6° ENCONTRO DA ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS

PERSPECTIVAS SOBRE O PODER EM UM MUNDO EM REDEFINIÇÃO

25 a 28 de julho de 2017, Belo Horizonte

Área Temática: Análise de Política Externa

A COOPERAÇÃO EDUCACIONAL ENTRE BRASIL E ÁFRICA: PAPEL ESTRATÉGICO

NOS MARCOS DA COOPERAÇÃO SUL-SUL

Caroline Chagas de Assis

Mestranda de Ciência Política

Universidade Federal do Rio Grande do Sul

RESUMO

O século XXI marca a volta de um forte questionamento dos países emergentes quanto à estrutura do sistema internacional. Esse questionamento é acompanhado do reforço da parceria entre países do Sul, o que se consolida como Cooperação Sul-Sul. Nesse contexto, o mecanismo de cooperação educacional passa a ganhar ênfase como forma de consolidação dessa cooperação, pilar importante do desenvolvimento almejado pelos países do Sul, o que acaba afetando a lógica de Cooperação Internacional para o Desenvolvimento já estabelecida pelos países desenvolvidos. Assim, o presente trabalho tem por objetivo analisar a estratégia de inserção internacional brasileira por meio da cooperação educacional com os Países Africanos de Língua Oficial Portuguesa (PALOP) entre 2000 e 2014. A metodologia empregada é de cunho qualitativo e utiliza de fontes primárias, principalmente do Ministério das Relações Exteriores brasileiro com dados oficiais, para analisar questões institucionais da cooperação, bem como ampla revisão bibliográfica sobre Cooperação Sul-Sul e teoria do sistema-mundo que conta com autores como Samir Amin e Immanuel Wallerstein. Os resultados parciais analisados mostram que a cooperação estabelecida entre Brasil e África capitaneada pelos projetos educacionais está em constante mudança, dependendo muito do momento político e econômico interno e internacional, mas que vem ao longo dos anos convergindo para uma perspectiva mais horizontal que se aproxima de uma nova forma de cooperação internacional, a Cooperação Sul-Sul. Esse tipo de cooperação mostra-se totalmente diferente das iniciativas de países desenvolvidos que têm a lógica de manutenção de zonas de influência estabelecida pelos mecanismos de ajuda internacional. Palavras Chave: Cooperação Sul-Sul; Educação; África

1. Introdução

O tema educacional tem sido considerado um dos novos temas de relações

internacionais dentro da perspectiva de cooperação internacional para o desenvolvimento

(CID). Apesar da aparência de atualidade, a influência do processo educacional na

construção dos Estados já era conhecida pelos sociólogos e economistas, principalmente no

que concerne ao poder simbólico – desenvolvido por Bourdieu (1991) – capaz de reproduzir

estruturas sociais e a sua influência na formação de mão-de-obra qualificada. Porém, após o

processo de globalização da década de 1990, esse tema passar a ser “apropriado” por

países de fora do centro econômico, ou seja, países do Sul, o que pode dar novos

significados para a temática educacional dentro dos estudos de relações internacionais.

Então, o presente trabalho tem por objetivo analisar a estratégia de inserção

internacional brasileira por meio da cooperação internacional educacional com os Países

Africanos de Língua Oficial Portuguesa (PALOP) no período de 2000 à 2014. Argumenta-se

como hipótese que a virada do século XXI trouxe consigo uma decepção do Brasil quanto

aos resultados das políticas neoliberais implementadas na década de 1990, acompanhada

de uma crise no centro econômico que permitiram uma guinada na política externa voltada

para a ampliação de temas e para um universalismo de parcerias internacionais, com ênfase

na Cooperação Sul-Sul. Assim, a educação foi um dos instrumentos da política externa

brasileira (PEB) de aproximação dos países em desenvolvimento e também um importante

elemento de reivindicação do revisionismo brasileiro quanto à ordem internacional.

A metodologia empregada é de cunho qualitativo e utiliza de fontes primárias,

principalmente do Ministérios das Relações Exteriores brasileiro com dados oficiais, para

analisar questões institucionais da cooperação, bem como ampla revisão bibliográfica sobre

Cooperação Sul-Sul e teoria do sistema-mundo, com bases em autores como Immanuel

Wallerstein e Samir Amin, assim como Letícia Pinheiro, Gregory Beshara, Alessandro

Candeas e Carlos Milani debaterão a influência da educação na política externa. O presente

artigo estará dividido, em três seções além dessa breve introdução: a primeira será um

debate teórico sobre Cooperação Sul-Sul na PEB; a segunda seção abordará

especificamente as relações de cooperação educacional entre Brasil-PALOP; por fim, serão

feitas breves considerações finais.

2. Cooperação Sul-Sul e política externa brasileira

A presente seção visa estabelecer como se deu a mudança da PEB para uma ênfase

na Cooperação Sul-Sul (CSS) no século XXI. Para tanto, é preciso ressaltar que a CSS tem

uma ampla história internacional que vai se modificando ao longo do tempo de acordo com

os interesses dos países envolvidos e que passa a se consolidar institucionalmente a partir

da Conferência de Buenos Aires (1978). Também é importante ter em mente que esse

movimento teve uma ampla participação brasileira, mas que a atuação desse país foi

condicionada por interesses internos e internacionais ao longo do tempo.

O processo de tomada de decisão no ambiente internacional está baseado, assim

como coloca Putnam (2010), em dois níveis: o primeiro relacionado à estrutura do sistema

internacional e à posição relativa dos países nesse sistema; o segundo nível está

relacionado às estruturas e interesses dos grupos políticos internos dos Estados. Assim,

para iniciar a análise da tomada de decisão da PEB, é preciso perceber a estrutura

internacional do sistema capitalista do século XXI.

Wallerstein (2004) aponta que o sistema de produção capitalista necessita da

desigualdade na distribuição de recursos para conseguir alcançar seu objetivo de

acumulação de capital, por isso, há uma necessidade de um monopólio dos meios de

produção. Como esse monopólio é muito difícil ser alcançado, devido às imperfeições do

sistema, o capitalismo acaba produzindo quasi-monopólios, que são garantidos pela

associação com um forte poder político do Estado Moderno. Dessa forma, o capitalismo

estaria organizado em um ciclo de produção, no qual, um agente econômico vai desenvolver

um produto inovador, ao qual utilizará do poder político do Estado para garantir seu quasi-

monopólio e acumular o máximo de capital. Com o tempo, por conta das imperfeições do

mercado, esse produto que é o centro da acumulação, acabará sendo copiado ou superado

por outro produto de outro agente com quasi-monopólio que recomeçará o ciclo

(WALLERSTEIN, 2004).

A partir dessa lógica então, Wallerstein (2004) vai apontar que o sistema capitalista

necessita de uma relação próxima com os Estados, que vão replicar essas relações de

desigualdade em uma relação centro-periferia internacional por meio da divisão

internacional do trabalho. Nessa relação, o centro possui uma quantidade pequena de

Estados com alta produtividade e acumulação de capital, enquanto a periferia cumpre o

papel de suprir as necessidades desse centro, tanto como mercado consumidor, quanto

fornecedor de mão de obra ou matérias primas. Wallerstein (2004) aponta também que

existe outro elemento, a semi-periferia (na qual inclui o Brasil), que é o meio termo entre o

centro e a periferia e que apresentaria políticas dúbias, ou seja, quando a semi-periferia se

relaciona com o centro atua como periferia, quando se relaciona com a periferia atua como

centro. Nessa lógica, a semi-periferia poderia ser chamada de um “imperialismo soft”

(VISENTINI, 2013).

É importante ressaltar que o recomeço do ciclo, com a substituição do produto base

para a acumulação, nunca se dá da mesma forma, isto é, toda vez que o ciclo recomeça ele

engloba elementos diferentes que o processo anterior, pois os ciclos modificam as relações

entre os atores do sistema (WALLERSTEIN, 2004). Dentro dessa lógica, Wallerstein (2004)

defende que o desenvolvimento econômico se dá de forma desigual entre os atores

internacionais, em uma relação centro, semi-periferia e periferia que, para ser modificado,

dependerá de estratégias alternativas ao processo pelo qual o centro chegou ao poder.

A cooperação internacional será, então, um espelho desse tipo de relação de

desenvolvimento e dependência demonstrado pela teoria do sistema-mundo de Wallerstein.

Como demonstra Tchuigoua (2009), o sistema de ajuda internacional nasceu no início do

século XX, mas de acordo com as perspectivas dos países do centro, seus objetivos,

nomenclaturas e significados foram sendo modificados. Se em um primeiro momento a

ajuda internacional significou transferência de tecnologia, como aponta Tchuigoua (2009),

quando o sistema de ajuda internacional é reproduzido nos países africanos, os países

desenvolvidos impunham uma série de condições políticas, econômicas e sociais, que

tornava os países receptores dependentes e com uma capacidade de decisão

política/econômica muito limitada (AMIN, 2014).

Samir Amin (2014), ao debater sobre o sistema de ajuda internacional, relata que na

realidade, ele é uma nova forma de manutenção da dependência da periferia em relação ao

centro. Assim, o vínculo entre doadores e receptores torna-se muito forte, o que pode levar,

inclusive, a conflitos (tanto militares quanto econômicos), caso o centro perceba que esse

vínculo está ameaçado. Dessa forma, para conseguir uma certa autonomia, os países em

posição relativamente melhor dentro da periferia precisam desenvolver políticas alternativas

que busquem “driblar” o centro, e nesse contexto surge a ideia de CSS.

[…] a Conferência de Lusaka, de 1970, trouxe consigo o princípio de autossuficiência coletiva, ou seja, a ideia de que os países periféricos não deveriam esperar pela benevolência dos países ricos para que uma nova ordem internacional surja. Isso significaria que os países do Terceiro Mundo seriam responsáveis pelo próprio desenvolvimento, com “maior controle de seus recursos naturais, busca do desenvolvimento científico e tecnológico próprio, melhorias em seus sistemas educacionais, assim como medidas externas (maior cooperação econômica e técnica entre estes países, associações e incremento de intercâmbio comercial, etc.)” (PINO, 2014, p. 164 apud PEREIRA; MEDEIROS, 2015, p.13).

A CSS busca, então, criar espaços autônomos para o concerto e a cooperação

política sem a intervenção de outras potências tradicionais, pressionando para a redução

das assimetrias no sistema internacional (PINO, 2012; PEREIRA; MEDEIROS, 2015).

Contudo, ao mesmo tempo em que beneficia os países do Sul, a CSS acaba transformado

profundamente os mecanismos de governança global, coagindo os doadores tradicionais a

uma redefinição de suas estratégias para manutenção de seus vínculos tradicionais. Entre

essas estratégias pode-se citar a mudança de nomenclatura de ajuda internacional para

cooperação internacional para o desenvolvimento (CID) no início dos anos 1960 (IPEA,

2012).

Para Amin (2014), uma forma que o centro encontrou para constranger o

desenvolvimento dessas políticas alternativas foi conectar a ideia de emergência a uma

análise única e exclusivamente econômica. Na perspectiva do autor, a emergência está

ligada não somente a fatores econômicos, mas também à percepção política dos países e

de sua inserção no sistema internacional. Posto isso, ele defende que não existe uma

relação de semi-periferia e nem que os países emergentes podem fazer um “imperialismo

soft”, pois um país não pode estar identificado com dois projetos antagônicos ao mesmo

tempo (AMIN, 2014).

Assim, os países do Norte modificam as ideias que regem a ajuda internacional ao

longo do tempo, de acordo com seus interesses. O fim do século XX, que foi marcado pela

queda da União Soviética permitiu o fortalecimento da ideologia neoliberal nos países

periféricos pelas reformas estruturantes estimuladas dentro do FMI, que tinham como

objetivo o livre mercado e o Estado mínimo. Também o sistema de ajuda internacional

sofreu modificações, no qual a participação da sociedade civil nos projetos de ajuda

internacional torna-se valorizado. Do mesmo modo, o sistema de cooperação fica cada vez

mais complexo, de forma que entre os doadores e os beneficiários existam muitos outros

“atores-mediadores” ˗ como organizações não-governamentais (ONGs), movimentos

sociais, mídia internacional, centros de pesquisa e redes de ativismo político ˗ que atuam no

sentido de difundir as agendas propostas e legitimá-las (MILANI, 2012).

Então, a CID torna-se uma agenda mais ampla e complexa, mais focada em

estabelecer políticas econômicas em áreas que atendessem aos interesses dos doadores

(MILANI, 2012). Para fazer frente a essas mudanças os países do Sul buscam atuar em três

esferas principais:

(i) dimensão política, que promove a constituição de âmbitos autônomos para a geração de perspectivas e práticas alternativas entre países semiperiféricos e periféricos; (ii) dimensão técnica, processo pelo qual países semiperiféricos e periféricos adquirem capacidades individuais e coletivas através de intercâmbios cooperativos em conhecimentos, experiências tecnológicas, expertises tecnológicas, que se traduzem em projetos e programas de cooperação; (iii) dimensão econômica, realizada no âmbito comercial, financeiro e de investimentos entre países semiperiféricos e periféricos. (ULLRICH; CARRION, 2014 p.90).

Sendo assim, ao tentar explicar o processo de tomada de decisão brasileira para a

Cooperação Sul-Sul, Leite (2011) segue a linha de estudo de Stephen Krasner do realismo

estrutural, e defende que devido a essa dualidade de pressões internas e internacionais os

países do Terceiro Mundo precisam concentrar as tomadas de decisão política. A fim de

ampliar seu peso político internacional, suas decisões devem ser concentradas pelo

estabelecimento de regras favoráveis aos seus interesses e que reduzam a dependência

desses países em relação ao centro. Isto porto, o êxito do Sul no sistema internacional em

um mundo pós-Guerra Fria dependeria de três fatores, principalmente: do poder dos EUA,

instituições existentes e coerência ideológica dos países do Sul (LEITE, 2011).

No que concerne á tomada de decisão interna brasileira, o fim da bipolaridade entre

EUA-URSS na década de 1990 gerou uma forte dubiedade no entendimento interno sobre

as relações internacionais. Ademais, as fortes crises econômicas e financeiras internas,

fizeram com que o Brasil não tivesse uma posição política mais efetiva no exterior. A

decepção brasileira sobre os resultados da globalização da década de 1990 foi ficando,

então, cada vez mais evidente levando o país a uma posição mais crítica no século XXI

(SILVA, 2016).

Na realidade, não apenas para o Brasil, mas para os países do Sul no geral, o fim da

década de 1990 foi bastante emblemático. Se por um lado o centro econômico (EUA e

Europa em especial) passava por uma forte crise econômica, os laços de ajuda internacional

reforçavam a dependência dos países receptores, pois os países do Norte não deixavam de

ter interesses nessas regiões. Dessa forma, há uma necessidade de concentrar e organizar

uma “voz do Sul” no sistema internacional. Os países então vão buscar nos organismos da

ONU nos quais tem maior participação (como a Assembleia Geral) para dar um novo fôlego

às políticas de Cooperação Sul-Sul e também criar novos meios de comunicação (AMIN,

2014).

Tal iniciativa, no entanto, não acontece sem resistência dos países do Norte, como

pode ser observado na Declaração de Paris (2005) e na Agenda de Accra (2008) que

demonstram mais uma tentativa do Norte de regulamentar a cooperação por meios

alternativos aos da ONU, e assim, enfraquecer o poder de ação coletiva dos países do Sul

(AMIN, 2014). Tchuigoua (2009), por exemplo, argumenta que os Objetivos do Milênio da

ONU (2000) e a própria Declaração de Paris (2005) são instrumentos que se dizem focar na

extinção da miséria, mas não preveem o processo social e a apropriação tecnológica dos

bens de produção, atendendo assim aos interesses do Norte de manutenção da

dependência. Também nesses dois mecanismos são ignorados todos os avanços que

ocorreram no continente africano após a descolonização, o que reforça ainda mais essa

perspectiva. Contudo, como ressalta Amin (2009) é muito difícil de romper totalmente com

essas estruturas, por isso, os países do Sul precisam se apropriar dessas instituições em

seu benefício.

Nesse contexto, o Brasil vê na África uma possibilidade de inserção internacional que

vai transcender as relações econômicas. Diferente, então, do Norte, o Brasil buscou

estabelecer uma relação baseada nos princípios de horizontalidade, não-intervenção e na

aplicação de políticas demand-driven, ou seja, busca atuar nos segmentos solicitados pelo

país receptor. No ramo de cooperação técnica utiliza-se majoritariamente de mão de obra de

funcionários públicos, que além de serem mais baratos para o Brasil, evitariam o estímulo à

“indústria da ajuda” do setor privado (com raras exceções) (MILANI, 2015; PUENTE, 2010).

Assim, ao contrário das relações de dependência criadas no período “neocolonial” entre

países do centro e os países africanos, o Brasil buscou mostrar sua inserção na África como

uma retribuição histórica dos benefícios concedidos para a formação do Estado brasileiro e

buscou superar junto com esses países as dificuldades regionais (VISENTINI, 2007; LEITE,

2011). Uma dessas iniciativas é a cooperação educacional que vai ser discutida na próxima

seção.

3. Cooperação Educacional entre Brasil-PALOP

O mundo passou por importantes modificações com o fim do século XX, mas também

a perspectiva das elites internas brasileiras foram modificadas. Nesse sentido, a África

passou a ser um importante parceiro para a CSS do Brasil e os projetos de Cooperação

Educacional com os Países Africanos de Língua Oficial Portuguesa (PALOP) são exemplos

dessas mudanças.

O Brasil possuía relação próxima com os países africanos desde o período da

colonização. Contudo, o sistema de dependência do centro, tanto por parte do Brasil quanto

por parte dos países africanos, levou a um afastamento brasileiro do continente após o fim

da escravidão (SILVA, 2009). É importante notar, no entanto, que esses laços eram tão

fortes que não se passaram muitos anos até que o governo brasileiro percebesse a

importância de relações com a África para o desenvolvimento do capitalismo brasileiro. Os

três principais momentos de aproximação se darão junto a uma intensificação da

Cooperação Sul-Sul para a PEB (LEITE, 2011). São eles, a política externa independente

(de Jânio Quadros e João Goulart), o pragmatismo responsável (de Ernesto Geisel) e a

política externa do governo Lula - que Amado Cervo (2003) chamará de Estado Logístico. O

presente artigo terá foco no período Lula (2003-2010), e a política externa do “Estado

Logístico” e de sua sucessora, Dilma Rousseff (2011-2016), cuja política será chamada por

Cervo e Lessa (2014) de declínio da política externa brasileira.

O século XXI vai ser marcado por mudanças internacionais - como o fortalecimento da

União Europeia, ascensão da China e recuperação da Rússia - mas também pela mudança

de percepção interna brasileira, que levaram a mudanças na tomada de decisão da PEB. A

perspectiva do presidente Luiz Inácio Lula da Silva sobre o sistema internacional e sobre a

participação brasileira nesse sistema foi um importante fator para essa mudança. A visão de

autonomia do Brasil dentro do sistema internacional foi modificada. Se antes a autonomia

era percebida em um sistema unilateral, no qual o alinhamento com os EUA era necessário

para se conseguir ganhos econômicos, Lula abre espaço para uma percepção do papel de

protagonismo do Brasil na construção de uma nova correlação de forças em que se buscava

não apenas os ganhos econômicos, mas também uma melhor distribuição dos benefícios.

Para isso, era necessária uma articulação com outros países do Sul (LEITE, 2011).

Na África, o fim do século XX também vem acompanhado de uma grande decepção

quanto ao processo de marginalização internacional sofrido após o fim da Guerra Fria com a

derrubada da URSS. Esse processo, que ficou conhecido como “década perdida”, combina

a “tribalização” dos conflitos regionais, com a desarticulação econômica e fragilização das

estruturas sociais e dos sistemas políticos regionais, abrindo espaço para o reaparecimento

de epidemias (VISENTINI, 2010). Contudo, concomitante aos conflitos, outros aspectos

positivos começam a surgir no continente africano, que vão chamar a atenção do governo

brasileiro. Exemplo desse novo cenário foi o surgimento de novos atores regionais, como a

África do Sul após o apartheid, a inserção de novos atores internacionais como a China,

estabilização política dos países lusófonos (Angola e Moçambique) após décadas de guerra

civil, a intensificação da integração africana por meio da União Africana e a Comunidade

para o Desenvolvimento da África Austral (SADC), e também a recuperação econômica de

diversos países (como Namíbia, Nigéria e Argélia) devido à elevação do preço das

commodities (VISENTINI, 2007; LEITE, 2011).

Como dito anteriormente, os Objetivos do Milênio (ODM) passaram a ganhar força na

agenda internacional, principalmente dentro da ONU, em uma tentativa do Norte de manter

seus laços de dependência com o Sul (TCHUIGOUA, 2009). Dentre esses objetivos está o

acesso à educação global, mas como pode ser percebido, vai ser uma pequena brecha para

os países do Sul. Para Pinheiro e Beshara (2012), é evidente que a educação teve um papel

fundamental na formação dos Estados Nacionais modernos. Bourdieu (1991) trata do tema

como elementar para manter as relações de poder dentro da sociedade capitalista no qual,

por meio do poder simbólico, a classe dominante evita a contestação de seu poder.

Contudo, autores do Sul, como Paulo Freire (1970), vão mostrar que a educação pode ter

um papel dual, dependendo da capacidade pedagógica do Estado de estimular o

pensamento crítico. Ou seja, a educação pode ser um elemento libertador entre os países

do Sul ou um elemento de manutenção das relações desiguais entre Norte e Sul,

dependendo apenas da forma como é utilizada.

Percebendo que na globalização a educação pode ter um papel interestatal de

redução de desconfianças, capaz de fortalecer a concertação regional, os países do Sul,

como o Brasil, passam a atuar dentro desse tema em benefício da integração regional

(PINHEIRO;BESHARA, 2012). Nesse sentido, a educação é um importante instrumento

para a consolidação de uma nova identidade entre os países do Sul, como afirma Candeas

(2012, 181): “a educação é uma das áreas nas quais políticas públicas nacionais podem se

projetar mundialmente, levando soluções brasileiras a problemas enfrentados por diversos

países, sobretudo os mais pobres”.

Dessa forma, percebendo que as políticas do Norte estavam mais concentradas em

sistemas de ajuda internacional focadas na educação básica, como pode ser observado

pelos dados coletados na Tabela 1, o governo brasileiro buscou suprir a demanda por mão

de obra qualificada focando 80% dos investimentos em educação no nível superior. Desse

investimento, 97% se destinavam as bolsas acadêmicas e 3% à cooperação técnica em

educação ˗ como treinamento e formação de profissionais não acadêmicos (MILANI, 2015;

MILANI; CONCEIÇÃO; M’BUNDE, 2016; IPEA, 2014).

Lula teve uma política externa ativa e altiva, que buscou por meio da ação do Estado

como articulador de políticas, estimular o desenvolvimento sustentável (CERVO; BUENO,

2011). Por outro lado, Dilma viveu em um outro momento da política internacional e

nacional, vivendo já o esgotamento da política de incentivo ao consumo, o que levou à um

certo abandono de algumas políticas internacionais (CERVO; LESSA, 2014). Essas duas

políticas serão refletidas na estrutura institucional brasileira para a cooperação internacional.

A estrutura institucional brasileira dentro do Ministério das Relações Exteriores tornou-se

mais diversificada em seus assuntos, tanto ampliando os recursos dentro da Agência

Brasileira de Cooperação (ABC), quanto estabelecendo um sistema de assessoria

internacional dentro de todos os outros ministérios nesse período (PUENTE, 2011).

Os investimentos em cooperação internacional também foram ampliados entre 2005 e

2010, passando de um investimento de US$ 158 milhões para US$ 923 milhões,

respectivamente. Entre as regiões que recebem cooperação brasileira, a África se encontra

em segundo lugar, apenas atrás da América Latina. Dos 1464 projetos concluídos entre

1999 e 2012, 522 projetos foram na África. De todos investimentos realizados no continente

africano, 76,5% são realizados com os Países Africanos de Língua Oficial Portuguesa

(PALOP), dos quais 24,4% se destina a Cabo Verde, 21,2% a Guiné-Bissau, 21,2% a

Moçambique, 13,3% a São Tomé e Príncipe e, por fim, 7,2% a Angola (MILANI, 2015; IPEA,

2014).

Comparando os gastos com outras modalidades da cooperação internacional

oferecida pelo Brasil, a cooperação educacional apresenta uma certa estabilidade na

alocação de recursos, apesar dos dados indicarem um expressivo crescimento a partir de

2008. Entre 2005 e 2009 foram investidos cerca de R$ 284,07 milhões e apenas, em 2010,

foram investidos R$63 milhões na modalidade de cooperação de bolsa para estrangeiros.

Os recursos financeiros, entre 2005 e 2009, da modalidade de bolsas foram

majoritariamente advindos do Ministério da Ciência e Tecnologia (50%), seguido da Capes

(28%), Ministério da Educação (20%), Ministério das Relações Exteriores (2%) e, por fim,

outras instituições (menos de 1%) (IPEA, 2011; IPEA, 2014).

Ullrich e Carrion (2014) observam que os projetos executados pelo Brasil se

concentram nos PALOP nas áreas de: formação profissional (61,96% dos projetos),

alfabetização (8,7% dos projetos) e políticas públicas (7,61% dos projetos). Apesar disso,

Milani, Conceição e M’Bunde (2016), analisando essa mesma região, ressaltam que o

investimento brasileiro é muito mais concentrado nas ações de ensino superior (ES),

enquanto que as outras ações contam com parcerias de outras organizações não

governamentais. Isso pode ser observado pela comparação da distribuição geográfica da

origem de estudantes estrangeiros no Brasil e os dados de investimento brasileiro na

cooperação educacional com os PALOP.

Figura 1- Cooperação em educação do Brasil com os PALOP

Fonte: Milani, Conceição, M’Bunde (2016, p.22).

Entre os três principais projetos de Cooperação Educacional em nível superior do

Brasil com os países africanos, em especial os PALOP, estão o Programa Estudante

Convênio de Graduação (PEC-G), Programa Estudante Convênio de Pós-Graduação (PEC-

PG) e a criação da Universidade da Integração da Lusofonia Afro-Brasileira (UNILAB).

Esses três programas foram desenvolvidos em momentos distintos da PEB. O PEC-G surgiu

ainda na década de 1960, como resposta a uma demanda da PEI; o segundo programa,

PEC-PG, foi implantado como resposta à política de pragmatismo responsável, em 1981; e

o terceiro programa, UNILAB, que na realidade é uma universidade localizada no Brasil, foi

resultado da política de Estado Logístico de Lula, em 2010.

Cada um dos programas apresenta características de acordo com o processo de

formação e foi se transformando de acordo com a PEB e a percepção da África. Nesse

sentido chama a atenção a fato da UNILAB ser uma iniciativa inovadora que marca essa

mudança de perspectiva brasileira sobre a cooperação internacional. O Brasil deixa de se

posicionar como uma “democracia racial”1 (VISENTINI, 2010) e passa a atuar como parceiro

dos países africanos na construção de uma nova identidade comum que nunca havia sido

construída. Como ressaltam Pinheiro e Beshara (2012) não é intenção do Brasil recontar a

história, mas sim reduzir as incertezas para criar uma nova história de parceria com os

países do Sul que antes era apenas imaginada.

A universidade foi iniciada, em 2010, com 180 estudantes, dos quais 141 brasileiros e

39 estrangeiros (dos países da CPLP), com os cursos de Administração Pública, Agronomia,

1 O termo “democracia racial” aqui empregado expressa a tentativa brasileira de transmitir uma

imagem na política externa a partir da década de 1930 de que a formação do Estado brasileiro se deu de forma harmônica entre três raças (negros, índios e europeus), como fica expressado pelo livro Casa Grande e Senzala de Gilberto Freyre, de 1933.

Enfermagem, Engenharia de Energias e Licenciatura em Ciências da Natureza e

Matemática. Atualmente, a UNILAB oferece oito cursos de Graduação, sendo sete

presenciais e um na modalidade à distância. A Universidade também oferece três cursos de

Especialização, todos na modalidade à distância. Em 2013, havia 75 professores efetivos,

10 convidados e 1 substituto, dos quais: 75 eram do Brasil, 2 de Angola, 1 de Cabo Verde, 1

do Congo, 1 da Costa Rica, 1 do Gabão, 2 da Guiné-Bissau, 1 de Moçambique, 1 do Peru e

1 de Portugal (UNILAB, 2013). Nas iniciativas coordenadas pela UNILAB, também há

projetos de expansão do ensino universitário por meio da educação à distância com parceria

com a Universidade Aberta do Brasil (UAB), assim a UNILAB está presente em 106

municípios brasileiros, em Moçambique ˗ em parceria com a Universidade Pedagógica e a

Universidade Eduardo Mondlane, desde 2010 ˗ e, em breve, em Cabo Verde (UNILAB,

2013).

O Brasil e os países da África possuem muitas questões e problemas em comum, que precisam ser enfrentados com a produção de conhecimento científico. Essa nova universidade terá o potencial de desenvolver tecnologias que poderão ser aplicadas dos dois lados do Atlântico (UNILAB, 2013, p.34)

Por isso, é importante ressaltar que o Brasil não quer ser altruísta em relação aos

países africanos. Pelo contrário, existem muitos interesses econômicos, estratégicos e

políticos do Brasil na África. Ao observar a distribuição das principais empresas brasileiras

na África (Milani, 2015) e a distribuição de bolsas dos programas PEC-G (BRASIL, 2016b) e

PEC-PG (BRASIL, 2016c), percebemos uma forte relação mas, como aponta Puente (2010),

não pode ser mensurada. Tanto a cooperação técnica quanto a concessão de bolsas são

resultados da política brasileira de conquista de novos mercados e de apoio político às

reivindicações brasileiras de uma mudança no sistema internacional de distribuição de

poder, principalmente no que concerne à configuração do sistema ONU e no pleito brasileiro

por uma cadeira no conselho de segurança (PUENTE, 2010). Segundo Puente (2010), todos

os países africanos que se pronunciaram até o momento apoiam a candidatura brasileira, o

que muitas vezes não se reflete em outros países do G4 que também estão na disputa.

É preciso, no entanto, perceber que não é apenas o Brasil que se beneficia das

relações de cooperação com os países africanos. Os países africanos, em especial os

PALOP, obtêm também benefícios dessa relação. Entre as diferenças que beneficiam os

países africanos está o fato de o Brasil não exigir condicionalidades políticas e econômicas

aos países africanos, o que não se repete em relação aos países da Organização para a

Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE) (PUENTE, 2010). Também como

demonstra Milani, Conceição e M’Bunde (2015) na Figura 1, nesses países há uma

concentração de investimentos brasileiros capazes de reduzir a dependência na formação

de elites africanas em relação a Portugal e a outros países desenvolvidos.

Apenas em 2010 o governo federal investiu US$18 milhões no PEC-G que atenderam

nesse ano um total de 1.643 estudantes, dos quais 1.211 eram de estudantes advindos dos

PALOP (73,7%) e 118 de outros países africanos (7,2%) (BRASIL, 2014). Hoje, os PALOP

representam 20% das inscrições desse programa PEC-PG, enquanto outros países

africanos representam 1,1% do total das inscrições. O programa ofereceu um total de 465

bolsas para africanos, entre 2000 e 2013, o que custou ao governo federal um investimento

de cerca de US$ 8,3 milhões (BRASIL, 2016b; BRASIL, 2014).

É interessante notar também que diversas universidades africanas receberam auxílio

brasileiro para serem construídas na África, o caso, por exemplo, da Universidade Pública

de São Tomé e Príncipe (UNSTP), bem como o auxílio a universidades moçambicanas

(ULLRICH; CARRION, 2014). Além disso, o advento da internet tem estimulado a iniciativa

da Universidade Aberta do Brasil (UAB) que tem facilitado o acesso à educação superior de

estudantes africanos e também reduzido custos do governo brasileiro para manter essas

relações (BRASIL, 2013).

Dessa forma, mesmo que o período Dilma tenha sido mais conturbado que o governo

Lula, que por diversos motivos levou a uma atuação mais tímida do Brasil nas propostas de

cooperação internacional com os países africanos, pode-se perceber que houve uma

tentativa de continuidade, uma vez que os investimentos seguiram acontecendo. No campo

de Cooperação Técnica, Dilma executou por meio da ABC 723 projetos e ações pontuais

em seu primeiro mandato (2011-2014), totalizando US$37.298.460,00 de investimentos na

África. Se comparada a totalidade dos projetos e investimentos durante o mandato inteiro de

Lula (2003-2010) e de Dilma (2011-2014) é possível perceber que a quantidade executada

por Dilma se aproxima muito da contabilidade de 780 projetos e ações pontuais de Lula

(Brasil, 2016a). Assim, podemos notar que Dilma apresentou de certa forma, uma

continuidade da valorização do continente africano, mesmo que de forma mais lenta que nos

governos Lula, em que houve um aumento acentuado.

4. Conclusão

A partir da análise apresentada pode-se perceber que o processo de tomada de

decisão no sistema internacional é muito complexo. Primeiro é preciso levar em

consideração a estrutura do sistema internacional caracterizada pela divisão internacional

do trabalho que estabelece relações de dependência entre centro e periferia. Em condições

de descontentamento com a forma de distribuição de poder internacional, os países da

periferia, conhecidos como Sul Global, passam a buscar alternativas políticas para

concentrar suas decisões e fazer frente às medidas do centro (ou Norte). Para isso,

precisam de mecanismos institucionais que permitam uma convergência de ações e que

sejam “anti-cíclicos”, ou seja, busquem uma maior autonomia do Sul em relação ao Norte

para alcançar o desenvolvimento.

Dessa forma, o presente trabalho apresentou um tipo de cooperação internacional que

funciona como uma forma alternativa do Sul de promover o desenvolvimento, ou seja, a

cooperação educacional. A cooperação educacional vem sendo promovida pelo Brasil há

muitos anos, mas no início do século XXI ela passa a ser um elemento importante na

concertação política do Brasil e dos PALOP, para reduzir desconfianças e ampliar as

possibilidade de desenvolver uma identidade comum. Fica evidente que o Brasil não quer

parecer “bondoso” ao promover a cooperação e também abandona a tentativa de transmitir

a imagem de “democracia racial” interna. Assume-se, por parte do Brasil, uma posição mais

identificada com um país da semi-periferia, que lida com problemas internos muito parecidos

com os países africanos e busca na cooperação uma forma de resolvê-los. O Brasil, tem

assim, outro objetivo de cooperação educacional, muito diferente dos países do centro que

visam reforçar os laços de dependência. Também os países africanos possuem interesses

em cooperar com o Brasil, uma vez que ampliam seu poder de autonomia na formação de

elites e não precisam fazer concessões econômicas nem políticas para cooperar.

No entanto, há um amplo caminho a ser percorrido. O Brasil sendo um país da semi-

periferia também foi afetado pelo processo de unificação cultural promovido fortemente pelo

centro, processo esse que se intensifica a partir da globalização da década de 1990. Essa

dependência do centro tanto cultural como tecnológica vai se refletir também na cooperação

educacional em nível superior, como o programa Ciências Sem Fronteiras, criado em 2011

pela então presidenta Dilma Rousseff. Esse programa junto do mapa de distribuição de

bolsas da CAPES, demonstram a dependência na formação de elites brasileiras, que deve

ainda ser pesquisada. Mesmo assim, programas como a UNILAB já demonstram um grande

avanço para a construção de uma identidade comum entre Brasil-PALOP que permita uma

ação conjunta para enfrentar problemas comuns, tanto no ambiente externo quanto nos

desafios internos para um desenvolvimento sustentável.

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