a normativa internacional de desarmamento e controle de armas
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ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA
MARCOS ANTÔNIO HORTA FERREIRA
A NORMATIVA INTERNACIONAL DE DESARMAMENTO E CONTROLE DE ARMAS:
uma visão atual
Rio de Janeiro 2011
MARCOS ANTÔNIO HORTA FERREIRA
A NORMATIVA INTERNACIONAL DE DESARMAMENTO E CONTROLE DE ARMAS:
uma visão atual Trabalho de Conclusão de Curso – Monografia apresentada ao Departamento de Estudos da Escola Superior de Guerra como requisito à obtenção do diploma do Curso de Altos Estudos de Política e Estratégia. Orientador: Cel Inf Heitor de Montmorency
Bizarro Pestana.
Rio de Janeiro 2011
C2011 ESG Este trabalho, nos termos de legislação que resguarda os direitos autorais, é considerado propriedade da ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA (ESG). É permitido a transcrição parcial de textos do trabalho, ou mencioná-los, para comentários e citações, desde que sem propósitos comerciais e que seja feita a referência bibliográfica completa. Os conceitos expressos neste trabalho são de responsabilidade do autor e não expressam qualquer orientação institucional da ESG _________________________________
Cel Inf Marcos Antônio Horta Ferreira
Biblioteca General Cordeiro de Farias
Ferreira, Marcos Antônio Horta
A Normativa Internacional de Desarmamento e Controle de Armas: uma visão atual / Coronel de Infantaria Marcos Antônio Horta Ferreira. Rio de Janeiro: ESG, 2011.
67 f.: il.
Orientador: Cel Inf Heitor de Montmorency Bizarro Pestana Trabalho de Conclusão de Curso – Monografia apresentada ao
Departamento de Estudos da Escola Superior de Guerra como requisito à obtenção do diploma do Curso de Altos Estudos de Política e Estratégia (CAEPE), 2011.
1. Relações Internacionais. 2. Desarmamento. 3. Controle de Armas. I.Título.
AGRADECIMENTO
Agradeço ao Coronel de Infantaria HEITOR DE
MONTMORENCY BIZARRO PESTANA, orientador desta
monografia, pelo estímulo, cooperação e paciência durante
todo o processo de elaboração. Seu apoio, materializado
principalmente em sua experiência profissional, foi essencial
para a conclusão do trabalho.
Ao Corpo Docente da Escola Superior de Guerra, pelos
conhecimentos transmitidos.
Agradeço aos colegas pelo clima de respeito, consideração,
camaradagem e cooperação que me proporcionaram.
Expresso meu agradecimento à minha família pelo
inestimável apoio durante o corrente ano e pelo constante
encorajamento e inspiração.
“Sem possuir armas próprias, nenhum principado está seguro, antes, está a mercê da sorte, não existindo virtude que o defenda nas adversidades.”
Nicolau Maquiavel Dos Gêneros de Milícias e dos Soldados Mercenários
O Príncipe, 1513
RESUMO
O presente trabalho tem por finalidade analisar as peculiaridades das estratégias
que vêm sendo adotadas pelo Brasil diante dos principais temas e instrumentos do
direito internacional do desarmamento. A conjuntura atual tem demonstrado a
preocupação de inúmeras nações quanto ao trato do conhecimento dos temas
ligados ao desarmamento e controle de armas e sua aplicação prática materializada
nas convenções e seus respectivos protocolos. Desta forma, os compromissos
exigidos pelas Normas Internacionais ligadas ao Desarmamento e Controle de
Armas sobre a Defesa Nacional, com destaque para aqueles ligados à indústria de
defesa, surgem como vetor, por vezes, impactante na soberania do estado. Para
tanto, se faz necessário conhecer os instrumentos ligados ao desarmamento e ao
controle de armas e o papel desempenhado pela Brasil. A relevância do estudo
deste tema cresce à medida que, a cada dia, ganham força os questionamentos da
sociedade civil sobre a legitimidade do emprego de certas categorias de armas.
Esses questionamentos, geralmente se apresentam sob o manto do impacto
humanitário causado pelo uso de tais categorias de armas, influenciam
justificadamente a posição adotada pelo Brasil, repercutindo, por vezes, nos
interesses brasileiros ligados à Expressão Militar e à indústria de defesa. Equilíbrio
entre os interesses humanitários e as necessidades militares tem sido um dos
maiores desafios contemporâneos na realidade internacional. Este trabalho,
portanto, é resultado de uma pesquisa que envolveu diversas fontes especializadas
no assunto, em particular experiência vivida na Conferência do Desarmamento.
Palavras chave: Relações internacionais. Desarmamento. Controle de Armas.
RÉSUMÉ
Le présent travail a pour finalité d'analyser les particularités des stratégies adoptées
par le Brésil à propos des principaux thèmes et des instruments du droit international
du désarmement. La conjoncture actuelle démontre la préoccupation de nombreuses
nations quant à l‟usage de la connaissance des thèmes liés au désarmement et au
contrôle d‟armes et de son application pratique matérialisée dans les conventions et
leurs protocoles. De cette façon, les engagements exigés par les Normes
internationales liées au Désarmement et Contrôle d‟Armes sur la Défense Nationale,
particulièrement ceux liés à l'industrie de défense, apparaissent comme un vecteur,
parfois, impactant sur la souveraineté de l‟Etat. Pour cela, il est nécessaire de
connaître les instruments liés au désarmement et au contrôle d‟armes et le rôle joué
par le Brésil. La pertinence de l'étude de ce sujet grandit à mesure que, à chaque
jour, la société civile s‟interroge sur la légitimité de l‟utilisation de certaines catégories
d‟armes. Ces questionnements se présentent souvent sous le voile de l'impact
humanitaire causé par l'utilisation de ces armes, ils ont une influence justifiée sur la
position adoptée par le Brésil, en répercutant, parfois, dans les intérêts brésiliens liés
à l'Expression militaire et à l'industrie de défense. L'équilibre entre les préoccupations
humanitaires et les besoins militaires est un des plus grands défis contemporains de
la réalité internationale. Ce travail est donc le résultat d'un sondage auprès de
diverses sources spécialisées, en particulier l‟expérience vécue dans la Conférence
du désarmement.
Mots-clés: Relations internationals. Désarmement. Contrôle d‟armes.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
FIGURA 1 Restos explosivos de guerra ........................................................... 23
FIGURA 2 Potencial nuclear mundial ................................................................. 46 FIGURA 3 Bomba Lança-granada BLG-252 produzida pela Ares Aeroespacial & Defesa Ltda ..................................................................................... 52 FIGURA 4 Bomba em cacho (cluster munition) e submunições ....................... 53
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ABACC Agência Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares
AIEA Agência Internacional de Energia Atômica
BTWC Biological and Toxin Weapons Convention
BW Biological weapon/warfare
CAEPE Curso de Altos Estudos de Política e Estratégia
CAD Convenção de Armas Desumanas
CBW Chemical and biological weapons
CCAC Convenção sobre Certas Armas Convencionais ou Convenção sobre a Proibição ou Restrição do Emprego de Certas Armas Convencionais ou Geradoras de Efeitos Indiscriminados
CCW The Convention on Prohibitions or Restrictions on the Use of Certain Conventional Weapons Which May be Deemed to be Excessively Injurious or to Have Indiscriminate Effects
CD Conference on Disarmament
CD Conferência do Desarmamento
CDNU Comissão das Nações Unidas para o Desarmamento
CG Convenção de Genebra
CPAB Convenção para a Proibição de Armas Biológicas
CTBT Comprehensive Nuclear-Test-Ban Treaty
CTBTO Comprehensive Nuclear-Test-Ban Treaty Organization
CTR Cooperative threat reduction
CW Chemical weapon/warfare
CWC Chemical Weapons Convention
CPAQ Convenção para a Proibição das Armas Químicas
DOU Diário Oficial da União
ECEME Escola de Comando e Estado-Maior do Exército
END Estratégia Nacional de Defesa
ENUG Escritório das Nações Unidas em Genebra
ESG Escola Superior de Guerra
FA Forças Armadas
FMCT Fissile material cut-off treaty
GSN Grupo dos Supridores Nucleares
G-8 Grupo dos oito países mais industrializados
HEU Highly enriched uranium
HEU Urânio Altamente Enriquecido
IAEA International Atomic Energy Agency
IWC Inhumane Weapons Convention
LEU Low-enriched uranium
LEU Urânio com baixo enriquecimento
MD Ministério da Defesa
MRE Ministério das Relações Exteriores
MTCR Missile Technology Control Regime
NBC Nuclear/biological/chemical
NGO Non-governmental organization
NPT Non-Proliferation Treaty
NTP Nuclear Non-Proliferation Treaty
NSG Nuclear Suppliers Group
NWFZ Nuclear-weapon-free zone
NWS Nuclear-weapon state
OM Organização Militar
ONG Organização Não Governamental
ONU Organização das Nações Unidas
OPAQ Organização para a Proibição de Armas Químicas
OPCW Organisation for the Prohibition of Chemical Weapons
OTAN Organização do Tratado do Atlântico Norte
OTPTN Organização Preparatória para o Tratado de Proibição Completa de Testes Nucleares
PDN Política de Defesa Nacional
TBPT Tratado para Banimento Parcial dos Testes Nucleares
PTBT Partial Test-Ban Treaty (or Treaty Banning Nuclear Weapon Tests in the Atmosphere, in Outer Space and Under Water)
RCTM Regime de Controle de Tecnologia de Mísseis
Rebrasdesarm Representação Permanente do Brasil junto à Conferência do Desarmamento
SALT Strategic Arms Limitation Treaty
SIPRI Stockholm International Peace Research Institute
SORT Strategic Offensive Reductions Treaty
SPEAI Secretaria de Política e Estratégia e Assuntos Internacionais
SSOD Special Session on Disarmament (of the UN General Assembly)
START Strategic Arms Reduction Treaty
TBTT Tratado para o Banimento Total dos Testes Nucleares
TNP Tratado de Não-Proliferação de Armas Nucleares
TPI Tribunal Penal Internacional
UNDC United Nations Disarmament Commission
UNDDA United Nations Department for Disarmament Affairs
UNGA United Nations General Assembly
UNOG United Nations Office at Geneva
UNIDIR United Nations Institute for Disarmament Research
INUPD Instituto das Nações Unidas para Pesquisa sobre Desarmamento
UNSC United Nations Security Council
WMD Weapon of mass destruction
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................. 12 2 DESARMAMENTO E CONTROLE DE ARMAS ............................................... 16 2.1 INSEGURANÇA: FRUTO DA DESORDEM MUNDIAL ..................................... 16 2.2 GERENCIAMENTO DO DILEMA DA SEGURANÇA: UMA RESPOSTA LIBERAL 17 2.3 CONCEITOS E TEORIAS ................................................................................. 20 2.4 O DESAFIO DO IMPACTO HUMANITÁRIO ..................................................... 23 2.5 MECANISMOS DE NEGOCIAÇÃO E NORMATIVA INTERNACIONAL ........... 25 3 O ESTADO ARMADO: A QUESTÃO DA DEFESA NACIONAL ...................... 30
3.1 SUA POLÍTICA E ESTRATÉGIA ....................................................................... 30 3.2 CERCEAMENTO TECNOLÓGICO ................................................................... 32 4 O BRASIL PERANTE O DESARMAMENTO E O CONTROLE DE ARMAS: BREVE ANÁLISE DE CASOS ......................................................................... 37 4.1 AS MINAS TERRESTRES ANTIPESSOAL ...................................................... 38 4.2 DA NÃO-PROLIFERAÇÃO DE ARMAS NUCLEARES AO CONTROLE DE MATERIAL FÍSSIL ............................................................................................ 42 4.3 AS MUNIÇÕES EM CACHO (CLUSTER MUNITIONS).................................... 51 5 MEDIDAS POLÍTICAS E AÇÕES ESTRATÉGICAS: PROPOSTAS ............... 56 6 CONCLUSÃO ................................................................................................... 60 REFERÊNCIAS ................................................................................................ 62
12
1 INTRODUÇÃO
O Estado brasileiro tem se pautado por adotar ações estratégicas
preventivas para assegurar a Defesa Nacional. Para levá-las a efeito, o Brasil se
vale de sua diplomacia, valorizando os esforços em defesa da paz e das soluções
pacíficas de controvérsias. Tais ações se amparam nas ferramentas diplomáticas
dirigidas ao desarmamento e ao controle de armas, ferramentas que, por seu turno,
resultam das discussões travadas nos diversos fóruns multilaterais, nos quais o País
tem se notabilizado como um interlocutor internacional de prestígio. A esse conjunto
de ações pode-se designar pelo título genérico de desarmar.
Também, visando assegurar a Defesa Nacional, o País orienta-se, ainda, por
um segundo viés não menos importante. Trata-se do empenho em guarnecer-se de
armas modernas visando garantir que a Expressão Militar do Poder Nacional
produza efeito dissuasório capaz de cumprir sua destinação constitucional de
defender a Pátria e garantir os Poderes Constitucionais, a Lei e a Ordem. Esse viés
corresponde ao que se pode designar por dissuadir.
Para ser apto a dissuadir, o Brasil deve garantir as condições de defesa de
sua soberania e do desenvolvimento em uma capacidade de agir proporcional à sua
estatura de potência regional. Isso requer que o País possa fazer frente ao
cerceamento tecnológico vivenciado, contornando-o. Para tanto, é necessário
desenvolver conhecimento e obter tecnologias bélicas de ponta.
A necessidade de conciliar os dois vieses supramencionados – o idealismo
do desarmar e o realismo do dissuadir – coloca o País diante de desafios cuja
superação exige ao Estado lidar com uma visão atual do desarmamento, a qual
leve em conta uma compreensão ampla dos vários aspectos da questão do
desarmar.
Com o propósito de contribuir para essa visão atual, a pesquisa a ser
realizada aqui tem por objetivo analisar as peculiaridades das estratégias que vêm
sendo adotadas pelo Brasil diante dos principais temas e instrumentos do direito
internacional do desarmamento. Serão examinados os reflexos dos compromissos
exigidos pelas Normas Internacionais ligadas ao Desarmamento e Controle de
Armas sobre a Defesa Nacional, com destaque para aqueles ligados à indústria de
defesa, os quais possam repercutir negativamente na política de redução da
dependência tecnológica.
13
Para levar a cabo a investigação proposta, o presente trabalho fará uma
breve análise de três temas recentes que apresentam ingerência direta nos
interesses militares de Defesa: a participação brasileira nos fóruns de desarmamento
ligados às minas terrestres antipessoal, ao controle de material físsil e às munições
em cacho, chamadas cluster munitions.
Tais eventos se mostram relevantes na medida em que repercutem no
desenvolvimento da indústria bélica nacional, suscitando discussões que poderão se
constituir em um instrumento juridicamente vinculante de restrições de uso, de
fabricação, de estoque e de transferência de produtos.
A relevância do estudo deste tema cresce à medida que, a cada dia, ganham
força os questionamentos da sociedade civil sobre a legitimidade do emprego de
certas categorias de armas.
Esses questionamentos, geralmente se apresentam sob o manto do impacto
humanitário causado pelo uso de tais categorias de armas, influenciam
justificadamente a posição adotada pelo Brasil, repercutindo, por vezes, nos
interesses brasileiros ligados à Expressão Militar e à indústria de defesa.
Obter o equilíbrio entre os interesses humanitários e as necessidades
militares tem sido um dos maiores desafios contemporâneos na realidade
internacional. O conhecimento de como se apresenta atualmente a dinâmica dos
compromissos internacionais relacionados ao campo do Desarmamento e Controle
de Armas proporciona os instrumentos apropriados por meio dos quais é possível
alcançar tal equilíbrio.
Por seu turno, permite a melhor compreensão do papel da Expressão Militar
do Poder Nacional diante do cenário internacional no campo do Desarmamento.
Os efeitos humanitários negativos consequentes do emprego de certas
armas se verificam nos recentes conflitos armados. A fim de reduzir tais efeitos,
instrumentos internacionais são aprovados bilateralmente ou em organizações
multilaterais. Esses instrumentos estabelecem normas para limitar a corrida
armamentista e para proibir o emprego de certas categorias de armamentos.
Os Estados, no entanto, sob a égide do direito de legítima defesa, se
preparam para enfrentar desafios – quer sejam estes reais, sejam potenciais – à sua
integridade territorial e soberania. Tal atitude conduz à necessidade de dispor de
poder militar em condições de ser prontamente aplicado. Para More (2007, p.18):
14
[...] o Estado se arma para se sentir seguro, dissuadir, ameaçar ou atacar. Armamento é questão de segurança nacional; desarmamento, de segurança internacional. Se prover segurança aos nacionais é lícito, desarmar o excesso é necessário, mas quanto é e quem tem legitimidade para identificar este excesso?
Diante desse quadro, surge o problema fundamental para o qual se volta a
presente pesquisa a ser realizada. Tal problema pode ser apresentado na seguinte
questão: em que medida os principais compromissos internacionais assumidos pelo
Brasil ligados às normas internacionais de Desarmamento e Controle de Armas
podem trazer reflexos para a Defesa Nacional?
A fim de responder a essa proposta, o presente trabalho foi estruturado em
quatro capítulos, sendo o primeiro a introdução. No segundo é abordado o Dilema da
Segurança buscando-se apresentar e discutir a questão do Desarmamento e Controle
de Armas, bem como os principais arcabouços normativos e diplomáticos de
negociação a respeito.
O terceiro apresenta-se como um contraponto ao anterior, detendo-se mais na
questão da Defesa Nacional e enfatizando a Expressão Militar do Poder Nacional,
examinando-se, também, as políticas e as estratégias nacionais, com maior destaque
para o papel da indústria de defesa.
O quarto capítulo encerra o cerne deste trabalho. Nele, foram selecionados
três casos emblemáticos para a presente pesquisa, os quais demandam reflexão –
diante do sistema constitucional de freios e contrapesos – confrontando questões de
soberania versus preocupações humanitárias.
Neste sentido, a investigação dos casos das minas antipessoais terrestres, do
controle de material físsil e das munições em cacho contará com as observações e
experiências acumuladas pelo pesquisador, adquiridas enquanto desempenhou a
atividade de Assessor do Conselheiro Militar na CD em Genebra e, também, como
estagiário do CAEPE-2011 da ESG.
As informações coletadas viabilizam uma análise geral das possíveis
consequências advindas dos compromissos internacionais. Acredita-se que os
resultados alcançados poderão servir como alerta, permitindo antecipar-se aos fatos
de forma proativa, assimilar aspectos positivos e sinalizar possíveis riscos, servindo
de ensinamento para as FA. Caso essa expectativa se confirmar, a presente pesquisa
poderá contribuir para a difusão do tema e para o enriquecimento da historiografia da
diplomacia militar brasileira aliada à Segurança e Defesa Nacionais.
15
2 DESARMAMENTO E CONTOLE DE ARMAS
2.1 INSEGURANÇA: FRUTO DA DESORDEM MUNDIAL
O fim da Guerra Fria pode ser considerado o marco de uma nova ordem
mundial. Com efeito, não há como negar que, desde então, o mundo mudou
profundamente:
Anunciou-se o fim dos grandes conflitos armados, com o lema de que democracias não mais fazem guerra entre si. Surge, a partir daí, também, um novo ordenamento jurídico mundial, do qual a ONU, juntamente com o tribunal penal, constituem peças-chave. Além dessas instituições, surgem também tratados multilaterais em áreas importantes, por exemplo, [...] o banimento de determinados tipos de armas. Todas essas iniciativas de alcance global procuram criar um ordenamento jurídico que daria forma a algo que se aproxime de uma governança mundial [...] (SILVA, 2011) (informação verbal, grifo nosso).
1
Tendo sido superada a geopolítica decorrente da vitória aliada em 1945, o
triunfo universal do capitalismo aliado à universalização das formas liberais
representativas como modelo básico de organização política das sociedades e do
neoliberalismo propalado pelo Consenso de Washington2 deram origem a uma nova
ordem mundial coberta de incertezas e, essencialmente, insegura.
A partir de 1991, a comunidade internacional é obrigada a reconhecer que,
contrariamente às expectativas iniciais, os grandes conflitos armados não
desapareceram. Ao contrário, eles persistem, tanto na esfera interestatal quanto na
esfera intra-estatal, e são marcados por violências e brutalidades de massa.
Os genocídios em Ruanda, em Dafur, na Libéria, no Sudão, na ex-Iuguslávia
e no Afeganistão, para mencionar apenas alguns casos, ilustram isso.
Esta situação se torna a cada ano mais preocupante com o incremento dos
gastos militares e da proliferação de armas. Isso é evidenciado pelo comércio
internacional de armas, que capacita atores estatais e não-estatais por todo o mundo.
De acordo com o STOCKHOLM INTERNATIONAL PEACE RESEARCH
INSTITUTE, Yearbook 2011 as despesas mundiais com gastos militares no ano de
1 Palestra proferida pelo Professor Francisco Carlos Teixeira da Silva para o Curso de Altos Estudos de Política e Estratégia da Escola Superior de Guerra, Rio de Janeiro, 2011.
2 Em novembro de 1989, reuniram-se em Washington funcionários do governo norte-americano, FMI, Banco Mundial e BID especializados em assuntos latino-americanos com o propósito de avaliar as reformas econômicas empreendidas nos países da região. Às mensagens neoliberais, conclusões dessa reunião deu-se a denominação informal Consenso de Washington.
16
2010 atingiram a soma de US$ (trilhões) 1,63. Esse valor corresponde a 2,6% do
Produto Interno Bruto Mundial, a saber, US$ 236,00 para cada pessoa. Tais gastos
apresentaram-se 1,3% em termos reais maiores do que os valores referenciados ao
ano de 2009 e 50% superiores aos números do ano de 2001.
Além disso, em que pese a aparência de que os conceitos ligados aos
direitos humanos e à democracia passassem a serem impositivos, essa aparência
não resiste a seu confronto inevitavelmente na questão relativa à soberania das
Nações, fazendo ressurgir ameaças à segurança com suas origens em temas
sensíveis de âmbito global. Assim, os crimes ecológico e organizado, o sectarismo
político e religioso, o terrorismo e o tráfico de drogas, o renascimento de
reivindicações de nacionalidade, em particular, sob a bandeira de proteção ambiental
e racismo, passam a ser orquestrados e explorados.
Esses desafios do mundo contemporâneo são ainda agravados pelo
surgimento de movimentos populistas, carismáticos e mesmo messianistas. E
encontram na disparidade de poder econômico-militar dos Estados, aliada à
inexistência de uma autoridade internacional eficaz, o cerne da necessidade de
conviver com o constante gerenciamento de um estado latente de insegurança.
2.2 GERENCIAMENTO DO DILEMA DA SEGURANÇA: UMA RESPOSTA LIBERAL
Após a Primeira Guerra Mundial, a temática das Relações Internacionais
ganha importância e passa a ser considerada uma área específica do conhecimento.
A partir daí, ela conquista o estatuto de disciplina nos ambientes diplomático e
acadêmico, sendo reconhecida como essencial e imprescindível para o
entendimento do cenário global atual.
Valendo-se dessa ferramenta, na busca de levantar explicações e soluções
teóricas para os fenômenos apresentados no presente trabalho, de modo a embasar
a resposta de o porquê desarmar, será preciso lançar mão de escolas de
pensamentos realistas e liberais que se confrontaram com a temática das relações
internacionais, quando esta ainda não era vista como uma especialidade à parte.
Para os teóricos do Realismo, as relações internacionais apresentam-se
como condição de competição ininterrupta e constante por segurança. Na medida
em que os Estados disputam os mesmos objetivos em um mundo de recursos
17
extremamente escassos, segurança internacional e defesa passam a serem
consideradas de extrema relevância para a sua sobrevivência.
A situação da relação entre os estados-nação é, desse ponto de vista,
diversa do que se passa internamente aos estados no âmbito das sociedades. Estas
convivem com o dilema de escassez de recursos, mas contam com uma autoridade
política que zela por sua coesão interna, o que não ocorre no plano internacional
(MARCONI, 2010).
Já na perspectiva teórica liberal, de origens no otimismo do Iluminismo, no
Liberalismo Politico e Econômico do Século XIX, e no Idealismo wilsoniano do
Século XX, se o funcionamento interno das sociedades e suas instituições se
estender ao contexto internacional, será possível criar uma estrutura que conduza
naturalmente para a paz e a cooperação (PECEQUILO, 2010).
Assim, essa extensão introduzirá mecanismos que conduzem à organização
e ao relacionamento entre os Estados, baseando-se em valores de democracia
praticados no sistema internacional.
A Doutrina Idealista, inspirada no modelo de Woodrow Wilson, propõe
formas de organizar este cenário que superem o esquema de choque de interesses
e de disputa de poder, criando um novo espaço mundial. Tais formas de
ordenamento promoveriam a moderação e a estabilidade nas relações internacionais
por meio de criação de leis e mecanismos interestatais, definindo-se estruturas e
parâmetros de interação claros e regrados.
Essa interação se orientaria pela cooperação econômica e política,
estabelecendo-se uma realidade entre os Estados que levará a obtenção da
prosperidade individual de cada um e do bem universal e comum do sistema,
eliminando a guerra como instrumento de política internacional.
Assim sendo, de posse dos pensamentos teóricos das relações internacionais,
depreende-se que os novos desafios do mundo contemporâneo, já mencionados
anteriormente, alimentam e agravam uma condição latente e constante de insegurança
aos estados que, por seu turno, os motiva a se armarem continuamente. Visando fazer
frente à ameaça que o incremento bélico de outros estados representa, os estados
buscam cada qual incrementar seu próprio aparato bélico.
Ou seja, quando um estado passa a reforçar sua estrutura nacional de
defesa, adotando medidas soberanas de autoproteção, seja mobilizando FA,
organizando uma base industrial de defesa ou estimulando a fabricação de
18
armamentos, trará como consequência que outros estados se sintam menos
seguros. Estes estados, por sua vez, tomados por um sentimento de insegurança,
adotarão medidas semelhantes, visando neutralizar a força do primeiro e aumentar
seu nível de segurança.
Em efeito cascata, isso aumentará o sentimento de insegurança de outros
estados, que, por seu turno, adotarão as mesmas medidas para se proteger. Este,
que pode ser considerado um processo que se retroalimenta, constitui um paradoxo
que é conhecido como Dilema da Segurança (MINGST, 2009).
A expressão “dilema da segurança” ficou consagrada na literatura a partir do
trabalho do estudioso alemão das Leis e das Relações Internacionais John Hertz em
seu artigo Idealist Internationalism and the Security Dilemma. Nele, Hertz (1950, p.
156) sustenta que: “o Dilema da Segurança ocorre em sociedades anárquicas, em
que os atores estão constantemente preocupados com sua segurança e com a
possibilidade de um ataque”.
Em resumo, John Herz adotava uma concepção estrutural na qual os
Estados têm que obter por sua própria conta os meios necessários para a sua
segurança, sem depender de ninguém. Entretanto, esta busca tende a seguir a
intenção de somente se defender e, assim, a aumentar a insegurança dos outros,
pois cada governo pode interpretar essas medidas adotadas pelos demais como
ameaças potenciais, e procurará, também, aumentar os seus próprios meios de
defesa, daí o dilema da segurança.
Nesse ambiente de total competição, os atores nunca conseguiriam atingir a
segurança desejada, podendo entrar em uma corrida armamentista, buscando
acúmulo de segurança e poder (HERTZ, 1950).
Mas, como gerenciar esse Dilema da Segurança?
Para isso, as perspectivas teóricas das abordagens de correntes realistas
prevêem que os próprios estados mantenham um poderio bélico adequado baseado
na força, respaldando o equilíbrio de poder e a dissuasão como intimidação.
Tradicionalmente, as nações exercem e confiam sua Defesa Nacional em grande
parte à Expressão Militar do Poder Nacional, ou seja, as FA que proporcionam as
ferramentas capazes de obter tal poder dissuasório.
Já os teóricos liberais, em contrapartida, advogam que os estados devem
buscar as repostas para tais demandas no campo do multilateralismo, gerenciando o
poder por meio das comunidades e instituições internacionais. E, neste caso, diante
19
do Dilema da Segurança, caberia ao estado, como solução, buscar o
Desarmamento e Controle de Armas como opção pela busca de sua segurança
(MORE, 2007). Mas, o que é desarmamento e controle de armas?
2.3 CONCEITOS E TEORIAS
Antes de examinar os conceitos ligados ao desarmamento e o controle de
armas, convém salientar que o presente trabalho não tratará da relação de
desarmamento do Estado com sua população como medida preventiva de
segurança pública.
Dedicar-se-á, exclusivamente, ao desarmamento relacionado ao Estado,
ou seja, o desarmamento interestatal ligado ao controle de armas, tratando em
particular de sua transferência, redução ou proibição de seu desenvolvimento e
fabricação, de seu emprego, dos estoques ou tráfico de armas convencionais, de
amas de destruição em massa, do controle sobre armas leves, munições e
explosivos. (MORE, p. 26, 2007).
Nas pesquisas realizadas, levantou-se que os termos desarmamento e
controle de armas, por refletir os diferentes pontos de vista e interesses da política
internacional, acabam sendo usados com sentido alternado. De modo geral,
conceituam-se as medidas projetadas para limitar armamentos e atividades militares
em duas categorias: desarmamento e controle de armamentos.
Para Bull (1961) no livro O Controle da Corrida Armamentista:
Desarmamento e Controle de Armas na Era dos Mísseis, tradução nossa, define-se
desarmamento como: “a redução ou eliminação dos armamentos. Isto poderá se
processar de modo unilateral ou multilateral; geral ou local; abrangente ou parcial;
controlado ou descontrolado” (grifos nosso). Por outro lado, o mesmo autor
evidencia que o controle de armas: “envolve contenção internacional exercida sobre
política de armamento, quer seja em relação à quantidade de armas, seu tipo,
distribuição ou emprego (grifo e tradução nossa)"3.
Estas definições são, por vezes, usadas sobrepostas. Por exemplo, na
3 "The reduction or abolition of armaments. It may be unilateral or multilateral; general or local; comprehensive or partial; controlled or uncontrolled". Arms control, on the other hand, involves restraint internationally exercised upon armaments policy, whether in respect of the level of armaments, their character, deployment or use".
20
medida em que o controle de armas envolve a contenção de armamentos, este
regime poderá estar associado à redução ou, paradoxalmente, também, ao
incremento de armas, na medida em que passa a ser empregado para assegurar um
objetivo mais amplo e de conter uma corrida armamentista entre os estados.
Outras visões apontam as medidas de desarmamento buscando reduzir o
nível de capacidades militares nacionais ou proibir completamente determinadas
categorias de armas já desenvolvidas. Neste caso, a consideração das medidas de
limitação de armamentos como medidas ligadas ao desarmamento baseia-se na
avaliação de que a mera posse de armamentos é uma fonte de tensão e de possível
guerra.
Consequentemente, o desarmamento busca, também, evitar, ou pelo menos
reduzir, a probabilidade de conflitos militares, privando as partes, total ou
parcialmente, de suas capacidades militares.
As medidas ligadas ao desarmamento podem ser impostas após um conflito
armado, como um meio de realizar sanções sobre um país; podem ser executadas
unilateralmente, como uma forma de assinalar intenções benevolentes; ou, ainda,
resultar de um acordo comum, firmado por meio de negociações, visando
estabelecer equilíbrios militares mais estáveis, no caso de um desarmamento
parcial, ou visando eliminar totalmente estes equilíbrios militares, no caso de um
desarmamento total (SCHMALBERGER e TULLIU, 2003).
Para More (2009), em relação à sua abrangência, o desarmamento pode ser
dividido em Desamamento Geral ou Desarmamento Limitado considerando o
envolvimento de todos os estados da comunidade internacional ou parte destes
estados.
Acerca de seu objeto, o mesmo autor estabelece que o desarmamento
poderá ser completo visando todas as categorias de armas (Armas de Destruição
em Massa e Armas Convencionais) ao passo que o desarmamento parcial passa a
ter caráter seletivo, ou seja, recaindo apenas sobre uma categoria, ou sobre uma
determinada classe de armas, sejam estratégicas ou táticas.
Quanto ao Controle de Armas, são medidas de controle voltadas aos
armamentos, implementadas unilateralmente ou em acordo multilateral, que visam
impor restrições políticas e legais acerca do desenvolvimento e/ou da articulação
dos materiais de emprego militar.
21
Na prática, assumirão formas variadas, tais como: impor restrições
quantitativas e qualitativas sobre o emprego de equipamentos militares; envolver
acordos de não-proliferação; regular ou proibir o desenvolvimento e a transferências
de armas específicas e seus componentes; restringir atividades militares; restringir
ou proibir determinados métodos de guerra, ou até regular as condições sob as
quais os armamentos poderão ser utilizados.
Tanto as medidas de desarmamento quanto aquelas de controle de armas
podem ser implementadas em relação a qualquer tipo de armas e/ou atividades
militares, sendo necessário acordo prévio entre as nações sobre que tipo de
armamentos e/ou atividades pretende limitar.
Antes da Segunda Guerra Mundial, a limitação de armamentos basicamente
se relacionava às regras de guerra e à redução de capacidades militares agregadas.
Após esse período, as limitações de armamentos têm sido tratadas, em sua maioria,
em termos de categorias de armas. Essa mudança aconteceu devido ao advento
das armas nucleares, que trouxeram à tona a distinção entre as chamadas armas
convencionais e as que são denominadas armas de destruição em massa
(consideradas as armas explosivas atômicas, de material radioativo e armas letais
biológicas ou químicas).
A todo esse arcabouço teórico, destaca-se a inédita obra de Rodrigo
Fernandes More, Direito Internacional do Desarmamento – o Estado, a ONU e a
Paz, 2007, que se apresenta como fonte teórica retratando e analisando um novo
núcleo temático do Direito, o Direito Internacional do Desarmamento. Assevera,
ainda, More (2007, p. 86) que:
O Direito Internacional do Desarmamento consiste nas iniciativas de desarmamento interestatal, globais ou regionais, representadas por atividades de controle de armas, limitação, redução ou proibição de desenvolvimento, emprego, fabricação, estoque ou tráfico de armas convencionais, armas de destruição em massa, armas pequenas e leves, munições e explosivos, sejam elas empregadas em conflitos interestatais ou intra-estatais.
2.4 O DESAFIO DO IMPACTO HUMANITÁRIO
Diante da teoria do Dilema da Segurança anteriormente discutida, o
desenvolvimento e o fortalecimento irrestrito dos meios militares poderão deflagrar
corridas armamentistas desestabilizadoras.
22
Quando a busca desenfreada volta-se para desenvolver meios militares com
características de armamentos capazes de destruição em massa, a destrutibilidade
potencial torna-se espantosa, como ocorreu na I Guerra Mundial em relação ao
emprego de gases asfixiantes e na II Grande Guerra com o emprego dos artefatos
nucleares, ambas contabilizando enormes perdas de civis.
Além disso, a proliferação de armas por meio do comércio internacional
dispersou pelo mundo vasto arsenal na forma de armas nucleares, convencionais e
de pequeno porte.
Para Schmalberger e Tulliu (2003) as corridas armamentistas são
fenômenos de ação e reação, onde países presos em conflitos políticos ampliam
gradualmente suas capacidades militares em resposta a um crescimento percebido
na preparação militar de outro país.
A doutrina da Escola Superior de Guerra (ESG) define-se Segurança como
“a sensação de garantia necessária e indispensável a uma sociedade e a cada um
de seus integrantes contra ameaças de qualquer natureza”, e conceitua-se Defesa
como “um ato ou conjunto de atos realizados para obter ou resguardar as condições
que proporcionam a sensação de Segurança” (BRASIL, 2009 a).
Para alcançar este estágio de Segurança e Defesa, minimizando os efeitos
oriundos de uma corrida armamentista, as nações evoluíram em acatar certos
tratados e convenções que restringem o acúmulo unilateral de armamentos e limitam
seu uso.
Nesse contexto, reduzir o desastroso impacto humanitário, em geral com
danos inaceitáveis nos civis, causado por certas categorias de armas tem se tornado
o centro de um dos maiores desafios na realidade contemporânea e cuja solução
este autor visualiza repousar no desarmamento e no controle de armas.
Um exemplo recente encontra-se nas denominadas munições em cacho4 ou
cluster munitions. Durante os últimos vinte anos, foram marcantes as desastrosas
consequências humanitárias deste tipo de arma, que após serem lançadas acabam
afetando quase invariavelmente a população civil, seja no momento do bombardeio,
4 Também chamadas de bombas cacho, bombas de dispersão, bombas de fragmentação, bombas
cluster ou munições agregadas são armas constituídas por uma cápsula (bomba ou ogiva cluster) que contém submunições explosivas (bomblets ou granadas), projetadas para lançamento por aeronaves ou serem disparadas por sistemas de artilharia. A cápsula, em determinada altitude ou momento pré-determinado, se abre e libera as submunições.
23
seja posteriormente, em razão de serem explosivos extremamente instáveis que ao
cairem no solo não deflagram e continuam no terreno ferindo ou matando civis
inocentes, mesmo ao final do conflito. Passam a serem denominados de restos
explosivos de guerra5.
Figura 1: Restos explosivos de guerra Fonte: Ministério da Defesa (2009)
Durante a Operação Justa Recompensa, na fronteira norte de Israel com o
Líbano, em 2006, estima-se que as bombas em cacho lançadas pelas forças
israelenses contra o Hezbollah espargiram cerca de quatro milhões de submunições,
sendo que um milhão não explodiu no momento do lançamanto. O conflito que durou
pouco mais de um mês deixou um saldo significativo de mortes de civis.
Os números apresentados colocou uma interrogação acerca da legitimidade
do uso de certas armas, estimulando e reforçando discussões em foros internacionais
na busca de um equilíbrio entre as considerações de cunho militar e os impactos
humanitários.
5 Restos explosivos de guerra são artefatos explosivos que, após disparados, não explodiram por
alguma falha ou que foram abandonados, mas que, ainda, podem ser ativados e explodir.
24
2.5 MECANISMOS DE NEGOCIAÇÃO E NORMATIVA INTERNACIONAL
Resta um enfoque, onde negociar e tratar do desarmamento e do controle
de armas?
Para lidar com este tema e os demais assuntos ligados à segurança
internacional, a Carta das Nações Unidas e, subsequentemente, decisões oriundas
da Assembleia Geral e do Conselho de Segurança estabeleceram mecanismos para
estudar, assessorar e apoiar os processos de negociações e deliberar as
consequentes decisões.
Quanto as Normas Internacionais, o Balanço do Ministério das Relações
Exteriores (BRASIL, 2011 c) destaca os instrumentos legais que consolida a adesão
brasileira aos todos os mecanismos voltados para o desarmamento e a não-
proliferação de armas.
Assim sendo, a Assembleia Geral apresenta-se como principal órgão
deliberativo das Organização das Nações Unidas (ONU) no campo do
Desarmamento, lidando com os princípios gerais de cooperação na manutenção da
paz e segurança internacionais.
Em consonância com a vocação particular de Genebra para com as
discussões internacionais sobre medidas de caráter humanitário, a ONU estabeleceu
o Escritório das Nações Unidas em Genebra (United Nations Office at Geneva -
UNOG) que proporciona apoio administrativo a inúmeras atividades, inclusive aos
tratados e as convenções ligados com o tema de desarmamento e controle de armas.
A Comissão da ONU para o Desarmamento (United Nations Disarmament
Commission - UNDC) é um órgão deliberativo e especializado, composto por todos
os membros das Nações Unidas, com mandato de apresentar recomendações
concretas sobre assuntos específicos de desarmamento e de fazer o
acompanhamento necessário no que se refere às decisões adotadas pelas sessões
extraordinárias da Assembleia Geral sobre o tema.
O Primeiro Comitê da Assembleia Geral é um órgão subsidiário da
Assembleia Geral que trata especificamente de todas as questões relacionadas ao
desarmamento e a segurança internacional.
O Instituto das Nações Unidas Para Pesquisa sobre Desarmamento (United
Nations Institute for Disarmament Research - UNIDIR) foi criado pela Assembleia
Geral com o propósito de pesquisar, de forma independente, as questões de
25
desarmamento e assuntos correlatos, particularmente as questões de segurança
internacional.
A Junta Consultiva sobre Questões de Desarmamento, desde 1978,
assessora o Secretário-Geral em assuntos gerais e específicos de desarmamento e
o aconselha sobre a implementação do Programa de Informação sobre
Desarmamento da ONU. Atua, igualmente, como o Conselho de Administração do
UNIDIR.
Com sua gênese na Primeira Sessão Especial da Assembleia Geral das
Nações Unidas de 1978 e considerada o único fórum multilateral de negociações
voltadas para o desarmamento, a Conferência do Desarmamento (Conference on
Disarmament - CD), sediada em Genebra, reveste-se no marco regulatório dos
órgãos envolvidos com desarmamento nas Nações Unidas.
Na CD, os seus sessenta e cinco estados-membros conduzem o
funcionamento em três períodos de sessões anuais, sendo norteados por regras de
procedimentos peculiares, com decisões adotadas tão somente por consenso.
A atuação brasileira junto à CD ocorre desde sua instalação, sendo que o
Ministério das Relações Exteriores (MRE) desmembrou, em janeiro de 2008, da
Missão Permanente do Brasil junto à ONU as atividades especificas, criando,
naquela ocasião, a Representação Permanente do Brasil junto à Conferência do
Desarmamento – REBRASDESARM – representação diplomática peculiar voltada à
gestão dos temas ligados ao desarmamento e ao controle de armas.
Em 2010, o Brasil presidiu as atividades da CD, empenhando-se em adotar
um programa de trabalho que desse novo impulso à Conferência, cuja paralisia
remonta à 1997, defendendo o fortalecimento do fórum como única instância
multilateral negociadora na área do desarmamento.
O Brasil sempre teve papel relevante em iniciativas na esfera do
desarmamento mundial.
Mirando na resolução voltada à criação de uma Zona Livre de Armas
Nucleares na África, nasce a proposta brasileira, em 1962, voltada ao
estabelecimento de uma Zona Livre de Armas Nucleares que se materializou no
pioneiro Tratado de Tlatelolco de Proscrição de Armas Nucleares na América Latina
e Caribe (Treaty of Tlatelolco), de 1994, sobre a proscrição de armas nucleares na
América Latina.
26
Entre os relevantes tratados que lidam com desarmamento, controle de
armas e o uso pacífico da tecnologia nuclear, encontram-se o Tratado de Não-
Proliferação de Armas Nucleares – TNP (Nuclear Non-Proliferation Treaty – NPT ou
NNPT), em vigor desde 1970, juntamente com o Tratado para Banimento Parcial dos
Testes Nucleares (Partial Test Ban Treaty - PTBT), de 1963 e o Tratado para o
Banimento Total dos Testes Nucleares (Comprehensive Nuclear-Test-Ban Treaty -
CTBT), assinado pelo Brasil em 1996.
Encontra-se, também, presente com uma Representação junto à Agência
Internacional de Energia Atômica (AIEA) e à Organização Preparatória para o
Tratado de Proibição Completa de Testes Nucleares (Comprehensive Nuclear-Test-
Ban Treaty Organization - CTBTO), ambas em Viena.
O Grupo dos Supridores Nucleares (Nuclear Suppliers Group - NSG) criado
em 1974, apresenta-se como uma associação de países que possuem tecnologia
nuclear e que contribuem para a Não-Proliferação de armas nucleares por meio de
controles específicos de exportação. Ou seja, garantindo que as transferências
internacionais de material nuclear e de equipamentos de uso dual sejam apenas
realizadas para fins pacíficos.
Sobre o Regime de Controle de Tecnologia de Mísseis6 (Missile Technology
Control Regime - MTCR) criado em 1987, merece destaque as atuações brasileiras
dedicadas a divulgar o Regime e a alertar sobre os riscos da proliferação de vetores
para armas de destruição em massa.
Quanto às armas químicas, o Brasil participa da Convenção para a Proibição
das Armas Químicas – CPAQ (Chemical Weapons Convention - CWC), na
Organização para a Proibição de Armas Químicas (OPAQ), mecanismo dedicado à
promover a eliminação dos arsenais químicos existentes. Neste fórum, a CWC
favorece a transparência dos movimentos internacionais de agentes químicos
sujeitos aos mecanismos de verificação da Convenção.
Considerada um dos três pilares fundamentais do esforço da comunidade
internacional contra as armas de destruição em massa, juntamente com o TNP e a
CWC, a Convenção para a Proibição de Armas Biológicas - CPAB (Biological and
Toxin Weapons Convention - BTWC), de 1972, trabalha para obter a proibição do
6 MTCR: visa dificultar e, se possível, impedir a proliferação de vetores de lançamento de armas de destruição em massa, por meio do controle de exportações de bens e tecnologias de aplicação em mísseis com capacidade para transportar cargas superiores a 500 kg a distâncias maiores que 300 km.
27
desenvolvimento, produção e estocagem de armas químicas e bacteriológicas
(biológicas) e sua eliminação, através de medidas eficazes, facilitando a consecução
do desarmamento geral e completo sob estrito e eficaz controle internacional.
O Brasil, também, se faz atuante na área do controle de armas
convencionais, atestado pelo cumprimento nacional da Convenção sobre a Proibição
do Uso, Armazenamento, Produção e Transferência de Minas Terrestres Antipessoal
e sobre sua Destruição, conhecida como Convenção de Ottawa (Ottawa Treaty ou
The Anti-Personnel Mine Ban Convention), com destaque para a participação de
oficiais brasileiros em operações de desminagem humanitária na América do Sul e
na América Central.
Ainda com respeito às armas convencionais, o Brasil tem se empenhado nos
últimos anos em fortalecer foros já atuantes, tal como a Convenção sobre Certas
Armas Convencionais ou Convenção sobre a Proibição ou Restrição do Emprego de
Certas Armas Convencionais que podem ser Consideradas Excessivamente Lesivas
ou Geradoras de Efeitos Indiscriminados - CCAC (The Convention on Prohibitions or
Restrictions on the Use of Certain Conventional Weapons Which May be Deemed to
be Excessively Injurious or to Have Indiscriminate Effects, or the Convention on
Certain Conventional Weapons - CCW), por vezes conhecida, também, como
Convenção de Armas Desumanas (Inhumane Weapons Convention - IWC), de 1980,
e seus cinco Protocolos:
Protocolo I, sobre fragmentos não localizáveis. Este instrumento proíbe o
uso de armas cujo objetivo seja causar ferimentos por fragmentos não-localizáveis
pelo raio-X;
Protocolo II, e sua emenda de 1996, relativo às restrições ou proibições ao
emprego de minas, armadilhas e outros artefatos. Como afirma Costa (2001) “[...] as
restrições ao uso de minas se constituem num dos principais esforços dos promotores
do Direito Internacional Humanitário [...]”. O Protocolo II proíbe o uso de minas e
armadilhas em certas situações, nas quais o perigo de efeitos indiscriminados é
particularmente grave. Já pela Convenção de Ottawa, ficam proibidos o uso,
desenvolvimento, produção, estocagem ou transferência de qualquer mina terrestre
antipessoal;
28
Protocolo III, sobre as restrições ao emprego de armas incendiárias;
Protocolo IV, de 1995, relativo à proibição ao uso e transferência de
armas com laser concebidas para causar cegueira permanente; e
Protocolo V, sobre restos explosivos de guerra.
Finalmente, diante de todo esse tema, o Desarmamento e Controle de
Armas apresenta-se como uma proposta de solução pacífica voltada para gerenciar
o Dilema da Segurança.
A lógica simples dessa abordagem apoia-se na tese de que quanto menor o
número de armas maior será a segurança. Ao regular a desenfreada ascendente
proliferação de armas e, ao mesmo tempo, reduzir seus tipos e quantidades, os
custos do Dilema da Segurança serão sensivelmente reduzidos.
Diante dessa realidade, a comunidade internacional com seus mecanismos
passa a coordenar as ações relacionadas ao desarmamento, focalizando, em grande
parte, em respostas multilaterais apresentadas por grupos de Estados interessados
em coordenar suas politicas.
Estariam, então, na busca de paz, os Estados abrindo mão da soberania? O
desarmamento geral será abrangente a todos ou restrito a alguns estados?
29
3 O ESTADO ARMADO: A QUESTÃO DA DEFESA NACIONAL
3.1 SUA POLÍTICA E ESTRATÉGIA
Mearsheimer (apud BRAND, 2010), citado na monografia Dilemmas of
Brazilian Grand Strategy (Dilemas da Estratégia de um Brasil Potência), “prevê que
as potências emergentes, buscarão aumentar sua influência e desafiar a hegemonia
global acumulando grande poder militar, e que o Presidente Lula tem insistido muito
no fortalecimento das FA brasileiras”.
De fato, o Brasil vem se preparando – mas não por um ímpeto belicoso
abstrato, e sim em consonância com uma postura compatível com sua dimensão
político-estratégica – para implementar sua Política de Defesa Nacional (PDN),
estabelecida em 2005, e sua recente aprovada Estratégia Nacional de Defesa
(END), de 2008.
Segundo Aguiar (2011), estima-se investimentos na área de Defesa e
Segurança voltados para o reequipamento e reaparelhamento das FA no montante
de US$ 247 bilhões até 2030. Desse total, prevê-se que US$ 70 bilhões serão
destinados à Marinha, US$ 94 bilhões ao Exército e US$ 83 bilhões à Aeronáutica.
Consoante PDN, em Brasil (2005), prevê-se o exercício do direito de legítima
defesa para o caso de agressão ao País. Confirmando-se uma agressão, poderá ser
empregado todo o Poder Nacional, com ênfase em sua expressão militar. Em vista
da eventualidade de um conflito, planos voltados à paz e à guerra serão concebidos
para fazer frente a diferentes hipóteses de emprego, complementando, desse modo, a
END.
Além do mais, diante de um mundo de incertezas, coberto por ameaças não-
convencionais, tal como já descrito em capítulo anterior, seria imprudente imaginar
que um país com o potencial brasileiro esteja imune a eventuais antagonismos na
tentativa de alcançar seus legítimos interesses.
Desse modo, para melhor compreender os esforços voltados para a Defesa
Nacional, a Escola Superior de Guerra (ESG) define-a em Brasil (2009 b):
Defesa Nacional é o conjunto de atitudes, medidas e ações do Estado, com ênfase na Expressão Militar, para a defesa do território, da soberania e dos interesses nacionais contra ameaças preponderantemente externas, potenciais e manifestas.
30
Fica claro a partir da definição, portanto, que tais ações originam-se do
Estado, transcendendo, assim, a dimensão meramente das FA em direção a uma
solução que reúna instrumentos econômicos, políticos e diplomáticos.
A cada dia o povo brasileiro toma consciência de que, o Estado, sua
sociedade e as FA compartilham a responsabilidade nos assuntos de Defesa e
Segurança Nacionais e que poderio militar nacional deverá estar preparado,
adestrado e em condições de ser empregado, uma vez esgotados todos os recursos
de ordem diplomática, bem como, considerando a evolução do “espectro de uma
possível crise”.
Nesse diapasão, Rocha (2010, p. 4) afirma que:
“A Expressão Militar é a parte visível quando nos referimos à Defesa Nacional. No entanto, outros componentes importantes têm de ser considerados tais como: a base industrial de defesa; o complexo científico e tecnológico; a capacidade de mobilização do Estado, desde recursos humanos, materiais, econômicos, infra-estrutura, etc” (grifo nosso).
A História tem demonstrado que, para cumprir com eficácia suas ações
constitucionais de Defesa Nacional, uma FA necessita de uma base industrial de
defesa estruturada e competitiva, amparada por atividades industriais e científico-
tecnológicas modernas e voltadas para as suas demandas, particularmente as
operacionais.
Recentemente, a END, reconheceu a deficiência brasileira neste setor,
considerando-o incapaz de atender às necessidades mais básicas da Defesa
Nacional. Como também os setores de energia, de transporte, de educação e de
saúde, o setor industrial nacional se afiguraria ainda um óbice à infraestrutura.
Para reverter este cenário ligado ao material de defesa, a END pauta-se pela
seguinte diretriz: “Capacitar a indústria nacional de material de defesa para que
conquiste autonomia em tecnologias indispensáveis à defesa” (BRASIL, 2008 a).
Para isso, protegerá as empresas privadas nacionais de material de defesa
contra os riscos do imediatismo mercantil por intermédio de regime jurídico,
regulatório e tributário especiais. A contrapartida desse regime será o poder
estratégico que o Estado exercerá sobre tais empresas.
Serão buscadas parcerias com outros países, com o propósito de
desenvolver a capacitação tecnológica e a fabricação de produtos de defesa
nacionais, de modo a eliminar, progressivamente, a compra de serviços e produtos
importados.
31
Nos três setores considerados estratégicos e essenciais para a defesa
nacional – o espacial, o cibernético e o nuclear – as parcerias com outros países e
as compras de produtos e serviços no exterior devem ser compatibilizadas com o
objetivo de assegurar espectro abrangente de capacitações e de tecnologias sob
domínio nacional.
São exemplos disso as tentativas de se conquistar autonomia nas
tecnologias cibernéticas que guiam os submarinos e sistemas de armas e que lhes
possibilitam atuar em rede com as outras forças navais, terrestres e aéreas.
Outro desafio, está focado no desenvolvimento de alternativas nacionais aos
sistemas de localização e de posicionamento dos quais o Brasil depende, passando
pelas necessárias etapas internas de evolução dessas tecnologias. O potencial para
contribuir com tal independência tecnológica pesará na escolha das parcerias com
outros países em matéria de tecnologias de defesa. (BRASIL, 2008 a).
3.2 CERCEAMENTO TECNOLÓGICO7
Ao longo da história da humanidade, aqueles conhecimentos que
proporcionavam a seus possuidores vantagens significativas no tocante ao poderio
militar eram sempre mantidos em segredo. Para Longo e Moreira (2009, p.2):
Na época da bipolaridade, o objetivo principal do cerceamento era negar conhecimento ao bloco oponente e buscar manter supremacia tecnológica em áreas estratégicas.
À medida que os Estados foram tomando consciência disso, as ações
protecionistas foram se intensificando e sofisticando. Os países passaram a se
empenhar, cada vez mais, em desenvolver mecanismos de proteção de sua
capacidade científica e tecnológica.
O chamado cerceamento tecnológico resulta disso. Implementado, seja de
forma explícita seja veladamente, ele culmina por se constituir em objeto de acordos
multilaterais, e por vezes chega a implementar-se unilateralmente.
7 A expressão é entendida como um conjunto de práticas e ações de Estados, grupos de Estados, organizações ou outros atores do sistema internacional no sentido de bloquear, negar, restringir ou dificultar o acesso ou a posse de tecnologias e bens sensíveis por parte de terceiros (LONGO e MOREIRA, 2009).
32
Esse cerceamento pode se materializar por meio de várias ações, continuam
Longo e Moreira (2009, p. 2), “tais como negar simplesmente o acesso, não
vendendo [...]; introduzir barreiras fiscais, [...] ambientais ou de direitos humanos; e
até executar operações militares ou de inteligência, para neutralizar centros de
pesquisa ou pessoas a eles ligadas”.
Assevera Guimarães (apud DINIZ, 2010, p.1) “Na luta para perpetuar a atual
ordem, os Estados que controlam o sistema internacional buscam beneficiar-se da
criação de mecanismos legais e de normas que mantenham sua condição de Estados
centrais”.
O Brasil, evidentemente, está ciente da existência do cerceamento
tecnológico, mesmo assim, em virtude de seu compromisso com a não-proliferação
de armas de destruição em massa, aderiu a vários acordos internacionais que
trazem restrição à de transferência de tecnologia.
Aqueles que se sentem prejudicados pelo cerceamento tecnológico se
empenham em obter as tecnologias mantidas em segredo. Nesse sentido, os que
podem ser denominados de cerceados têm procurado reagir ao cerceamento,
buscando transpor ou contornar os obstáculos erguidos pelo cerceamento
tecnológico (LONGO e MOREIRA, 2009).
Para tanto, lançam mão de diversos tipos de expedientes, dentre os quais
vale citar, ainda com Longo e Moreira (2009) “a transferência de tecnologia, os
programas mobilizadores, a engenharia reversa, a cópia, a contratação de
especialistas provenientes de outros países, e até mesmo a espionagem”.
Desde a II Guerra Mundial, particularmente com o surgimento da arma
atômica, os países líderes no desenvolvimento científico e tecnológico e suas
alianças passaram a intensificar as restrições de acesso de terceiros às tecnologias
e bens sensíveis ou de uso dual8 (LONGO, 2010).
Diversos mecanismos unilaterais de cerceamento tecnológico e de bloqueio
de comercialização de bens e tecnologias sensíveis tem sido impostos pelos países
desenvolvidos ao Brasil.
Em virtude das restrições contidas nos mecanismos unilaterais de
cerceamento, as indústrias nuclear, aeroespacial, química e biológica brasileiras têm
sido coibida de desenvolver certas tecnologias. Somam-se àquelas restrições os
8 Tecnologias ou bens sensíveis que possuem aplicação civil e/ou militar.
33
acordos e tratados aos quais o Brasil já aderiu e que ajustou sua legislação nacional
(PEDONE, 2009).
Como destaca Longo e Moreira (2010, p. 10) “[...] a necessidade de impor o
controle de armas e prevenir a proliferação das armas de destruição em massa
fornece a base moral para o cerceamento, porém, podem ocultar motivações menos
nobres”.
Continua os mesmos autores “Por outro lado, os cerceados buscam
contornar as barreiras impostas, valendo-se de recursos e alternativas que são
capazes de engendrar”.
Toda essa situação tem desdobramentos relevantes para a soberania
nacional. Com efeito, torna-se cada vez mais manifesto que as restrições, ou mesmo
proibições ao emprego indiscriminado de armamentos pelas nações vêm sendo
gradativamente impostas, reflexo dos compromissos assumidos pelos Estados nas
convenções e tratados.
Os bens e a tecnologia empregados para a produção de armas de
destruição em massa são rigidamente controlados por regimes e convenções
internacionais de desarmamento e não-proliferação.
A discussão sobre desarmamento na esfera global é um dos aspectos
polêmicos da questão.
Essa discussão envolve a regulamentação da produção e da
comercialização de armas nucleares, químicas e biológicas, bem como de seus
vetores. E não se restringe a isso, mas visa regulamentar também a produção e a
comercialização de armas convencionais em geral, de minas terrestres antipessoais,
armas pequenas e armamento leve.
O Brasil tem se mostrado, nos últimos anos, atento às discussões sobre o
assunto, e sua atuação internacional nas discussões a respeito tem sido expressiva.
Isso pode ser confirmado por um documento publicado pelo Ministério das Relações
Exteriores, consoante Brasil (2011 a), no qual é apresentado um balanço da atuação
brasileira no período compreendido entre os anos de 2003 e 2010.
A posição do Brasil a esse respeito é inequívoca em favor do desarmamento
e da não-proliferação de armas.
Uma comprovação disso é a própria Constituição Federal, que proíbe
expressamente a utilização da energia nuclear para fins não-pacíficos. O País tem
se mostrado atuante também no cenário mundial, participando de discussões e de
34
negociações internacionais relativas à tecnologia nuclear e a demais questões
ligadas ao desarmamento e ao controle de armas.
Quanto às questões debatidas, vale sublinhar a coerência das posições
assumidas pelo Brasil. O país tem se pautado por seu compromisso com a luta
contra a corrida armamentista, sem renunciar a seu dever de resguardar a
independência nacional, e, com ela, o direito ao desenvolvimento autônomo de
tecnologias nucleares para fins legítimos, dentre outros setores estratégicos.
A END exprime essa dupla preocupação. Ela envolve, por um lado, o
empenho em assegurar o desenvolvimento da tecnologia nuclear para fins pacíficos,
e, por outro, a tarefa de garantir a defesa nacional sem perder de vista o fomento do
desarmamento e da Não-Proliferação de armas.
Conforme o Balanço de Política Externa 2003/2010, já mencionado
anteriormente, em Brasil (2011 a), no que concerne à questão do desarmamento, “o
Brasil considera que a busca do desarmamento nuclear deve ser mantida como a
mais alta prioridade da agenda internacional de paz e segurança”. Isso porque,
continua o documento, “a posse de armas de destruição em massa – em particular
de arsenais atômicos – é motivo de séria preocupação para toda a humanidade”. O
mesmo documento ressalta, por outro lado, que “o Brasil defende que os esforços
para não-proliferação de armas de destruição em massa não podem comprometer o
direito à utilização de tecnologias sensíveis para fins legítimos”.
Os desafios que se erguem para a conciliação desses dois objetivos, no
entanto, não são pequenos. Um desses desafios diz respeito às condições visando
garantir, por um lado, o direito e a autonomia para o desenvolvimento da tecnologia
nuclear para fins pacíficos, e, por outro, o controle do desenvolvimento tecnológico
para fins bélicos. Isso é ilustrado pelo caso do Irã, e da tensão mundial alimentada
pela renitência do país em abrir mão do investimento na pesquisa e no
desenvolvimento tecnológico voltado para a área nuclear.
No que concerne às negociações e discussões de que o Brasil é partícipe no
âmbito mundial, com respeito à questão nuclear, vale destacar que eles não se
concentram às ações do Ministério das Relações Exteriores e do Itamaraty. As
iniciativas feitas nessa direção distribuem-se em várias esferas da administração
pública, seja no âmbito federal, seja no âmbito estadual.
35
Encerra-se este Capítulo com a posição brasileira, que foi apresentada no
discurso proferido pelo Ministro Celso Amorim, em 15 de junho de 2010, junto a CD,
em Genebra. De acordo com o Chanceler brasileiro:
A governança global está sendo reconstruída. O mundo não pode ser gerido por pequenos grupos que se auto-intitulam tomadores de decisão. No campo econômico e financeiro, já houve algum progresso. No entanto, no campo político, as lacunas de legitimidade e de eficácia ainda não foram preenchidas. Isso é particularmente verdadeiro na esfera da paz e da segurança internacional. A infeliz identidade entre os cinco membros permanentes do Conselho de Segurança das Nações Unidas e os cinco Estados reconhecidos pelo TNP como nuclearmente armados torna decisões sobre esses assuntos objeto de certa “reserva de mercado”. Armas nucleares não têm função no mundo mais pacífico, democrático e próspero que queremos todos construir. Necessitamos não apenas manter, como também incrementar a segurança para todos, especialmente para os países que não possuem e não anseiam possuir armas nucleares. Faz-se necessária uma mudança de mentalidade. Deve-se abandonar a lógica da Guerra Fria, a lógica da capacidade de destruição mútua. Devemos reconhecer a simples verdade de que as armas nucleares diminuem a segurança de todos os Estados, inclusive daqueles que as possuem. O Brasil saúda a promessa de reduções quantitativas nos arsenais dos Estados nuclearmente armados. No entanto, isso está longe de ser suficiente. Os cortes nos arsenais foram contrabalanceados por melhoras qualitativas das forças nucleares, pela modernização das armas nucleares e de seus sistemas de lançamento, bem como pelo papel definido para as armas nucleares nas doutrinas de defesa nacional. É preocupante o fato de que uma grande porção, senão a totalidade de tal redução, não implica a destruição ou o descarte dessas armas. Na medida em que avançamos nas negociações de um Tratado sobre Materiais Físseis (TMF), necessitamos de outro órgão subsidiário que lide com os passos que levam ao desarmamento nuclear. Um tratado sobre materiais físseis não deve assegurar somente o banimento verificável da produção de materiais para aparatos nucleares. Deve, também, tratar dos estoques existentes de materiais utilizáveis em armamentos (AMORIM, 2010 b).
36
4 O BRASIL PERANTE O DESARMAMENTO E O CONTROLE DE ARMAS: BREVE ANÁLISE DE CASOS
A atual estabilidade política e econômica brasileira, aliada à estatura bélica
das FA, comparada à de outros países em desenvolvimento, vem exigindo do País
uma nova postura no trato com assuntos de Defesa. O longo período de paz, aliado
à falta de uma discussão no interior da sociedade civil sobre o tema da Defesa,
propiciou um ambiente que desestimulou a percepção de ameaça concreta à
soberania nacional e à integridade territorial brasileira.
Um desdobramento dessa situação era que as questões de interesse da
Defesa Nacional com vínculo no tema do desarmamento e não-proliferação, nem
sempre se postaram com a amplitude necessária diante da agenda política.
Mesmo assim, o Brasil nunca prescindiu de participar formalmente das
discussões multilaterais, defendendo e promovendo suas posições e interesse
quanto ao desarmamento e ao controle de armas. Nessas ocasiões deu
contribuições relevantes tanto no plano conceitual quanto no exame de questões
relacionadas ao processo de desnuclerização e aos vínculos entre desarmamento,
desenvolvimento e não-proliferação nuclear, sempre coerente com os princípios
históricos que marcaram à sua política externa.
Dentre esses princípios, em torno do acumulado histórico da política exterior
brasileira, foram identificados autodeterminação, não-intervenção e solução pacífica
de controvérsias; juridicismo; multilateralismo normativo; ação externa cooperativa e
não-confrontacionista; parcerias estratégicas; realismo e pragmatismo; cordialidade
oficial no trato com os vizinhos; desenvolvimento como vetor; e independência de
inserção internacional (CERVO, 2002, p. 27-31).
Uma ilustração disso é a contribuição brasileira para os esforços visando o
Desarmamento e o Controle de Armas consubstanciada na atuação de seus
representantes nos fóruns internacionais, como a atuação diplomática brasileira
junto à Conferência do Desarmamento, em Genebra, buscando soluções
consensuais equilibradas entre questões relativas à defesa dos interesses nacionais
e da humanidade.
Os foros internacionais que tratam do Desarmamento e ao Controle de
Armas sintetizam matérias de interesse brasileiro nos campos da Segurança e
37
Defesa Nacionais, tendo, portanto, reflexos em objetivos colimados pela Estratégia
Nacional de Defesa.
Vale acentuar que a partir de meados da década de oitenta, o Brasil passou
a desenvolver uma indústria bélica pujante. Isso o alçou à condição de exportador de
armas convencionais e produtor entre os países do Terceiro Mundo, demandando,
em consequência, um fortalecimento e ampliação do envolvimento mais abrangente
do País em temas ligados ao desenvolvimento nacional.
Segundo Vaz (1992), além dos fatores associados às atividades nucleares,
aeroespaciais e às exportações de armamentos, é importante destacar que as
questões de Desarmamento e Controle de Armas passaram a ganhar maior relevo
em face da necessidade, traduzida em Objetivo de Governo, a partir de 1990, de
redefinir o perfil externo do País com vistas a assegurar-lhe condições propícias para
a sua modernização e inserção competitiva no cenário internacional.
A credibilidade e confiabilidade do Brasil, o coloca como interlocutor
confiável no tocante às questões de segurança e de transferência de tecnologia
sensíveis.
Diante desse quadro, volta-se, doravante, a atenção para alguns temas que
apresentam, ou poderão apresentar, reflexos diretos nos interesses militares de
Defesa e que requereram acompanhamento e reflexão.
4.1 AS MINAS TERRESTRES ANTIPESSOAL
A proibição do emprego das minas em nível mundial sempre foi uma questão
polêmica, na medida em que muitos países resistem fortemente a essa restrição.
As Convenções de Genebra de 1949, e posteriormente seus Protocolos
Adicionais, legaram uma série de normas voltadas para as condições dos feridos e
doentes em campanha, proteção de civis e tratamento dos prisioneiros de guerra.
Mesmo a despeito dessa conquista humanitária, as minas antipessoal continuaram
sendo empregadas em conflitos como o Afeganistão e Chechênia.
Diante de tais fatos, ficou clara a necessidade de preencher uma lacuna
ainda deixada pelo arcabouço de normas anteriormente mencionado. Para isso, as
Nações Unidas convocaram uma conferência para discutir problemas advindos de
armas convencionais consideradas desumanas.
38
Um resultado disso foi a adoção, em 1980, pela Assembleia Geral, do texto
da Convenção sobre Certas Armas Convencionais (CCAC), também conhecida
como Convenção sobre Armas Desumanas. Essa Convenção, como já citada em
capítulo anterior, consiste em um tratado tipo “guarda-chuva”, encerrando um
formato central a partir do qual são submetidos acordos específicos, os protocolos.
Inicialmente, foram acordados três protocolos, sendo um deles o Protocolo II
que diz respeito às restrições ou proibições ao emprego de minas, armadilhas e
outros artefatos.
Entretanto, a entrada em vigor desta Convenção tampouco impediu que as
minas terrestres antipessoais fossem indiscriminadamente empregadas, seja em
conflitos internacionais, seja em conflitos internos. Segundo Landmine and Cluster
Munition Monitor (2010), identifica-se, ainda, doze Estados como produtores de
minas antipesssoal, quais sejam: China, Cuba, India, Iran, Myanmar, Coreia do
Norte, Coreia do Sul, Paquistão, Rússia, Singapura, os Estados Unidos e o Vietnam.
Em razão disso, a ONU decidiu rever o Protocolo II da CCAC, convocando
uma nova Conferência que se desenvolveu em três fases de 1995 a 1996,
abandonando a ideia de proibir completamente o uso de minas antipessoais,
substituindo-a pela tentativa de regulamentar seu uso.
Além das questões ligadas ao caráter técnico, como as relativas à
autodestruição, às condições de detecção e de manuseio das minas, do ponto de
vista político discutiu-se estender a Conferência, também, aos conflitos armados
internos e à criação de mecanismos de acompanhamento e verificação.
O novo posicionamento adotado pela Conferência, como era de se esperar,
provocou descontentamento em diversas Organizações Não Governamentais que
desenvolveram uma intensa campanha em favor do banimento de sua produção,
uso e transferência.
A garantia de que o Protocolo II não violaria a soberania dos Estados foi
alcançada por iniciativa da delegação brasileira e inserida no Artigo 1º da
Convenção, único aprovado por consenso:
Nada no presente Protocolo será invocado com a finalidade de afetar a soberania de um Estado ou a responsabilidade do Governo para, empregando todos os meios legítimos, manter ou restabelecer a lei e a ordem no Estado, ou para defender a unidade nacional e a integridade territorial do Estado.
39
Com a aprovação das emendas, o Protocolo II passou a regular e a
disciplinar efetivamente o emprego de minas terrestres antipessoais, estabelecendo
parâmetros de detecção e autodestruição, impondo rigorosas restrições e proibições
ligadas às transferências internacionais dessas minas.
Para o acompanhamento do status e da operação do protocolo foram
estabelecidas conferências anuais sem, contudo, a criação de mecanismos de
verificação intrusivos.
Esses resultados finais, mais uma vez, deixaram descontentes as ONG e
alguns países que pretendiam o banimento total da produção, uso, estocagem e
transferência das minas, alegando dificuldade em obter consenso devido ao texto
que apresentava termos considerados genéricos ou vagos.
As discussões tecidas na Convenção sobre Certas Armas Convencionais
foram consideradas vagas, e não conduziram a um acordo. Muitos estados não
concordam com as restrições substanciais sobre minas terrestres antipessoais.
Em razão da falta de convergência de posição no âmbito da CCAC, o
Canadá sediou uma conferência em Ottawa intitulada “Rumo a uma proibição global
das Minas Antipessoal”, processo negociador paralelo fora do Sistema das
Nações Unidas que acabou aprovando a “Declaração de Ottawa”, de 1997, banindo
totalmente as minas terrestres antipessoais.
Este Tratado de Proibição de Minas entrou em vigor em março de 1999,
apenas 15 meses após a sua abertura para assinatura. Como reconhecimento por
sua contribuição para todo esse processo, a International Campaign to Ban
Landmines (ICBL), uma coalizão de 1.000 organizações não governamentais em
mais de 60 Estados, foi laureada com o Prêmio Nobel da Paz em 1997.
Em setembro de 1996, o então Ministro das Relações Exteriores do Brasil Luiz
Felipe Lampreia, primeiro debatedor na abertura da 51ª Sessão Assembleia Geral da
ONU, já havia anunciado a decisão do governo brasileiro de declarar a moratória na
exportação de minas terrestres antipessoal. Na ocasião, ele lançou a todos os países
que exportavam minas terrestres o convite para se unirem ao Brasil naquela decisão.
Diante do viés da Defesa, a doutrina brasileira de emprego de minas
terrestres encontrava-se ligada as características geoestratégicas, concernentes à
vasta extensão de linha de fronteira do País, particularmente em ambiente de selva.
Segundo a Justificação do Projeto de Lei nº 3585, de 1997, de autoria do
Deputado Eduardo Jorge que trata da proibição, da fabricação, da comercialização e
40
do emprego de minas, as “minas terrestres antipessoais são armas defensivas de
baixo custo e de emprego massivo, destinadas a intimidar o avanço de combatentes
a pé em áreas sob escassa vigilância da parte em conflito detentora do terreno”.
Continua o Deputado, “[...] Entendemos que é mais que chegada a hora para que
seja definitivamente erradicado o emprego desses dispositivos nos campos de
batalha [...]” (BRASIL, 1997).
Nesse sentido, a posição das FA foi pelo Ministro das Relações Exteriores
Celso Amorim, quando – em Audiência Pública na Comissão de Relações Exteriores
e de Defesa Nacional discorrendo sobre a posição brasileira em relação ao
banimento das chamadas bombas em cacho – traçou um paralelo com o ocorrido no
processo das minas terrestres antipessoal, destacando que o Brasil, de início, “não
quis participar logo e que as FA consideravam que, dada a vastidão do território
brasileiro, especialmente das fronteiras, elas poderiam ser necessárias”. Além disso,
“também, não era um processo das Nações Unidas”. Mesmo assim, concluiu o
Ministro “nós terminamos aderindo” (AMORIM, 2008).
Assim sendo, diante de todas as posturas relatadas, o Brasil, prescindindo
das características operacionais deste armamento, posicionou-se em relação
ao banimento total das minas terrestres antipessoal, aderindo tanto ao Protocolo
II, bem como à Convenção de Ottawa, ambos desde 1999, reforçando presença
ativa dos debates em torno do aumento de restrições ao emprego das minas
terrestres e da fabricação e exportação.
Culminando com este posicionamento definitivo, foi aprovada a Lei Federal
nº 10.300, em 31 de outubro de 2001, em Brasil (2001), que trata da proibição das
minas terrestres antipessoal, que contempla em seu Artigo 2º:
É crime o emprego, o desenvolvimento, a fabricação, a comercialização, a importação, a exportação, a aquisição, a estocagem, a retenção ou a transferência, direta ou indiretamente, de minas terrestres antipessoal no território nacional: Pena: reclusão, de 4 (quatro) a 6 (seis) anos e multa. § 1o A pena é acrescida de 1/3 (um terço) se o agente for funcionário público civil ou militar. § 2o A pena é acrescida de metade em caso de reincidência. § 3o Não constitui crime a retenção de minas antipessoal pelas Forças Armadas, em quantidade a ser fixada pelo Poder Executivo, e o seu manuseio e transferência dentro do território nacional, para fins do desenvolvimento de técnicas de detecção, desminagem ou destruição de minas pelos militares.
41
Desde 1996, as FA brasileiras têm inserido nos currículos e difundindo nos
cursos militares, por meio de instruções ministradas nos estabelecimentos de ensino
e em organizações militares, sobre as obrigações contidas nestes protocolos.
O Brasil não conta com programas de remoção de minas terrestres
antipessoal, uma vez que não possui área minerada dentro de seu território. Mesmo
assim, mantém um programa de cooperação com a Rede Sarah de Hospitais de
Reabilitação para o caso de vítimas de minas.
Além de não produzir ou exportar minas terrestres antipessoal desde 1989,
mantém militares brasileiros prestando assistência à remoção de minas no Peru, no
Equador – na Missão de Assistência para a Remoção de Minas na América do Sul-
MARMINAS – e na Colômbia no Grupo Monitores Internacionais na Colômbia/GMI-
Colômbia.
4.2 DA NÃO-PROLIFERAÇÃO DE ARMAS NUCLEARES AO CONTROLE DO MATERIAL FÍSSIL
As reflexões abordadas nesta seção tratam da participação brasileira junto
aos principais compromissos internacionais ligados à não-proliferação e o
desarmamento nuclear voltados aos esforços de proibir a produção de material físsil
que possa ser utilizada na fabricação da Armas de Destruição em Massa (ADM), no
caso nuclear, e os possíveis reflexos para a Defesa Nacional.
Para Fomerand (2007): “a primeira ocorrência do uso dessa expressão “Armas
de Destruição em Massa” foi cunhada para designar o emprego militar estratégico de
bombas que atingiram populações civis durante a Guerra Civil Espanhola”. Goldblat
(2002) complementa que:
Em 1948, a Comissão de Armas Convencionais caracterizou como Armas de Destruição em Massa as armas explosivas atômicas, que contenham materiais radioativos e as armas letais químicas ou biológicas, ou quaisquer armas que porventura venham a ser desenvolvidas no futuro e que apresentem efeitos destrutivos comparáveis aos de uma bomba atômica ou de qualquer das armas anteriormente mencionadas.
Assim, foi a partir do lançamento das bombas atômicas em Hiroshima e
Nagasaki, marcando o fim da Segunda Grande Guerra, que o mundo passou a viver
sob as condições políticas e estratégicas de uma Guerra Fria, acirrando uma corrida
42
armamentista, particularmente no campo nucelar, tornando as relações entre países
menos gerenciáveis.
Naquele momento, diante dos riscos de um novo holocausto com potencial
devastador, algumas nações passaram a se empenhar na tentativa de negociar um
tratado internacional de desarmamento e de não-proliferação nuclear que, além de
evitar uma guerra, regulasse o emprego da energia nuclear para fins pacíficos.
EUA, URSS e o Reino Unido lideraram esforços que conduziram à
aprovação, em 1968, pela Conferência das Dezoito Nações9, do Tratado de Não-
Proliferação de Armas Nucleares (TNP), considerado principal instrumento do
Regime de Não-Proliferação Nuclear.
Visou-se com esse Tratado constituir um instrumento internacional que
contivesse a proliferação de armas nucleares e as eliminassem, alcançando, com
isso, o desarmamento nuclear completo.
A partir do TNP foram estabelecidos direitos e deveres que introduziram
diferenças legais entre países. Como exemplo, um compromisso recíproco dos
Estados Não-nucleares de não desenvolver ou comprar armas nucleares, e, em
contrapartida, teriam garantido o acesso à tecnologia nuclear para fins pacíficos
condicionado ao controle da Agencia Internacional de Energia Atômica10 (AIEA).
Por sua vez, os cinco Estados Nucleares (EUA, Rússia, China, França e
Reino Unido), além de se comprometerem a negociar medidas visando à cessação
da corrida armamentista e ao desarmamento nuclear completo, não ameaçariam ou
atacariam os não-nucleares com armas nucleares.
Em síntese, o TNP ao prever a proibição do uso, da produção e do estoque
de armas nucleares, o que se logrou foi o congelamento do poder mundial
nuclear, repercutindo nas assimetrias que dividem o mundo em categorias de
Estados Nucleares e Estados Não-nucleares.
Acerca disto, conclui, a época, Castro (1970, p. 23)11:
III. Os esforços comuns ora realizados pelas Superpotências, valendo-se da "arte sutil da co-presidência", visam ao congelamento e à estabilização do poder à base de duas datas arbitrárias (25 de junho de 1945, data da
9 Fórum precursor da Conferência do Desarmamento em Genebra.
10 Agência de controle de materiais nucleares criada em 1957 com a finalidade de estabelecer salvaguardas e apoiar pesquisas e aplicações práticas para o uso de energia atômica com fins pacíficos.
11 Artigo baseado em conferência realizada pelo autor, Representante Permanente do Brasil junto às Nações Unidas, em Santa Bárbara, Califórnia, em fevereiro de 1970.
43
assinatura da Carta das Nações Unidas, e 1º de janeiro de 1967, data limite para as nações se habilitarem como estados militarmente nucleares, nos termos do Tratado de Não-Proliferação de Armas Nucleares).
IV. No léxico das Grandes Potências o conceito de desarmamento está sendo superado pela expressão "controle de armamentos" ou "limitação de armamentos". Os esforços comuns por elas desenvolvidos visam antes à manutenção da presente ordem internacional e à prevenção de uma conflagração nuclear em escala mundial que ao estabelecimento de uma Paz e Segurança permanentes entre as nações em consonância com os princípios e objetivos da Carta de São Francisco. (grifos nossos)
Assim sendo, a cada dia mais, a não-proliferação passou a ganhar força
em detrimento do desarmar. O risco do desvio da tecnologia nuclear para fins
militares demostrou a necessidade de reforçar e reformular os regimes de
salvaguardas adotados.
A partir daí, em 1997, entrou em vigor, o Protocolo Adicional ao TNP
impondo padrões de salvaguardas mais severos, com a AIEA reforçando o acesso
às informações sobre toda atividade relacionada ao emprego de material nuclear.
O instrumento de adesão ao TNP foi assinado pelo Brasil em julho de 1998,
entretanto, a adesão ao Protocolo Adicional continua sendo uma questão de
reflexão, sobretudo em vista em assuntos ligados à soberania que algumas das
medidas nele previstas podem representar.
Segundo Plum (2009, p. 51): “outros países, como o Brasil, recusaram-se a
assinar o protocolo, afirmando que era apenas mais uma medida discriminatória no
campo da não-proliferação nuclear em que mais restrições eram impostas aos
países não-nucleares”.
Neste mesmo sentido, o General Barros Moreira, Conselheiro Militar junto à
Rebrasdesarm, em Genebra, no biênio 2008/2009, em texto de sua autoria “TNP -
Poder e Hipocrisia”, destaca que o Protocolo Adicional ao TNP:
[...] constitui-se, de fato, em aberração jurídica que agride a Soberania Nacional, pelo grau de intrusão e controle espúrios que pretende impor aos membros não-nucleares do Tratado, a priori considerados ingênuos e indignos de confiança. Para a aceitação supostamente "voluntária" desse quasimodesco diploma, o Poder Central tem-se valido das mais diversas formas de pressão. Em relação ao Brasil, cabe uma pergunta: será lícito admitir que funcionários da AIEA, ao alvedrio daquele Organismo, possam, com o mínimo de aviso prévio, ter acesso a "qualquer localidade do território nacional", acessar e inspecionar os Institutos de Pesquisa e as instalações industriais, nucleares ou não ? Certamente, não! Concordar com isso seria, sem a menor dúvida, um crime de lesa-pátria.
44
Uma visão dentro desse debate apresenta, também, Castelan (2007, não
paginado) que:
os temas de desarmamento são os mais caros para a visão militar. As ações engendradas ao longo dos anos 90, com o intuito de garantir ao país credibilidade, implicaram a abdicação de alguns elementos de dissuasão importantes para o Brasil. O ato do presidente Collor, atirando uma pá de cal em escavação na Serra do Cachimbo, destinada a testes nucleares, é emblemático do período. (grifos nosso).
Destaca, também, a END que o Brasil “Não aderirá a acréscimos ao TNP
destinados a ampliar as restrições do Tratado sem que as potências nucleares
tenham avançado na premissa central do Tratado: seu próprio desarmamento
nuclear”. (BRASIL, 2008 a).
O Brasil tem compromisso com o uso estritamente pacífico da energia
nuclear estabelecidos na Constituição Federal e sempre foi pioneiro em iniciativas
no sentido da não-proliferação. Em junho de 1991, assinou um acordo com a
Argentina para o uso exclusivamente pacífico da energia nuclear, ocasião na qual foi
criada a Agência Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle de Materiais
Nucleares (ABACC) com o objetivo de aplicar e administrar o Sistema Comum de
Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares.
Plun (2009, p. 109), destaca que “A ABACC é a positivação da teoria de
regimes de segurança, uma vez que ela resulta da concordância de dois Estados em
formar uma rede de normas, leis e regras que irão definir e regular o seu
comportamento”.
O setor nuclear brasileiro tem alto valor estratégico. Em 2003, foram
apresentados os planos de enriquecimento de Urânio para fins comerciais com
propósitos de exportar combustível nuclear e garantir a autossuficiência de Urânio
enriquecido, sendo instalada, na Cidade de Resende, RJ, a central de Urânio com
licença para enriquecê-lo até 5%. (PLUM, 2009, p. 112).
Em 24 de junho de 2011, o Ministério das Relações Exteriores noticiou que o
Grupo de Supridores Nucleares12 ao revisar diretrizes ligadas ao controle da
transferência de tecnologias de enriquecimento de Urânio e reprocessamento de
combustível nuclear, passou a reconhecer o Acordo Quadripartite Brasil-Argentina na
área nuclear como critério alternativo ao Protocolo Adicional aos acordos de
12 O NSG surgiu nos anos 1970 com o objetivo de garantir que as transferências de material nuclear e de equipamentos de uso duplo fossem realizadas apenas para fins pacíficos.
45
salvaguardas da AIEA. Tal acontecimento abrirá um maior acesso a tecnologias
importantes para o desenvolvimento do programa nuclear brasileiro (BRASIL, 201 a).
Mesmo assim, diante de todo esse quadro, as medidas viabilizadas em
consequência do TNP e outras apresentadas ainda não representam todos os
esforços julgados necessários para assegurar o desarmamento e a não-proliferação.
Necessita-se, também, que a comunidade internacional se lance a outro
desafio, ou seja, regular o trato relativo ao material físsil, base para a produção
de armamento nuclear.
Desde o início da Guerra Fria, um dos principais objetivos dos defensores do
desarmamento nuclear tem sido proibir a produção de materiais físseis para armas
nucleares.
Os esforços se viram recompensados finalmente em dezembro de 1993,
quando a Assembleia Geral da ONU aprovou a Resolução A/RES/48/75,
apresentando recomendações para que um órgão internacional negociasse um
tratado multilateral não-discriminatório, internacional e efetivamente verificável que
proibisse a produção de material físsil para armas nucleares ou outros engenhos
explosivos nucleares, conhecido como Tratado de Proibição de Material Físsil, sigla
FMCT – Físsil Material Cut-off Treaty (UNITED NATIONS GENERAL ASSEMBLY,
1993).
Essas questões vêm evoluindo lentamente junto à CD, apesar das
resoluções já adotadas. A discussão de inserção ou não no FMCT dos estoques
remanescentes de material físsil já existente nos países responde por tal velocidade.
Há uma polêmica entre alguns que advogam que o estoque atual de material
físsil deve ser levado em consideração para um tratado, e outros que avaliam o
oposto, provocando incertezas quanto aos possíveis impactos de um tratado de
controle de material físsil sobre o equilíbrio estratégico entre os países.
Na defesa dos interesses nacionais, e discursando na CD sobre um FMCT,
Akram (2010), destacou que “a posição do Paquistão levará em conta os interesses
de segurança nacional de seu País e os objetivos de estabilidade estratégica na Ásia
Meridional” (tradução nossa)13.
13 Pakistan‟s position will be determined by its national security interests and the objective of strategic stability in South Asia.
46
Nesse mesmo sentido, durante os discursos apresentados por algumas
representações na CD, já são percebidos claros sinais que ilustram intenções em
inserir, também, o tema material físsil para propulsão naval na pauta de discussões.
Caso iniciem discussões voltadas a um FMCT, uma das questões
contenciosas a lidar será a própria definição do que se possa ser considerado
materiais físseis e a discussão sobre a produção desses materiais voltados para fins
pacíficos, neste caso inserido os programas de propulsão naval (AKRAM, 2010).
Ainda, o representante do Paquistão junto à CD, Akam (2011, p. 3)14,
ressaltou o trato do material físsil com a sua utilização como combustível propulsor
em submarinos nucleares:
[...] de fato é discutível que o FMCT seja uma medida de não-proliferação, já que os estoques de materiais físseis podem ser rapidamente convertidos em armas. Assim, desde que o FMCT não cubra materiais físseis, tais como Netunium e Americium ou material físsil para propulsão naval e espacial, o Tratado não equivaleria a um regime real de Não-Proliferação. [...] Vários países estão usando Urânio enriquecido em seus navios de propulsão nuclear, bem como combustível para submarino, e não apoiariam sua exclusão submetida ao FMCT. Entretanto, continua o fato de que todo esse material físsil permaneceria disponível e poderia ser desviados para fabricação de armas nucleares. (grifos nosso)
14 In fact it is datable that the FMCT would even be a non-proliferation measure since existing large fissile materials stocks can be quickly converted into weapons. Since a FMCT would not cover fissile materials such as Neptunium and Americium nor reactor grade Plutonium or Fissile material for naval and space propulsion, it would not amount to a real non-proliferation arrangement. […] Several counties are using HEU in their nuclear powered vessels such as submarines as fuel and would not support its ban under FMCT. However, the fact remains that this nuclear fissile material would remain available for them to divert to make nuclear weapons.
Figura 2: Potencial nuclear mundial Fonte: Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI)
47
A Austrália, também, visando fomentar o processo de redução e eliminação
da produção de material físsil, apresentou um documento de trabalho intitulado
“Suggestions for the substance of the Fissile Material Cut-Off Treaty”, no qual propõe
disposições essenciais a serem cobertas pelo FMCT.
Alguns estados nucleares operam reatores navais que usam como
combustível o Urânio Altamente Enriquecido (HEU), e cuja produção com esta
finalidade poderá permanecer sob os auspícios do FMCT.
No documento salienta que – como contribuição a um trabalho preparatório
para o FMCT – especialistas de um ou mais estados não-nucleares e outros estados
que estejam interessados, realizem estudos voltados para um acordo de verificação
apropriado direcionado ao ciclo do combustível naval (AUSTRALIA, p. 5, 2010).
É neste ponto que se levanta uma das reflexões que motivou a presente
pesquisa: afinal, poderá o material físsil voltado ao emprego de combustível nuclear
para propulsão naval (sejam navios de guerra ou submarinos) ser considerado uso
não pacífico da energia nuclear, advindo, a partir daí, restrições com reflexos
imprevisíveis para a Defesa Nacional brasileira?
Não há como negar que membros da elite brasileira ainda reagem ao uso
dual da tecnologia nuclear com certo sentimento de desconfiança, afinal as marcas
do cataclismo que encerrou a II Guerra parecem perpetuar o termo nuclear como
algo maléfico.
Certamente, um futuro FMCT servirá como alicerce fundamental no controle
da proliferação de armas nucleares e no regime de desarmamento, fixando os
estoques de material físsil.
Por outro lado, esse Tratado, com alguns imaginam, possui potenciais
lacunas, na medida em que permite que a produção de material físsil voltada para
emprego de armas possa ser utilizada como combustível em reatores com
finalidades militares, afastado de salvaguardas internacionais.
Nessa hipótese, a possibilidade de desvios de material físsil para uso de
armas nucleares não estaria descartada.
Os pesquisadores Chunyan Ma e Frak von Hippel em artigo intitulado Ending
the Production of Highly Enriched Uranium for Naval Reactors publicado em 2001,
propõem ampliar o banimento existente no FMCT à produção de material físsil
voltado para qualquer emprego militar, incluindo, neste caso, os reatores navais.
48
A partir daí, países que já utilizam Urânio Altamente Enriquecido nos
reatores nucleares militares poderiam continuar abastecê-los por décadas com
Urânio, também, altamente enriquecido recuperado das ogivas nucleares
excedentes, desnecessário, portanto, produzi-los.
Já as novas gerações de navios e submarinos impulsionados com
combustível nuclear passariam a ser projetadas para empregar Urânio com baixo
índice de enriquecimento, como se aplica no caso do Brasil e da Índia (MA e
HIPPEL, 2001).
Apresentando especificamente o caso brasileiro, tem relevo aqui a condução
autóctone do Programa de Desenvolvimento de Submarino da Marinha cuja
motivação desperta a percepção das crescentes injunções internacionais diante dos
temas da atualidade.
Nele, contemplam-se dois grandes projetos: o Projeto do Ciclo do
Combustível e o Projeto do Laboratório de Geração Núcleo-Elétrica (LABGENE).
O Ministério da Defesa, por intermédio do Centro Tecnológico da Marinha
em São Paulo, volta-se à pesquisa para o domínio de todo o ciclo do combustível
nuclear para propulsão naval em laboratórios localizados no Centro Experimental de
Aramar, em Iperó, onde foi possível este pesquisador, como aluno do Curso de Altos
Estudos de Política e Estratégica em 2011, participar de visita juntamente com a
ESG.
Tal Programa, que conta com a construção de um reator nuclear para propulsão
nuclear de submarinos com tecnologia desenvolvida nacionalmente, segundo Pagano
Junior (2010) “foi motivado com a finalidade de guarnecer a Marinha Brasileira de
condições satisfatórias para atender à sua missão constitucional de defesa”.
Nele, o nível de enriquecimento de Urânio dependerá do tipo de combustível
a ser empregado no submarino. No caso brasileiro, o combustível usado para o
primeiro núcleo do protótipo terrestre e, provavelmente, para o primeiro submarino
nuclear deverá ser o Urânio com baixo enriquecimento (LEU), no caso de 4% a 6%.
Para o segundo núcleo, duas alternativas estão sendo desenvolvidas: LEU de 8% a
10%; e LEU de 15% a 20%. A propósito, a Marinha do Brasil tem produzido Urânio
com baixo enriquecimento sob completa salvaguarda (LEONAM, 2011 b).
Como esclarecimento, segundo International Panel on Fissile Materials
(2010), define-se material físsil o Urânio 235 ou 233 enriquecido a mais de 20%, e o
Plutônio que contenha menos de 80% de Plutônio 238. Em 2010, o estoque global
49
de Urânio Altamente Enriquecido (HEU) somou cerca de 1.475 toneladas métricas,
quantidade suficiente para produzir mais de 60.000 armas físseis simples de
primeira geração. Cerca de 98% deste material pertence a países possuidores de
armas nucleares, e está concentrado na Rússia e nos Estados Unidos.
Assim, estes valores praticados de Urânio enriquecido para emprego como
combustível para propulsão naval, no caso brasileiro, encontram-se muito aquém
dos níveis considerados suficientes para a produção de uma bomba, ressaltando o
uso pacífico da energia nuclear e, portanto, afastando possibilidades de
interferências de um FMCT nas atividades brasileiras.
Gozar de posição vantajosa no que concerne à indústria nuclear pressupõe
autonomia nesta área e requer, portanto, domínio tecnológico na capacidade de
produção nuclear, evitando crises de abastecimento do mercado mundial. Neste
cenário, porém, previsibilidade não é palavra corrente.
Desse modo, diante da necessidade estratégica de desenvolver e dominar o
uso estritamente pacífico da energia nuclear – uma das diretrizes contida na END –
não seria de todo impossível ventilar a hipótese em futuras discussões do FMCT da
proibição de material físsil ser ampliada de modo a incluir a produção de Urânio
Altamente Enriquecido para uso civil, incluindo a propulsão nuclear, com
consequências imprevisíveis.
Resta, ainda, uma nova indagação: as futuras salvaguardas ligadas ao uso
do combustível nuclear na propulsão de submarinos poderão intervir nos dados
operativos?
Sobre a hipótese de inspeções que possam ser acordadas, no trato de
material de emprego militar sujeito a uma doutrina de emprego, este autor avalia que
as verificações nas instalações de bordo de um submarino, voltadas para
conferência da aplicação de combustível nuclear estritamente para propulsão naval,
possivelmente, obrigariam que dados operativos extremamente sensíveis fossem de
conhecimento de inspetores internacionais.
Pode-se aventar, por exemplo, o ciclo operativo do navio (afetado pelo
período entre cargas do reator), os dados de carga do reator e, até mesmo, o fato do
navio estar em determinado porto ou base.
Em verdade, apesar de tudo isso, o Brasil diante do congelamento do poder
mundial nuclear, ao assumir a decisão de inserir-se na categoria de Estado Não-
50
nuclear abdicou de um instrumento de dissuasão com reflexos diretos sobre a
capacidade de Defesa Nacional.
Indo além deste pensamento do autor, uma declaração considerada
polêmica do Vice-Presidente da República, em 2009, defendeu que o Brasil tenha
armas nucleares como importante fator de dissuasão, dando mais respeitabilidade
ao País. Ainda segundo Alencar, a arma nuclear utilizada como instrumento
dissuasório é de grande importância para um país que tem 15 mil quilômetros de
fronteiras a oeste e um mar territorial, particularmente o mar do pré-sal de 4 milhões
de quilômetros quadrados de área (ESTADÃO, 2009).
Fica, portanto, diante de tudo que foi apresentado a pergunta: valeu a pena
seguir este caminho?
4.3 AS MUNIÇÕES EM CACHO15 (CLUSTER MUNITIONS)
O Controle de Armas se consolida na CCAC, adotada desde 1980, em
Genebra, cujo propósito é proibir o uso de armas convencionais que podem causar
sofrimento e danos excessivos ou apresentar efeitos indiscriminados.
No final de 2006, tentativas frustradas neste fórum, CCAC, de iniciar
negociações sobre um possível Protocolo (o de número VI) que minimizasse o
impacto humanitário dos efeitos causados pelas assim chamadas munições em
cacho, estimulou o Governo da Noruega, apoiado por ONG, a lançar o Processo de
Oslo, fora do Sistema das Nações Unidas.
Essa iniciativa culminou na Convenção sobre Munições Agregadas ou
Convention on Cluster Munitions (CCM), na Conferência de Dublin. Nela, ficou
estabelecido o banimento de munições agregadas, que causam danos inaceitáveis a
civis, embora se tenha preservado a autorização para o emprego de munições
dotadas de características técnicas específicas.
Sobre esta exceção, o Ministro das Relações Exteriores Celso Amorim
(2010, p. 21) em Audiência Pública realizada pelo Congresso brasileiro, em 3 de
15 Também chamadas de bombas-cacho, de dispersão, de fragmentação, bombas-cluster, munições em cacho, ou munições agregadas são bombas ou foguetes em cujo interior se encontram munições explosivas, denominadas submunições. É característica das munições agregadas que, em determinado momento de seu deslocamento em vôo, elas se rompam, espalhando as submunições em determina área.
51
dezembro de 2008, destacou que haveria um elemento de discriminação na medida
em que:
[...] a Convenção [CCM] excluem as bombas de certos países desenvolvidos que possuem artefatos cluster de segunda ou terceira geração dotados de dispositivos com mecanismo que dificulta a explosão posterior dessa munição, em detrimento às munições de outros países [...], que se apresentam mais rudimentares.
Além disso, complementou o Ministro pela inclinação ao multilateralismo,
conduzido no âmbito das Nações Unidas, onde “todos poderiam opinar de maneira
mais clara, ficando, portanto, menos sujeitos a agendas particulares”.
Contudo, Amorim (apud VIEIRA; SITO, 2010, p. 21), também, classificou as
bombas em cacho como armas desumanas, destacando que Brasil estaria
reconsiderando sua posição e poderia assinar a convenção no futuro “por causas
humanitárias”.
O Brasil, até o momento, não reconhece as decisões da CMC, por
considerar a CCAC o fórum por excelência para as negociações de um instrumento
internacional juridicamente vinculante em matéria de direito internacional
humanitário. Coerente com essa posição, também, privilegia as determinações da
CCAC em detrimento de iniciativas que conduzam negociações fora do Sistema das
Nações Unidas.
Na função de Assessor do Conselheiro Militar em Genebra, este pesquisador
ao lidar com a literatura e a documentação que trata deste tema – em razão da
participação nas negociações realizadas na ONU/Genebra pela CCAC, no período
de 2009 a 2010 – identificou opiniões divergentes.
Por exemplo, para Daniel Mack (apud Nasser, 2010, p. 174), ao tratar do
problema das munições agregadas “[...] como de costume nesta seara, há grande
falta de transparência sobre a produção, armazenamento e exportação das cluster
pelo governo brasileiro, com as explicações de praxe: „dados sigilosos‟ por motivos
de „segurança nacional‟ [...]” (grifo nosso).
Indo de encontro a esta afirmação, a Comissão de Relações Exteriores e de
Defesa Nacional dando mostras de democracia e transparência à sociedade, em
reunião ordinária de Audiência Pública em 4 de maio de 2010, abriu, mais uma vez,
o debate a respeito das bombas de fragmentação produzidas pelo Brasil.
Participaram destas discussões, além de deputados, os Ministérios da
Defesa e das Relações Exteriores, a Indústria Aeroespacial (AVIBRAS) e
52
representantes de ONG (Coalizão contra as Munições Cluster e a Campanha
Brasileira contra as Minas Terrestres e Bombas Cluster).
Na ocasião, o representante do Ministério da Defesa, ressaltou que o
emprego de munições agregadas pelo Brasil se encontra condicionado pelo que
permite a legislação nacional, observando acordos internacionais a respeito, tais
como o Direito Internacional Humanitário e o Direito Internacional dos Conflitos
Armados.
As munições agregadas são empregadas pelo Exército Brasileiro por meio
do uso do Sistema Astros II (Avibras Aeroespacial) e que a Força Aérea se serve,
para lançar as munições em cacho, das bombas lança-granadas do tipo BLG-120 e
BLG-252, ambas bombas produzidas pela Ares Aeroespacial e Defesa Ltda. Quanto
à Marinha do Brasil, não possui tal aparato bélico.
Figura 3: Bomba Lança-granada BLG-252 produzida pela Ares Aeroespacial & Defesa Ltda Fonte: Ministério da Defesa (2009)
As munições em cacho são consideradas um importante fator de
dissuasão pelas FA. Esta opção gera uma vultosa economia de meios, e, por
conseguinte, de recursos financeiros. Isso porque o emprego de munições em cacho
viabiliza que a missão seja cumprida com um número menor de meios (aviões e um
número menor de lançamentos).
53
Figura 4: Bomba em cacho (cluster munition) e submunições Fonte: Ministério da Defesa (2009)
Além disso, esse tipo de armamento possui maior alcance com grande
vantagem de fogo, pois seu emprego terrestre é realizado por saturação de área.
Isso significa que uma grande quantidade de submunições é lançada em um curto
espaço de tempo e num espaço limitado, sempre em áreas restritas e alvos
especificados, que são características da doutrina de emprego desse armamento.
A importância da munição em cacho para o Brasil não se encerra por aí.
Desenvolvida por cientistas brasileiros, com recursos brasileiros, e, por isso, de
fabricação nacional, ela representa um incremento da tecnologia nacional, sendo
grande soma de recursos financeiros já empregados para tal propósito. Nesse caso,
encerra-se outro grande fator de dissuasão, pois assegura a autonomia do País com
relação a esse tipo de armamento.
Dominando a fabricação desse artefato, o Brasil pode deliberar sobre a
quantidade que deseja produzir, sem depender de qualquer tipo de autorização ou
controle externo, não ficando à mercê do interesse de outros países em lhe vender
tal tipo de armamento.
Todo este discurso não prescinde da preocupação da periculosidade desta
arma e do malefício de seus efeitos humanitários. Por essa razão, continua em
discussão na CCAC o que pode ser tema para um instrumento juridicamente
vinculante de restrições de uso, de fabricação, de estoque e de transferência das
munições em cacho, o almejado Protocolo VI. (BRASIL, 2010 b).
54
Uma saída consensual em torno deste tema vem sendo protelada, em
particular, por aqueles que desejam que o eventual Protocolo espelhe os resultados
da Convenção de Dublin – o que significaria banir as munições em cacho, com
exceção daquelas permitidas pela supramencionada Convenção. Quanto a isso, o
Brasil mantém sua posição de que o foro adequado para o trato desse assunto deve
ser a CCAC.
Nos últimos anos, este tema volta a perpassar no Congresso Nacional, desta
feita em razão do Projeto de Lei Nº 4590/2009, apresentado em 3 de fevereiro de
2009, pelo Deputado Fernando Gabeira propondo a iniciativa legislativa destinada à
proscrição, através de lei federal, da fabricação, utilização, comercialização,
exportação e importação, triangular ou não, de todo e qualquer artefato que
considere efetiva ou potencialmente danoso à população brasileira ou a outros
povos.
Na justificativa, entre várias, ressaltam-se as preocupações humanitárias
advindas do emprego das munições em cacho referentes à sua inerente imprecisão
e consequentes taxas de falhas, uma vez que muitas dessas bombas não explodem
ao tocar o solo.
Em Brasil (2009 d), segundo este Projeto de Lei Nº 4590/2009, “O Brasil,
vergonhosamente, armazena e exporta essas armas, mantendo-se como um dos
únicos produtores nas Américas [...]”.
“[...] Não é verossímil que nosso país, cuja tradição é pacifista, permita e
continue fabricando, comercializando e exportando armas que apresentam elevado
potencial de perigo para gerações que virão [...]”.
Em 31 de janeiro de 2011, a Mesa Diretora da Câmara dos Deputados
arquivou o Projeto.
55
5 MEDIDAS POLÍTICAS E AÇÕES ESTRATÉGICAS: PROPOSTAS
As mudanças políticas e econômicas por que passou o Brasil nos últimos
anos tiveram repercussões positivas em nível mundial. Aliada à estabilidade da
moeda, viabilizada a partir do Plano Real, a consolidação da democracia no Brasil
teve efeitos positivos não apenas internamente, mas também em nível global,
assegurando ao país um maior destaque no cenário mundial.
A nova posição que o país passou a ocupar na comunidade internacional
conduziu à necessidade de realizar ajustes internos de sorte a adequar políticas e
estratégias nacionais, tanto no âmbito interno quanto externamente. A Estratégia
Nacional de Defesa é um dos resultados daqueles ajustes.
Criada pelo Decreto nº 6.703, em 2008, considera-se um corolário da nova
posição brasileira no cenário internacional para o campo da Defesa Nacional,
considerada “vínculo entre o conceito e a política de independência nacional, de um
lado, e as FA para resguardar essa independência, de outro”.
Além disso, trata de questões políticas e institucionais decisivas para a
defesa do País, como os objetivos da sua “grande estratégia” e os meios para fazer
com que a Nação participe da defesa, abordando problemas propriamente militares.
Pode-se, diante dessas premissas, afirmar que foi aprovada com o intuito de
debater ações estratégicas que objetivem modernizar a estrutura nacional de defesa do
País à luz das novas diretrizes deste, constituindo, desse modo, o espaço que permite
ampliar o debate relativo à temática do Desarmamento e do Controle de Armas.
Para fomentar esse debate, e concretizar as diretrizes preconizadas pela
END, é necessário elaborar propostas, sensibilizando as autoridades e a sociedade
para a nova temática de defesa nacional. Necessário, também, capacitar as elites
envolvidas com a gestão das políticas públicas para a discussão da questão no
âmbito do planejamento governamental.
Essa não é uma tarefa fácil, sobretudo tendo em vista que, conforme já
assinalado anteriormente neste estudo, a preocupação com a defesa e as ameaças
externas nem sempre são tradadas com prioridade.
O Brasil é um país pacífico por tradição e por convicção, regendo suas
relações internacionais pelos princípios constitucionais da não-intervenção, da
defesa da paz e da solução pacífica dos conflitos. Talvez por isso, em toda a história
do Brasil os assuntos de defesa nunca tenham sido abordados em um debate
56
amplo, envolvendo as várias instâncias da sociedade16.
Por isso é preciso fortalecer ações estratégicas visando motivar a adoção de
novas práticas de interlocução e de participação social. Para tanto, um expediente
que se mostra eficiente é o Método de Planejamento da Escola Superior de Guerra.
Em sua incansável busca por “se estudar os destinos do Brasil”, a ESG
prevê a aplicação desse Método na formulação e na proposta de Políticas e
Estratégias direcionadas à Defesa.
Com isso, tendo em vista que a END abre novas e amplas perspectivas para
a atuação nas áreas ligadas aos interesses nacionais relativos à proliferação de
armas, é preciso também fomentar Ações Estratégicas que possam ser adotadas
pela END.
O objetivo dessas ações seria fortalecer e ampliar o envolvimento do país
nos principais foros de debates ligados ao Desarmamento e Controle de Armas,
visando explorar as oportunidades que se apresentarem e, com isso, promover a
defesa dos interesses nacionais.
Examinemos a seguir cinco Ações Estratégicas cuja adoção se mostra eficaz
para proporcionar os objetivos mencionados.
MEDIDA POLÍTICA 1: estabelecer uma Política Nacional de Desarmamento
e Controle de Armas e Munições abrangente, focada nos interesses nacionais, sem
descuidar de compromissos externos, contribuindo para a unificação de esforços,
fortalecendo, ainda mais, toda posição brasileira adotada, permitindo um trabalho
sinérgico que se antecipe aos fatos.
Por exemplo, caso não se concluam as negociações a esse respeito de um
protocolo que trate de munições em cacho no âmbito da CCAC, poderá o Brasil ser
levado à adotar o Protocolo de Oslo? Poderia recrudescer as pressões sobre os
setores militar, diplomático e político brasileiros? A mídia, tanto nacional quanto
internacional, aliada à atuação de políticos defensores do desarmamento, poderá
levar a opinião pública a uma posição contrária àquela defendida?
16 O documento completa: “Periodicamente, os governos autorizavam a compra ou a produção de novos materiais de defesa e introduziam reformas pontuais nas Forças Armadas. No entanto, nunca propuseram uma estratégia nacional de defesa para orientar de forma sistemática a reorganização e reorientação das Forças Armadas; a organização da indústria de material de defesa, com a finalidade de assegurar a autonomia operacional para as três Forças: a Marinha, o Exército e a Aeronáutica; e a política de composição dos seus efetivos”.
57
MEDIDA POLÍTICA 2: definição de uma política brasileira especificamente
voltada para o controle de material físsil. Trata-se de um tema complexo tendo em
vista as restrições que sua eventual implementação pode representar. Quanto ao
posicionamento em relação a um possível tratado que proíba material físsil, cabe ao
Brasil antecipar-se e levantar e avaliar todas as hipóteses da possíveis da adoção de
mais um instrumento possivelmente restritivo. A atuação brasileira deverá estar
voltada para que a eventual consolidação do tratado não introduza cláusulas
discriminatórias e que culminem por prejudicar áreas de interesse brasileiro, como a
pesquisa científica para fins pacíficos.
AÇÃO ESTRATÉGICA 1: fomentar a indústria brasileira voltada para a
produção de material de defesa, bem como para a pesquisa e o desenvolvimento de
dispositivos que atendam imposições tecnológicas avançadas. Essas imposições
vem crescendo principalmente as voltadas para a redução dos impactos
humanitários decorrentes das munições.
Para isso se faz necessário o estabelecimento de uma legislação de
incentivo à Indústria de Material de Defesa, que reduzisse a carga tributária
incidente sobre o produto de defesa fabricado no País. O objetivo seria
evidentemente favorecer a produção bélica por meio de um barateamento do valor
final do produto, desmotivando, com isso, a importação, e permitindo a
competitividade do produto de defesa produzido no Brasil comercializado no exterior.
AÇÃO ESTRATÉGICA 2: estimular a participação da sociedade seria a
criação do Portal Brasileiro do Desarmamento e Controle de Armas.
Sob a coordenação dos Ministérios da Defesa e das Relações Exteriores, o
portal comportaria bancos de dados que disponibilizassem informações abertas a
respeito de mecanismos de controles estabelecidos, divulgaria informações relativas
às limitações impostas ao uso de determinadas munições e ao registro e divulgação
de informações militares não sigilosas.
O portal contaria ainda com a participação de representantes da indústria
nacional de material de defesa e de ONGs. Isso promoveria uma ampla participação
da sociedade, com fóruns de debates e enquetes, o que contribuiria a já
transparente atuação brasileira nos assuntos tratados e nas posições assumidas.
58
AÇÃO ESTRATÉGICA 3: promover foros regulares junto ao MD e ao MRE
destinados à discussão sobre Desarmamento e Controle de Armas, em particular
promovendo parcerias na linha de ensino entre militares com diplomatas do Instituto
Rio Branco. Na medida em que o Brasil aumenta sua participação nos foros
internacionais, sua histórica postura pacifista fortalece naturalmente as iniciativas
ligadas ao desarmamento.
Nesse sentido, seria conveniente que o processo de ensino ligado à
formação em alto nível de formuladores de políticas e de estratégias de defesa, em
particular militares das FA privilegiasse estudos e análises das repercussões
daquelas iniciativas.
O objetivo disso seria tanto a consolidação e a divulgação do conhecimento
especializado produzido na área quanto uma avaliação mais precisa das crescentes
injunções internacionais relacionadas ao tema desarmamento.
59
6 CONCLUSÃO
O presente trabalho de pesquisa permitiu refletir sobre os compromissos
assumidos pelo Brasil perante a normativa internacional de Desarmamento e
Controle de Armas e seus reflexos diante dos interesses nacionais com ênfase na
Expressão Militar do Poder Nacional.
O País, que convive em paz atualmente com todos os seus vizinhos em um
quadro de ausência de reais ameaças externas, vem projetando uma liderança
regional que o conduz naturalmente a assumir novas responsabilidades perante a
comunidade regional e internacional, o que o já o torna interlocutor de prestígio.
Para isso, não protagoniza o Dilema da Segurança – o que estimularia uma
corrida armamentista regional – ao contrário, mantém seus objetivos fundamentais
empregando instrumentos de sua política externa e sua política de defesa de modo
transparente, aderindo aos mecanismos e regimes internacionais e regionais dentro
do quadro geral de desarmamento e não-proliferação.
Por outro lado, esses mecanismos de controle decorrentes de convenções
acabam impondo proibições e limitações ao uso de determinadas armas e munições
repercutindo diretamente nas estratégias de emprego das FA, e, também, na
indústria nacional de material de defesa.
Ao abordar a posição brasileira assumida nos fóruns ligados ao regime de
não-proliferação, foram identificados legítimos interesses voltados à soberania do
Estado e à Defesa Nacional postando-se conjuntamente ao não menos importante
desafio de minimizar os efeitos humanitários consequentes do uso de certas armas.
A propósito, sob a égide do direito de legítima defesa, os Estados sempre se
prepararam para enfrentar desafios ditos reais ou potenciais à sua integridade
territorial e soberania, o que os conduziram a manter um poderio militar em
condições de ser prontamente aplicado.
A partir daí, poderá haver momentos os quais serão necessários optar por
caminhos que projetam a dissuasão em defesa da soberania brasileira em
detrimento às ações voltadas para minimizar tais efeitos humanitários decorrentes
do emprego de armas em conflitos.
Até porque um dos maiores obstáculos ao consenso nas negociações e aos
benefícios dos regimes de não-proliferação e de desarmamento repousa na garantia
de que o Estado, alinhado ao princípio de reciprocidade, ao abrir mão de um poder
60
não convencional, possa ter a certeza de que aqueles que o detenham, também,
assim o farão.
Assim, pode-se verificar que o Brasil já apresentou provas de sua
capacidade de contornar sinais discriminatórios. Ficou evidente durante a pesquisa
que no caso das minas terrestres antipessoal o País, a despeito das características
geoestratégicas de suas fronteiras, abriu mão desta arma, dispondo atualmente de
Lei ordinária que proíbe seu uso, entre outras limitações.
No caso das restrições às munições em cacho, por se tratar de uma questão
que repercute diretamente nas estratégias de emprego do Exército Brasileiro e da
Força Aérea, com reflexos, também, no desenvolvimento tecnológico da indústria de
material de defesa, o País vem adotando uma postura centrada nos interesses
nacionais, sem se descuidar dos malefícios trazidos por este artefato.
Neste caso, qualquer cerceamento tecnológico que possa ser necessário
enfrentar a indústria nacional de armas e munições deverá ser visto – não como
óbice – mas como verdadeiro desafio à indústria nacional que revestida com seu
potencial doméstico será capaz de contorná-los implementando novas soluções.
Cresce, nesse momento, a premente necessidade de por em prática os desafios
contidos na END.
Pode-se atestar, também, que o tema ligado ao controle do material físsil,
como se projeta, dificilmente trará dificuldades face à condução autóctone do
programa brasileiro ligados à área nuclear.
Enfim, os temas de desarmamento são os mais caros para a visão militar na
medida em que pressupõe abdicação de imprescindíveis elementos de dissuasão.
Espera-se, pois, que o rumo das discussões continue a impulsionar a
participação da diplomacia militar que, amparada em interesses soberanos,
mantenha constância nos propósitos das FA equilibrados com o compromisso de
minimizar os efeitos humanitários causados por certas armas, sem, contudo, ceder
às pressões injustificáveis, muitas sob o manto de pacifismo exacerbado e de
interesse pouco claros.
Eis, aí, a nova visão de que poderá depender o futuro das gerações
vindouras.
61
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