A C O P E S P EFEITOS DAS

DECISÕES PROFERIDAS PELOS TRIBUNAIS DE

CONTAS. PERSPECTIVAS JURÍDICAS E POLÍTICAS. NOTAS DE IMPROBIDADE

ADMINISTRATIVA, REJEIÇÃO DE CONTAS E IMPOSIÇÃO DE

MULTAS 

Sandra Krieger Gonçalves

A COMPETÊNCIA DOS TRIBUNAIS DE CONTAS

O controle interno e externo das contas públicas encontra previsão constitucional nos arts. 70 a 75, bem como 49, IX da Constituição Federal.

O controle interno é exercido pelos órgãos do próprio Poder. O controle externo é titularizado pelo Poder Legislativo com o auxílio do Tribunal de Contas da União e respectivamente, Tribunais de Contas dos Estados.

Desse modo o Supremo Tribunal Federal já se manifestou no sentido de que: "O Tribunal não é preposto do Legislativo. A função, que exerce, recebe-a diretamente da Constituição, que lhe define as atribuições” (BRASIL, Supremo Tribunal Federal, RTJ 50/248)

NATUREZA JURÍDICA DO TRIBUNAL DE CONTAS

O modelo do Tribunal de Contas pensado, desenvolvido e implementado no Brasil é único no mundo, diferenciando-se do modelo tradicional do Tribunal de Contas, devido ao fato de assumir funções fiscalizadoras típicas de controladoria, bem como papel de ouvidoria e órgão consultivo.

Ferreira Filho subdivide a fiscalização sob três perspectivas:

Legalidade – consiste na verificação do ato, se o mesmo coaduna com as exigências formais ou com os padrões materiais que para ele formula a lei;

Legitimidade – o ato legítimo não observa somente as formas prescritas ou não defesas pela lei, mas também em sua substância se ajusta a esta, assim como aos princípios não-jurídicos da boa administração.

Economicidade – autoriza-se a apreciação do ato, a fim de verificar-se se o mesmo foi realizado de modo a obter resultado a custo adequado, razoável, mas não necessariamente ao menor custo possível.

A NATUREZA JURÍDICA DAS DECISÕES DOS TRIBUNAIS DE CONTAS

No que se refere aos Tribunais de Contas, pode-se observar as expressões de “jurisdição”, “julga” e “judicatura”, conforme artigos 71, inciso II, e 73, “caput” e § 4º.

Conflitantes discussões, tendo como principal foco as divergências acerca do fato de definir-se se estas são de natureza administrativa ou judicial, ou seja, se as decisões proferidas pelo Tribunal de Contas são passíveis de revisão por parte do Poder Judiciário e, em caso positivo, qual a extensão desse controle.

Supremo Tribunal Federal: "Salvo nulidade decorrente de irregularidade formal grave ou de manifesta ilegalidade, é do Tribunal de Contas a competência exclusiva para julgamento de contas dos responsáveis por haveres públicos." (BRASIL, Supremo Tribunal Federal, 1967).

NATUREZA JURISDICIONAL VERSUS NATUREZA ADMINISTRATIVA DO TRIBUNAL DE CONTAS

Há duas correntes doutrinárias quanto ao exercício do Tribunal de Contas:

primeira, que admite que o Tribunal de Contas exerce uma função jurisdicional e

segunda que afirma que as decisões que o Tribunal de Contas profere são decisões de natureza meramente administrativas.

José Cretella Júnior, afirma que: "A Corte de Contas não julga, não

tem funções judicantes, não é órgão integrante do Poder Judiciário, pois todas as suas funções, sem exceção, são de natureza administrativa." (CRETELLA JUNIOR, 1987, p. 183-189)

EFICÁCIA DAS DECISÕES DO TRIBUNAL DE CONTAS

Outra controvérsia entre os doutrinadores:

o alcance dos órgãos jurisdicionais na revisão dos julgamentos do Tribunal de Contas.

Duas correntes :

UMA: limita a atuação do Judiciário aos casos em que ocorrerem ilegalidades, vedando ao JUIZ a análise do mérito administrativo;

OUTRA admite a total revisibilidade das decisões dos Tribunais de Contas, independentemente apenas da ocorrência de ilegalidades no julgamento das contas.

Corrente a Favor da Limitação da Atuação do Poder Judiciário

O principal argumento, para ser limitada a atuação do Poder Judiciário, consiste na idéia de que, caso o Poder Judiciário desempenhe atuação ilimitada perante as decisões do Tribunal de Contas, permitindo ao Judiciário a ampla reversibilidade, haverá o esvaziamento das atribuições do Tribunal de Contas.

Corrente Defensora da Atuação Ilimitada do Poder Judiciário

. A principal justificativa desta corrente é fundamentada no preceito de que a jurisdição no Brasil é una. Sendo que o monopólio da tutela jurisdicional é atribuído ao Poder Judiciário, não podendo o mesmo ser impossibilitado de apreciar o mérito da decisão que condenou administrador por irregularidades na gestão pública, mesmo quando o aspecto for de caráter meramente contábil, financeiro, orçamentário, operacional e patrimonial da gestão.

a atuação do judiciário no julgamento dos administradores públicos a cargo dos Tribunais de Contas, não pode ser caracterizada como conflito de competência, pois em qualquer situação o Poder Judiciário poderá ser chamado a se pronunciar acerca de situação que envolva administrador público, tenha o Tribunal de Contas atuado ou não.

É possível o exame da legalidade dos atos administrativos, submetidos ao crivo do Poder Judiciário, mesmo que eles correspondam a aspectos contábeis, financeiros, orçamentários e patrimoniais já decididos pelos Tribunais de Contas. Sendo que o motivo do ato é requisito legal e, em virtude do princípio da inafastabilidade do judiciário, não poderá o juiz esquivar-se da análise dos fatos para verificar se os motivos alegados são reais e adequados à decisão final.

Em artigo subscrito por Ivan Barbosa Rigolin, Gina Copola e Sandra Krieger, afirmou-se que as decisões de Tribunais de Contas estaduais não constituem títulos executivos porque inexiste lei federal que assim o declare.

(Fórum administrativo: direito público, Belo Horizonte, v. 6, n. 70, dez. 2006. Disponível em: <http://bdjur.stj.jus.br/dspace/handle/2011/30552)

CASUÍSTICAS:

Decidiu o STF que não cabe ao TCU o exame prévio de validade de contrato administrativo a ser celebrado pela União. Também declarou inconstitucional norma constitucional estadual que estabelecia a competência do Tribunal de contas de Estado para realizar o exame prévio de validade de contratos firmados pelo Poder Público (ADI, 916/2009)

Efeito vinculante: O TSE decidiu que as decisões do TCU não são dotadas de efeito vinculante da Administração Pública.

Natureza dos Pareceres: Segundo o STF o parecer dos Tribunais de contas acerca das contas dos Chefes do Executivo, detém caráter meramente opinativo, não vinculado à deliberação legislativa sobre tais contas.

Concessão de Diárias e controle: O STF deferiu mandado de segurança impetrado pelos servidores do Tribunal Regional do Trabalho da 16ª. Região para anular decisão do TCU que determinara em processo administrativo, a devolução dos valores relativos a diárias e passagens. O STF, considerando que a concessão das diárias se deu de forma motivada, pela autoridade competente e para fins determinados, entendeu que tal ato se insere no poder discricionário da Administração Pública, segundo critérios de conveniência e oportunidade na escolha de servidores para o desempenho de funções extraordinárias no interesse da administração, não sendo passível de controle quanto ao mérito, pelo tribunal de contas (MS 23981/2004).

 Declaração de inelegibilidade pelo TCU: segundo o STF, não pode haver discussão judicial de decisão do TCU que determina a inclusão do nome de agente político na relação dos responsáveis por contas irregulares, para fins de inelegibilidade. Essa decisão não incorre em ilegalidade, por ser de natureza meramente declaratória e não constituir penalidade. Ressaltou também ser incabível a análise do acórdão do TCU tendo em conta orientação fixada pelo STF no sentido de ser da Justiça eleitoral a competência para emitir juízo de valor a respeito das irregularidades apontadas pela Corte de contas, e decidir se as mesmas configuram ou não inelegibilidade (MS 24.991/2006)

o julgamento pela improbidade administrativa para efeitos de exercício dos direitos políticos, pode se dar em duas esferas judiciais distintas:

na ação de improbidade propriamente dita ou pela nota de improbidade advinda da

rejeição de contas pelo Tribunal de Contas, apreciada na ação de impugnação ao mandato eletivo, no âmbito da justiça eleitoral, cuja legitimação ativa é do Ministério Público, dos partidos políticos, das coligações e dos candidatos, eleitos ou não.

Responsabilidade Solidária dos Procuradores: o STF indeferiu mandado de segurança contra ato do TCU para que os procuradores federais justificassem pareceres jurídicos. O STF entendeu que a aprovação ou ratificação de termo de convênio e aditivos, a teor do que dispõe o art. 38 da Lei 8.666/93, diferentemente do que ocorre com a simples emissão de parecer opinativo, possibilita a responsabilização solidária, já que o administrador decide apoiado na manifestação do setor técnico competente. Considerou a impossibilidade do afastamento da responsabilidade dos procuradores impetrantes, em sede de MS, ressalvado o direito de acionar o Poder Judiciário na hipótese de virem a ser declarados responsáveis quando do encerramento do processo administrativo em curso no TCU (MS 24584/2007).

Utilização do termo de ajustamento de gestão pelos Tribunais de Contas 

Um novo posicionamento doutrinário vem sendo defendido, segundo o qual os Tribunais de Contas devam se inserir no exercício de um novo controle externo, utilizando de mecanismos com o termo de ajustamento de gestão.

No Regimento do Tribunal de Contas de Goiás há previsão expressa, segundo a qual no exame da economicidade e de legitimidade, será admitido Termo de Ajustamento de Gestão – TAG para correção de falhas, mediante fixação de prazo razoável para cumprimento pelo fiscalizado das exigências estabelecidas.

No Rio Grande do Sul há a previsão do “termo de adoção de providências”.

Seus defensores afirmam que a efetivação de tais ajustes viabiliza a célere reparação dos danos causados ao erário, valorizando o princípio da eficiência administrativa e da boa administração pública.

Glosas habituais na despesa educacional (relatadas por Flávio Toledo Jr (assessor técnico do tribunal de contas do Estado de SP) e Sérgio Ciquera Rossi (Secretário Diretor Geral e substituto de Conselheiro do mesmo tribunal)

In- Revista Bimestral de Direito Público. Editora Forum, vol. 53, 2009, p. 323

Não atendimento ao mínimo da aplicação da receita em educação por

1) restos a pagar não quitados até 31 de janeiro do ano seguinte; 2)Despesas de pessoal em desvio de função (professores trabalhando em outras secretarias ou funções) 3) despesas com pessoal da merenda escolar terceirizada; 4) manutenção de bibliotecas, museus e ginásios esportivos; 5) despesas com festas cívicas, etc., - poderiam ser objeto de ajustes de conduta voltados a tratar com eficiência corrigindo falhas contábeis desta natureza.

OBRIGADA !