leite, iara costa - cooperação sul-sul - conceito, história e marcos interpretativos

Observador On-line

| v.7, n.03, mar. 2012 |

Observador On-line | v.7, n. 03 | mar. 2012

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Cooperao Sul-Sul: Conceito, Histria e Marcos Interpretativos

Iara Costa Leite

Doutoranda em Cincia Poltica pelo IESP/UERJ

Pesquisadora do Centro de Estudos e Articulao da Cooperao Sul-Sul

1. Introduo

O termo cooperao Sul-Sul (CSS) vem sendo usado, talvez com

recorrncia indita, por governos, organizaes internacionais e entidades da

sociedade civil. Em geral ele usado para se referir a um amplo conjunto de

fenmenos relativos s relaes entre pases em desenvolvimento formao

de coalizes de geometrias mltiplas, barganha coletiva em negociaes

multilaterais, arranjos regionais de integrao, assistncia para o

desenvolvimento, intercmbio de polticas, fluxo de comrcio e de

investimentos privados etc. J para especialistas a CSS diz respeito a uma

modalidade da cooperao internacional para o desenvolvimento (CID).

Se, por um lado, o uso aleatrio do termo e a pouca preocupao em defini-lo

vem estimulando sua dilatao excessiva, impossibilitando a gerao de um

conhecimento terico sobre suas dinmicas, por outro entender CSS como

modalidade da CID limita a apreenso da complexidade das trocas realizadas

entre os pases em desenvolvimento, as quais no se restringem de forma

alguma ajuda oferecida pelos chamados doadores emergentes.

O objetivo deste artigo tentar dar sentido multiplicidade de eventos

classificados ordinariamente como CSS tendo como base elaboraes mais

gerais sobre a cooperao da teoria social, por um lado, e sobre anlise de

poltica externa, por outro. Acreditamos que o dilogo com o conhecimento

produzido por outras reas e subreas das Cincias Sociais fundamental

para compreendermos os objetivos e recompensas envolvidos em relaes

Observatrio Poltico Sul-Americano Instituto de Estudos Sociais e Polticos

Universidade do Estado do Rio de Janeiro IESP/UERJ www.opsa.com.br


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cooperativas, os quais se tornam ainda mais complexos quando abrimos a

caixa-preta dos Estados.1

Para tanto, exploraremos, na primeira seo, diversos conceitos da CSS,

tentando extrair seu possvel mnimo denominador comum. Em seguida

tentaremos traar uma breve histria da CID e da CSS para entendermos a

multiplicidade de fenmenos englobados pelas duas reas e suas possveis

convergncias. Na ltima parte, exploraremos o marco central utilizado para

interpretar a CSS, as abordagens dependentistas, apontando suas lacunas e

tentando supri-las com reflexes oriundas das teorias das relaes

internacionais, da teoria social e da anlise de poltica externa.

2. O que CSS?

Em busca de uma definio de CSS, um bom ponto de partida selecionar

uma amostragem de definies para tentar extrair o seu mnimo denominador

comum e possveis modalidades.2 Conforme apontam as definies abaixo,

originrias de trabalhos acadmicos e de instituies internacionais, o nico

consenso que parece existir em relao CSS, ao menos primeira vista, a

referncia a dinmicas envolvendo pases em desenvolvimento.

1 A falta de integrao entre os estudos sobre CSS e outros estudos sobre cooperao se insere no problema mais amplo da fragmentao das cincias sociais. Apesar de estudarem fenmenos iguais ou similares, socilogos, internacionalistas e cientistas polticos, entre outros, e mesmo subreas dentro de cada uma dessas disciplinas, focam programas de pesquisas restritos (self-contained) e no dialogam entre si. Com isso, as hipteses, circunscritas a reas e subreas especficas, parecem limitadas em escopo, embora possam ser aplicadas e testadas por disciplinas que estudem temas similares. Este certamente o caso das hipteses produzidas por estudos sobre cooperao, um tema que, embora abordado com frequncia extraordinria pelas diversas reas e subreas das cincias sociais, no objeto de teorias abrangentes, o que acaba por obliterar sua importncia (Sullivan et alli, 2008). 2 Tomamos como base metodolgica os trabalhos de Gerring (2001) e Goertz (2005), embora no tenha sido possvel aplicar toda a metodologia de formao de conceitos proposta pelos autores.


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QUADRO 1: AMOSTRAGEM DE DEFINIES DE CSS

economic and political co-operation among developing countries (). South-South co-

operation is a broad term used to describe diverse types of co-operation among developing

countries. The more significant are: co-operation among developing states in multilateral

negotiations with the developed countries; promotion of South-South trade; the development of

regional political and economic associations, and the provision of development assistance.

(Bobiash, 1992:6).

... any cooperative initiative between two or more developing countries; it may be carried out by

governmental institutions, non-governmental organizations, universities, independent

professionals, scholars, and researchers. (S e Silva, 2009:39)

a broad framework for collaboration among countries of the South in the political, economic,

social, cultural, environmental and technical domains. Involving two or more developing

countries, it can take place on a bilateral, regional, subregional or interregional basis. Developing

countries share knowledge, skills, expertise and resources to meet their development goals

through concerted efforts. Recent developments in South-South cooperation have taken the form

of increased volume of South-South trade, South-South flows of foreign direct investment,

movements towards regional integration, technology transfers, sharing of solutions and experts,

and other forms of exchanges. (Unidade Especial de Cooperao Sul-Sul/PNUD)3

countries of the South, many of them poor, helping each other by sharing technical or

economic knowledge and skills to facilitate development. (Unidade Especial de Cooperao Sul-

Sul/PNUD)4

sharing of knowledge and resources between - typically - middle-income countries with the

aim of identifying effective practices. (Task-Team on South-South Cooperation/OCDE)5

an exchange of expertise between governments, organizations and individuals in developing

nations. (Task-Team on South-South Cooperation/OCDE)6

A pouca preocupao em definir a CSS de forma precisa pode ser observada,

por um lado, no lanamento de definies dspares por uma mesma

organizao; e, por outro, na no definio do significado da palavra

cooperao, substituda, em alguns casos, pela palavra colaborao.

Para suprir tal lacuna, consideramos til revisitar estudos sociais sobre

dinmicas de cooperao em geral. A partir de detalhada reviso e

sistematizao de trabalhos da Psicologia e da Sociologia que se dedicaram ao

3 Disponvel em: http://ssc.undp.org/content/ssc/about/what_is_ssc.html. 4 Disponvel em: http://ssc.undp.org/content/ssc/library/videos/south-south_cooperationanintroduction.html. 5 Disponvel em: http://www.oecd.org/document/51/0,3746,en_2649_3236398_43385523_1_1_1_1,00.html. 6 Disponvel em : http://www.impactalliance.org/ev_en.php?ID=48789_201&ID2=DO_TOPIC


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tema, Marwell e Schmitt apontam que quase todos coincidem no tratamento

da cooperao como um conjunto de relaes entre comportamentos e suas

conseqncias, sendo seus dois os seus elementos bsicos: o comportamento

voltado para objetivos; e a existncia de recompensas para cada uma das

partes envolvidas.7 Nota-se, portanto, que o elemento da troca essencial a

qualquer processo cooperativo, o que , de fato, explicitado por algumas das

definies de CSS elencadas no quadro acima.

Aplicando-se essa acepo mais genrica ao campo da CSS, acreditamos ser

possvel dar sentido a processos de troca envolvendo quaisquer agentes

originrios dos pases do chamado Sul global, entendido aqui no como uma

categoria geogrfica, mas como o agrupamento que rene os chamados

pases em desenvolvimento (pases de renda mdia e pases de renda

baixa).8 Porm, cabe ressaltar que podemos qualificar os diversos contatos

entre pases em desenvolvimento como cooperativos apenas se ambas as

partes se sentirem recompensadas pela relao.9

Nota-se que algumas das definies de CSS apresentadas no quadro

incorporam a dimenso do comrcio e do investimentos Sul-Sul, mas no h

consenso sobre o tema. Uma dificuldade advm de se estabelecer em que

medida agentes de mercado poderiam ou no ser qualificados como

cooperativos, j que as cincias sociais em geral, influenciadas por

perspectivas marxistas e weberianas, tendem a encarar dinmicas de

mercado como sendo pautadas pela lgica da competio.10 No caso das

relaes econmicas envolvendo pases do Sul, porm, h uma forte

influncia do pensamento dependentista, que pressupe que as trocas

7 Marwell e Schmitt, 1975. 8 Para mais detalhes sobre essas classificaes, ver: http://data.worldbank.org/about/country-classifications. Pode-se dizer que, apesar de no possurem atributos econmicos, sociais e polticos prprios, os pases em desenvolvimento compartilham de um conjunto de vulnerabilidades e desafios no que se refere ao seu desenvolvimento (PNUD, 2004). 9 Dizer em que medida determinada relao entre dois pases do Sul pode ser qualificada como CSS , portanto, uma questo emprica, e no um pressuposto, como vem sendo tratado pelas abordagens CSS em geral. Antes que o processo de troca seja empiricamente demonstrado, talvez o ideal seja referir aos diversos contatos entre pases em desenvolvimento no como CSS, mas como relaes Sul-Sul. 10 Essa ideia se baseia no entendimento de que a modernidade teria favorecido a emergncia de trs pilares regulatrios distintos: o pilar do Estado, caracterizado por relaes verticais; o pilar do mercado, caracterizado por relaes horizontais e competitivas; e o pilar da comunidade, pautado por relaes horizontais e colaborativas (Santos, 2000). Vale ressaltar, porm, que o prprio Marx reconhecia a existncia de laos de solidariedade entre os capitalistas (Marx e Engels, 1998). Nas ltimas dcadas vrios trabalhos vieram apontar que a separao entre os trs pilares no mais constituiria base segura para a anlise dos fenmenos sociais em geral (ver, por exemplo, Domingues, 2004). No caso das anlises dedicadas interao entre entes mercadolgicos, muitos autores apontam que a necessidade de promover a inovao, por exemplo, vem favorecendo a formao de pools entre empresas de um mesmo setor, de forma a fazer frente ao risco de no-aceitao de um novo produto pelo mercado (ver, por exemplo, Castells, 1999).


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comerciais e financeiras entre eles seriam influenciadas por um sentimento de

solidariedade e escapariam, portanto, da esfera competitiva do mercado

algo que, conforme veremos mais adiante, no necessariamente se verifica

em bases empricas.

Apesar dessas limitaes, podemos considerar que o fluxo de bens, servios e

investimentos privados entre os pases em desenvolvimento constitui

modalidade da CSS, j que numa perspectiva ampla de cooperao as

relaes econmicas, como processo de troca, envolvem objetivos e

recompensas.

Talvez um elemento que rena maior consenso entre as definies elencadas

no quadro seja o entendimento da CSS como uma modalidade da CID, cuja

definio mais difundida est relacionada chamada Assistncia Oficial para

o Desenvolvimento (AOD).11 Seguindo os critrios do Comit de Assistncia

para o Desenvolvimento da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento

Econmico (CAD/OCDE), so quatro os elementos necessrios e suficientes

para que uma iniciativa se configure como AOD:

(1) sua origem deve ser uma agncia do setor pblico (incluindo governos

subnacionais);

(2) seu destino devem ser os pases que compem a lista de recipiendrios do

CAD (pases em desenvolvimento) ou agncias multilaterais;12

(3) o objetivo central declarado deve ser a promoo do desenvolvimento

econmico e bem-estar;13

(4) ser realizada na forma de doaes (dinheiro, bens ou servios), ou

emprstimos a taxa de concessionalidade igual ou superior a 25%14 e

concedidos durante prazo superior a um ano.15

11 A AOD pode ser entendida como uma das categorias do que se chamava, no passado, de foreign aid, que inclui tambm transferncias no mbito militar. Para uma definio e proposta de categorizao de foreing aid, ver Morgenthau (1962). 12 Contribuies para grandes ONGs internacionais e para ONGs ativas na promoo do desenvolvimento tambm so contabilizadas como AOD pelo CAD, ao passo que subsdios oficiais ao setor privado so contabilizados como outros fluxos oficiais, no como AOD (CAD, 2008). 13 Embora o CAD reconhea a dificuldade de medir intenes, tornar o propsito do desenvolvimento elemento central de definio tem por objetivo excluir fluxos relativos, entre outros, a: ajuda militar, iniciativas de combate ao terrorismo, gastos com componentes ostensivos das misses de paz e pesquisas no destinadas resoluo de problemas bsicos dos pases em desenvolvimento. Para mais informaes, ver CAD (2008). 14 Para uma explicao detalhada sobre a medio de concessionalidade pelo CAD, ver ECOSOC (2008).


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Alm dos fluxos financeiros, tambm so contabilizados gastos com

cooperao tcnica, que incluem gastos com treinamento e equipamentos em

reas relevantes para o desenvolvimento nos nveis tcnico, secundrio e

tercirio, sejam eles realizados no pas doador ou no pas recipiendrio; e

custos administrativos dos programas, inclusive de consultores e outros

funcionrios do pas doador.16 Ressalte-se, por fim, que o CAD tambm

contabiliza como AOD o perdo de dvidas, assistncia humanitria, gastos

com refugiados recebidos pelos doadores e programas para conscientizao

para o desenvolvimento internacional realizados no pas doador.17

Embora tenha o mrito de ser operacionalizvel, proporcionando bases

comuns para a contabilizao, comparao e anlise dos dados fornecidos

pelos pases que reportam ao CAD, iniciativas classificas como AOD no

esgotam a CID, que engloba tambm: (1) a cooperao oficial oferecida pelos

pases que no fazem parte do CAD/OCDE; (2) a chamada assistncia

privada para o desenvolvimento, realizada por ONGs, organizaes

religiosas, empresas e fundaes, entre outros.18

Talvez devido multiplicidade de atores e dinmicas envolvidas tanto na CID

como na CSS, alguns autores e instituies vm optando por delimitar a

discusso modalidade Cooperao Sul-Sul para o Desenvolvimento

(CSSD),19 que nos parece representar justamente a interseo entre os dois

campos, conforme demonstra o diagrama abaixo.

15 No caso dos emprstimos concessionais, o CAD exclui da contabilizao da AOD emprstimos concedidos a prazos iguais ou inferiores a um ano, baseando-se na premissa de que no gerariam impactos sobre o desenvolvimento (CAD, 2008). 16

Informaes disponveis em: http://www.oecd.org/document/32/0,3343,en_2649_33721_42632800_1_1_1_1,00.html#ODA. 17 CAD, 2008. Segundo estimativas, de cada US$ 100 contabilizados como AOD, apenas US$ 18,8 chegariam, de fato, aos pases beneficirios (Kharas, 2009). 18 Para mais informaes sobre a ajuda privada para o desenvolvimento ver Kharas et alli, 2011. 19 Ver, por exemplo, ECOSOC (2008).


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DIAGRAMA 1: A COOPERAO SUL-SUL PARA O DESENVOLVIMENTO COMO INTERSEO ENTRE A CID E A CSS

Fonte: Elaborao prpria

Subsistem, contudo, enormes empecilhos para a operacionalizao dessa

dimenso da CSS. dificuldade de se medir fluxos no-oficiais de cooperao,

prpria da CID em geral, soma-se a inexistncia, no caso dos pases em

desenvolvimento, de bases nacionais para contabilizao de iniciativas oficiais

ou de critrios compartilhados a respeito dessa contabilizao.20 Alm disso,

h empecilhos tcnicos e polticos para a incorporao dos padres utilizados

pelo CAD, ao mesmo tempo em que esses critrios devem passar por reviso

dentro da prpria organizao diante dos efeitos da atual crise financeira e da

demanda por assistncia por pases que no integram sua lista de

recipiendrios (pases, portanto, que no se enquadram na categoria pases

em desenvolvimento).

Deveriam os pases do Sul contabilizar como CSSD toda espcie de fluxos

financeiros e tcnicos com objetivo declarado de promover o desenvolvimento

ou apenas aqueles fluxos voltados para a resoluo de problemas primrios

do desenvolvimento, conforme sugere o CAD? O que um problema primrio

de desenvolvimento? Iniciativas de cooperao envolvendo tecnologias de

ponta, como o programa espacial conjunto Brasil-China, podem ser 20

ECOSOC, 2008.


8

entendidas como CSSD? Qual critrio de concessionalidade seria mais

apropriado para medir os fluxos financeiros que acontecem na forma de

emprstimos? Eis algumas das mltiplas questes que deveriam ser

respondidas para que tivssemos uma definio operacionalizvel da CSSD.

Do ponto de vista poltico, outras questes se impem. Como capacitar e

convencer toda a burocracia dos pases em desenvolvimento sobre a

necessidade de realizarem a contabilizao da CSSD, seguindo critrios

precisos, quando esses pases enfrentam tantos outros desafios domsticos?

E, uma vez que os dados dos gastos com cooperao dos pases em

desenvolvimento passem a ser publicados, como garantir sua aprovao em

bases plurianuais (prerrogativa para o engajamento em iniciativas que

contribuam, de fato, para o desenvolvimento internacional) e como justific-la

diante das mltiplas constituencies domsticas?

Acreditamos ser fundamental, como ponto de partida, resgatar as dimenses

elementares a dinmicas de cooperao em geral que, como vimos, s podem

ser enquadradas enquanto tais se os seus resultados forem considerados

satisfatrios por ambas as partes. Veremos, mais adiante, que esse grau de

satisfao pode ser avaliado de vrias formas, ao contrrio do que nos fazem

crer definies de CSS que restringem seu entendimento ao

compartilhamento/troca de conhecimentos ou de polticas entre os pases do

Sul. Antes, porm, de revisitarmos os marcos interpretativos dominantes nos

estudos passados e atuais sobre CSS, consideramos necessrio traar a

evoluo histrica das duas categorias que se combinam na CSSD: a CID e a

CSS.

3. Breve histrico da CID

Embora possua antecedentes que remontam pelo menos ao sculo XIX e

primeira metade do sculo XX,21 a CID se constituiu em bases permanentes

apenas na segunda metade do sculo XX, marcada, por um lado, pelo

21 Lancaster (2007a) destaca como antecedentes da ajuda a emergncia da assistncia humanitria moderna no fim do sculo XIX, as pequenas quantidades de assistncia das potncias europeias para o desenvolvimento de suas colnias no perodo entre-guerras e assistncia norte-americana a pases latino-americanos no incio da II Guerra Mundial. Domergue (1968), ao analisar as origens da assistncia tcnica, remonta Antiguidade, mencionando, entre outros, contatos entre os imprios babilnico e egpcio.


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contexto da Guerra Fria e, por outro, por uma fase de crescimento econmico

mundial sem precedentes.22

Se, a princpio, a CID se configurou como expediente temporrio no mbito

da disputa bipolar, posteriormente evoluiu para a formao de um regime

internacional pautado, em grande medida, pela profissionalizao das

agncias prestadoras de cooperao e pela emergncia de constituencies pr-

desenvolvimento internacional dentro dos pases desenvolvidos.23 Tal regime

internacional se transformou ao longo das dcadas, acompanhando a

evoluo do prprio conceito de desenvolvimento.

Nas dcadas de 40 e 50, a CID era predominantemente bilateral24 e tinha

como foco a melhoria da infra-estrutura dos pases em desenvolvimento.25

Esse foco se baseava no entendimento do desenvolvimento econmico como

crescimento da renda nacional, a ser atingido por meio de uma rpida

industrializao. Seguindo a experincia dos pases desenvolvidos, e

baseando-se em padres puramente econmicos,26 a causa do

subdesenvolvimento era atribuda escassez de capital e de conhecimentos

tcnicos para a industrializao, cabendo aos doadores, como havia

acontecido no caso do Plano Marshall, suprir essas lacunas.27 A transferncia

desses recursos era, por seu turno, vinculada compra de bens e servios do

pas doador, justificada com base na necessidade de obteno de apoio

domstico para a assistncia.28

22 Ver, por exemplo, Lancaster (2007a); Sagasti e Alcade, 1999. Kuhnen (1987) adiciona que os esforos iniciais para promover o desenvolvimento internacional aconteceram em um contexto marcado pelo desejo de harmonia no ps-II Guerra Mundial e por um sentimento de obrigao moral dos pases ricos em relao aos mais pobres. 23 Lancaster, 2007a. 24 O marco foi o lanamento do chamado Programa do Ponto IV (1949), proposto por Truman, cuja execuo foi autorizada pelo Congresso dos EUA em 1950, com a promulgao da Lei do Desenvolvimento Internacional (para mais informaes sobre o Programa do Ponto IV, ver Black, 1968). Antes disso, j havia sido lanado, no mbito multilateral, o primeiro Programa de Assistncia Tcnica da ONU, em 1948, que se tornou o Expanded Technical Assistance Programme em 1949 (Domergue, 1968). No obstante, esse programa foi importante mais do ponto de vista simblico, por ter conferido papel ONU na agenda do desenvolvimento, que operacional, pois seu oramento era baixo (US$ 20 milhes em 1951) e apresentou crescimento modesto ao longo dos anos. Os doadores mostraram preferncia, desde o incio, por canalizar seus recursos, no mbito multilateral, por meio das instituies de Bretton Woods, marcadas pelo sistema de voto proporcional (Weiss et alli, 2010). 25 Sagasti e Alcade, 1999. 26 O primeiro economista a se voltar contra esse pensamento foi Gunnar Myrdal, que publicou em 1957 o livro Economic theory and under-developed regions, afirmando que o desenvolvimento demandava uma anlise abrangente das relaes sociais, em detrimento de anlises que contemplassem apenas o aspecto econmico (Kuhnen, 1987). 27 Kuhnen, 1987; Morgenthau, 1962. 28 Sagasti e Alcade, 1999.


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As dcadas de 60 e 70, por seu turno, foram marcadas por vrias

transformaes em relao ao modelo anterior. Algumas delas foram: (1) a

presso dos pases em desenvolvimento, influenciados pelo pensamento

dependentista articulado no mbito da UNCTAD, para que a cooperao se

efetivasse tambm no mbito comercial;29 (2) o aumento dos fundos da

cooperao aplicados via instituies multilaterais;30 (3) a designao de

fundos oficiais para o planejamento familiar, calcada na ideia de que a

presso populacional nos pases em desenvolvimento tornava os seus desafios

particulares em relao experincia passada dos pases desenvolvidos.31

Alm disso, esse perodo marcado pela publicao de uma srie de obras de

economistas atribuindo o fracasso do modelo anterior negligncia do setor

agrcola no desenvolvimento econmico. Para que industrializao

acontecesse deveria estar atrelada ao desenvolvimento das reas rurais, que

forneceriam alimentos, trabalho e capital para o setor industrial, alm de

servir de mercado para produtos industriais locais e gerar divisas em moeda

externa, por meio de exportaes, para as importaes necessrias para o

avano industrial.32

Baseando-se nessas novas concepes, particularmente nas veiculadas no

livro Transforming traditional agriculture (Theodore Schultz, 1964),33 foram

elaboradas estratgias de crescimento agrcola para os pases em

desenvolvimento (Revoluo Verde). Embora a rpida disseminao de

sementes mais apropriadas a climas tropicais e ridos, associada a programas

29 Domergue aponta que, antes do surgimento da UNCTAD, a prpria OCDE teria reconhecido, em publicao de 1961, a contradio entre a doao de assistncia tcnica e financeira e o fechamento do mercado dos pases desenvolvidos para os produtos oriundos dos pases em desenvolvimento. Segundo o documento, [i]t would indeed be absurd to enable the under-valorised countries to produce greater quantities of goods than their national market can absorb, if complementary measures for the organisation of trade were not taken at intervals to restore the balance of the international market. In other words, it is clear that if technical assistance and financial assistance attain their essential purpose, which is to develop agricultural and industrial productions of the under-valorised countries, the balance of international trade ceases to be more or less static and becomes definitely dynamic. It would be a strange contradiction on the part of the developed countries to consider countries to which they give their technical assistance as competitors against whom they must defend themselves by means of quotas and/or protective tariffs. (OCDE apud Domergue, 1968:42). 30 Lancaster, 2007a; Sagasti e Alcade, 1999. 31Essa particularidade foi apontada pelo economista japons Shigeru Ishikawa em 1967, com a publicao do livro Economic Development in Asian Perspective, que influenciaria elaboraes centrais da segunda dcada do desenvolvimento (Kuhnen, 1987). Na verdade, a incorporao da temtica do crescimento demogrfico s prticas de assistncia internacional havia se concretizado j nos anos 50 e 60. Do ponto de vista da ajuda oficial, a Sucia destinou fundos para iniciativas de planejamento familiar em pases em desenvolvimento no fim dos anos 50. No caso dos EUA, somente em 1968 foram designados fundos para a USAID, abrindo espao para um engajamento maior de outros doadores em tema at ento considerado sensvel (Lancaster, 2007a). 32 Kuhnen, 1987. 33 Ibid.


11

de irrigao e uso de fertilizantes e pesticidas, tenha levado ao aumento da

produtividade agrcola, seus custos sociais foram altos diante da prevalncia

de estruturas agrrias desiguais na maior parte dos pases em

desenvolvimento.34

Paralelamente, comeava-se a questionar, cada vez mais, se o modelo

ocidental de desenvolvimento deveria servir de base para os demais pases.

Num contexto marcado pelo desemprego e o subemprego em massa, bem

como pelos movimentos estudantis e ambientalistas nos pases

industrializados, muitos economistas passaram a recomendar um

deslocamento do foco de polticas voltadas para aumento da produo para

polticas de manuteno de emprego, passando a produo de bens de fim a

meio para garantir o emprego. A cooperao internacional acompanhou esse

movimento, influenciada por recomendaes da OIT para a priorizao de

atividades intensivas em trabalho.35

Em misses enviadas a vrios pases em desenvolvimento, a OIT tambm

constatou que o problema no seria a falta de ocupao, mas a renda

obtida.36 Associada insatisfao com os resultados sociais da Revoluo

Verde, o debate deslocou-se, ento, para a questo da pobreza, entendendo-

se que o crescimento do PIB no estava garantindo a incluso dos pobres.

Nesse contexto, emergiu o paradigma das aes focadas nas necessidades

humanas bsicas (NHBs) como ferramenta de promoo do

desenvolvimento, em detrimento de intervenes voltadas para o estmulo do

crescimento de longo prazo. Lideradas pelo Banco Mundial e pelos EUA, essas

iniciativas buscavam a adoo de polticas intersetoriais, envolvendo

financiamentos a educao e sade bsicas, estradas, esgoto etc., que

beneficiassem os pobres, a maior parte dos quais estavam concentrados em

reas rurais.37

O foco em projetos baseados nas NHBs foi fruto da convergncia de diversos

fatores. Cabe mencionar a influncia do livro Small is beautiful (1973), do

economista britnico Ernest Schumacher. Schumacher rejeitava a

prosperidade baseada na industrializao que estaria levando corrupo

de modelos no-materialistas -, em prol de iniciativas locais baseadas em

34 FAO, 2000. 35 Pupavac, 2010. 36 Kuhnen, 1987. 37 Lancaster, 2007a.


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tecnologias simples e na assistncia tcnica, que deixaria de criar relaes

dependentes e tornaria as pessoas livres.38

Embora os prprios governos dos pases beneficiados pela ajuda rejeitassem a

abordagem das NHBs,39 ela se tornou dominante por ter influenciado toda

uma gerao de profissionais ligados a agncias de desenvolvimento

internacional,40 por ter coincidido com a preocupao de que o

desenvolvimento desigual e a pobreza levassem a frustrao e radicalizao

na periferia, ameaando o progresso dos pases industrializados, e por

demandar menos recursos num contexto marcado pelos primeiros sinais de

desacelerao econmica nos pases industrializados.

Quando essa desacelarao se consumou, aps o segundo choque do

petrleo, a emergncia de governos conservadores em vrios pases

industrializados levou a uma diminuio de fundos destinados ajuda,

considerada ineficiente, j que, depois de trs dcadas de tentativas, no

teria atingido o objetivo de levar o desenvolvimento aos pases mais pobres

(donor fatigue).41 No mbito multilateral, somas crescentes passaram a ser

destinadas, desde os anos 80, aos programas de ajuste estrutural,

predominando o entendimento de que o investimento estrangeiro direto, no

a ajuda oficial, levaria ao desenvolvimento dos pases do Sul.

Muitos acreditavam que esse entendimento se tornaria dominante com o fim

da Guerra Fria e que, tendo a prtica da assistncia oficial externa emergido

no contexto da disputa bipolar, o fim desta levaria ao fim daquela. No

obstante, o que se observou foi a introduo de uma mirade de outros temas,

que passariam a compor o regime internacional pr-desenvolvimento: a

38 Ideia semelhante havia sido difundida, j no incio da dcada de 60, pela campanha Freedom

from hunger, da FAO, que popularizou, junto aos crculos da cooperao internacional para o desenvolvimento, o provrbio chins d um peixe a um homem faminto e voc o alimentar por um dia. Ensine-o a pescar, e voc o estar alimentando pelo resto da vida" (Lancaster, 2007a). 39 A resistncia dos governos do Sul abordagem das necessidades humanas bsicas, mais particularmente aos clusters de desenvolvimento rural, devia-se ao fato de priorizarem um crescimento rpido focado nas reas urbanas, onde as elites que os apoiavam viviam (Lancaster, 2007a). A teoria da dependncia, muito popular nesses pases na poca, no entendia que a fonte das desigualdades estaria na industrializao, mas no capitalismo e no imperialismo (Pupavac, 2010). 40 Pupavac explica por que as ideias de Schumacher ganharam tanta popularidade entre os profissionais das agncias de cooperao dos pases industrializados: International aid work drew upon colonial administrative experience, as well as a younger generation of post-independence aid workers. Schumachers Small is Beautifuls emphasis on spiritual development and non-industrial technology fits with their romantic anti-modern vision. The younger generation of post-independence aid workers was inspired by a broadening of international solidarity. And yet there was an element, too, of the romantic escape from mundane, disappointed political activism at home to more glamorous, less accountable activism abroad when the post-1968 counter-culture rejected the industrial masses at home for the romantic ideal of the pre-modern rural peasant (Pupavac, 2010:63-64). 41 Sagasti e Alcade, 1999.


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promoo de transies econmicas (economia de mercado) e polticas

(democratizao) dos ex-regimes socialistas e de pases da frica

Subsaariana; a preveno de conflitos; e outros temas discutidos nas

conferncias dos anos 90 (meio-ambiente, populao, mulher etc.), a maior

parte das quais haviam culminado com promessas, mas no compromissos

concretos, de financiamento por parte dos pases desenvolvidos.42

O ano 2000, por fim, marcou de certa forma a retomada da perspectiva das

NHBs, encampadas no lanamento dos Objetivos de Desenvolvimento do

Milnio. Cinco anos depois, foi lanada a Agenda de Paris sobre Eficcia da

Ajuda, contendo regras que, uma vez seguidas pela comunidade de doadores

e recipiendrios, garantiriam que os recursos canalizados pela cooperao

internacional tivessem, de fato, impactos positivos sobre o desenvolvimento.

Por ser uma agenda extrada das lies aprendidas, ao longo das dcadas,

pelos chamados doadores tradicionais, sua legitimidade vem sendo criticada

diante da emergncia de novas temticas, como a mudana climtica, e de

novos atores da cooperao internacional, sendo o grupo mais expressivo o

dos pases emergentes. Para entendermos como esses pases se inserem hoje

nesse regime pr-desenvolvimento internacional, contudo, necessrio

entender antes como emergiu a chamada CSS e suas diversas fases.

Passamos a isso na prxima seo.

4. Uma histria tentativa da Cooperao Sul-Sul43

No contexto da Guerra Fria e dos movimentos de descolonizao, os pases do

chamado Sul global passaram a ser tratados, e tambm a se verem, como

parte de um grupo especfico, cujo objetivo comum seria a promoo do seu

desenvolvimento e a defesa de sua soberania. Trs marcos nesse sentido

foram: (1) o discurso de posse de Truman em 1949, que, ao assumir para seu

governo o papel de resolver os problemas das reas subdesenvolvidas,

conferiu, de forma indita, unidade aos pases que faziam parte delas;44 (2) a

42 Lancaster, 2007a. 43 H uma lacuna de estudos empricos sobre a CSS, para a qual contribui primordialmente a carncia de registros adequados por parte dos governos dos pases em desenvolvimento. Essa carncia era ainda mais grave no passado, o que dificulta enormemente traarmos uma histria fidedigna da CSS. Tal problema foi constatado, por exemplo, pelo Prof. Amado Cervo, que tentou, no incio da dcada de 90, agregar dados sobre o engajamento brasileiro em iniciativas de Cooperao Tcnica entre Pases em Desenvolvimento (CTPD). Foram identificados 695 projetos, mas sua documentao era frequentemente incompleta, dificultado o estudo da cooperao prestada pelo Brasil a pases da Amrica Latina, Caribe e frica negra (Cervo, 1994:46). 44 Escobar, 1995.


14

realizao, em 1955, da Conferncia Afro-Asitica, a primeira realizada sem a

presena de representantes dos EUA, URSS e Europa;45 e (3) a constituio

do Movimento dos No-Alinhados (MNA) na Conferncia de Belgrado (1961),

que marcou a convergncia, entre os pases do Sul, acerca da necessidade de

defenderem sua autonomia recm-conquistada no caso de muitos diante

de novas aventuras colonialistas da Guerra Fria.

Nesses primeiros anos de articulao entre pases do Sul, a cooperao entre

eles sofria pelo menos trs restries: o nmero reduzido de participantes;46

a limitao temtica diante de um contexto marcado pela Guerra Fria e pelos

problemas da descolonizao; e, principalmente, a baixa complementaridade

entre suas economias. Embora os comunicados resultantes de conferncias

reunindo representantes dos pases em desenvolvimento, desde Bandung,

mencionem a necessidade de se promover a cooperao econmica e tcnica

entre eles,47 a concretizao da CSS se limitou, em grande medida, unio

contra o imperialismo das grandes potncias e o racismo, e a favor do

pacifismo, do multilateralismo, da autodeterminao e da igualdade entre as

naes.48

A criao da UNCTAD em 1964, ao mesmo tempo em que representou

alargamento da aliana entre os pases do Sul, agregou agenda da CSS o

consenso em torno do comrcio internacional como instrumento de promoo

do desenvolvimento econmico. Mesmo pases considerados aliados

45 S e Silva, 2009. Segundo cronologia da CSS elaborada pela Secretaria Geral Ibero-Americana (SEGIB), um ano antes de Bandung, em 1954, teria sido registrada a primeira ao sob a modalidade Sul-Sul: o oferecimento de cooperao pela Tailndia a pases do Sudeste Asitico (SEGIB, 2008). 46 Em Bandung, reuniram-se representantes de 29 pases asiticos e africanos, ao passo que apenas 25 representantes compareceram Conferncia de Belgrado, considerada, no entanto, de mbito geogrfico mais amplo, dada a presena de representante de um pas da Amrica Latina: Cuba. 47 O primeiro item do Comunicado Final de Bandung contempla, justamente, propostas de cooperao no mbito econmico, entre elas: assistncia tcnica mtua, ao coletiva para estabilizao dos preos e demanda internacional do comrcio de commodities, diversificao da pauta de exportaes via estmulo ao processamento nacional de matrias-primas, desenvolvimento da infra-estrutura necessria para o avano do comrcio regional, como as ligaes mercantes e ferrovirias e o estabelecimento de bancos de fomento e seguradoras nacionais e regionais, formulao de polticas comuns em matria de petrleo, apoio energia nuclear para fins pacficos, consultas prvias para a elaborao de posies comuns em fruns internacionais a fim de promover o interesse econmico mtuo. 48 Ainda assim, h que se ressaltar que os pases em desenvolvimento no se uniam sempre em torno dessas resolues. O Brasil, por exemplo, costumava adotar postura ambgua em relao descolonizao, apoiando resolues gerais de condenao explorao econmica das colnias ou a favor da autonomia e da autodeterminao (p.e., Res. n. 1514/1960, Declarao de Independncia dos Povos Coloniais), ao passo que na votao de resolues especficas ou se abstinha (p.e., Res. n. 1573, de apoio autodeterminao da Arglia) ou votava contra (p.e., Res. 1542, obrigando Portugal a fornecer informaes sobre suas colnias ONU) (Cervo e Bueno, 1992).


15

incondicionais dos pases industrializados passaram a demandar mudanas

nas relaes econmicas internacionais.49

Logo na primeira seo da UNCTAD os pases latino-americanos se juntaram

aos asiticos e africanos para formar o Grupo dos 77 (G-77), cujas atividades

tambm se restringiram, a princpio, a barganhas coletivas vis--vis os pases

industrializados (no mbito comercial a cooperao entre pases em

desenvolvimento viria se institucionalizar apenas em 1988, com o

estabelecimento do Sistema Global de Preferncias Comerciais entre Pases

em Desenvolvimento).

Data ainda dos anos 60 a emergncia dos primeiros arranjos regionais e sub-

regionais de integrao: Mercado Comum da Amrica Central (1960);

Associao Latino-Americana de Livre-Comrcio (1960); Organizao da

Unio Africana (1963); Unio Econmica e Aduaneira da frica Central

(1964); Associao das Naes do Sudeste Asitico (1967); Pacto Andino

(1969).50 No obstante, devido carncia de infra-estrutura (comunicaes e

transportes) ligando os pases que formavam esses arranjos, bem como sua

base produtiva similar, a cooperao econmica, destinada a gerar economias

de escala no mbito das estratgias de industrializao, no se concretizou

nos nveis esperados.51

Diante das limitaes mencionadas, a modalidade de CSS que se efetivou de

forma marcante, nessa primeira fase, foi o apoio mtuo entre os pases em

desenvolvimento na arena multilateral, com destaque para as articulaes

que culminaram na aprovao, em 1974, da Declarao pelo Estabelecimento

da Nova Ordem Econmica Mundial (NOEI). Fundamental para isso foram, por

um lado, o aumento do nmero de pases em desenvolvimento na ONU com o

avano do processo de descolonizao e, por outro, a liderana exercida por

estadistas como Jawaharlal Nehru (ndia), Julius Nyerere (Tanznia), Mao

Tse-Tung (China), Luis Echeverra (Mxico) e Mahathir bin Mohamad

(Malsia).

49 Menon, 1980. 50 Tais iniciativas se inserem na chamada primeira onda do regionalismo, que engloba acordos e organizaes criados entre o ps-guerra e o incio dos anos 80. Esses arranjos foram classificados como promotores de um regionalismo fechado, pautado pela busca de incentivos especiais para a industrializao dos pases em desenvolvimento, que no se consideravam em condies de igualdade para concorrer com os demais no mbito de negociaes multilaterais mais amplas, como o GATT (Herz e Hoffmann, 2004). 51 Ohiorhenua e Rath 2000.


16

Num segundo momento, com o avano dos anos 70, o apoio mtuo no

contexto do Dilogo Norte-Sul foi suplementado pela difuso de iniciativas de

cooperao tcnica e econmica entre os pases em desenvolvimento,52 antes

pontuais e ligadas principalmente atuao de Cuba e da China.53

Fundamental para isso, acreditamos, teria sido a prpria diferenciao entre

os pases do Sul introduzida pelo que Alice Amsden chama de emergncia do

resto.54 Somente com o avano de alguns pases do Sul, expressos em

termos de crescimento do PIB, das exportaes e da renda per capita,55 seria

possvel concretizar a cooperao econmica e tcnica entre os pases em

desenvolvimento.56

Paralelamente, essa cooperao foi se convertendo em imperativo diante do

fracasso do Dilogo Norte-Sul que, juntamente com a criao da Organizao

dos Pases Produtores e Exportadores de Petrleo (OPEP), haviam marcado

um contexto de grande otimismo, ativismo e unio dos pases em

desenvolvimento em prol da construo de estruturas de poder e de relaes

econmicas mais eqitativas.

Em termos de cooperao financeira, embora haja iniciativas precedentes,57 o

marco central foi o primeiro choque do petrleo, em 1974. Normalmente a

52 Saksena, 1985. Menon (1980) caracteriza nota que nesse perodo teria havido a passagem da reclamao para a ao na forma da cooperao entre os pases do Sul. 53 Cuba se destacava na cooperao tcnica pelo envio amplos contingentes de mdicos e professores, especialmente a pases alinhados com o bloco socialista (S e Silva, 2009). A China, que havia se tornado doador desde o incio dos anos 50, foi protagonista no financiamento de projetos de larga escala, como a ferrovia Tanznia-Zmbia, construda no fim da dcada de 60. No que se refere cooperao tcnica, uma das frentes de atuao privilegiadas foram os projetos de ajuda agrcola, ferramenta de promoo do regime maosta (Chin e Frolic, 2007). 54 Amsden, 2004. 55 Amsden afirma que um dos fatores fundamentais para a emergncia dos chamados New Industrialized Countries (NICs) teria sido uma forte atuao do setor pblico na captao de conhecimentos e tecnologias necessrios para alavancar o processo de desenvolvimento (Amsden, 2004). Esse ativismo dos Estados no Sul coincidiu com a migrao da inovao, nos pases do Norte, do setor pblico para o privado. A aposta na CSS baseou-se justamente na expectativa, que se sustenta at os dias atuais, de que os Estados, ao contrrio do setor privado, estariam dispostos a compartilhar seus conhecimentos e tecnologias com outros pases o que caracterizaria um diferencial da CSS em relao CNS. O caso da Embrapa aponta que h uma tendncia de descolamento da empresa, como aconteceu no passado com a Embraer, do setor pblico, num contexto em que a insero em redes internacionais de pesquisas voltadas para a inovao demanda uma flexibilidade de atuao que no possvel em mbitos burocrticos. No caso da CSS, a empresa s transfere para pases mais pobres tecnologias de domnio pblico. As novas tecnologias, desenvolvidas muitas vezes com parceiros do setor privado, s so transferidas mediante pagamento de royalties. 56 importante ressaltar que Amsden no apresenta reflexes sobre a CSS em si, apenas sobre os determinantes para a emergncia dos NICs. Uma das poucas obras a se dedicar ao tema da concretizao da CSS em funo da hierarquizao entre os pases do ento chamado Terceiro Mundo foi o volume South-South relations in a chanding world order, organizado por Jerker Calsson (1980). 57 O Fundo do Kuwait para o Desenvolvimento Econmico rabe, estabelecido em 1961, foi o primeiro da espcie estabelecido por um pas em desenvolvimento. Em meados da dcada de 70, seriam criados o Banco de Desenvolvimento Islmico e o Banco rabe para o Desenvolvimento Econmico (ECOSOC, 2008). Tais iniciativas, motivadas em grande medida por propsitos


17

literatura sobre a CSS analisa a formao da OPEP como mais uma expresso,

talvez a mais eficaz historicamente, da barganha coletiva do Sul vis--vis os

pases industrializados. No obstante, vale ressaltar que, ao garantir aos

pases produtores e exportadores de petrleo receitas extraordinrias (na

forma dos chamados petrodlares), boa parte das quais foram transferidas

para os pases em desenvolvimento na forma de emprstimos a taxas de

juros baixas ou mesmo negativas, o choque do petrleo representou um

marco fundamental na cooperao financeira entre pases em

desenvolvimento.

No mbito multilateral, a cooperao tcnica e econmica, antes discutidas

em conferncias mais amplas, passaram a ganhar conferncias especficas.

Respondendo a demanda dos pases em desenvolvimento, a Assembleia Geral

das Naes Unidas (AGNU) organizou a Conferncia sobre Cooperao Tcnica

entre Pases em Desenvolvimento (CTPD), que reuniu delegaes de 138

pases em Buenos Aires em 1978. O resultado da conferncia foi a adoo,

por consenso, do Plano de Ao para Promover e Implementar a CTPD, que

havia resultado de cinco anos de debates detalhados sobre o tema.58 O plano,

cuja implementao seria monitorada pela Unidade Especial de CTPD do

PNUD59, continha 38 recomendaes destinadas a atores nacionais, regionais

e globais, as quais contemplavam basicamente a necessidade de os pases em

desenvolvimento: registrarem e partilharem informaes sobre suas

capacidades, tcnicas e experincias; estabelecerem e fortalecerem ligaes

institucionais e fsicas necessrias para o compartilhamento de recursos;

identificarem e concretizarem oportunidades de cooperao, com foco nas

necessidades dos pases menos desenvolvidos.60

No mbito da cooperao econmica, os marcos foram o Programa de Arusha

(1979)61 e o Programa de Ao de Caracas (1981),62 que contm

recomendaes sobre o estreitamento de ligaes em vrios setores, com

foco no comrcio e no estabelecimento do Sistema Geral de Preferncias

diplomticos (busca de apoio para a causa palestina), concediam quantidades modestas de financiamentos concessionais especialmente para a frica e Oriente Mdio, sendo que Israel, em resposta, tambm comeou a destinar ajuda em defesa da sua poltica, especialmente na frica. O propsito diplomtico (busca de liderana regional, defesa de interesses e apoio a disporas) tambm teria imperado nas somas modestas concedidas por pases como a frica do Sul, ndia, Nigria e Brasil (Lancaster, 2007a). 58 Informaes disponveis em: http://southsouthconference.org/?page_id=276. 59 A Unidade Especial de CTPD havia sido criada em 1974 e, em 2003 foi renominada Unidade Especial para a Cooperao Sul-Sul. 60 UNDP, 2004. 61 Arusha Programme for Collective Self-Reliance and Framework for Negotiations. 62 Programa adotado durante a Conferncia de Alto Nvel sobre Cooperao Econmica entre Pases em Desenvolvimento.


18

Comerciais entre Pases em Desenvolvimento, como ferramenta de promoo

de uma nova ordem econmica mundial.

Apesar de alguns avanos, pode-se dizer que, ainda nesse momento

persistiam limitaes eficcia de a CSS se concretizar, de fato, como

estratgia redefinio da diviso internacional de trabalho e de

industrializao. Barreiras fsicas, tecnolgicas, institucionais e financeiras

continuaram impedindo que os prprios pases em desenvolvimento

atendessem a demandas mtuas por bens intermedirios e de capital63,

desafios que viriam se tornar ainda mais profundos nos anos 80, com o

retrocesso nas taxas de crescimento em boa parte dos pases do Sul.

Vrios analistas coincidem no tratamento dos anos 80 e boa parte dos 90

como uma fase de desmobilizao da CSS. Isso ocorreu, por um lado, devido

premncia de problemas domsticos, notadamente a crise da dvida

externa, mas tambm, no caso dos latino-americanos, a transio

democrtica, que tornaram a ao externa desses pases mais tmida. Por

outro lado, a emergncia de um novo modelo de desenvolvimento, focado no

ajuste neoliberal, acabou levando os pases do Sul a competir pela recepo

de investimento estrangeiro direto, interrompendo dcadas de mobilizao

conjunta pela reforma da ordem econmica mundial que, assim como as

prprias iniciativas de CSS, havia se calcado na centralidade do Estado como

motor do desenvolvimento. Por fim, a queda da URSS veio questionar o

rationale central do movimento terceiro-mundista: a busca de autonomia

diante da disputa bipolar.64

Conforme aponta a tabela abaixo, se consultarmos o nmero de eventos

multilaterais que contriburam para impulsionar e definir a CSS ao longo das

dcadas, veremos que, de fato, essa desmobilizao se verifica nos anos 80 e

primeira metade dos anos 90 (apenas um evento registrado), em relao

dcada de 70 (seis eventos registrados).

63 Para uma descrio detalhada das barreiras, ver Saksena, 1985. 64 S e Silva, 2009.


19

TABELA 1: EVENTOS MULTILATERAIS QUE CONTRIBURAM PARA IMPULSONAR E DEFINIR A COOPERAO SUL-SUL

ANO EVENTO CONTRIBUIES

1974 29 Perodo de Sesses da AGNU Nova York (EUA)

Nasce, como dependncia especial do PNUD, a Unidade Especial de Cooperao Sul-Sul (UECSS). Seu precedente o Grupo de Trabalho sobre CTPD criado no 27 perodo de sesses. Entre suas funes se destacam:

- A promoo e defesa da CSS

- A canalizao e inovao dos mecanismos que permitam que os pases membros do PNUD possam participar de iniciativas trilaterais e Sul-Sul dentro do sistema das Naes Unidas.

1976 V Conferncia de Chefes de Estado e de Governo dos Pases No-Alinhados

Colombo (Sri Lanka)

O MNA nasce formalmente em Belgrado em 1961. Integrado originalmente por 25 pases, em 1976 os pases membros somam 86. Atualmente formam parte desse movimento 116 pases. Durante a conferncia de 1976, aprova-se um primeiro Programa de Ao para a CEPD.

1976 Conferncia sobre Cooperao Econmica entre Pases em Desenvolvimento

Cidade do Mxico (Mxico)

Acordam-se medidas para facilitar a implementao dos Programas de Ao para a Cooperao Econmica surgidos nos marcos do MNA e do G-77

1976 31 Perodo de Sesses da AGNU

Nova York (EUA)

Chamado UECSS para que comece a preparar a Conferncia de Buenos Aires.

1977 32 Perodo de Sesses da AGNU

Nova York (EUA)

Emana a resoluo que fixa como objetivos da CTPD:

- A promoo da capacidade nacional e coletiva dos pases em desenvolvimento para valerem-se de meios prprios

- O aumento da capacidade criadora desses pases para resolver esses problemas de desenvolvimento.

1978 Conferncia das Naes Unidas sobre CTPD

Buenos Aires (Argentina)

138 pases adotam por consenso o Plano de Ao de Buenos Aires ou Plano para Promover e Realizar a CTPD


20

1981 Conferncia de Alto Nvel sobre Cooperao Econmica entre Pases em Desenvolvimento

Caracas (Venezuela)

Elaboram-se as Novas Diretrizes da CTPD. Incluem:

- O conceito de Pases-Piv ou pases em desenvolvimento que, em virtude de suas capacidades e experincia em promover a CSS, jogam papel de lderes na promoo e aplicao da CTPD.

- A promoo de uma maior integrao entre a CTPD e a CEPD.

1997 Reunio de Pases-Piv (Chile)

Permite conhecer experincias de sia, frica, Europa e Amrica Latina tanto em CTPD como em CEPD.

2000 Reunio de Chefes de Estado e de Governo do G77

(Cuba)

Acorda-se convocar, para 2003, a I Conferncia de Alto Nvel sobre CSS. Busca identificar formas de fortalecer e expandir a cooperao entre pases em desenvolvimento.

2002 I Conferncia Internacional sobre o Financiamento para o Desenvolvimento Monterrey (Mxico)

Nasce para dar o cumprimento financeiro aos compromissos contrados pelos doadores tradicionais com os ODMs. Entre suas conseqncias est o aumento da AOD mundial, mas tambm a concentrao da AOD em pases mais pobres. O deslocamento dos pases de renda mdia como receptores da AOD contribui para impulsionar sua participao na CSS.

2003 Conferncia de Alto Nvel sobre CSS ou I Cpula do Sul

Marrakech (Marrocos)

De acordo com as Novas Diretrizes da AGNU, o Comit passa a se denominar Comit de Cooperao Sul-Sul.

2005 Conferncia de Alto Nvel sobre CSS. II Cpula do Sul

Doha (Qatar)

Impulsiona-se o Plano de Doha, por meio do qual se detalham as iniciativas que deveria permitir o estmulo ao aumento da CSS em todas as regies do mundo e em todas as suas modalidades.

2006 XIV Cpula do MNA

Havana (Cuba)

A declarao final considera insuficiente a ODA mundial e insta a aproveitar ao mximo o potencial da CSS.

2007 62 Perodo de Sesses da AGNU. 15 Perodo de Sesses do Comit de Alto Nvel para a CSS.

NY

Reviso mais recente e exaustiva da CSS no marco da cooperao internacional. Insta-se uma maior integrao entre a CTPD e a CEPD.

Fonte: SEGIB, 2008.


21

Conforme tambm mostra a cronologia acima, no fim dos anos 90 e incio dos

anos 2000 houve um ressurgimento e ampliao sem precedentes da CSS. A

insatisfao com os impactos sociais dos programas de ajuste estrutural e a

emergncia de governos progressistas em vrios pases do Sul foram alguns

dos fatores que contriburam para isso,65 alm da sua prpria recuperao

econmica, que permitiu atuao mais pr-ativa no cenrio internacional.

Embora tenha resgatado o rationale da unio em barganhas no mbito

multilateral com destaque para a articulao entre pases em

desenvolvimento, no mbito da OMC, em prol da quebra de patentes de

medicamentos antiretrovirais e da abertura comercial dos pases

desenvolvidos para os produtos agrcolas (G-20) -, a CSS no se restringiu de

forma alguma a isso. Essa nova fase marcada tambm pela emergncia de

coalizes unindo as potncias emergentes, como o Frum de Dilogo ndia-

Brasil-frica do Sul (IBAS) e o agrupamento Brasil-Rssia-ndia-China-frica

do Sul (BRICS), e pela busca de modelos alternativos de desenvolvimento,

com agncias como o Banco Mundial, cuja atuao se viu questionada pelo

fracasso do modelo anterior,66 incorporando a agenda da CSS por meio da

difuso das chamadas boas prticas entre os pases em desenvolvimento,67

com destaque para iniciativas voltadas para a incluso social e a consecuo

dos ODMs.

A CSS tambm passou a ser incorporada como pilar fundamental de atuao

das agncias de cooperao dos pases desenvolvidos, configurando a

chamada cooperao triangular, que envolve, grosso modo, a transferncia

65 Ibid. A emergncia de governos progressistas foi particularmente marcante na Amrica Latina, embora tenha acontecido tambm em outras partes do mundo (caso, por exemplo, do governo do social-democrata Thabo Mbeki na frica do Sul). Para mais informaes sobre a emergncia de governos progressistas na Amrica Latina, ver, por exemplo, Panizza, 2006. 66 Os questionamentos atuao do Banco Mundial se inserem em questionamentos mais amplos aos efeitos desiguais da globalizao em termos econmicos e sociais, os quais foram incorporados pelo Frum Social Mundial e pelos protestos sociais que passariam a marcar a realizao de reunies da OMC e do G-8. 67 Segundo S e Silva, o apoio transferncia de boas prticas, concretizadas na forma de amplos programas sociais, pelas agncias internacionais teria sido uma forma de clean up the mess left by structural adjustment (S e Silva, 2009:48). Portanto, se insere na busca dessas agncias de reconstruir sua legitimidade diante da comunidade internacional. Um marco nesse sentido foi o lanamento, em 1999, da Global Development Network pelo Banco Mundial, destinada a apoiar institutos de pesquisas dos pases em desenvolvimento na gerao e compartilhamento de pesquisas aplicadas ao desenvolvimento. Mais informaes disponveis em: http://cloud2.gdnet.org/cms.php?id=gdn_development_research.


22

de boas prticas de um pas em desenvolvimento para outro pas em

desenvolvimento, com o apoio de um pas desenvolvido.68

Em termos de modalidades setoriais, um fenmeno relevante nesta ltima

fase da CSS diz respeito expanso da noo tradicional da CSS como CTPD,

resgatando-se como um dos eixos centrais para o desenvolvimento iniciativas

de cooperao econmica, as quais podem se referir a iniciativas no mbito

do comrcio, finanas ou mesmo de coordenao de polticas econmicas.

Dois exemplos seriam a Petroamrica69 e a Iniciativa para a Integrao da

Infra-estrutura Regional Sul-Americana (IIRSA).70

5. Marcos interpretativos da CSS

Ao longo das ltimas pginas vimos que a CSS, historicamente falando, se

desenvolveu a partir de uma mirade de modalidades. Mas ser que podemos

de fato enquadr-las em uma nica categoria analtica? A CSS possui

caractersticas prprias, que a diferencia das relaes tradicionais Norte-Sul e

Norte-Norte? Nessa seo buscaremos revisitar os marcos interpretativos

centrais da CSS (teoria da Dependncia) e da cooperao internacional

(teorias do mainstream das Relaes Internacionais), apontando suas lacunas

e propondo um marco que, ao combinar elaboraes da teoria social e de

anlise de poltica externa, busque dar sentido complexidade das trocas

envolvidas na CSS.

68 A cooperao triangular, ou trilateral, ou ainda tripartite tratada como uma das modalidades da CID. H quem defenda, ainda, que se trata de uma modalidade da CSS (ver, por exemplo, Segib, 2008). Prevalece, em sentido restrito, a ideia de que a cooperao triangular aconteceria pela via oficial, com um pas de renda mdia fornecendo expertise, ao passo que um pas de renda alta financiaria sua transferncia. Isso, porm, raramente se confirma na prtica, observando-se que ambos os parceiros podem contribuir tanto com expertise quanto com recursos financeiros. Em sentido amplo, a cooperao triangular pode se referir a qualquer modalidade que conte com trs ou mais parceiros engajados em iniciativas de cooperao, sejam eles ou no entes oficiais (caso, por exemplo, do projeto Honra e Respeito a Bel Air, liderado pela ONG brasileira Viva Rio em uma favela em Porto Prncipe, Haiti, contando com o apoio do BID, de governos dos pases industrializados e de parceiros no governamentais, como a ONG Norwegian Church Aid). Configuram tambm como cooperao triangular iniciativas envolvendo trs ou mais pases em desenvolvimento, como o caso do Fundo Ibas de Combate Fome e Pobreza; ou envolvendo dois pases em desenvolvimento e uma organizao internacional, como o caso do programa Pr-Huerta (Argentina-IICA-Haiti). Para mais informaes sobre o projeto Honra e Respeito a Bel Air, ver: http://southsouth.org/uploads/Viva_Rio_Brasil-Haiti_-_Honra_e_Respeito_por_Bel_Air.pdf. Para mais informaes sobre o Fundo Ibas, ver: http://www.itamaraty.gov.br/temas-mais-informacoes/saiba-mais-ibas/fundo-ibas/view. Sobre o Pro-Huerta, ver: http://www.acdi-cida.gc.ca/cidaweb%5Ccpo.nsf/projEn/A033962001. Para mais informaes sobre a definio, caractersticas, vantagens e desafios da cooperao triangular, ver, por exemplo, Fordelone, 2009. 69 Ver: Segib, 2008. 70 Mais informaes sobre a IIRSA disponveis em: http://www.iirsa.org/index.asp?CodIdioma=ESP


23

5.1. Teoria da dependncia: o Sul mstico

As abordagens dependentistas conformaram as lentes centrais de

interpretao durante a primeira fase da CSS e, como veremos, influenciam

at os dias de hoje as percepes sobre a CSS. Essa abordagem se fortaleceu

nos anos 60 como resposta s teorias do desenvolvimento internacional

harmnico, para as quais os ricos deveriam assumir liderana no estmulo ao

desenvolvimento dos mais pobres, e s teorias da modernizao, expressas,

por exemplo, na obra do economista norte-americano Walt Rostow, que se

baseavam em modelos puramente econmicos centrados na transferncia de

receiturios, extrados da experincia dos pases desenvolvidos, para os

pases em desenvolvimento.

Tericos como Samir Amin passaram a apontar que o desenvolvimento

deveria ser estudado como um movimento histrico, quer dizer, que o

progresso dos pases desenvolvidos no seria fenmeno ontologicamente

primitivo, mas teria ele prprio gerado retrocesso dos pases em

desenvolvimento. Essa noo foi incorporada na Amrica Latina pela Escola da

Dependncia, para a qual o subdesenvolvimento no seria estgio do

desenvolvimento, mas produto da expanso do sistema capitalista pelo

mundo. 71

Um dos caminhos para se libertarem do subdesenvolvimento seria estimular

trocas econmicas, tecnolgicas e tcnicas entre os pases do Sul, mbito em

que imperaria a solidariedade em prol do objetivo comum do

desenvolvimento. Essa confiana coletiva (collective self-reliance) contribuiria

para que os pases do Sul se libertassem de relaes desiguais, tornando seu

desenvolvimento autnomo e aumentando seu poder de barganha vis--vis os

pases do Norte.72

Essa viso tem carter limitado por pelo menos dois motivos. Em primeiro

lugar, os prprios governos dos pases do Sul, embora incorporassem em

seus discursos, no passado e hoje, o suposto carter diferencial da CSS,

baseado nos princpios da horizontalidade e da no-ingerncia (expresso na

suposta inexistncia de condicionalidades), relutavam em priorizar a CSS em

detrimento da CNS. De fato, todos os comunicados resultantes de suas

71 Kuhnen, 1987. 72 S e Silva, 2009; Joy-Ogwu, 1982; Bobiash, 1992. A base para tal raciocnio vem, principalmente, das elaboraes de Samir Amin, que se aproximam s de Mao-Ts-Tung, para o qual a nica estratgia possvel para os pases do Sul seria se desligarem (delinking) da diviso internacional do trabalho (Amin, 1990).


24

reunies apontavam o carter complementar, e no substitutivo, da CSS em

relao CNS. Nos dias atuais, essa viso da complementaridade reforada

com os chamados doadores tradicionais incorporando a CSS em suas prprias

agendas. Com isso, h uma ampliao das vises, das prticas dos defensores

da CSS, no mais restritos a acadmicos dependentistas ou a governos de

esquerda.73

Em segundo lugar, a abordagem dependentista CSS excessivamente

normativa por no se basear em evidncias empricas, mas em expectativas

de que as relaes entre os pases em desenvolvimento seriam neutras e

despidas de interesses imperialistas. O rationale bsico que, como foram

colnias e sofreram intervenes externas a mais variadas no passado, sendo

o caso recente mais emblemtico o das condicionalidades atreladas aos

programas de ajuste estrutural, os novos doadores no fariam o mesmo com

seus homlogos sulinos.

Apesar de a expanso recente dos atores que apoiam a CSS favorecer a

ampliao das fontes de financiamento no apenas para sua implementao,74

mas tambm para estudos mais aprofundados e baseados em evidncias a

respeito de suas principais dinmicas,75 vrios pressupostos normativos ainda

informam essas vises.76

73 S e Silva, 2009. 74 Ibid. 75 Trs estudos relevantes foram: os estudos conduzidos pelo ECOSOC para informar as reunies do Development Cooperation Forum (mais informaes sobre o DCF disponveis em: http://www.un.org/en/ecosoc/dcf/), como o relatrio Trends in South-South and triangular development cooperation, que rene dados e anlises sobre a atuao de 18 doadores e trs instituies multilaterais de pases em desenvolvimento; o Emerging Donors Study, patrocinado pelo International Development Research Center (IDRC Canad), que busca entender as transformaes na dinmica da assistncia internacional por meio do estudo de caso de quatro doadores emergentes: Brasil, ndia, China e frica do Sul (mais informaes disponveis em: http://idrc.ca/EN/Resources/Publications/Pages/ArticleDetails.aspx?PublicationID=116); e os estudos de caso de CSS realizados pelo Task-Team on South-South Cooperation (TT-SSC), grupo vinculado OCDE que assumiu a liderana na realizao de estudos baseados em evidncias para informar a IV Reunio de Alto Nvel sobre Eficcia da Ajuda que aconteceu em Busan, Coreia, no fim de 2011 (mais informaes sobre o TT-SSC disponveis em: http://www.oecd.org/document/51/0,3746,en_2649_3236398_43385523_1_1_1_1,00.html; os 23 casos esto disponveis em: http://www.southsouthcases.info/casestudies/index.php). 76 No acreditamos que isso ocorra necessariamente por questes ideolgicas. Como a CSS se converteu em modalidade politicamente correta da cooperao (S e Silva, 2009), h esforos os mais variados para defender sua diferenciao em relao CNS. Essa diferenciao vem sendo colocada como requisito para o financiamento de pesquisas sobre a CSS, mesmo por agncias dos pases do Norte. A autora, por exemplo, presenciou uma negociao sobre o financiamento de estudos empricos sobre a CSS em que o representante da agncia doadora disse abertamente que s financiariam o estudo se mostrssemos que a CSS diferente da CNS. Isso mostra, portanto, que mesmo os estudos empricos atuais no so exatamente neutros. No caso de estudos sobre a CSS financiados por doadores do Norte, h, obviamente, a preocupao poltica de evitar crticas CSS, talvez exceo do caso chins, para impedir o aprofundamento das clivagens com governos do Sul. Porm, h tambm uma tentativa por parte dos doadores tradicionais de reconstruir a legitimidade de sua cooperao, e o engajamento em iniciativas de CSS se tornou baluarte central nessa busca.


25

Em primeiro lugar, existe uma crena arraigada de que a proximidade de

condies estruturais entre os pases do Sul favoreceria uma eficcia maior

dos modelos exportados entre eles em relao cooperao tradicional. No

obstante, embora os problemas que atingem os pases em desenvolvimentos

sejam similares, as oportunidades e desafios mudana poltica so

particulares, ligados a ideologias, lobbies e aparatos burocrticos

especficos.77 Isso significa que uma iniciativa que tenha tido impactos

positivos sobre o desenvolvimento de um pas do Sul no necessariamente

ter os mesmos impactos em outro pas em desenvolvimento.

Em segundo lugar, e tambm ligado premissa da homogeneidade entre os

pases do Sul, est o pressuposto de que as relaes entre eles seriam

despidas de dinmicas de poder e de interesses. Estudos empricos recentes

sobre a CSS apontam o contrrio: que consideraes polticas e comerciais

influenciam, tambm, a atuao dos doadores emergentes.78

Em termos tericos, a abordagem do sistema-mundo proposta por Immanuel

Wallertein, ao agregar dimenso intermediria s relaes entre centro e

periferia, referente existncia de uma semiperiferia global, ajuda a jogar luz

sobre a questo. Para Wallerstein, a atuao dos Estados localizados na

semiperiferia, ao moderar as contradies econmicas e polticas entre centro

e periferia, serviria como ferramenta de preservao da ordem capitalista.79

As implicaes disso para as relaes Sul-Sul foram analisadas, por exemplo,

por Jerker Carlsson. O autor mostra que, da mesma maneira que as relaes

tradicionais entre centro e periferia, o expansionismo da semiperiferia, o qual

apresenta as particularidades de ser liderado pelo Estado e favorecido em

contextos de contrao da economia global, seria influenciado por presses

econmicas estruturais (expanso dos investimentos estrangeiros diretos

como ferramenta, por exemplo, para superar limitaes do mercado

domstico e prticas restritivas de importao por parte dos pases de destino

77 S e Silva, 2009. 78 ECOSOC, 2008; Rowlands, 2008. Alguns estudos acadmicos mais antigos que apontavam nessa direo. Por exemplo, no livro South-South Aid, publicado em 1992, Donald Bobiash fez a seguinte reflexo: Although theories of dependency and self-reliance can help us understand the conceptual framework for SSC, also important for our analysis of SS aid are the immediate goals and national interests of developing-country governments. Whatever multilateral commitments to SSC by developing countries may exist, developing countries bilateral development assistance may be provided for a variety of motives, many of which may be unrelated to promoting the global objectives of SSC (Bobiash, 1992:9). 79 Wallerstein, 2004.


26

dos investimentos, alm de garantia de acesso a matrias-primas), com

efeitos igualmente deletrios sobre as economias perifricas.80

Embora tal perspectiva contribua para desconstruir a premissa de que a

similaridade entre os nveis de desenvolvimento dos pases do Sul levaria a

relaes mais simtricas entre eles, ela peca por limitar a atuao externa dos

Estados aos interesses das classes capitalistas dominantes. Para explorar com

maior profundidade a dimenso dos interesses na CSS talvez seja til revisitar

teorias do mainstream das relaes internacionais, que tomam os interesses

prprios como drivers centrais das escolhas dos Estados em geral.

5.2. Teorias das relaes internacionais: o Sul ausente

A teoria realista das Relaes Internacionais, baseada na ideia de que os

Estados se relacionam em um contexto anrquico caracterizado por um

estado de guerra, trata a cooperao internacional como um fenmeno

temporrio, ligado formao de alianas entre Estados na tentativa de

dissuadir o expansionismo de terceiros. Essa teoria, contudo, no prov um

marco interpretativo nem para as relaes Norte-Sul nem para as relaes

Sul-Sul. Nas palavras de Kenneth Waltz, a general theory of international

politics is necessarily based on the great powers (Waltz, 1976:73). A atuao

de pases que no sejam potncias, sejam eles desenvolvidos ou no,

tratada como mero resultado das decises dos grandes.

H, porm, abordagens sobre a cooperao internacional para o

desenvolvimento inspiradas pela teoria realista. Para elas, a ajuda externa

instrumental, um meio para assegurar objetivos de segurana e aumentar o

poder dos Estados donatrios, reduzindo, por exemplo, tentaes ligadas ao

comunismo ou ao terrorismo.81

A teoria neoliberal/neoinstitucionalista das relaes internacionais, embora

parta dos mesmos pressupostos da teoria realista racionalidade e egosmo

dos Estados, interao em um contexto anrquico -, acredita que eles no

levam necessariamente ao conflito. Num contexto marcado pela

interdependncia e pela interao estratgica, em que a maximizao dos

ganhos de um Estado depende no apenas das suas escolhas, mas tambm

80 Carlsson, 1982. 81 Ver, por exemplo, Liska (1960). Para uma interpretao da CSS a partir do neorealismo clssico, ver De la Fontaine e Seifert, 2010.


27

das escolhas de outros Estados, a cooperao emerge como o caminho mais

racional.

No obstante, essa teoria marcada por pelo menos duas lacunas. Em

primeiro lugar, uma lacuna de escopo, na medida em que baseia-se em

evidncias apenas sobre as relaes entre os pases industrializados. Logo nas

primeiras pginas do livro que viria influenciar boa parte do pensamento

sobre a cooperao nas relaes internacionais, After hegemony: cooperation

and discord in the world political economy, Robert Keohane esclare:

This book is about how cooperation has been, and can be, organized in the world political economy when common interests exist. (...) Because I begin with acknowledged common interests, my study focuses on relations among the advanced market-economy countries, where such interests are manifold. These countries hold views about the proper operation of their economies that are relatively similar at least in comparison with the differences that exist between them and most less developed countries, or the nonmarket planned economies. They are engaged in extensive relationships of interdependence with one another; in general, their governments policies reflect the belief that they benefit from these ties. Furthermore, they are on friendly political terms; thus political-military conflicts between them complicate the politics of economic transactions less than they do in East-West relations (Keohane, 1984:6).

Em segundo lugar, Keohane e seus seguidores entendem a cooperao

internacional como processo de coordenao de polticas entre pases situados

em um contexto marcado pela interdependncia. Nas suas palavras:

Cooperation occurs when actors adjust their behavior to the actual or anticipated preferences of others, through a process of policy coordination. To summarize more formally, intergovernmental cooperation takes place when the policies actually followed by one government are regarded by its partners as facilitating realization of their own objectives, as the result of a process of policy coordination (Keohane, 1984:51-52, grifo do autor).

Embora tal interdependncia, entre os pases do Sul, seja clara no contexto

regional (caso do Mercosul), ou entre as economias emergentes (caso Brasil-

China), a questo que ela no existe necessariamente entre todos os pases

do Sul. Portanto, interpretar a CSS como coordenao de polticas pode fazer

sentido em alguns contextos, mas no em outros. Isso porque as relaes

entre os pases do Sul, tradicionalmente, so em grande medida marcadas


28

pela indiferena, o que inviabiliza toda a interpretao subseqente oferecida

pela teoria liberal, j que ela se funda no raciocnio de que os Estados so

constrangidos a cooperar porque, se no o fizerem, haver conflito (dilema do

prisioneiro). Como explicar, ento, a cooperao entre pases que se situam

em um contexto marcado pela indiferena? Acreditamos que a teoria social,

que tradicionalmente se ocupa de dinmicas de cooperao entre indivduos e

grupos, pode ser til na tarefa.

5.3. Elaboraes da teoria social sobre a cooperao

A Segunda Guerra Mundial levou a uma mudana no foco de estudo das

Cincias Sociais, que passaram a se voltar para o entendimento das condies

que levam indivduos ou grupos a optarem pela competio ou pela

cooperao.82 nesse marco que se insere o posterior surgimento da teoria

dos jogos e suas variaes, inclusive a abordagem liberal s relaes

internacionais.

No obstante, autores que realizaram uma profunda reviso e sistematizao

sobre as dinmicas de conflito e cooperao entre indivduos e subunidades

apontam que, ao contrrio do que as perspectivas supramencionadas nos

fazem crer, competio e cooperao no so necessariamente conceitos

polares; ausncia de cooperao no significa presena de conflito.83 Isso, em

ltima instncia, acaba comprometendo a capacidade das teorias baseadas no

dilema do prisioneiro de explicarem a cooperao entre pases que no se

relacionam em contextos marcados pela interdependncia.

Uma contribuio central da teoria social para o estudo da cooperao o seu

entendimento com um processo complexo de troca, no qual cada

indivduo/grupo prov ao outro um servio que pode ser similar, mas com

com freqncia distinto.84 A CSS desenvolvida no mbito das negociaes

multilaterais seria um exemplo em que as partes envolvidas provem servios

similares umas s outras votando a favor ou contra determinada resoluo

na AGNU, por exemplo. Ao contrrio, quando um doador emergente oferece

ajuda e recebe em troca vantagens comerciais (recompensa material) ou

reconhecimento (recompensa intangvel), estamos falando do segundo caso.

82 Marwell e Schmitt, 1975. 83 May e Doob, 1937; Marwell e Schmitt, 1975; Nisbet, 1968. 84 Deutsch, 1953; Homans, 1961.


29

Alm disso, as trocas podem ser diretas, envolvendo apenas as partes

envolvidas na cooperao, ou indiretas, caso em que um doador no busca o

reconhecimento do recipiendrio, mas de terceiros (por exemplo de outros

doadores).85 No caso, por exemplo, da atuao de Brasil e ndia em pases

marcados por forte instabilidade, como Afeganisto e Haiti, a perspectiva das

trocas indiretas agregaria ao componente da solidariedade Sul-Sul uma nova

dimenso: o objetivo de apresentar s potncias tradicionais, e comunidade

internacional em geral, um novo modelo de atuao que soma a dimenso do

desenvolvimento ao componente ostensivo das misses de paz. Uma vez que

essa demonstrao se concretize, quer dizer, que sejam vistos como bem-

sucedidos na busca por uma paz estvel em pases frgeis, Brasil e ndia

podem eventualmente reunir apoio para ocuparem assentos permanentes no

Conselho de Segurana da ONU (uma frente clara da poltica externa de

ambos os pases).

Por fim, consideramos necessrio destacar o elemento da reciprocidade, tido

como mecanismo iniciador de interaes sociais. Em relaes que esto se

iniciando, a retribuio de benefcios recebidos se coloca como condio para

que as trocas continuem acontecendo e para que, no longo prazo, se

institucionalizem. Porm, diferentemente das trocas econmicas, baseadas

em contratos, as trocas sociais criam obrigaes difusas; se uma pessoa faz

um favor a outra, existe expectativa de recompensa, mas a natureza dessa

recompensa no objeto de estipulao ou barganha antecipadas.86

No caso da cooperao oferecida pelos doadores emergentes, a natureza das

recompensas esperadas ainda mais difusa, j que os diversos propsitos

atrelados ajuda ainda no se encontram suficientemente articulados em

uma poltica coerente de cooperao.

O que importa aqui chamar a ateno para a ideia de que fornecer ajuda a

um pas mais pobre, o que se daria no mbito da modalidade da CSSD, pode

se tornar um importante mecanismo iniciador das relaes entre pases do

Sul.87 No obstante, para que essas relaes tenham continuidade ao longo

do tempo necessrio que a parte que forneceu a ajuda tambm se veja

recompensada. H quem aponte, ainda, que quanto mais simtricos forem os

85 Blau, 1964. 86 Ibid. 87 Esse tema tratado amplamente pela aplicao da teoria da ddiva (gift), de Marcel Mauss, cooperao internacional. Ver, por exemplo, Silva, 2008.


30

benefcios alcanados, melhor ser o desempenho das partes engajadas em

relaes cooperativas.88

Acreditamos que, uma vez que a ajuda engatilhe um processo de

recompensas mtuas entre os pases em desenvolvimento, as trocas entre

eles tendem a se repetir, a se aprofundar e se ampliar ao longo do tempo,

produzindo uma verdadeira situao de interdependncia, da qual poderiam

resultar nveis mais avanados de cooperao, no mbito do que Keohane

chama coordenao de polticas, conforme aponta o esboo abaixo.

GRFICO 2: A CSSD COMO POSSVEL MECANISMO INICIADOR DE MODALIDADES MAIS

AVANADAS DE COOPERAO

Entender a CSS como um processo complexo de trocas fundamental diante

do surgimento de abordagens que buscam tratar a CSS como um fenmeno

ligado a trocas simplificadas, como apontam as abordagens baseadas na troca

de conhecimentos (knowledge exchange) ou de polticas (policy exchange). O

Banco Mundial e agncias da ONU vm insistindo em apontar que o carter

diferencial da CSS em relao CNS se basearia nessas dimenses. Embora

elas existam em bases claras quando observamos parcerias entre pases de

mesmo desenvolvimento relativo, subsumir a CSS a essas abordagens

reducionista, formando mais uma expresso e um pensamento normativo

sobre a CSS.

Apesar de jogar luz e dar sentido complexidade da CSS, no podemos

transplantar toda a abordagem sociolgica anlise dos Estados, sob o risco

de conferirmos a eles condies antropomrficas falha central, alis, das

88 Ver, por exemplo, May e Doob, 1937.


31

teorias do mainstream das relaes internacionais.89 Para entendermos a

cooperao oferecida pelos doadores emergentes, necessrio

compreendermos tambm suas dinmicas polticas internas.

5.4. Anlise de poltica externa

Embora haja uma variedade de estudos sobre os determinantes domsticos

da poltica externa,90 poucos trabalhos se debruaram sobre o tema da CID,

em geral, e sobre a CSSD, em particular.

Em livro publicado em 2007, Carol Lancaster realizou trabalho indito ao

abordar os determinantes domsticos das polticas de cooperao

internacional para o desenvolvimento de cinco pases: EUA, Japo, Frana,

Alemanha e Dinamarca.91 Em busca de respostas para a pergunta por que os

pases oferecem ajuda?, a autora considerou insuficientes teorias que partem

de premissas sobre a motivao dos Estados (altrustas ou egostas) e buscou

complexificar a questo ao propor uma abordagem que leva em conta vrios

aspectos da poltica domstica dos doadores ideias e normas

compartilhadas, instituies polticas, grupos de interesses e organizao

interna dos governos para o gerenciamento da ajuda oferecida.

A autora justifica sua abordagem da seguinte forma:

Foreign aid constitutes a public expenditure of significant size, repeated

year after year. As such, it is periodically reviewed (and often

influenced) by a variety of elements within the executive and legislative

branches of aid-giving governments. Further, it is frequently the subject

of debate by the public as well as criticism, attack, and pressures from

organized groups representing both public and private interests in

donor countries. All these groups can and often do influence the

purposes of aid. Finally, aid-giving governments themselves must create

89 Uma das lacunas centrais das teorias do mainstream das relaes internacionais tratar o Estado como uma caixa-preta, deixando de levar em considerao os determinantes domsticos da ao externa, em uma tentativa de demonstrar que a disciplina das Relaes Internacionais teria objeto de estudo prprio, que no poderia ser apreendido pela Cincia Poltica. Mesmo trabalhos tericos mais recentes, como o do construtivista Alexander Wendt, seguem insistindo nessa perspectiva reducionista das relaes internacionais. Apesar disso, o trabalho de Wendt tem o mrito de ter problematizado vises sobre a cooperao internacional que se baseiam em premissas acerca das motivaes dos Estados. Segundo ele: As long as cooperation is purely instrumental a state helps another state only because its own security is also threatened, for example then it is egoistic. On the other hand, if a state helps another because it identifies with it, such that even when its own security is not threatened it still perceives a threat to the Self, then it is acting from collective interest. Motivation is notoriously difficult to measure, a problem compounded when actors have mixed motives... How do we know that a self-interest explanation of cooperation is true if we do not know whether an actor was in fact self-interested? (Wendt, 1999: 240) 90 Para mencionar alguns: Allison e Zelikow, 1999; Putnam, 1988; Milner, 1997. 91 Antes do trabalho de Lancaster um dos poucos trabalhos relevantes sobre influncia da poltica domstica na CID era o de Vernon Ruttan, mas seu foco era apenas os EUA (ver Ruttan, 1996).


32

coalitions of support for foreign aid within their legislatures and publics

to sustain aid expenditures over time. The constituents of these

coalitions in turn expect their political agendas to be reflected in aid

programs. As a result, the purposes of aid are frequently as much the

result of what happens inside of a donor governments borders as what

happens outside them (Lancaster, 2007a:4).

Realizar anlise semelhante no caso dos doadores emergentes enfrenta,

porm, alguns desafios, sendo o mais primrio deles, como j foi dito, a

inexistncia de dados confiveis sobre a CSSD.92 Isso dificulta bastante a

produo de anlises fidedignas sobre a evoluo do perfil da CSSD por setor

e destino, para que se possa verificar em que medida, por exemplo, uma

mudana de partido no governo produziu mudanas na poltica da

cooperao.

Apesar dessa lacuna, ou por causa dela, o que alguns trabalhos vm tentando

fazer entender a origem, estrutura de funcionamento e agentes envolvidos

no desenho e implementao dos programas de cooperao dos doadores

emergentes. A grande dificuldade encontrada por todos esses estudos refere-

se disperso dos programas em vrias agncias, dada a inexistncia de uma

poltica consolidada na matria, por um lado, e a proliferao de atores

nacionais envolvidos na CSS, por outro.93

Outra descoberta relevante diz respeito ao papel exercido pelo Executivo na

expanso recente da cooperao oferecida, por exemplo, pelos governos de

ndia, Brasil e frica do Sul.94 Isso coloca uma questo central em relao

sustentabilidade futura dessa expanso diante de mudanas de governo e,

mais ainda talvez, diante de possveis transformaes no cenrio econmico

desses pases, j que a expanso da CSS coincidiu, at poucos anos atrs,

com um perodo de crescimento na economia global.

92 Brasil e China publicaram recentemente os primeiros dados consolidados sobre sua cooperao prestada (ver: IPEA/ABC, 2010; CONSELHO DE ESTADO DA CHINA, 2011), mas, alm de terem seguido metodologias distintas (no sendo possvel, por exemplo, comparar os nmer

leite, iara costa - cooperação sul-sul - conceito, história e marcos interpretativos

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