a instituição policial na democracia

8/6/2019 a instituio policial na democracia

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UNIVERSIDADE DE SO PAULO

DEPARTAMENTO DE CINCIA POLTICA

A Instituio Policial na Ordem Democrtica:

o caso da Polcia Militar do Estado de So Paulo

Cristina Neme

Dissertao de mestrado apresentada aoDepartamento de Cincia Poltica daFaculdade de Filosofia, Letras e CinciasHumanas da Universidade de So Paulo, sob

a orientao do Prof. Dr. Paulo SrgioPinheiro. Dezembro de 1999.


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Resumo

Aps um longo processo de transio, a instituio da democracia no

Brasil no suprimiu as prticas arbitrrias e ilegais do regime autoritrio

instaurado em 1964. A permanncia de padres de conduta autoritrios e ilegais

dentro de instituies do Estado - como a violncia das foras policiais - um

dos graves obstculos consolidao democrtica. Esta pesquisa parte do

problema da violncia policial exercida em clara violao ordem constitucional

estabelecida em 1988, com o objetivo de abordar a instituio policial na ordemdemocrtica.

Abstract

After a long process of transition, the Brazilian institution of democracy has

not terminated the arbitrary and illegal practices of the authoritarian regime

established in 1964. The permanency of the patterns of authoritarian and illegal

conduct within the institutions of the state - as is the case of police violence - is one

of the gravest obstacles to democratic consolidation. This dissertation discusses

the problem of police violence as exercised in clear violation of the constitutional

order as established in 1988 with the objective of producing a study of the police

as institution in the democratic order.


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Para Beta e Saleme, meus pais.


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Agradecimentos

Que fiquem expressos meus agradecimentos ao Prof. Paulo Srgio Pinheiro,

pela orientao e preciosas sugestes bibliogrficas.

Ao Ncleo de Estudos da Violncia, cujas pesquisas contriburam para esta

dissertao.

Ao CNPQ, instituio que financiou o trabalho, e ao Departamento de Cincia

Poltica, onde foi realizado.

Polcia Militar do Estado de So Paulo, por sua disposio em colaborar com

a pesquisa.

A Guaracy Mingardi e Paulo Mesquita, pelas sugestes no exame de

qualificao, e a Luiz Antonio de Souza, pelos comentrios pesquisa.

A Luciano Codato, pela reviso final do texto.

Aos amigos, Frances, J, Nando, Ana Maria e Olaya, a meus pais, Beta e

Saleme, e i rmos, Fernando e Rafael, pelo apoio.


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Introduo

Aps um longo processo de transio, a instituio da democracia no

Brasil no acabou com as prticas arbitrrias e ilegais do regime autoritrio

instaurado em 1964. A democracia brasileira, assim como outras democracias

latino-americanas que sucederam ditaduras militares, um regime em

construo. Muitos avanos foram alcanados desde o retorno ao governo civil ea Constituio de 1988 a principal referncia da ruptura com o autoritarismo.

Essa ruptura, contudo, no se realizou completamente. A permanncia de

padres de conduta autoritrios e ilegais dentro de instituies do Estado - como

a violncia das foras policiais - representa um dos graves obstculos

consolidao democrtica.

Este estudo parte do problema da violncia policial, exercida muitas vezes

em clara infrao ordem constitucional estabelecida em 1988, e procura

investigar as dificuldades de adaptao da instituio policial nova ordem

democrtica. Ao definir como tema de pesquisa a violncia ilegal e arbitrria da

polcia, no se pretende afirmar que a ao policial invariavelmente ilegal e

arbitrria, mas que uma margem expressiva de prticas ilegais caracteriza

muitas vezes o relacionamento da polcia com a populao, sobretudo aquela

definida por criminosos e "suspeitos". Entre estes ltimos, inclui-se uma ampla

parcela de cidados que podem ser associados criminalidade apenas em

razo de sua condio socioeconmica - pobreza, desemprego, residncia nas

periferias etc.

De maneira geral, a investigao do caso da polcia faz parte de uma

preocupao mais ampla com as dificuldades do processo de consolidao da

democracia no Brasil, onde direitos bsicos ainda so inacessveis grande


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maioria da populao, apesar de formalmente assegurados. O presente estudo

limita sua abordagem questo da violao de direitos por instituies do Estado,

as chamadas graves violaes de direitos humanos. O enfoque dirigido mais

precisamente aos direitos civis, uma vez que as transgresses cometidas pelapolcia atentam contra tais direitos. O problema adquire relevncia especial na

medida em que as prprias instituies do Estado parecem constituir obstculos

democratizao no Brasil, no acompanhando ou mesmo resistindo a ess e

processo. Dentre outros tipos de violaes recorrentes no caso brasileiro, no

difcil reconhecer que as cometidas pela polcia, contra uma populao j vtima

de uma srie de injustias e privada de um amplo universo de direitos, merecem

destaque e investigao.

O trabalho da Comisso Teotonio Vilela de Direitos Humanos (CTV)

contribui para demonstrar a gravidade do problema. Dedicada promoo e

defesa dos direitos fundamentais da pessoa humana, a Comisso realiza uma

atividade de denncia das infraes aos direitos humanos praticadas por

agentes do Estado e de presso sobre as autoridades pblicas competentes,

com o objetivo de promover mudanas na conduta das instituies. Seus

esforos se concentram nas principais formas de violaes, dentre as quais

encontram-se aquelas exercidas por agncias encarregadas do controle daviolncia, como os sistemas penitencirio e judicial e as foras policiais. Uma

consulta a seus arquivos comprova que o problema da violncia policial

cotidiano e recorrente.1

Que o relacionamento da polcia com uma grande parte da populao seja

indiscutivelmente marcado pela violncia, algo que se pode constatar de forma

bastante objetiva. Essa percepo confirmada pela pesquisa desenvolvida no

Ncleo de Estudos da Violncia (NEV) da USP2, que vem produzindo nos ltimos

anos um banco de dados sobre violaes de direitos registradas na imprensa a

1 Criada em 1983, a Comisso Teotonio Vilela funciona no Ncleo de Estudos da Violncia/USP.Parte desta pesquisa se deve participao nos trabalhos da Comisso no perodo de 1992 a1994.2 Pinheiro, P. S., Adorno, S., Cardia, N. Continuidade Autoritria e Construo da Democracia.Projeto Integrado de Pesquisa. So Paulo, NEV, USP.


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partir da dcada de oitenta no Brasil. Na fase inicial da pesquisa, realizada a

coleta de dados sobre a violncia policial, pode-se observar claramente a

freqncia e o carter sistemtico das violaes de direitos por parte de agentes

policiais, seguindo um padro semelhante ao verificado no trabalho cotidiano daComisso Teotonio Vilela.

Em face das evidncias, e reconhecendo que a violncia um problema

inerente instituio policial, seja qual for a polcia, este estudo toma por objeto

de anlise a Polcia Militar do Estado de So Paulo, a maior fora policial do

Estado, cuja principal atribuio executar o policiamento ostensivo, atividade

que a mantm em contato direto com a populao.

Violncia policial no Brasil

A violncia policial no novidade na histria brasileira. Uma bibliografia

bastante diversificada comprova que ela sempre se fez presente, sobretudo

contra as classes populares, tanto em perodos de regimes polticos autoritrios

quanto democrticos.3 Ela est presente no perodo republicano, no Estado Novo

e no regime autoritrio instaurado em 19644, e apesar de a represso se

especializar e intensificar nos regimes de exceo, as arbitrariedades policiaisno cessam durante os perodos de normalidade democrtica.5 Se no constitui

fenmeno recente, permeando a histria do pas independentemente do regime

3 A violncia da polcia, alm de ser tratada em bibliografia especializada, como se ver a seguir,tambm aparece em bibliografia no especializada, em memrias e biografias nas quais osautores, ao reproduzir o cotidiano de cidades brasileiras e mudanas polticas e sociais, fazemreferncias constantes presena da violncia policial. Entre outros, ver NOGUEIRA FILHO, P.Ideais e Lutas de um Burgus Progressista; RAMOS, G. Infncia; TORRES, A. PasquinadasCariocas; AMERICANO, J. So Paulo Nesse Tempo (1915-1935) ; REGO, J. L. Meus Anos Verdes;MELO, O. A Marcha da Revoluo Social no Brasil; VERSSIMO, E. Solo de Clarineta. A propsito:NEME, C. Relatrio de Iniciao Cientfica/FAPESP (1992): Evoluo das Formas de Repressoem So Paulo.4 PINHEIRO, P. S. Violncia e Cultura e Violncia do Estado e Classes Populares; HALL, M. ePINHEIRO, P. S. Alargando a Histria da Classe Operria: Organizao Lutas e Controle;PINHEIRO, P. S.; SADER, E. O controle da polcia no processo de transio democrtica noBrasil; LEAL, V. N. Coronelismo, Enxada e Voto.5 PINHEIRO, P. S.; SADER, E. O controle da polcia no processo de transio democrtica noBrasil in: Temas IMESC, So Paulo, 2 (2), 1985.


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poltico em vigor, a violncia policial apresenta uma variao de sua intensidadee

do alvo atingido. No regime militar, os agentes de segurana reprimiram

violentamente os opositores polticos, promovendo uma especializao das

tcnicas repressivas. No contexto democrtico, os agentes policiais empregam aviolncia ilegal no combate criminalidade comum e contra os marginalizados de

uma sociedade excludente.

Sem desconsiderar essa longa tradio da violncia policial no Brasil,

parece pertinente concentrar-se nas evidncias de continuidade de certas

prticas caractersticas do regime autoritrio instaurado em 1964 no perodo de

redemocratizao ps-1988. Se a exacerbao da violncia pelas agncias de

segurana no perodo autoritrio um fato, no menos notrio agora o fato de o

regime democrtico no ter dado uma soluo satisfatria ao problema da

violncia policial.6 Apesar de verificar-se em momentos diferentes da histria

brasileira, o contexto atual de redemocratizao, com a instituio de um regime

constitucional cuja carta de direitos a mais abrangente de nossa histria,

exige uma abordagem do problema. No convm acostumar-se violncia

policial, aceitando naturalmente a persistncia desse fenmeno na sociedade

brasileira. Da a necessidade de investigar por que osavanos na direo da

democracia, sobretudo os relacionados proteo dos direitos civis, no foramsuficientes para adaptar a Polcia Militar nova ordem. Reconhece -se a

significao dos avanos ocorridos na prpria PM, entre os quais destacam-se

as mudanas promovidas na formao dos policiais e os projetos elaborados

pela instituio com o objetivo de aproximar a polcia sociedade, como a

criao dos Consegs(conselhos de segurana), e mais recentemente o programa

de policiamento comunitrio. Se bem-sucedidas, tais iniciativas certamente

sero fundamentais para a constituio de uma polcia democrtica, mas no

consistem em medidas diretamente voltadas conteno da violncia policial.

6 No se afirma que o regime instaurado em 1964 foi mais violento que outros regimes deexceo, pois no h estudos comparativos sobre a violncia policial brasileira em seus diversosperodos histricos. a partir da dcada de 80 que os nmeros da violncia policial passam a sercoletados e sistematizados. Interessa apenas enfatizar que o problema se agrava durante asditaduras e que a influncia exercida pelo regime poltico de 1964 sobre as polcias militares foi


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Ainda so poucas e sofrem resistncia da corporao as tentativas de

estabelecer um controle efetivoda atividade policial, como se ver mais adiante.

Aps a redemocratizao, esclarece P. S. Pinheiro, o Estado no mais

coordena diretamente aes violentas e arbitrrias como no regime autoritrio,porm a violncia ilegal ainda exercida por seus agentes. Diante dessa

desobedincia aos preceitos legais por parte dos agentes do Estado, ocorre um

descompasso entre o quadro formal democrtico e o funcionamento das

instituies encarregadas de sua proteo e implementao.7 A Polcia Militar do

Estado de So Paulo - instituio cujas atribuies se definem legalmente de

acordo com os princpios democrticos expressos na Constituio Federal - no

suprimiu prticas arbitrrias comuns na ditadura, mantendo um padro de ao

conflitante com os limites impostos pela nova ordem constitucional. No se trata -

bem entendido - de atribuir um comportamento invariavelmente ilegal polcia,

mas de reconhecer que os procedimentos violentos, arbitrrios ou ilegais, por

serem incompatveis com as normas do Estado de Direito, inevitavelmente

comprometem toda a instituio, mesmo que boa parte de seu trabalho seja

realizada de acordo com a lei.8 Os poderes pblicos, em um Estado de Direito,

devem ser exercidos no mbito das leis que os regulam, da a existncia de

mecanismos constitucionais que visam a impedir o abuso ou o exerccio ilegal dopoder, como a submisso dos atos da administrao pblica a um controle

jurisdicional.9

verdade que o descompasso existente entre a lei e o funcionamento

efetivo da instituio no exclusividade das polcias militares. Outras

instituies do Estado brasileiro parecem no funcionar rigorosamente de acordo

com as determinaes legais, criando condies favorveis para a corrupo e o

determinante na definio de seu trabalho e ainda se faz presente nas corporaes.7 PINHEIRO, P. S. Direitos Humanos no Ano que Passou: Avanos e Continuidades in: OsDireitos Humanos no Brasil. Universidade de So Paulo, Ncleo de Estudos da Violncia eComisso Teotnio Vilela, So Paulo, NEV/CTV, 1995.8 A atuao da polcia militar ampla e as chamadas ocorrncias sociais, que incluem vriostipos de atendimento populao (inclusive aqueles que no esto relacionados atividadepolicial, como a realizao de partos), correspondem grande parte das ocorrncias.policiais.9BOBBIO, N. Liberalismo e Democracia. So Paulo, Brasiliense, 1988, p. 18-19; Estado, Governo


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clientelismo, por exemplo. Mas se o problema da violao de direitos pelas

prprias instituies do Estado democrtico no se restringe ao caso da polcia,

esta assegura sua especificidade uma vez que possui a prerrogativa legal de

usar a fora fsica. Ao no orientar sua ao de acordo com as normasestabelecidas, o policial transforma sua prerrogativa do uso da fora em violncia

ilegal. O resultado mais extremo desse desvio um alto nmero de mortes de

civis. Por si s, a violao desse direito fundamental e do direito integridade

fsica parece justificar um estudo da instituio a que compete a administrao,

no mbito interno, da violncia fsica monopolizada pelo Estado.

Polcia na ordem democrtica

O Estado moderno tornou-se a nica fonte do direito violncia, nos

termos de Weber, passando a deter positivamente o monoplio do uso legtimo

da violncia fsica.10 Mesmo nas democracias mais consolidadas, a instituio

policial no possui de fato o monoplio do uso da fora, visto que tambm podem

fazer uso dela, entre outros exemplos, seguranas privados, algumas

autoridades, certos agentes hospitalares e o prprio cidado, em caso de

legtima defesa.11 Mas para manter a idia de monoplio no necessrio, comoobserva D. Monjardet, consider-la em sentido estrito. Basta ressaltar que o alvo

do recurso legal fora por outros agentes que no a polcia bastante limitado,

ao passo que o alvo da instituio policial indeterminado, a saber,

potencialmente todas as pessoas. Pode-se conservar a idia de monoplio se a

polcia mantiver a fora suficiente para regular o uso que dela feito por todos os

demais agentes. Ao exercer a regulao pblica da violncia privada, funo

e Sociedade. So Paulo, Paz e Terra, 1992, p. 96; O Futuro da Democracia, p. 103.10 WEBER, M. A Poltica como Vocao. In: Cincia e Poltica, Duas Vocaes, So Paulo,Cultrix, 1967; p. 55-66; El Estado racional como asociacin de dominio institucional con elmonopolio del poder legtimo in: Economia y Sociedad. Mxico, Fondo de Cultura, 1944, vol. 2.11 OCQUETEAU, F. A Expanso da Segurana Privada na Frana. In:Tempo Social, 9 (1), 1997;BRODEUR e REINER apudMONJARDET, D. Ce que fait la police, 1996, pp. 18-19,


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elementar em toda sociedade, a instituio preserva o monoplio do uso da fora

fsica em relao a todos os outros usos especficos.12

De acordo com a anlise weberiana, o monoplio estatal da violncia se

justifica como um meio de pacificar a sociedade e possibilitar a convivncia emum grande grupo social. Os governantes dispem de instituies autorizadas a

empregar a violncia fsica quando necessrio, a fim de evitar que a ela recorram

todos os outros cidados. Em todo caso, o monoplio da violncia fsica, como

observa Elias, uma inveno social ambgua: se por um lado tem por funo

fundamental a pacificao da sociedade, por outro um instrumento que pode

ser usado muito mais em benefcio daqueles que o controlam - governantes e

agentes - do que da prpria sociedade.13 As normas do Estado de Direito

democrtico impem limitaes ao poder estatal justamente para coibir esses

possveis desvios, e por essa razo as Foras Armadas e a Polcia so os

rgos autorizados a administrar a violncia fsica apenas em conformidade aos

estatutos legais. a partir desse aspecto essencial, assinalado por Elias, que se

considera o problema da violncia policial brasileira: seja em benefcio dos

governantes, seja dos agentes, fato que a violncia empregada pelas foras

policiais extrapola sua finalidade social, voltando-se com freqncia contra a

prpria sociedade. Em relao fi nalidade social da instituio policial, tem-secomo referncia os padres de uma sociedade democrtica em que a ao da

polcia regulada por leis, de acordo com as exigncias do Estado de Direito.

Na definio de E. Bittner, a polcia consiste em um mecanismo de

distribuio na sociedade de uma fora justificada por situaes em que a

soluo de problemas entre os cidados exige, ou pode exigir, o uso da fora. 14

Monjardet complementa essa formulao acrescentando que a fora

instrumentalizada por quem a comanda, e chama a ateno para os diversos fins

a que pode servir a polcia. A polcia um instrumento de aplicao de uma

12 MONJARDET, D. Ce que fait la police, 1996 p. 19.13 ELIAS, N. Violence and Civilization: the state monopoly of physical violence and itsinfringement. In: KEANE, J. (ed.) Civil Society and the State. New European Perspectives, London,New York, Verso, pp. 179-181.


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fora (a fora fsica, em uma primeira anlise) sobre um objeto que lhe

designado por quem a comanda. Seu carter instrumental universal, mas suas

finalidades so particulares, variando de sociedade para sociedade. Seguindo a

abordagem de Monjardet, caberia perguntar quais so as finalidadessocialmente designadas para o uso da fora fsica na sociedade brasileira. Uma

vez que so identificadas pelas prescries normativas (o Direito) e pelas

prticas observveis do instrumento15, sobretudo no contrasteentre as leis e as

prticas que se evidencia o modo como a instituio - a Polcia Militar do Estado

de So Paulo, no caso deste estudo - emprega a violncia fsica monopolizada

pelo Estado.

Monoplio da violncia fsica

Antes de abordar o problema do desvirtuamento da funo policial exposto

por Elias, convm insistir na questo do monoplio, visto que boa parte dos

trabalhos sobre a polcia retoma Weber para defini-la como o aparelho de Estado

responsvel pela manuteno do monoplio da fora fsica no mbito interno. Se

a polcia um mecanismo necessrio para garantir o monoplio do uso da fora,

requisito essencial para a formao do Estado moderno, no se pode desprezarque tal condio no se tenha efetivado completamente em todos os Estados

nacionais. So expressivas as diferenas entre o contexto brasileiro e de outros

pases latino-americanos, de um lado, e o contexto das democracias

consolidadas europias ou norte-americanas, cujas instituies policiais so

adotadas como referncia por seu enquadramento relativamente bem-sucedido

s exigncias do Estado de Direito. Essa diferena deve ser apontada,

considerando-se que o contexto de atuao da polcia tambm um fator

relevante para a compreenso de seus problemas. No se trata de justificar as

deficincias da polcia em razo do contexto scio-poltico do pas, apenas

14 BITTNER apudMONJARDET, D. Ce que fait la police, op. cit., p. 15.15 MONJARDET, D. Ce que fait la police, pp. 16-17.


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indicar um dado a mais que deve ser levado em conta para que se possa

compreend-las.

Em contraste com Estados europeus, que monopolizaram o direito de

exercer a violncia retirando-o dos cidados, a maioria dos pases latino-americanos no atingiu esse objetivo de forma satisfatria.16 Apesar de

apresentado como uma democracia formalmente avanada, o Estado

colombiano, por exemplo, parece perder cada vez mais um monoplio que nunca

possuiu completamente, pelo fato de no dominar todo seu territrio. So

conhecidas as regies em que as guerrilhas assumiram funes de Estado e os

bairros controlados por mfias que pagam aos policiais para serem deixados

em paz.17 Uma boa frmula para introduzir os estudos sobre a polcia latino-

americana seria lembrar que se reconhece modernamente que o Estado tem ou

deveria tero monoplio do uso da fora para a resoluo de disputas e para a

manuteno da ordem pblica.18

No se pode dar a mesma dimenso s dificuldades que encontram os

Estados colombiano, venezuelano ou brasileiro em vista do monoplio da

violncia, nem afirmar genericamente no existir monoplio no Brasil. Mas pode-

se afirmar que as regies perifricas de metrpoles como So Paulo sem dvida

so reas em que o Estado deixa de cumprir funes bsicas como sade,educao e segurana, e que chegam a apresentar nveis de violncia iguais ou

superiores aos de cidades dominadas pelas guerrilhas colombianas. Em 1993,

Cali apresentava a taxa de 87 homicdios por 100 mil habitantes; no distrito do

Jardim ngela, na zona sul de So Paulo, essa taxa alcanava 111 por 100 mil

habitantes em 1995.19

16 WALDMANN, P. Introduccin. In: WALDMANN, P. (org.) Justicia en la calle. Ensayos sobre lapolicia en America Latina. 1996, p.19.17 RIEDMANN, A. La reforma policial en Colombia". In: WALDMANN, P. (org.)Justicia en la calle.Ensayos sobre la policia en America Latina, 1996,p. 220-221.18 GABALDN, L. G. La policia y el uso de la fuerza en Venezuela. In: WALDMANN, P. (org.)Justicia en la calle. Ensayos sobre la policia en America Latina, 1996, p. 269 (grifos nossos).19Mapa de risco da violncia: cidade de So Paulo, SP, Cedec, 1996, p. 4.


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Estudo sobre indicadores de criminalidade e violncia no municpio de

So Paulo entre 1984 e 1993 aponta o aumento de ocorrncias criminais

registradas, sobretudo a partir de 1988.20 Os crimes violentos representam em

mdia 28,8% do total dessas ocorrncias. No perodo de 1988 a 1993, dentre osvrios tipos de crimes violentos, os mais freqentes so roubos, leses corporais

dolosas e homicdios.21 Roubo a primeira modalidade de crime violento mais

cometida, homicdio, a terceira. Embora em nmeros absolutos este seja bem

inferior ao primeiro, ambos os crimes apresentam tendncia de crescimento,

sendo a de roubo maior que a de homicdio.22 Em vista de sua gravidade, o crime

de homicdio torna mais evidente a incapacidade de o Estado regular a violncia.

Uma pesquisa sobre as taxas de mortalidade por homicdio dos 96

distritos do municpio de So Paulo permite observar como a capacidade de o

Estado monopolizar a violncia varia entre as regies da cidade.23 Se em

algumas localidades o monoplio realizado de forma satisfatria, em outras

pode-se afirmar que o Estado no exerce praticamente a regulao pblica da

violncia privada. A discrepncia expressiva: na menor taxa, correspondente ao

distrito de Perdizes, verificam-se 2,65 homicdios por 100 mil habitantes; na

maior, no distrito do Jardim ngela, esse coeficiente chega a 111,52, sendo de

43 por 100 mil habitantes a taxa geral do municpio de So Paulo. Entre osextremos, os distritos se dividem em estratos de alto, mdio e baixo risco,

conforme suas taxas de homicdio em relao do municpio de So Paulo (43

por 100 mil). Dos 96 distritos, 22 so considerados de baixo risco, 59 de mdio e

15 de alto. Estes ltimos concentram taxas de homicdio que variam de 65 a 111

por 100 mil habitantes, em constraste significativo com os distritos mais

pacficos, cuja taxa mais alta de 18,96. Como demonstram os dados, h

20 FEIGUIN, D., LIMA, R. "Tempo de violncia: medo e insegurana em So Paulo". In:So Pauloem perspectiva, SP, vol. 9, n 2, abr./jun. 1995.21 Roubo e homicdio incluem tambm as tentativas.22 FEIGUIN, D., LIMA, R. "Tempo de violncia: medo e insegurana em So Paulo",op. cit., p. 76.De 1988 a 1993, a taxa de roubo eleva-se de 567 por 100 mil habitantes para 750,3; a dehomicdio de 41,6 para 50,2 (ambas incluem as tentativas).23 Mapa de risco da violncia: cidade de So Paulo, op.cit. As taxas foram calculadas com base nosdados de mortalidade de 1995 em relao aos 96 distritos do municpio.


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territrios em que a instituio policial capaz de regular a criminalidade violenta,

e outros em que o monoplio do uso da fora pelo Estado irrisrio ou quase

no existe. Na realidade, a diviso do municpio em subterritrios comprova a

ausncia do Estado para largos contingentes da populao.O enfoque especfico nas faixas etrias de adolescentes (15 a 19 anos) e

jovens (20 a 24 anos) revela um aumento significativo das taxas de homicdio. No

Brasil, mortes por causas externas vm aumentando desde 1980, principalmente

nessas faixas etrias.24 No municpio de So Paulo, esse tipo de morte

corresponde a 85% do nmero de bitos de adolescentes e jovens, sobretudo do

sexo masculino. De 1980 a 1995, a taxa de mortalidade por causas externas

saltou de 152,9 para 312 por 100 mil habitantes na populao de adolescentes e

jovens do sexo masculino.25 O homicdio, dentre as causas externas, o fator

predominante de morte violenta dessa populao. Se em 1980 os homicdios

correspondiam a 38,2% das mortes por causas externas de adolescentes e

jovens do sexo masculino, em 1985 essa proporo se elevou para 61,3%,

aumentou para 63,3% em 1990 e chegou a 71,9% em 1995. No sexo feminino,

essa proporo cresceu de 18,6% em 1980 para 45,1% em 1995, um aumento

significativo, mas cujos valores absolutos so bem inferiores aos do sexo

masculino.26

A comparao entre a taxa geral de homicdio de So Paulo e as taxas de

homicdio da populao jovem e adolescente do sexo masculino evidencia a

gravidade da situao. Em 1995, a taxa de homicdio geral (sem distribuio por

faixa etria e por sexo) era de 43/100 mil.27 No mesmo ano, selecionadas as

faixas etrias de 15 a 19 anos e 20 a 24 anos do sexo masculino, as taxas se

24 MELLO JORGE, M. H. P. Adolescentes e jovens como vtimas. In: PINHEIRO, P. S. et al.(org.). So Paulo sem medo: um diagnstico da violncia urbana. Rio de Janeiro, Garamond, 1998,p. 101. Causas externas so causas violentas, no naturais, que podem ser intencionais ou no-intencionais e compreendem acidentes de todos os tipos, suicdios e homicdios (p. 97).25Idem, p. 105.26Idem, pp. 108-116.27Mapa de risco da violncia: cidade de So Paulo, op. cit., p. 4.


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elevam para 186,7 e 262,2 respectivamente. 28 De 1980 a 1995, a taxa de

homicdio cresceu de modo expressivo nessa populao de 15 a 24 anos: em

1980 ocorriam 58,8 homicdios por 100 mil habitantes; em 1985 esse coeficiente

saltou para 168,8, em 1990 para 197,9 e em 1995 para 224,7

29

, ano em que setornou fator de 71,9% das mortes por causas externas.

Como se pode observar, a proporo de homicdios vem aumentando

aceleradamente, tornando-se a principal causa de morte de jovens e

adolescentes, sobretudo do sexo masculino, sendo a arma de fogo o principal

meio empregado.30 A populao de adolescentes e jovens a mais atingida,

principalmente os ltimos, apresentando as maiores taxas de homicdio da

cidade. Anlise das taxas de homicdio da faixa etria entre 20 e 24 anos nas

oito delegacias seccionais de polcia do municpio de So Paulo indica como

essas mortes se distribuam espacialmente em 1995. A 6 seccional (Santo

Amaro) apresentava a maior taxa, 175,4 por 100 mil habitantes, seguida pela 8

(Guaianazes) e pela 7 (Itaquera), cujas taxas correspondiam a 146,6 e 112,7

respectivamente.31

O estudo sugere uma associao entre condies socioeconmicas e

risco de violncia. As trs seccionais mais violentas tiveram as piores avaliaes

em condies socioeconmicas: a seccional de Santo Amaro apresentou amaior taxa de homicdio e foi classificada em penltimo lugar em condies

socioeconmicas; a de Guaianazes apresentou a segunda maior taxa de

homicdio e a pior posio em condies socioeconmicas, seguida pela de

Itaquera, com a terceira maior taxa de homicdio e a terceira pior posio em

28Idem, p. 110.29Idem, p. 116.30

Idem, p. 110.31 Mapa de risco da violncia: cidade de So Paulo, op. cit., pp. 7-8. Essas taxas se referem a jovensde ambos os sexos e a mdia das 8 seccionais de 105 homicdios por 100 mil habitantes. Sefossem considerados apenas os homicdios de homens entre 20 e 24 anos, as taxas seelevariam. No estudo de M. H. P. Mello Jorge, a taxa de homicdio par a a mesma faixa etria em1995 superior (135,6 por 100 mil), sendo 262,2 para o sexo masculino e 16,2 para o feminino(MELLO JORGE, M. H. P. Adolescentes e jovens como vtimas. In: PINHEIRO, P. S. et al.(org.). So Paulo sem medo: um diagnstico da violncia urbana, op. cit., p. 110). A variaoprovavelmente se deve diferena das fontes consultadas em cada pesquisa.


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condies socioeconmicas.32 Outros estudos tambm identificam na zona sul da

cidade, na rea relativa 6 delegacia seccional de polcia, a maior

concentrao de homicdios. Essa situao se verifica desde o incio da dcada

de 80: na regio de Santo Amaro localiza-se a maioria dos distritos com maiorndice de homicdios entre 1982 e 1995.33 Constata-se ento a variao do risco

de violncia por faixa etria e por regio da cidade de So Paulo: so

adolescentes e jovens do sexo masculino, sobretudo os ltimos, residentes na

periferia (zonas sul e leste) e nas regies mais pobres, com piores condies

socioeconmicas, as maiores vtimas de homicdio.34

No possvel ignorar a diferena de realidades na discusso da

instituio policial. Na Amrica Latina, com algumas excees, o Estado no vem

cumprindo sua funo de pacificao, no logrou submeter nem cidados nem

seus prprios organismos a um controle conseqente.35 Os dados comprovam

que o Brasil no se encontra entre as excees, e juntamente com Cuba e

Colmbia apresenta tendncias crescentes de mortalidade por causas

externas.36 No caso de So Paulo, observa-se que os indicadores de violncia

variam entre as diversas regies e que a incapacidade estatal de regular a

violncia muito maior nas periferias, onde so mais intensos os conflitos

violentos dentro dos grupos sociais e entre a polcia e a populao. Da a guerrade todos contra todos, pois no h controle dos grupos sociais nem dos

organismos estatais: os habitantes se matam e so mais facilmente mortos pela

polcia.

32Mapa de risco da violncia: cidade de So Paulo, op. cit., p. 8.33 MINGARDI, G. O Estado o o crime organizado, So Paulo, Instituto Brasileiro de Cincias

Criminais, 1998, p. 137; FEIGUIN, D., LIMA, R. "Tempo de violncia: medo e insegurana emSo Paulo". In: So Paulo em perspectiva, SP, vol. 9, n 2, abr./jun. 1995, p. 78.34 Observe-se ainda que h diferena de risco por regio conforme o tipo de crimimalidade: oscrimes contra o patrimnio concentram-se nas regies com melhores condies scio-econmicas, j os crimes contra a vida, nas perifricas (Mapa de risco da violncia).35 WALDMANN, P. Introduccin. In: Justicia en la calle. Ensayos sobre la policia en America Latina.1996, p. 21.36Mapa de risco da violncia: cidade de So Paulo, op. cit., p. 3.


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Captulo 1 - Polcia e Violncia Ilegal

1 - Estrutura e funo da polcia

No Brasil, so as polcias estaduais - Polcia Civil e Polcia Militar - que

realizam a maioria das atividades policiais. Ambas esto subordinadas ao

governador de Estado e tm suas atribuies definidas na Constituio Federal enas Constituies Estaduais. A polcia civil exerce funes de polcia judiciria e

apurao das infraes penais, exceto as militares, e polcia militar cabem o

policiamento ostensivo e a preservao da ordem pblica.37 Em suma, a polcia

civil faz investigao e a militar responsvel pelo policiamento ostensivo e

preventivo. Essas atribuies so regulamentadas em decretos-lei federais e

estaduais e em lei complementar, no caso das polcias paulistas.

A configurao atual da Polcia Militar do Estado de So Paulo data de

1970, quando o decreto-lei estadual n 217 determinou a unificao das duas

polcias fardadas ento existentes, Fora Pblica e Guarda Civil, sob a

denominao de Polcia Militar do Estado de So Paulo.38 Constituiu-se ento a

Polcia Militar com os integrantes da Fora Pblica, que permaneceram com os

mesmos postos e graduaes de que eram titulares, e com o aproveitamento de

componentes da Guarda Civil, de acordo com as condies impostas pelo

decreto, que criou igualmente um Quadro em Extino da Guarda Civil de So

Paulo, pelo qual os componentes da corporao extinta tambm poderiam

37 Constituio Federal, Artigo 144, pargrafos 3 e 5.38 Fica constituda a Polcia Militar do Estado de So Paulo, integrada por elementos da ForaPblica do Estado e da Guarda Civil de So Paulo, na forma deste Decreto-Lei... (Decreto-Leiestadual n 217, de 8 de abril de 1970, art. 1).


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optar39. A legislao referente extinta Fora Pblica foi aplicada Polcia

Militar40, mantendo-se a estrutura militar da Fora Pblica e extinguindo-se a

Guarda Civil. Na prtica, "Polcia Militar do Estado de So Paulo" foi a nova

denominao dada Fora Pblica.

41

A competncia das polcias militares definida pelo decreto-lei federal

667/69 e, no Estado de So Paulo, pelo decreto-lei 217/70, que segue as

disposies do federal. O decreto 667 reorganizou as polcias militares e corpos

de bombeiros dos Estados e permanece em vigor com algumas alteraes.

Definindo a competncia das polcias militares, atribui-lhes com exclusividadea

execuo do policiamento ostensivo, fardado.42 Alm disso, determina-lhes a

competncia para atender convocao, inclusive mobilizao, do governo

federal em caso de guerra externa ou para prevenir ou reprimir grave perturbao

da ordem ou ameaa de sua irrupo, subordinando-se Fora Terrestre para

emprego em suas atribuies especficas de polcia militar e como participante

da Defesa Interna e da Defesa Territorial43 - reafirmando a condio das polcias

militares de foras auxiliares e reserva do Exrcito, prevista pela Constituio

Federal44, que ratificou a determinao da legislao anterior a esse respeito. A

atribuio de policiamento ostensivo sua principal atividade, exercida

cotidianamente.Ao decreto-lei 667 seguem-se dois decretos federais para

regulamentao das polcias militares e dos corpos de bombeiros,

estabelecendo princpios, normas e conceitos para a aplicao do 667/69. O

decreto 66.862/70 (8/7/1970) define policiamento ostensivo como a ao policial

39 Decreto-Lei estadual n 217, .art. 2 , 3 e 7 .40 Decreto-Lei estadual 222, de 16 de abril de 1970, art. 1 .41 As origens da Polcia Militar do Estado de So Paulo remontam ao ano de 1831, quando foi

criada a Guarda Municipal Permanente. A partir de ento, a fora policial paulista, que seconsolidou durante a Primeira Repblica, mudaria de nome vrias vezes - Corpo PolicialPermanente, Fora Pblica Estadual, Fora Policial, Fora Pblica, Fora Pblica do Estado deSo Paulo - at tornar-se Polcia Militar do Estado de So Paulo, com a unificao das polciasfardadas em 1970.42 Decreto-Lei federal 667/69, art. 3, a.43 Decreto-Lei federal 667/69, art. 3, d.44 Art. 144, pargrafo 6 .


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em cujo emprego o homem ou a frao de tropa engajados sejam identificados

de relance, quer pela farda, quer pelo equipamento, armamento ou viatura.45 O

decreto 88.777 (30/9/1983) substitui o anterior e introduz algumas modificaes,

destacando a exclusividade das polcias militares na execuo do policiamentoostensivo e sua finalidade de manuteno da ordem pblica. Desde ento,

policiamento ostensivo a ao policial, exclusiva das Polcias Militares, em cujo

emprego o homem ou a frao de tropa engajados sejam identificados de

relance, quer pela farda, quer pelo equipamento, armamento ou viatura,

objetivando a manuteno da ordem pblica. O policiamento ostensivo

classificado em vrios tipos: policiamento ostensivo normal, urbano e rural; de

trnsito; florestal e de mananciais; ferrovirio e rodovirio, nas estradas

estaduais; porturio; fluvial e lacustre; de radiopatrulha terrestre e area; de

segurana externa dos estabelecimentos penais do Estado; e outros fixados em

legislao estadual. 46 No Estado de So Paulo, alm dos relacionados acima,

incluem-se o policiamento de locais e recintos destinados prtica de desportos

ou diverses pblicas, vias e logradouros pblicos, reparties pblicas e

recintos fechados de freqncia pblica, prdios e recintos particulares.47

Verifica-se a dimenso da competncia da PM pelo amplo e diferenciado

conjunto de funes que lhe atribudo. Com efetivo previsto de 88.308 policiais, a maior polcia do Estado de So Paulo e do Brasil. Para termos de

comparao, o efetivo da Polcia Civil paulista no atinge 30 mil policiais.

Estrutura organizacional da Polcia Militar

45 Decreto 66.862, art. 2, 13.46 Decreto 88.777/83, art. 2, 27. Alterando a disposio do decreto anterior, esse decretocondicionou a possibilidade de institui o de outros tipos de policiamento ostensivo por meio dalegislao estadual aprovao do Exrcito: outros fixados em legislao da Unidade Federativa,ouvido o Estado-Maior do Exrcito atravs da Inspetoria-Geral das Polcias Militares.47 Decreto-lei estadual 217/70, art. 9.


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A carreira policial militar se divide em duas categorias - praas e oficiais -

com suas respectivas subdivises hierrquicas. Em ordem crescente de

hierarquia, os praas atuam nos postos de soldado, cabo, 3 sargento, 2sargento, 1 sargento e subtenente; os oficiais, nos postos de 2 tenente, 1

tenente, capito, major, tenente-coronel e coronel. Entre as duas categorias,

encontram-se os praas especiais de polcia, designao dada ao aluno oficial e

ao aspirante a oficial (recm-formado no curso de formao de oficiais). A

grande maioria da corporao constituda por praas (94,3%); os oficiais -

superiores hierrquicos que ocupam os postos de comandantes, chefes,

diretores e instrutores, dirigindo as diversas sees da instituio - totalizam

5,7% do efetivo. Na pgina seguinte, o organograma apresenta essa estrutura

hierrquica.


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Estrutura Hierrquica da Polcia Militar

OFICIAIS DE POLCIA

PRAAS ESPECIAIS DE POLCIA

PRAAS DE POLCIA

2 SARGENTO

TENENTE-CORONEL

MAJOR

1 TENENTE

2 TENENTE

SUBTENENTE

ASPIRANTE A OFICIAL

ALUNOS DA ESCOLA DE FORMAO DE OFICIAL DAPOLCIA

1 SARGENTO

3 SARGENTO

CABO

SOLDADO

CAPITO

CORONEL


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A hierarquia se divide em 13 nveis e se assemelha do Exrcito, com

exceo do posto de general, que no existe na polcia. Essa excessiva diviso

reflete uma rigidez hierrquica que condiciona todo o funcionamento da

organizao policial.H na corporao duas carreiras - uma para oficiais e outra para praas

de polcia militar - marcadas por forte distino hierrquica. A forma de ingresso

diferenciada para ambas as categorias: os oficiais freqentam o Curso de

Formao de Oficiais48, no qual ingressam mediante concurso pblico; j os

praas prestam um outro concurso pblico e fazem o Curso de Formao de

Soldados oferecido pela PM. Concluda a formao, o policial passa a integrar

os quadros da instituio, de oficiais e praas, ocupando os postos e

graduaes iniciais da escala hierrquica.49

O efetivo da corporao majoritariamente masculino (93,6%). Essa

diferena acentua-se ao analisar-se o quadro de oficiais: 97,3% homens e 2,7%

mulheres. Dos 5,7% de oficiais, h apenas 0,15% de oficiais do sexo feminino.

Efetivo Previsto

Oficiais Praas TotalMasculino 4873 77814 82687

Feminino 136 5485 5621Total 5009 83299 88308

Fonte: Decreto 41.136, de 4/9/1996

O efetivo de oficiais distribudo em sete quadros: Quadro de Oficiais de

Polcia Militar (QOPM), Quadro Auxiliar dos Oficiais da Polcia Militar (QAOPM),

Quadro de Oficiais de Administrao (QOA), Quadro de Oficiais de Sade

48 Trata-se de um curso superior (3 grau) com durao de 4 anos oferecido pela Academia dePolcia Militar do Barro Branco, localizada na cidade de So Paulo. Cursos de especializao,tambm oferecidos pela Polcia Mi litar, so exigidos para ascenso na carreira alm do posto decapito.49 Posto o grau hierrquico do oficial e graduao o grau hierrquico do praa.


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(QOS), Quadro de Oficiais de Polcia Feminina (QOPF), Quadro de Oficiais

Especialistas (QOE)50, Quadro de Oficiais Capeles (QOC).

Efetivo Previsto para os Quadros de Oficiais

Coronel Ten Cel Major Capito Tenente SOMAQOPM 51 178 276 822 2450 3777

QOPF 2 6 8 27 93 136QOS Mdicos

DentistasFarmacuticosVeterinrios

1 5111

22531

402542

345154126

4131852010

QOC 1 1 2 2 6

QOE 1 2 13 16QAOPM 18 40 388 446

TOTAL 54 193 335 964 3463 5009

Fonte: Quadro Particular de Organizao da Polcia Militar.

Efetivo Previsto de Praas

QPM-0 (combatentes) Outros (msicos e auxiliares) total

Sten. 1 sgt. 2 /3 sgt. cabo sold. Sten. 1 sgt. 2 /3 sgt. cabo sold.

607 2184 8936 11008 53364 72 290 1074 874 4800 83299

Fonte: Decreto 41.136/1996.

Dentre esses efetivos, destacam-se o Quadro de Oficiais de Polcia Militar

(QOPM), tambm denominados combatentes, que correspondem a 75% dos

oficiais da Polcia Militar e dominam as atividades administrativas e

operacionais, e o Quadro de Praas Combatentes (QPM-0).

de notar a imensa burocracia sustentada pela PM. A existncia de

quadros de oficiais que escapam atividade policial sugere uma montagem da

estrutura de forma a dar grande autonomia corporao, assegurando sua auto -

suficincia.51

50 So os msicos.51 No se tem a posio oficial da corporao a respeito desta questo, mas em seminriorealizado pelo NEV para debater a formao do policial militar, representantes da PM avaliaramnegativamente a existncia de quadros de oficiais que escapam atividade policial, comomdicos ou dentistas. NEV/CEE, Relatrio de Pesquisa: Democracia e Direitos Humanos, 1998.


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O efetivo alocado em unidades operacionais e administrativas.52 A

administrao est concentrada basicamente em sete diretorias (DAL, DAMCO,

DEI, DF, DP, DS e D.Sist) 53 e o trabalho operacional estruturado sob trs

comandos: Comando de Policiamento Metropolitano (CPM), Comando do Corpode Bombeiro (CCB) e Comando de Policiamento do Interior (CPI).54 Tanto as

diretorias quanto os grandes comandos formam, juntamente com o Comandante-

Geral e seu Estado-Maior (assessoria), a cpula da PM ou o Alto Comando -

todos cargos de confiana do comandante-geral, nomeado pelo governador do

Estado. Este estudo concentra-se na estrutura operacional da PM, visto que o

policial se relaciona diretamente com a populao ao desempenhar essa

atividade.

As unidades policiais militares responsveis pelas reas da capital,

Grande So Paulo e do interior do Estado se estruturam sob os trs grandes

comandos. Considerando-se no caso o CPM e o CPI, seguem-se em ordem

decrescente de hierarquia os Comandos de Policiamento de rea Metropolitano

(CPA/M) e os Comandos de Policiamento de rea do Interior (CPA/I), que

compreendem seus batalhes, companhias, pelotes e grupos (destacamentos)

policiais militares.

A estrutura da Polcia Militar, no que diz respeito a sua atividadeoperacional, assemelha-se estrutura da Infantaria do Exrcito. Trata -se de uma

organizao ternria, na qual cada rgo superior comanda trs subordinados.

Por exemplo: o comandante de um batalho (tenente-coronel) comanda trs

companhias; o comandante de uma dessas companhias (capito), por sua vez,

comanda trs pelotes e assim por diante. O Quadro a seguir apresenta a

52 Era a seguinte a distribuio do efetivo por atividade em maio de 1997: 51.744 parapoliciamento geral (61,4%); 25.054 para policiamento ostensivo especializado (28,4%) e 9.042para a administrao (10,2%). Fonte: EM/PM In: Braz Araujo (org.). A Situao Atual das PolciasMilitares no Brasil. Comeando por So Paulo, vol. 1.53 Respectivamente: Diretoria de Apoio Logstico, Diretoria de Assuntos Municipais eComunitrios, Diretoria de Ensino e Instruo, Diretoria de Finanas, Diretoria de Pessoal,Diretoria de Sade, Diretoria de Sistemas. A PM possui um extenso corpo burocrtico que ocupagrandes instalaes.54 Ver organograma da Polcia Militar em anexo.


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composio hierrquica dessas unidades operacionais. Para cumprir funes

administrativas e operacionais, os policiais so designados de acordo com seu

nvel na hierarquia militar: a cada funo corresponde um grau hierrquico.

Atividade operacional

FUNO GRAU HIERRQUICO

Grandes Comandos (CPM, CPI, CCB) coronis (mais antigos na carreira)

Comando de Policiamento de rea coronel55Batalho PM (unidade de rea) tenente-coronel

Companhias PM capito

Peloto tenente

Grupo PM (destacamento) sargento

Fonte: entrevistas realizadas na Diretoria de Ensino e Instruo da PMESP em 1997.

2 - Violncia Policial Ilegal

A questo proposta na Introduo trata da dificuldade de conciliar as

prticas da instituio policial s prescries do regime constitucional brasileiro.

O problema est relacionado ao carter discricionrio da atividade policial,

carter que dificulta de certa maneira a aplicao rigorosa de parmetros para

delimitao do uso legtimo da fora no desempenho da atividade, a fim de

distinguir a ao discricionria da simplesmente arbitrria.56

Em certas situaes, o policial autorizado a usar a fora fsica para

cumprir seu dever legal. Em caso de resistncia armada a uma abordagem, por

exemplo, o uso de armas de fogo protegido pela lei, nos limites da legtima

defesa e do estrito cumprimento do dever legal. 57 Ao empregar a fora em tal

situao, o policial, de acordo com a lei, no comete crime, pois no h crime se

55 Os coronis com menos tempo de carreira so designados para comandar o policiamento derea do interior, que no Estado de So Paulo est dividido em 12 regies (12 CPAs-I).56 Discricionariedade a margem de liberdade conferida pela lei ao agente pblico para quecumpra seu dever; o poder de o agente pblico agir ou no, de decidir atos de sua competncia,dentro dos limites legais, para realizar o interesse pblico. (DINIZ, M. H. Dicionrio Jurdico. SoPaulo, Saraiva, 1998, vol. 2).57 GRECCO. Abordagem policial. In: A Fora Policial. Polcia Militar do Estado de So Paulo, p.


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o fato ocorre em estrito cumprimento do dever legal.58 Aes policiais violentas

que resultam em homicdio podem ser includas nessa causa de excluso de

ilicitude, tornando-se legtimas. A jurisprudncia entende que agem em estrito

cumprimento de dever legal os policiais que matam um homicida que faz uso dearma ao receber voz de priso.59

Circunscrito aos parmetros legais, o uso da fora pelo policial no

constitui crime, do contrrio o agente dever ser responsabilizado pelo excesso.

Em todas as causas de excluso de ilicitude pode haver excesso do agente. Isso

ocorre quando ele, aps iniciar seu comportamento em conformidade com a

justificativa, ultrapassa os limites legais desta, excede-se nela.60 Da a noo de

estritocumprimento do dever legal: se o agente excede os limites de seu dever,

h excesso ilcito de poder. Impe-se que a ao fique limitada ao estrito

cumprimento do dever legal61.

O problema consiste justamente em avaliar como empregada a fora

fsica nas aes policiais, se o emprego da fora ocorre normalmente de acordo

com as prescries legais ou se ultrapassa seus limites, ferindo direitos

fundamentais do cidado. Trata-se de analisar, no caso, as aes que escapam

ao enquadramento legal, sejam elas resultantes de excessos cometidos nos

casos de estrito cumprimento do dever legal ou de condutas claramentedesviantes ou criminosas. A polcia possui objetivos legais e sua ao deve

executar-se por meios admitidos em lei: os meios de ao tambm devem ser

legais, ou previstos na lei ou admitidos pela lei.62 precisamente esse critrio

de delimitao - objetivo legal, meios de ao limitados pela lei - que legitima a

ao policial e a diferencia das aes criminosas cometidas por bandidos.

86.58 Cdigo Penal Militar, art. 42; Cdigo Penal, art. 23.59 DELMANTO, C. Cdigo Penal Comentado, So Paulo, Renovar, 3 ed. 1991, p. 42.60 DELMANTO, C. Cdigo Penal Comentado, p. 41.61 DELMANTO, C. Cdigo Penal Comentado, p. 42.62 DALLARI, D. A. A polcia e as garantias de liberdade. In: MORAES, B. B. (org).O Papel daPolcia no Regime Democrtico, So Paulo, Magerar, 1996, p. 55.


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Pode-se afirmar que na prtica esse critrio no se estabeleceu

razoavelmente no Brasil. Com a redemocratizao, a violncia policial passou a

ser uma preocupao da sociedade, ou de grupos da sociedade, mais

especificamente aqueles ligados defesa dos direitos humanos, e a instituiose tornou objeto de investigao. Por um lado, estudos que analisam a polcia

como instrumento de poder caracterizam a fora policial como um elemento

essencial de controle das classes populares. Ao exercer seu papel repressivo de

controle social, a instituio policial no restringe sua ao s formalidades

legais. Referncias a maus-tratos de autoridades policiais contra esses cidados

so contnuas tanto nos perodos de limitada democracia quanto nos regimes de

exceo, acentuando-se nesses ltimos o desrespeito s garantias

constitucionais de direitos individuais.63 Com a especializao da violncia, o

arbtrio e a impunidade policiais, disseminados durante o regime autoritrio,

aprofundaram uma dinmica j presente nos rgos repressivos mesmo antes de

1964.64 Prticas policiais comuns na dcada de 70, como grandes operaes de

rondas em que eram feitas detenes e revistas de suspeitos, eram socialmente

discriminatrias e geralmente ilegais. No faltam exemplos de aes

desastrosas que provocaram a morte das pessoas abordadas, alm de

ameaas, espancamentos, torturas dos detidos etc. Com a pretenso de conter acriminalidade e o objetivo de controlar as classes populares, o vigilantismo

policial combatia uma populao potencialmente suspeita.65

A abordagem organizacional, por outro lado, tambm indica a

desvalorizao dos formalismos legais no trabalho policial cotidiano. Mais do

que categorias legais, [so] ideologias e esteretipos formulados

organizacionalmente [que] orientam a ao dos membros de linha em sua

63 PINHEIRO, P. S. Violncia e cultura. In: LAMOUNIER, B. et alii (org.). Direito, cidadania eparticipao. So Paulo, T. A. Queiroz, 1981.64 PINHEIRO, P. S.; SADER, E. O controle da polcia no processo de transio democrtica noBrasil. Temas IMESC, So Paulo, 1985, vol. 2, n. 2, p. 91.65 PINHEIRO, P. S. Polcia e crise poltica. In: PAOLI, M. C. et. alii (org.).A violncia brasileira.So Paulo, Brasiliense, 1982, p. 69-79; FERNANDES, H. R. Rondas cidade: uma coreografia dopoder, Tempo Social, So Paulo, 1989, vol. 1, n. 2, p. 121-134.


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atividade rotineira... 66 Escapar ao formalismo da lei, na perspectiva dos policiais,

condio para a eficincia do trabalho policial. 67 Resultado dessa conduta

abusiva e ilegal a violao dos direitos fundamentais integridade fsica e

vida, sendo expressivas as transgresses cometidas por agentes do Estado,apesar das mudanas ocorridas desde a instaurao do novo regime

constitucional. A partir da redemocratizao, os dados sobre a violncia policial

passaram a ser sistematizados, permitindo algumas interpretaes do fenmeno.

No caso da PM paulista, o nmero de vtimas fatais em razo de confrontos

sugere um questionamento da legalidade das aes policiais.68 O Quadro a

seguir d a dimenso do emprego da fora policial militar no Estado de So

Paulo entre 1981 e 1992:

Quadro 1

Mortes e ferimentos em aes da PM no Estado de So Paulo entre 1981 e 1992

Ano Civis Mortos PMs Mortos Civis Feridos Policiais feridos

1981 300 - - -

1982 286 26 74 -

1983 328 45 109 -

1984 481 47 190 -

1985 585 34 291 -

1986 399 45 197 -1987 305 40 147 559

1988 294 30 69 360

1989 532 32 135 -

1990 585 13 251 256

1991 1140 78 - 250**

1992 1359* 59 317 310**

* Este nmero no inclui os 111 mortos na Casa de Deteno do Carandiru.

** Estimativa aproximada fornecida informalmente pela PM.

66 PAIXO, A. L. A organizao policial numa rea metropolitana. Dados. Revista de CinciasSociais, Rio de Janeiro, 1982, vol. 25, n. 1, p. 64.67Idem, p. 7468 Em princpio, as condenaes na justia deveriam ser o critrio para indicar a dimenso daviolncia policial. Dadas as circunstncias, como se v a seguir, no se pode tom-las de fatocomo critrio suficiente.


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Fonte: Os Direitos Humanos no Brasil, NEV-CTV (USP), So Paulo, 1993, p. 18 -20.

Os dados sobre a violncia policial no so homogneos, encontram-se

lacunas e pequenas variaes do nmero de mortes e feridos nas pesquisasbaseadas em fontes oficiais. Em um primeiro momento, os dados quantitativos

do um panorama do problema da violncia policial, indicando grande nmero de

mortes de civis sobretudo nos anos de 1991 e 1992. Como se v, as aes

policiais militares resultaram em 1470 mortes em 1992,69 nmero que

corresponde a um tero do total de homicdios cometidos no Estado de So

Paulo naquele ano.

Para justificar esses ndices, a instituio alega de modo geral que as

mortes resultam do combate criminalidade nas ruas. Contudo, se primeira vista

o emprego da fora pode ser entendido como resultado da represso necessria

e legal, a anlise dos dados leva ao questionamento de tais aes. Durante o

perodo em questo, a ao repressiva da polcia militar resultou em mais civis

mortos que feridos, embora o padro de tiroteios em confrontaes reais deva

resultar em uma proporo maior de feridos que de mortos.70 Assim como

acontece com os policiais militares em So Paulo, seria de esperar nessas

situaes um nmero maior de civis feridos ao de mortos. Estudo comparadoentre as polcias das cidades de So Paulo, Los Angeles, Nova York, Buenos

Aires e Cidade do Mxico mostra como a PM paulista se destaca por recorrer de

forma mais intensa violncia fatal. 71 A comparao entre o nmero de civis

mortos pelas polcias de outras grandes metrpoles d uma medida do grau da

violncia policial em So Paulo e de sua discrepncia em relao aos padres

internacionais. Entre os anos de 1992 e 1995, a ao policial militar resultou na

morte de 2097 civis na Grande So Paulo (ver Quadro 2). Em contrapartida, entre

1990 e 1993, 117 civis foram mortos pela polcia de Nova York; 48 civis foram

69 Incluindo os 111 presos mortos na invaso da Casa de Deteno do Carandiru pela PM apsrebelio.70 Ver CHEVIGNY, P. The Edge of Knife, 1994, p. 45.71Idem, ibidem.


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mortos pela polcia de Los Angeles entre 1991 e 1992; e 230 civis foram mortos

pela polcia de Buenos Aires entre 1986 e 1990.72 Embora no compreendam

exatamente o mesmo perodo, os dados servem de referncia para avaliar o uso

da fora pela polcia militar em So Paulo.Quadro 2

Civis e PMs mortos e feridos na Grande So Paulo entre 1992 e 1995

Ano Civis mortos Civis feridos

1992 1190 165

1993 243 194

1994 333 194

1995 331 220

Fonte: Secretaria de Segurana Pblica do Estado de So Paulo

Outro dado relevante que em 1991, ano em que se verifica um aumento

do nmero de policiais mortos em relao aos anos anteriores (ver Quadro 1),

70% das mortes de policiais militares no ocorreram em confrontao, mas em

acidentes ou fora de servio.73 Como indicam os dados do Quadro 3, essa

situao no se modificou em 1994 e 1995, quando a grande maioria dos

policiais militares morreu fora de servio (85,3% e 79,6% respectivamente). Os

policiais so vtimas de aes violentas geralmente no desempenho deatividades extra-oficiais, sobretudo de segurana privada, ao passo que as

mortes de civis ocorrem durante o servio policial. Se tais mortes civis

resultassem exclusivamente de confrontos reais com agentes policiais no

cumprimento do dever legal, a maior probabilidade de o policial ser vitimado

ocorreria tambm nessas situaes de confronto durante o servio. Como ocorre

o contrrio, a menor proporo de policiais vitimados em servio permite colocar

em dvida a verso freqentemente apresentada pela PM de que as mortes de

civis resultam de confrontos que justificam o emprego da fora no cumprimento

do dever legal.

72Idem, p. 105, p. 243 e p. 272.73 CALDEIRA, T. P. R. City of Walls: Crime, Segregation and Citizenship in So Paulo, 1992, p. 173.


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Quadro 3

PMs mortos e feridos no Estado de So Paulo, 1994-1995

1994 1995PMs mortos em servio 25 23

PMs mortos em folga 104 90PMs feridos em servio 216 224PMs feridos em folga 297 289

Fonte: Secretaria de Segurana Pblica do Estado de So Paulo

O questionamento da verso oficial resultante da anlise quantitativa dos

dados reforado pelas informaes apresentadas em relatrios de entidades

de defesa dos direitos humanos. Segundo esses relatrios, grande parte das

mortes de civis so extralegais, execues decorrentes de aes arbitrrias deuma polcia que se outorga o direito de fazer justia com as prprias mos. 74

Com base em trabalhos realizados por pesquisadores, os relatrios de direitos

humanos descrevem casos exemplares de uso ilegal da fora pela PM e do

suporte problematizao da violncia policial. Sob a alegao de resistncia

priso seguida de morte, os confrontos so justificados pela PM como

decorrncia de situaes em que o policial age no cumprimento da lei. Em

muitos casos, reportam os relatrios, as evidncias contrariam essa alegao e

indicam que houve execuo da vtima, a despeito da dificuldade de provar a

ilegalidade dessas aes policiais na Justia.

Segundo os promotores do Ministrio Pblico que atuam na Justia Militar

estadual,75 mesmo que existam evidncias ou suspeitas de ilegalidades, nem

74 Ver Human Rights Watch, Final Justice: Police and Death Squad Homicides of Adolescents inBrasil, 1994. NEV e CTV (USP), Os Direitos Humanos no Brasil, 1993. Americas Watch/NEV(USP), Violncia Policial Urbana no Brasil: Mortes e Tortura pela Polcia em So Paulo e no Rio deJaneiro nos ltimos Cinco Anos (1987-1992), 1993. Americas Watch, Violncia Policial no Brasil:

Execues Sumrias e Tortura em So Paulo e Rio de Janeiro, 1987.75 Os policiais militares so processados e julgados pela Justia Militar estadual nos crimesmilitares definidos em lei. H oito promotores na Justia Militar estadual: so promotores decarreira do Ministrio Pblico (integram o Ministrio Pblico de So Paulo) alocados na JustiaMilitar. So encarregados de produzir as provas, fazer a denncia ou pedir o arquivamento dosinquritos policiais e recorrer das decises. Foram entrevistados cinco desses promotores paraesta pesquisa. Todos apontam as mesmas dificuldades de trabalhar na Justia Militar nos casosde crimes praticados por policiais militares contra civis e afirmam que a posio do MinistrioPblico a esse respeito unnime.


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sempre possvel comprov-las, e a ausncia de provas consiste no maior

obstculo condenao de policiais militares. Como as investigaes so feitas

pela prpria PM mediante os inquritos policiais militares,76 as provas podem ser

facilmente manipuladas e um crime transformado em ao legtima. Antesmesmo de comear a investigao, os agentes envolvidos podem

descaracterizar o delito j no momento em que aparentemente prestam socorro

vtima. Muitas vezes a morte j um fato consumado, mas os policiais

transportam o corpo para um hospital, dando indcios de cumprimento do dever

legal e dificultando a comprovao de ilegalidade da ao.77 Conforme o caso, o

laudo pode contradizer a verso policial, indicando que houve execuo da

vtima. De qualquer forma, resistncia priso seguida de morte a justificativa

constante nos inquritos policiais militares, prevalecendo no processo essa

verso oficial quando no h provas nem testemunhas que a contrariem. De

acordo com os promotores, a maioria dos inquritos no termina em processo,

pois no h elementos para fazer a denncia.78 A duplicidade de investigao -

civil e militar - permite que os promotores levantem dvidas quanto

descaracterizao do crime por agentes policiais ao confrontar os dois

inquritos. Analisando a ocorrncia, o Ministrio Pblico leva em considerao

as circunstncias do crime - local, horrio, testemunhos -, que podem trazerindcios de execues. A apurao dos fatos depende tambm da cooperao

da sociedade, da presso das ONGs de direitos humanos, das testemunhas etc.

A partir dos dados obtidos, os promotores podem colocar em suspeio a

veracidade do inqurito policial militar e, se possvel, transformar essas suspeitas

76 O inqurito policial militar foi institudo durante o regime militar (Dec reto Lei 1002, de21/10/1969). A partir de ento, os crimes praticados por policiais militares passaram a serinvestigados pela prpria PM. Em alguns casos, como os de resistncia priso seguida demorte, h uma duplicidade de investigao, pois a vtima tambm cometeu um crime - deresistncia priso - e a polcia civil faz a apurao mediante o inqurito policial civil. Nessescasos, possvel comparar as duas investigaes.77 Ver BARCELLOS, C. Rota 66. A Histria da Polcia que Mata, So Paulo, Globo, 1993.78 Os promotores entrevistados forneceram informaes que no esto disponveis em textospublicados, uma vez que os arquivos da Justia Militar no esto abertos ao pblico. De qualquermaneira, a informao de que a maioria dos inquritos no se torna processo se baseia naexperincia de trabalho dos prprios promotores e serve para dar uma idia do funcionamento daJustia Militar estadual.


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em provas. Essas dificuldades so confirmadas em relatrio da Human Rights

Watch/Americas, que descreve todos os empecilhos condenao de policiais

criminosos.79

A viso dos prprios policiais militares d sustentao ao panoramatraado a respeito da violncia policial. Exposto ao debate pblico, o tema

provoca polmica, sobretudo devido polarizao que norteia o trata mento da

questo. Direitos humanos e atividade policial so colocados em lados opostos,

em parte porque os direitos humanos permanecem associados idia de

direitos de bandidos, idia que encontra respaldo tanto na polcia quanto na

sociedade. Contra as crticas freqentes, a corporao adota muitas vezes a

posio defensiva e limitada de afirmar que os casos de violncia policial so

isolados e que so tomados os procedimentos cabveis para a punio dos

policiais envolvidos nessas ocorrncias. Alm de influenciada pelo conflito

ideolgico direitos humanos / polcia, a posio oficial apresentada em pblico

limitada pela homogeneidade que normalmente uma corporao militar impe ao

prprio discurso ao se expor sociedade. O recurso a fontes primrias, a

monografias redigidas por oficiais da Polcia Militar em cursos de

aperfeioamento, permite apreender a maneira como uma parte do meio oficial

aborda o problema da violncia policial dentro da prpria corporao, fora dapolarizao que caracteriza o debate pblico.80

Em um universo de aproximadamente 1.500 monografias que tratam dos

temas mais diversos, visto ser diversificado o campo de atuao da corporao

79 Human Rights Watch/Americas, Brutalidade Policial Urbana no Brasil, 1997, pp. 22-27.80 Trata-se de um conjunto de monografias redigidas por oficiais da Polcia Militar em dois cursospromovidos pela PM/SP: Curso de Aperfeioamento de Oficiais (CAO) e Curso Superior dePolcia (CSP). Tais cursos so oferecidos para oficiais em determinada fase da carreira e so

obrigatrios para os que pretendem ascender na hierarquia alm do posto de capito. Sorealizados no Centro de Aperfeioamento e Estudos Superiores da Polcia Militar duranteaproximadamente 5 meses e correspondem a uma ps-graduao lato sensu. O Curso deAperfeioamento de Oficiais oferecido aos capites e requisito para promoo ao posto demajor. O Curso Superior de Polcia oferecido a tenentes -coronis e majores como exignciapara o posto de coronel. Ao final dos cursos, os oficiais devem apresentar uma monografia a serexaminada por uma banca composta por instrutores da Polcia Militar e professores de outrasinstituies. A produo de monografias teve incio em 1984; elas so fontes de pesquisa ereferncias de estudo para os prprios polic iais militares, sobretudo durante a participao nos cursos.


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(policiamento de trnsito, florestal, guarda externa de presdios, defesa civil etc.),

os trabalhos dedicados questo da violncia policial tm por objetivo explicar e

buscar solues para o problema. Escritas por oficiais, as monografias so

representativas da realidade profissional da Polcia Militar e constituem uma fonteprivilegiada de pesqui sa, pois o trabalho de campo na polcia mostra que no

habitual o reconhecimento explcito e realista do problema da diante dos civis

ou do pblico externo, referncias comuns na corporao aos no policiais. No

interior da corporao, a violncia policial um tema constrangedor e de difcil

abordagem.

Nas monografias, a motivao do questionamento da violncia policial por

parte dos oficiais abrange desde razes de fundo religioso at a preocupao

com a sobrevivncia institucional da Polcia Militar. Os oficiais introduzem o tema

geralmente com a seguinte constatao: a violncia policial existe e o lado

negativo da corporao. A Polcia tem uma face lmpida, que cumpre bem o seu

papel social, e outra suja, onde existe o vrus demolidor.81 Na viso desses

oficiais, a violncia policial uma das principais causas da degradao da

imagem da instituio e uma ameaa a sua continuidade, uma vez que por esse

motivo chegou a ser proposta a extino das polcias militares. 82 Em seguida,

descreve-se o fenmeno, identificado com clareza, semelhana dos relatriosde denncias de violaes dos direitos humanos: atos violentos praticados por

integrantes da PM, em servio ou fora de servio, contra cidados (populao ou

delinqentes) ou mesmo familiares dos prprios policiais, que vo do abuso de

autoridade a leses corporais e homicdios. Ilustram o problema algumas

tipologias do policial violento: o policial truculento, o policial arbitrrio, o policial

prepotente, o policial arrogante etc. so os sujeitos de diversas prticas abusivas

e/ou ilegais. s tipologias so acrescentadas descries de casos de violncia

policial que se tornaram pblicos pela imprensa e os vivenciados pelos prprios

autores. Os comportamentos so qualificados ora como agressivos, ora

psicologicamente desequilibrados, podendo ser sintetizados como violentos e

81 Cap. PIRES, A. C. Violncia policial. Estudo de casos. CAO-I/1986 (19).


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ilegais, tais como, nas palavras dos oficiais, bater em pessoas indefesas, em

presos algemados, abusar do poder, julgar-se acima de todos, arbitrar de acordo

com sua vontade particular e contra a lei etc. Em suma: ele o juiz, o carrasco e

o executor. Aplica a pena e a executa, batendo, torturando e matando. o todo-poderoso, boal e soberano. 83

Ao definir o objeto, os autores diferenciam a violncia policial do uso

legtmo da fora, prerrogativa da instituio policial. Em participaes da PM no

debate pblico, no raro so confundidos esses conceitos, provavelmente em

virtude da posio defensiva e corporativa, que alarga a noo de uso legtimo

da fora, permitindo que nela sejam includos atos de violncia ilegal. Como

salienta um oficial, seu tema de trabalho no o problema da violncia causada

por reao necessria e circunstancial, mas as causas da violncia fcil,

covarde, gratuita e inadmissvel, que compromete a toda uma tradicional e

gloriosa Corporao.84 Ainda que um ou outro oficial apresente a PM ora como

bode expiatrio na rea da violncia e da criminalidade, ora como vtima da

imprensa sensacionalista, predomina o reconhecimento de que a violncia

policial um grave problema, que deve ser analisado independentemente dessas

questes paralelas. As seguintes passagens so exemplares quanto

caracterizao da violncia policial:

O policial militar, que convive com os recursos da violncia

arbitrria, pode aprender essa prtica e passar a gostar desse

convvio. Desumano, preposto, arbitrrio, sempre pronto adoo

do expediente violento, usando a arma e a lei como suportes do

atendimento dos seus impulsos, conscientes ou inconscientes, de

agressividade ou periculosidade, o policial militar torna-se um

marginal amparado e resguardado pela lei. um delinqente maisperigoso, porque usa da sua credencial, do seu ttulo e de sua farda,

82 Ten-cel. ROZA, A. S. Violncia policial militar. CSP-I/1994 (4).83 Ten-cel. ROZA, A. S. Violncia policial militar. CSP-I/1994 (4), p. 16.84 Cap. LUZ, W. A. A violncia policial militar. CAO-I/1992 (9), p. 17.


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para a prtica da violncia. Ele integra uma minoria da PM e a sua

impunidade contamina a prpria Instituio.85

Em breve no teremos uma tropa que objetiva a tranqilidade

pblica com as suas aes, mas sim um bando, que aterroriza eintranqiliza a populao.86

Obviamente esse reconhecimento explcito no chega ao debate pblico.

Frente s crticas, sobretudo quando algum caso de violncia policial se converte

em escndalo, embora a instituio tome as providncias formais de

averiguao, prevalece entre os membros da instituio uma postura defensiva,

preferindo-se atacar o sensacionalismo da imprensa a reconhecer e questionar

as violncias cometidas pelos pares. Nas monografias, alguns oficiais revelam

dificuldade para qualificar a violncia, para apontar os casos mais graves, como

os homicdios, e se referem de maneira genrica violncia policial. Isso no

significa que se distanciem ou estejam alheios a esses casos graves. Se entre os

vrios relatos apresentados em uma monografia de 1986 no h nenhum caso de

homicdio, o autor nem por isso deixa de lembrar que em anos anteriores (...) a

violncia foi mais intensa em quantidade e qualidade, resultando em mortes. 87 A

projeo no passado de problemas que esto sendo vivenciados pelos oficiaistambm aparece com clareza em uma monografia cuja questo central a

preveno das mortes de policiais militares em servio. Nesse caso, a violncia

policial, apontada como ao desastrosa que aumenta a probabilidade de o

policial ser vitimado, reconhecida como prtica estimulada pela instituio:

Temos nos avistado com advogados que tm tido contato com

bandidos e eles nos tm dito que muitos deles no querem ser

maus, mas reagem quando acuados pela polcia por no terem

oportunidade de fugir e por saberem que, se se entregarem, no

85 Maj. SILVA, J. E. Violncia policial militar. CSP-I/1989 (39), p. 7.86 Cap. PIRES, A. C. Violncia policial. Estudo de casos. CAO-I/1986 (19), p. 36-37.87 Cap. PIRES, A. C. Violncia policial. Estudo de casos. CAO-I/1986 (19), p. 30.


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chegaro vivos nas Delegacias, quando no sero na maioria das

vezes maltratados. Parece a mim que estes advogados no deixam

de ter razo, pois houve poca em nossa Corporao que se

estimulava at a prtica do homicdio como medida saneadora

(grifos nossos).88

Curiosamente, o autor cita ainda um caso que teve repercusso na poca

de sua ocorrncia e novamente por ocasio da publicao de um livro sobre

violncia policial em 1993: Rota 66, do jornalista Caco Barcellos.89 Em 1982, o

ento capito Conte Lopes, mais tarde eleito deputado estadual, matou um

operrio em ao desastrosa e ilegal, na qual havia sido ferido tambm um

policial. Na monografia, a morte do operrio narrada de acordo com a verso

publicada na imprensa da poca - ratificada posteriormente por Barcellos -,

condenando a ao policial.

A contradio entre as prescries normativas e a prtica de uma polcia

que deveria sero anjo protetor e zelar pela integridade das pessoas referida a

todo momento pelos oficiais. Segue-se o questionamento do fenmeno: por que

policiais - cidados pacatos, bons chefes de famlia- se transformam em

policiais violentos?90

Por que homens humildes e pacatos quando esto na vidacivil, se modificam e se tornam grosseiros, arrogantes e agressivos aps

investidos nos Poderes de Polcia e de manuteno da ordem pblica? (...) Por

que h grande incidncia de policiais militares arbitrrios, que mesmo sabendo

que seu dever proteger, fazem o contrrio?91

Pode-se verificar com clareza a concordncia entre o discurso de alguns

setores do meio oficial da PM e a avaliao dos crticos da instituio a respeito

da questo da violncia policial. Os apontamentos das monografias confirmam

as consideraes do presente trabalho sobre o problema. Apesar da reduo

88 Cap. OLIVEIRA, V. G. Heris que jazem no mausolu poderiam estar vivos. CAO-II/1987 (30), p.10.89 BARCELLOS, C. Rota 66. Histria da polcia que mata, So Paulo, Globo, 1993.90 Cap. PIRES, A. C. Violncia policial. Estudo de casos. CAO-I/1986 (19).


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das mortes pela polcia a partir de 1993 (ao menos em relao aos anos mais

violentos: 1991 e 1992),92 os ndices ainda so altos e o perodo da

redemocratizao est marcado por um nmero significativo de mortes pela

polcia. Os depoimentos dos prprios policiais, alm dos dados quantitativos,revelam a dimenso do problema a ser enfrentado no processo de consolidao

da democracia brasileira, uma vez que qualquer ao por parte de agentes

estatais que viole direitos fundamentais inaceitvel em um regime dessa

natureza.

Em grande medida, a violncia policial um dos indicadores do modo

como se desenvolve a democracia brasileira. Se em alguns setores ocorreram

progressos inegveis, em outros permanecem prticas autoritrias, que

dificultam a efetivao de direitos de cidadania fundamentais e dos direitos

humanos. Os avanos no campo dos direitos civis introduzidos pela Constituio

de 198893 continuam inexistentes para a maioria da populao que no alcanou

efetivamente, apesar dos princpios formais, o statusde cidadania atribudo aos

membros integrais da comunidade nos regimes democrticos.94 Grande parte

das arbitrariedades dos policiais militares cometida contra suspeitos de aes

criminosas, pessoas sem culpa comprovada. Discriminao social leva

associao da populao pobre a essa categoria,95

a quem no se faz valer osdireitos fundamentais previstos na Constituio. O mesmo problema apontado

em relao polcia civil do Rio de Janeiro, a qual, na medida em que ampara

suas aes na suposta oposio entre as categorias sociais de "trabalhadores"

e "marginais", associa segunda tanto o infrator da lei quanto os social e

economicamente marginalizados96 - o desempregado, o negro, o pobre. Tambm

91 Ten-cel. ROZA, A. S. Violncia policial militar. CSP-I/1994 (4), p. 20.92

A questo da reduo do nmero de mortes ser retomada adiante.93 Constituio Federal, art . 5 , que determina basicamente o direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade.94 MARSHALL, T. H. Cidadania e Classe Social. In: Cidadania, Classe Social e Status. Rio deJaneiro, Zahar Editores, 1967.95 CALDEIRA, T. P.R. Direitos Humanos ou Privilgios de Bandidos? Novos Estudos/Cebrap, SoPaulo, 1991, n. 30.96 LIMA, R. K. A Polcia da Cidade do Rio de Janeiro. Seus dilemas e paradoxos. Rio de Janeiro,


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na tica da polcia a sociedade aparece composta por cidados, tratados de

acordo com as normas do Estado de Direito, e por aqueles que no so

reconhecidos como tais, contra quem incide toda espcie de ilegalidades.

Na letra da lei, conforme o artigo 144 da Constituio Federal, asegurana pblica, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos,

exercida para a preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e

do patrimmio, atravs dos seguintes rgos: polcia federal, polcia rodoviria

federal, polcia ferroviria federal, polcias civis, polcias militares e corpos de

bombeiros militares. Responsvel pelo policiamento ostensivo e preventivo, a

PM deve atuar em contato direto com a populao com o objetivo de zelar pela

segurana pblica. As freqentes violaes integridade das pessoas pela

prpria instituio encarregada de garantir o direito segurana mostram como a

ordem legal muitas vezes descumprida pela PM e como a relao entre a

polcia e a populao ainda no corresponde s expectativas de uma sociedade

democrtica, em que os poderes pblicos devem ser exercidos no mbito das

leis que os regulam. Como poder pblico que transgride leis estabelecidas, a

polcia um dos sintomas da fragilidade da democracia brasileira, incapaz de

superar a sistemtica violao dos componentes liberais (direitos civis)

essenciais no Estado de Direito.97

Polcia Militar do Estado do Rio de Janeiro, 1994, pp. 56-59.97 ODONNELL, G. Sobre o Estado, a Democratizao e alguns problemas conceituais, NovosEstudos/Cebrap, So Paulo, 1993, n 36.


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Captulo 2 - Segurana Pblica e Democracia

Se o uso ilegal da violncia um problema reconhecido pelos prprios

membros da Polcia Militar, abordado pelos oficiais nas monografias, resta saber

as razes da conduta antidemocrtica da PM, passados mais de dez anos de

vigncia da nova Constituio. Com base nos dados apresentados no captulo

anterior, os quais revelam a dimenso da violncia da PM contra civis, possvelformular a hiptese de que essa descaracterizao da funo constitucional da

instituio, responsvel pela segurana dos cidados, est relacionada

basicamente fragilidade ou mesmo inexistncia de uma concepo de

segurana pblica adequada ao Estado de Direito democrtico. O vnculo entre

polcias militares e exrcito e a atribuio de competncia Justia militar

estadual para processar e julgar policiais militares so dois fatores, talvez os

principais, que dificultam a democratizao da concepo de segurana pblica

no Brasil. Sem a pretenso de fornecer uma explicao acabada e exaustiva da

questo, pode-se afirmar que esses dois fatores esto diretamente ligados s

funes historicamente atribudas instituiopolicial brasileira e que eles tiveram

reflexos no funcionamento de sua organizao, uma vez que influenciaram e ainda

influenciam os rumos da segurana pblica no pas.

Para a formulao de uma concepo democrtica de segurana pblica,

pode-se tomar por base a discusso proposta por D. Monjardet a respeito do

artigo dedicado fora pblica na Declarao dos Direitos do Homem e do

Cidado (1789), considerando-se que o artigo enuncia, nos termos de E.

Piccard, tudo o que preciso saber, ou ao menos esperar da polcia em um


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Estado de Direito.98 A Declarao atribui fora pblica a funo primo rdial de

garantir os direitos do homem e do cidado, sendo esta a razo de sua existncia e

de seu mandato legtimo.99 Desde ento, no pode ser outro o ncleo de uma

concepo democrtica de segurana pblica: trata-se de eleger como objetivoessencial da instituio, em primeiro plano, a garantia de direitos, orientando o

desempenho das atividades policiaisem funo desse objetivo preciso.

Na prtica, essa concepo de segurana pblica no vigora, em seu

sentido mais rigoroso, nem mesmo em democracias consolidadas, como no

caso francs. Comparando as prescries do cdigo da polcia na Frana com

os propsitos da Declarao, Monjardet observa a inverso que o cdigo

promove ao definir a finalidade da instituio policial: a garantia de direitos deixa

de constituir a funo essencial da polcia, passando a ser apenas uma exigncia

ou uma condio para a execuo de outrosobjetivos que lhe so conferidos.

Como afirma o autor, comentando essa inverso de valores, uma coisa confiar

instituio a garantia de direitos, o que asseguraria a ordem e a paz pblicas,

outra confiar-lhe a manuteno da ordem e da paz pblicas, sob a condio do

respeito aos direitos, como prescreve o cdigo.100

No caso brasileiro, no h historicamente correspondncia entre os

propsitos da Declarao de Direitos e aqueles expressos nos textos legaisreferentes s foras policiais. Como a prtica policial demonstra, nem mesmo o

respeito aos direitos do homem e do cidado foi efetivamente imposto como

uma condio para o exerccio da atividade policial. Duas razes contriburam

para a formao dessa concepo de segurana que dissociou os fins das

polcias militares do respeito aos direitos, colocando-os muitas vezes em

campos opostos no Brasil, como se ver a seguir.

98 PICCARD apudD. MONJARDET. Ce que fait la police, op. cit., p. 24. Segundo o Art. 12 daDeclarao dos Direitos do Homem e do Cidado: A garantia dos direitos do homem e docidado necessita de uma fora pblica; esta instituda para vantagem de todos, no para usoparticular daqueles a quem ela confiada.99 MONJARDET, D. Ce que fait la police, op. cit., p. 24.100Idem, p. 23-27.


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1 - Polcia e Exrcito

Pode-se associar a debilidade ou mesmo a inexistncia de uma

concepo de segurana pblica adequada ao Estado de Direito democrtico vinculao histrica entre duas instituies com funes diferenciadas, as

polcias militares e o exrcito. O objetivo do exrcito garantir a defesa da Ptria

e os poderes constitucionais, o da polcia garantir a segurana pblica.101 No

h proximidade, objetivamente, entre as atividades de cada uma dessas

instituies em um regime democrtico; polcia atri bui-se a funo

eminentemente civil de policiamento, distinta da atividade militar, finalidade do

exrcito.

Historicamente, o processo de especializao da polcia, ao tornar

exclusividade dessa instituio a tarefa de aplicar a fora fsica dentro de um

grupo social, significou o afastamento dos militares do trabalho de manuteno

da ordem no mbito domstico. Dessa perspectiva, o emprego de unidades

militares internamente representa uma especializao imperfeita da polcia.102

No Brasil, embora a relao entre exrcito e polcia tenha se acentuado

durante o regime autoritrio de 1964, o vnculo histrico entre essas duas

instituies remonta a perodos anteriores. A retomada desse processo por meioda legislao referente s foras policiais estaduais perm ite observar as

conseqncias dessa associao no mbito da segurana pblica. As primeiras

leis que relacionaram as foras policiais ao Exrcito datam do incio do sculo,

quando se estabeleceu a possibilidade de incorporao das polcias

militarizadas estaduais ao Exrcito Nacional:

As foras, no pertencentes ao Exrcito Nacional, que existirempermanentemente organizadas, com quadros efetivos,

composio e instruo uniformes com (os) do Exrcito ativo,

101 Constituio Federal, artigos 142 e 144 respectivamente.102 BAYLEY, D. Patterning of policing. A comparative international analysis, p. 40-41.


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podero ser a ele incorporadas, no caso de mobilizao e por

ocasio das grandes manobras anuais.

(...) A Brigada Militar e o Corpo de Bombeiros do DistritoFederal, bem como as polcias estaduais que tiverem organizao

eficiente, a juzo do Estado Maior do Exrcito, sero

consideradas foras permanentemente organizadas podendo

ser incorporadas ao Exrcito Nacional em caso de mobilizao

deste e por ocasio das grandes manobras anuais. 103

Essas leis indicam que a vinculao d

a instituição policial na democracia

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