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A Nova Política deRecursos Humanos

MARE Ministério da AdministraçãoFederal e Reforma do Estado

Cadernos MAREda Reforma do Estado


MinistroLuiz Carlos Bresser Pereira

Chefe de GabineteJosé Walter Vazquez Filho

Secretária-ExecutivaCláudia Costin

Secretária da Reforma do EstadoAngela Santana

Secretário de Recursos LogísticosRainer Weiprecht

Secretário de Recursos HumanosLuiz Carlos de Almeida Capella

Secretário de Articulação InstitucionalCarlos Cesar Pimenta

Presidente da ENAPEscola Nacional de Administração PúblicaRegina Silvia Viotto Monteiro Pacheco

Equipe Técnica do Caderno nº 11:

Evelyn Levy (Formação e Capacitação na Construção de um Novo Estado)

Frederico Brito (Edição)

Marianne Nassuno (Diretrizes da Nova Política de Recurso Humanos)

Nelson Marconi (Mercado de Trabalho no Setor Público)

Brasília - DF / 1997



Caderno 11

A Nova Políticade Recursos Humanos

Conselho EditorialCiro Campos Christo Fernandes - presidenteCláudio Seiji SatoFrederico Raphael C. Durão BritoSheila Maria Reis RibeiroSelene Marinho MachadoLetícia SchwarzMarianne Nassuno

Projeto e Editoração GráficaJoão Carlos Machado Ribeiro

Cláudio Seiji SatoJosé Murilo C. Carvalho JúniorSelene Marinho MachadoRoberta Figueiredo Abreu CruzJoão Carlos Machado RibeiroAntônia da Silva Farago

Thaisis Barboza Souza (estagiária)

Copyright © outubro,1997 . MARE.

1ª Edição, 6 outubro de 1997Edição Revisada, 21 de outubro de 1997

Sala 740, Fones: (061) 313-1009Esplanada dos Ministérios, bloco C.Brasília - DFCEP 70046-900

Impresso no Brasil


Brasil. Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado.A Nova política de recursos humanos / Ministério da

Administração Federal e Reforma do Estado: Brasília: MARE, 1997.48 p. (Cadernos MARE da reforma do estado; c. 11)

1. Administração pública - Pessoal - Brasil. 2. Servidor público -Brasil. 3. Reforma administrativa - Brasil. I. Título. 2. Série

CDD - 351.0073

Sumário

1. Introdução: Uma Nova Política de Recursos Humanos .......... 7

2. Diretrizes da Nova Política de Recursos Humanos............... 11

2.1 - A reestruturação das carreiras ....................................... 11

2.2 - A política de capacitação ............................................... 16

3. Ação do Estado: Diagnóstico e Proposta do Plano Diretor ... 19

4. Mercado de Trabalho no Setor Público:Diagnóstico e Proposta do Plano Diretor ............................. 24

5. Formação e Capacitação naConstrução de um Novo Estado ........................................... 30

6. A Implementação da Nova Políticade Recursos Humanos .......................................................... 376.1 - Criando e reestruturando carreiras ............................... 376.2 - Ações de capacitação .................................................... 43

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1Uma Nova Política deRecursos Humanos

Diversos fatores têm contribuído para tornar a reforma doEstado uma questão presente em diferentes realidades ede âmbito internacional. Por um lado, os novos termos dacompetição internacional e a financeirização da economia

pressionam fortemente os estados para o uso crescentemente eficientede recursos. As transformações tecnológicas - sobretudo no campo dainformação - imprimem um novo e acelerado ritmo aos processos detrabalho e de comunicação. Expostas a volumes crescentes deinformação, usuárias de serviços cada vez mais especializados epersonalizados, as sociedades contemporâneas parecemprofundamente insatisfeitas com os serviços públicos em particular, ecom o funcionamento do Estado, de modo geral. Ao mesmo tempo, oconjunto dessas transformações tem acentuado as desigualdades sociaise, principalmente, tem provocado o aumento da distância entre pobrese ricos.

A resposta para o conjunto desses desafios por parte desociedades que desejam estar organizadas para se posicionar bemdentro do quadro da IIIa Revolução Industrial, tem sido buscarfortalecer estrategicamente o Estado, colocando-o no controle daspolíticas públicas, exercendo funções regulatórias onde o mercado nãoo faz, respondendo com agilidade às demandas sociais, buscando umacomunicação direta com sociedades cada vez mais complexas.

Como decorrência desses supostos busca-se dotar o Estado deum núcleo estratégico1 , capaz de formular e controlar a

1 - Adota-se como referência, em grande medida, as principais concepções do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado(Presidência da República, 1995).

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implementação de políticas públicas, ao mesmo tempo em que setransfere para organizações estatais , públicas ou privadas a provisãode serviços públicos. Aumenta assim a necessidade de capacitar essemesmo núcleo de competências de formulação, regulação econtratualização.

Ao lado de ver renovadas suas funções e estruturas, o modo deoperação do Estado passa também a adotar um novo padrãodenominado administração gerencial.

A administração gerencial procura, sem se afastar do estadode direito, adequar as organizações públicas às contingênciasespecíficas de lugar e momento, emprestando-lhes sobretudo maioragilidade e eficiência; prioriza, portanto, os resultados. Tenta igualmenterecuperar a identificação dos cidadãos com o Estado, voltando-o aeles. Faz da transparência e do controle cidadão alavancas da eficáciadessas organizações. Introduz também mecanismos de quase-mercadoou concorrência administrada com vistas a aprofundar os ganhos deeficiência.

Em oposição à administração burocrática, prevê instituiçõesmenos hierarquizadas, com alto grau de envolvimento de todosservidores.

Embora apresente um perfil doutrinário muito aproximado emtodos os lugares onde está sendo introduzida, a administraçãogerencial - ou new public management - possivelmente adquirirádiferentes tons de acordo com a história institucional, as tradiçõespolíticas e a coalizão de forças que apoia a reforma, em cada realidadenacional ou sub-nacional .

Inobstante, sejam quais forem as ênfases que sobressairão emcada realidade, o certo é que esse modelo pressupõe uma atençãovigorosa à gestão dos recursos humanos.

No Brasil, a nova administração pública que vem surgindoprogressivamente das reformas propostas pelo atual governo e daspolíticas implementadas pelo Ministério da Administração Federal eReforma do Estado fundamenta-se necessária e essencialmente naprofissionalização e na valorização do servidor público. Assim,uma nova política de recursos humanos vem sendo implementadapara atender aos papéis assumidos pelo Estado, de caráter regulatórioe de articulação dos agentes econômicos, sociais e políticos - decrescente importância no mundo contemporâneo - além doaprimoramento na formulação de polítcas públicas e na prestação dosserviços públicos.

Uma Nova Política de Recursos Humanos

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A adequação dos recursos humanos tem-se constituído, destaforma, em tarefa prioritária no atual contexto de mudança, implicandono estabelecimento de uma política voltada para a captação de novosservidores, o desenvolvimento de pessoal, a implantação de um sistemaremuneratório adequado que estimule o desempenho através deincentivos, e a instituição de carreiras compatíveis com a necessáriareconstrução do aparelho do Estado.

Os planos de carreira vem sendo estruturados em classeshierarquizadas segundo a natureza e a complexidade das tarefas,fazendo-se a distribuição escalonada dos cargos e empregos entre asclasses e a promoção na carreira tem-se baseado em avaliação dedesempenho e aprovação em cursos específicos.

A nova organização das carreiras atende às necessidades daadministração e baseia-se nas atribuições dos cargos, buscando-se,sempre que possível, o enriquecimento do trabalho, tornando asatribuições mais amplas, podendo ser genéricas, quando vinculadasao exercício de atividades comuns de toda administração, ou específicasde um ou mais órgãos ou entidades, dependendo das atribuições.

Juntamente com a reestruturação das carreiras tem-sedesenvolvido uma política de concursos regulares buscando umalotação adequada ao pleno desenvolvimento das atividades e arecomposição regular e permanente da sua força de trabalho. Osconcursos para as principais carreiras vêm-se realizando anualmente.O MARE determinou a realização dos concursos, o número de vagas, eo mês de sua realização até 1999.

Além disso, o MARE vem realizando ações no sentido dodesenvolvimento de recursos humanos, como forma de viabilizar aestratégia de reestruturação inovadora da gestão pública. Estas açõestêm como objetivo a formação e capacitação dos servidores públicospara o desenvolvimento de uma administração pública ágil e eficiente.O principal centro de atividades no sentido do desenvolvimento derecursos humanos, no âmbito do MARE, é a ENAP - Fundação EscolaNacional de Administração Pública - onde são ministrados diversoscursos de formação e treinamento.

Neste contexto, a programação dos cursos tem enfatizado temascomo novas estratégias de gestão pública, desenvolvimento gerenciale de recursos humanos orientados para a introdução da administraçãogerencial, atendimento ao público, além de treinamento na utilizaçãoda tecnologia de informações, que tem sido a ferramenta básica naimplementação dos programas de reforma do aparelho do Estado.

Este caderno apresenta, inicialmente, as principais diretrizes danova política de recursos humanos que vem sendo implementada pelo


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MARE. Ressalta, nesta exposição, o seu duplo aspecto: de políticavoltada para o fortalecimento do núcleo estratégico do Estado - pormeio das carreiras - e de política destinada ao desenvolvimento dopotencial profissional dos servidores públicos - por intermédio dacapacitação.

Nas três seções seguintes, aborda os fundamentos da novapolítica de recursos humanos: a redefinição do âmbito de ação doEstado, conforme a proposta do Plano Diretor da Reforma do Aparelhodo Estado; a reversão das distorções existentes no mercado de trabalhono Setor Público, de acordo com a proposta do Plano Diretor; e ascaracterística dinâmicas, em termos de formação e capacitação, quedeverão compor o perfil do servidor público no novo Estado que seconfigura.

Finalizando, são apresentadas algumas das realizações recentesque o MARE tem alcançado na implementação da nova política derecursos humanos; tanto em termos da criação e reestruturação dascarreiras �típicas de Estado�, quanto na tarefa ampla e permanente decapacitação do conjunto dos servidores públicos.


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2Diretrizes da NovaPolítica de RecursosHumanos

Inicialmente serão apresentadas as principais diretrizes da novapolítica de recursos humanos que vem sendo desenvolvida eimplementada pelo MARE, com foco na reestruturação dascarreiras que irão compor e fortalecer o núcleo estratégico do

Estado e na política de capacitação que objetiva elevar o potenciallaborativo de todos os servidores.

2.1 A reestruturação das carreiras

A política de recursos humanos da Administração Pública Federalse insere no processo mais amplo de Reforma do Estado. Com aredefinição de seu papel, ficarão concentradas no Estado atividadesrelacionadas com formulação, controle e avaliação de políticas públicase que pressuponham o poder de Estado, transferindo-se as atividadesque podem ser controladas pelo mercado e a execução de serviçosque não envolvem o exercício do poder de Estado mas que devem sersubsidiados pelo Estado - como é o caso dos serviços de educação,saúde, cultura e pesquisa científica - para o setor privado e para o setorpúblico não-estatal, respectivamente.

Essa redefinição do papel do Estado pode ser observada noquadro a seguir:

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A reorganização das atividades do Estado tem um rebatimentono que diz respeito à composição do quadro de pessoal. Osprofissionais atuando em setores voltados para a produção de bens eserviços para o mercado, setor que será transferido do Estado para o

setor privado por meio do processode privatização, serão administradoscom base em regras vigentes para osetor privado, não constituindo-se emfuncionários públicos. O mesmo seaplica para os profissionais atuandona área de serviços sociais ecientíficos, que será transferidamediante o processo de publicizaçãopara entidades de direito privado semfins lucrativos integrantes do setorpúblico não-estatal.

Os servidores públicos, eportanto integrantes de carreiras deEstado, serão apenas aqueles cujas

atividades estão voltadas para as atividades exclusivas de Estadorelacionadas com a formulação, controle e avaliação de políticaspúblicas e com a realização de atividades que pressupõem o poder deEstado. Esses servidores representarão o Estado enquanto pessoal. Paraa realização de atividades auxiliares como manutenção, segurança eatividades de apoio diversas será dada continuidade ao processo deterceirização, transferindo-as para entidades privadas.

O fortalecimento dos profissionais atuando nas áreasexclusivas de Estado é um requisito para garantir a qualidadee a continuidade da prestação dos serviços e o alcance dointeresse público com a descentralização da prestação deatividades do Estado. O novo papel do Estado pressupõe assim ofortalecimento das carreiras voltadas para a formulação, controle eavaliação de políticas públicas, bem como, para atividades exclusivasde Estado. Uma vez que as novas funções estão relacionadas comdecisões estratégicas de Estado, as carreiras a serem fortalecidas são asde nível superior associadas ao desempenho de tais competências.

A necessidade de fortalecimento das carreiras de nível superiorvoltadas para as novas funções de Estado é agravada pelo diagnósticodo atual quadro de pessoal. Os cargos de nível superior ocupadosrepresentam apenas 35% do total de cargos ocupados do PoderExecutivo Federal. Apenas no Ministério da Educação, no Ministériodas Relações Exteriores e na Advocacia Geral da União, a relação entreo número de servidores nível superior e o total de servidores do órgãoé equivalente ou superior a 50%.

Diretrizes da Nova Política de Recursos Humanos

Atividades

Exclusivas de

Estado

Serviços Sociais e

Científicos

Produção de

Bens e Serviços

p/ Mercado

Atividades

Principais (Core)

ESTADO

Enquanto Pessoal

Atividades

Auxiliares

Quadro 1: Delimitação da Área de Atuação do Estado

→tercerização↓

publicização ↓p

rivatização

Fonte: Bresser Pereira, 1997

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Adicionalmente, existe um número reduzido de servidores nasáreas formuladoras de políticas e que pressupõem poderes de Estado:apenas 6% do total de servidores atua nas áreas de fiscalização, polícia,diplomacia, jurídica e orçamento, planejamento e gestão pública2 .

Na política remuneratória, identifica-se que os servidores de nívelsuperior exercendo atividades nas áreas relacionadas ao novo papeldo Estado ganham menos que seus pares no setor privado, ao contráriodo que ocorre com os que se encontram nas atividades de apoio. Umdos objetivos da nova política de recursos humanos consistirá nareversão deste quadro, danoso para uma gestão mais efetiva e eficazda coisa pública.

A política de recursos humanos da Administração PúblicaFederal, visando dotar o Estado de quadro de pessoal capacitado paradesempenhar suas novas funções, inclui quatro elementos básicos: apolítica de concursos, a revisão da política remuneratória das carreirasde Estado, a reorganização das carreiras e a política de capacitação.Esta última, por sua marcante especificidade, será abordadaseparadamente.

A política de concursos

Está sendo definida uma programação de concursos anuais comquantitativos definidos para as carreiras voltadas para atividadesexclusivas de Estado visando possibilitar uma constante renovação doquadro de pessoal e auxiliar o planejamento das atividades e doorçamento pelos gerentes. Com a previsão anual de concursos, ogerente passa a saber de antemão os quantitativos adicionaisde pessoal com que poderá contar e pode planejar adistribuição das tarefas, bem como os gastos adicionais compessoal.

Para a definição dos quantitativos para os concursos estão sendoconsiderados diversos fatores: o tempo em que o órgão deixou derealizar concursos, uma previsão de aposentadoria dos servidores emexercício, as necessidades do órgão e as vagas disponíveis no momentode sua realização. Os órgãos que deixaram de realizar concurso pormais tempo terão uma previsão maior para concurso no início, que aolongo do tempo será reduzida para a quantidade de reposição dosaposentados.

A definição de vagas do concurso tendo em vista as necessidadesdo órgão e considerando as vagas existentes no momento de sua

2 - Um diagnóstico detalhado do atual quadro de pessoal do Serviço Público pode ser encontrado na Seção 4 deste Caderno,juntamente com a proposta do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado para o reordenamento deste quadro; propostaessa que forneceu a base para as diretrizes ora apresentadas.


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realização representa uma inovação em relação ao passado, quandoos concursos eram realizados esporadicamente e em quantitativossuperiores ao de cargos vagos, não havendo aproveitamento integralde todos os aprovados na primeira convocação. Os aprovados queexcediam o número de vagas existentes ficavam numa lista de esperaaté que vagassem novos cargos. Nessa antiga sistemática, existia apossibilidade de integração no quadro do serviço público de pessoalmenos qualificado - os últimos colocados da lista - e como agravante,dado o período de tempo entre a realização do concurso e aconvocação, quando o aprovado finalmente começava a trabalhar, asqualificações que o permitiram ser aprovado no concurso nem sempreatendiam os interesses da Administração no momento de ingresso.

A sistemática de realização de concursos em quantitativossuperiores ao de vagas existentes e da ocorrência de concursosesporádicos e não planejados teve como resultado não apenas adificuldade de planejamento das atividades e do orçamento de pessoalpelos gerentes e a inadequação da qualificação profissional dosingressantes, mencionadas anteriormente, mas também a existênciade diferenças etárias muito acentuadas entre os componentes doquadro de pessoal do governo federal, com implicações sobre questõescomo motivação, relacionamento e aposentadorias.

Revisão da política remuneratóriadas carreiras de nível superior

A revisão da política remuneratória visa: a) atenuar a diferençasalarial existente entre os servidores do setor público e os seusequivalentes do setor privado; b) corrigir distorções na estruturaremuneratória; c) aperfeiçoar instrumentos que associam aremuneração ao desempenho do servidor; d) evitar qualquer tipo deindexação à inflação passada; e) manter sob controle o impacto dosgastos com pessoal no orçamento.

No processo de revisão dos salários estão incluídas carreiras jáexistentes ou recém-criadas associadas à formulação, implementaçãoe gestão de políticas públicas. O aumento do salário inicial dessascarreiras é fundamental para a atração de pessoas qualificadas. Adistorção provocada pela reduzida amplitude salarial dessas carreirasdeverá ser equacionada num momento posterior, pois pelas regrasatuais, aumentos no salário final da carreira beneficiam sobretudo osinativos, aumentando o impacto de um maior reajuste sobre as contaspúblicas.

O índice de reajuste não é uniforme para todas as carreiras e foidefinido com base em dois critérios: comparação com os salários dosetor privado e definição de salários iguais para carreiras e cargos comatividades iguais ou semelhantes e não tendo como base a inflaçãopassada.


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A revisão da remuneração será complementada com oaperfeiçoamento dos instrumentos que associam aremuneração ao desempenho do servidor, em conformidadecom os princípios da administração gerencial, voltada pararesultados. Nesse sentido, julga-se relevante que parte do salário doservidor seja associado a prêmios por desempenho e que um númerode vagas de cargos em comissão seja ocupado exclusivamente porservidores públicos efetivos, tendo em vista que os cargos em comissão- DAS - são um instrumento que a administração pública dispõeatualmente para premiar os melhores funcionários, alçando-os aos maisaltos postos.

Reorganização das carreiras de Estado

Uma carreira pode ser caracterizada por três elementos. Primeiro,refere-se a um conjunto de cargos que se submetem a regras comunsno que diz respeito ao ingresso, à promoção entre as diversas classes,à lotação e movimentação entre órgãos do Poder Executivo Federal eà remuneração dos seus integrantes. Segundo, seus integrantes detémum repertório comum de qualificações e habilidades. Terceiro, essesistema organizado de regras aplica-se aos servidores que representamo quadro de pessoal permanente do Estado, exercendo portantoatividades típicas de Estado.

Na reorganização do sistema de carreiras de nível superiorenfrenta-se o desafio de conciliar o caráter permanente das carreirascom o caráter mutável das necessidades do Estado, derivado dasalterações no ambiente no qual exerce suas atividades, ou seja,enfrenta-se o desafio de fazer coexistir um sistema de regras organizadoe geral com a necessidade de flexibilizar a gestão de pessoal.

A conciliação do caráter permanente das carreiras com ascrescentes mudanças no ambiente no qual o Estado exerce suasatividades está sendo processada de duas formas: pela definição deregras genéricas, embora flexíveis, para as carreiras e pelo aumento dacapacidade de seus integrantes para adaptar-se a novas situações.

Para flexibilizar as regras gerais relativas às carreirasestão sendo definidas atribuições amplas e com elementoscomuns e regras gerais e uniformes relativas à remuneração,promoção e aposentadoria. Tal medida irá permitir, futuramente,a redução do número de carreiras civis do Estado para algo em tornode cinco: os diplomatas, os fiscais, os administradores civis, osprocuradores e os policiais. Com isso, aumenta-se o campo de atuaçãode seus integrantes, facilitando o seu remanejamento e a administraçãoda carreira, de acordo com as necessidades do Estado. Esse processoenvolve tanto carreiras que estão sendo criadas quanto carreiras jáexistentes.


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Uma vez que as atribuições amplas possibilitam aos integrantesdas carreiras ter exercício em diversos órgãos do Poder ExecutivoFederal, estão sendo criados instrumentos que garantem a unidade dacarreira, bem como a sua consolidação em cada órgão. Foi definidoum Órgão Supervisor para as carreiras visando garantir parâmetrosuniformes nos aspectos relacionados a concurso, capacitaçãoprofissional e acompanhar o desenvolvimento profissional de seusintegrantes, elementos que caracterizam uma carreira como tal. OÓrgão Supervisor será responsável pela organização da carreira doponto de vista profissional, em decorrência de sua maior proximidadecom as atividades específicas desempenhadas por seus integrantes.

Adicionalmente, propõe-se que o órgão de lotação dosintegrantes das carreiras seja o mesmo que o órgão de exercício. Essacoincidência entre órgão de lotação e de exercício atua, juntamentecom a avaliação de desempenho individual, para aumentar ocompromisso do servidor com o órgão em que estiver exercendoatividades, permitindo a consolidação da carreira no órgão.

O aumento da capacidade de adaptação dos integrantes dascarreiras a novas demandas está relacionado com uma maiorqualificação e capacitação profissional3 . Por essa razão, nos concursospara provimento dos cargos de carreiras estratégicas estão sendoexigidos conhecimentos de pós-graduação e a conclusão comaproveitamento de um curso de formação, além de diploma de nívelsuperior.

2.2 A política de capacitação

O Ministério da Administração Federal e Reforma do Estadoestá elaborando uma política ampla definindo as diretrizes para acapacitação dos servidores públicos federais com o objetivo decontribuir para a melhoria da eficiência do serviço público e daqualidade dos serviços prestados aos cidadãos; valorizar o servidorpúblico, por meio de sua capacitação permanente; assegurar acoordenação e o acompanhamento das ações de capacitação epossibilitar a constante adequação da força de trabalho às necessidadesdo Governo Federal. Essa política tem como diretrizes básicaspossibilitar o acesso dos servidores a programas de capacitação; darprioridade às ações de capacitação desenvolvidas internamente eutilizar a avaliação de desempenho como subsídio para as ações decapacitação e considerar os efeitos destas ações no desempenho dosservidores.

3 - Entende-se que a capacidade de adaptação a novas situações está relacionada com a capacidade de aprendizado, que osindivíduos com maior qualificação detém.


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Importa ressaltar que esta política é destinada a todos osservidores públicos, visando o seu aperfeiçoamento e desenvolvimentoprofissionais. Está também relacionada com a necessidade de aumentara capacidade de adaptação dos integrantes das carreiras às novasdemandas colocadas pelo Estado. É composta de dois elementosbásicos: cursos genéricos com conteúdos uniformes para diferentespúblicos-alvo (gerentes, pessoal de apoio, etc.) e cursos específicos,relativos à sua área de atuação dos órgãos e dos servidores.

O conteúdo dos cursos genéricos será definido pelo Ministérioda Administração Federal e Reforma do Estado em conjunto com osdemais Ministérios, visando garantir uma uniformidade na formaçãodos servidores e no desempenho de atividades relacionadas com aadministração da máquina pública. Os cursos específicos serão definidospelos órgãos de exercício dos servidores.

Maior ênfase está sendo dada a cursos de curta duração, poisde acordo com os requisitos de ingresso nas carreiras, a formação préviados servidores já será bastante elevada, e esses cursos não terão oobjetivo de completar a formação desses profissionais, mas simassegurar a sua permanente atualização.

Está sendo prevista a criação de uma rubrica orçamentáriaespecífica para os gastos com capacitação o que possibilitará maioracompanhamento e controle desses gastos e tornará desnecessária arealização de controle a priori das autorizações para cursos, pois estesdeverão estar previstos e planejados no orçamento do órgão para oano.

Finalmente, demonstrando a importância dada à capacitação, aantiga licença-prêmio a que o servidor fazia jus após determinado tempode serviço foi substituída pela licença capacitação. Após cinco anos deexercício o servidor terá direito a um período de três meses de cursopago pelo governo federal e com recebimento de vencimentos integrais.

A política de capacitação representa um complementoimportante dos instrumentos que associam a remuneração aodesempenho do servidor no sentido de que as avaliações dedesempenho serão feitas tendo como base a qualificação do servidorpara o desempenho das suas tarefas e o programa de capacitaçãosuprirá as insuficiências detectadas nas avaliações de desempenho. Aavaliação de desempenho, estando associada à remuneração e àcapacitação, assume um papel fundamental na política de recursoshumanos atualmente proposta.

A reorganização dos recursos humanos do governo federal, coma definição de uma política de concursos anuais, com o reordenamento


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e a revalorização das carreiras e com a política de capacitação representaum complemento indispensável para que o Estado desempenhe suasnovas atividades. Possibilitará a constituição e a manutenção de umquadro permanente de servidores capacitados e dotará o governofederal de instrumentos de gestão flexíveis para administrá-lo, sem quea unidade característica de uma carreira seja comprometida.


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3Ação do Estado:Diagnóstico e Propostado Plano Diretor

Em termos gerais, o diagnóstico apresentado no Plano Diretorda Reforma do Aparelho do Estado reflete umdesfocamento da ação do Estado brasileiro, se considerada àluz das atividades executadas pela maioria dos estados

contemporâneos. Dissipando atenção e energias em áreas queatualmente, em termos internacionais, não se encontram mais sob aresponsabilidade estatal (como a produção de bens para o mercado),o Estado brasileiro vinha relegando ao segundo plano tarefasprioritárias, como a regulamentação de importantes setores da economia.

A proposta do Plano Diretor comporta uma refocalização daação do Estado voltada para os setores e atividades em que suapresença se faz necessária e premente, bem como uma definição dotipo de gestão mais apropriado a cada um destes setores. Este novofoco de ação do Estado e os tipos de gestão a ele relacionados,permitindo que o Estado redirecione seus esforços, implicarão em umanova definição do perfil do profissional necessário à realização dasmissões que o novo Estado terá que executar.

O novo foco da ação do Estado

O Estado é a organização burocrática que possui o poder delegislar e tributar sobre a população de um determinado território. OEstado é, portanto, a única estrutura organizacional que possui o �poder

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extroverso�, ou seja, o poder de constituir unilateralmente obrigaçõespara terceiros, com extravasamento dos seus próprios limites.

O aparelho do Estado ou administração pública lato sensu,compreende (a) um núcleo estratégico ou governo, constituído pelacúpula dos três poderes, (b) um corpo de funcionários, e (c) uma forçamilitar e policial.

No aparelho do Estado é possível distinguir quatro setores:

NÚCLEO ESTRATÉGICO. Corresponde ao governo, emsentido lato. É o setor que define as leis e as políticaspúblicas, e cobra o seu cumprimento. É portanto o setoronde as decisões estratégicas são tomadas. Corresponde aosPoderes Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e, nopoder executivo, ao Presidente da República, aos ministrose aos seus auxiliares e assessores diretos, responsáveis peloplanejamento e formulação das políticas públicas.

ATIVIDADES EXCLUSIVAS. É o setor em que sãoprestados serviços que só o Estado pode realizar. Sãoserviços em que se exerce o poder extroverso do Estado - opoder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Como exemplostemos: a cobrança e fiscalização dos impostos, a polícia, aprevidência social básica, o serviço de desemprego, afiscalização do cumprimento de normas sanitárias, o serviçode trânsito, a compra de serviços de saúde pelo Estado, ocontrole do meio ambiente, o subsídio à educação básica,o serviço de emissão de passaportes, etc.

SERVIÇOS NÃO EXCLUSIVOS. Corresponde ao setoronde o Estado atua simultaneamente com outrasorganizações públicas não-estatais e privadas. As instituiçõesdesse setor não possuem o poder de Estado. Este, entretanto,está presente porque os serviços envolvem direitos humanosfundamentais, como os da educação e da saúde, ou porquepossuem �economias externas� relevantes, na medida queproduzem ganhos que não podem ser apropriados por essesserviços através do mercado. As economias produzidasimediatamente se espalham para o resto da sociedade, nãopodendo ser transformadas em lucros. São exemplos destesetor: as universidades, os hospitais, os centros de pesquisae os museus.

PRODUÇÃO DE BENS E SERVIÇOS PARA OMERCADO. Corresponde à área de atuação das empresas.É caracterizado pelas atividades econômicas voltadas parao lucro que ainda permanecem no aparelho do Estadocomo, por exemplo, as do setor de infra-estrutura. Estão no

Ação do Estado: Diagnóstico e Proposta do Plano Diretor

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Estado seja porque faltou capital ao setor privado pararealizar o investimento, seja porque são atividadesnaturalmente monopolistas, nas quais o controle viamercado não é possível, tornando-se necessário no casode privatização, a regulamentação rígida.

Setores do Estado e tipos de gestão

Cada um destes quatro setores referidos apresenta característicaspeculiares, tanto no que se refere às suas prioridades, quanto aosprincípios administrativos adotados.

No núcleo estratégico, o fundamental é que as decisões sejamas melhores, e, em seguida, que sejam efetivamente cumpridas. Aefetividade é mais importante que a eficiência. O que importa saber é,primeiro, se as decisões que estão sendo tomadas pelo governo atendemeficazmente ao interesse nacional, se correspondem aos objetivos maisgerais aos quais a sociedade brasileira está voltada ou não. Segundo,se, uma vez tomadas as decisões, estas são de fato cumpridas.

Já no campo das atividades exclusivas de Estado, dos serviçosnão-exclusivos e da produção de bens e serviços o critério eficiênciatorna-se fundamental. O que importa é atender milhões de cidadãoscom boa qualidade a um custo baixo.

Existem ainda hoje duas formas de administração públicarelevantes: a ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BUROCRÁTICA e aADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL. A primeira, embora sofrendodo excesso de formalismo e da ênfase no controle dos processos, temcomo vantagens a segurança e a efetividade das decisões. Já aadministração pública gerencial caracteriza-se fundamentalmente pelaeficiência dos serviços prestados a milhares senão milhões de cidadãos.Nestes termos, no núcleo estratégico, em que o essencial é acorreção das decisões tomadas e o princípio administrativofundamental é o da efetividade, entendido como a capacidadede ver obedecidas e implementadas com segurança as decisõestomadas, é mais adequado que haja um misto de administraçãopública burocrática e gerencial.

No setor das atividades exclusivas e de serviços competitivos ounão exclusivos, o importante é a qualidade e o custo dos serviçosprestados aos cidadãos. O princípio correspondente é o da eficiência ,ou seja, a busca de uma relação ótima entre qualidade e custo dosserviços colocados à disposição do público. Logo, a administração deveser necessariamente gerencial. O mesmo se diga, obviamente, do setordas empresas, que, enquanto estiverem com o Estado, deverão obedeceraos princípios gerenciais de administração.


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Setores do Estado e formas de propriedade

Outra distinção importante é a relacionada às formas depropriedade. Ainda que vulgarmente se considerem apenas duasformas, a PROPRIEDADE ESTATAL e a PROPRIEDADE PRIVADA,existe no capitalismo contemporâneo uma terceira forma, intermediária,extremamente relevante: a PROPRIEDADE PÚBLICA NÃO-ESTATAL,constituída pelas organizações sem fins lucrativos, que não sãopropriedade de nenhum indivíduo ou grupo e estão orientadasdiretamente para o atendimento do interesse público. O tipo depropriedade mais indicado variará de acordo com o setor do aparelhodo Estado.

No núcleo estratégico a propriedade tem que sernecessariamente estatal. Nas atividades exclusivas de Estado, onde opoder extroverso de Estado é exercido, a propriedade também só podeser estatal - representada institucionalmente, neste caso, pelas AgênciasExecutivas.

Já para o setor não-exclusivo ou competitivo do Estado apropriedade ideal é a pública não-estatal - representada,institucionalmente, pelas Organizações Sociais. Não é a propriedadeestatal porque aí não se exerce o poder de Estado. Não é, por outrolado, a propriedade privada, porque se trata de um tipo de serviço pordefinição subsidiado. A propriedade pública não-estatal torna mais fácile direto o controle social, através da participação nos conselhos deadministração dos diversos segmentos envolvidos, ao mesmo tempoque favorece a parceria entre sociedade e Estado. As organizações nessesetor gozam de uma autonomia administrativa muito maior do queaquela possível dentro do aparelho do Estado. Em compensação seusdirigentes são chamados a assumir uma responsabilidade maior, emconjunto com a sociedade, na gestão da instituição.

No setor de produção de bens e serviços para o mercado aeficiência é também o princípio administrativo básico e a administraçãogerencial, a mais indicada. Em termos de propriedade, dada apossibilidade de coordenação via mercado, a propriedade privada é aregra. A propriedade estatal só se justifica quando não existem capitaisprivados disponíveis - o que não é mais o caso no Brasil - ou entãoquando existe um monopólio natural. Mesmo neste caso, entretanto, agestão privada tenderá a ser a mais adequada, desde que acompanhadapor um seguro sistema de regulação.

Neste sentido, a reforma do Estado contemplará nos seusobjetivos globais não só aumentar a governança do Estado, ou seja,sua capacidade administrativa de governar com efetividade e eficiência,voltando a ação dos serviços do Estado para o atendimento doscidadãos; mas também limitar a ação do Estado àquelas funções quelhe são próprias, reservando, em princípio, os serviços não-exclusivospara a propriedade pública não-estatal, e a produção de bens e serviçospara o mercado para a iniciativa privada.


2 3

Para isto, será necessário renovar a administração burocrática,que no núcleo estratégico ainda se justifica pela sua segurança eefetividade, através de uma política de profissionalização do serviçopúblico; ou seja, de uma política de carreiras, de concursos públicosanuais, de programas de educação continuada permanentes, de umaefetiva administração salarial, ao mesmo tempo que se introduz nosistema burocrático uma cultura gerencial baseada na avaliação dodesempenho.

Assim, fundamenta-se o argumento já destacadoanteriormente, de que os servidores públicos - integrantes de carreirasde Estado - serão apenas aqueles cujas atividades estejam voltadaspara as atividades exclusivas de Estado, ou seja, os que estiveremalocados no �Núcleo Estratégico� ou no setor das �AtividadesExclusivas�.

Estes servidores, que representarão o Estado enquantopessoal, serão os atuantes nas atividades correspondentes a áreatracejada no quadro abaixo:

Mas em que medida os objetivos delineados acima distanciam-se do quadro atual das carreiras e como se fundamentam as mudançasnele consideradas necessárias? São estes os tópicos abordados na seçãoseguinte.

Quadro 2: Setores do Estado, Formas de Propriedade e de Administração

Fonte: Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. (1995).

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1234567890123412345678901234123456789012341234567890123412345678901234123456789012341234567890123412345678901234123456789012341234567890123412345678901234123456789012341234567890123412345678901234123456789012341234567890123412345678901234123456789012341234567890123412345678901234123456789012341234567890123412345678901234123456789012341234567890123412345678901234123456789012341234567890123412345678901234123456789012341234567890123412345678901234123456789012341234567890123412345678901234123456789012341234567890123412345678901234123456789012341234567890123412345678901234

FORMA DE PROPRIEDADE FORMA DE ADMINISTRAÇÃO

INSTITUIÇÕESEstatal

Pública

Não-EstatalPrivada Burocrática Gerencial

NÚCLEO ESTRATÉGICO

Legislativo, Judiciário, Presidência,

Cúpula dos Ministérios

Secretarias

Formuladoras de

Políticas

Públicas

Contrato de

Gestão

ATIVIDADES EXCLUSIVAS

Polícia, Regulamentação

Fiscalização, Fomento,

Seguridade Social Básica

Agências

Executivas e

Autônomas

SERVIÇOS NÃO-EXCLUSIVOS

Universidades, Hospitais, Centros

de Pesquisa, Museus

Organizações

Sociais

PRODUÇÃO PARA O MERCADO

Empresas Estatais

Empresas

Privadas

Publicização

Privatização

2 4

4Mercado de Trabalhono Setor Público:Diagnóstico e Propostado Plano Diretor

Nesta seção são discutidos alguns aspectos centrais domercado de trabalho do setor público, buscando estabelecercorrelações e comparações com o mercado de trabalho dosetor privado, de forma a ressaltar as graves distorções

existentes entre ambos e detalhar as características observadas naadministração pública federal notocante aos servidores do PoderExecutivo. As marcantesdiscrepâncias que podem serobservadas fornecem ofundamento mesmo danecessidade de ações visando suacorreção.

O servidor público possui,em média, um nível deescolaridade superior ao dotrabalhador no setor privado. Atabela 1 mostra que, enquanto amaioria dos empregados naregião metropolitana de SãoPaulo (onde o acesso à educação,ao que tudo indica, é maisfacilitado) não concluiu o 2° grau,

Trab. setor privado (1) Servidores federais (2)

Analfabeto 5% 1%

1º grau incompleto 43% 14%

1º grau completo 12% 9%

2o grau incompleto 7% 4%

2o grau completo 16% 25%

Superior incompleto 4% 5%

Superior completo 12% 42%

Total 100% 100%

Tabela1: Nível de escolaridadeServidores federais x trab. setor privado

Fonte: Boletim Estatístico do MARE (a partir de dados do SEADE e do próprio ministério).SEADE: dados de 1995; MARE: dados de fev/97.

(1) Inclui os trabalhadores da região metropolitana de São Paulo.

(2) Servidores civis do Poder Executivo (adm. direta, autarquias e fundações)

2 5

os servidores públicos federais possuem, predominantemente, cursosuperior completo. Se considerarmos que a informação relativa aosservidores reflete, via de regra, o seu nível de estudo quando do ingressonos quadros de pessoal da União (haja vista que é rara a atualizaçãodestes dados cadastrais), esta disparidade pode ser ainda maior.

Não há, entretanto, correspondência estrita entre o nível deescolaridade dos servidores civis do Executivo e o perfil dos cargosocupados pelos mesmos. Apenas 35% dos servidores ocupam cargoscujas atribuições exigem formação superior, enquanto a maior parte -60% - ocupa cargos que exigem 2° grau para o seu desempenho e 6%exercem atribuições que demandam somente o 1° grau4 . Seconsiderarmos que a maioria das atividades finalísticas e de apoio dosórgãos são atribuídas, respectivamente, aos ocupantes de cargos querequerem formação superior e de nível médio, pode-se afirmar que háum excesso de funcionários nas áreas de suporte e escassez nas áreasfinalísticas dos diversos órgãos.

Como o processo de reforma do Estado levará o governofederal a centrar suas atividades em áreas consideradasfinalísticas - formulação, fomento e execução de tarefas nasquais exerce o seu poder extroverso -, deduz-se que a atualcomposição da estrutura de cargos do Executivo é incompatívelcom o papel que lhe está sendo atribuído na esfera federal. Épreciso, portanto, fortalecer o sistema de contratação e de carreiras nasáreas consideradas relevantes sob o ponto de vista da gestão de recursoshumanos.

Do ponto de vista dos quadros técnicos, gerenciais eoperacionais, observa-se que a administração de recursos humanoscarece da existência de um sistema de incentivos para o profissional,sendo patente a ausência de uma política orgânica de formação,capacitação permanente e de remuneração condizente com avalorização do exercício da função pública.

O perfil da distribuição de servidores em carreiras apresenta sériasdistorções. Do total de funcionários civis estatutários, cerca de 47% estãoagrupados fora de carreiras específicas, sem definição de atribuições,alocados no Plano de Cargos e Carreiras - PCC. Ressalta-se, ainda, umaconcentração de pessoal nos níveis operacionais, sendo o quadrotécnico, representante da inteligência do Estado, bastante reduzido.

Mercado de Trabalho no Setor Público: Diagnóstico e Proposta do Plano Diretor

4 - Os dados cadastrais demonstram que 42% dos servidores possuem curso superior. Como esta informação pode estar subestimada,uma vez que não é atualizada periodicamente, e apenas 34% do total de cargos ocupados requerem formação de nível superiorpara o seu desempenho, torna-se evidente a inconsistência entre o grau de escolaridade dos servidores e o perfil dos cargosocupados atualmente.

2 6

Consideram-se carreiras estruturadas apenas a Diplomacia, oMagistério e as dos Militares. São aquelas que possuem uma amplitudeentre o piso e o teto salarial (entre a menor e a maior remuneração)que estimula o servidor a buscar a ascensão funcional e possibilita aprática de políticas de promoção baseadas em avaliações dedesempenho, conforme podemos observar na Tabela 2. Outrascarreiras, como as dos Procuradores, da Polícia Federal, Receita Federal,Finanças, Controle e Orçamento e dos Gestores têm algumaestruturação, mas sua amplitude de remuneração é pequena.

Desequilíbrios nas Remunerações

A característica fundamental do sistema remuneratório da Uniãoé o desequilíbrio. Um sistema burocrático de remuneração é um sistema

em que todos os vencimentosestão organizados em uma tabelaúnica, constituída de 30 a 40entradas. As carreiras se organizamnessa estrutura de remuneraçõesuniversal. Uma carreira de nívelsuperior terá uma maior extensãoe ocupará a faixa superior databela, uma carreira operacionalsituar-se-á na parte inferior databela.

No Brasil não há nadaparecido com um sistema universale padronizado de remuneração deservidores, do tipo existente nospaíses desenvolvidos, onde aadministração pública burocráticaalcançou pleno desenvolvimento.Ou melhor, existe o Plano deCargos e Carreiras - PCC, quepoderia preencher esse papel, mas

que na verdade é apenas a situação da qual todos querem sair paraintegrarem carreiras específicas que, graças a seu sistema degratificações especiais, acabam sendo razoavelmente remuneradas. Nogeral, o que existe é um sistema de remunerações extremamentedistorcido, em que algumas carreiras são bem remuneradas, em funçãode gratificações que visariam premiar desempenho, enquanto que osdemais cargos, especialmente os de nível superior do PCC, são malpagos. São também muito bem remuneradas, quando comparadas como setor privado, as funções operacionais, que exigem baixaqualificação.

Tabela 2: Estrutura das carreiras da administração pública federalPosição de dezembro - 1996


2 7

Existe no país uma crença generalizada de que a remuneraçãodos servidores públicos é baixa. A verdade não é exatamente essa.Elas são baixas para alguns setores, altas para outros. A Tabela3 baseia-se em uma comparação entre os salários do setor público e do setorprivado, na qual foram confrontadas as remunerações de cargos comatribuições semelhantes nos dois mercados. Para o cálculo do saláriodos servidores, foi utilizada a estrutura de remuneração e a distribuiçãodos funcionários na escala salarial de cada cargo. Os dados foramcoletados no SIAPE. Nocaso dos trabalhadoresdas empresas privadas, foiutilizada a pesquisa decargos e salários daCoopers & Lybrand. Osvalores estão atualizadospela inflação até o mês demaio de 1995. Nos cargosexecutivos do setorpúblico estãoconsiderados os DASs de4 a Natureza Especial.

Os resultadosmostram que enquanto osexecutivos e profissionaisde nível superior recebem salários mais elevados no setor privado, osmenos qualificados (como os que trabalham em atividades auxiliaresda administração, CPD, estoques, manutenção, instalação, vigilância,portaria, limpeza e copa, entre outros) têm remuneração substan-cialmente maior no setor público (os dados detalhados se encontramem anexo no final deste trabalho). A principal conseqüência destasituação é a dificuldade em recrutar pessoas mais qualificadas naadministração pública, importantes para a renovação, criação edisseminação de métodos que contribuam para a modernizaçãogerencial do Estado.

Pode-se argumentar que o leque salarial (a distância entre omenor e o maior salário) é muito grande no setor privado e,conseqüentemente, a estrutura salarial do setor público estariacontribuindo para melhorar o perfil da distribuição da renda no país.Isto é em parte verdade. Entretanto, a ordenação dos salários (do maiorpara o menor) não é semelhante nos dois setores: esta últimacaracterística contribui decisivamente para a desmotivação do servidor,gera distorções na produtividade e desestimula o ingresso no setorpúblico.

SAL. MÉDIO

S. PRIVADO

SAL. MÉDIO

S. PÚBLICO

DIFERENÇA

PÚBL. / PRIV.

CARGOS EXECUTIVOS 7.080 6.069 -14%

CARGOS DE NÍVEL SUPERIOR 1.899 1.814 -5%

CARGOS DE NÍVEL TÉCNICO / MÉDIO 926 899 -3%

CARGOS OPERACIONAIS 437 635 45%

Fonte: MARE / SIAPE e Coopers & Lybrand

Inicialmente, foram levantados os cargos com atribuições semelhantes no setor público e no privado. Para calcular a remuneraçãomédia de cada cargo, foi utilizada, no setor privado, o salário médio, independentemente do porte e da localidade das empresas;para o setor público, foram consideradas a estrutura de remuneração e a distribuição de freqüência dos servidores na escalasalarial de cada cargo. Para os executivos, foi feita uma amostra do valor da remuneração dos ocupantes de DAS de diversosníveis, considerando o diretor-presidente como DAS de Natureza Especial, diretores como DAS-6 e gerentes como DAS-5,exceto para os cargos da área jurídica, que têm uma estrutura hierárquica um pouco distinta. Não estão incluídos benefíciosindiretos dos cargos.

Tabela 3: Salários Médios: Setor Público e Privado (reais de maio de 1995)


2 8

Destarte, a inexistência tanto de uma política de remuneraçãoadequada (dada a restrição fiscal do Estado) como de uma estruturade cargos e salários compatível com as funções exercidas, e a rigidezexcessiva do processo de contratação e demissão do servidor (agravadaa partir da criação do Regime Jurídico Único), tidas como ascaracterísticas marcantes do mercado de trabalho do setor público,terminam por inibir o desenvolvimento de uma administração pública

moderna, com ênfase nosaspectos gerenciais e na buscade resultados.

Outros dados, naverdade, tornam a situaçãoainda mais inconsistente, doponto de vista de umaadministração gerencial.Conforme já apontado, oscargos de nível superiorocupados representamapenas 35% do total de cargosocupados do Poder ExecutivoFederal. Apenas no Ministérioda Educação, na Ministériodas Relações Exteriores e naAdvocacia Geral da União, arelação entre o número deservidores nível superior e ototal de servidores do órgão éequivalente ou superior a 50%(Tabela 4).

Além disso, existe umnúmero reduzido deservidores nas áreasformuladoras de políticas eque pressupõem poderes deEstado: apenas 6% do total de

servidores atua nas áreas de fiscalização, polícia, diplomacia, jurídicae orçamento, planejamento e gestão pública (Tabela 5).

Deve-se frisar, como distorção da política remuneratória, o fatojá apontado dos servidores de nível superior, que exercem atividadesnas áreas relacionadas ao novo papel do Estado, ganharem menosque seus pares no setor privado; ao contrário do que ocorre com osservidores que se encontram nas atividades de apoio.

Em resumo, a discussão acima demonstrou que não há umacorrelação direta entre a escolaridade dos servidores, os cargos que


Superior Intermediário Auxil iar Total***

Servidores % Servidores % Servidores % Servidores %

Presidência** 1.418 48 1.427 48 103 3 2.948 100

EMFA 159 18 609 67 136 15 904 100

Ex-Ministérios 483 17 2.361 83 5 0 2.849 100

AGU 43 81 10 19 0 0 53 100

Adm.Ref.Estado 337 32 675 64 44 4 1.056 100

Aeronautica 1.634 17 6.486 68 1.435 15 9.555 100

Agricultura 4.737 26 11.427 63 1.870 10 18.034 100

Ciência e Tecnologia 2.327 49 2.304 49 79 2 4.710 100

Comunicações 159 14 999 86 9 1 1.167 100

Cultura 1.386 49 1.360 48 89 3 2.835 100

Educação 87.420 51 66.522 39 18.232 11 172.174 100

Esportes 31 29 73 69 2 2 106 100

Exército 1.666 13 9.409 72 1.908 15 12.983 100

Fazenda 8.938 33 17.202 64 641 2 26.781 100

Ind. e Comércio 712 33 1.409 65 55 3 2.176 100

Justiça 1.930 8 20.432 89 504 2 22.866 100

Marinha 1.590 14 7.943 70 1.894 17 11.427 100

Meio-Ambiente 2.048 33 3.935 64 182 3 6.165 100

Minas e Energia 643 32 1.322 66 52 3 2.017 100

Planejamento 2.640 23 8.931 77 7 0 11.578 100

Previdência 11.339 24 35.860 76 199 0 47.398 100

Relações Exteriores 1.838 57 1.395 43 6 0 3.239 100

Saúde 36.785 29 88.654 70 1.299 1 126.738 100

Trabalho 4.012 49 4.123 50 43 1 8.178 100

Transporte 1.131 21 4.319 78 56 1 5.506 100

Total 175.406 35 299.187 59 28.850 6 503.443 100

Tabela 4: Distribuiçao do Quantitativo de Pessoal Por Escolaridade

Posição de maio/97

Fonte: SIAPE - MARE.

obs.: não inclui Inativos e Inst. de Pensão

* Cargos Ocupados.

** Inclui a Vice-Presidência e a SAE.

*** Excluidos os cargos sem informações, que representam cerca de 3% do total.

2 9

ocupam e suas respectivas atribuições, enquanto as carreiras específicasde uma atividade ou órgão (assim como suas gratificações) e aquantidade excessiva de cargos de apoio são incondizentes com oprocesso de reconstrução do Estado, o qual deverálevar os servidores a desempenharem uma gamamaior de atribuições que exigirão habilidadesvariadas. Neste sentido, uma refor-mulação do sistema de carreiras, que o tornecompatível com a reforma em curso, associadaao estímulo à capacitação, torna-sefundamental.

A gestão de recursos humanos devedirecionar os seus esforços para corrigir asatuais distorções salariais inibidoras dodesenvolvimento profissional dos indi-víduos; flexibilizar o atual sistema de cargose carreiras; introduzir formas adequadas deestímulo à capacitação; e concentrar o recrutamento de pessoalnas áreas finalísticas que se encontram desfortalecidas. Emsuma, é fundamental transformar o atual perfil do servidor público,dotando-o de características eminentemente gerenciais, a fim de que omesmo possa se adequar e contribuir decisivamente para a reforma daadministração pública brasileira em curso.

Um fator central para a transformação do perfil do servidorpúblico é a modalidade da capacitação que vem sendo empregadapara o seu desenvolvimento. Da política de capacitação implementadaadvém, em grande medida, a qualidade do servidor público e doaparelho estatal em que atua.

área jurídica 3.959

diplomacia 1.647

políticas públicas 16.212

polícia 6.212

fiscalização 7.429

total 35.459

% do total de servidores 6%

Fonte: SIAPE-MARE

Tabela 5: Quantitativo de servidores exercendoatividades do Núcleo Estratégico.Posição de junho/97


3 0

5Formação eCapacitação naConstrução de um NovoEstado

Ao se tratar de buscar a reconstrução do Estado emerge deimediato o tema essencial da requalificação de seus quadros,tema esse que igualmente deve ser visto dentro de umaperspectiva profundamente renovada.

Do mesmo modo como se pode observar nas organizaçõesprivadas, os novos processos de trabalho que vêm sendo implantadosnas organizações públicas implicam um corpo de profissionais comamplo domínio sobre a missão da organização, com conhecimentosmais variados e integrados sobre o processo produtivo e, acima detudo, com atitudes de muito maior independência e poderes para atomada de decisões. O Estado, como qualquer organizaçãocontemporânea, demanda uma permanente capacidade de inovação,em lapsos de tempo cada vez mais curtos, exigindo para tanto umaaproximação muito maior entre os diferentes níveis hierárquicos esetores. A contribuição de cada indivíduo passa assim a ser preciosa, econsequentemente, seu desenvolvimento - conhecimentos, habilidadese atitudes - um recurso estratégico da instituição.

Esta seção procura traçar os perfis dos agentes necessários aofuncionamento do novo Estado e as formas possíveis para suacapacitação.

3 1

Novos Perfis

É possivel afirmar que no Novo Estado a administraçãopública deverá ser composta por dois tipos de instituições: as deformulação e controle e as de execução; a natureza das últimas podevariar, como se fez referência acima, em estatais e públicas não-estatais.Por definição, as últimas não pertencerão ao Estado; entretanto deverãoestar subordinadas ao controle estatal.

As atribuições do núcleo estratégico indicam anecessidade de profissionais generalistas5 , capazes de integrarconhecimentos diversos que permitam escolhas estratégicas eeficientes. A inclinação para a inovação deve estar presente inclusivena formulação de novas funções de produção na prestação de serviços,por exemplo. A exploração de tecnologias e políticas que efetivamentepermitam o acesso universal a serviços como os da saúde e da educação,implica a escolha de caminhos pouco convencionais.

Nesse espaço a capacidade de interlocução com osdiferentes stakeholders das diferentes políticas é fundamental. Énecessário qualificar esses quadros para a negociação, dotando-os deforte propensão para escutar os diversos atores, suas propostas , eacima de tudo tornando-os capazes de construir alianças estratégicasentre esses e o poder público, de modo a facilitar a implementação depolíticas. Ao perfil desses profissionais deve-se acrescentar duasdimensões mais: de um lado, a competência para avaliar as políticas;de outro, monitorar as organizações �contratadas� para a prestação deserviços.

Finalmente, é fundamental que esse grupo defenda o que asociedade define como interesse público (Bresser Pereira, 1997a).

A implementação das políticas deverá se realizar em organizaçõespossuidoras de muito maior autonomia administrativa. A gestão dessasexige que sejam conduzidas por administradores públicos dotados decapacidade de promover mudanças; que gerenciem com competênciaseus recursos financeiros, informacionais e principalmente humanos.

Nunca será demais repetir que a gestão de recursos humanosnão se limita apenas à adinistração do pessoal. Esta constituiapenas um aspecto. A questão dos recursos humanos é tambéma gestão provisional, a avaliação dos resultados, a avaliaçãodos potenciais, a orientação, a formação, a responsabilização,a valorização, o diálogo social, a organização do trabalho...

Formação e Capacitação na Construção de um Novo Estado

5 - A despeito dos esforços realizados desde a década de 70 (Relatório Fulton) com o sentido de fortalecer os especialistas, oserviço público britânico, de fato, tem preferência, para postos em seu núcleo central, por generalistas (Richards, 1996).

3 2

A gestão de recursos humanos deve se difundir em todos níveisda administração.(Vallemont,1996, 12)

Busca-se assim transformar as organizações públicas eminstituições ágeis, menos hierarquizadas, com forte comprometimentode seu corpo de servidores. Instituições que buscam resultados quesão valorizados pelos cidadãos . Organizações transparentes ao controleestatal e controle social.

O perfil da liderança dessas instituições, seja dosdirigentes como da gerência intermediária, deve comporconhecimentos e comportamentos para introduzir profundosprocessos de mudança e mantê-las permanentemente abertaàs oscilações do ambiente externo. Assim como colocou SueRichards(1989):

Tomar iniciativas, responsabilizar-se pessoamente pela melhorperformance da organização é uma abordagem que vai bemmais além dos modelos mecanicistas e, em realidade, dastradições burocráticas estatais, que induzem a estilos decomportamento fundados na resposta aos estímulos exteriores,mais que sobre a busca ativa de altas performances. Faz-senecessário implementar políticas de valorização de recursoshumanos que permitam aos gestores públicos desenvolver nãosomente suas competências mas também sua auto-confiança,e comportamentos que conduzam a essa atitude ativa.(Richards, 1989)

É possível se fazer referência ainda a mais dois grandes grupos.O primeiro constituido por uma gama de especialistas de diversasnaturezas, com formações mais ou menos amplas, segundo ascombinações técnicas que forem sendo implantadas. Assim, poderãose fortalecer estratégias como aquelas que estão sendo adotadas nasaúde, em que uma parte do primeiro atendimento é feito pelos agentesde saúde. Alternativas semelhantes podem se mostrar muitovantajosas para a administração pública brasileira que, emgeral, possui um grande contingente de servidores de nívelmédio; esses quadros poderiam ser requalificados paraexercerem novas funções técnicas.

Para o conjunto desses profissionais é preciso permitiraperfeiçoamentos técnicos especializados, mas também o aprendizadode competências administrativas.

O quarto grupo deve desenvolver atividades de apoio. Essegrupo terá tendência a diminuir tendo em vista que as tecnologias deinformação disponíveis permitem a extinção de inúmeras funções. No


3 3

entanto, a atividade de comunicação, interna e externa, ganha maiorrelevância. Toda sorte de atendimento ao público é portanto enfatizada.

Perspectivas para a formaçãoe requalificação dos quadros

Vejamos agora como qualificar os novos perfis.

A formação do grupo que deve compor o núcleoestratégico supõe conhecimentos sólidos em disciplinas básicas,aferidos em concursos públicos. Pressupõe igualmente um programade formação inicial, a ser complementado por eventos de educaçãocontinuada, ao longo da carreira. A própria trajetória a ser percorridapode ser planejada de modo a permitir a aquisição de perspectivasdiferentes da mesma organização, ou períodos probatórios em unidadesestratégicas das organizações (Richards, 1996).

As carreiras do núcleo estratégico possivelmente sãoaquelas referentes às funções tradicionais da administração pública (ou típicas de Estado) ligadas à gestão das finanças públicas -Tesouro eOrçamento - do pessoal civil, da formulação e monitoramento daimplementação das políticas e da regulação dos serviços públicos.

No campo do monitoramento há competências novas aserem desenvolvidas : uma cultura contratualista em relação a outrasorganizações públicas, uma cultura associativa com parceiros de outrasesferas de governo e/ou instituições da sociedade civil.

Da mesma forma a regulação dos serviços privatizadosimpõe a absorção e desenvolvimento de conhecimentos que permitamao poder público salvaguardar os interesses de consumidores e umapluralidade de produtores.

No campo da capacitação dos gerentes públicos, novasestratégias vem se firmando. A visão de que o gerente deve integrarfunções tanto no campo dos recursos humanos, como informacionaise financeiros empresta um significado distinto a esse cargo.

A educação para a gerência está se tornandoprogressivamente mais aplicada. Ao lado de estudos de caso, quesimulam a integração de múltiplas dimensões no processo decisório,pode-se também fazer referência ao Action Learning (Mc Laughlinand Thorpe,1993) metodologia baseada em resolução de problemasreais, discutidos em grupos de pares mediados por um facilitador.

No quadro seguinte, Mc Laughlin e Thorpe (1993) mostramas principais características do Action Learning em oposição à visãotradicional da educação gerencial:


3 4

Educação gerencial tradicional Action Learning

Visão de mundo Existe uma noção de prática gerencial

c or r et a es t abe lec i da a t ra vés da

pesquisa que define o currículo

O currículo é definido pelo gerente ou

organização

Gerentes devem aprender e modelos

que derivam da teoria

Os gerentes devem participar de um

grupo orientado por um facilitador no

qual cada membro está numa posição

semelhante, no qual aprendem a resolver

problemas, aprendem competências

gerenciais e desenvolvem a si mesmos

Objetivo prático O aut o - de s en v ol v ime nt o n ão é

importante

O aut o -d e se n vo lv i me n to é mu it o

importante

O mundo deve ser um objeto de

estudo

O mundo é um lugar para agir e mudar

Educação gerencial é "para" o gerente Educação gerencial é "pelo" gerente

Especialistas são vistos como a mais

elevada forma de conhecimento

Especialistas são vistos com cautela

Especialistas devem decidir sobre o

que deve ser aprendido, quando e

quanto

O ge r e n t e a s s u me a r e s p o n s a -

bil idade por se u d esenvol viment o

decidindo o que estudar, incluindo o que

aprender, inclusive como e quando parar

e avaliar o que deve ser aprendido

Educação gerencia l parte de pe-s

quisas e idéias comprovadas, que

então as pessoas relacionam ao modo

de empregá-las para agir de modo

diferente ou fazer coisas diferentes

A educação gerencial se dá através do

auto-desenvolvimento no l idar com

problemas com o apoio do conjunto para

gerenciar mudanças e criar competências

gerenciais

Modelos, conceitos e idéias existem

para oferec er inst rumentos para

pensar e agir

M o d e l o s , c o n c e i t o s e i d é i a s s ão

desenvolvidos em resposta a problemas

O a p r e n d i z d o é u m p r o c e s s o

individual

O aprendizado é um processo social -

"companheiros na adversidade"

Pesquisa orientada teoricamente Pesquisa orientada pela prática

Manifestação Pr e s s upõe q ue uma t eo ri a a de -

qu adamen t e t es t ada é capaz d e

oferecer conhecimento confiável, que

permite a previsão e a produção de

situações ideais. exige conhecimento

prévio de modelos passados tanto

para serem testados como para serem

usados como fundamento de novas

teorias

B asead o n o pr ess up os to de qu e a

pesquisa de sistemas organizacionais e,

paradoxalmente, aquela relativa às

melh or es for mas de c ompr ee nde r

questões sobre organizações, pessoas e

gerentes é uma tentativa de mudá-los

Quadro 3PARADIGMAS DA EDUCAÇÃO GERENCIA L

(Mc Laughlin e Thorpe, 1993, 23)


3 5

De fato a idéia de que a capacitação deve se ajustar àsnecessidades individuais não é somente destacada para os gerentes :

Os programas atuais de reforma estão adotando umaabordagem altamente pragmática para maximizar aefetividade de todos os níveis do corpo de servidores. Osprogramas de treinamento para assegurar competência sãocrescentemente talhados para se ajustar a necessidadesindividuais.

Também estão sendo introduzidas técnicas de avaliação dedesempenho, que identificam forças e fraquezas decontribuições individuais e o planejamento personalizado decarreiras para que ambições e aspirações individuais elevemo desempenho geral do governo.(Kaul, 1996)

De todas maneiras, a capacitação deve estar relacionadaaos resultados institucionais esperados, se possível pré-definidos porindicadores de desempenho. Deve poder responder às seguintesquestões:

• quais problemas de realização existem na organização?

• o que causa esses problemas?

• a capacitação é uma resposta apropriada?

• quem deve ser capacitado, quando e por quanto tempo?

• qual conteúdo?

Dentro da perspectiva adotada, a avaliação - sobretudo ade impacto - passa a ser uma consequência da ligação entredesenvolvimento institucional e treinamento : se indivíduos, equipesou organizações indicam melhor desempenho é por que o últimoatingiu os objetivos.

Onde houver uma área de treinamento, essa deve estaríntimamente ligada ao plano de recursos humanos, e esse ao planoestratégico da organização. Deve poder identificar com precisão quaissão as novas habilidades e conhecimentos a serem absorvidos pelosindivíduos, ou ainda oferecer alternativas desejadas pelos indivíduospara seu aperfeiçoamento profissional.

Deve também verificar as diferentes modalidades detreinamento existentes, comparando-as em termos de eficácia e custos.Há um campo largo de ação no uso de recursos internos à organização,desde que essa apoie seu sistema de capacitação. Muito também podeser feito por ensino auto-instrucional e não faltam tecnologias para


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implementá-lo. É preciso , no entanto, estar atento para o fato de queo ensino profissional de adultos requer que o aprendizado se dê apartir da própria experiência do sujeito.

Os sindicatos podem também se constituir em atorimportante nesse processo, estabelecendo diversos modos de parceria,seja garantindo que planos de capacitação sejam implementados, sejaabrigando a capacitação em suas atividades.

A capacitação para a mudança tem desempenhado nasorganizações públicas brasileiras um papel relevante. O resultado dostreinamentos podem se fazer sentir, de imediato, no nível de motivação;e em seguida, em iniciativas de transformação de uma realidade queestá a exigir uma reestruturação profunda e urgente.


3 7

6A Implementação daNova Política deRecursos Humanos

Esta seção apresenta algumas das principais realizações doMARE em termos da implementação da nova política derecursos humanos. Foram selecionados exemplos tanto dacriação quanto da reestruturação de carreiras pertencentes ao

núcleo estratégico do Estado. Da mesma forma, são brevementeapresentadas as atividades voltadas para a capacitação de servidores,presentemente desenvolvidas pela ENAP.

6.1 Criando e reestruturando carreiras

As recentes ações voltadas para a criação de novas carreirasvisaram fortalecer a atuação do Estado em atividades essenciais epossibilitar a efetiva administração de seus recursos humanos. Paratanto foram criadas carreiras em áreas essenciais - supervisão médico-pericial, análise de comércio exterior e fiscalização de defesaagropecuária - com requisitos de maior qualificação para o ingresso,foram definidas atribuições amplas para as mesmas e criadas regraspara facilitar o remanejamento de seus integrantes no interesse daadministração pública concomitantemente a regras que garantam a suaunidade e a sua consolidação nos diversos órgãos. Além disso, parteda remuneração destas carreiras foi associada ao desempenho, emconformidade com os princípios da administração gerencial, voltadapara resultados.

Concomitantemente, outra iniciativa do Executivo teve porobjetivo dar continuidade ao processo de fortalecimento do núcleo

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estratégico do Estado, por meio da revisão das remunerações dealgumas carreiras e cargos da área jurídica, dos servidores integrantesdo Grupo de Informações e dos servidores que atuam no processo dereforma agrária, mediante a criação de gratificações variáveis eprovisórias que serão pagas de acordo com o desempenho do servidore com as atribuições das carreiras ou cargos, visando aumentar amotivação e a qualificação dos quadros de pessoal. Foram estabelecidastambém algumas regras visando melhor organizar as carreirascontempladas.

A criação de novas carreiras -Analistas de Comércio Exterior

As propostas de criação de carreiras e de gratificações associadasao desempenho, concretizadas na Medida Provisória n° 1.588, de 12/09/97, objetivam fortalecer a atuação do Estado em atividadesessenciais e possibilitar a efetiva administração de seus recursoshumanos. Para tanto foram criadas carreiras em áreas de extremaimportância para o Estado brasileiro.

Entre as novas carreiras, foi criada a de Analista de ComércioExterior, apresentada como exemplo, a ser lotada em diversos órgãosdo Poder Executivo Federal, visando integrar, revitalizar e modernizara capacidade de gestão e de implementação de políticas na área decomércio exterior, de forma permanente e eficaz, atendendo àdiversificação dos interesses brasileiros no novo cenário internacionale nacional. Se por um lado a rapidez do processo de globalização criounovas possibilidades de negócios para as empresas brasileiras, por outroacirrou-se a competição entre produtos brasileiros e estrangeiros nomercado doméstico e em outros mercados, aumentando o potencialde conflito por questões comerciais. Ademais, o bom desempenhocomercial do país representa um fator importante para auxiliar oprocesso de estabilização econômica, viabilizando um ingressoconstante de recursos externos. Nesse contexto, a consolidação dadefesa dos exportadores brasileiros contra acusações de comérciodesleal e dos produtores nacionais contra essa concorrência no mercadodoméstico, a ampliação das exportações brasileiras, a negociação deacordos de comércio preferenciais com alguns países e a formação deblocos comerciais assumem relevância, necessitando de pessoalcapacitado para sua concretização. A lotação dos cargos da carreiradar-se-á em diversos órgãos do Poder Executivo Federal, uma vez quea política de comércio exterior é desenvolvida no âmbito da Câmarade Comércio Exterior, integrada por diversos Ministérios.

As atribuições das novas carreiras foram definidas de formaabrangente e genérica. As atividades do Analista em Comércio e Exteriorenglobam a formulação, a implementação, o controle e avaliação das

Realização da Nova Política de Recursos Humanos

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políticas públicas. É importante frisar que as regras referentes ao ingressonas novas carreiras e a sua estrutura foram uniformizadas e brevementeserão definidos critérios semelhantes de promoção para estas carreiras.

A uniformização das regras referentes ao ingresso nas carreiras,com previsão de curso de formação nos concursos, visa garantir umnível elevado de qualificação de seus integrantes. Ademais, o concursopara provimento dos cargos dessas carreiras será em duas fases, ambaseliminatórias e classificatórias, visando exigir do concursado maiorpreparo para o exercício de suas funções e garantir um suprimento derecursos humanos mais qualificados para o Aparelho de Estado, emface da complexidade crescente das atividades a seremdesempenhadas. O aumento da capacidade de adaptação dosintegrantes das carreiras a novas demandas está relacionado com umamaior qualificação e capacitação profissional.

A definição de atribuições amplas e de regras uniformes para ascarreiras, bem como os requisitos mais elevados de qualificaçãopossibilitam a ampliação do campo de atuação de seus integrantes,facilitando o seu remanejamento e a administração da carreira, deacordo com as necessidades do Estado, de forma a conciliar o caráterpermanente das carreiras com as crescentes mudanças no ambienteno qual o Estado exerce suas atividades.

Por outro lado, foram definidas regras que garantam a unidadeda carreira, bem como a sua consolidação em cada órgão, uma vezque as atribuições amplas possibilitam aos integrantes das novas carreiraster exercício em diversos órgãos do Poder Executivo Federal.

A fim de garantir a unidade que caracteriza uma carreira, dadoque os integrantes da maioria das novas carreiras poderão exercervariadas atividades, estar dispersos geograficamente e até mesmo emcertos casos ter exercício em diversos órgãos e entidades, foramqualificados Órgãos Supervisores para atuarem na administração dessascarreiras. No caso dos Analistas de Comércio Exterior, será o Ministérioda Indústria, do Comércio e do Turismo. O Órgão Supervisor seráresponsável pela organização da carreira do ponto de vista profissional,em decorrência de sua maior proximidade com as atividades específicasdesempenhadas por seus integrantes. Essa medida representa um passona direção de uma maior descentralização das competênciasrelacionadas com recursos humanos para órgãos mais próximos darealização das atividades e visa garantir parâmetros uniformes nosaspectos relacionados a concursos, capacitação profissional e aoacompanhamento do desenvolvimento profissional de seus integrantes,elementos que caracterizam uma carreira como tal.

Para garantir a consolidação das novas carreiras nos diversosórgãos do Poder Executivo Federal foram definidos órgãos de lotação,


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que correspondem àqueles nos quais deseja-se que os seus integrantestenham exercício e foi limitado o recebimento das gratificaçõesassociadas ao desempenho em órgãos em que não haja previsão delotação de cargos da carreira, por não estarem associados às atribuiçõesdas mesmas.

Inobstante, foi mantido o espaço de liberdade paramovimentação dos integrantes das novas carreiras, ainda que as regrasdefinidas contemplem prioritariamente os interesses da AdministraçãoPública: poderão transitar entre quaisquer órgãos do Poder ExecutivoFederal em que haja previsão de lotação da carreira, seja para ocuparcargo em comissão, seja através de redistribuição.

Em órgãos cujas competências não estejam intrinsecamenterelacionadas com as atribuições das novas carreiras, as gratificaçõesnão serão devidas, com exceção a ocupantes de cargos em comissãode Natureza Especial, DAS-6, DAS-5 e DAS-4 e a cedidos para aPresidência ou Vice-Presidência da República, dada a relevância destesúltimos.

Com a criação das Gratificações de Desempenho, deu-seprosseguimento ao processo de aperfeiçoamento dos instrumentos queassociam parte da remuneração ao desempenho do servidor, emconformidade com os princípios da administração gerencial, voltadapara resultados. Para evitar que todos os ocupantes das carreiras e cargosbeneficiários recebam o valor máximo de pontos de avaliação dedesempenho individual e para que as chefias assumam efetivamenteo seu papel gerencial, o que inclui a gestão de pessoal, foi criada umaregra de ajuste forçado para organizar de forma eficiente e realista adistribuição das avaliações. Foram definidos critérios de desempateobjetivos para facilitar a aplicação de tal regra de ajuste, caso o númerode integrantes das carreiras ou cargos exceda em até vinte por cento olimite estabelecido para cada faixa de pontuação de desempenho. Nocaso deste percentual ser excedido, previu-se que todos os integrantesdas carreiras ou cargos receberão as gratificações em valorcorrespondente ao desempenho de 75%, obrigando assim a realizaçãodo procedimento avaliatório.

Definiu-se a remuneração das novas carreiras, composta devencimento básico, da Gratificação de Atividade Executiva e de umaGratificação de Desempenho, variável em função do desempenhoindividual do servidor e do órgão de exercício. Os valores estabelecidosestão entre os maiores pagos para carreiras de Estado e são necessáriospara a atração de pessoal qualificado, uma vez que as provas doconcurso para ingresso nessas carreiras terão elevado nível dedificuldade.


4 1

O fortalecimento de carreirasjá existentes - Área Jurídica

A recente Medida Provisória n° 1.587-1, de 12/09/97, criou asGratificações de Desempenho de Função Essencial à Justiça, deInformações Estratégicas e de Atividades Fundiárias, estendeu opagamento da gratificação temporária e criou gratificação provisóriapara carreiras e cargos da área jurídica que não possuíam estruturaremuneratória específica, fixando também o vencimento básico dascarreiras de Defensor Público da União e de Assistente Jurídico daAdvocacia-Geral da União.

Serão ressaltados os elementos desta iniciativa do Executivo quetiveram por objetivo dar continuidade ao processo de fortalecimentodo Núcleo Estratégico do Estado por intermédio da revisão daremuneração de algumas carreiras e cargos da área jurídica, com acriação de gratificações variáveis que serão pagas de acordo com odesempenho do servidor, em conformidade com os princípios daadministração gerencial, voltada para resultados. Por meio destainiciativa também foi criada uma gratificação provisória e foideterminado o pagamento de gratificação temporária para integrantesde algumas carreiras e cargos da área jurídica que possuem estruturaremuneratória com valores inferiores às demais da mesma área, e foramestabelecidas algumas regras visando melhor organizar as carreiras emquestão.

A remuneração das referidas carreiras e cargos da área jurídicafoi revista com a criação da Gratificação de Desempenho de FunçãoEssencial à Justiça. Adicionalmente, foi estendido o pagamento daGratificação Temporária instituída pelo art. 17 da Lei no 9.028, de 1995,para os ocupantes de cargos das carreiras de Advogado da União e deAssistente Jurídico da Advocacia-Geral da União. Foi criada, ainda, aGratificação Provisória para os demais cargos da área jurídica cujosvalores remuneratórios estavam defasados em relação ao estabelecidopara as demais carreiras e cargos correlatos, como era o caso dosProcuradores e Advogados das autarquias e fundações públicas federaise Assistentes Jurídicos não transpostos para a carreira da Advocacia-Geral da União, da carreira de Defensor Público da União e deProcurador do Tribunal Marítimo.

A decisão de elevar a remuneração das referidas carreiras ecargos por meio da criação de duas gratificações e da extensão dopagamento de uma gratificação existente justificava-se pela necessidadede aproximação dos diversos e diferentes valores remuneratórios.

A extensão do pagamento da Gratificação Temporária aosintegrantes do quadro próprio da Advocacia-Geral da União tornou-se uma necessidade, visto que os servidores requisitados de outros


4 2

órgãos fazem jus ao recebimento desta Gratificação para o desempenhodas mesmas tarefas. Conseqüentemente, foi criada a GratificaçãoProvisória em valor semelhante ao da Gratificação Temporária para asdemais carreiras e cargos beneficiários da Gratificação de Desempenhode Função Jurídica, buscando manter razoável equivalência entre asremunerações dessas carreiras e cargos.

A Gratificação Provisória obedece às mesmas regras daGratificação Temporária paga pela Advocacia-Geral da União desde1995, ou seja, não se incorpora ao vencimento nem aos proventos deaposentadoria ou pensão, e não serve de base de cálculo paraquaisquer outros benefícios, vantagens, contribuições previdenciáriasou de seguridade, bem como não é devida a ocupantes de cargo oufunção de confiança ou a titular de gratificação de gabinete.

Além disso, os valores das remunerações iniciais foram revistosvisando aumentar a atratividade dessas carreiras e cargos e melhorar aqualificação dos seus recursos humanos. Foram calculados para seremsuperiores aos pagos pelo setor privado. A diferença entre aremuneração calculada para as carreiras jurídicas do Estado em relaçãoao observado no setor privado se justifica pelo fato de que a defesa dointeresse público requer profissionais com maior experiência equalificação, dado o nível de responsabilidade, de complexidade dasquestões e o montante de recursos envolvidos. A remuneração finalfoi definida de forma a garantir alguma amplitude na estrutura dacarreira ou cargo.

Com a criação das Gratificações de Desempenho, iniciou-se oprocesso de aperfeiçoamento dos instrumentos que associam parte daremuneração ao desempenho do servidor, em conformidade com osprincípios da administração gerencial, voltada para resultados.

Estas gratificações serão devidas aos servidores que estãodesenvolvendo as atividades a elas associadas, em exercício nos órgãosdefinidos na Medida Provisória que criou as gratificações. Em órgãoscujas competências não estejam intrinsecamente relacionadas com asreferidas atividades, as gratificações não serão devidas, com exceção aocupantes de cargos em comissão de Natureza Especial, DAS-6, DAS-5 e DAS-4 e a cedidos para a Presidência ou Vice-Presidência daRepública, dada a relevância destes últimos.

Entre as regras que passaram a organizar as carreiras e cargosem questão pode-se citar, em primeiro lugar, a que determina que osservidores que fazem jus às Gratificações criadas terão jornada detrabalho de quarenta horas semanais e a que impede o exercício deadvocacia fora das atribuições institucionais aos ocupantes de carreirase cargos da área jurídica. Essas medidas visaram fortalecer os vínculos


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profissionais dos servidores com as atividades do Estado. Ademais, éobservado que jornadas de trabalho semanais inferiores a quarentahoras e a possibilidade de exercer advocacia conjuntamente aodesempenho das atribuições do cargo, além de prejudicar odesempenho do servidor e do órgão, representam mecanismos decomplementação remuneratória, que com a revisão adotada não maisse justificam.

Em segundo lugar, com o objetivo de unificar e ampliar onúmero de cargos da carreira de Assistente Jurídico da Advocacia-Geralda União, foi estabelecido que os cargos de Assistente Jurídico nãotranspostos para a mencionada carreira pelo fato de seus ocupantesnão terem preenchido os requisitos definidos no inciso I do art. 19 daLei no 9.028, de 1995, e que encontram-se vagos, sejam transpostospara a carreira da Advocacia-Geral da União, e que os demais, à medidaque vagarem, sejam extintos automaticamente, simplificando-se assimas formalidades legais previstas para a extinção de cargos.

Finalmente, foram definidos os vencimentos básicos dascarreiras de Assistente Jurídico da Advocacia-Geral da União e deDefensor Público da União que estão atualmente recebendo com basenas remunerações definidas para os cargos que ocupavamanteriormente ao enquadramento nas mesmas.

6.2 Ações de capacitação

A ENAP, através de programas de educação continuada,vem implementando parte da política de capacitação descritaanteriormente. Trata-se de cursos genéricos para diferentes públicos-alvo como as gerências intermediárias e estratégicas, as gerênciasoperacionais, de recursos humanos e de recursos financeiros.Adicionalmente, oferece cursos de atualização para os servidorespúblicos em geral para difusão de novos conceitos de administraçãopública e para dar acesso a novas ferramentas de trabalho como osrecursos de microinformática. No ano de 1996 tomaram parte dessesprogramas cerca de.8000 servidores nos 31 cursos oferecidos.

A ENAP tem por missão �promover, elaborar e executar osprogramas de capacitação de recursos humanos para a AdministraçãoPública Federal, visando o desenvolvimento e a aplicação detecnologias de gestão que aumentem a eficácia, a qualidade e aprodutividade permanente dos serviços prestados pelo Estado aoscidadãos�.

Visando o cumprimento de tal missão, a ENAP apresentacomo principais atividades: 1) a capacitação (por meio dos cursos


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regulares de educação continuada e de formação para carreiras); e 2)a difusão (por meio das publicações, dos eventos, dos estudos epesquisas e da documentação).

A atividade de capacitação, que inclui cursos regulares deeducação continuada e cursos voltados para carreiras, envolve ocumprimento das seguintes etapas:

• diagnóstico (levantamento das necessidades daAdministração Pública Federal)

• concepção (definição do conteúdo dos cursos; definiçãodas formas pedagógicas; elaboração do material didático;identificação de docentes, instrutores e multiplicadores)

• implementação (divulgação; contratação de docentes;preparação de docentes; reprodução do material didático;organização de turmas; disponibilização de instalações eequipamentos; controle de freqüência e avaliação dodesempenho dos treinandos)

• avaliação (de impacto e do curso)

Os cursos apresentam os seguintes produtos e clientela:

PRODUTOS CLIENTELA

1.Cursos regulares de educação continuada,

relacionados a:

Administração Pública Federal

processos de trabalho voltados aos níveis operacional e de gerências

(operacional, intermediária e estratégica)

recursos humanos voltados aos níveis operacional e de gerências

(operacional, intermediária e estratégica)

recursos financeiros voltados ao nível de gerências (operacional e

intermediária)

recursos informacionais voltados aos níveis operacional e de gerências

(operacional e intermediária)

2. Cursos de formação para carreiras Ministérios específicos

especialistas em políticas públicas e gestão

governamental

MARE

analistas de orçamento e finanças Ministério do Planejamento e do Orçamento

oficiais de chancelaria Ministério das Relações Exteriores


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A programação de cursos voltadas para a educação continuada,no ano de 1997, foi a seguinte:

Gerência Intermediária e Estratégica:Adm. Gerencial para um novo Estado (64h.); Gestão

Estratégica pela Qualidade (40h.); Indicadores de Desempenho (32h);Contrato de Gestão (80 h.); Gestão da Informação (60h); GestãoEstratégica de Recursos Humanos (40 h.)

Gerência Operacional:Gerência Pública com Qualidade (40h.); Análise e Melhoria de

Processos (32 h.); Gestão de Compras e Serviços (40 h.)

Gerência de Recursos Humanos:Sistema Integrado de Administração de Pessoal - SIAPE (40 h.);

Regime Jurídico Único (32 h.); Legislação de Pessoal (40 h.); Elaboraçãode Programas de Treinamento (40 h.); Avaliação de Necessidades eDesenho de Programa de Treinamento (40 h.)

Gerência de Recursos Financeiros:Licitações e Contratos da Administração Pública (32h.);

Programação e Gestão Financeira e Orçamentária (100 h);

Atualização para servidores:Administração Pública para Servidores Ingressantes (16h.);

Atualização para Secretárias (os) (20 h.); A Busca da Excelência noAtendimento ao Cidadão (16h.); Qualidade e Participação naAdministração Pública (16 h.); Estruturação de Textos Administrativos(12 h.); Atualização para Secretárias (os) Sênior (20 h.); InformáticaBásica (Word e Excel) (24 h.); Informática Básica em Serviço (24 h.);Redes de Comunicação (40 h.)

Formação de Multiplicadores:Formação de Instrutores para o curso �A Busca da Excelência

no Atendimento ao Cidadão� (40 h.); Formação de Instrutores paraProgramas de Qualidade (40 h.); Formação de Monitores paraInformática Básica (32 h.)

Os resultados, tendo por base o ano de 1996, foram os seguintes:

• Servidores federais capacitados: 8.279

• Cursos de educação continuada: 31

• Turmas: 388

• Cursos de formação para carreiras: 2 (para especialistasem políticas públicas e gestão governamental e para oficiaisde chancelaria)


4 7

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1. A Reforma do Estado dos Anos 90: Lógica e Mecanismos de Controle

2. Organizações Sociais

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4. Programa da Qualidade e Participação na Administração Pública

5. Plano de Reestruturação e Melhoria da Gestão do MARE

6. A Reforma do Aparelho do Estado e as Mudanças Constitucionais

7. A Reforma Administrativa na Imprensa

8. Conselho de Reforma do Estado

9. Agências Executivas

10. Questões sobre a Reforma Administrativa

11. Uma Nova Política de Recursos Humanos


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