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UNIVERSIDADE ESTADUAL DE MONTES CLAROS - UNIMONTES

CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS - CCSA DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS ECONÔMICAS - DCE

CURSO DE CIÊNCIAS ECONÔMICAS

A CRISE DA PREVIDÊNCIA SOCIAL

Acadêmicas: Isabela Cristina Larissa Fonseca

MONTES CLAROS – MG 2013

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RESUMO

Este artigo tem como objetivo discutir a respeito da existência ou não de uma crise no sistema da Previdência Social, bem como discutir os segmentos que a compõem além das possíveis causas que possam ocasionar essa crise. Ao realizar essa análise, torna-se possível discutir e concluir as causas da crise da Previdência Social e demonstrar uma possível saída para tal fato. Primeiramente, faz-se uma introdução sobre os aspectos históricos do sistema previdenciário, bem como a sua relação com as condições macroeconômicas. Faz-se também um breve histórico desse sistema no Brasil. Percebendo assim que nesse contexto tanto nos governos anteriores quanto no governo atual já vinham apontando para uma crise no sistema previdenciário. Posteriormente, discute-se o sistema de financiamento e os seus segmentos, as reformas utilizadas para resolver a tendência descendente do déficit previdenciário, além de destacar os aspectos demográficos que afetam a Previdência Social. E por fim são feitas as considerações finais que procuram demonstrar formas para melhorar os gastos do setor previdenciário e assim evitar um maior crescimento do déficit.

Palavras-Chave: Previdência Social; aspectos demográficos, crise.

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ABSTRACT

This article aims to discuss about the existence of a crisis in the Social Security system, as well as discuss the segments that comprise besides the possible causes that may cause this crisis. In performing this analysis, it becomes possible to discuss and conclude the causes of the crisis of Social Security and demonstrate a possible way out of this fact. First, it is an introduction to the historical aspects of the pension system, as well as its relationship with macroeconomic conditions. It is also a brief history of this system in Brazil. Realizing this context so much as in previous governments in the current government were already pointing to a crisis in the pension system. Subsequently, we discuss the financing system and its segments, the reforms used to solve the downward trend of the pension deficit, besides highlighting the demographics that affect Social Security. Finally concluding remarks are made which seek to demonstrate ways to improve the social security sector spending and thus prevent further growth of the deficit.

Keywords: Social Security; demographic crisis

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INTRODUÇÃO

A previdência social no Brasil vivencia algumas dificuldades em relação ao bem estar

social, onde a maneira como é realizada a distribuição previdenciária o impacta

claramente. As transformações demográficas e as mudanças no mundo do trabalho

colocam em destaque o financiamento do sistema previdenciário devido tanto às altas

taxas de desemprego quanto ao aumento da informalidade, sendo que estes não

contribui com a previdência social.

As condições macroeconômicas possuem relação direta com a estabilidade de um

sistema previdenciário, em que a economia fortalecida, aumenta a procura por

contratação de trabalhadores, que empregados no mercado formal contribuem com a

previdência para que seus riscos sociais possam ser garantidos pela seguridade social.

A partir do governo Fernando Henrique discute-se há uma crise no setor previdenciario.

Nesse contexto, percebe-se que os principais motivos são o envelhecimento da

população, que agora atinge idades mais avançadas, por conseguinte recolhe mais

tempo o benefício, e possivelmente os mais jovens não terão quem sustentar seu

beneficio quando se aposentar, além do desvio de verbas que não permite saber

verdadeiramente o número de contribuintes com o número de beneficiados. Este último

é tratado por muitos como o principal motivo da crise da previdência social.

Com a suposta crise previdenciária a arrecadação final fica comprometida. Isto porque,

nesse instituto há uma modalidade de contribuição facultativa (indivíduos que não

exercem atividade remunerada), onde deixam de realizar sua contribuição por um

descrédito em relação à instituição, acarretando na redução dos recolhimentos

previdenciários. Com isso, os prejuízos não ficam apenas para o individuo, com também

para o Estado que sem as contribuições não arrecadará o necessário para manter os

custos e não será possui liberar novos benefícios. Sobre individuo Goes (2010) afirma

“que ao necessitar da contraprestação estatal estará em situação vulnerável, como o

Estado que não arrecadará para o benefício que é contributivo direto e despenderá

valores para políticas públicas assistenciais não contributivas”.

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Dessa forma, este artigo visa identificar os principais fatores que contribuem para o

déficit da previdência social, como o regime de financiamento, os aspectos

demográficos e o trabalho informal.

Na primeira seção busca-se mostrar os aspectos históricos, ou seja, quando surgiu a

previdência e suas fases de implantação. Na segunda mostra as mudanças que foram

efetuadas após a Constituição de 1988. A terceira trás algumas reformas que foram

realizadas nas regras de distribuição dos benefícios a partir de 1998. E na quarta faz-se

uma analise a respeitos de alguns aspectos demográficos, mercado de trabalho que são

considerados agravantes do déficit previdenciário, e por fim as considerações finais

procura mostrar algumas ideias para melhorar o déficit.

1 HISTÓRICO DO SETOR PREVIDENCIÁRIO NO BRASIL

A previdência surge no Brasil com as Santas Casas e as Sociedades Beneficentes, onde

cada componente contribuía com uma cota mensal e assim, garantia o direito por morte

de uma pensão a sua família. Mas o sistema previdenciário brasileiro originou

legalmente, segundo Giambiagi e Além (2001), com a criação da lei Eloi Chaves, de

1923, sendo conhecido como “caixas de aposentadorias e pensões” (CAPs),

especificamente para os casos das empresas ferroviárias, amparando os empregados

desta que se encontravam na inatividade.

A exemplo dos ferroviários, no decorrer de 15 anos foram sendo criados CAPs para

outros setores resultando em 183 estaladas em 1937. Nesse período inicial, os filiados se

vinculavam por empresa e o sistema era caracterizado por baixo número de segurados,

várias instituições e baixos valores devido as condições de arrecadação de recursos. No

decorrer dos anos 1930, com o fortalecimento do sindicalismo, da classe média e com

uma maior atenção do governo para com as questões previdenciárias, a vinculação

passou a ser por categoria profissional, o que fez com que originasse instituições mais

poderosas financeiramente e com maior número de filiados, passando a serem

administradas pelo governo. Com isso surgiram os Institutos de Aposentadorias e

Pensões (IAPs), que eram responsáveis pela cobertura previdenciária de diversas

categorias como afirma Batich (2004).

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Como esses institutos eram representantes de categorias profissionais de maior renda,

de onde vem sua receita, eles eram mais fortes em relação aos das categorias com

salários inferiores. Assim, como a disparidade da capacidade financeira das instituições

era cada vez maior, começou a surgir à necessidade de tentar unificar essas instituições

previdenciárias. Isso foi tentado por Getúlio Vargas, em meados dos anos 40, com a

criação do Instituto de Serviços Sociais do Brasil, o que não foi levado à frente, apesar

de ter sido um impulso para a criação da Lei Orgânica da Previdência Social (LOPS).

Com a promulgação da LOPS, em 1960, tornou-se uniforme as contribuições e os

planos de previdência dos diversos institutos. Dessa forma, a cobertura previdenciária

passou a ser extensiva aos empregadores e autônomos em geral e incluiu o seguro para

acidente de trabalho. Essa uniformização aconteceu de fato com a criação do Instituto

Nacional de Previdência Social (INPS), em 1966 e instalado em 1967 como afirma

Polignano (2012).

De acordo com Schwarzer (2009) ao passar do tempo o número de pessoas beneficiárias

aumentava em conjunto com as questões relacionadas à seguridade social, isso motivou

a criação do Ministério da Previdência e Assistência Social, responsável pela elaboração

e execução das políticas de previdência e assistência médica, social e considerado uma

marco na evolução da previdência social brasileira.

Em 1977, INPS foi dividido em três órgãos: O INPS responsável, exclusivamente, por

arcar com o pagamento dos benefícios previdenciários; IAPAS (Instituto de

Administração da Previdência e Assistência Social), destinado a administra e recolher

os recursos do INPS e o INAMPS (Instituto Nacional de Assistência Médica da

Previdência Social), criado com a finalidade de administrar o sistema de saúde.

A assistência às populações carentes ficou com a Legião Brasileira de Assistência

(LBA), e em 1988 a LBA passou para a pasta de habitação e bem-estar social; em 1990,

o INPS foi refundido com o IAPAS, passando a se chamar INSS.

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2 A PREVIDÊNCIA SOCIAL APÓS A CONSTITUIÇÃO DE 1988

Com a Constituição de 1988, de acordo com Alexandre (2008), o sistema de seguridade

social brasileiro sofreu alterações, como: a equivalência de benefícios urbanos e rurais,

a diversificação na base de financiamento, a universalização entre outras. Isso,

conforme o mesmo autor, essa mudanças ocorrem em um sistema de repartição, onde a

população em atividade contribui para a manutenção dos benefícios dos inativos.

Dessa forma, como evidencia Giambiagi e Além (2000), desde o início da década de

1980, mas, principalmente, a partir da promulgação da Constituição de 1988, há uma

evolução no número de benefícios. Estes autores colocam alguns fatores

influenciadores para essa evolução: i) envelhecimento da população; ii) urbanização,

que provocou uma melhoria nas informações e na procura por aposentadorias; iii)

alterações na População Economicamente Ativa (PEA), com a introdução do trabalho

feminino; iv) aumento das aposentadorias por tempo de serviço e facilidade na

aquisição de benefícios por invalidez; v) crescimento no número de benefícios à

população rural; vi) aumento dos benefícios por tempo proporcional, devido ao receio

que as pessoas tinham em relação à mudança nas regras.

Com isso, Giambiagi e Além (2000) mostram que a partir da promulgação da

Constituição de 1988 e, principalmente, da década de 1990, as despesas do INSS

subiram significativamente – de 2,5% do PIB em 1988 para 5,8% em 1999. Os dados

evidenciam um agravamento das despesas do INSS ao longo dos anos 1990, pois as

arrecadações não acompanharam as despesas, e estes autores tratam esse desempenho

como resultados do aumento da concessão de benefícios – que cresceram a taxas

superiores ao crescimento populacional – além do baixo crescimento do PIB nesse

período e do aumento do desemprego e da informalidade.

Assim, conforme argumenta Marques, Batich e Mendes (2003), com a crise do fiscal-

financeira do Governo juntamente com o fraco crescimento da economia, o aumento do

desemprego e do trabalho informal ao longo da década de 1990 e os agravamentos

propiciados pelas mudanças na legislação a partir da Constituição de 1988, fortaleceram

o debate acerca da reforma previdenciária.

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3 AS REFORMAS DAS REGRAS DO REGIME GERAL DE 1998

Durante o governo Fernando Henrique Cardoso, o sistema previdenciário já estava em

um processo de crescente desgaste e era um dos grandes contribuintes para instabilidade

fiscal daquele momento. Houve então a esperada reforma do Regime Geral de

Previdência Social (RGPS) no final do ano de 1998, por meio da Proposta de Emenda

Constitucional n° 20 incluindo algumas medidas que visavam amenizar um crescimento

ainda maior do déficit. Dentre as principais mudanças instituídas nessa reforma,

segundo Fleury e Alves (2004) foram:

• Estabeleceu-se um teto para os Benefícios do RGPS, equivalente a 10 salários

mínimos, corrigidos pelo INPC;

• Mudança da Aposentadoria por Tempo de Serviço pela Aposentadoria por

Tempo de Contribuição, e com no mínimo 35 anos de contribuição para homens

e 30 anos para mulheres;

• Extinção das Aposentadorias Proporcionais por Tempo de Contribuição para

filiados após 1998. Para os já filiados, necessidade de idade mínima de 53 anos

(homens) e 48 anos (mulheres);

• Instituição do fator previdenciário para cálculo do valor das aposentadorias com

o objetivo de dificultar aposentadorias precoces, levando em consideração

alguns critérios, tais como expectativa de vida do trabalhador, sua idade e tempo

de contribuição;

• Unificação das regras aplicadas ao RPPS nos âmbitos federal, estadual e

municipal;

• Criação de idade mínima para aposentadoria dos servidores públicos. Para os

filiados até 1998: 53 anos (homens) e 48 anos (mulheres). Para os filiados

depois: 60 anos (homens) e 55 anos (mulheres);

• Foi facultada aos servidores públicos a previdência complementar, cujos

benefícios são complementados com valores superiores àqueles pagos pelo

INSS;

• Gradual aumento da idade mínima para aposentadoria de 60 anos para homens e

55 para mulheres;

• Adoção de regras de controle mais rígidas para os fundos de previdência

privada.

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Como o déficit da previdência social continuou sua trajetória ascendente, houve a

necessidade de uma nova proposta de reforma. As propostas foram encaminhadas para o

Senado em dezembro de 2003, mas aprovadas somente em 2005, com a denominação

de Emenda Constitucional n° 47 (EC 47).

As principais características da Reforma da EC N° 47 constitui-se em reformular a

previdência dos servidores públicos. As medidas adotadas foram:

• Os servidores não se aposentariam com valores iguais aos da última

remuneração e sim com a média das 80% melhores remunerações, da

mesma forma que no RGPS;

• Aposentadorias e pensões não receberiam reajuste com base nos salários

dos ativos, a correção seria dada pela a inflação;

• As pensões passaram a ser integrais ao teto do RGPS, o que ultrapassasse

o teto, haveria redução de 30%.

4 CRISE NA PREVIDÊNCIA

Diariamente, são veiculados na imprensa problemas financeiros enfrentados pela

Previdência Social, que vão desde a sonegação por parte de quem deveria recolher as

contribuições, até a outra ponta da linha, com a falência do modelo de repartição, falsas

aposentadorias, desfalque do caixa previdenciário, redução do trabalho formal e das

taxas de natalidade, o aumento da expectativa de vida e a diminuição da população.

4.1 SISTEMA DE FINANCIAMENTO

O sistema previdenciário brasileiro atual é formado por quatro segmentos. O primeiro é

composto por um regime que atende ao setor privado, conhecido como Regime Geral de

Previdência Social (RGPS). O segundo segmento corresponde ao sistema dos servidores

públicos da União, conhecido como Regime Jurídico Único (RJU). O terceiro segmento

reúne os diversos sistemas de servidores estatutários estaduais e municipais. O quarto

segmento, de caráter privado e facultativo, é estabelecido pelos fundos de pensão

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patrocinados por empresas privadas ou estatais (previdência complementar fechada) e

pelas entidades abertas de previdência complementar (Giambiagi et al, 2000)

O financiamento desses sistemas previdenciários, em geral, baseia-se em dois princípios

essenciais: o de capitalização e o de repartição. De acordo com Gremaud, o sistema de

repartição simples constitui-se em uma transferência direta de renda da população ativa

para inativa, no regime de capitalização, as contribuições de um dado indivíduo vão

sendo acumuladas e aplicadas, ou seja, é formado um fundo para momento em que ele

se aposentar.

Segundo Izerrougene (2009), no regime de repartição, viver mais tempo constituiria

uma dificuldade, pois gerações mais numerosas de aposentados ficam à carga de uma

geração cada vez mais reduzida de contribuintes. E no regime de capitalização, quanto

houver mais contribuintes e quanto mais estes viverem para poupar, maior será o

volume da poupança e maiores serão as condições de financiamento para investimentos

e potencial do crescimento econômico.

Izerrougene (2009) argumenta também que uma recessão afetaria ambos os sistemas, no

regime de repartição haveria um desequilíbrio financeiro e reduziria a capacidade de

poupança no conjunto dos assalariados. No regime de capitalização diminuiria os

valores reais do ativos o que desencoraja a capitalização individual. Tendo-se em vista

que o regime é de repartição, com as transferências da União cobrindo eventuais

déficits, o sistema não entrará em falência, mas é permanentemente insolvente, pois

quando há insuficiência de recursos para a cobertura dos compromissos, ou se recorre a

aumentos nas contribuições (aumentos de alíquotas, elevação de teto de contribuições e

novas bases de contribuição) ou se recorre aos recursos da União.

4.2 ASPECTOS DEMOGRÁFICOS

Nos últimos anos, observa-se como há uma queda das taxas de fecundidade, aumento da

longevidade e o aumento do número de idosos na população, o que significa um

aumento no número de futuros beneficiários do sistema previdenciário. O fator

demográfico é atualmente um dos principais fatores, para reformular o Regime

Previdenciário Brasileiro. Pelos dados divulgados pelo Instituto Brasileiro de Geografia

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e Estatística (IBGE, Censo 2010), pode-se observar pelo Gráfico 1 que atualmente, a

taxa de fecundidade do país, ou seja, a quantidade de filhos que cada brasileira gera, em

média, chegou a 1,9 em 2010 bem inferior ao Censo de 2000, que era de 2,38 filhos por

mulher.

Gráfico 1. Taxa de Fecundidade total – Brasil – 1940/2010

Outro aspecto que se observa é o aumento da expectativa de vida, devido à melhoria das

condições de vida. Segundo números divulgados pelo IBGE em 2011, a esperança de

vida ao nascer no Brasil era de 74 anos enquanto que em 2010 era de 73 anos, como se

pode observar na Tabela 1.

Tabela 1. Esperança de Vida ao nascer e Taxa de mortalidade infantil

Fonte: IBGE (2010)

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De acordo com IBGE (2010), nos próximos 20 anos, deverá ser mantida a tendência das

últimas décadas de declínio da população, com aceleração do envelhecimento

populacional. As pirâmides populacionais brasileiras apontam significativas mudanças

na estrutura etária, com o progressivo incremento da população com mais de 60 anos.

Conforme a projeção do IBGE (2010) observa-se pela Figura 1 claramente o

estreitamento gradual da base da pirâmide demográfica e o alargamento de seu topo

entre 1980 e 2021, refletindo os efeitos da redução da proporção da população jovem

em relação ao total e o aumento gradativo da população com idade avançada. A cada

ano cresce o número de aposentados no país, enquanto a quantidade de pessoas na ativa,

contribuindo para o sistema previdenciário, não avança na mesma velocidade.

Figura 1. Composição absoluta da população, por idade e sexo no Brasil – 1980-2050

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Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenação de População e Indicadores Sociais, Projeção da População do Brasil por Sexo e Idade para o Período 1980-2050 - Revisão 2008.

Essas estimativas revelam-se alarmantes, já que os trabalhadores de hoje contribuem

para possibilitar o pagamento dos trabalhadores de ontem, que agora estão aposentados.

Por sua vez, os trabalhadores atualmente ativos terão, no futuro, quando passarem a

inatividade, suas aposentadorias financiadas pelos trabalhadores futuros. E com o

envelhecimento populacional e queda na taxa de fecundidade há uma diminuição no

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número de contribuintes, e ao mesmo tempo, há um aumento no número de benefícios

previdenciários.

4.3 MERCADO DE TRABALHO E INFORMALIDADE

A limitada cobertura é um dos principais problemas do sistema previdenciário. Segundo

dados do MPS (2013), organizados na Tabela 2, das 84,39 milhões de pessoas com

idade entre 16 e 59 anos ocupadas, somente 56,575 milhões (67,0%) estão socialmente

protegidas. Mais de 27,81 milhões de pessoas, o que corresponde a cerca de 33,0% da

população ocupada total, não estão protegidas por qualquer tipo de seguro social. Da

população que não está protegida, cerca de 13,15 milhões estão à margem do sistema

porque não têm capacidade contributiva, pois possuem rendimento inferior a 1 salário

mínimo ou não têm remuneração, o que dá a entender que a maior parte do problema da

cobertura previdenciária é explicada por razões estruturais relacionadas com a

insuficiência de renda.

Os demais 14,13 milhões de trabalhadores que ganham um salário mínimo ou mais e

não estão associados à previdência são na maioria trabalhadores sem carteira assinada,

autônomos e domésticos inseridos em atividades informais nos setores de comércio,

construção civil e serviços. (MPS, 2013)

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Tabela 2. Proteção previdenciária para a população ocupada entre 16 e 59 anos - 2009

Fonte: SPPS/MPS, (2013).

A combinação do aspecto demográfico de uma população relativamente jovem, mas em

acelerado de envelhecimento, com o perfil de mercado de trabalho definido por uma

baixa cobertura previdenciária é alarmante para a presente e para as próximas gerações.

Tem ocorrido gradativamente à diminuição da base contributiva, o que aumenta a

situação deficitária em que se encontra o sistema previdenciário.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Ao analisar movimento demográfico percebemos a população vivendo mais e crescendo

menos, isso gera um problema ao aposentar-se, pois qual a vantagem de aposentar por

tempo de contribuição com grande parte da população que ainda é desassistida por

algum tipo de beneficio. Para a distribuição de renda em um sistema de seguridade

social é necessário que tenha recursos adicionais do lado fiscal para abranger aqueles

que ainda não estão inclusos no sistema e estudar formas de atrair a imensa massa que

está no mercado informal de trabalho.

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A partir da análise realizada acerca da situação da previdência no Brasil se percebe a

necessidade de mudanças em relação ao sistema de capitação e às regras de concessão

de benefícios, principalmente relacionadas ao tempo de serviço e a idade. Uma idade

mínima mais elevada poderia ser ajustada devido ao aumento da expectativa de vida e

ao número crescente de idosos como mostrado anteriormente. Bem como discutir a

inclusão daqueles que estão na informalidade.

O debate acerca da reforma da previdência deve se iniciar logo, pois há um crescente

aumento da população ativa, que daqui algumas décadas estarão na inatividade. Então, é

necessário incluir essa população agora, para que no futuro o número de benefícios

assistencialistas não aumente em uma proporção que agrave o sistema previdenciário.

Dessa maneira poderá alcançar um equilíbrio nas contas do INSS.

Para tanto, será necessário que todas as classes cedam, visando uma melhor forma de

tratar os inativos com mais justiça sem prejudicar os ativos e futuros inativos. Mas, nada

disso será possível se os interesses, principalmente, dos detentores do poder não forem

suprimidos. Enfim, existe a possibilidade de se alcançar o equilíbrio nas contas sem

prejudicar nenhum trabalhador, basta que a população e os políticos se empenhem em

realizar tais mudanças.

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