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NEGOCIAES INTERNACIONAIS

E POLTICA DOMSTICA:

A DISPUTA DAS PATENTES

ENTRE ESTADOS UNIDOS E BRASIL1

Fernanda Venceslau Moreno2

Resumo: A relao entre as negociaes internacionais e polticas domsticas no pode ser ignorada para a compreenso do comportamento dos Estados no mundo globalizado. A disputa das patentes entre Estados Unidos e Brasil na OMC foi um episdio de muita relevncia no cenrio internacional, sobretudo por dar incio a uma nova rodada de negociaes sobre a propriedade intelectual e o acordo TRIPS. Este trabalho se prope a analisar o comportamento de Estados Unidos e Brasil durante o contencioso, que pode ser compreendido a partir da identificao dos grupos de interesse domsticos e da maneira como se articularam em torno do assunto. Iremos ainda mapear suas aes, buscando consolidar o argumento de que os diferentes segmentos das sociedades tm papis importantes no que tange formulao e conduo das polticas externas dos pases em que esto inseridas. Palavras-chave: Relaes internacionais. Poliarquia. Negociaes internacionais. Polticas domsticas. Interesse nacional.

Abstract: The relationship between international negotiations and domestic policies cant be ignored for the understanding of the behavior of the States in the globalized world. The patent dispute between United States and Brazil in the WTO was an episode of great relevancy in the international scene, specially for starting a new round of intellectual property negotiations and the TRIPS agreement. This paper analyzes the behavior of United States and Brazil during the dispute, that can be understood from the identification of the domestic groups of interest, and of the way they articulated themselves around the subject. We will also map their actions, trying to consolidate the argument that the different segments of the societies have important roles in the formulation and conduction of foreign policies in the countries where they are inserted.

1 Texto elaborado a partir de um Trabalho de Concluso de Curso (TCC) sob orientao do Prof. Ms. Marcelo Fernandes de Oliveira, docente do UNIBERO. 2 Graduada no curso de Relaes Internacionais do UNIBERO.

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Key words: International relations. Poliarchy. International negotiations. Domestic policies. National interest.

O contencioso entre Estados Unidos e Brasil na Organizao Mundial do Comrcio

(OMC) sobre as patentes dos medicamentos para o tratamento de HIV (Vrus da

Imunodeficincia Adquirida)/AIDS (Sndrome da Imunodeficincia Adquirida) iniciou um

ciclo de discusses sobre os direitos dos pases em desenvolvimento de garantir a sua

populao o acesso aos medicamentos na condio de signatrios de acordo internacional

vigente, o Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights (TRIPS).

Esta pesquisa tem por objetivo avaliar a maneira como o cenrio domstico do Brasil

influenciou na deciso da licena compulsria de patentes e desvendar o processo que levou

tomada de tal deciso e como ocorreu a formulao de medidas adotadas pelo governo

brasileiro. Alm disso, reconhecer que elementos impulsionaram os Estados Unidos a se

queixarem junto OMC, identificando grupos de interesse envolvidos com a questo e sua

influncia na formulao de poltica externa.

Desenvolveremos um estudo de caso tendo como parmetro a teoria do Jogo de Dois

Nveis (JDN), que ser utilizada para avaliar a parcela de importncia da influncia do cenrio

e composio de foras domsticas dos pases envolvidos, bem como o peso do nvel

internacional no andamento das polticas domsticas. A pesquisa ser do tipo no

experimental (ex post facto), com dados qualitativos e quantitativos, combinando uma anlise

histrica com a aplicao da teoria escolhida.

Por fim, buscamos consolidar o argumento de que os diferentes segmentos das

sociedades tm papis importantes no que tange formulao e conduo das polticas

externas dos Estados em que esto inseridas e dos variados interesses que se apresentam,

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sendo que os que tm maior poder para encaminhar suas demandas terminam prevalecendo e

orientando-as e boa parte dos processos de negociaes internacionais.

A primeira parte Negociaes Internacionais e Poltica Domstica: Questes Tericas ser dedicada a questes tericas, que embasaro as discusses feitas nas partes seguintes. A segunda parte O Contencioso Brasil-Estados Unidos das Patentes apresentar o desenvolvimento do conflito, primeiramente sob a tica dos Estados Unidos e, num segundo

momento, em relao argumentao e defesa brasileiras. Na terceira parte A Retirada da Queixa e suas Implicaes ser analisada a soluo do conflito junto OMC e sua importncia estratgica tanto para os Estados Unidos quanto para o Brasil.

A compreenso da interlocuo entre o domstico e o internacional nos processos de

formulao de poltica externa de grande relevncia, haja vista que esse processo tende a se

intensificar com o avano da globalizao.

NEGOCIAES INTERNACIONAIS E POLTICA DOMSTICA: QUESTES TERICAS

Este trabalho um estudo de caso, que busca compreender a formulao da poltica

externa brasileira quando o pas optou por utilizar a licena compulsria3 para produzir

medicamentos necessrios no tratamento de HIV/AIDS, encontrando uma lacuna (loophole)

em um acordo internacional vigente: o Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights

(TRIPS). Buscaremos compreender tambm a dinmica que moveu os Estados Unidos a levar

a questo Organizao Mundial do Comrcio (OMC).

Para tanto, a Teoria do Jogo de Dois Nveis (JDN), que tem como principal

formulador e precursor Robert Putnam (1993), foi escolhida, uma vez que a questo abordada 3Licena compulsria a autorizao concedida por um governo a um interessado que no seja o titular da patente de uma inveno para usar essa inveno sem o consentimento do titular da patente. (...) A licena compulsria age de forma a restringir o exerccio desses direitos privados em favor do interesse pblico. (ROFFE, 2003, p. 59)

4

consiste de uma constante interlocuo entre os nveis domstico e internacional, refletindo na

maneira como as negociaes internacionais se desenrolaram. Essa teoria j avanou desde

sua proposio; portanto, para efeito de suporte terico a este trabalho, utilizaremos tambm

os pressupostos advindos do livro Interests, Institutions and Information (MILNER, 1997),

que busca fornecer um modelo terico mais abrangente e estruturado, que se mostrou bastante

aplicvel a esse objeto.

Na perspectiva sugerida acima, Putnam (1993) afirma que existem profundas relaes

entre a escolha pela cooperao realizada pelos governos no plano internacional e os

interesses domsticos que eles representam. Ou seja, a cooperao pode avanar e/ou sofrer

limites ou mesmo refluir, dependendo da capacidade de poder de veto ou apoio dos atores

domsticos identificados com a questo em negociao. O governante ou negociador

internacional (statesman) sofre presses dos grupos de interesse domsticos, que tm

preferncias diferenciadas; sendo assim, o interesse nacional no definido de maneira

exclusiva pelo poder central (Executivo), mas tambm advm do debate interno entre os

diversos poderes (Legislativo, Executivo e Judicirio), grupos de interesse e a opinio pblica,

dentre outros. Nessa lgica, o Estado no considerado um ator unitrio e as decises so

tomadas em uma ambiente polirquico (MILNER, 1997).

Por isso, Putnam denomina seu modelo terico Jogo de Dois Nveis (JDN). Nele, os

governos responsveis pela poltica externa dos Estados, considerados como negociadores

internacionais, atuam simultaneamente junto a seus interlocutores domsticos, com os quais

negociam a ratificao e entrada em vigor dos acordos. Da advm a importncia do papel dos

atores polticos e do nvel de presso que sofrem dos grupos de interesses econmicos e

sociais que os apiam. E, simultaneamente, agem no plano internacional, no qual jogam

(negociam) em busca da cooperao internacional com outros Estados.

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At the national level, domestic groups pursue their interests by pressuring the government to adopt favorable policies, and politicians seek power by constructing coalitions among those groups. At the international level, national governments seek to maximize their own ability to satisfy domestic pressures, while minimizing the adverse consequences of foreign developments. Neither of the two games can be ignored by central decision-makers, so long as their countries remain interdependent, yet sovereign.4 (PUTNAM, 1993, p.436)

Vale ressaltar aqui que no JDN h dois momentos especficos: 1. a negociao

internacional; e 2. a ratificao do acordo internacional no plano domstico.

A cooperao, portanto, ser mais ou menos provvel dependendo do quo atraente

uma certa poltica seja para os grupos de interesse. A razo para isso que o interesse desses

grupos em uma especfica poltica afetar a maneira como os polticos enxergam a questo e

se sero favorveis ou contrrios a sua ratificao.

Those who stand to lose should block or try to alter any international agreement, whereas those who may profit from it should push for its ratification.5 (MILNER, 1997, p.63).

Logo, a dinmica interna que definir as possibilidades e opes da ao

internacional do Estado. E ela determinada pela formulao e pela acomodao das

preferncias domsticas em coalizes polticas que podem ou no ser favorveis ratificao

e implementao do acordo internacional. As preferncias domsticas traduzidas em coalizes

polticas que representam demandas junto ao Estado so denominadas por Putnam win-set.

Sendo assim, podemos concluir que os resultados possveis da busca por cooperao

internacional j foram afetados pelo win-set de cada um de seus negociadores. Geralmente, o

4No nvel nacional, grupos domsticos buscam atingir seus interesses pressionando o governo a adotar polticas favorveis e polticos procuram poder construindo coalizes entre tais grupos. No nvel internacional, governos nacionais tentam maximizar sua prpria habilidade de satisfazer presses domsticas, ao mesmo tempo que minimizam as conseqncias adversas de desenvolvimentos externos. Nenhum dos dois jogos pode ser ignorado pelos tomadores de deciso, desde que seus pases permaneam interdependentes, porm soberanos. (traduo nossa) 5Aqueles que perdem devem bloquear ou tentar alterar qualquer acordo internacional, ao passo que aqueles que podem se beneficiar dele devem pressionar para sua ratificao. (traduo nossa)

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win-set estabelecido pelas ONGs, movimentos sociais, lobbies, partidos polticos,

parlamentares e governos subnacionais, dentre outros.

por isso que Putnam (1993) argumenta que um governo dividido internamente, ou seja, naquele em que no h consenso amplo entre os interlocutores domsticos, pode obter maior sucesso em acordos internacionais do que aquele governo que incorpora e representa um consenso domstico mais amplo. (OLIVEIRA, 2003)

Em outras palavras, as dissenses internas so benficas ao governo como negociador

internacional, no momento da negociao internacional, ao tornarem evidentes a seu parceiro,

durante a realizao dos acordos, que caso estes no forem ao encontro de seu win-set ele no

ser ratificado no Parlamento (OLIVEIRA, 2003).

Portanto, quanto menor o win-set, ou ainda, quanto mais posies difusas no nvel

domstico, mais fora ter o governo na negociao internacional. E quanto maior o win-set,

maior ser a possibilidade de se alcanar um acordo; em contrapartida, diminui a capacidade

de barganha do governo vis--vis outros negociadores (OLIVEIRA, 2003).

Isto significa que a negociao internacional para ser favorvel a um determinado Estado no exige que haja consenso em torno dela, mas sim o oposto. Porque, na medida em que haja mobilizao domstica em torno de assuntos de poltica externa, ao invs do Estado enfraquecer-se, ele torna-se mais poderoso, visto que desde antemo fica claro que se o acordo internacional for contrrio aos interesses de grupos econmicos e sociais ele no ser ratificado no Parlamento e no poder entrar na ordem constitucional do pas. O oposto tambm verdadeiro. Uma negociao internacional que tenha sido amplamente discutida com a sociedade, em sendo aprovada pela mesma, ter legitimidade democrtica e, portanto, dificilmente dever ser alterada. Em outras palavras, a discusso democrtica da poltica externa com a sociedade garante credibilidade. A dificuldade em alcanar o acordo durante a negociao ser da mesma intensidade para mud-lo mais tarde. (MARTIN, 2000)

Pode-se, porm, afirmar que o uso desse argumento eleva o risco de que a negociao

internacional no ocorra caso o win-set do outro negociador tambm no permita avanos,

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ampliando assim a possibilidade de defeco.6 Ou seja, governos com menor win-set

provavelmente tm poucas possibilidades de cooperar.

Por causa dessa questo, Milner (1997) conclui que a influncia do nvel domstico

nas negociaes internacionais ser definida pelo papel das instituies polticas democrticas

de cada Estado e pelos mecanismos disponveis nas mesmas que distribuem o poder durante a

formulao e o processo de tomada de decises da poltica externa, em razo do fato de que a

organizao do Estado interfere no processo de tomada de deciso. Como aponta Milner

(1997, p.99), Domestic political institutions determine how power over decision making is

allocated among national actors.7

Logo, compreender as relaes institucionais, principalmente entre o Executivo e o

Legislativo em democracias, preponderante compreenso das negociaes internacionais a

partir do nvel domstico. Variations or changes in this institutional relationship influence

the probability and terms of international cooperation8 (MILNER, 1997, p.99).

Com esse intuito se torna importante enfatizar que tanto o Brasil quanto os Estados

Unidos so pases democrticos, sob um sistema presidencial, em que as decises no se

encontram nica e exclusivamente concentradas sob o Poder Executivo. Em vez disso, as

decises so tomadas em um ambiente polirquico e divididas entre os poderes Executivo,

Legislativo e Judicirio. Outra similaridade entre os pases objeto deste estudo o fato de que

ambos possuem um sistema bicameral, nos quais o Parlamento se divide entre Senado e

Congresso (veto players), que tm o poder de vetar polticas internacionais previamente

acordadas pelo Executivo . No entanto, interessante frisar que, no Brasil, o Executivo tem a

prerrogativa de legislao, via Medida Provisria, uma possibilidade inexistente nos 6Segundo Putnam (1993), a defeco acontece quando o acordo internacional no ratificado, no sendo respeitado. A defeco pode ser voluntria, quando o negociador deliberadamente decide no respeitar o acordo. Ela tambm pode ser involuntria, isto , quando o negociador se torna incapaz/impossibilitado de respeitar o acordo internacional por uma razo que foge ao seu controle. 7Instituies polticas domsticas determinam como o poder no processo de deciso alocado entre os atores nacionais. (traduo nossa) 8Variaes ou mudanas nesse relacionamento institucional influenciam a probabilidade e os termos da cooperao internacional. (traduo nossa)

8

Estados Unidos, com exceo de casos muito raros e extremamente urgentes. Isso confere ao

Poder Executivo brasileiro um poder extra para agir unilateralmente criando legislao

temporria, sem o consentimento do Poder Legislativo. Nesses termos, possvel afirmar que,

comparativamente, o poder se encontra mais concentrado sob o Poder Executivo no Brasil do

que nos Estados Unidos.

Muitos autores concordam ao afirmar que em pases da Amrica Latina, incluindo o

Brasil, o Estado tende a ser forte,9 e as sociedades so normalmente fracas. Uma das

explicaes para isso o fato de que o Estado teve de tomar para si a responsabilidade de

fazer a economia crescer e de iniciar uma nova e competitiva atividade, que foi a

industrializao. Pases que chegaram mais tarde industrializao necessitavam de que os

Estados fossem fortes e, quanto mais tarde iniciassem o processo de esforo de

desenvolvimento, mais poder eles deveriam concentrar (ROGOWSKI, 1990). A idia a de

que esses pases chamados de atrasados (latecomers) se encontravam atrs de pases que j

haviam se industrializado h mais tempo; para suprir essa deficincia, como ocorreu na

Amrica Latina, o Estado se tornou forte, desempenhando papel da iniciativa privada,

algumas vezes at suprimindo a sociedade, que tende a ser passiva e aguardar que as decises

sejam tomadas para ela. Esse raciocnio poderia explicar porque as sociedades de Estados

com essa caracterstica no so to envolvidas ativamente na poltica, especificamente em 9 Para efeitos tericos, nesta monografia a classificao dos Estados como fortes e fracos ocorrer de acordo com as idias desenvolvidas por Evangelista (1997), Risse-Kappen (1990) e Rogowski (1990). A passagem a seguir apresenta uma definio para esses conceitos, que deve ser observada ao longo deste trabalho: The first focuses on state institutions and has found its most proeminent expression in the concept of strong and weak states. It enphasizes the degree of centralization of state institutions and the ability of political systems to control society and to overcome domestic resistance. Weak states have fragmented political institutions and are open to pressures by societal interest groups and political parties. Their ability to impose policies on society and to extract resources from it is fairly limited. Strong states, by contrast, consist of centralized political institutions with strong bureaucracies; they are able to resist public demands and to preserve a high degree of autonomy vis--vis society. (RISSE-KAPPEN, 1990, p.484) (A primeira focaliza as instituies do Estado e encontrou a expresso mais proeminente no conceito de Estados fortes e fracos. Ela enfatiza o grau de centralizao das instituies do Estado e da habilidade dos sistemas polticos de controlar a sociedade e de transpor a resistncia domstica. Estados fracos tm instituies polticas fragmentadas e esto abertos a presses de grupos de interesse da sociedade e de partidos polticos. Sua habilidade de impor polticas sociedade e de extrair recursos da mesma razoavelmente limitada. Estados fortes, em contraste, consistem de instituies polticas centralizadas com burocracias fortes; eles so capazes de resistir a demandas pblicas e de preservar um alto grau de autonomia vis--vis a sociedade. (traduo nossa)

9

poltica externa. Nos Estados Unidos, o oposto pode ser observado, uma vez que a sociedade

considerada forte e o Estado fraco. A estrutura descentralizada e o poder dividido

entre agncias e escritrios, que algumas vezes se sobrepem uns aos outros. He

[Katzenstein] considered the United States, in contrast, to have a weak state and a strong

society, where politics was characterized by social pluralism10 (EVANGELISTA, 1997,

p.205).

Segundo Rissen-Kappen (1990, p.484), os Estados mais fracos tm instituies

polticas fragmentadas e esto mais abertos presso de grupos de interesse presentes na

sociedade e partidos polticos.

necessrio, porm, chamar a ateno para o fato de que a situao no Brasil tem

mudado com a consolidao da democracia. Grupos domsticos esto paulatinamente se

tornando mais ativos e mais envolvidos nas negociaes internacionais, tendo um papel cada

vez mais importante no auxlio da elaborao da poltica externa brasileira.

Ainda nesse sentido, a necessidade de ratificao interna dos acordos assinados pelo

Estado refora a idia de que, se o mesmo no estiver alinhado preferncia domstica, no

ser validado. Ressalta-se que o veto ou a ratificao, decididos pelo Parlamento, esto

sujeitos presso interna exercida pelos lobbies que trabalham para persuadi-lo. Alguns

grupos de interesse tm maior capacidade de influenciar as decises do Estado e, portanto,

obtm maior sucesso atingindo seu objetivo e tendo as negociaes internacionais conduzidas

em termos que lhes so mais favorveis. Powerful groups within a country may be able to

prevent the adoption of policies they dislike in a unilateral setting, even when political leaders

favor them11 (MILNER, 1997, p.73).

Essa situao discutida mais profundamente nas prximas partes.

10Ele [Katzenstein] considerava que os Estados Unidos, em contraste, tinham um Estado fraco e uma sociedade forte, em que a poltica era caracterizada pelo pluralismo social. (traduo nossa) 11Grupos poderosos dentro de um pas podem ser capazes de prevenir a adoo de polticas de que eles no gostem em um cenrio unilateral, mesmo quando lderes polticos so favorveis a elas. (traduo nossa)

10

Em ambos os pases estudados, o Executivo o determinador da agenda internacional

(agenda-setter). O Executivo normalmente tem o poder para definir a agenda, mas ainda

depende do Legislativo (veto player) para traduzir seu interesse em polticas:

The executive branch has the power to initiate policies vis--vis other countries; the executive can set the agenda in foreign affairs to a considerable extent. To negotiate agreements with foreign countries and to implement foreign policies, however, the executive often needs a vote of confidence from the legislative branch.12 (MILNER, 1997, p.73)

Os poderes Executivo e Legislativo, porm, so compostos por polticos, que desejam

obter ou manter cargos pblicos e, como resultado disso, promovero polticas que possam

incrementar suas chances de eleio ou reeleio. No objeto de estudo deste trabalho, as

polticas relacionadas ao tratamento do HIV/AIDS implementadas no Brasil visavam ao

eleitor mdio (median voter), uma vez que as polticas propostas eram divulgadas como

benficas populao em geral, ao passo que nos Estados Unidos a indstria farmacutica foi

o alvo a ser favorecido pelas polticas pblicas empregadas. No caso brasileiro, Jos Serra,

ministro da Sade poca, era candidato presidncia da Repblica, ao passo que George W.

Bush havia sido financiado pelas indstrias farmacuticas, como veremos adiante.

De um ponto de vista terico, podemos, portanto, afirmar que os laos entre

policymakers no nvel do Estado, atores polticos e grupos de interesse presentes na sociedade

so fatores indispensveis, que podem tanto garantir maior poder de barganha ao negociador

internacional ou ser um elemento que causa debilidade no instante da negociao de

cooperao internacional.

12O poder Executivo tem o poder de iniciar polticas vis--vis outros pases; o Executivo pode definir a agenda em poltica externa at uma certa extenso. Para negociar acordos com pases estrangeiros e implementar polticas externas, no entanto, o Executivo geralmente precisa de um voto de confiana do Poder Legislativo. (traduo nossa)

11

Em outras palavras, os governos que sofrem presso interna de grupos de interesses

identificados com assuntos de poltica externa dificilmente podero estabelecer acordos

internacionais que no sejam benficos a esses grupos.

Em pases nos quais as dissenses domsticas no ocorrem ou so bloqueadas por

meio de insulamento burocrtico, porm, mais simples durante a negociao internacional

um recuo em suas posies, o qual poder favorecer o negociador dividido que acaba

utilizando

[...] a negociao internacional para consolidar sua posio poltica domstica e, ao mesmo tempo, utilizar sua debilidade domstica para extrair benefcios dos outros negociadores. (VEIGA, 1999, p.38)

Ou seja, o pas em que as dissenses domsticas ocorrem mais freqentemente dentro

de um marco institucional propcio para tanto poder ter vantagem sobre aqueles que no

permitam o mesmo.

O Brasil faz parte desse segundo bloco de pases em que os grupos de interesses no

podem expressar claramente suas preferncias no tocante poltica externa e v-las traduzidas

em pontos de veto no sistema poltico. Isso ocorre, em grande medida, em razo da

centralizao da formulao da poltica externa no Ministrio das Relaes Exteriores (MRE),

que, por estar em situao de insulamento burocrtico, sempre que exigido pelos parceiros,

pode recuar em suas posies em negociaes internacionais cruciais para o Brasil

(OLIVEIRA, 2003).

Logo, quando a poltica externa e, por extenso, os processos de negociao

internacional tornam-se assuntos de domnio pblico, sem mecanismos institucionais

apropriados para seu tratamento, como ocorre no Brasil, h uma tendncia a gerar profundas

controvrsias na sociedade civil, possibilitando que ela seja influenciada por uma ampla gama

de atores econmicos, polticos e sociais de modo anacrnico, que muitas vezes nem mesmo

12

Parlamento

Acordo internacional

Negociao internacional

NegociadoriInternacional

Negociador internacional

Nvel 1 Internacional

Tecnoburocracia do poder Executivo

Encaminhamento ao Parlamento

Papel ratificador Nvel 2

Domstico

Atores polticos Legisladores Resposta positiva

s demandas

ONGsGrupos de interesses

Atores subnacionais, municpios e federaes

Formao do win-set

Poltica externa definida por burocracia especializada

Encaminhamento de demanda

Aparente consenso da

poltica externa

Concentrao de tomada de decises

Parlamento

Ao bloqueada

Atores subnacionais, municpios e federaes

Atores polticos Legisladores

ONGsGrupos de interesses

Demandas no atendidas Aumento dos custos polticos

Formao do win-set

Influncia

possuem interesses diretamente afetados pela questo em pauta. Isso pode, de maneira

desordenada, levar tanto ao estabelecimento de menor win-set, reforando o poder do

negociador internacional, quanto aumentar o win-set, diminuindo o poder em momentos

indesejveis. Ou seja, quando o win-set deveria ser menor ele torna-se maior e vice-versa

(OLIVEIRA, 2003).

A situao no Brasil, conforme citada anteriormente, tende a mudar, haja vista uma

maior atuao da sociedade civil em questes polticas, bem como o amadurecimento da

democracia no pas, que pode ser notado por meio de uma maior mobilizao da iniciativa

privada que at j utiliza mecanismos como o lobby para ver suas demandas atendidas (DE

BRUNS NETO, 2003).

Figura 1

Fonte: OLIVEIRA, 2003.

13

No caso do estudo deste trabalho, essa tendncia mudana aparece nitidamente.

Nessa perspectiva, com base em tais pressupostos e idias, analisaremos os comportamentos

do Brasil e dos Estados Unidos no conflito que diz respeito s patentes e interpretao do

TRIPS. Ser demonstrado nas partes seguintes que a disputa em questo serve como exemplo

da teoria do Jogo de Dois Nveis (JDN), na qual muitas de suas hipteses podem ser

verificadas, bem como ser demonstrada mudana no processo de formulao da poltica

exterior brasileira na era da globalizao.

O CONTENCIOSO BRASIL-ESTADOS UNIDOS DAS PATENTES

A disputa acerca das patentes entre Brasil e Estados Unidos foi uma questo de grande

relevncia social e econmica. O governo brasileiro se ops indstria farmacutica,

sobretudo aos laboratrios estadunidenses, quando demandou o direito de passar por cima

(override) da exclusividade de comercializao e/ou produo (market exclusivity) de

medicamentos usados no tratamento de HIV/AIDS detida pelos mesmos. Utilizando-se do

argumento de que o bem-estar pblico deveria prevalecer sobre o lucro, o Brasil defendeu sua

posio. A disputa se iniciou quando os Estados Unidos estavam convencidos de que o Brasil

no estava respeitando o TRIPS.13

13O TRIPS (Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights) foi um acordo resultante da Rodada Uruguai (1986-1994) de negociaes multilaterais. Ele busca harmonizar a maneira como a Propriedade Intelectual protegida ao redor do mundo por meio do estabelecimento de regras comuns internacionais projetadas para proteger os direitos dos inovadores enquanto provm mximo acesso s inovaes. A OMC administra o acordo por meio do Conselho do TRIPS, que consiste de todos os pases membros e possui um sistema para a resoluo de disputas (soluo de controvrsias). (PARLIAMENTARY OFFICE OF SCIENCE AND TECHNOLOGY, 2001, p.2. traduo nossa.)

14

Na ocasio de assinatura do acordo, em 1995, aos pases menos desenvolvidos que no

reconheciam patentes foram concedidos dez anos para introduzir um sistema de leis de

propriedade intelectual. Em 1997, apenas dois anos aps assinar o acordo, passou a vigorar no

Brasil a lei de propriedade industrial. Ou seja, bastante antes do prazo determinado o pas

promoveu as mudanas necessrias em sua lei e se tornou TRIPS-compliant.14 Em 2000, os

Estados Unidos questionaram se a ameaa de concesso de licena compulsria de

medicamentos utilizados no tratamento de HIV/AIDS estava de acordo com o TRIPS. O

Brasil foi ento colocado na Section 301 Watch List, acusado de ser desrespeitador de

patentes (patent-miscreant).

Em 30 de maio de 2000, os Estados Unidos entraram com pedido de consulta junto ao

governo brasileiro na OMC, pois questionavam a adequao das leis de propriedade industrial

brasileiras a alguns artigos do TRIPS. J em 9 de janeiro de 2001, os Estados Unidos entraram

com pedido de estabelecimento de painel no rgo de Soluo de Controvrsias da OMC,

apresentando a mesma queixa e afirmando que as consultas no trouxeram os resultados

esperados, tampouco a soluo para o conflito. Em junho de 2001, aps diversas reunies,

negociaes e consultas os pases chegaram a um acordo, que ser analisado na terceira parte

deste trabalho.

O CONFLITO SOB A TICA DOS ESTADOS UNIDOS

A ameaa brasileira de permitir que laboratrios nacionais produzissem medicamentos

genricos patenteados por laboratrios estadunidenses a preos mais baixos foi percebida pela

indstria farmacutica como uma prtica que poderia reduzir seus lucros no Brasil; alm

disso, temiam que essa prtica se espalhasse pelo mundo em desenvolvimento, colocando em 14 Condizente com os termos estabelecidos pelo TRIPS.

15

risco o que se chama de super profits.15 Para proteger seus interesses, a indstria

farmacutica estadunidense usou sua influncia junto ao governo daquele pas para lutar

contra a ameaa de congelamento de preos e competio contra cpias mais baratas de seus

remdios: os genricos. Por meio de lobbies essa indstria conseguiu convencer o governo

dos Estados Unidos a tomar uma ao que lhe fosse favorvel. Essa resposta identificada

como a presso de grupos de interesse domsticos junto ao governo, que atuou como um

mediador nesse caso e agiu na esfera internacional. Os lobbies promovidos por essa indstria

so, geralmente, bastante eficientes, porque a mesma goza de grande influncia poltica nos

Estados Unidos por movimentar grandes quantidades de capital.16 Essa relao ser

explicitada ao longo desta parte do trabalho.

Essa dinmica existe nos Estados Unidos porque o poder pulverizado, no to

concentrado quanto no Brasil. O governo e as instituies nos Estados Unidos no so

insulados da sociedade, como no Brasil, porque existem canais efetivos de comunicao

entre a sociedade e o governo. Com efeito, os policymakers nos Estados Unidos so mais

propensos a estar em contato e responder s demandas da sociedade.

A caracterstica que mais define a posio dos Estados Unidos foi a presso feita pelo

principal ator desse win-set, que nesse caso a indstria farmacutica, a qual pressionava o

governo para levar adiante ao formal, em organismo internacional (OMC), contra o Brasil.

Em razo da significante quantia doada por essa indstria s campanhas polticas do Partido

Republicano, os parlamentares e os indivduos ligados ao Poder Executivo seriam favorveis

a polticas condizentes com os interesses da indstria farmacutica.

15Borger (2001) afirma que a indstria farmacutica a mais lucrativa dos Estados Unidos, com uma taxa de retorno de investimento maior que duas vezes a mdia norte-americana. , portanto, com grande margem de vantagem, a mais lucrativa grande indstria dos Estados Unidos. 16Os patrimnios dos cinco maiores laboratrios do mundo combinados equivale a duas vezes a somatria dos PIBs de todos os pases da frica sub-sahariana... (BORGER, 2001)

16

First they serve as pressure groups who, through their ability to contribute campaign funds and mobilize voters, directly shape the preferences of the executive and the legislature; that is, the preferences of interest groups often have a significant bearing on political actors policy preferences.17 (MILNER, 1997, p.60)

O win-set reivindicava para os negociadores estadunidenses que as leis de patente

fossem mantidas e que no fosse permitido ao Brasil produzir medicamentos sob o

mecanismo da licena compulsria. Embora existissem alguns grupos (principalmente ONGS

ligadas aos direitos humanos e sade pblica, bem como governos de outros Estados) que

clamavam pela prevalncia das necessidades das populaes em detrimento do lucro, estes

no tinham a capacidade de transformar suas demandas em poltica pblica.

A indstria farmacutica dos Estados Unidos tem grande poder de influenciar o

governo porque no somente contribui substancialmente para o Produto Interno Bruto (PIB)

estadunidense mas tambm porque esse setor industrial doou mais de US$ 18 milhes para a

campanha do Partido Republicano no ano 2000. O Partido Republicano recebeu 69% de todas

as doaes a campanhas polticas realizadas por essa indstria, sendo que o atual presidente

George W. Bush aparece como o poltico que recebeu a maior fatia das mesmas (CENTER

FOR RESPONSIVE POLITICS, 2000). Essa a principal razo pela qual a indstria

farmacutica capaz de persuadir o governo e ver suas demandas traduzidas em polticas.

17Primeiro eles servem como grupos de presso, que por meio de sua habilidade de contribuir para fundos de campanha e mobilizar eleitores diretamente definem as preferncias do Executivo e Legislativo; isto , as preferncias dos grupos de interesse geralmente tm uma significante relao com as preferncias dos atores polticos. (traduo nossa)

17

Figura 2

Pharmaceuticals/Health Products Top Contributors

Election cycle: 2000

Total contributions: $26,707,861

Fonte: CENTER FOR RESPONSIVE POLITICS, 2000.

Although ultimately voters elect political leaders (directly or indirectly), special interests can be an enormous help to leaders. They can produce contributions, votes, campaign organization, media attention, and so on, all of which may make the difference between a winning and a losing campaign.18 (MILNER, 1997, p.35)

A presso criada pela indstria farmacutica teve resultados concretos quando a OMC

estabeleceu um painel e informou o Brasil sobre a queixa dos Estados Unidos. A queixa dos

Estados Unidos foi feita no mesmo dia em que foi decretado, no Brasil, um congelamento dos

preos dos medicamentos para o tratamento de HIV/AIDS, o que nos permite inferir que a

deciso foi tomada para garantir que os lucros dos laboratrios estadunidenses no Brasil

fossem preservados.

18Apesar de, em ltima instncia, eleitores elegerem lderes polticos (direta ou indiretamente), interesses especiais podem ser de enorme ajuda aos lderes. Eles podem produzir contribuies, votos, organizao da campanha, ateno da mdia etc., que podem fazer a diferena entre ganhar ou perder uma campanha. (traduo nossa)

18

Apesar de a queixa de janeiro de 2001 no se ater exclusivamente s patentes

farmacuticas, podemos perceber que essa foi a questo que provocou o incio do processo,

pois a lei de patentes brasileira, em um sentido geral, foi colocada em dvida como maneira

de impedir que alguns artifcios, como a licena compulsria, fossem colocados em prtica.

A discordncia quanto compatibilidade dos Artigos 68 e 71 da Lei de Propriedade

Industrial do Brasil com as obrigaes impostas pelo TRIPS foi apontada como a causa da

disputa. Esses artigos tratam das condies sob as quais seria possvel conceder a uma outra

parte, que no a detentora da patente, o direito de produzir e/ou comercializar produto

protegido pela mesma. Em outras palavras, os artigos que estavam sendo questionados eram

aqueles que possibilitariam ao Brasil autorizar a produo de verses genricas dos

medicamentos para o tratamento de HIV/AIDS. Os Estados Unidos interpretaram que esses

artigos foram criados para obrigar que os detentores de patentes fabricassem suas invenes

em territrio brasileiro (OFFICE OF THE UNITED STATES TRADE REPRESENTATIVE,

2001).

O principal argumento apresentado pelos Estados Unidos era o de que o Brasil estava

discriminando produtos estadunidenses por meio de sua lei de propriedade intelectual, e isso

significava que o Brasil estava violando o TRIPS. Conseqentemente, os Estados Unidos se

sentiram compelidos a apresentar queixa formal na OMC, requisitando o estabelecimento de

um painel pelo rgo de Soluo de Controvrsias19 (OSC). Em comunicado oficial do

United States Trade Representative (USTR), os Estados Unidos salientaram que as situaes

19On May 30 2000, the United States requested consultations with the Government of Brazil pursuant to Article 4 of the Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes (DSU) and Article 64 of the TRIPS Agreement [...] regarding the above measure (WT/DS199/1). The United States and Brazil then held consultations in Geneva on June 29 2000 and on December 2000 but failed to reach a mutually satisfactory resolution of the dispute. Accordingly, the United States respectfully requests that a panel be established pursuant to Article 6 of the DSU and Article 64 of the TRIPS Agreement. (ORGANIZAO MUNDIAL DO COMRCIO, 2001) Em 30 de maio de 2000 os Estados Unidos requisitaram consultas com o governo do Brasil conforme o artigo 4 do Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes (DSU) e artigo 64 do acordo TRIPS [...] a respeito da medida supracitada (WT/DS199/1). Os Estados Unidos e o Brasil promoveram consultas em Genebra em 29 de junho de 2000 e em dezembro de 2000, mas no alcanaram uma definio mutuamente satisfatria da disputa. Com efeito, os Estados Unidos respeitosamente pedem o estabelecimento de um panel conforme o artigo 6 do DSU e artigo 64 do TRIPS. (traduo nossa)

19

sob as quais as patentes podem ser compulsoriamente licenciadas no estavam sendo

questionadas e que o motivo de crise de sade pblica era tido como legtimo. A

inconsistncia com o TRIPS residia no fato de haver um requerimento de produo local

(local manufacturing requirement), afirmando ainda que a lei de patentes do Brasil foi

formulada para obrigar os detentores de patentes a produzir suas invenes no pas (OFFICE

OF THE UNITED STATES TRADE REPRESENTATIVE, 2001).

Em episdio anterior relacionado, quando houve uma tentativa do Poder Executivo

dos Estados Unidos de proteger os interesses da indstria farmacutica no Brasil, o pas foi

includo na Super 301 Watch List em 1996. A Super 301 Watch List uma medida unilateral

autorizada pela legislao dos Estados Unidos que permite ao USTR investigar pases

suspeitos de violar interesses estadunidenses relacionados a patentes. Caso um pas seja

considerado violador, ele pode ser colocado na Super 301 Watch List, ou, mais severamente, o

USTR pode recomendar que o pas seja retaliado. As retaliaes ocorrem sob a forma de

restries s importaes advindas de tal pas, por meio de aumento de impostos ou outras

barreiras tarifrias e no tarifrias. Um outro exemplo dos canais de comunicao entre a

sociedade e o governo estadunidense o fato de que cidados ou empresas privadas podem

solicitar juntamente ao USTR o incio de uma investigao 301. Em outras palavras, existe

um canal institucionalizado por meio do qual a sociedade civil domstica pode solicitar que o

governo atue no nvel internacional para preservar os interesses de atores domsticos. Alm

disso, o fato de que as indstrias podem interagir diretamente com o governo aumenta as

chances de um resultado satisfatrio aos grupos de interesse domsticos.

Em 1989, o Brasil foi alvo de sanes comerciais (sobretaxa de 100% a uma srie de produtos) no mbito da Special 301, por conta do no-reconhecimento, poca, de patentes farmacuticas no Pas. J em 1993, o Brasil foi considerado um pas prioritrio, tendo se iniciado, ao amparo da Special 301, uma investigao sobre a situao de proteo propriedade intelectual no Brasil. A referida investigao foi encerrada em fevereiro de 1994 sem a imposio de sanes. Desde ento, o Brasil tem estado sob observao prioritria ou simples em todos os anos, com exceo de

20

1997, quando a aprovao de leis neste setor pelo Congresso Nacional, em termos perfeitamente compatveis com nossas obrigaes internacionais (inclusive TRIPS), e os avanos na sua implementao foram recompensados pelo Governo norte-americano com a retirada do Brasil daquelas categorias. Tal reconhecimento, porm, foi efmero e o Brasil, que conta hoje com uma das legislaes mais modernas e abrangentes do mundo em matria de propriedade intelectual, voltou a ser includo na lista de observao, em 2000, 2001 e 2002. Este ano, o Brasil foi colocado na lista de observao prioritria dos EUA, sob a alegao de que as aes governamentais (judiciais e de represso policial) de combate pirataria tm sido insuficientes e que a indstria farmacutica tem encontrado dificuldades administrativas na tramitao de seus pedidos de patenteamento junto ao governo brasileiro. (EMBAIXADA DO BRASIL EM WASHINGTON D.C., 2003, p.75)

O USTR parte do Poder Executivo, se concentra nas polticas referentes ao comrcio

internacional e busca garantir os interesses comerciais estadunidenses ao redor do globo. Seus

mecanismos so complexos e muitos fatores influenciam suas decises. O USTR tem sido

bem sucedido em disputas comerciais e parte do motivo pelo qual os Estados Unidos so

considerados um negociador internacional muito forte. A possibilidade de impor retaliaes e

sanes contra outros pases em adio ao enorme poder econmico dos Estados Unidos

garante sucesso na maioria das disputas comerciais nas quais o pas se envolve. Alm disso,

algumas medidas so tomadas unilateralmente pelos Estados Unidos durante negociaes

bilaterais. Negociando bilateralmente com os Estados Unidos, sem a proteo das regras

multilaterais da OMC, a maioria dos Estados no tm chance de atingir resultados timos por

causa do desequilbrio do poder de barganha20 (BHALA, 2001).

Esse tipo de agncia governamental especializada em comrcio internacional (trade)

no existe no Brasil; portanto, torna-se mais difcil que os interesses das coalizes domsticas

20Desde a imposio de sanes comerciais contra o Brasil, em 1989, quando as exportaes brasileiras sofreram pesados prejuzos, os EUA no mais aplicaram contra o pas as sanes previstas na Seo 301. A simples existncia da Special 301 representa, contudo, barreira ao acesso ao mercado dos EUA. Sabem os exportadores brasileiros que a ameaa de medidas comerciais unilaterais significa a possibilidade de ver seus produtos sobretaxados (em at 100% ad valorem) no mercado norte-americano, com evidente perda de competitividade. Essa circunstncia tende a ser suficiente para criar incertezas no setor importador norte-americano quanto ao futuro do comrcio com o Brasil. A tendncia desse setor normalmente buscar outros parceiros comerciais, em pases no ameaados por sanes. (EMBAIXADA DO BRASIL EM WASHINGTON D.C., 2003, p.75)

21

sejam defendidos pelo Estado no plano internacional. A iniciativa privada brasileira no conta

com mecanismo to eficiente e efetivo como o USTR.

O presidente dos Estados Unidos quem, em ltima instncia, decide como lidar com

problemas relativos ao comrcio internacional, mas tarefa do USTR, da Comisso de

Comrcio Internacional (International Trade Comission) e do Poder Legislativo identificar e

investigar possveis ameaas aos interesses comerciais dos Estados Unidos no mundo. O

presidente normalmente recebe relatrios formulados pelos grupos supramencionados a

respeito de ameaas aos interesses comerciais estadunidenses, pases que esto violando

acordos comerciais ou adotando prticas comerciais injustas. Aps receber esses relatrios, o

presidente decide se e como os Estados Unidos iro agir em cada caso (BHALA, 2001). Nesse

sentido, necessrio ressaltar que o chamado interesse (comercial) dos Estados Unidos ser

definido pelos jogos que ocorrem domesticamente, ligando portanto os nveis internacional e

domstico. Porque o presidente se baseia nas informaes fornecidas por essas agncias e

pelo Congresso para formular sua poltica externa comercial, a sociedade tem maior

interferncia em suas decises.

Mais uma vez fica claro que os grupos de interesse tm a chance de pressionar o

governo, sobretudo por meio de lobbies, para promover polticas que lhes sejam favorveis.

Conseqentemente, pases podem ser sujeitados a retaliaes caso estejam empregando

polticas que no satisfaam uma determinada indstria estadunidense, que age

domesticamente para influenciar o Estado a agir na sociedade internacional.

Outra razo pela qual as indstrias dos Estados Unidos tm tanto poder sobre o

governo porque so elas que financiam as campanhas polticas. A retirada de apoio de uma

delas a um determinado poltico significaria que diminuiro as doaes para sua prxima

campanha, o que pode vir a frustrar as aspiraes do mesmo eleio/reeleio. Polticos

tendem a escolher polticas que lhe garantiro apoio e/ou votos e as indstrias esperam

22

polticas que lhes sejam favorveis em troca de seu apoio. Executives will thus try to choose

policies that optimize both the state of the national economy and the interests of their interest

group supporters21 (MILNER, 1997, p.35).

Polticos algumas vezes so praticamente forados a defender uma preferncia

diferente de sua prpria em razo dos altos custos polticos de optar por uma poltica contrria

quela escolhida por seus apoiadores, o que pode pr em risco seu cargo. Exemplo disso foi

observado quando Bill Clinton, aps deixar a presidncia, em um momento em que j no era

mais necessrio agradar apoiadores, afirmou que os pases em desenvolvimento deveriam

ter o direito de fornecer medicamentos a sua populao, ainda que por meio da licena

compulsria. Agora que Bill Clinton est frente da ONG Clinton Foundation, engajada na

luta contra HIV/AIDS, ele defende uma posio contrria quela mantida durante seus dois

mandatos (THE HENRY J. KAISER FAMILY FOUNDATION, 2002 e 2003).22 Seu

posicionamento diferenciado pode ser notado em discurso proferido em 12 de julho de 2002

em Barcelona, na ocasio da Action Against Aids: For the Global Good:

For the developing nations, it means concluding negotiations with the drug companies in a prompt way with options to get generic substitutes from India and Brazil or elsewhere. It means developing plans for care and prevention based on what is working in other countries. And then when that is done, developing countries have to determine how much they can pay and send the rest of us the bill for the difference.23 (WILLIAM J. CLINTON PRESIDENTIAL FOUNDATION, 2002)

21 Integrantes do Poder Executivo, portanto, tentaro escolher polticas que otimizem tanto o estado da economia nacional, quanto os interesses dos grupos de interesse que os apiam. (traduo nossa) 22 Em ocasies variadas o ex-presidente Bill Clinton demonstrou que sua opinio atualmente diferente daquela que sustentava durante seus mandatos, em consonncia com a lgica do dilema do governante. Exemplo disso pode ser observado na viagem ndia, quando visitou o laboratrio Ranbaxy, em Gurgaon. A visita, em novembro de 2003, teve o propsito de demonstrar o apoio s companhias que fabricam anti-retrovirais genricos a custos mais baixos utilizados no tratamento de HIV/AIDS na ndia, em quatro pases da frica e em 12 pases caribenhos. Clinton declarou: [The initiative] cuts costs of HIV/AIDS drugs by two-thirds, making it affordable for a maximum number of people, considering the staggering dimension of this problem (THE HENRY J. KAISER FAMILY FOUNDATION, 2003) [A iniciativa] reduz os custos das drogas para HIV/AIDS em dois teros, tornando-as ao alcance de um nmero mximo de pessoas, considerando a incrvel dimenso desse problema (traduo nossa). Falando sobre a Clinton Foundation em 17 de junho de 2003, em Nova York, Bill Clinton afirmou: We didnt do enough [about HIV/AIDS] during my second term (THE HENRY J. KAISER FAMILY FOUNDATION, 2003). Ns no fizemos o bastante [quanto ao HIV/AIDS] durante meu segundo mandato. (traduo nossa). 23Para as naes em desenvolvimento, isso significa concluir negociaes com as companhias farmacuticas atenta s opes de obter substitutos genricos da ndia, do Brasil, ou de algum outro lugar. Isso significa

23

Fica claro, portanto, que algumas vezes o custo poltico de defender uma certa opo

mais alto do que alguns polticos esto dispostos a pagar. Certamente, o governo Clinton foi

constrangido por essa dinmica se considerarmos o posicionamento do ex-presidente Clinton

frente da ONG Clinton Foundation.

Em razo da maneira como os Estados Unidos lidam com o comrcio internacional, a

lacuna no TRIPS encontrada pelo Brasil foi entendida como um desrespeito a um acordo

internacional vigente. A habilidade dos Estados Unidos de empregar protecionismo unilateral

e comportamento agressivo, como a Super 301, tambm contribuiu para as medidas tomadas

contra o Brasil. Apesar de tambm existirem nos Estados Unidos circunstncias nas quais

patentes podem ser compulsoriamente licenciadas, como as apresentadas no U.S. Patent Act

(encontrado sob o Ttulo 35 do United States Code U.S.C.) Sections 204 e 209 e no 28 U.S.C. Section 1498, o pas foi em frente e queixou-se do Brasil junto OMC.

Sob a tica estadunidense, o TRIPS apresenta muitas deficincias, como no garantir

os direitos de detentores de patentes em todos os pases signatrios permitindo que milhes

de dlares em royalties que deveriam ser pagos a empresas estadunidenses sejam perdidos e

concedendo um perodo muito longo para os pases menos desenvolvidos adequarem suas leis

ao acordo (BHALA, 2001). Assuntos relacionados propriedade intelectual esto no topo da

lista de prioridades da diplomacia estadunidense; portanto, a essas questes ser dada muita

ateno e esforos do governo sero feitos para garantir os direitos dos detentores de patentes

em todas as partes do mundo (BHALA, 2001).

desenvolver planos para o cuidado e a preveno baseados no que est funcionando em outros pases. E depois, quando isso estiver feito, pases em desenvolvimento tm de determinar quanto eles podem pagar e enviar ao restante de ns a conta pela diferena. (traduo nossa)

24

O ARGUMENTO BRASILEIRO

At 1997 patentes no eram reconhecidas no Brasil. Portanto, ainda hoje possvel

produzir um grande nmero de medicamentos introduzidos no mercado brasileiro antes dessa

data sem o pagamento de royalties. Esses medicamentos produzidos no Brasil, sem a proteo

de patentes, so legais e chamados de genricos. Em 14 de maio de 1996 a Lei da Propriedade

Industrial (Lei 9.279/96) foi aprovada com alguma presso do USTR, conforme analisado

anteriormente, que tinha os pases da Amrica Latina em sua watch list de pases que no

respeitavam as patentes. A lei entrou em vigor em 15 de maio de 1997 e os medicamentos

introduzidos no mercado brasileiro aps a aprovao da mesma puderam ter suas patentes

registradas. Alguns dos medicamentos utilizados no tratamento de HIV/AIDS atualmente so

protegidos por patentes detidas, em sua maioria, por laboratrios estadunidenses.

No momento existem cerca de 140.000 pacientes de HIV/AIDS recebendo tratamento

gratuito pelo sistema de sade pblica brasileiro, que custeado pelo governo federal e

administrado pelo ministro da Sade. H 15 diferentes medicamentos anti-retrovirais (ARVs)

que compem o coquetel de tratamento e oito deles tm sido produzidos legalmente no pas,

sem a proteo de patentes, uma vez que foram aqui introduzidos, em momentos diferentes,

porm anteriores a 1997. Entre os sete medicamentos patenteados usados no coquetel,

apenas trs consumiam 63% do custo total do tratamento fornecido pelo governo federal:

lopinavir (Abbott Estados Unidos), nelfinavir (Hoffman-La Roche Sua que possui os

direitos de comercializao desse medicamento no Brasil graas a um acordo com a Pfizer

Inc., que detm a patente nos Estados Unidos) e efavirenz (Merck Sharp & Dhome Estados

Unidos) (SCHEFFER, 2003).

No intuito de reduzir os gastos com esses medicamentos, o ministro da Sade poca,

Jos Serra, iniciou negociaes com todos os laboratrios que produziam os medicamentos

25

utilizados para o tratamento de HIV/AIDS no Brasil em 2000. A princpio, a idia era alcanar

um acordo que tornaria possvel ao governo adquirir os medicamentos dos detentores das

patentes a preos reduzidos, a fim de suprir o sistema pblico de sade de maneira adequada.

No entanto, a reduo de preos que os laboratrios se propunham a fazer no parecia

suficiente ao Brasil. Com efeito, as negociaes no foram to bem sucedidas como esperava

Jos Serra e os preos permaneciam muito altos para o pas, exceto por um acordo feito com a

Merck Sharp & Dhome, que se comprometeu a reduzir os preos de trs medicamentos em

70% (SCHEFFER, 2003).

Por possuir alguns laboratrios estatais, que, em tese, poderiam produzir a maior parte

dos medicamentos patenteados a um custo inferior, o Brasil passou a considerar a idia da

licena compulsria prevista pelos artigos 68 e 71 da lei de patentes brasileira. Logo, a licena

compulsria passou a ser utilizada como uma ameaa durante as negociaes na tentativa de

obter uma reduo de preos. Caso os laboratrios se recusassem a reduzir os preos, o

presidente brasileiro poderia declarar estado de emergncia no sistema pblico de sade e

autorizar os laboratrios pblicos a iniciar a produo dos medicamentos patenteados. Essa

ameaa e a afirmao do Brasil de que tinha todas as condies necessrias para produzir os

medicamentos deram o tom da negociao. Podemos inferir, portanto, que o governo

brasileiro tentava melhorar sua situao domstica por meio da extrao de benefcios do

nvel internacional e vice-versa, uma situao em consonncia com o modelo terico de

Putnam (1993).

A indstria farmacutica no Brasil foi estabelecida principalmente por companhias

multinacionais (exceto por alguns laboratrios privados e os estatais, que eram nacionais).

Conseqentemente, quando a lei brasileira de patentes e o TRIPS estavam prestes a ser

ratificados pelo Congresso Nacional, as companhias farmacuticas multinacionais aqui

instaladas se posicionaram da mesma maneira que os Estados Unidos e pressionaram o

26

governo brasileiro a ratificar o acordo e aprovar as leis de patente em 1996. Em 2001, essa

mesma indstria farmacutica fez lobby contra a produo dos genricos (OXFAM, 2001) e,

conseqentemente, contra Jos Serra, haja vista que ele representava o maior defensor da

causa.

A efetivao da licena compulsria recebia, no entanto, apoio de mais grupos de

interesse que contavam com mais capacidade de influenciar o governo. Em adio a isso, ser

demonstrado, ao longo desta parte do trabalho, que interessava ao Poder Executivo que as

patentes fossem compulsoriamente licenciadas, ou ao menos que fossem reduzidos os custos

do tratamento do HIV/AIDS. Assim como tambm interessava aos parlamentares ligados a

assuntos de sade pblica, pois na lgica dos free-riders eles obteriam benefcios eleitorais,

sem que para isso fizessem nada, a no ser simplesmente aproveitar-se de uma deciso do

Executivo.

At o presente momento o Brasil ainda no produziu qualquer medicamento usando a

licena compulsria ou os importou de um outro pas que o tenha feito (importao paralela).

Segundo o atual ministro da Sade, Humberto Costa, as condies para que o pas

produzisse de fato esses medicamentos nunca foram criadas (SCHEFFER, 2003, p.5). O

atual governo tambm afirma que o Brasil no possui a tecnologia necessria para produzir as

matrias-primas necessrias para copiar as drogas do coquetel (SCHEFFER, 2003).

possvel, portanto, inferir que a possibilidade de o Brasil produzir esses medicamentos nunca

foi to iminente quanto se anunciou em 2001, embora a ameaa fosse uma constante no

discurso brasileiro.

Existem fortes evidncias empricas que sugerem que o principal interesse por trs das

aes do Poder Executivo no sentido de promover a licena compulsria era de natureza

poltico-eleitoral. O ministro da Sade fazia parte do mesmo partido poltico, Partido da

Social Democracia Brasileira (PSDB), que o presidente poca, Fernando Henrique Cardoso,

27

e tinha aspiraes de tornar-se presidente j no mandato seguinte. Jos Serra foi o candidato

ao cargo de presidente da Repblica pelo PSDB nas eleies de outubro de 2002. Sua

campanha baseou-se, sobretudo, nos genricos e na promessa de que, se eleito, se empenharia

em quebrar as patentes (licena compulsria) no intuito de fornecer tratamento de

HIV/AIDS a um maior nmeros de doentes. Com efeito, fica claro que as aes do Poder

Executivo trariam benefcios eleitorais e, portanto, que motivos poltico-eleitorais foram

componentes importantes na dinmica que se apresentava no pas.

Ao defender a licena compulsria das patentes dos medicamentos o ministro da

Sade garantiria apoio da indstria farmacutica nacional, uma vez que ela se beneficiaria

com a produo desses medicamentos. Autorizar os laboratrios estatais24 Far-Manguinhos

(Rio de Janeiro), Lafepe (Pernambuco) e FURP (So Paulo) a produzir os medicamentos seria

benfico tambm ao ministro da Fazenda, haja vista que as despesas com o coquetel seriam

reduzidas, tornando as verbas destinadas sade pblica suficientes para tratar mais pacientes

e de maneira mais efetiva. A escolha por essa poltica iria melhorar as finanas do Estado,

coincidir com o interesse dos grupos de interesse envolvidos na questo (win-set) e agradar

aos eleitores.

Promovendo essa poltica, o apoio e simpatia popular para/com o ministro tenderiam a

aumentar, conferindo a ele maiores chances nas eleies presidenciais no ano seguinte.

[...] policy choices have electoral ramifications. When choosing policies a countrys political leaders will not only be buffeted by the pressures of groups with conflicting interests but will also have to consider the electoral consequences of these choices.25 (MILNER, 1997, p.16)

24A existncia de laboratrios estatais, ou seja, de propriedade, geridos e mantidos pelo governo federal, refora a idia de que o Estado no Brasil forte e aglutina funes que poderiam ser divididas com a sociedade civil. 25[...] a escolha por polticas tem ramificaes eleitorais. Ao optar por polticas os lderes polticos de um pas no sero somente golpeados pela presso de grupos com interesses conflitantes, mas tambm tero de considerar as conseqncias eleitorais dessas escolhas. (traduo nossa)

28

Ainda nesse sentido, eleio e/ou reeleio so considerados os maiores objetivos de

lderes polticos (MILNER, 1997); portanto, conclumos que assuntos domsticos de cunho

poltico-eleitoral estavam influenciando as decises por polticas que se configuravam, em

ltima anlise, em detrimento dos interesses de corporaes multinacionais e que poderiam

resultar em litgio no nvel internacional.

Apesar disso, a licena compulsria era desejada por diversos grupos de interesse no

Brasil, ou seja, o win-set era composto pelo presidente, pelos ministros da Sade e da

Fazenda, os parlamentares afiliados ao PSDB, a indstria farmacutica nacional que produz

genricos, a populao soropositiva (que geralmente se encontra organizada sob ONGS, como

o Grupo Pela Vidda e Fundao Viva Cazuza, dentre outras), assim como tambm a opinio

pblica em geral (eleitor mdio). Alm disso, a demanda do Brasil tinha grande apelo social e

humanitrio e portanto ganhou a simpatia interessada de outros pases (ndia, frica do Sul,

Qunia e demais pases em desenvolvimento), da Organizao das Naes Unidas (ONU), da

Organizao Mundial da Sade (OMS) e outras ONGS envolvidas com sade pblica e

direitos humanos (Mdecins Sans Frontirs e Cruz Vermelha, dentre outros). Na lgica do

JDN possvel identificar o win-set brasileiro sendo aumentado por grupos que no

necessariamente estavam representados nos formuladores de polticas externas do Estado.

necessrio salientar que o win-set brasileiro nem sempre pode ser reconhecido

porque as decises so concentradas no Poder Executivo, mais especificamente sob a gide do

MRE. No existem canais oficiais de comunicao que liguem a populao ao Executivo;

portanto, no h interlocuo formal entre o eleitor mdio e o Executivo formulador de

polticas externas. Essa situao considerada como insulamento burocrtico que gera o

isolamento do policymaker. A substancial concentrao de poder sob o MRE leva a um maior

win-set, porque o formulador de poltica externa pode criar um consenso por meio do

isolamento e no considerar os interesses externos ao governo.

29

No estudo de caso deste trabalho, porm, o governo federal incentivou que o assunto

fosse extensivamente discutido na mdia, pois isso servia a dois propsitos: primeiro, levou ao

aumento do win-set, pois a opinio pblica apoiou a implementao da licena compulsria;

em segundo lugar, serviu a propsitos eleitorais, pois o grande pblico ficou ciente de que

Jos Serra estava se empenhando em uma causa pblica.

No tocante influncia do nvel internacional na esfera domstica, podemos citar a

importncia que a questo ganhou junto comunidade internacional. O assunto recebeu

tratamento de questo essencial de direitos humanos e conferiu ao Brasil grande apelo

humanitrio. Com efeito, a opinio pblica internacional e as comunidades epistmicas26

(HAAS, 1992) defenderam o direito do Brasil e dos pases em desenvolvimento ao acesso a

medicamentos. ONGS como Mdecins Sans Frontirs, Health GAP, Oxfam e at mesmo a

ONU (UNAIDS), a OMS, frica do Sul (pas que sofre com epidemia de HIV/AIDS e, como

o Brasil, no possui recursos financeiros para garantir tratamento gratuito adequado a todos

que necessitam), ndia (pas com tecnologia avanada na produo de genricos e

medicamentos em geral, ocupando papel importante no comrcio internacional de

medicamentos), Qunia, Moambique, Zimbbue, Ruanda e outros pases em

desenvolvimento apoiaram a demanda brasileira. As comunidades epistmicas so

ferramentas muito importantes nos Jogos de Dois Nveis para os Estados. Nesse caso, essas

comunidades estavam convencidas de que o Brasil deveria ter o direito de fornecer

medicamentos a sua populao a despeito da reduo dos lucros da indstria farmacutica

multinacional.

In June 2001, the Bush administration withdrew the United States claim against Brazils compulsory licensing provisions under Brazils patent law following

26 Comunidades epistmicas podem ser consideradas como [...] canais por meio dos quais novas idias circulam de sociedades a governos, bem como de pas para pas. (HAAS, 1992, p.27) Ou ento [...] uma rede de profissionais com percia reconhecida e competncia em um domnio especfico e com pretenso oficial de conhecimentos relevantes polticas dentro daquele domnio ou rea. (HAAS, 1992, p.3) (traduo nossa)

30

widespread protest aginst the U.S. action from advocacy groups who maintained that the U.S. government was placing corporate interests above life-and-death medical concerns. Support from international health and human rights organizations complemented this NGO pressure.27 (SHAFFER, 2004, p.28-29)

O governo brasileiro foi capaz de tirar vantagem do apoio de atores internacionais e

tornar o win-set brasileiro mais forte.

Domestic structure could also provide insights into how effectively a given country might take advantage of ideas and proposals of transnational coalitions or epistemic communities of specialists.28 (EVANGELISTA, 1997, p.223).

Aps certo tempo de negociaes, o Brasil decidiu importar da ndia as matrias-

primas necessrias para o incio de testes da produo de alguns medicamentos pelo Far-

Manguinhos, um laboratrio estatal e instituto de tecnologia farmacutica. O laboratrio

estadunidense Merck Sharp & Dhome entendeu que essa ao era inconsistente com as

obrigaes junto OMC sob o acordo TRIPS e escreveu para o governo brasileiro

reclamando sobre as prticas brasileiras do controle de preos e respeito s patentes

(OXFAM, 2001).

A justificativa brasileira dizia que o Brasil se aproveitava de uma lacuna deixada pelo

TRIPS, que permite algumas situaes nas quais a licena compulsria pode ser decretada.29

27Em junho de 2001, a administrao Bush retirou a queixa dos Estados Unidos contra os artigos de licena compulsria da lei de patente brasileira aps protesto generalizado contra a ao dos Estados Unidos de grupos de defesa que mantinham que o governo estadunidense estava colocando interesses corporativos acima de preocupaes mdicas de vida ou morte. O apoio de organizaes internacionais de sade e direitos humanos complementaram a presso de ONGS. (traduo nossa) 28A estrutura domstica pode tambm fornecer idias do quo efetivamente um determinado pas pode extrair vantagem de idias e propostas de coalizes transnacionais e comunidades epistmicas de especialistas. (traduo nossa) 29Um membro pode permitir, em sua legislao, por outro uso da patente, sem a autorizao do detentor, incluindo o uso pelo governo ou parte autorizada pelo governo. Para tanto, devem ser respeitados os dispositivos de que: - a autorizao de tal uso deve ser considerada em seus mritos individuais; - tal uso s pode ser permitido se, anteriormente ao uso, o usurio tiver feito esforos para obter a autorizao do detentor da patente, em termos e condies comerciais razoveis, e se tais esforos no foram bem-sucedidos durante um perodo razovel;

31

Nesse sentido, o Brasil argumentava que a concesso da licena compulsria se qualificava

pelo enquadramento em algumas das excees, como por se tratar de uma situao de

emergncia nacional, de uso no comercial, assim como tambm pelo fato de ter havido

tentativa de acordo anterior para reduo dos preos junto aos detentores das patentes. Para o

Brasil, portanto, no se tratava de desrespeito ao TRIPS, mas sim de utilizao de dispositivos

previstos por esse acordo. Alm disso, alguns artigos da lei estadunidense foram apontados

por serem muito semelhantes aos encontrados na lei brasileira; portanto, o Brasil tambm

argumentou que, se sua lei no era compatvel com o TRIPS, ento a lei dos Estados Unidos

tambm no era. A queixa dos Estados Unidos se baseou no artigo 68 da lei de Propriedade

Industrial brasileira, que afirma que a licena compulsria pode ser aplicada caso o produto

patenteado no seja produzido em territrio brasileiro. Porm a Section 209 do U.S. Code

afirma que o governo estadunidense pode compulsoriamente licenciar uma patente a algum

que produzir a inveno patenteada substancialmente em territrio dos Estados Unidos.

Os Estados Unidos, portanto, optaram por retirar a queixa e negociar bilateralmente

com o Brasil. As evidncias empricas apontam que essa deciso ocorreu porque os Estados

Unidos perceberam que havia falhas em sua argumentao, acarretando a possibilidade de que

o Brasil ganhasse a disputa, o que abriria um precedente para os demais pases em

- casos de emergncia ou outros casos de extrema urgncia, ou casos de uso no comercial; - a abrangncia e durao de tais casos devem ser limitadas ao propsito para o qual eles foram autorizados. Em casos de tecnologia de semicondutores, eles devem ser para uso pblico no comercial, ou para solucionar uma prtica determinada, aps processo judicial ou administrativo, como sendo anticompetitiva; - tal uso deve ser: no exclusivo; no transfervel; e autorizado predominantemente para suprir o mercado domstico; - tal uso deve terminar se e quando as circunstncias que o originaram cessarem de existir, e se tornarem improvveis de ocorrer; - o detentor do direito deve ser remunerado adequadamente, nas circunstncias de cada uso, levando em considerao o valor econmico da autorizao; - a validade legal de toda deciso relacionada com a autorizao deve estar sujeita reviso judicial ou reviso por uma autoridade maior naquele membro; - quando esse uso autorizado para permitir a explorao de uma segunda patente que no pode ser explorada sem infringir outra patente, a chamada primeira patente, outras condies devem ser aplicadas: a inveno da segunda patente deve implicar um importante avano tecnolgico e de considervel significncia econmica com relao primeira patente; o detentor da primeira patente deve ser passvel de uma licena cruzada em termos razoveis para usar a inveno da segunda patente; o uso da primeira patente no deve ser autorizado sem o uso da segunda patente. (THORSTENSEN, 2001, p.226-227)

32

desenvolvimento que desejassem produzir medicamentos patenteados, o que no interessava

ao pas.

A RETIRADA DA QUEIXA E SUAS IMPLICAES

A Criao do Mecanismo Consultivo Bilateral

A soluo do conflito entre Estados Unidos e Brasil no percorreu todo o caminho da

soluo de controvrsias dentro da OMC. Em vez disso, os pases chegaram a um acordo e os

Estados Unidos retiraram a queixa contra o Brasil. Essa soluo foi possvel graas criao

de um Sistema de Consultas estabelecido entre os dois pases.

Em 5 de julho de 2001, Estados Unidos e Brasil enviaram comunicado conjunto

OMC, no qual notificaram o OSC sobre o alcance de uma soluo satisfatria do problema.

Ainda no mesmo comunicado, ambos os pases informaram que foi criado um Mecanismo

Consultivo bilateral. Suas regras de funcionamento, porm, no foram explicitadas por

nenhuma das partes. Anexa ao documento foi publicada a troca de correspondncia entre os

governos brasileiro e estadunidense, na qual o Brasil prope a criao do Mecanismo

Consultivo bilateral e solicita que a queixa junto OMC fosse retirada. Em troca, o Brasil se

comprometeria a consultar os Estados Unidos caso fosse necessrio utilizar o artigo 68 e

compulsoriamente licenciar alguma patente detida por empresa ou cidado daquele pas. Em

resposta, os Estados Unidos concordaram em retirar a queixa, mas solicitaram que o Brasil se

comprometesse a no procurar a OMC com respeito as Sections 204 e 209 da lei de patentes

dos Estados Unidos (ORGANIZAO MUNDIAL DO COMRCIO, 2001).

33

Essa solicitao dos Estados Unidos nos permite inferir que as sees em questo

realmente se assemelhavam aos artigos 68 e 71 da lei brasileira e, portanto, inviabilizavam o

argumento estadunidense. Logo, o pas foi compelido a retirar a queixa antes que a demanda

fosse julgada a favor do Brasil e configurada sua derrota que abriria precedentes para outros

pases tambm imporem retaliaes aos Estados Unidos.

Alm disso, segundo o USTR, o mecanismo criado conjuntamente entre Brasil e

Estados Unidos mais efetivo e permite discusses mais amplas na tentativa comum de

solucionar a problemtica do HIV/AIDS (OFFICE OF THE UNITED STATES

REPRESENTATIVE TRADE, 2001).

A Mudana do Cenrio no Ps 11 de Setembro

As discusses acerca da sade pblica, da necessidade de se rever o TRIPS e a

maneira de lidar com a propriedade intelectual, porm, no cessaram. Apesar de ter sido

retirada a queixa contra o Brasil, no foi encontrada uma soluo para os problemas

relacionados ao HIV/AIDS enfrentados pelos pases em desenvolvimento.

Por esse motivo, continuaram ocorrendo encontros e reunies em vrios fruns

multilaterais, como a ONU, sempre na tentativa de estabelecer parmetros a serem respeitados

tanto por Estados que necessitarem recorrer licena compulsria ou importao paralela

quanto por aqueles que se sentirem afetados por essas medidas. Ainda nesse sentido, ocorreu

entre 9 e 14 de novembro de 2001 a Conferncia Ministerial da OMC em Doha, no Catar, que,

dentre outros objetivos, procurava debater e esclarecer alguns pontos do TRIPS que causavam

discrdia. Durante essa reunio se produziu o documento Declaration on the TRIPS

Agreement and Public Health, que trata sobre os aspectos mais controversos do acordo.

34

Essa declarao reconhece os problemas de sade pblica enfrentados pelos pases em

desenvolvimento, sobretudo no tocante a epidemias como HIV/AIDS, tuberculose e malria.

Reconhece tambm que a assinatura do TRIPS no deveria impedir um pas de promover

polticas para garantir o acesso de sua populao a medicamentos, assim como garante o

direito de cada membro determinar o que vem a ser uma situao de emergncia bem como

quais as situaes em que a licena compulsria ser declarada, desde que seja mantido o

respeito ao TRIPS. Apesar de afirmar a importncia da sade pblica, a declarao enfatiza

tambm a importncia da proteo propriedade intelectual para que novos medicamentos

sejam desenvolvidos (ORGANIZAO MUNDIAL DO COMRCIO, 2001).

Esse argumento, no entanto, sofre de deficincias, uma vez que o custo divulgado para

o desenvolvimento de um medicamento nem sempre corresponde realidade, j que nesse

cmputo so includos todos os gastos, do incio das pesquisas ao lanamento do

medicamento no mercado. Algumas vezes, porm, ao longo das pesquisas so descobertos

outros medicamentos que podem ser comercializados e trazem lucros aos laboratrios,

chamados desdobramentos secundrios. Isto , muitos dos remdios novos que so

descobertos tm sua base em inovaes prvias, no podendo ento ser contabilizado para

cada novo avano todo o custo do investimento anterior como feito atualmente. Alm disso,

muitas vezes recursos pblicos so empregados nas pesquisas, o que reduz o dispndio de

capital por parte dos laboratrios privados (ROFFE, 2004). Ainda nesse sentido, os gastos

com pesquisa e desenvolvimento (P&D) so bastante reduzidos se comparados aos recursos

utilizados para o marketing de novos medicamentos, assim como aqueles empregados em

lobbies e doaes a campanhas eleitorais. Em adio a isso, os pases em desenvolvimento

no representam fatia significativa no consumo mundial de medicamentos, segundo Roffe

(2004).

[...] convm notar que a participao dos pases em desenvolvimento no mercado farmacutico mundial relativamente pequena. Por exemplo, em 2002, a frica

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respondia por apenas 1,3% dos lucros mundiais da indstria farmacutica, enquanto que o sudeste asitico, a China e o subcontinente indiano juntos perfaziam meros 6,7%. Os mercados dos pases em desenvolvimento, de modo geral, quase no produzem impacto sobre as receitas da indstria farmacutica. (ROFFE, 2004, p.58).

O recuo de posio dos Estados Unidos quanto proteo das patentes dos

medicamentos decorreu, em grande medida, do fato de aquele pas ter experimentado a

necessidade de negociar a utilizao do mecanismo da licena compulsria para reduzir o

preo do antibitico Ciprofloxacin, conhecido como Cipro, usado no tratamento do antraz

(anthrax).

Aps os atentados terroristas de 11 de setembro foi encontrado antraz em Nova York,

Flrida e Washington D.C. (OFFICE OF THE UNITED STATES TRADE

REPRESENTATIVE, 2001), fato que gerou uma escalada na demanda pelo antibitico e, por

isso, o governo dos Estados Unidos julgou que deveria ter um grande estoque de Cipro para o

caso de uma epidemia. Nos Estados Unidos, a patente desse medicamento detida pela Bayer

e o preo por plula de 500 mg, em outubro de 2001, para o governo federal dos Estados

Unidos, era de US$ 1,83, ao passo que a verso genrica do laboratrio FDC, venda na

ndia, custava US$ 0,06 (SINGH, 2002).

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Figura 4

Preos Internacionais Selecionados do Ciprofloxacin

(Preos por plula de 500 mg em dlares americanos, outubro 2001)

Pas Companhia Preo

EUA Bayer atacado 4.67

EUA Bayer governo federal 1.83

Canad Bayer governo 1.58

Canad Apotex genrico/governo 0.95

Nova Zelndia Bayer varejo 1.29

frica do Sul Bayer governo 2.10

Polnia Bayer 1.51

Polnia Polfa Grodzisk genrico 0.29

ndia Bayer varejo 0.13

ndia Blue Cross genrico/varejo 0.10

ndia FDC genrico/varejo 0.06

Compiled by the author from several sources including Health Action International, Consumer Project

Technology and retail drug stores in Delhi.

Fonte: SINGH, 2002.

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As negociaes entre o governo estadunidense e a Bayer ficaram a cargo de Tommy

Thompson, secretrio de Sade e Servios Humanos da administrao Bush. A licena

compulsria nunca chegou a ser decretada, pois o laboratrio alemo concordou em reduzir os

preos de maneira satisfatria para aquele governo, mas poderia ser realizada por meio do

emprego da Section 1498 do U.S. Code. Severas crticas recaram sobre o governo

estadunidense, pois em vez de procurar abastecer seu mercado com medicamentos importados

da ndia, ou mesmo autorizar laboratrios estadunidenses a produzi-los, ele optou por

negociar junto a Bayer uma reduo de preos, evitando ao mximo ter de declarar licena

compulsria (SINGH, 2002).

Segundo o USTR, se a licena compulsria fosse empregada, uma compensao

financeira deveria ser paga ao detentor da patente, conforme reza o TRIPS e a Section 1498.

Ainda no mesmo comunicado o USTR afirma que o antraz encontrado em territrio

americano poderia ser caracterizado como uma crise ou emergncia, permitindo que os

Estados Unidos, de acordo com o TRIPS, utilizasse a quebra da patente. Ao detentor da

patente caberia procurar suas compensaes financeiras em razo do uso governamental no

comercial da mesma. Finalizando o comunicado, o USTR ressalta que essas flexibilidades no

so exclusivas aos Estados Unidos e que todos os membros da OMC podem recorrer a elas

(OFFICE OF THE UNITED STATES TRADE REPRESENTATIVE, 2001).

Sendo assim, ainda que nunca tenham sido quebradas as patentes, as palavras do

USTR abriram uma espcie de precedente, ou seja, aps terem os prprios Estados Unidos

cogitado a ameaa da licena compulsria, como poderiam reprimir os demais Estados que

viessem a faz-lo?

Com efeito, na Conferncia Ministerial de Doha, os Estados Unidos tiveram de

defender uma maior liberalizao quanto produo de medicamentos compulsoriamente

licenciados. No entanto, a questo da importao paralela, utilizada por pases que no tm

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capacidade de produo, foi deixada para ser discutida em reunio futura do Conselho do

TRIPS, com o prazo final estipulado para antes do final de 2002 (ORGANIZAO

MUNDIAL DO COMRCIO, 2001).

Nessa situao, o que podemos perceber que a mudana no discurso e na prtica

estadunidenses tambm pode ser analisada na lgica do JDN. Primeiro devemos atentar para o

fato de que aps os ataques terroristas de 11 de setembro de 2001 a questo da quebra das

patentes passou a ser de interesse da populao, pois esta poderia ser afetada por uma

eventual epidemia de antraz.

Em segundo lugar, importante frisar que, apesar de representar a abertura de uma

espcie de precedente, a patente que seria quebrada pertencia a um laboratrio alemo, o

que no implicaria necessariamente reduo nos lucros dos laboratrios estadunidenses. Faz-

se necessrio ressaltar tambm que os interesses da indstria farmacutica, ainda assim, foram

preservados pelo governo, pois caso a primeira opo do governo estadunidense tivesse sido a

licena compulsria, essa deciso certamente acarretaria conseqncias aos laboratrios.

Em terceiro lugar, aos representantes polticos interessava promover polticas que

agradassem aos eleitores, haja vista que o momento se apresentava bastante propcio,

levando-se em considerao a movimentao poltica que se seguiu ao 11 de setembro.

Os Estados Unidos, portanto, tiveram de modificar seu discurso e suas atitudes nos

fruns multilaterais para acomodar sua nova situao. Com efeito, durante negociaes

internacionais que tratavam sobre uma maior elasticidade quanto s patentes de

medicamentos, em vez de procurar bloquear qualquer situao na qual a licena compulsria

fosse entendida como legtima, o pas preferiu defender posio menos rgida.

Apesar de no agradar a indstria farmacutica estadunidense, a estratgia serviria

tambm a outro propsito para o Estado, pois por meio de uma aparente maior liberalizao

no quesito propriedade intelectual os Estados Unidos poderiam obter benefcios nas

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negociaes de outros setores do comrcio internacional. Isto , durante negociaes

internacionais que se seguiriam, sobretudo referentes rea de Livre Comrcio das Amricas

(ALCA) e a questes agrcolas no mbito da OMC, os Estados Unidos poderiam se aproveitar

de sua nova postura quanto ao TRIPS, argumentando que houve um recuo e, portanto, uma

concesso aos pases em desenvolvimento, que por sua vez deveriam adotar posturas mais

flexveis durante as negociaes supracitadas. A estratgia de barganha tambm poderia ser

empregada em negociaes bilaterais.

Para o Brasil, porm, o recuo de posio estadunidense tambm foi de grande

importncia estratgica, haja vista que em negociaes futuras o pas poderia agregar o

precedente aberto pelos Estados Unidos a seu argumento, no sentido de demonstrar a

importncia e a validade da quebra das patentes, conseguindo uma flexibilizao ainda

maior, ou ainda para extrair benefcios em negociaes de outros setores.

USTR Robert Zoellick similarly abandoned the U.S. pharmaceutical industry with little consultation in agreeing to the Declaration on the TRIPS Agreement and Public Health at Doha. The Bush administration did so in the context of post-September 11 domestic politics, where the administration was undercut on compulsory licensing issues following the anthrax scare, and felt an intensified need to compromise on intellectual property matters in order to launch a new trade round. In short, when the TRIPS issues become politicized domestically within the United States and Europe, developing countries retain a greater leeway to develop intellectual property policies to fit their own needs.30 (SHAFFER, 2004, p.29)

A dinmica que se estabeleceu nos Estados Unidos no ps 11 de setembro exigiu do

governo um esforo conciliatrio, j que tentava equilibrar os interesses da indstria

farmacutica e os de sua sociedade civil. Isso porque, ao mesmo tempo que os decision

30Robert Zoellick, do USTR, semelhantemente abandonou a indstria farmacutica, praticamente sem consult-la, ao concordar com a Declaration on the TRIPS Agreement and Public Health em Doha. A administrao Bush o fez no contexto de poltica domstica do ps 11 de setembro, em que a administrao se rendeu a questes de licena compulsria aps o medo do antraz e sentiu uma necessidade de conceder em assuntos de propriedade intelectual no intuito de lanar uma nova rodada de negociaes. Em resumo, quando os assuntos do TRIPS se tornaram politizados domesticamente nos Estados Unidos e Europa, os pases em desenvolvimento detm uma maior margem de atuao para desenvolver polticas de propriedade intelectual que atendam a suas necessidades. (traduo nossa)

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makers se preocupavam em solucionar um problema enfrentado por sua populao

procurando garantir o acesso ao Cipro, buscavam faz-lo sem prejudicar os interesses da

indstria farmacutica.

A preocupao de cunho poltico-eleitoral tambm pode ser percebida nessa situao,

uma vez que garantindo a sua populao o acesso ao Cipro, votos nas prximas eleies

poderiam ser angariados, haja vista que o median-voter seria beneficiado por essa poltica e

havia grande mobilizao social em torno do assunto. Concomitantemente, mantendo-se o

respeito s patentes, o governo estaria garantindo o apoio da indstria farmacutica, que,

conforme abordado na segunda parte deste trabalho, era responsvel por grande parte dos

fundos doados para a campanha eleitoral do Partido Republicano.

CONSIDERAES FINAIS

Este trabalho buscou tornar evidente que os nveis domstico e internacional esto em

constante conexo e que a dinmica das relaes internacionais contemporneas depende da

interao entre eles. Verificou-se que o cenrio domstico cumpre um papel fundamental na

determinao da forma como o Estado interagir com seus parceiros e, simultaneamente,

sofre constrangimentos internacionais.

A disputa das patentes entre Estados Unidos e Brasil nos demonstrou como essa

dinmica interativa se