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José Roberto R. Afonso

I Congresso Internacional de Educação Fiscal:Para Além da Arrecadação

Fortaleza, 28/11/12

Opiniões exclusivamente pessoais.

Desenvolvimento Local e Conflitos Distributivos:

Alternativas de Gestão Social

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Sucesso inquestionável – ajuste fiscal via aumento de carga tributária sem precedente histórico e internacional– Brasil levou ao limite o uso do sistema tributário com fins exclusivo de

arrecadar e promover o ajuste fiscal– Inovou mundialmente ao consagrar o princípio da comodidade - CPMF,

substituição tributária, base presumida Visão predominante em políticas e práticas: arrecadar por arrecadar,

independente de quem paga, sobre o que incidem, impactos sobre a economia... – Importa quanto se arrecada, mas também de quem e como? As

repercussões econômicas e sociais do sistema tributário também precisam ser consideradas.

Tributar ou arrecadar?

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Descentralização fiscal& desenvolvimento local:

peculiaridades brasileiras

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Diagnóstico Atualizado

- Sistema federativo fisicamente concluído (membros estaduais)

- Descentralização Vertical (importância dos governos subnacionais)

- Descentralização Horizontal (redistribuição regional)

- Redistribuição Política de Poder (representação no Congresso)

Descentraliza e redistribui• Os mecanismos de repartição das receitas obedecem,

historicamente, a uma hierarquia vertical: sempre que o governo federal as transferências para estados e municípios, estados fazem transferência de recursos aos municípios.

• O Brasil é um país de dimensões continentais caracterizado pela acentuada disparidade regional.

• Diferentes estados têm diferentes capacidades de mobilização com base na receita dos impostos, cuja competência lhes é atribuída. Nos municípios existem, ainda, milhares de unidades que variam de tamanho, agravando a desigualdade.

• Para assegurar um grau mínimo de equalização da capacidade de despesa dos Governos subnacionais, historicamente, o governo central prevê um mecanismo de repartição de receitas (receitas de impostos e industrializados).

• Mais recentemente, há transferências regulares para sistemas de educação e saúde, além de transferências voluntárias.

• O governo central (mais os estados), também negocia (ad hoc) transferências voluntárias, embora sejam pequenas.

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6

Representação Regional

42,6

14,68,0

27,7

7,1

Population Representation in% - Brazil 2005

Southeast Region

Southern Region

Northern Region

Northeast Region

Midwest Region

55,2

18,6

5,0

13,8

7,5

GDP Representation in% - Brazil 2005

Southeast Region

Southern Region

Northern Region

Northeast Region

Midwest Region

32,2

14,514,5

30,0

8,9

Distributions of Seats - Congress - Brazil 2005

Southeast Region

Southern Region

Northern Region

Northeast Region

Midwest Region

0,791

0,808

0,725

0,676

0,737

Conditions of Life Index - Brazil 2005

Southeast Region

Southern Region

Northern Region

Northeast Region

Midwest Region

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Desigualdades EstaduaisECONÔMICA E SOCIAL

US$ corrente. Fonte: Erika Araujo

Conflitos distributivos:efeitos da

reconcentração

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A divisão das receitas realmente equalizam?

A região mais pobre (Nordeste) é a que recebe a segunda maior transferência per capita, se considerarmos apenas as transferências constitucionais.

O Norte recebe uma elevada transferência per capita do governo federal. – Isso acontece principalmente por causa das regras de repartição das

receitas municipais. Municípios de baixa população, têm uma quota proporcionalmente elevada, porque há um limite inferior para as subvenções município.

As regiões mais ricas (Sul e Sudeste) recebem uma parcela muito baixa do total, o que indica que há redistribuição significativa.

10

Descentralização tributáriaEstados são maiores perdedores no longo prazo

11

Receita Tributária: Divisão Regional

62%13%

3%9%

13%

Subnational Gov.: Direct Collect Tax by Region - 2005

Southeast Region

Southern Region

Northern Region

Northeast Region

Midwest Region

10%14%

33%

30%

13%

Transfers (Tax) to Subnational Governmentby Region - 2005

Southeast Region

Southern Region

Northern Region

Northeast Region

Midwest Region

49%

14%

8%

21%

8%

Subnational Gov.: Available Revenue Tax by Region - 2005

Southeast Region

Southern Region

Northern Region

Northeast Region

Midwest Region

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Descentralização das receitas fiscais dos Governos Subnacionais: por Regiões

Após a transferência, o tamanho Receita Disponível por impostos é muito maior nas regiões

mais pobres

Brazil Southeast South North Northeast Midwest

11.2 11.6

8.8

10.911.8

13.0

15.12

13.66

11.55

22.12 22.27

16.11

3.92

2.052.70

11.2610.47

3.09

State and Local Tax Revenue as% of Regional GDP - 2006

Receipts collected directly Available Revenue Transfer. %GDP

More Developed Regions

Less Developed Regions

Receita Disponível per Capita - Unidades da Federação - 2009

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

Mar

anhã

o

Par

á

Bah

ia

Cea

rá

Ala

goas

Par

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Per

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Goi

ás

Pia

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Sul

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Toc

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Dis

trito

Fed

eral

Ror

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a

Acr

e

R$

Receita UF Brasil

Brasil = 1998.22

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional

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Descentralização das receitas fiscais dos Governos Subnacionais: por Estados

Transferências federais (em especial os fundos para participação, com critérios de

repartição distorcida) mais do que compensam a concentração econômica regional e da renda nos governos sub-nacionais de Estados mais pobres. VEJA A Receita em% do PIB

do Estado: para cima, os mais pobres dos governos.

Rora

ima

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Alag

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Rio

Gra

nde do S

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San

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rina-10%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

Tax Revenue Available State and LocalState as% of GDP - 2006

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Descentralização da Receita Tributário nos Municípios

Nos governos locais, a receita tributária disponível per capita é superior em governos menos populosos e mesmo em capitais. Isto ocorre, em grande parte, devido às

distorções nas distribuições Fundo de Participação dos Municípios (proporcional

população, mas com piso e com teto).

Fonte: Erika Araújo.

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Municípios: Disparidades nas Receitas

Fonte: Erika Araujo

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Carga tributária crescente e, o mais grave, de

má qualidade• cada vez mais contribuições e taxas (novas e revistas) no lugar de

impostos (que concentram partilha e incentivos);

• recarga disfarçada via acúmulo de créditos (exportadores,

investidores), substituição tributária e cobrança na fronteira;

• perdida noção de tributação sobre valor adicionado e crescente

retorno à imposição cumulativa (desoneração salarial)

• multiplicação de regimes especiais e desconhecido regime

normal !!!

Conflitos federativos latentes: • esvaziado ICMS (guerra fiscal, sem serviços) e base do FPE/FPM

• reações descoordenadas: propostas de redistribuir royalties já

licitado; quebrar unanimidade do CONFAZ; critérios irracionais no

rateio do FPE

• impostos diretos (IPTU, taxas) preteridos diante da cobrança fácil

(ISS)

• Estados perdem espaço historicamente na federação, Municípios

são mais dinâmicos, e reconcentração do poder e da arrecadação

tributária na União

Contradições

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Desconcentração regionalGanho e carga maior em estados menos desenvolvidos

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Desconcentração regionalInsumos estratégicos mais contribuem em estados pobres

MUDANÇA NO PADRÃO TRIBUTÁRIO mais tributos cumulativos e centralizados

20

0

2

4

6

8

10

12

14

16Em

% d

o PI

B

Anos

Comparação entre a evolução dos tributos indiretos por bases:valor adicionado versus cumulativos

Valor Adicionado Cumulativos TotalCarga

Ano Total s/ ICM IPI Finsocial Pis IPMF IOF ISS Impostos

Período Bens e ICMS COFINS Pasep CPMF Únicos

Serviços

1968 13,2 7,28 4,41 0,00 0,00 0,00 1,56

1988 10,1 5,34 2,17 0,77 0,59 0,00 0,35 0,33 0,54

2000 14,6 6,98 1,49 3,28 0,80 1,22 0,26 0,57 0,00

2010 14,6 7,17 1,01 3,77 1,09 0,00 0,72 0,81 0,00

Pós1988 4,49 1,84 -1,15 3,00 0,50 0,00 0,37 0,48 -0,54

Pós2000 -0,01 0,20 -0,47 0,50 0,28 -1,22 0,46 0,24 0,00

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Carga tributária: global e ICMSPerda contínua de importância relativa

Do que não se fala?Sistema muito e crescentemente regressivo , pelo predomínio de tributos sobre consumo pouco seletivos.

1o 2o 3o 4o 5o 6o 7o 8o 9o 10o

CONTRIB TRABALHISTAS 1,0 1,4 1,9 2,3 2,6 2,7 3,3 3,3 3,7 3,1

IR 0,00 0,01 0,01 0,02 0,03 0,04 0,07 0,20 0,80 3,79

IPTU 1,8 0,6 1,1 1,0 1,1 1,4 1,4 1,8 1,5 1,4

IPVA 0,5 0,3 0,2 0,3 0,3 0,5 0,5 0,7 0,7 0,6

1,0

1,4

1,9

2,32,6

2,7

3,33,3

3,7

3,1

0,00 0,01 0,01 0,02 0,03 0,04 0,07 0,20

0,80

3,79

1,8

0,6

1,1 1,01,1

1,4 1,41,8

1,51,4

0,50,3 0,2 0,3 0,3 0,5 0,5

0,7

0,7 0,6

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

%

Carga Tributária Direta por Décimos de Renda:IPEA - 2002-2003, a partir da POF – Principais Tributos

Concentração pós-imposto?Concentração de renda, das maiores do mundo, aumenta ainda mais depois da aplicação dos impostos

Carga tributaria injustacada vez mais regressiva...

Grande e crescente diferencial entre o ônus incidente sobre os mais pobres em relação aos mais ricos

DISTRIBUIÇÃO DA CARGA TRIBUTÁRIA ESTIMADA PORFAMÍLIAS EM PROPORÇÃO DA RENDA MENSAL

Renda Mensal Familiar 1996 2004 2008Até 2 SM 28.2 48.8 53.9

2 a 3 22.6 38.0 41.93 a 5 19.4 33.9 37.45 a 6 18.0 32.0 35.36 a 8 18.0 31.7 35.08 a 10 16.1 31.7 35.010 a 15 15.1 30.5 33.715 a 20 14.9 28.4 31.320 a 30 14.8 28.7 31.7

mais de 30 SM 17.9 26.3 29.0Elaboração própria. Compilado de: 1996 - Zockun et alli(2007); 2004 e 2008 - IPEA (2008).

Metodologias não são iguais mas ambas calcularam para 2004 resultados muito próximos.

Composição (ruim) da carga?Concentrado em tributação indireta; crescente contribuições salariais; mas incipiente sobre patrimônio

Arrecadação (R$ Bilhões)

% do Total % PIBR$ per capita

Global 1.289,0 100,0% 34,19% 7.022Mercadorias, Serviços e Bens 579,8 45,0% 15,38% 3.159

Produção e Vendas em Geral 521,0 40,4% 13,8% 2.838Produção e Vendas Específicos 41,3 3,2% 1,1% 225Serviços Públicos 17,5 1,4% 0,5% 96

Salários 334,4 25,9% 8,87% 1.822Empregados, Servidores 60,7 4,7% 1,6% 331Empregadores 261,6 20,3% 6,9% 1.425Outros 12,0 0,9% 0,3% 66

Renda e Ganhos 240,1 18,6% 6,37% 1.308Famílias 91,2 7,1% 2,4% 497Empresas & Acionistas 148,4 11,5% 3,9% 808Outros 0,6 0,0% 0,0% 3

Transações Financeiras 51,5 4,0% 1,37% 280Patrimônio 45,9 3,6% 1,22% 250Comércio Internacional 21,1 1,6% 0,56% 115Outras receitas 16,2 1,3% 0,43% 88

Fonte: Elaboração própria.

Arrecadação Tributária Global por Base de Incidência - 2010

Como (pouco) se taxa patrimônio?Carga reduzida, inexpressivo na composição, impostos concentrados nos governos subnacionais; tributar veículo supera imóvel urbano; quase inexiste no rural...

Total (R$ Bilhões)

% do Total

% PIBR$ per capita

Patrimônio 45,9 100,0% 1,22% 250IPVA 21,3 46,3% 0,56% 116IPTU 16,0 34,9% 0,43% 87ITBI 5,4 11,8% 0,14% 30ITCD 2,5 5,5% 0,07% 14ITR 0,5 1,1% 0,01% 3Contribuições Melhorias (Municípios) 0,1 0,3% 0,00% 1Contribuições de Melhorias (Estados) 0,0 0,0% 0,00% 0

POR TRIBUTO PATRIMONIAL

Tipo de TributoArrecadação (R$ Bilhões)

% do Total % PIB R$ per capita

1.1 - Impostos 976,7 75,8% 25,91% 5.3211.1.3 - Impostos sobre Propriedade 45,9 3,6% 1,22% 2501.1.3.1 - Impostos Recorrentes sobre Propriedade Imóvel (IPTU+ITR) 16,6 1,3% 0,44% 901.1.3.2 - Impostos Recorrentes sobre Riqueza Líquida 0,0 0,0% 0,00% 01.1.3.3 - Impostos sobre Imóveis, Heranças e Doações (ITBI+ITCMD) 7,9 0,6% 0,21% 431.1.3.4 - Impostos sobre Transações Financeiras e de Capital 0,0 0,0% 0,00% 01.1.3.5 - Outros Impostos não Recorrentes sobre Propriedade 0,1 0,0% 0,00% 11.1.3.6 - Outros Impostos Recorrentes sobre Propriedade (IPVA) 21,3 1,7% 0,56% 1161.2 - Contribuições Sociais 312,2 24,2% 8,28% 1.701Total 1.289,0 100,0% 34,19% 7.022

POR CATEGORIA TRIBUTÁRIA (METODOLOGIA IMF/GFS)

IPVA ITR

Municípios de origem da base tributária 50% 50%

Gestão social:transparência &produtividade

Diversidades no Gasto Social

Evolução liderada pelos benefícios determina uma recentralização do gasto (e dos tributos).

Profunda diferenciação na divisão federativa do gasto social: benefícios são centralizados enquanto os programas universais são descentralizados:– focalização não deve ser vista como uma alternativa,

mas como um complemento, um instrumento da universalização

Quando não definida uma clara divisão de recursos e responsabilidades, política social tende a se definir de acordo com o jogo de forcas políticas.

GASTO PÚBLICO SOCIAL: TAMANHO E DIVISÃO FEDERATIVA (sumário)

DESPESA ESTIMADA POR FUNÇÃO DO GOVERNO GERAL CONSOLIDADO EM 2009

DIVISÃO FEDERATIVA DA EXECUÇÃO DIRETA

FUNÇÕES PARTIC.

Total União Estados Municípios Total R$ bi R$/hab % Fiscal

Total 67,07% 67,2% 21,2% 11,6% 100,0% 2.108,1 11.008 181,3%

(-) Transfers.Intergov. 8,40% 75,1% 24,7% 0,3% 100,0% 263,9 1.378 22,7%

(-) Serviço Dívida 21,69% 94,3% 4,5% 1,2% 100,0% 681,6 3.560 58,6%

= Fiscal 36,99% 49,5% 30,2% 20,3% 100,0% 1.162,5 6.071 100,0%

Previdência 11,45% 80,5% 15,6% 3,9% 100,0% 359,9 1.879 31,0%

Assistência 1,33% 75,1% 7,7% 17,2% 100,0% 41,9 219 3,6%

Trabalho 0,98% 94,1% 3,4% 2,6% 100,0% 30,7 160 2,6%

= Proteção 13,76% 81,0% 14,0% 5,1% 100,0% 432,4 2.258 37,2%

Educação 4,54% 18,4% 38,2% 43,4% 100,0% 142,6 744 12,3%

Saúde 3,73% 15,3% 35,9% 48,8% 100,0% 117,3 613 10,1%

Saneamento 0,32% 0,3% 30,7% 69,0% 100,0% 10,2 53 0,9%

Habitação 0,15% 0,6% 40,6% 58,8% 100,0% 4,8 25 0,4%

= Universais 8,75% 16,1% 37,0% 46,9% 100,0% 274,9 1.436 23,6%

Segurança 1,47% 13,0% 82,8% 4,2% 100,0% 46,2 241 4,0%

Conexos (*) 0,71% 24,1% 46,3% 29,7% 100,0% 22,2 116 1,9%

= Social 24,68% 52,3% 27,2% 20,6% 100,0% 775,7 4.051 66,7%

= Outros Poderes 2,48% 39,3% 50,6% 10,1% 100,0% 78,0 407 6,7%

= Outras Funções 9,82% 45,2% 32,6% 22,2% 100,0% 308,8 1.612 26,6%

Elaboração própria. Fonte primária: STN, Consolidação Balanços 2009 (por governo) e SIAFI (transferências federais).

Execução Direta calculada pela dedução das transferências para outros governos (estimativa para estados baseada em S.Paulo)

(*) Gestão Ambiental, Cultura, Desportes e Lazer, Direitos da Cidadania.

% do PIB % DA FUNÇÃO MONTANTE

Composição do Gasto Público Social em 2009: 24.7% do PIB (conceito amplo)

11,31%

1,33%0,96%

4,64%

3,82%

0,33%

0,15%1,45% 0,71%

Gastos Públicos Sociais como % PIB - Proteção, Universais e Segurança

Previdência Assistência Trabalho Educação Saúde Saneamento Habitação Segurança Conexos (*)

Fonte: FINBRA. Elaboração: Própria.

Divisão Federativa do Gasto SocialCOMPOSIÇÃO RELATIVA DO GASTO TOTAL

Gastos Sociais - % da Função - por Esfera Administrativa - 2009

81.0%

14.0%

5.1%

16.1%

37.0%

46.9%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

União

Estados

Municípios

Proteção

Universais

Fonte: FINBRA. Elaboração: Própria.

Composição do Gasto Público Social em 2009: % do PIB – Proteção

Gastos Públicos Sociais como % PIB- Proteção - Brasil - 2009

11.45%

1.33%

0.98%

Previdência Assistência Trabalho

Fonte: FINBRA. Elaboração: Própria.

Composição do Gasto Público Social em 2009: % do PIB – Universais

Gastos Públicos Sociais como % PIB - Universais

4.54%3.73%

0.32% 0.15%

Educação Saúde Saneamento Habitação

Fonte: FINBRA. Elaboração: Própria.

Observações Finais

Desafios e perspectivas O processo de liberalização econômica e financeira tem maior

complexidade nas relações federativas. Em uma economia mais aberta, as diferenças de interesses e visões entre as regiões mais e menos desenvolvidas do país, no que respeita à política comercial e industrial, tornam-se mais evidente.

O federalismo fiscal sempre tem que lidar com enormes desafios. Para conciliar a estabilidade dos preços e o processo de retomada do desenvolvimento com uma estrutura fiscal com descentralização de poder e pesadas cargas de receitas e de gastos.

Governo Federal precisa exercer a tarefa muito complexa de coordenar políticas em que governos subnacionais predominam na execução e necessitam de um grau mínimo de harmonização.

Apesar das dificuldades e complexidades, a Federação alcançou um grau razoável de estabilidade, sem agitação política. A repartição de receitas reduz as divergências e contradições que permeiam as diferenças regionais.

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Mais trabalhos sobre o tema

no site do autor :

www.joserobertoafonso.com.br

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José Roberto Afonso é economista do BNDES, a serviço do Senado da República (assessor técnico).

Opiniões de exclusiva responsabilidade do palestrante.Kleber Castro, Eliza Gurgel e Marcia Monteiro deram apoio para a elaboração desta análise.