cadernos mare da reforma do estado 12 - escola de gestão ...· luiz carlos de almeida capella

MARE Ministrio da AdministraoFederal e Reforma do Estado

Cadernos MAREda Reforma do Estado

Programa deReestruturao e

Qualidade dos Ministrios

12

MARE Ministrio da AdministraoFederal e Reforma do Estado

MinistroLuiz Carlos Bresser Pereira

Chefe de GabineteJos Walter Vazquez Filho

Secretria-ExecutivaCludia Costin

Secretria da Reforma do EstadoAngela Santana

Secretrio de Recursos LogsticosRainer Weiprecht

Secretrio de Recursos HumanosLuiz Carlos de Almeida Capella

Secretrio de Articulao InstitucionalCarlos Cesar Pimenta

Presidente da ENAPEscola Nacional de Administrao PblicaRegina Silvia Viotto Monteiro Pacheco

Responsveis Tcnicos pelo Caderno n 12

Secretaria da Reforma do Estado

Pedro Csar de Lima de Farias - Diretor

Paulo Daniel Barreto Lima - Diretor

Ciro Campos Christo Fernandes

Helena Lcia Pinheiro da Costa

Valria Alpino Bigonha Salgado

Ciro Guarani Pennafort

Antonio Carlos Borba Carapeba - Redao Final

Braslia - DF / 1998

MARE Ministrio da AdministraoFederal e Reforma do Estado

Cadernos MAREda Reforma do Estado

Programa de Reestruturao eQualidade dos Ministrios

Caderno 12

Conselho EditorialCiro Campos Christo Fernandes - presidenteCludio Seiji SatoFrederico Raphael C. Duro BritoSheila Maria Reis RibeiroSelene Marinho MachadoMaria Lcia Casasanta BrzziLetcia SchwarzMarianne Nassuno

Projeto e Editorao GrficaJoo Carlos Machado Ribeiro

Cludio Seiji SatoJos Murilo C. Carvalho JniorSelene Marinho MachadoRoberta Figueiredo Abreu CruzJoo Carlos Machado RibeiroAntnia da Silva Farago

Thaisis Barboza Souza (estagiria)

Copyright janeiro,1998 . MARE.

1 Edio, 02 de maro de 1998

Sala 740, Fones: (061) 313-1451Esplanada dos Ministrios, bloco C.Braslia - DFCEP 70046-900

Impresso no Brasil

MARE Ministrio da AdministraoFederal e Reforma do Estado

Brasil. Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado.Programa de reestruturao e qualidade dos Ministrios /

Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. Braslia:MARE, 1998.

47 p. (Cadernos MARE da reforma do estado; c. 12)

1. Administrao pblica - Brasil. 2. Programa brasileiro daQualidade e Produtividade. I.Ttulo. II. Srie

CDD - 351.0073

SumrioIntroduo ---------------------------------------------------------------------- 7

1. Conceitos e propostas do Plano Diretorda Reforma do Aparelho do Estado ------------------------------ 9

1.1 Modelos bsicos de administrao pblica - -------------------------91.1.1 Administrao patrimonialista -----------------------------------------91.1.2 Administrao burocrtica ---------------------------------------------- 91.1.3 Administrao gerencial ----------------------------------------------- 101.2 Reformas administrativas no Brasil ------------------------------------ 101.3 A crise do Estado no Brasil, a partir dos anos 80 ------------------- 121.4 A reforma do aparelho do Estado no Governo atual ----------- - 121.4.1 Setores do Estado ------------------------------------------------------- 131.4.2 Objetivos da reforma do Estado------------------------------------- 14

2. Estratgia geral do Programa deReestruturao e Qualidade ----------------------------------------- 17

2.1 Princpios e diretrizes ----------------------------------------------------- 172.2 Estrutura bsica de coordenao -------------------------------------- 192.2.1 Comit Estratgico ------------------------------------------------------ 192.2.2 Grupo Tcnico de Apoio ---------------------------------------------- 192.2.3 Assessoria Tcnica do MARE ----------------------------------------- 21

3.Metodologia do Programa -------------------------------------------- 253.1 Marco Referencial -------------------------------------------------------- 253.2 Proposta de novo arranjo institucional ------------------------------- 273.2.1 Misso --------------------------------------------------------------------- 283.2.2 Viso de futuro ---------------------------------------------------------- 293.2.3 Objetivos estratgicos -------------------------------------------------- 303.2.4 Macroprocessos setoriais ---------------------------------------------- 303.2.5 Enquadramento segundo o Plano Diretor ------------------------ 323.3 Avaliao do modelo de gesto --------------------------------------- 363.3.1 Liderana ----------------------------------------------------------------- 383.3.2 Planejamento estratgico --------------------------------------------- 383.3.3 Foco no cliente ---------------------------------------------------------- 383.3.4 Informao e anlise --------------------------------------------------- 393.3.5 Desenvolvimento e gesto de pessoas----------------------------- 393.3.6 Gesto de processos---------------------------------------------------- 393.3.7 Resultados institucionais ---------------------------------------------- 403.4 Plano de reestruturao e melhoria da gesto---------------------- 40

Consideraes finais ------------------------------------------------------ 47

7Programa de Reestruturao e Qualidade dos Ministrios

Introduo

Em 1995, o Ministrio da Administrao Federal elaborou o PlanoDiretor da Reforma do Aparelho do Estado, o qual foi aprovadopela Cmara da Reforma do Estado no mesmo ano.O Plano Diretor tem por objetivo orientar o resgate da

governana do Estado, ou seja, aumentar a capacidade administrativade governar com efetividade e eficincia, direcionando os servios doEstado para o atendimento aos cidados.

Para tanto, o Plano Diretor prope a modernizao da gestopblica, a reviso do marco jurdico / legal e a distino entre as formasde propriedade do Estado.

Alm disso, o Governo Federal deu incio reviso do ProgramaBrasileiro da Qualidade e Produtividade - PBQP, buscando o seufortalecimento e propiciando maior integrao dos esforos entre asdiversas reas de governo e a sociedade.

Neste contexto, e coerentemente com os objetivos da Reformado Aparelho do Estado, a adoo da Qualidade na AdministraoPblica foi destacada no PBQP como iniciativa imprescindvel para aeficincia do aparelho estatal, para a melhoria dos bens e serviosproduzidos no Pas e, principalmente, para a melhoria da qualidadede vida do brasileiro.

O Programa de Reestruturao e Qualidade dosMinistrios constitui uma iniciativa do MARE voltada aoaperfeioamento da ao estatal e que busca as suas refernciasessenciais no atendimento aos preceitos estabelecidos no Plano Diretorda Reforma do Aparelho do Estado e no desenvolvimento de aessintonizadas com os objetivos do Programa Brasileiro de Qualidade eProdutividade para a Administrao Pblica.

O propsito deste Caderno apresentar um instrumental bsico,que oferea conceitos e recomendaes aos responsveis pelaconduo de processos de mudana organizacional e de melhoria daqualidade da gesto no mbito dos ministrios, de maneira a contribuirno esforo de melhoria do desempenho do Aparelho do Estado frentes demandas do cidado.

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1Conceitos e Propostasdo Plano Diretor daReforma do Aparelhodo Estado

1.1 Modelos bsicos de administrao pblica

Os modelos de administrao pblica distinguem-se,fundamentalmente, nos conceitos de administrao patrimonialista,burocrtica e gerencial.

1.1.1 Administrao patrimonialista

A administrao patrimonialista caracterizada pela confusoentre o patrimnio pblico e o privado, o que permite a proliferaodo nepotismo e da corrupo. Historicamente, este tipo deadministrao corresponde ao Estado absolutista - superado a partirdo sculo XIX, com a consolidao do Estado democrtico.

1.1.2 Administrao burocrtica

A administrao burocrtica busca enfrentar as distores e osexcessos da administrao patrimonialista, por meio de uma claradistino entre o pblico e o privado e da separao entre o poltico eo administrador pblico. Este modelo levou formao de burocraciaspblicas integradas por administradores profissionais, especialmenterecrutados e treinados, que devem responder de forma neutra aospolticos. Historicamente, corresponde ao modelo de administraopblica predominante, ao longo do sculo XX, nos Estadosdemocrticos.

Conceitos e Propostas do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado

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1.1.3 Administrao gerencial

A administrao pblica gerencial busca responder tanto snovas circunstncias do mundo atual, em que esto sendo revistos ospapis e as formas de atuao do Estado, como atender s exignciasdas democracias de massa contemporneas, em que a funcionalidadee o poder das burocracias estatais tm sido crescentemente questionados.

A administrao gerencial procura renovar a administraoburocrtica e tem por diretrizes:

a descentralizao poltica, transferindo recursos eatribuies para os nveis regionais e locais;

a descentralizao administrativa, por meio da delegaode autoridade aos administradores pblicos,transformados em gerentes crescentemente autnomos;

a adoo de formatos organizacionais com poucos nveishierrquicos, ao invs das estruturas piramidais;

a flexibilidade organizacional, em lugar de estruturasunitrias e monolticas, compatvel com a multiplicidade,a competio administrada e o conflito;

a adoo do pressuposto da confiana limitada emsubstituio desconfiana total em relao aosfuncionrios e dirigentes;

o controle por resultados, a posteriori, ao invs do controlergido, passo a passo, dos processos administrativos; e

a administrao voltada para o atendimento do cidadoe aberta ao controle social.

A administrao pblica gerencial est baseada em umaconcepo de Estado e de sociedade democrtica e plural, queconsidera a complexidade poltica e administrativa do Estado, cujosaparatos tambm esto permeados pelo conflito e pela interao diretacom as demandas da socieda