismos en losprogramas locales. En 1970, habiendo las ciudades logrado sólo un avance limitado, elgobierno federal empezó a establecer normas nacionales de control de la contaminación eimpuso requisitos para forzar a los programas estatales de control a desarrollar e implementarplanes de descontaminación. En 1977 el gobierno federal se sentía frustrado con el fracasode los programas estatales y locales para avanzar más agresivamente en la lucha contra lacontaminación, basados en Clean Air Act de 1970. La Ley de Aire Limpio fue modificada,introduciéndose en ella el concepto de imponer sanciones financieras federales aplicables alos gobiernos locales y estatales, para obligarlos a implementar programas de control de lacontaminación atmosférica más eficaces. El gobierno federal encargó a la USEPA la tarea decontrolar los vehículos motorizados. Sin embargo, fue necesario que el Congreso


estableciera requisitos específicos para forzar a la USEPA a actuar agresivamente en elcontrol vehicular. El gobierno federal fue obligado en 1990 a adoptar acciones adicionalespara imponer programas de descontaminación y hasta el día de hoy sigue en pugna con losprogramas de control estatales y locales para que se pongan en práctica acciones dedescontaminación. Con la posible excepción de las emisiones de material particulado degrandes fuentes fijas, en los EE.UU. casi todo el avance en la descontaminación se logró enlos años 80 y 90.

En la actualidad, el proceso de control de la contaminación atmosférica en los EE.UU. tieneen general tres niveles de responsabilidad, indicados en la Tabla 10.3. El sistema delineadoen dicha tabla varía levemente de un estado a otro, pero en general el sistema se rige por lajerarquía descrita. Los gobiernos locales continúan manteniendo su autoridad primaria en lareglamentación de las fuentes contaminantes fijas.

Tabla 10.3: Sistema de Control de la Contaminación Atmosférica actualmentevigente en los EE.UU.

Nivel de gobierno Responsabilidad

Federal Establecer normas de calidad del aire, niveles de control mínimo de grandes fuentescontaminantes fijas y normas para vehículos motorizados; definir compuestos tóxicos yestablecer normas de emisión mínimas para fuentes emisoras de compuestos tóxicos;verificar que los planes de control de contaminación atmosférica locales y estatales seanadecuados y que se lleven a la práctica.

Estatal Tiene la facultad de establecer normas de calidad de aire más estrictas que las nacionales.Debe trabajar junto con las ciudades en el desarrollo planes de descontaminación para supresentación al gobierno federal. California está facultada para adoptar normas paravehículos motorizados más estrictas que las federales mientras que otros estados puedenadoptar las normas que establece California. El estado de California ha asumido autoridadsobre productos de consumo.

Local Implementar programas de control de la contaminación atmosférica, monitorear la calidaddel aire, establecer normas para fuentes fijas más pequeñas.

La Tabla 10.4 indica algunas de las fortalezas y debilidades clave del sistema estadounidensede control de la contaminación atmosférica.


Tabla 10.4: Fortalezas y debilidades del sistema estadounidense de control de lacontaminación atmosférica

Programa Comentario

Fortalezas

Normas nacionales decalidad del aire y

plazo decumplimiento

Las normas nacionales de calidad del aire garantizan la uniformidad en todo el país. Losplazos para cumplir las normas obligan a las regiones a adoptar medidas estrictas, que deotra forma evitarían adoptar.

Agencia única paraabordar el proceso

general dereglamentación de la

calidad del aire

La USEPA y la mayoría de los programas estatales de control de la contaminaciónatmosférica manejan las porciones más importantes de los esfuerzos de descontaminación.Estas agencias de control de la contaminación se centran en la descontaminaciónatmosférica. Las demás agencias gubernamentales tienen otras prioridades. Para ellas, losprogramas de descontaminación pueden parecer más una molestia que un objetivo clavedentro de sus programas.

Requisitos nacionalesBACT* para fuentes

fijas

Para impedir que la industria presione a las regiones amenazando con trasladarse a otroslugares de los EE.UU. que tienen normas de aire menos estrictas, la USEPA exige que todanueva fuente que se instale en cualquier lugar del país cumpla con las normas de emisiónmínimas. Algunas localidades pueden tener normas más estrictas, pero las normas mínimasgarantizan un cierto nivel de uniformidad.

Programa nacional decompuestos tóxicos

En los Estados Unidos ha sido difícil poner en funcionamiento programas relativos atóxicos atmosféricos. Los mayores avances se produjeron cuando el Congreso definió unalista de 188 compuestos y fechas límite para que la USEPA la estudiara y establecieranormas de emisión para fuentes de contaminantes tóxicos.

Programa nacional dereglamentación de

fuentes móviles

Sólo se logró un avance importante en la descontaminación cuando EE.UU. empezó areglamentar estrictamente las fuentes móviles. El Congreso estableció requisitos inicialesen la Ley de Aire Limpio de 1970. Los automóviles vendidos hoy en día en EE.UU. son un99% más limpios que los de los años 70.

Programa dereglamentación defuentes móviles delEstado de California

El programa del Estado de California para establecer normas aplicables a los automóvilesha servido para cuestionar la agresividad del programa de normas vehiculares de la USEPAy la ha llevado a desarrollar normas de emisión vehicular más estrictas.


Programa Comentario

Debilidades

Estructura jerárquicadescentralizada

El sistema estadounidense que combina programas nacionales, estatales y locales, más queayudar, ha dificultado los esfuerzos de descontaminación. Con frecuencia, los programaslocales se entrampan por proteger intereses comerciales locales. El Congreso tuvo quecrear el concepto de sanciones para obligar a algunos estados y localidades a actuar.

Renuencia a aplicarsanciones federales

El proceso de sanciones federales no permite a la USEPA elegir un conjunto de sancionespara trasladar ciertas acciones fuera del ámbito local. La USEPA debe aplicar todas lassanciones, si así se requiere. Aunque el proceso de sanciones es necesario, se requiereencontrar una vía por la que la USEPA pueda crear gamas de sanciones aplicables a áreasespecíficas.

Renuencia aestablecer normasvehiculares lo más

estrictas posible

La USEPA no siempre ha establecido normas vehiculares tan estrictas como era factible.El programa de normas de emisiones vehiculares del Estado de California ha dado origen amuchos de los hitos de control de emisiones vehiculares en el país.

*BACT: se refiere al uso de tecnología de punta

Auditoría PPDA XI-162

XI. RESUMEN DE EVALUACIONES Y RECOMENDACIONES

1. Preámbulo

Como se ha podido observar, en cada capítulo de este informe (II a X) se presenta en suinicio un resumen en cursiva de las evaluaciones y recomendaciones en el tema a que serefiere cada capítulo.

El presente Capítulo XI, incluye la totalidad de aquellos resúmenes ya presentadosanteriormente capítulo por capítulo. Aquí se colocan todos juntos, uno después del otro ybajo el título de su tema respectivo.

El esquema de cada uno de los resúmenes es, siempre:

i) Evaluación

ii) Recomendaciones.

De esta manera se espera que el lector pueda obtener un conocimiento resumido de lasconclusiones de la auditoría, algo más detallado que el presentado en I.C “PrincipalesResultados y Recomendaciones”.

Se ha mantenido la letra cursiva con el objeto de recordar que se trata de resúmenes de textoscuya versión completa se encuentra contenida en los capítulos II a X. Para facilitar, además,la referencia a cada capítulo, los títulos de los resúmenes que se adjuntan a continuaciónllevan los números arábicos correspondientes al Capítulo respectivo.

Se ha preferido dejar los resúmenes tal como se presentan en los respectivos capítulos,aunque se produzcan repeticiones de algunas evaluaciones y recomendaciones. Se haprocedido de esta manera con el objeto de que cada resumen sea auto-contenido y para que larepetición de conclusiones o recomendaciones muestre el énfasis que se da a las mismas a lolargo de todo este informe.


2. Introducción

Evaluación y recomendaciones

iii) Evaluación general

i.a) Normas de calidad del aire

• En términos generales, para los contaminantes criterio, las normas de calidad del aire enChile son comparables con las de los Estados Unidos y más elevadas que las de Europa.

i.b) Consideraciones generales sobre la base de conocimiento del PPDA

• La base de conocimiento existente en los organismos a cargo del PPDA (inventario deemisiones, datos de calidad del aire, etc.) es suficiente para la toma de decisiones decontrol. Ello sin perjuicio de la necesidad de mejorar dicho nivel de conocimiento.

• El desarrollo de inventarios de emisiones se encuentra bastante avanzado, aunquerequiere mejorías. Deben determinarse factores de emisión locales, principalmente paravehículos, industrias y fuentes de área.

• El proceso de planificación y puesta en operación del PPDA es altamente sofisticado ysimilar a los procesos usados en todo el mundo.

i.c) Comparación de la calidad del aire en Santiago con otras ciudades importantes

• Los niveles máximos y promedios de concentración de PM10 en la atmósfera de Santiagoson extremadamente elevados en comparación con otras ciudades contaminadas delmundo. Los niveles máximos de concentración de ozono y de CO son muy elevados ycomparables al de las ciudades más contaminadas del mundo. Esta última situaciónocurre también respecto del NO2.

• Los aportes porcentuales, de los diversos contaminantes, de las fuentes estacionarias ymóviles en Santiago son similares, en términos generales, a las de otras ciudades delmundo.


i.d) Estado de la atmósfera en Santiago y su evolución

• Los niveles de PM10 han disminuido en forma significativa en los períodos 1989-1991 y1996-1999. A pesar de ello, se requieren mejorías adicionales para cumplir con la normachilena.

• Los niveles de PM2.5 no están normados en la legislación chilena. Los promedios deconcentraciones han disminuido en todas las estaciones de monitoreo en los últimos tresaños, Aún así, las concentraciones de PM2.5 en la atmósfera de Santiago continúanestando muy por encima de estándares internacionales.

• En forma menos pronunciada, los niveles de CO parecen estar mejorando en el curso delos últimos 3 años.

• Los niveles de ozono parecen haber permanecido constantes entre los años 1995 y 1999.

• Si bien todos los contaminantes que muestran excedencias de las normas revisten elcarácter de críticos, el fenómeno que muestra mayor gravedad es la alta concentraciónde PM2.5.

i.e) Epidemiología

• Las reducciones de las concentraciones en la contaminación del aire experimentadas enSantiago durante los últimos años han tenido un efecto mensurable en la morbilidad ymortalidad de la población durante ese período.

• La exigencia de la Ley 19.300, en el sentido de reducir las emisiones por sector eniguales proporciones, tiene como consecuencia la adopción de medidas de control que nonecesariamente son las más costo-efectivas.

iv) Recomendaciones generales

ii.a) Aspectos generales. Base de conocimientos del PPDA y medidas de control

• El trabajo para lograr controlar la contaminación atmosférica debe continuar sininterrupción bajo los actuales lineamientos generales, pero debe realizarse una mejoríade los métodos para asegurarse que se está en la dirección correcta.

• Debe realizarse una inversión importante para mejorar el proceso del inventario deemisiones, el cual necesita mejoras y ampliaciones significativas. Deben realizarse


mediciones de los factores de emisión locales en vehículos y principales fuentespuntuales y de área.

• Debe mejorarse el establecimiento de prioridades de las medidas, basándose en elanálisis de costo-beneficio, usando el método de la reducción de concentración decontaminantes (actualmente ese procedimiento se basa solo en la reducción deemisiones).

• Debe introducirse la utilización de modelos de dispersión de contaminantes, incluídos losfotoquímicos, como parte del proceso de Gestión de Calidad del Aire, en particular parala selección de las medidas de control y la deteminación de sus efectividades. En relacióncon este mismo aspecto, debe mejorarse la capacidad para caracterizar y cuantificar laformación de partículas secundarias y de ozono.

• Deben continuarse y fortalecerse las investigaciones, actualmente en curso, sobremateriales tóxicos en Santiago. Se estima que en Chile no se está haciendo lo suficienteen relación con estos compuestos, que pueden ser tan dañinos para la salud humanacomo los contaminantes criterio.

ii.b) Orientación de las medidas de control

• Debido a la relevancia del PM2.5, es importante dirigir el programa de control hacia laspartículas directamente emitidas en combustión y el material particulado secundario.

• Sin perjuicio de la necesidad de comprender mejor el comportamiento del materialparticulado en la Región Metropolitana, para el mejoramiento de la calidad del aire enel largo plazo, la situación es lo suficientemente clara como para concluir que:

- Los buses constituyen la principal fuente de partículas con efectos en la salud en laRM.

- Las partículas finas de nitrato y sulfato de amonio son también importantes. Suorigen está principalmente en el tráfico y en el amoníaco proveniente de laagricultura, alcantarillas y, eventualmente, de la industria.

- La re-suspensión es la principal fuente de PM10 en su fracción gruesa. El tráficovehicular tiene un rol importante en la generación de este contaminante.

- Todas estas consideraciones deben ser tomadas en cuenta en las redefiniciones a queestá siendo sometido el PPDA.


• Los auditores estiman que en la atmósfera de Santiago el compuesto controlador de laformación de ozono son los COV, a los que debe orientarse un efecto de controlsignificativo.

• Debe darse mayor prioridad a la contaminación intradomiciliaria en la nuevaformulación del PPDA, en la línea de las investigaciones en curso.


3. Estado de la atmósfera en Santiago


i) Evaluación

i.a) Cambios observados en la calidad del aire y niveles actuales de contaminaciónambiental en Santiago.

• Los niveles actuales de PM10 han mejorado en alrededor de un 24% entre 1989 y 1999(promedios móviles de 12 meses). Sin embargo, todavía se sugiere mejorarsustantivamente los niveles para cumplir con las normas de calidad del aire.

• Por su parte la concentración de PM2.5 entre 1989 y 1999 ha disminuído en un 47%(promedios móviles de 12 meses), a pesar de lo cual sigue siendo muy elevada en relacióncon la normativa internacional.

• Hoy día, el PM2.5 constituye un 47% del PM10 en promedio. En el período 1989 a 1999era un 58% en promedio. En los días en que se ha superado la norma de PM10,recientemente, la fracción PM2.5 constituye en promedio un 64% del PM10. Este es unvalor muy alto, que apunta a la importancia de orientar el programa de control haciapartículas emitidas directamente por la combustión y material particulado secundario.

• Santiago no infringe la norma diaria de CO, pero si supera en forma significativa la de 8horas. Los niveles de CO muestran una mejoría significativa en los últimos 3 años., perose requieren otros 2 años de información para tener certeza al respecto.

• Santiago muestra un alto número de excedencias a la norma chilena de ozono. Losniveles parecen mantenerse constantes en el período 1995-1999. Se requerirán otros 2años para confirmar esta tendencia.

• Los niveles de óxido de nitrógeno y de azufre cumplen con la norma de calidad del airevigente en Chile. Sin embargo, el PM10 y el PM2.5 medidos en la ciudad contienen unacantidad importante de partículas de nitratos y sulfatos. En ocasiones, Santiago estácerca de superar la norma de NO2, pero se requieren datos de mejor calidad paraentender cabalmente el problema.


i.b) Disponibilidad, Confiabilidad y Calidad de la información sobre calidad del aire

• La compilación de datos estadísticos incluída en los informes de calidad del aire quepudieron observar los auditores no fue lo suficientemente completa como para poderestablecer una buena base de evaluación de la actual calidad del aire en Santiago, susvariaciones típicas en el tiempo y espacio y su desarrollo a través de los años. Semostraron las estadísticas básicas, pero un informe que describiera más detalladamentelas variaciones, incluyendo mapas y fotografías, hubiera facilitado esta evaluación.

• Es opinión de los auditores que la actual red de monitoreo es un compromiso adecuadoentre las necesidades de contar con una evaluación detallada de la calidad del aire y losrecursos disponibles. Sin embargo, existe la necesidad de contar con una estación querepresente la situación típica de las personas que se desplazan por áreas de congestiónvehicular o que viven cerca de ellas; también debe contarse con estaciones“backrground” extraurbanas”.

• No se ha terminado de compilar un manual integral que cubra todos los procedimientosde Aseguramiento y Control de Calidad.

• Los procedimientos de calibración de monitores y equipos efectuados por el SESMAparecen ser de punta. El personal del departamento, bajo la responsabilidad, guía ycontrol de su Jefe parece seguir los Procedimientos Operacionales Estándarpermanentemente. El nivel de responsabilidad y disposición del grupo de moniotoreo dela Calidad del Aire para mantener la mayor precisión parece ser muy alto en todo eldepartamento.

• Los procedimientos de validación de la información parecen estar bien desarrolladospara detectar errores y excluir información errónea.

i.c) Disponibilidad, Confiabilidad y Calidad de la información epidemiológica

• Existe información epidemiológica sobre mortalidad y hospitalizaciones. Esta se recopilaen forma rutinaria, usando formularios estandarizados. La información parece completay disponible a la comunidad científica. La información sobre presencia de infeccionesrespiratorias y otras enfermedades de las vías respiratorias es bastante fragmentada ydispersa entre diversas fuentes de información.

• No se encontró información sobre tasas de prevalencia específicas para Santiago.

• Tampoco se encontró un registro de cáncer específico.


• Los certificados de nacimiento no contienen información médica sobre el niño (parto,peso al nacer, duración del embarazo y otros factores), que puedan ser utilizados enestudios epidemiológicos.

• La información relativa a la presencia de infecciones respirtatorias es bastantefragmentada.

• La información generada a partir de bases de datos estándares parece ser de buenacalidad.

• El uso del indicador biomédico (de infecciones respiratorias agudas, bronconeumonia ybronquitis obstructiva) para prolongar las medidas de emergencia durantes episodios decontaminación aérea, está asociado a serios problemas, por lo que los auditores norecomiendan su empleo con ese fin.

• La información que se reúne en los centros de atención de urgencia parece adecuada,pero es incierto hasta que punto la información es completa en todas las unidades deatención de urgencia, si está disponible y en que forma se reúne.

• La información reunida en los Centros Centinelas no está normalmente disponible. Se daa conocer regularmente, pero en documentos internos enviados al Ministerio de Saludque no están a disposición del público.

• El trabajo de investigación científica sobre la situación específica de Santiago parece serde alta calidad y de un amplio expectro de efectos. La gran mayoría de los miembros dela comunidad científica parece tener una buena intercomunicación, lo que potencia laposible contribución beneficiosa de su esfuerzo al mejoramiento de las condiciones desalud de la ciudad. La comunicación entre la comunidad científica y algunas autoridadesde salud podría ser más productiva.

ii) Recomendaciones

ii.a) Disponibilidad, Confiabilidad y Calidad de la información sobre calidad del aire.

• La red debe incorporar estaciones “background” extraurbanas para generarinformación sobre la contaminación de las áreas fuera de la Región Metropolitana a lacontaminación ambiental de ésta. Deben establecerse al menos dos estaciones, una al suro suroeste y otra al noroeste de las zonas urbanas.


• Debe considerarse establecer una estación que represente la exposición cerca de callesde alto tráfico y congestión.

• Se recomienda re-evaluar la clasificación de cada estación, usando los esquemas de laUnión Europea y/o de la USEPA. Ello con el fin de dar una mejor representatividad a lared y a cada estación en términos del tipo de fuente de mayor incidencia y del área quecada una representa.

• Aunque la opinión de los auditores es que los procedimientos de control de calidad de lainformación son buenos y que estos son debidamente observados por el PVCA, serecomienda invitar a instituciones acreditadas a realizar una auditoría completa delsistema de monitoreo de la Región Metropolitana, complementando la auditoríainternacional parcial efectuada anteriormente.

• Se recomienda que el PVCA participe en actividades internacionales de intercalibración.

• El gran esfuerzo profesional que se realiza para monitorear la contaminación ambientalde Santiago merece la preparación de informes anuales completos, que se publiquenalrededor de seis meses después del fin del año. Tales informes son requeridos por lasnecesidades del público, políticos, científicos y medios de comunicación y colaborarían aque mejore el debate sobre la calidad del aire en Santiago y su control, al estar fundadoen hechos.

ii.b) Disponibilidad, Confiabilidad y Calidad de la información epidemiológica.

• Es necesario, para incorporar la salud de la población al PPDA, establecer un sistemade vigilancia epidemiológica.

• Se sugiere que la información epidemiológica recopilada esté permanentementedisponible y que sea relativamente fácil reunirla, todo ello a un costo razonable.

• El PPDA debe incluir elementos relacionados con el mejoramiento y/o mantención de lasalud respiratoria infantil. El indicador biomédico, aunque no puede ser utilizado para elcontrol de episodios de contaminación, tiene un gran valor como parte del sistema devigilancia.

• Deben mejorarse los siguientes procedimientos: chequeo de diagnósticos médicos; deutilización de registros individuales por cada niño como unidad de la base de datos; usode cantidades (sin procesar) y no el porcentaje total de consultas; representatividad de lapoblación.


• Debe iniciarse la ejecución de estudios de población periódicos, detallados, coninformación sobre salud, morbilidad, parámetros socioeconómicos y exposición acontaminantes intradomicilarios, junto con información de sexo, edad y dirección.

• Deben continuarse realizando investigaciones científicas que proporcionen informaciónespecífica sobre la situación de Santiago. Deben establecerse las relacionesdosis/respuesta en la ciudad e informarse sobre su prevalencia en la población.

• Debe intentarse ampliar la comunidad científica y apoyarla, permitiéndole el acceso a lainformación, ayudándola a difundir sus resultados en conferencias y publicaciones yestableciendo lugares y oportunidades de reunión para que analicen sus resultados.


4. Fuentes de emisión en Santiago

Evaluación y recomendaciones:

i) Evaluación

i.a) Aspectos Generales

• La formación de partículas secundarias a partir de gases, después de su descarga en laatmósfera de Santiag,o es muy significativa (alrededor del 65% de la masa de PM2.5 y35/40% de la masa de PM10). Las fuentes de estas partículas secundarias son SO2(principalmente de la industria), NOx (principalmente de los vehículos) y amoníaco.

• Existe una discrepancia en cuanto al origen del PM10: Mientras los inventarios deemisiones indican que un 80% del aquel se origina en la resuspensión de partículasproducida por el tráfico, los estudios de composición química del material particuladoindican que dicha contribución es más cercana al 50%. Existen indicios, por lo tanto, deque la resuspensión está sobreestimada como fuente en los inventarios de PM10.

• El inventario de emisiones de Santiago, en cuanto a la distribución de emisiones entrefuentes estacionarias y móviles, es concordante con otras ciudades contaminadas delhemisferio occidental. Aproximadamente la mitad de las emisiones totales corresponden acada una.

• El proceso de evaluación de emisiones utilizado en Santiago es consecuente con losprocesos utilizados a nivel mundial. No se encontraron problemas significativos en losprocedimientos empleados para desarrollar los inventarios de emisiones.

i.b) Fuentes Móviles

• El inventario de emisiones en este caso está elaborado en forma muy detallada e incluyelas emisiones espaciales y temporales del flujo vehicular, la composición de vehículos ysu velocidad. Los factores de emisión también se entregan con gran detalle y, en el casode los vehículos livianos, se basan en vehículos de Santiago.

• Los procedimientos utilizados parecen ocupar toda la información disponible, en unintento por representar las variaciones del flujo vehicular de la mejor manera posible. Sinembargo, es conveniente revisar algunas pruebas de comparación entre los datos del flujovehicular en la base de datos de emisiones con el flujo vehicular real.


• Los factores de emisión usados en Santiago reflejan los conocimientos actuales. En elcaso de los vehículos livianos se han desarrollado factores específicos para Santiago.Permanecen, sin embargo, algunas dudas acerca de la exactitud de los factores deemisión. Estas últimas se refieren, entre otras, a la consideración de los factores dedeterioro de los vehículos y a la diferencia de kilometraje anual recorrido, entre losvehículos nuevos y los más antiguos de la misma clase.

i.c) Fuentes Estacionarias

• Las estimaciones de las emisiones industriales empleadas por CONAMA están basadastanto en mediciones en chimenea, como en balances de masa y en factores de emisiónestandarizados, dependiendo del contaminante. Para material particulado, en algunoscasos, se dispone de mediciones en chimenea y se hace uso de la informacióncorrespondiente. Para los otros contaminantes, CONAMA se apoya principalmente enestimaciones de factores de emisión basados en factores de Estados Unidos. Estasestimaciones se consideran poco confiables, ya que los procesos industriales pueden serconsiderablemente diferentes entre los dos países. CONAMA reconoce este problema yestá trabajando para mejorar la situación. Se ha hecho un buen avance tanto enCONAMA como en Centros de Investigación.

i.d) Polvo Resuspendido

• Existe una probable sobre-estimación de la magnitud de las emisiones derivadas de laresuspensión de polvo en calles.

ii) Recomendaciones

ii.a) Fuentes Móviles

• El flujo vehicular, la composición de vehículos y los datos de velocidad de la base dedatos de emisiones debieran compararse con las condiciones reales en una serie de callespara verificar la validez de la variación incluida en la base de datos.

• Los factores de emisión usados en el caso de Santiago, a menudo son factores que nofueron desarrollados en Chile y su precisión puede ser dudosa. CONAMA no tiene otraalternativa que usar estos factores hasta que se destinen fondos para realizar al menosalgunas comparaciones de los factores de emisión con datos recopilados en Chile.

• Se han realizado pruebas en vehículos livianos en Santiago. Los datos de pruebasrecopilados a la fecha son insuficientes para evaluar plenamente el impacto de los


distintos ciclos de uso de conducción de vehículos, las temperaturas y el deterioro de losvehículos livianos. Será necesario desarrollar un sofisticado modelo localizado deemisiones de vehículos para Santiago. El trabajo realizado con modelos vehiculares enEstados Unidos y Europa puede servir como base para desarrollar dicho modelo.CENMA deberá continuar realizando pruebas vehiculares para contar con una serie dedatos completa y poder evaluar los nuevos vehículos a medida que ingresan a Chile.

• No se han realizado pruebas en autobuses y camiones pesados. Es difícil establecer losfactores de emisión para estos vehículos. En el caso de los autobuses de Santiago dichosfactores pueden estar errados. Se requiere establecer algunos programas de pruebas.

• Los estudios de especiación indican claramente que existen problemas en los cálculos depolvo resuspendido en comparación con otras emisiones directas de PM10. Es necesarioevaluar cuidadosamente si nuevos estudios mejorados de especiación ayudarían aidentificar problemas en los factores de emisión usados para desarrollar el inventario.

ii.b) Fuentes Estacionarias

• Deben incrementarse en el futuro las mediciones en las fuentes importantes en Santiago,con el objeto de mejorar la confiabilidad del inventario de emisiones.

• Para las fuentes más grandes, en Estados Unidos y Europa, se exige típicamentemonitoreo continuo.

• Como una medida de corto plazo, se recomienda entender cuidadosamente los factoresde emisión de los Estados Unidos que se emplean en Santiago, para luego ser ajustadosen base a las diferencias de regulaciones y procesos entre los países.

iii.c) Polvo Resuspendido

• Deberán realizarse estudios para determinar la tasa actual de resuspensión provenientede varias calles y áreas en la Región Metropolitana. Tales estudios incluirían unprograma de medición de material particulado (PTS, PM10, PM2.5) a favor y en contradel viento en secciones de calles seleccionadas, ubicadas de manera tal que lasconcentraciones de material particulado contra el viento y a favor del viento se puedenmedir con confiabilidad y exactitud.

• También se debe estudiar y estimar la emisión de polvo resuspendido de fuentes que nocorresponden a calles. Algunas fuentes importantes son las obras de construcción, los


techos de edificios, las superficies abiertas tanto pequeñas como extensas y las zonasagrícolas durante épocas de actividad.

• Los estudios de especiación indican claramente que hay problemas en los cálculos depolvo resuspendido en comparación con otras emisiones directas de PM10. Es necesarioevaluar cuidadosamente si estudios adicionales y mejorados de especiación ayudarían aidentificar problemas relacionados con los factores de emisión utilizados para desarrollarlos inventarios.


5. Relación entre fuentes de contaminación ambiental y calidad del aire enSantiago


i) Evaluación

i.a) Material Particulado

• Los auditores estiman que el factor de emisión usado para los autobuses debería ser másalto. Por lo tanto, el aporte de estos vehículos podría ser aún mayor que el estimadoactualmente.

• Los factores de emisión usados para la resuspensión de polvo no están biendeterminados.

• La importancia de los autobuses y la resuspensión de polvo es aún mayor si se consideraque estas emisiones se producen a baja altura, cerca de donde se encuentra la gente

• El PM10 promedio anual medido no necesariamente resulta más alto donde lasemisiones son más altas. La ausencia de una correspondencia apropiada entre lavariación espacial de las emisiones conocidas y la variación de la calidad del aire medidaplantea los siguientes asuntos:

− Es probable que no se hayan omitido fuentes importantes. Sin embargo, las altasconcentraciones en La Florida y El Bosque deben ser analizadas con más detalle.

− La posible influencia de fuentes locales cercanas a dichas estaciones puede serrelevante.

− Las altísimas concentraciones observadas en Pudahuel merecen un estudio especial.

− Los modelos de dispersión de PM10 debieran formar parte de los estudios que serealizan en la Región Metropolitana, incluídos los modelos relativos a la formaciónde partículas orgánicas e inorgánicas.

• Si bien es necesario lograr una mayor comprensión de la situación del materialparticulado en la Región metropolitana, aquella es suficientemente clara como paraafirmar que:


− Los autobuses constituyen la fuente principal de la contaminación por partículasque afectan la salud en la Región Metropolitana.

− Es importante controlar los nitratos y sulfatos de amonio, lo cual implica el controldel amoníaco.

− La resuspensión es la principal fuente de PM10. El control del polvo resuspendidorequiere de un esfuerzo a largo plazo, que implica cubrir las superficies de tierraexpuestas, especialmente cerca de los caminos. El barrido de calles tiene muy pocoefecto sobre la reducción de la resuspensión. Así lo demuestran los estudiosrealizados en la Región Metropolitana y concuerda con estudios realizados enEstados Unidos y Noruega.

i.b) Ozono

• No se utilizan modelos químicos para analizar la atmósfera de la ciudad de Santiago ylos niveles de NOx medidos probablemente sean inexactos. No existe, por lo tanto, unmétodo adecuado para determinar si el caso de Santiago corresponde a una situaciónlimitada por COV o por NOx.

• Sobre la base de la información disponible, en principio, los auditores estimanpreliminarmente que el caso de Santiago podría corresponder a una situación limitadapor COV. Esto significa que se podría mejorar los niveles de ozono disminuyendo el COVen lugar del NOx.

ii) Recomendaciones

ii.a) Material Particulado

• Análisis detallado de las altas concentraciones verificadas en La Florida, El Bosque yPudahuel, incluyendo eventuales fuentes locales.

• Desarrollo de modelos de dispersión de PM10, incluidos los modelos relativos a laformación de partículas orgánicas e inorgánicas.

• Control de las emisiones de amoníaco.

• Evaluación detallada de fuentes que se encuentran fuera del área de la RegiónMetropolitana (v.gr.: fundiciones de cobre).


• Análisis general del tema de la representatividad de las estaciones, determinando hastaque punto cada una de las estaciones representa realmente la calidad del aire existente enlas áreas en que se encuentran ubicadas, en que medida estas representanmicroambientes más específicos o existen influencias locales no deseadas.

ii.b) Ozono

• Es esencial que CONAMA establezca y utilice modelos fotoquímicos para Santiago y quese midan los niveles de COV y NOx, para determinar la razón entre COV y NOx existenteen la ciudad.


6. Metas de reducción de emisiones incluidas en el Plan de Prevención yDescontaminación de la Región Metropolitana.


iii) Evaluación

• Las actuales metas de reducción de emisiones establecidas para Santiago, para cumplirlas normas de calidad del aire, si bien son científicamente debatibles, eran las mejoresposibles considerando las técnicas disponibles en 1997 para hacer las estimaciones.

• Las tasas anuales de reducción de emisiones establecidas en el PPDA son bastante bajassi se considera la tecnología actualmente disponible para reducir emisiones. Sinembargo, debe tomarse en cuenta las limitaciones que plantea la alta tasa de crecimientodel parque automotriz en la ciudad. La información analizada sugiere que la tasa real dereducción de emisiones en Santiago entre 1997 y el 2000 superaría los índicespropuestos por el PPDA.

• Considerando el aumento del tráfico proyectado en la RM, la meta, tal como estáformulada, no puede garantizar que se logre el objetivo de calidad del aire en puntosespecíficos de alta contaminación.

• El inventario de emisiones y la base de datos metereológica de Santiago requieren sermejorados para emplear modelos químicos y de dispersión. La falta de modelos dejaabierta la posibilidad de grandes errores potenciales en la determinación de lasreducciones de emisiones generales en la Región Metropolitana. El trabajo de CONAMAen términos de modelos y planificación está seriamente subfinanciado en comparacióncon trabajos similares en los EEUU. Si no se destinan recursos adicionales al trabajo deCONAMA en este aspecto, no será posible desarrollar los modelos necesarios, lo queimpactará negativamente el éxito del PPDA.

• El PPDA establece el mismo índice de reducción de emisiones para los diferentessectores lo cual probablemente no es el método más costo-efectivo para mejorar lacalidad del aire.

• Otros aspectos que deben considerarse son:

- Existe ambigüedad con respecto al año que se adopta como referencia para calcularlas metas de reducción de emisiones.


- Los niveles “background” de contaminación atmosférica no se consideran en elPPDA.

iv) Recomendaciones

• Se sugiere continuar en forma ininterrumpida los actuales planes de reducción deemisiones en la forma en que se están ejecutando y realizar un importante esfuerzo parala instalación y operación de mejores modelos atmosféricos para pronosticar conprecisión las reducciones de emisiones requeridas para cumplir con las normas decalidad del aire e identificar cuales son las medidas más efectivas para cadacontaminante. Es especialmente importante mejorar la modelación del ozono y delmaterial particulado. Se sugiere entregar los recursos necesarios a CONAMA con estefin.

• Dado que la meta es la Calidad del Aire y no la reducción de emisiones en sí, los niveles“background” deberían considerarse en el plan. Más aún, si se ha demostrado que lasplantas procesadoras de cobre y otras fuentes emplazadas en las cercanías de Santiagocontribuyen parcialmente a los niveles de SO2 y PM10 registrados en la capital.

• La ambigüedad existente respecto del año que se adopta como referencia para calcularlas metas de reducción de emisiones debe ser aclarada.


7. Estrategias para lograr las metas de reducción de emisiones


iii) Evaluación:

i.a) Formulación de estrategias.

• La formulación de estrategias del PPDA se ha hecho de acuerdo a un conocimientocientífico y técnico sólido, común en esta clase de planes urbanos públicos.

• El PPDA no ha establecido adecuadamente las prioridades de las medidas de control,faltando una focalización en las medidas más importantes o más efectivas. Sólo 16medidas (de un total de 104) concentran el 70% de la efectividad estimada del PPDA.

• Se requiere un mejor nivel de definición para muchas de las actividades del PPDA.

• Existe un elevado número de organismos del Estado que cuentan con mandato paraejecutar las medidas (20). Esta multiplicidad de responsables constituye un impedimentoesencial para el éxito del PPDA.

i.b) Avance en la implementación de estrategias.

• El “Comité Técnico de Seguimiento del PPDA” no parece ser la entidad correcta para elmanejo ejecutivo del PPDA. Se requiere una forma más fuerte y ágil, conresponsabilidades mejor definidas.

• No es posible efectuar una evaluación segura del avance del PPDA simplemente sobre labase del progreso logrado en sus medidas. En términos generales, sin embargo,aproximadamente el 50% de las medidas están terminadas o al día y el 50% están conatraso. Ponderando las 16 medidas más importantes con sus efectividades, el avanceconsolidado del PPDA a diciembre de 1999 es de, aproximadamente, un 25%.

i.c) Evaluación epidemiológica

• Debido a las medidas de reducción de la contaminación anteriores al PPDA, y deaquellas iniciadas bajo el PPDA, las concentraciones de material particulado handisminuido. La disminución es aún más perceptible en la fracción fina. Aunque no sehan realizado estudios de salud recientes para cuantificar una posible mejoría, larelación dosis-respuesta puede indicar una mejoría mensurable en la salud.


• Las concentraciones de ozono y de monóxido de carbono no han disminuido en formasuficiente como para tener el efecto de mejorar la salud.

iv) Recomendaciones

ii.a) Definición de medidas

• Definir un núcleo de no más de veinte medidas “centrales” hacia las cuales orientar losesfuerzos de definición, responsabilidad, fiscalización y costo-beneficio.

• Definir para cada medida la siguiente información:

- tipo de medida (norma inmediata o implementación de medidas, planes paradesarrollar normas o medidas, estudios, mejoramiento de infraestructura einstrumentos de manejo de la calidad del aire, etc.);

- cronograma de decisión e implementación de la medida;

- cronograma del efecto esperado de la medida;

- factibilidad de la medida, tanto en términos técnicos y financieros como políticos.

• Reducción del número de instituciones responsables de la ejecución de las medidas, o almenos resolver el problema de gestión derivado del elevado número de organismosinvolucrados.

ii.b) Estrategias a corto y mediano plazo

En el corto a mediano plazo, con miras al inventario de emisiones y a los principalessubsectores de emisiones, y enfatizando el control del material particulado y el ozono, queconstituyen los principales problemas de contaminación atmosférica en Santiago, esimportante dar especial consideración a las siguientes estrategias:

• utilización de modelos matemáticos de dispersión de contaminantes que relacionen lasemisiones con la calidad del aire y la exposición de la población como base del cálculode las efectividades de las medidas;

• acelerar la implementación de las medidas para establecer la compensación deemisiones tanto para fuentes nuevas como existentes y desarrollar e implementar unsistema de permisos de emisión transables para la RM.


• consideración del PM2.5, además del PM10, en la formulación de estrategias;



• controlar las emisiones de NH3, que forma parte importante de los precursores de laformación de partículas secundarias las cuales, a su vez, constituyen una partesignificativa del PM10 (y por supuesto del PM2.5);


ii.c) Estrategias a mediano y largo plazo

• controlar y reducir la demanda de transporte y mejorar los modos sustentables detransporte público en Santiago. Los planes de ordenamiento territorial se deben evaluaren este contexto, incluyendo aquellas que consideren la reducción de la superficie decrecimiento de la R.M.;


ii.d) Organización

• Establecer una entidad flexible, ágil y fuerte para la administración del PPDA y elcontrol de cumplimiento de sus estrategias.

ii.e) Otras estrategias costo-efectivas sugeridas:

• Reformulación de la gasolina

• Reformulación del diesel

• Reconversión de motores diesel

• Normas más estrictas para la emisión de vehículos

• Solventes con bajo nivel de COV

• Programa Nacional BACT


8. Actividades Relativas A Los Episodios De Emergencia


ii) Evaluación

i.a) Actividades de pronóstico.

• La frecuencia de episodios en la Región Metropolitana pareciera estar disminuyendo deun año a otro a raíz de las medidas de reducción introducidas y también como resultadode las mejoras tecnológicas en el parque vehicular, el mayor uso del gas natural y otros.

• La naturaleza complicada de las condiciones meteorológicas y de dispersión durante losepisodios en la Región Metropolitana indican que éstos dependen de la concurrencia devarios factores meteorológicos críticos. Estos deben ser pronosticados con precisiónpara poder predecir adecuadamente los episodios de contaminación.

• La investigación realizada por CENMA-CONAMA sobre los resultados de lospronósticos correspondientes a los años 1998 y 1999 indican lo siguiente:

- El PMCA (Potencial Meteorológico de Contaminación Ambiental) pronosticado paralas próximas 24 horas fue acertado aproximadamente un 80% de las veces, tanto en1998 como 1999. En 1997 el nivel de aciertos fue de un 56%.

- El PMCA pronosticado para las próximas 48 horas fue acertado en un 66% de lasveces en 1999 y en un 73% de las veces en 1998. En 1997 el nivel de aciertos fue deun 52%.

- En cuanto a los episodios, éstos se sobrestimaron y subestimaron. Lassubestimaciones en 1998 ocurrieron en 15 ocasiones y en 1999, en tres ocasiones.En dichos casos no se pronostican los episodios y éstos efectivamente ocurren.

• La metodología de pronóstico PMCA se caracteriza por lo siguiente:

- Una base teórica adecuada.

- Una adecuada disponibilidad de datos desde la escala sinóptica a la escala local,

- La inexistencia de un modelo matemático formal de los patrones deviento/temperatura locales.


- Es un método validado.

- Los resultados generales son adecuados, con una correspondencia de 80% con larealidad.

- Baja exactitud en cuanto a episodios debido a la tendencia de sobreestimar, lo cualofrece una mayor protección a la población, pero también existe una tendencia a lasubestimación, con lo cual se omite, a veces, pronosticar episodios.

• La metodología para pronosticar el PM10 se caracteriza por lo siguiente:

- La inexistencia de un modelo matemático formal de dispersión.

- Factores de corrección basados en relaciones empíricas lineales.

- Resultados generales adecuados, pero de baja exactitud para las condiciones de losepisodios.

- No es mejor que el antiguo método de prevalencia, excepto en la comuna dePudahuel que es una de las áreas más críticas.

- Entrega alguna subestimaciones. Una situación de emergencia en 1999 no fuepronosticada.

Lo anteriormente expresado apunta a mejorar la metodología de pronóstico utilizada. Seestán realizando investigaciones para materializar dicha metodología.

• Los equipos involucrados en los pronósticos realizan un trabajo altamente profesional, elcual difícilmente podría ser realizado de mejor forma.

i.b) Implementación de planes para enfrentar episodios críticos.

• El PPDA describe las acciones que se deben adoptar para enfrentar los episodioscríticos, estableciendo las medidas preventivas generales (Línea de Acción 1), las mediasque se deben adoptar durante los episodios (Línea de Acción 2) y las medidas paraperfeccionar el plan operacional (Línea de Acción 3).

• La exigencia del PPDA de mejorar el Método de Monitoreo y Pronóstico se ha cumplido.El monitoreo se hace en línea, ha sido ampliado a la parte más contaminada de la ciudady es en la actualidad una base adecuada para la gestión de episodios.


• Los procedimientos de gestión para manejar los episodios críticos parecen funcionaradecuadamente. CONAMA envía oportunamente la información y muchas de lasentidades responsables de manejar las fuentes de contaminación más importantesparecen estar desarrollando una labor adecuada.

• Persiste la posibilidad de que el actual sistema pueda omitir el pronóstico de algunosepisodios.

• Se están desarrollando planes operacionales para el ozono y PM2,5.

• Las críticas dirigidas a CONAMA parecieran indicar que el equipo encargado deinformar al público no es suficiente y/o que debería dedicarse un mayor esfuerzo paramejorar la comunicación pública.

ii) Recomendaciones


Un modelo meteorológico regional completo, graduado desde la escala sinóptica hastala escala de la Región Metropolitana, unido a un modelo de dispersión con unacompleta variación temporal y espacial de emisiones incorporada a un modelo deemisión operacional permitiría mejorar en forma importante el pronóstico, perorequeriría sustanciales recursos y tiempo para su establecimiento y verificación.

Los modelos anteriores son parte importante para realizar un adecuado análisis costo-beneficio de las medidas del PPDA para manejo de episodios.

• Se sugiere aplicar medidas más “duras” sobre algunos sectores importantes:

- Autobuses viejos (anteriores a EPA91).

- Eventualmente vehículos con convertidor catalítico.

• El equipo en CONAMA responsable del PPDA, además de realizar el seguimiento de lasmedidas del PPDA y administrar el Sistema de Pronóstico de Episodios, debe ser capazde realizar las tareas administrativas relacionadas con los pronósticos y acelerar elmejoramiento del sistema.


• Para garantizar que el público esté debidamente informado de las actividadesrelacionadas con los pronósticos y el desempeño de los mismos, se sugiere evaluar elreforzamiento del grupo que está a cargo de esta tarea y/o mejorar sus metodologías.


9. Análisis Costo-Beneficio De Las Actividades Del Ppda


i) Evaluación

i.a) Costos y efectividades

• Los cálculos de costos parecen haber sido realizados profesionalmente, conconocimiento de los principales parámetros que inciden en las estimaciones de costos,expresados como valor actual, y usando las herramientas de análisis económicoadecuadas.

• La metodología de análisis empleada por el PPDA considera una relación lineal entrelas emisiones y las concentraciones de contaminantes resultantes. Es aconsejable que lacosto-efectividad se calcule en términos de los costos por valor de concentraciónreducida en los centros poblados o en términos del menor valor total de exposición de lapoblación. Las medidas de control deberían priorizarse de acuerdo con este criterio. Eneste caso, las medidas sobre las fuentes vehiculares en el centro de la ciudadaumentarían su efectividad con respecto a fuentes puntuales de elevaciones altas en lasafueras.

• Los cálculos de efectividad parecen ser adecuados, aunque se formulan reparos encuanto a algunos de ellos.

i.b) Beneficios

• Se formulan observaciones metodológicas con respecto al cálculo de los beneficios,relativas a las concentraciones de contaminantes empleadas (uso de modelos dedispersión), relaciones de exposición-respuesta (dificultades del uso de relaciones deotros países) y tasas de prevalencia utilizadas.

• El PPDA adopta el enfoque de capital humano, que rara vez se usa en los análisisinternacionales. Este procedimiento lleva, eventualmente, a obtener menos beneficiosque los obtenidos en otros países. En opinión de los auditores, las estimaciones debeneficios entregadas por el PPDA son subestimadas o, al menos, son innecesariamenteconservadoras.


ii) Recomendaciones

ii.a) Costos y efectividades

• Los cálculos de costo-efectividad (si esta se sigue empleando en el futuro) debenmejorarse en la próxima etapa del plan:

- Deben considerarse las concentraciones o la exposición, en lugar de las emisionessolamente, o, al menos, basar la costo-efectividad sobre cifras de “emisiónsubrogada”, en las que se consideren los efectos principales de las diferencias deubicación y altura de las diversas fuentes.

- Deben mejorarse las estimaciones de costo y efectividad de numerosas medidas delPPDA.

ii.b) Beneficios

• Debe implementarse un modelo de dispersión apropiado que permita pronosticardebidamente los efectos de los métodos de reducción de la contaminación en el área deSantiago. Esto permitirá calcular más precisamente los beneficios de los distintosescenarios de reducción de la contaminación.

• Debe realizarse una investigación permanente de las relaciones dosis-respuesta enSantiago.

• Debe reunirse información (actualmente inexistente) sobre prevalencia de enfermedadesen Santiago, que puede usarse para estos cálculos.


10. Consideraciones generales sobre las actividades de descontaminación enSantiago.


iii) Evaluación

i.a) Aspectos legales.

• El PPDA está redactado en estricta concordancia con la normativa chilena vigente.

• La normativa chilena no define que institución es responsable de la gestión del PPDA.La CONAMA sólo tiene funciones de coordinación, consultoría, comunicación yproposición. La ausencia de una línea clara de responsabilidad por la gestión tiene unefecto muy negativo en las expectativas futuras de éxito del PPDA.

• El requisito del artículo 45 f) de la Ley 19.300 (las proporciones en las cuales las fuentesresponsables deberán reducir sus emisiones serán iguales para todas ellas) es muyineficiente en términos económicos.

i.b) Aspectos presupuestarios.

• El gasto público directo real anual per cápita para descontaminación atmosférica en laRegión Metropolitana es de US$2.-. Estos gastos constituyen un séptimo de los gastosinternacionales en ciudades de niveles similares de contaminación y estándares decalidad ambiental, en países industriales. Ajustado por la relación de poderesadquisitivos, los auditores estiman que los gastos públicos directos reales anuales endescontaminación atmosférica en Santiago son de alrtededor de 3 a 4 veces inferiores alos que debieran ser para poder cumplir con los estándares de calidad del aire vigentesen Chile, debiendo ser del orden de US$32 millones anuales.

iv) Recomendaciones

ii.a) Aspectos legales

• Debe definirse claramente la línea de responsabilidad por la gestión del PPDA.Eventualmente, para ello, deberán realizarse, a la prontitud posible, los cambiosrequeridos en la legislación.


• Debe eliminarse el requisito del artículo 45 f) de la Ley 19.300 (sobre las proporcionesen las cuales las fuentes responsables deberán reducir sus emisiones).

ii.b) Aspectos presupuestarios

• Debe aumentarse sustantivamente el presupuesto anual de descontaminación atmosféricade la ciudad, si se quiere que el proceso de mejoría de la calidad ambiental observadohasta ahora sea sostenible en el futuro.


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