260 201503487.docx) - mda.gov.br · recomendação constante de nota de auditoria, as unidades...

Dinheiro público é da sua conta www.portaldatransparencia.gov.br

1

Unidade Auditada: SECRETARIA-EXECUTIVA MDA

Exercício: 2014 Município: Brasília - DF Relatório nº: 201503487 UCI Executora: SFC/DRDAG - Coordenação-Geral de Auditoria da Área de Desenvolvimento Agrário

_______________________________________________

Análise Gerencial Senhor Coordenador-Geral,

Em atendimento à determinação contida na Ordem de Serviço n.º 201503487, e consoante o estabelecido na Seção III, Capítulo VII da Instrução Normativa SFC n.º 01, de 06/04/2001, apresentamos os resultados dos exames realizados sobre a prestação de contas anual apresentada pela SECRETARIA-EXECUTIVA DO MDA – SE/MDA consolidando as informações sobre programas e fundos geridos pelas unidades da estrutura do MDA: SECRETARIA DA AGRICULTURA FAMILIAR – SAF/MDA, SECRETARIA DO REORDENAMENTO AGRÁRIO – SRA/MDA, SECRETARIA DO DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL – SDT/MDA, SECRETARIA EXTRAORDINÁRIA DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA NA AMAZÔNIA LEGAL – SERFAL/MDA E A PRÓPRIA SE/MDA.

1. Introdução

Os trabalhos de campo foram realizados no período de 09/06/2015 a 26/06/2015, por meio de testes, análises e consolidação de informações coletadas ao longo do exercício sob exame e a partir da apresentação do processo de contas pela unidade auditada, em estrita observância às normas de auditoria aplicáveis ao Serviço Público Federal.

Não foi imposta restrição à realização dos exames.

O Relatório de Auditoria encontra-se dividido em duas partes: Resultados dos Trabalhos, que contempla a síntese dos exames e as conclusões obtidas; e Achados de Auditoria, que contém o detalhamento das análises realizadas. Consistindo, assim, em


2

subsídio ao julgamento das contas apresentadas pela Unidade ao Tribunal de Contas da União – TCU.

Registra-se que os Achados de Auditoria apresentados neste relatório foram estruturados, preliminarmente, em Programas e Ações Orçamentárias organizados em títulos e subtítulos, respectivamente, segundo os assuntos com os quais se relacionam diretamente. Posteriormente, apresentam-se as informações e as constatações que não estão diretamente relacionadas a Programas/Ações Orçamentários específicos.

2. Resultados dos trabalhos

De acordo com o escopo de auditoria firmado, por meio da Ata de Reunião realizada em 10/12/2014, entre a DRDAG/DR/SFC/CGU-PR - Coordenação-Geral de Auditoria da Área de Desenvolvimento Agrário e a SECEXAMB/TCU - Secretaria de Controle Externo da Agricultura e do Meio Ambiente, foram efetuadas as seguintes análises:

2.1 Avaliação da Conformidade das Peças

Com a finalidade de avaliar a conformidade das peças do processo de contas da unidade auditada, foi analisado o processo disponibilizado no sistema e-Contas, do Tribunal de Contas da União – TCU.

Em relação ao Rol de Responsáveis, é oportuno destacar que, em atendimento à recomendação constante de Nota de Auditoria, as Unidades complementaram e corrigiram informações do rol, salvo quanto ao substituto do Diretor de Departamento de Financiamento e Proteção da Produção da Secretaria de Agricultura Familiar – SAF/MDA, o qual não foi apresentado.

Após a realização da reunião de busca conjunta de soluções, a SAF/MDA complementou o rol de responsáveis, por meio do Ofício n° 596/2015/GAB/SAF, de 13/08/2015, com a apresentação do substituto para o cargo de Diretor de Departamento de Financiamento e Proteção da Produção.

No que se refere aos formatos e conteúdos obrigatórios, verificou-se a ausência das seguintes informações:

- Análise do Objetivo 12: Ausência do subitem 2 - Análise dos principais indicadores e macroprocessos, bem como contribuição de cada departamento do MDA e/ou Entidade externa na obtenção dos resultados obtidos;

- Avaliação da qualidade e suficiência dos controles internos;


3

- Balanço de recomendações do Plano de Providências Permanente da CGU.

##/Fato##

2.2 Avaliação dos Resultados Quantitativos e Qualitativos da Gestão

Resultados Quantitativos e Qualitativos da Ação 210O – Assistência Técnica e Extensão Rural para Agricultura Familiar (Ater).

Resultados Qualitativos

A partir da análise do Relatório de Gestão do Ministério do Desenvolvimento Agrário (Secretaria-Executiva e demais secretarias finalísticas) sobre o exercício de 2014, bem como de interlocuções com o gestor, verificou-se que a Secretaria de Agricultura Familiar – SAF/MDA não possui indicadores qualitativos para avaliar a ação de Ater. Não sendo possível, portanto, avaliar o alcance dos objetivos estabelecidos pela lei de Ater, quais sejam: qualidade, promoção do desenvolvimento rural sustentável, promoção da melhoria da qualidade de vida dos beneficiários, aumento da renda, melhoria dos sistemas de produção, entre outros.

De acordo com o art. 24 da Lei n° 12.188/2010, a unidade deve regulamentar os mecanismos de avaliação dos resultados obtidos com a execução dos serviços de Ater contratados. No entanto, ainda não há tal normatização. O art. 25 da mesma Lei determina que os relatórios de execução do Pronater, incluindo nome, CNPJ e endereço das Entidades Executoras, bem como o valor dos respectivos contratos e a descrição sucinta das atividades desenvolvidas, serão disponibilizados nas páginas do MDA e do Incra na internet, mas, em consulta às referidas páginas, constatou-se que a unidade não possui tal relatório de execução do programa relativo aos exercícios de 2013 – 2014.

No relatório de gestão da SAF/MDA, relativo ao exercício de 2012, o gestor informou que havia sido construída metodologia de monitoramento e avaliação de impactos da política de Ater, por meio de cooperação técnica com a Universidade Estadual de Campinas, e que tal metodologia estava sendo adaptada para que tivesse enfoque mais direcionado a apoiar a gestão e tomada de decisões no Departamento. Porém, ainda não foram apresentados resultados quanto aos desdobramentos e aplicações práticas de tal projeto.

Quanto às ações do Plano Brasil Sem Miséria – PBSM, utiliza-se o Sistema Siga Livre para sistematizar informações, o qual de acordo com o mesmo relatório de gestão, “permite aferir a evolução de variáveis e indicadores relacionados à renda, produção, produtividade, acesso a serviços, entre outros itens”, no entanto de acordo com o gestor, na época, o sistema ainda carecia de ajustes e adaptações para que conseguisse cumprir esse papel e para que pudesse ser ampliado para utilização nas diferentes chamadas e temáticas da Ater. Em que pese tal justificativa do gestor no ano de 2012, o relatório de gestão do exercício de 2014 não apresentou sistematizações das informações do PBSM e construção de indicadores a partir dos dados deste sistema.


4

Quanto às demais ações, não houve a citada adequação do sistema para atendê-las, as quais não utilizam, além do Siater, sistema alternativo para sistematização de dados sobre beneficiários levantados tanto pelos técnicos extensionistas das empresas contratadas nem pelos fiscais do MDA que vão a campo.

Resultados Quantitativos

Atualmente, a execução física da Ação é avaliada basicamente por meio de duas medidas: o número de agentes de Ater capacitados e o número de agricultores atendidos. Os resultados de execução física da ação 210O foram apresentados no Relatório de Gestão da unidade de 2014, aduzindo informações relativas aos exercícios de 2012, 2013 e 2014. Cumpre ressaltar que foram complementados dados de execução por meio dos Ofícios nº 508/2015/GAB/SAF, nº 529/2015/GAB/SAF e interlocuções com o gestor em meio eletrônico. Os dados financeiros foram também apresentados por estes documentos e confirmados por meio de extrações do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – Siafi Gerencial e do Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento – Siop. Assim, foram construídos por esta Controladoria os parâmetros de análise dos resultados quantitativos detalhados a seguir.

Baixa execução das metas estabelecidas no PPA 2012 – 2015

O gestor apresentou dados de realização das metas do Pronater no PPA 2012-2015, do objetivo 0412 “Ampliar o acesso e qualificar os serviços de assistência técnica e extensão rural e de inovação tecnológica, de forma continuada e permanente, para os agricultores e agricultoras familiares, assentados e assentadas da reforma agrária e povos e comunidades tradicionais”. A partir da análise da execução de tais dados, constatou-se baixa execução quanto à maioria das metas acordadas no plano, conforme quadro abaixo. Ressalta-se, no entanto, que a análise conclusiva sobre a execução das metas previstas no PPA só será possível ao final do exercício de 2015.

Quadro: Resultados quantitativos do Programa de Ater (PPA 2012-2015).

Indicador Previsto no

PPA

Realizado 2012 -

25/06/2015 Fonte

Contratados 2012 -

25/06/2015

Previsto/realizado (%)

1. Pessoas jurídicas da agricultura familiar atendidas com a metodologia de Assistência Técnica e Extensão Rural (ATER) para produção, organização, gestão e comercialização. 3.000 556

Siater - em 25/06/2015 568 18,53%

2. Agricultores familiares que acessam microcrédito que foram atendidos por serviços de assistência Técnica e Extensão Rural (ATER) 750.000 69.907

Cruzamento de dados Siater/ Pronaf B/Agroamigo - em 10/03/2015 9,32%


5

3. Famílias indígenas que foram atendidas por serviços de Assistência Técnica e Extensão Rural (ATER), com recorte específico para este público 15.000 3.090

Siater - em 25/06/2015 3.480 20,60%

4. Famílias quilombolas atendidas por serviços de Assistência Técnica e Extensão Rural (ATER), com recorte específico para este público 20.000 8.805

Siater - em 25/06/2015 13.160 44,03%

5. Famílias de agricultores familiares produtoras de tabaco que foram atendidas por serviços de Assistência Técnica e Extensão Rural (ATER) para a diversificação da produção 10.000 10.559

Siater - em 25/06/2015 10.720

105,59%

6. Famílias de agricultores familiares, assentados, povos e comunidades tradicionais, atendidas por serviços de Assistência Técnica e Extensão Rural (ATER) no desenvolvimento de processos de produção de base ecológica e acesso a mercados agroecológicos e orgânicos 500.000 24.937

Siater - em 25/06/2015 44.760 4,99%

7. Jovens Rurais atendidos por serviços de Assistência Técnica e Extensão Rural (ATER); 50.000 86.869

Siater - em 23/06/2015

173,74%

8. Famílias atendidas por serviços de Assistência Técnica e Extensão Rural (ATER) utilizando a metodologia do Pronaf sustentável; 600.000 74.116

Siater - em 17/06/2015 91.340 12,35%

Fonte: Dados do PPA 2012-2015 e dados de execução informados pelo gestor por meio do Ofício nº 508/2015/GAB/SAF de 26/06/2015.

Observa-se, conforme dados da última coluna da tabela (Previsto/Realizado (%)), que apenas as metas de atendimento de jovens rurais e de famílias produtoras de tabaco foram atingidas. Ficaram com execução abaixo de 10% o atendimento de agricultores familiares que acessam o microcrédito, 9,32%, o que denota falta de integração entre as duas políticas do Ministério, bem como a meta de atendimento de agricultores


6

familiares em processos de produção de base ecológica e acesso a mercados agroecológicos e orgânicos, com 4,99% de execução.

A Unidade informou, em seu Relatório de Gestão de 2014, que a baixa execução das metas quantitativas deveu-se às limitações estruturais e orçamentárias do Ministério, em especial ao contingenciamento de recursos de custeio de contratos administrativos da ordem de R$ 300 milhões.

Após encaminhamento da Solicitação de Auditoria nº 201503487/014, com os fatos encontrados na Auditoria Anual de Contas, o gestor manifestou o seguinte, quanto aos indicadores enumerados abaixo:

“1: O atendimento da meta dependia de maior disponibilidade de recursos para ATER nas LOAs do período. Além disso, houve contingenciamento dos valores da própria LOA em 2013 e 2014. Ademais, nesse ponto específico, havia a perspectiva de crescimento vertiginoso no número de DAPs para pessoas jurídicas, fato que não foi consumado. Em 2015 há cerca de 1400 DAPs de pessoas jurídicas válidas.

2. O atendimento da meta dependia de maior disponibilidade de recursos para ATER nas LOAs do período. Além disso, houve contingenciamento dos valores da própria LOA em 2013 e 2014. Ademais o DATER em parceria com agentes financeiros e as entidades estaduais de ATER fazem o acompanhamento do Microcrédito (Pronaf B) para mais de 580 mil agricultores familiares, contudo sem dispêndio de orçamento do MDA, por isso não contabilizados.

3. O atendimento da meta dependia de maior disponibilidade de recursos para ATER nas LOAs do período. Além disso, houve contingenciamento dos valores da própria LOA em 2013 e 2014. Ademais, observa-se que o número de prestadoras de serviços de ATER nessa temática em condições de contratação é aquém do necessário, ocasionando, em muitas vezes, lotes sem concorrentes ou sem vencedor nas chamadas públicas.

4. O atendimento da meta dependia de maior disponibilidade de recursos para ATER nas LOAs do período. Além disso, houve contingenciamento dos valores da própria LOA em 2013 e 2014. Ademais, observa-se que o número de prestadoras de serviços de ATER nessa temática em condições de contratação é aquém do necessário, ocasionando, em muitas vezes, lotes sem concorrentes ou sem vencedor nas chamadas públicas.

5. Sem comentários.

6. A PLANAPO só foi lançada em 2013 o que atrasou o fechamento das chamadas públicas nessa temática. Além disso, o atendimento da meta dependia de maior disponibilidade de recursos para ATER nas LOAs do período. Além disso, houve contingenciamento dos valores da própria LOA em 2013 e 2014.

7. Sem comentários.


7

8. A PLANAPO só foi lançada em 2013 o que atrasou o fechamento das chamadas públicas nessa temática. Além disso, o atendimento da meta dependia de maior disponibilidade de recursos para ATER nas LOAs do período. Além disso, houve contingenciamento dos valores da própria LOA em 2013 e 2014.”.

Execução da Ação 210O – exercício 2014 e perspectiva para 2015

O Quadro a seguir refere-se à análise das realizações da ação no exercício quanto à execução física e financeira prevista e realizada em 2014, estabelecendo comparação com a perspectiva de realização em 2015. Foi realizado em 2014, 56,4% da execução física prevista e 49,21% da execução financeira prevista. Observou-se, ainda, que o gestor planeja atender 33,16% a mais de agricultores em 2015 do que a quantidade atendida em 2014, contando com incremento de 56,29% no volume de recursos. Ainda quanto às previsões de realização nos dois períodos, o gestor reduziu em 2,85% sua meta de atendimento de agricultores familiares para 2015 em relação à quantidade que havia planejado para 2014. Já os gastos previstos foram aumentados em 11,18% na comparação entre os dois exercícios.

Quadro: Execução da Ação 210O.

Previsto 2014

Realizado 2014 Previsto 2015

Realizado 2014/Previs

to 2014 (%)

Realizado 2014/

Previsto 2015 (%)

Previsto 2014/Previsto 2015 (%)

Físico (agricultores)

479.500 279.467 418.090 56,4% 33,16% -2,85%

Financeiro* R$

579.845.248 R$

285.393.340,89 R$

652.868.497,00 49,21% 56,29% 11,18%

Fonte: Físico: Relatório de Gestão 2014 e Ofício nº 508/2015/GAB/SAF de 26/06/2015, com análises CGU. *Previsto: SIOIP, dotação atualizada; Realizado: despesas empenhadas.

Média Histórica da Execução nos últimos três exercícios (2012, 2013 e 2014).

Foi feita análise da evolução da média histórica a partir da comparação entre as execuções física e financeira de 2012 da Ação 4260 “Fomento à Assistência Técnica e Extensão Rural (Ater) para Agricultores Familiares” com a execução financeira de 2013 e 2014 para a Ação 210O “Assistência Técnica e extensão rural para a agricultura familiar”, conforme quadro abaixo. Observou-se que de 2012 a 2013 houve redução 25,67% no valor despendido no exercício e redução de 64,99% no número de famílias atendidas pela ação. De 2013 a 2014 houve incremento de 13,58% no valor despendido na ação e aumento de 20,36% no número de famílias atendidas pela ação. Já de 2012 a 2014 houve redução em 15,58% no valor despendido na ação e de 57,87% na quantidade de agricultores atendidos.

Quadro: Execução física e financeira nos últimos 3 exercícios

2012 2013 2014 Variação

2012 -2013

Variação 2013-2014

Variação 2012 -2014

Ação 4260 Ação 210O Ação 210O

Financeiro realizado*

338.044.921,60 251.260.543,35 285.393.340,89 -25,67% +13,58% -15,58%

Físico realizado**

663.266 232.184 279.456 -64,99% +20,36 -57,87%


8

* Financeiro realizado: despesas empenhadas, extraídas do Siop ** Físico realizado: quantidade de agricultores familiares atendidos; Relatórios de Gestão de 2012, 2013 e 2014.

Na comparação entre metas previstas e realizadas nos três exercícios, conforme quadro a seguir, verificou-se que o maior êxito da Ação foi no exercício de 2012, quando houve incremento de 56,79% entre a meta física prevista e a realizada, e de 16,18%, quanto à execução financeira. Já nos exercícios de 2013 e 2014 não houve atingimento das metas previstas. Verificou-se que nesses dois exercícios a redução na realização financeira foi proporcionalmente menor do que a redução na execução física.

2012 2013 2014

Ação 4260 Ação 210O Ação 210O

Físico Financeiro

(R$) Físico Financeiro

(R$) Físico Financeiro

(R$)

Previsto 423.041 338.044.921,60 374.138 506.341.624,00 479.500 579.845.248

Realizado 663.266 392.756.200,00 232.184 251.260.543,35 279.456 285.393.340,89 % Previsto/Realizado 56,79% 16,18% -37,94% -50,38% -41,72% -50,78% Fonte: Siop: Financeiro Previsto: dotação atualizada; Financeiro realizado: despesas empenhadas Físico: Relatório de Gestão 2014, 2013 e 2012.

Outra verificação feita a partir da execução da Ação nos três exercícios foi do valor gasto por agricultor no período observado. Para esta verificação foram utilizados os valores de execução física e financeira, prevista e realizada para a ação 4260 no exercício 2012, para a Ação 210O, Plano Orçamentário 001, no exercício de 2013, e Ação 210O, Plano Orçamentário 004, no exercício de 2014. A escolha dos planos orçamentários para avaliação das execuções nos exercícios de 2013 e 2014 justifica-se pelo fato de os gastos para atendimento das famílias de agricultores familiares ocorrerem por meio desses planos orçamentários. Os demais planos orçamentários trataram de apoio à estruturação de entidades estaduais e formação e capacitação de agentes de Ater, etc.

Por meio da tabela apresentada na página 39 do Relatório de Gestão de 2014, verificou-se inconsistências nos dados apresentados para os valores financeiros realizados detalhados por plano orçamentário. A partir de comunicação com o gestor por e-mail foram encaminhadas correções, tendo sido estas incorporadas no quadro apresentado a seguir.

Os valores apresentados devem ser observados com cautela uma vez que a quantidade de agricultores atendidos não detalha o número de atividades nas quais o agricultor participou e que foram, portanto, efetivamente processadas. Assim, não se pode afirmar com segurança que a ação foi menos custosa em 2014, R$ 507,77 por família, uma vez que estes agricultores podem ter aderido ao Programa, mas ter participado de poucas atividades e isso justificar o valor baixo por família. De qualquer forma, nos três exercícios o valor previsto por família foi menor do que o efetivamente gasto por família. Ainda, no exercício de 2013 foi despendido o maior valor por família, R$1.082,16.

Quadro: Detalhamento da execução física e financeira nos últimos 3 exercícios, por plano orçamentário


9

2012 2013 2014

Meta 2015

Ação 4260 Ação 210O, Plano Orçamentário 001

Ação 210O, Plano orçamentário 004

Previsto Realizado Previsto Realizado Previsto Realizado Número de famílias da agricultura familiar atendidas por Ater - SIATER 423.041 663.266 370.189 232.184 479.500 279.467 418.090 Financeiro realizado

392.756.200,00

338.044.921,60

506.341.624,00

251.260.543,35

370.874.554,00

141.904.725,79

652.868.497

Valor gasto por agricultor atendido 928,41 509,67 1367,79 1082,16 773,46 507,77 1561,55 Fonte: Relatório de Gestão 2014, 2013 e 2012, Ofício nº 508/2015/GAB/SAF de 26/06/2015 e retificações por email.

Representatividade da ação nos últimos três exercícios

Tendo em vista que a distribuição dos recursos entre programas demonstram o grau de importância que tem sido dada à política de Ater, verificou-se, conforme quadro abaixo, a partir de dados de despesas previstas e realizadas extraídas do Siop, a representatividade que teve a política de Ater em relação ao programa 2012, no qual está inserida a ação 210O e em relação à despesa global do Ministério. Verificou-se que a representatividade da Ação, considerando despesas realizadas no âmbito do Programa 2012 – Agricultura Familiar nos exercícios de 2012, 2013 e 2014, foi mais baixa em 2013, 19,19%, e mais alta em 2012, 36,76%. Ainda, ressalta-se que a maior queda em representatividade foi em 2014, quando era previsto 36,50%, mas o realizado foi 22,68%. Já em 2012 a ação teve sua materialidade aumentada quando comparado o previsto (29,68%) e o realizado (36,76%). Quanto à representatividade da Ação, considerando despesas realizadas, em relação ao gasto global do ministério, observou-se que a maior representatividade foi também em 2012, 13,54%, tendo a menor no exercício de 2013, 4,7%. Em 2014 a representatividade foi de 16,54%, no entanto a previsão era de que seria 24,18%. Conforme justificativa do gestor, por meio do Relatório de Gestão, página 43, essa redução de representatividade ocorreu devido ao contingenciamento de R$300 milhões que recaiu sobre a Ação de Ater.

Quadro: Representatividade da Ação nos últimos 3 exercícios

2012 2013 2014

Previsto Realizado Previsto Realizado Previsto Realizado

Ação 210O 338.044.921,60

392.756.200,00

484.041.624,00

251.260.543,35 579.845.248

285.393.340,89

Programa 2012

1.139.060.239,00

1.068.292.784,34

2.043.679.479

1.309.387.160,44

1.588.834.479,00

1.258.226.510,07

Representatividade Ater x Programa 2012 29,68% 36,76% 23,68% 19,19% 36,50% 22,68% Gasto global MDA

3.604.232.572,00

2.901.561.992,20

6.481.630.431,00

5.341.878.909

2.397.953.419,00

1.734.930.684


10

Representatividade Ater x g.asto global MDA 9,38% 13,54% 7,47% 4,70% 24,18% 16,45% Fonte: Siop *Previsto: dotação atualizada; **Realizado: despesas empenhadas.

Distribuição do Programa por Unidade da Federação 2012 – 2015

A partir do cruzamento entre base de dados de detentores de DAP, posição em julho de 2014, realizado pela CGU, e de dados do Siater sobre agricultores beneficiários de 2012 a 25/06/2015, informados pelo gestor por meio do Ofício nº 508/2015/GAB/SAF, foram obtidas as informações a seguir sobre a distribuição da Política de Ater por Estado da Federação.

Ressalta-se que, conforme consubstanciado neste relatório, há inconsistência nos dados apresentados, uma vez que, de acordo com o Relatório de Gestão de 2012, foram atendidos 663.266 agricultores familiares, quantidade superior à soma apresentada pelo Ofício para todos os Estados entre os exercícios de 2012 – 2015, qual seja 627.410 agricultores.

Quadro: Relação entre DAP e beneficiários de Ater por Estado.

UF Beneficiários Beneficiário

UF/Brasil DAP DAP-UF/DAP-

Brasil (%) Beneficiários/DAP

(%)

Acre 4.728 0,75% 32320 0,64% 14,63%

Alagoas 15.272 2,43% 106943 2,11% 14,28%

Amapá 668 0,11% 15253 0,30% 4,38%

Amazonas 12.433 1,98% 91834 1,81% 13,54%

Bahia 88.975 14,18% 617175 12,15% 14,42%

Ceará 46.749 7,45% 578859 11,40% 8,08%

Distrito Federal 949 0,15% 17348 0,34% 5,47%

Espírito Santo 9.812 1,56% 83035 1,63% 11,82%

Goiás 3.291 0,52% 65188 1,28% 5,05%

Maranhão 42.271 6,74% 461344 9,08% 9,16%

Mato Grosso 8.051 1,28% 67556 1,33% 11,92% Mato Grosso do Sul 7.531 1,20% 29739 0,59% 25,32%

Minas Gerais 39.200 6,25% 378717 7,46% 10,35%

Pará 35.553 5,67% 209146 4,12% 17,00%

Paraíba 15.027 2,40% 228981 4,51% 6,56%

Paraná 38.623 6,16% 199581 3,93% 19,35%

Pernambuco 38.139 6,08% 348435 6,86% 10,95%

Piauí 37.615 6,00% 292776 5,76% 12,85%

Rio de Janeiro 2.232 0,36% 31870 0,63% 7,00% Rio Grande do Norte 13.281 2,12% 136986 2,70% 9,70% Rio Grande do Sul 75.476 12,03% 342771 6,75% 22,02%

Rondônia 12.811 2,04% 67905 1,34% 18,87%

Roraima 923 0,15% 10631 0,21% 8,68%


11

Santa Catarina 15.842 2,52% 141958 2,79% 11,16%

São Paulo 3.936 0,63% 191784 3,78% 2,05%

Sergipe 12.672 2,02% 86386 1,70% 14,67%

Tocantins 6.727 1,07% 45152 0,89% 14,90%

Total 627.410 100,00% 5079254 100,00% 12,35% Fonte: Base de dados do Siater, de junho de 2015, enviado por meio do Ofício nº 508/2015/GAB/SAF de

26/06/2015 e base de dados DAP, de julho de 2014, extraído pela CGU.

Conforme cruzamento, do total nacional de detentores de DAP, 12,35% são beneficiários da política de Ater. Merecem destaque os valores da última coluna do quadro. Os valores em verde referem-se a Estados cuja média ficou dentro do desvio padrão. As marcações em vermelho referem-se a Estados (Amapá, Distrito Federal, Goiás, Paraíba e São Paulo) cuja porcentagem de beneficiários da política de Ater em relação ao total de pessoas detentoras de DAP no Estado ficou abaixo do desvio padrão em relação à média nacional, e as marcações em amarelo referem-se a Estados (Mato Grosso do Sul, Rio Grande do Sul, Paraná e Rondônia) cuja porcentagem de cobertura ficou acima do desvio padrão. Ressalta-se que a porcentagem de beneficiários da política no Rio Grande do Sul em relação aos beneficiários no Brasil é de 12,03%, enquanto isso, a porcentagem de DAPs no Rio Grande do Sul em comparação com o total de DAPs do país é de 6,75%, o que demonstra uma cobertura maior no Estado com a política de Ater em relação à média nacional. O Estado de Mato Grosso do Sul, em que pese ter a maior cobertura nacional, 25,32%, possui apenas 7.531 beneficiários. Já São Paulo foi o Estado com a menor cobertura, enquanto o número de beneficiários do Estado em relação ao número de beneficiários no país foi de 0,63%, o número de DAPs do Estado em relação ao país é de 3,78%.

De acordo com o gestor, por meio do Ofício nº 508/2015/GAB/SAF, sobre a metodologia de distribuição da política de Ater: “Cabe destacar que cada chamada pública possui sua metodologia de distribuição de público entre as unidades da Federação. Assim de acordo com a temática pode haver variação entre essas, dependente do foco da Chamada. As Chamadas públicas temáticas, tais como sustentabilidade nas bacias leiteiras, na cadeia da cafeicultura e da diversificação produtiva nas áreas de tabaco seguiram informações do Censo Agropecuário 2006 e a distribuição estadual do número de famílias que possuem o CadÚnico e DAP com renda per capita abaixo de R$ 70,00. Já a chamada de promoção da agricultura sustentável concentrou-se no público com DAP entre 2 e 10 salários mínimos e em áreas atendidas nas chamadas públicas de 2010 encerradas.”

Distribuição do Programa por região – exercício 2014

Por meio do Ofício nº 508/2015/GAB/SAF, o gestor apresentou os dados seguintes sobre agricultores atendidos e valores gastos pela política de Ater por região. Os dados apresentam inconsistência, uma vez que a soma dos agricultores atendidos nas cinco regiões é de 303.460, no entanto a execução física apresentada para o exercício no Relatório de Gestão foi de 279.456 agricultores atendidos.

Os dados sobre DAPs foram extraídos por esta Controladoria sobre o posicionamento em julho de 2014. A partir do cruzamento destes dados obteve-se a porcentagem de


12

cobertura (% beneficiários/DAPs) de Ater por região e valor médio gasto por beneficiários por região.

Quadro: Informações da Política de Ater por Região.

Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sul

Contratos vigentes 38 89 21 38 66 Agricultores atendidos 47.450 130.400 21.080 35.120 69.410

DAPs por região 472.241 2.857.885 179.831 685.406 684.310 % beneficiários/DAPs 10,05% 4,56% 11,72% 5,12% 10,14% Entidades estaduais de Ater apoiadas pela ação 1 0 0 0 0 1

Valores contratuais - Apoio à estruturação das entidades estaduais de ater 0 0 0 0 R$ 1.200.000,00

Valores contratuais - Ater para Agricultura Familiar e seus empreendimentos

R$ 136.602.069,57

R$ 385.068.283,52

R$ 71.078.833,69

R$ 120.497.920,55

R$ 285.975.734,21

Valor médio gasto por beneficiário R$ 2.878,86 R$ 2.952,98 R$ 3.371,86 R$ 3.431,03 R$ 4.120,09

Fonte: Cálculos de valor gasto por beneficiário do Pronater e de porcentagem de cobertura da ação por Estado a partir de dados informados pelo gestor por meio do Ofício nº 508/2015/GAB/SAF de 26/06/2015.

Ressalta-se que apenas a região Sul foi contemplada com a ação de apoio à estruturação das entidades estaduais de Ater com a quantia de R$ 1.200.000,00. Esta ação é exclusiva para entidades públicas estaduais e opera com recursos de investimentos. A operacionalização é feita via Contratos de Repasse com execução financeira pela Caixa Econômica Federal e operação no Siconv.

Constatou-se, ainda, que a média de gastos por agricultor em contratos de Ater na região Sul é a mais alta entre todas as regiões, no valor de R$ 4.120,09.

Já a média de gastos por agricultor na região Nordeste é de R$ 2.952,98, sendo a mais baixa. Ainda, a porcentagem de cobertura da ação na região Nordeste em relação ao total de agricultores com DAP na região é de 4,56%, sendo a mais baixa do país, mesmo possuindo a maior quantidade de contratos firmados (89) e a maior quantidade de agricultores atendidos, 130.400.

Sistema Siater

De acordo com o Relatório de Gestão 2014, página 231, Siater é o sistema que “Controla o credenciamento de entidades prestadoras de serviços de ATER e auxilia no monitoramento da execução dos contratos de ATER firmados pelo MDA.”.

O item 6, página 235, inclui como necessidade de novos sistemas/funcionalidades a “construção de novos módulos no Sistema Informatizado de Ater”, que visa “Atender alterações no controle da execução de atividades ligadas à assistência técnica e extensão rural”. Ainda informa que está em andamento a construção de novo módulo de planejamento e de novo módulo de diagnóstico.


13

As fragilidades do sistema já foram objeto de recomendação de melhoria no Acórdão n° 2395/2013 – TCU – Plenário, item 9.1.3, conforme análise a seguir. Ademais, essas fragilidades também foram objeto de ressalvas no Relatório de Avaliação dos Resultados de Gestão n° 201412519, sobre o programa de Ater, que apontou na Constatação 1.1.1.8 que devido a fragilidades no sistema “O MDA não possui banco de dados estruturado com as informações coletadas em campo pelas entidades executoras, o que prejudica o processo de retroalimentação do Programa de Ater”. Ainda, a Constatação 1.1.1.5 complementou que a não sistematização de dados coletados em campo pelas entidades e executoras e pelos fiscais do MDA ocasiona a “Falta de indicadores de qualidade do Programa de Assistência Técnica e Extensão Rural para a Agricultura Familiar”. As citadas constatações foram incorporadas neste relatório de auditoria. Cabe ressaltar que a análise dos indicadores da Ação 210O consta em item específico deste relatório. Evoluções após o Acórdão nº 2395/2013 – TCU – Plenário

Por meio do Ofício nº 488/2015/GAB/SAF, de 18/06/2015, o gestor encaminhou o Plano de Ação contendo as providências adotadas com vistas a cumprir as recomendações e determinações do Acórdão nº 2395/2013 – TCU – Plenário. A partir da análise desta Controladoria acerca dos avanços do Programa de Ater após o referido Acórdão, verificou-se, conforme quadro abaixo, que a maioria das recomendações exaradas pelo Tribunal foram implementadas ou parcialmente implementadas. Notou-se avanços quanto à durabilidade dos contratos, quanto à atividade dos fiscais – com a publicação do Manual de Acompanhamento de Contratos de Ater, quanto à sistemática de liberação das parcelas do crédito fomento e quanto à flexibilização das atividades das chamadas públicas.

Status Quantidade Itens

Implementadas 8 9.1.2, 9.1.4, 9.1.5, 9.1.6, 9.1.7, , 9.1.9.1,

9.1.9.2* e 9.3

Parcialmente implementadas 6 9.1.1, 9.1.3, 9.1.8, 9.1.9.3, 9.1.9.4 e 9.2

Não implementadas 1 9.1.9.2*

*Das duas ações a serem implementadas para atendimento à determinação n° 9.1.9.2, a SAF/MDA não implementou uma e implementou a outra, conforme análise abaixo. Ainda, a não implementação do ponto deveu-se a impedimentos legais e, de acordo com o gestor, no âmbito da Anater, devem ser buscadas soluções alternativas para seu atendimento. Neste interstício, sugere-se a suspensão da recomendação.

Inicialmente os itens 9.1.3 e o subitem 9.1.9.4 foram considerados não implementados. No entanto, após encaminhamentos da unidade, alterou-se o status para parcialmente implementados, sendo pontos que ainda merecem atenção da unidade. O item 9.1.3 refere-se ao aperfeiçoamento dos sistemas informatizados da unidade, viabilizando o uso gerencial das informações Ação. Já o subitem 9.1.9.4 refere-se a aperfeiçoamentos aos questionários de diagnóstico aplicados nas Chamadas do PBSM visando torná-los


14

mais simples e adequados à linguagem e à realidade do público alvo. Também não foram gerados indicadores visando medir a situação inicial e final de todos os beneficiários dos contratos de Ater.

Abaixo segue o Plano de Ação encaminhado pelo gestor acerca das deliberações do Tribunal, contendo ações acordadas com o gestor, prazos para implementação, responsáveis por esses e ações implementadas e análises desta Controladoria acerca do grau de implementação das ações acordadas com o Tribunal para sanar os problemas encontrados.

• Deliberação: “9.1. com fulcro no art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU,

recomendar ao Ministério do Desenvolvimento Agrário que realize estudos com vistas a dar

cumprimento integral às diretrizes estabelecidas na Política Nacional de Assistência Técnica

e Extensão Rural - Pnater, a fim de:

9.1.1. desenvolver alternativas capazes garantir efetivamente a natureza de continuidade do serviço de Ater.

Ação a ser implementada (1): Propor uma nova minuta de chamadas públicas quanto a atividades e temáticas, de forma a permitir renovações contratuais anuais. Prazo para implementação: 31/03/2014. Responsável pela implementação: DATER/SAF, Conjur CLC/SPOA.

Ação a ser implementada (2): As chamadas públicas atuais já preconizam 3 anos de contrato, oferecendo condições de manter o serviço aos beneficiários de forma contínua por um período superior a 12 meses. Prazo para implementação - Já implantado. Responsável pela implementação: DATER/SAF, Conjur CLC/SPOA.

Ações implementadas: A renovação de contratos é uma prerrogativa de contratos de serviço continuado. O MDA optou por contratos de empreitada global, onde essa prorrogação não é possível. Contudo, como forma de atender a essa demanda de continuidade dos serviços foi elaborada uma chamada pública com prazo de execução de 5 (cinco) anos que foi aprovada pela Consultoria Jurídica do MDA. Com esse prazo, garante-se a continuidade do serviço de ATER pelo período máximo de um contrato na administração pública. O contrato originário dessa chamada foi assinado em 2014.

Análise CGU: Parcialmente implementada. Houve avanços em relação à durabilidade dos serviços de Ater ao aumentar a vigência média dos contratos para três anos. Além disso, a experiência de contratação pelo período de 5 anos também representa avanço. No entanto, a efetiva continuidade dos serviços de Ater ainda não foi alcançada, uma vez que a forma de contratação por empreitada global que é utilizada não permite prorrogação. Nesse sentido, a efetiva continuidade do serviço de Ater depende da mudança da forma de contratação de Ater, uma vez que o período máximo de atendimento de um agricultor no atual modelo é de um contrato.

Após encaminhamento da Solicitação de Auditoria nº 201503487/014, com os fatos encontrados na Auditoria Anual de Contas, o gestor manifestou o seguinte:


15

“O DATER/SAF entende que o modelo de contrato plurianual, com 3 ou 5 anos de execução, é adequado ao serviço de ATER. Inicialmente porque como área técnica o DATER/SAF considera que os contratos tipo empreitada global melhor se adequam aos serviços de ATER, vis a vis, contratos de terceirização de mão de obra. Além disso, mesmo com esses contratos de serviços continuados e terceirização de mão de obra, o prazo máximo para os contratos é de 5 anos (60 meses) o que não representa avanço frente ao já praticado pelo MDA.”

Análise CGU após manifestação da Unidade: Parcialmente implementada. Embora a SAF/MDA justifique quanto à impossibilidade de aumento da duração dos contratos de Ater, não foi implementada ação alternativa pela unidade para a viabilização da continuidade do atendimento dos beneficiários, conforme entendimento Relatório de Auditoria nº 201412519, Constatação 1.1.8, que ressaltou que fragilidades do banco de dados prejudicam o caráter continuado da ação.

9.1.2. fortalecer as atividades de supervisão dos fiscais, inclusive mediante a padronização de procedimentos de monitoramento e de fiscalização de contratos.

Ação a ser implementada (1): - O fortalecimento das atividades de supervisão dos fiscais foi realizado, pelo DATER/SAF, através da publicação do Manual de Fiscalização de ATER. Este manual simplificou alguns procedimentos de fiscalização e impactou diretamente no funcionamento do Siater, que teve que se adaptar ao novo fluxo de supervisão dos contratos. Foi realizada uma manutenção evolutiva no Siater para contemplar a alteração de procedimento do Manual de Fiscalização. Esta manutenção evolutiva foi disponibilizada em produção em outubro de 2012. Contudo, numa visão de médio prazo é necessário revisar o Manual de Acompanhamento dos Contratos de ATER ante aos novos formatos de chamadas públicas.. Prazo para implementação: 30/04/2014 Responsável pela implementação: DATER/SAF, SECEX, CONJUR, AECI

Ações implementadas (1): O SIATER recebeu uma grande melhoria no final de maio/2014 onde passou a funcionar em servidor próprio. Com isso o sistema passou a ser muito mais ágil e célere, bem como foi possível corrigir vários erros que esse apresentava. O DATER/SAF implantou uma sistemática de gerenciamento dos contratos com acompanhamento mais próximo dos fiscais. Há, ainda, um pacote de melhorias do SIATER que será implantado conforme cronograma entre o DATER e a CGMI em 2015.

Ação a ser implementada (2): Promover uma formação para fiscais Prazo para implementação – 31/03/2014. Responsável pela implementação: DATER/SAF, SPOA/CRH.

Ações implementadas (2): Executado a formação de fiscais no período de 12 a 16 de maio de 2014, inclusive com presença de profissionais do TCU.

Análise CGU: Implementada. Houve fortalecimento das atividades de supervisão dos fiscais com a implementação do Manual de Fiscalização de Ater e a realização de curso para formação dos fiscais. De acordo com o gestor ainda houve melhorias no Siater que


16

o tornou mais ágil e célere. Ressalta-se que a efetividade das ações implementadas depende de análise dos Manuais e do sistema.

9.1.3. aperfeiçoar os sistemas informatizados Siater e Siga Livre BSM, de modo que apresentem maior integração, melhor desempenho, bem assim para que disponham de ferramentas voltadas ao uso gerencial das informações e que permitam a vinculação de mais de um técnico a um único grupo de famílias.

Ação a ser implementada: - Implementar dois módulos no sistema SIATER quanto a inserção de dados dos beneficiários (diagnósticos, planos, laudos) de forma a substituir o SIGALIVRE BSM e um módulo de relatórios gerenciais. No quadro atual, o módulo de Diagnóstico (que visa integrar ao Siater o diagnóstico que, hoje, é realizado através do sistema SigaLivre BSM. ); e de Planejamento do Siater teve sua documentação finalizada junto à área demandante (DATER/SAF). A CGMI/SPOA já finalizou também o trabalho de análise de viabilidade e escopo do projeto. Neste momento está trabalhando para construir o cronograma de entrega destes trabalhos. Além disso, devido à escassez de profissionais da área de TI, o MDA fará a contratação de 40 (quarenta) profissionais temporários para área de tecnologia, que corroborará com a implementação desta e outras evoluções. Prazo para implementação: 31/12/2014 Responsável pela implementação: DATER/SAF e CGMI/SPOA.

Ações implementadas: Em andamento. O módulo básico de inserção de dados dos beneficiários (em especial diagnósticos) que está em fase de testes e ajustes.

Análise CGU: Não implementada. Ainda não houve avanços quanto à disponibilidade de ferramentas voltadas ao uso gerencial das informações do programa de Ater. De acordo com o gestor está em andamento a construção de módulo no Siater que permita a inserção de dados dos beneficiários, o que atualmente é feito no Siga Livre, no entanto a problemática da escassez de profissionais tem causado o atraso do projeto.


“Conforme documento apresentado foi feito um balanço da construção dos módulos de acompanhamento da Unidade de Produção Familiar. Nesse consta um cronograma de implantação negociado entre a Coordenação Geral de Modernização e Informática (CGMI) e o Gabinete da SAF, inclusive com o detalhamento do DATER/SAF. Ademais, o DATER/SAF vem estudando instrumentos alternativos para o levantamento das informações das UPFs, inclusive dos atuais contratos.”.

Análise CGU após manifestação da Unidade: Parcialmente implementada, uma vez que foram apresentadas novas providências que estão sendo adotadas pela unidade para aperfeiçoamento dos sistemas informatizados.

9.1.4. dotar o Dater e as Delegacias Estaduais do MDA com o pessoal e os recursos materiais (veículos, GPS, recursos de TI e outros) necessários para a adequada realização das atividades de monitoramento e fiscalização dos contratos de Ater;


17

Ação a ser implementada: Elaborar um kit mínimo de fiscalização dos contratos de ATER com documentos, materiais, formulários e equipamentos necessários. Prazo para implementação: 28/02/2014 Responsável pela implementação: DATER/SAF.

Ações implementadas: O manual de acompanhamento dos contratos de ATER em seu item 5 apresenta os procedimentos iniciais do acompanhamento dos contratos de ATER, incluindo os documentos mínimos que esses devem ter em seu poder. Nos anexos do Manual constam os formulários a serem utilizados nas diversas etapas do acompanhamento. (Anexo 3). Quanto aos equipamentos, as áreas do MDA possuem equipamentos em seu poder (notebook, computadores e suprimentos), sendo que as DFDAs possuem também veículo. De qualquer sorte, seja para os fiscais lotados nas Delegacias seja para os lotados em Brasília, o MDA possui um contrato de locação de veículos para uso em todo Brasil que pode ser utilizado pelos fiscais mediante solicitação, fato que já ocorreu.

Análise CGU: Parcialmente implementada. O manual de acompanhamento de contratos de Ater representou importante avanço na sistemática de fiscalização. De acordo com o gestor, há recursos materiais suficientes tanto no MDA quanto nas DFDAs para a realização das atividades de monitoramento e fiscalização. Porém o gestor não informou providências sobre recursos humanos citados na recomendação.


“Conforme cópia do anexo 2, o MDA já protocolou junto ao MPOG (Aviso 95/2015) solicitação de abertura de Concurso Público para 341 servidores, grande parte podendo ser alocadas para fiscalização de contratos de ATER” .

Análise CGU após manifestação da Unidade: Implementada, considerando a apresentação das providências adotadas pela unidade para suprir a escassez de pessoal.

9.1.5. buscar, junto com o MDS, a alteração do Decreto nº 7.644, de 19 de dezembro de 2011, a fim de flexibilizar a liberação das parcelas do crédito-fomento, conforme as necessidades específicas de viabilização de cada projeto produtivo;

Ação a ser implementada: Flexibilizar a aplicação das parcelas do fomento do crédito-fomento de forma a permitir que essa sejam liberadas em intervalos de 2 meses.

Prazo para implementação: Já implantado Responsável pela implementação: SECEX .

Ações implementadas: Já implantado

Análise CGU: Implementada. Por meio da Resolução nº 1 de 01/08/2013 do Comitê Gestor do PBSM foi permitida a liberação das segundas e terceiras parcelas do crédito fomento com intervalos mínimos de 2 e 4 meses a partir da liberação da primeira parcela.


18

9.1.6. divulgar de forma clara e suficiente, para as entidades executoras de Ater, os procedimentos para liberação das parcelas do crédito-fomento, a fim de evitar a ocorrência de atrasos nos pagamentos devidos;

Ação a ser implementada(1) : Enviar uma publicação com orientações e informações mais detalhadas para as entidades de ATER e seus técnicos. Prazo para implementação: 28/02/2014 Responsável pela implementação: DATER/SAF.

Ação a ser implementada(2) : Implantar um e-mail de tiragem de dúvidas e comunicação com as entidades. Prazo para implementação: 28/02/2014 Responsável pela implementação: DATER/SAF.

Ações implementadas: - MDA e MDS produziram materiais informativos sobre as parcelas do fomento produtivo (Anexo 4) que foi enviado para as entidades contratadas e para os fiscais. Quanto aos e-mails, temos dois e-mails corporativos a serem utilizados pelas entidades: [email protected] e [email protected], em conjunto com o MDS para respostas específicas ao Plano Brasil Sem Miséria e o programa de inclusão produtiva rural.

Análise CGU: Implementada. A divulgação quanto aos procedimentos para liberação das parcelas do crédito-fomento tornou-se mais efetiva a partir da distribuição dos materiais informativos com orientações e informações detalhadas para as entidades de Ater. Além disso, foi criado e-mail de tiragem de dúvidas e comunicação com as entidades.

9.1.7. prever a possibilidade de percentual de realização de busca ativa, por parte das entidades contratadas nas chamadas públicas de Ater, de beneficiários que não estão no Cadastro Único e/ou que não possuem DAP, a fim de que famílias excluídas de programas governamentais também possam receber serviços de Ater e passem a receber os benefícios a que têm direito;

Ação a ser implementada: - As chamadas públicas do PBSM de 2012 e 2013 já permitem um percentual de busca ativa de beneficiários em extrema pobreza. No caso das chamadas públicas da Região Norte essas permitem, inclusive, busca ativa sem limites. Prazo para implementação: Já implantada. Responsável pela implementação: DATER/SAF.

Ações implementadas: Já implantado.

Análise CGU: Implementada. Em verificação às Chamadas do PBSM realizadas em 2014 verificou-se que o novo modelo de edital permite busca ativa de beneficiários em extrema pobreza pelas entidades contratadas.

9.1.8. consultar os estados-membros antes do lançamento das chamadas públicas, de modo a aperfeiçoar a lista dos municípios a serem atendidos e das famílias beneficiárias;

Ação a ser implementada: Implantar uma metodologia de consulta aos estados da Federação quanto a temáticas, regiões, municípios e metas de beneficiários para


19

lançamento de chamadas públicas em 2014, envolvendo os CEDRS, os colegiados territoriais e apoio das DFDAs. Prazo para implementação: 31/03/2014. Responsável pela implementação: DATER/SAF.

Ações implementadas: - Foi elaborado um protocolo para elaboração das chamadas públicas. Em outra iniciativa, foi realizado em junho/14 reuniões com dois grupos de trabalho com representantes locais para elaboração das chamadas para Amazônia, Semiárido e Juventude Rural.

Análise CGU: Parcialmente implementada. Em que pese já tenham havido experiências de consulta aos estados-membros para elaboração das chamadas públicas, o procedimento ainda não é a rotina padrão da unidade.


“Será apresentado um método de consulta às Unidades da Federação até 30/10/2015”.

Análise CGU após manifestação da Unidade: Mantem-se o entendimento de que a implementação da recomendação, com vistas à maior participação dos estados-membros na elaboração das Chamadas Públicas, foi implementada parcialmente.

9.1.9. na elaboração das próximas chamadas públicas:

9.1.9.1. ajustar o tamanho dos lotes, tanto em número de famílias quanto em número de municípios, de modo a melhorar a eficiência da prestação do serviço de Ater;

Ação a ser implementada (1) : Elaborar e divulgar os parâmetros quantitativos mínimos e máximos dos lotes para as chamadas públicas de forma regionalizada Prazo para implementação: 31/03/2014. Responsável pela implementação: DATER/SAF.

Ação a ser implementada (2): Elaborar chamadas públicas com lotes com limite de 400 a 2000 beneficiários por lote. Prazo para implementação: Já implantado. Responsável pela implementação: DATER/SAF.

Ações implementadas: - Cada chamada pública, de acordo com sua temática, possui parâmetros para os lotes. Dessa forma, na própria chamada pública traz essa informação. Nas chamadas públicas 12/2013 e 13/2013 os critérios para formação dos lotes foi praticado, havendo lotes entre 400 a 1.000 beneficiários/lote.

Análise CGU: Parcialmente implementada. Em análise às chamadas públicas realização em 2013 e 2014 verificou-se que houve flexibilização do percentual de famílias a serem atendidas no primeiro ano de contrato. No entanto, não se verificou a elaboração de quantitativos mínimos e máximos dos lotes para as chamadas públicas a partir do segundo ano.



20

“O DATER/SAF considera que a partir do 2º ano (num contrato de 3 anos) não faz sentido ter mínimos ou máximos para o serviço. Nesse ponto do contrato o público final já está consumado e o que for agregado não permite agregar qualidade ao trabalho”.

Análise CGU após manifestação da Unidade: Implementada, uma vez que o entendimento mais detalhado sobre a questão requer estudo sobre adequabilidade entre tamanho de lotes e perfis regionais.

9.1.9.2. incluir mecanismos de incentivo à realização de atividades de mobilização (atividades iniciais prévias à realização do diagnóstico das famílias) e à inclusão das famílias em programas e serviços públicos, principalmente aqueles relacionados com a área agrícola, mas também nos de saúde, educação e assistência social;

Ação a ser implementada (1): Implantar atividades de mobilização de público como forma de execução e pagamento para atividades iniciais. Prazo para implementação: Já implantado. Responsável pela implementação: DATER/SAF.

Ações implementadas (1): Já implantado.

Análise CGU (1): Implementada. Foram incluídas atividades de mobilização inicial nas Chamadas Públicas.

Ação a ser implementada (2): - Estudar formato legal que viabilize o pagamento de incentivos financeiros para as entidades contratadas quanto a resultados de efetividade da ação de ATER em relação a acesso a políticas públicas e condições de vida às famílias. Em 2012 já foi elaborado um modelo de chamada pública com pagamentos por premiação às contratadas por resultados por acesso a políticas públicas dos beneficiários , mas esse foi avaliada como sem base legal pela Consultoria Jurídica do MDA.

Prazo para implementação: 3103/2014 Responsável pela implementação: DATER/SAF, CONJUR e AECI.

Ações implementadas (2): Essas inovações nas chamadas públicas estão previstas na atuação da ANATER.

Análise CGU (2): Não implementada. De acordo com o gestor, o pagamento de incentivos financeiros às entidades contratadas que obtivessem êxito em inserir os beneficiários em outras políticas públicas foi considerada inadequada pela Consultoria Jurídica do MDA.


“O atual marco legal da Lei 12.188/2010 e da Lei 8.666/93 não permite esse tipo de pagamento”.


21

Ainda, em manifestação ao Relatório Preliminar nº 201503487, Ofício nº596/2015/GAB/SAF de 13/08/2015, o gestor complementou:

“Essas inovações nas Chamadas Públicas estão previstas na atuação da Anater. Diante da impossibilidade de atendimento direto e objetivo desse item, somado a outros pontos exarados por esse Acórdão o MDA construiu, dentro do Governo Federal, a constituição da Agência Nacional de Ater – Anater, onde o pagamento de incentivos e a acreditação das entidades de Ater pelos serviços prestados são pontos fundamentais. O MDA vem sendo protagonista na discussão dos marcos legais da Anater e os instrumentos até então criados buscam preservar esse mecanismo nas futuras contratações de Ater.”

Análise CGU após manifestação da Unidade: Uma vez que a implementação de incentivos financeiros encontrou limitações legais e que a busca de soluções alternativas somente será realizada no âmbito da Anater, sugere-se a tratativa da unidade com o TCU visando à suspensão de tal recomendação até a criação da citada Agência.

9.1.9.3. determinar o número total de atividades a executar nos contratos de Ater, estabelecendo número mínimo de cada tipo de atividade (individual ou coletiva) e definindo novos e aperfeiçoados procedimentos de controle de execução dessas atividades;

Ação a ser implementada: Elaborar um novo formato de chamada pública que flexibilize as atividades de ATER de forma a permitir que a entidade contratada e os beneficiários escolham a melhor combinação de atividades individuais e coletivas. Prazo para implementação: Já implantado. Responsável pela implementação: SAF/DATER.

Ações implementadas: Já implantado.

Análise CGU: Parcialmente implementada. Em verificação às chamadas de públicas realizadas em 2013 e 2014 verificou-se que houve flexibilização das atividades realizadas pelas entidades contratadas, no entanto para as Chamadas do PBSM não houve tal flexibilização.


“A chamada voltada ao PBSM ainda não inseriu essa flexibilização porque tem como atividade convergente o pagamento do fomento para inclusão produtiva rural, que exige algumas atividades individuais previamente estabelecidas. Além disso, para efeitos do Plano, preferiu-se manter uma padronização de atividades desse tipo de contrato, visto que se tratavam de republicações de chamadas anteriores que não tiveram vencedores. Para 2015 as chamadas do Plano Brasil Sem Miséria já foram alteradas dentro de conceitos novos e formatos diferenciados que atingem esse objetivo”.


22

Análise CGU após manifestação da Unidade: Mantem-se o entendimento de que a recomendação está parcialmente atendida, uma vez que apesar da justificativa de que as Chamadas públicas de 2015 para o PBSM incorporaram adaptações, em consulta à página do MDA não foram encontradas Chamadas públicas do PBSM de 2015 para análise.

9.1.9.4. revisar o questionário de diagnóstico aplicado nas chamadas do PBSM, de modo a simplificá-lo e adaptá-lo à linguagem e à realidade do público-alvo, bem como as ferramentas disponíveis para acompanhamento, por meio de indicadores e outros instrumentos, da situação inicial e final de todos os beneficiários após a execução dos contratos de Ater; Ação a ser implementada: - Elaborar novo modelo de diagnóstico que permita, a partir de um modelo “padrão” permitir a inserção e exclusão de itens que se adaptam a cada chamada pública de forma que essa seja adaptável ás situações de campo. No estágio atual, o desenvolvimento dos módulos de Diagnóstico e Planejamento do Siater contemplará a solução à esta deliberação. Assim, como no item anterior, o MDA fará a contratação de 40 (quarenta) profissionais temporários para área de tecnologia, que corroborará com a implementação desta e outras evoluções.

Prazo para implementação: 31/12/2014. Responsável pela implementação: SAF/DATER e CGMI/SPOA.

Ações implementadas: Em andamento.

Análise CGU: Não implementada. Ainda não foi concluída a revisão do questionário de diagnóstico aplicado nas chamadas do PBSM. Também não foram desenvolvidas ferramentas para acompanhamento por meio de indicadores quanto à situação inicial e final de todos os beneficiários após a execução dos contratos.


“Conforme relatado no item 9.1.3 está em construção um módulo de acompanhamento e diagnóstico dos agricultores familiares nos contratos de ATER. Nesse módulo constará um novo formulário de questões referentes ao diagnóstico. Nesse, haverá uma matriz central de questões para todos os tipos de contratos, que podem ter questões específicas agregadas dependendo da necessidade”.

Análise CGU após manifestação da Unidade: Parcialmente implementada. Verifica-se a adoção de providências iniciais pelo gestor para atendimento da determinação.

Deliberação: 9.2. com fulcro no art. 250, inciso III do Regimento Interno do TCU, recomendar ao Ministério do Desenvolvimento Agrário, ao Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome e ao Ministério da Integração Nacional que busquem realizar as ações de Ater da forma mais articulada possível com os programas e ações de fornecimento de água (por exemplo: Ação Construção de cisternas para armazenamento de água);


23

Responsável pela implementação: MDS.

Ações implementadas: As ações de fornecimento de água (por exemplo: Ação Construção de cisternas para armazenamento de água), são desenvolvidos pelo MDS. Está na fase final de elaboração uma chamada pública para o semiárido com integração total entre abastecimento de água, fomento e ATER a ser lançada em julho/15. Nos contratos atuais do PBSM está ação convergente também está acontecendo.

Análise CGU: Parcialmente implementada. De acordo com o gestor, será lançada chamada pública que articule a ação de Ater com os programas e ações de fornecimento de água. De qualquer forma, não foi apresentada ação contínua de integração do programa de Ater com o fornecimento de água.


“Em 2014 não foi possível o lançamento da chamada pública para o semiárido que combina ATER, ações no Garantia-Safra e abastecimento de água. Contudo, devido a limitações orçamentárias a mesma não foi lançada. A chamada, que foi construída em conjunta com o MDS (que opera o programa de cisternas) será lançada em 2015”.

Análise CGU após manifestação da Unidade: Mantem-se o entendimento de que a implementação da ação está parcialmente atendida.

• Deliberação: 9.3. com fulcro no art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU,

recomendar ao Ministério do Desenvolvimento Agrário que encaminhe a este Tribunal, no

prazo de 90 (noventa) dias, plano de ação e cronograma para a implementação das

deliberações contidas nos itens anteriores;”

Responsável pela implementação: SAF/DATER

Ações implementadas: O oficio nº 3863/2013/GAB/SAF, de 18/12/2013, foi encaminhado com a manifestação deste Ministério do Desenvolvimento Agrário – MDA, buscando atender as determinações daquela Egrégia Corte de Contas. Agora, com objetivo de informar a situação atualizada sobre o Plano de Ação, estamos encaminhando cópia dos procedimentos adotados por esta Unidade/MDA junto a esse Tribunal de Contas – TCU.

Análise CGU: Implementada. Secretaria de Reordenamento Agrário – SRA/MDA: Programa Nacional de Crédito Fundiário (PNCF). Na verificação do atingimento dos resultados quantitativos e qualitativos do Programa Nacional de Crédito Fundiário (PNCF) foram avaliadas as Ações 0061 (Concessão de Crédito para Aquisição de Imóveis Rurais e Investimentos Básicos - Fundo de Terras) e 210Q (Estruturação e Consolidação de Unidades Produtivas – Crédito Fundiário), as quais compõem a dotação orçamentária do Programa.


24

Segundo o Relatório de Gestão do exercício de 2014, a Ação 0061 executou e liquidou R$ 154.128.724,00 de uma dotação de R$ 300.000.000,00, enquanto a Ação 210Q executou e liquidou R$ 8.053.588,75 de uma dotação de R$ 58.096.408,00. Em relação à execução física, a Ação 0061 beneficiou 1.505 famílias (13,68%) ante a meta projetada de 11.000 famílias a serem beneficiadas; enquanto a Ação 210Q beneficiou 600 famílias (8,69%) ante uma meta prevista de 6.904 famílias para o exercício de 2014, considerando-se o Plano Orçamentário 0002 (Estruturação de Unidades Produtivas e Investimentos Comunitários - Combate à Pobreza Rural) da citada Ação. Nesta análise, importante registrar que a execução das metas orçamentárias e financeiras das Ações 0061 e 210Q não pode ser comparada diretamente com a execução das metas físicas, tendo em vista que as Notas de Empenho e as Ordens Bancárias emitidas não guardam relação direta com as propostas contratadas pelos agentes financeiros na operacionalização do Programa por meio do Subprojeto de Aquisição de Terras (SAT), Subprojeto de Investimento Básico (SIB) e do Subprojeto de Investimento Comunitário (SIC), sendo os dois primeiros na execução da Ação 0061 e o último na execução da Ação 210Q. Porquanto, a execução financeira das citadas Ações 0061 e 210Q representam, respectivamente, as transferências de recursos para as contas SAT/SIB e SIC mantidas nos agentes financeiros credenciados para operacionalizar o PNCF, as quais são debitadas quando da efetiva contratação da operação, seja para aquisição de terras e/ou investimentos em infraestrutura produtiva e social. Dessa forma, o quadro abaixo demonstra a execução física e financeira do Programa no período 2012-2014, considerando-se como tal a efetiva contratação das operações de crédito para aquisição de terras (SAT/SIB) e dos investimentos em infraestrutura não reembolsáveis pelos beneficiários (SIC).

Execução Física e Financeira do PNCF– 2012-2014 – em R$ Ano Nº de Famílias Operações SAT/SIB Operações SIC Total 2012 4.175 175.886.682,00 30.059.160,00 205.945.842,00 2013 1.884 67.556.034,00 38.071.854,00 105.627.888,00 2014 1.606 58.563.702,00 14.075.370,00 72.639.072,00 Total 7.665 302.006.418,00 82.206.384,00 384.212.802,00

Fonte: Painel de Indicadores nº 08/2015 da SRA/MDA. Assim, em que pese as justificativas apresentadas pelo gestor em razão do não atingimento das metas físicas previstas para o ano de 2014, a baixa execução observada nos últimos anos impacta o atingimento da meta de 80 mil famílias a serem beneficiadas pelo Programa, conforme consta do PPA 2012-2015. Verificou-se, ainda, que execução quantitativa em 2014 (1.606 famílias de acordo com o Painel de Indicadores nº 08/2015) foi inferior ao número de famílias beneficiadas em 2013 (1.884 famílias), bem como em relação à média histórica para o período 2004-2013 (8.741 famílias). Como principais avanços no exercício de 2014, o gestor informou a aprovação de alterações no Regulamento Operativo do Fundo de Terras e da Reforma Agrária que possibilitarão a utilização do crédito do Programa para a compra de terras entre herdeiros, cuja medida tem grande impacto sobre a juventude rural e sobre o enfrentamento da questão do êxodo rural da juventude. Por fim, a avaliação dos resultados quantitativos e qualitativos da gestão do PNCF evidenciou que não foram alcançados os resultados quantitativos previstos para o exercício de 2014, no que diz respeito ao atingimento das metas físicas (número de famílias beneficiadas); tampouco quanto ao cumprimento dos objetivos estabelecidos


25

no PPA 2012-2015, em razão da baixa execução verificada até o momento. Quanto aos resultados qualitativos, em razão da ausência de dados e informações restou prejudicada a avaliação dos ganhos qualitativos e dos impactos socioeconômicos alcançados pelo Programa. Os resultados desta avaliação estão consubstanciados em item específico deste Relatório. ##/Fato##

2.3 Avaliação dos Indicadores de Gestão da UJ

Secretaria de Reordenamento Agrário – SRA/MDA, Programa Nacional de Crédito Fundiáro – PNCF. Em relação ao Programa Nacional de Crédito Fundiário (PNCF) foi realizada a avaliação do indicador “número de famílias beneficiadas pelo Programa Nacional de Crédito Fundiário”, que consiste em medir o desempenho do Programa por meio da quantidade de famílias beneficiadas no ano, a partir do número de contratações de operações de crédito e respectiva quantidade de famílias que estão sendo atendidas em cada contratação. Este número decorre das contratações de operações de crédito para aquisição de imóveis rurais realizadas pelos agentes financeiros (execução da Ação 0061) no âmbito do Subprojeto de Aquisição de Terras (SAT), sem dupla contagem das contratações de operações para investimentos em infraestrutura produtiva e social (SIC ou SIB). Trata-se, portanto, de um indicador quantitativo. O PNCF está sob a responsabilidade da Secretaria de Reordenamento Agrário (SRA/MDA). A presente análise foi realizada com base nas informações fornecidas pelo gestor do Programa, bem como em relação às informações constantes do Painel de Indicadores Gerenciais elaborado pela SRA/MDA. Dessa análise, verificou-se que a sistemática de coleta, armazenamento e utilização do indicador “número de famílias beneficiadas pelo PNCF” não é consistente, ou seja, não atende aos critérios: i) em relação à coleta: de confiabilidade (confiabilidade das fontes dos dados utilizados para o cálculo do indicador); ii) em relação ao armazenamento: de acessibilidade (consolidação e manipulação dos dados) iii) em relação à utilização: de acessibilidade (facilidade de compreensão dos resultados pelo público em geral) e de completude (capacidade de representar, com a maior proximidade possível, a situação que se pretende medir e de refletir os resultados das intervenções efetuadas na gestão considerando a amplitude e a diversidade de características do fenômeno monitorado). Neste sentido foram identificadas oportunidades de melhoria e aperfeiçoamento da sistemática de coleta, armazenamento e utilização do citado indicador, notadamente no que diz respeito à confiabilidade das fontes dos dados utilizados para elaboração do mesmo, à consolidação e manipulação dos dados, assim como em relação ao processo de divulgação e compreensão dos resultados alcançados pelo Programa no contexto da política pública da reforma agrária. Os resultados do presente trabalho estão consubstanciados em item específico deste Relatório. Secretaria de Desenvolvimento Territorial – SDT/MDA. Com a finalidade de verificar se a sistemática de coleta, armazenamento e utilização dos indicadores da Secretaria de Desenvolvimento Territorial – SDT/MDA, apresentados no Relatório de Gestão, quanto à confiabilidade, acessibilidade, economicidade e


26

completude, foram selecionados os 06 indicadores apresentados no Relatório de Gestão, especificamente no item 3.2 – Análise do Objetivo 8, os quais se encontram no Quadro 01. A escolha dos indicadores foi definida de acordo com a capacidade operacional da equipe de auditoria, e a relação entre os indicadores e a atuação finalística da unidade no Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentável de Territórios Rurais – PRONAT.

Quadro 01 – Relação dos Indicadores Apresentados no Relatório de Gestão 2014 Indicadores de Processo

01

Nome: Nº de territórios com apoio para o funcionamento do colegiado territorial Forma de Cálculo: Soma dos territórios que receberam apoio técnico e/ou logístico oriundo de instrumento contratual firmado pela SDT no exercício e os vigentes no exercício, para apoio ao funcionamento do Colegiado Territorial e suas instâncias.

02

Nome: Nº de territórios com matriz de gestão territorial do Plano Safra discutida e implementada. Forma de Cálculo: Soma dos territórios que possuem assessoria territorial, por meio de Base de Serviço ou Núcleos de Extensão em Desenvolvimento Territorial – NEDET, oriundo de instrumento contratual firmado pela SDT, em execução no exercício, para acompanhamento das ações de inclusão produtiva no território.

03

Nome: Nº de territórios com plenária para debate da Matriz do Programa Território da Cidadania – PTC realizadas. Forma de Cálculo: Soma dos territórios em que foi realizada plenária para debate da Matriz do PTC, que é um evento ou reunião formal anual do Colegiado Territorial com ampla participação das representações territoriais, para a apresentação e discussão dos programas e ações ofertados pelos Ministérios aos territórios e definir estratégias de acompanhamento das ações definidas como prioritárias.

04

Nome: Nº de territórios com plano territorial de desenvolvimento rural sustentável e solidário apoiado no exercício. Forma de Cálculo: Soma dos territórios com planos territoriais de desenvolvimento rural sustentável e solidário contratados mediante instrumento contratual firmado pela SDT no exercício em questão, visando à elaboração do plano em consonância com os normativos pós II Conferência Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável e Solidário – CNDRSS.

05

Nome: Nº de projetos de infraestrutura e serviços apoiados nos territórios. Forma de Cálculo: Soma dos projetos contratados no exercício em questão com recursos da ação Apoio a Projetos de Infraestrutura e Serviços nos Territórios (PROINF). (Obs.: Até 31/12/2014, a soma corresponde aos projetos empenhados, com revisão no primeiro trimestre de 2015 segundo o número de contratos firmados).

Indicadores de Resultado

06

Nome: % de territórios apoiados no exercício. Forma de Cálculo: Soma dos territórios que foram objeto/beneficiário de contratação para repasse de recursos orçamentários da SDT no exercício em questão, considerando: PROINF, convênios e outros instrumentos realizados para gestão social e inclusão produtiva, Projeto Dom Helder Câmara.

A presente análise foi realizada com base nas informações do Relatório de Gestão SE/MDA e informações adicionais fornecidas pela SDT/MDA. Dessa análise, verificou-se que a sistemática de coleta, armazenamento e utilização dos 6 indicadores possuem fragilidades, ou seja, riscos de controle i) em relação à coleta: de confiabilidade (confiabilidade das fontes dos dados utilizados para o cálculo do indicador); ii) em relação à utilização: de completude (capacidade de representar, com a maior proximidade possível, a situação que se pretende medir e de refletir os resultados das intervenções efetuadas na gestão considerando a amplitude e a diversidade de características do fenômeno monitorado). As conclusões tomadas com base nessas fragilidades estão consubstanciadas no Quadro 02.

Quadro 02 – Avaliação dos atributos dos indicadores Completude Confiabilidade Acessibilidade Economicidade


27

01 Atende Não atende Não atende Não atende 02 Atende Atende Atende Atende 03 Atende Não atende Não atende Não atende 04 Não atende Não atende Atende Não atende 05 Atende Atende Atende Atende 06 Não atende Não atende Atende Não atende

Completude: Capacidade de representar, com a maior proximidade possível, a situação que a unidade pretende medir e de refletir os resultados das intervenções efetuadas na gestão; Confiabilidade: confiabilidade das fontes dos dados utilizados para o cálculo do indicador, avaliando, principalmente, se a metodologia escolhida para a coleta, processamento e divulgação é transparente e reaplicável por outros agentes, internos ou externos à unidade; Acessibilidade: facilidade de obtenção dos dados, elaboração do indicador e de compreensão dos resultados pelo público em geral; Razoabilidade: razoabilidade dos custos de obtenção do indicador em relação aos benefícios para a melhoria da gestão da unidade.

Neste sentido foram identificadas oportunidades de melhoria e aperfeiçoamento na sistemática de coleta, armazenamento e utilização dos citados indicadores, notadamente no que diz respeito à confiabilidade das fontes dos dados utilizados para elaboração do mesmo, à consolidação e manipulação dos dados. Os resultados do presente trabalho estão consubstanciados em item específico deste Relatório. Secretaria de Agricultura Familiar – SAF/MDA. Com a finalidade de verificar a sistemática de coleta, armazenamento e utilização dos indicadores sob responsabilidade da Secretaria de Agricultura Familiar – SAF/MDA, selecionou-se os indicadores atinentes ao Programa de Assistência Técnica e Extensão Rural – Ater.

Da análise dos indicadores apresentados no Relatório de Gestão de 2014, verificou-se a inexistência de indicadores qualitativos para o programa. Consoante ao registrado no item “Resultados quantitativos e qualitativos” deste relatório, a ausência desses indicadores impossibilita a avaliação da qualidade dos serviços de Ater, da promoção do desenvolvimento rural sustentável, da promoção da melhoria da qualidade de vida dos beneficiários, do aumento de renda, entre outros objetivos do Programa.

Essa ausência se deve à falta de sistematização dos dados coletados em campo pelas entidades executoras, pelos fiscais do MDA e fiscais das empresas contratadas para subsidiar a fiscalização.

A SAF/MDA informou providências visando construir metodologia de monitoramento e avaliação de impactos da política de Ater. Porém, não apresentou indicadores de qualidade a esta Controladoria.

Quanto aos indicadores quantitativos, em especial aos valores apresentados para o número de famílias atendidas, constatou-se inconsistências nos dados apresentados pelos Relatórios de Gestão 2014 e nos dados disponibilizados pela SAF/MDA em atendimento a Solicitações de Auditoria. Tais dados divergiram, ainda, dos dados apresentados nos Relatórios de Gestão de 2012 e 2013.

Quanto à completude, que é a capacidade de representar, com a maior proximidade possível, a situação que se pretende medir e de refletir os resultados das intervenções


28

efetuadas na gestão considerando a amplitude e a diversidade de características do fenômeno monitorado, constatou-se que o indicador de famílias atendidas não apresenta qual o grau de atendimento de cada agricultor alcançado pela Ação. Portanto, mesmo que o agricultor tenha participado de apenas uma atividade do programa durante o ano, ele será computado como agricultor atendido.

Dessa forma, conclui-se pela existência de fragilidades na metodologia de coleta e sistematização dos dados sobre quantidade de agricultores familiares atendidos pelo Programa de Ater.

Por fim, considerando que para elaboração de indicadores de resultados (Índice de provimento de Ater e Índice de provimento de Ater no Plano Brasil Sem Miséria) a SAF/MDA utiliza-se dos dados de famílias atendidas, os quais se apresentaram inconsistentes, resta prejudicada a confiabilidade desses indicadores de resultados. ##/Fato##

2.4 Avaliação da Situação das Transferências Voluntárias

A avaliação da gestão das transferências de recursos visou a verificar a atuação da SE/MDA e da SDT/MDA em relação à adequabilidade dos planos de trabalho aos objetivos da ação governamental e ao acompanhamento da execução dos trabalhos (no âmbito da Ação 210X), e em relação à tempestividade da análise da prestação de contas dos convenentes ou contratados; e a tempestividade e adequação das providências quanto às Transferências nas situações “a comprovar” e “a aprovar”. A amostra para verificação dos planos de trabalho relacionados à Ação 210X baseou-se na análise de oito convênios, selecionados pelos critérios de materialidade e criticidade, no valor de R$ 10.324.755,35, o que correspondeu a 23,6% do valor total das transferências de responsabilidade da SDT/MDA durante o exercício de 2014, informados no quadro abaixo. Em relação à análise da tempestividade e adequação das providências quanto às Transferências nas situações “a comprovar” e “a aprovar”, verificou-se as informações gerenciais de todo passivo do MDA.

Transferências Voluntárias Selecionadas

Número Valor total

(R$) Planos de Trabalho*

771607 3.152.986,02 - Apoio à elaboração e qualificação do Plano Estadual de Desenvolvimento Rural Sustentável Solidário (PEDRSS), do Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável Solidário (PTDRSS) e constituição do Sistema Estadual de Desenvolvimento Rural Sustentável Solidário (SEDRSS). - Elaborar planos de desenvolvimento para 100% das comunidades e assentamentos atendidos pelo PDHC, considerando as 335 famílias atendidas selecionadas na primeira fase do PDHC e as 427 de novas famílias que passarão integrar segunda fase do projeto. - Apoio à gestão do Programa Territórios da Cidadania: contratação de serviços técnicos especializados para apoio às atividades do comitê de articulação estadual do programa territórios da cidadania; realização de oficinas territoriais de divulgação, mobilização e capacitação para gestão das ações integrantes do programa territórios da cidadania.

796216 1.628.521,85

809851 1.505.869,85

809852 971.276,11

795131 887.299,00

794367 839.287,60

796600 708.367,67

813799 631.147,25

*Os planos de trabalho dessas transferências são, em alguns casos, coincidentes, diferenciando-se em apenas a localidade. Essa característica, porém, não se apresentou relevante para a análise.


29

Após análise das metas (e submetas) dos planos de trabalho dos convênios de responsabilidade da SDT/MDA em 2014 e a relação destas com os objetivos que Ação 210X – Apoio ao Desenvolvimento Sustentável de Territórios Rurais, busca alcançar, verificou-se que há certa correlação positiva entre as mesmas. Já em relação à capacidade e à qualidade do acompanhamento e o monitoramento dessas metas, verificou-se que, apesar de a SDT não possuir um normativo próprio para essas atividades e não registrar os produtos desses trabalhos no SICONV, as várias formas de acompanhamento e monitoramento e, no caso dos convênios de custeio, a sua grande tempestividade reduzem o risco de os planos de trabalho serem descumpridos ou cumpridos inadequadamente. Além disso, pôde-se concluir, com base em atividades correlatas, análise dos relatórios de execução e com base em interlocuções com o gestor, que a capacidade operacional para o acompanhamento e o monitoramento dos planos de trabalho é baixa na SDT e regular nas Delegacias. Essa baixa capacidade pode ser considerada um fator de risco para a qualidade e a tempestividade do acompanhamento e do monitoramento dos planos de trabalho. Apesar disso, não se pode concluir que essa baixa capacidade tenha um reflexo grande o suficiente para se considerar uma impropriedade para a Administração, dado que, além das providências em andamento pela SDT com vistas a suprir essa carência de servidores, foram realizadas aprimoramentos nos planejamentos dos trabalhos, definindo prioridades das demandas, encerramento e conclusão de contratos com baixa ou nenhuma execução. Em relação à capacidade de análise das prestações de contas parciais e finais da equipe da Coordenação-Geral de Convênios da SPOA/MDA, da quantidade de servidores, da existência de procedimentos específicos formalizados, e da quantidade de análises pendentes no ESTOQUE e no PASSIVO, conclui-se por um risco alto de a quantidade de convênios com a prestação de contas atrasadas não ser reduzida a um ritmo compatível com a entrada de novos convênios. Essa situação é agravada pela ausência de procedimentos ou rotinas formalizadas de priorização de demandas e procedimentos ou rotinas de uniformização das análises, tendo em vista os riscos de perdas de conhecimento no fluxo normal de entrada/saída de servidores e na ausência de capacitações permanentes. Neste sentido foram identificadas oportunidades de melhoria e aperfeiçoamento na capacidade de análise das prestações de contas parciais e finais da equipe da Coordenação-Geral de Convênios da SPOA/MDA, seja na quantidade de servidores, na existência de procedimentos específicos formalizados, na formalização da política priorização das demandas, e da política de capacitação dos servidores. Os resultados do presente trabalho estão consubstanciados em item específico deste Relatório. ##/Fato##

2.5 Avaliação da Regularidade dos Processos Licitatórios da UJ

A fim de avaliar a qualidade dos controles internos, a regularidade dos processos licitatórios e das contratações e aquisições, bem como a avaliar o acompanhamento da execução, todos em relação a contratos de georreferenciamento, foi realizada extração de todos os contratos celebrados pelas Unidades Orçamentárias, cujo órgão superior é o MDA (49000) e relacionadas ao cadastro, georreferenciamento e/ou regularização fundiária na Amazônia Legal, conforme Quadro 01.


30

Quadro 01 – Contratos para Cadastro, Georreferenciamento e/ou Regularização Fundiária na Amazônia Legal

Número Contrato Unidade Responsável Órgão Responsável Valor do Contrato

(R$) 1122014 SERFAL/MDA INCRA 2.750.000,00 1262014 SERFAL/MDA INCRA 2.675.000,00 1282014 SERFAL/MDA INCRA 2.607.500,00 1132014 SERFAL/MDA INCRA 2.500.000,00 1222014 SERFAL/MDA INCRA 2.500.000,00 1292014 SERFAL/MDA INCRA 2.499.500,00 1112014 SERFAL/MDA INCRA 2.450.000,00 1212014 SERFAL/MDA INCRA 2.450.000,00 1252014 SERFAL/MDA INCRA 2.400.100,00 1382014 SERFAL/MDA INCRA 2.400.000,00 1272014 SERFAL/MDA INCRA 2.386.875,00 1102014 SERFAL/MDA INCRA 2.350.000,00 1232014 SERFAL/MDA INCRA 2.325.000,00

114202014 SERFAL/MDA INCRA 2.300.000,00 1162014 SERFAL/MDA INCRA 2.295.000,00 1152014 SERFAL/MDA INCRA 2.250.000,00 1172014 SERFAL/MDA INCRA 2.250.000,00 1242014 SERFAL/MDA INCRA 2.250.000,00 1202014 SERFAL/MDA INCRA 2.245.000,00 1182014 SERFAL/MDA INCRA 2.050.000,00 1192014 SERFAL/MDA INCRA 2.050.000,00 1302014 SERFAL/MDA INCRA 2.050.000,00 1322014 SERFAL/MDA INCRA 1.950.000,00 1092014 SERFAL/MDA INCRA 1.900.000,00 1332014 SERFAL/MDA INCRA 1.880.000,00 1312014 SERFAL/MDA INCRA 1.821.100,00

Fonte: SIASG/Comprasnet Além disso, verificou-se a legislação básica relativa à gestão da SERFAL/MDA na regularização fundiária na Amazônia Legal, descrita abaixo, e foram realizadas interações com a gestão da SERFAL/MDA buscando-se esclarecimentos em relação às suas competências.

� Decreto nº 7.255, de 04/08/10 - Aprova a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções Gratificadas do Ministério do Desenvolvimento Agrário - MDA, e dá outras providências;

� Decreto nº 6.812, de 03/04/09 - Aprova a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções Gratificadas do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA, e dá outras providências;

� Portaria nº 19/MDA, de 03/04/09 - Aprova os Regimentos Internos do Gabinete do Ministro, da Secretaria-Executiva, da Consultoria Jurídica, da Secretaria de Reordenamento Agrário, da Secretaria da Agricultura Familiar, da Secretaria de Desenvolvimento Territorial e das Delegacias Federais de Desenvolvimento Agrário;

� Portaria nº 20/MDA, de 08/04/09 - Aprova o Regimento Interno do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA, na forma do anexo desta Portaria;

� Lei nº 11.952, de 25/06/2009 - Dispõe sobre a regularização fundiária das ocupações incidentes em terras situadas em áreas da União, no âmbito da Amazônia Legal; altera as Leis nos 8.666, de 21 de junho de 1993, e 6.015, de 31 de dezembro de 1973; e dá outras providências;

� Decreto nº 8.273, de 26/06/2014 - Regulamenta o art. 33 da Lei nº 11.952, de 25 de junho de 2009, para renovar, por três anos, o prazo nele previsto.


31

Após a análise dessa legislação, conclui-se que, em relação às etapas relacionadas à contratação de entidades para realizar o cadastro, georreferenciamento e/ou regularização fundiária na Amazônia Legal, todas são realizadas no âmbito da SRFA/INCRA, considerando todas as etapas dos processos licitatórios e da execução dos contratos (desde o pedido de abertura do processo licitatório até a liquidação e pagamento do objeto contratado). Além disso, compete a SRFA/INCRA propor, supervisionar, controlar e acompanhar a execução desses contratos e instrumentos congêneres relativos à sua área de competência. Além disso, como pode ser verificado no Quadro 01, após levantamento das contratações realizadas em 2014 pelas Unidades Orçamentárias, cujo órgão superior é o MDA (49000) e relacionadas ao cadastro, georreferenciamento e/ou regularização fundiária na Amazônia Legal, verificou-se que todas as contratações possuíam como órgão responsável o INCRA (22201) e Unidade responsável a SRFA/INCRA (UG 133003). Dessa forma, após a análise das competências da SERFAL/MDA e da SRFA/INCRA à luz dos normativos atinentes, e ainda considerando as interações realizadas com a gestão da SERFAL/MDA, verificou-se, em razão das delegações de competência da SERFAL/MDA para a SRFA/INCRA, assim como a partir das informações sobre as contratações ocorridas no exercício de 2014, que o escopo da presente ação de controle no âmbito da SERFAL/MDA restou prejudicado. Os resultados desta avaliação estão consubstanciados em item específico deste Relatório ##/Fato##

2.6 Avaliação do Cumprimento das Recomendações da CGU

A análise do cumprimento das recomendações da CGU se restringiu à análise do Plano de Providências Permanentes e da quantidade de recomendações atendidas e pendentes de atendimento. Assim, não houve análise sobre os controles internos de acompanhamento das recomendações da CGU. Secretaria Executiva do MDA – SE/MDA Com a finalidade de efetuar análise qualitativa do atendimento às recomendações da CGU, selecionaram-se as recomendações abaixo, de acordo com os seguintes critérios: relevância e relação direta com falhas estruturais da unidade auditada. Relatório nº 201407144 (Achados de Auditoria nº 201407144) – Gestão 2013 Item (1.1.2.1): Ausência, no âmbito do MDA, de procedimentos e rotinas de avaliação dos resultados quantitativos e qualitativos da Ação "Aquisição de Máquinas e Equipamentos para Recuperação de Estradas Vicinais para Municípios com Até 50.000 Habitantes", especialmente quanto à ausência de indicadores de gestão que os monitorem. Recomendação 001: Definir por meio de normativos as atribuições dos responsáveis pela gestão e coordenação da Ação PAC Equipamentos, no âmbito do MDA, e definir, por meio de normativos e/ou manuais, de forma a sistematizar, os procedimentos, as rotinas, as etapas e os indicadores de gestão utilizados no acompanhamento/monitoramento e na avaliação dos resultados quantitativos e


32

qualitativos da Ação, no âmbito do MDA, especialmente quanto ao uso e a manutenção dos equipamentos, à quantidade e à qualidade das obras e/ou serviços realizados, e aos impactos para o público alvo. Posição da CGU: Não atendido, pois o envio de uma proposta de reestruturação regimental e organizacional do MDA faz parte do processo da definição das atribuições dos responsáveis pela gestão e coordenação da Ação PAC Equipamentos, e não responde pelo fim em si mesmo. Assim, até que essa definição esteja formalmente estabelecida, a Administração carecerá de responsáveis pelo Programa, que possuam entre outras, atribuições como o acompanhamento/monitoramento e a avaliação dos resultados quantitativos e qualitativos da Ação, no âmbito do MDA. Item (1.1.4.1): Ausência ou deficiência, por parte do Ministério do Desenvolvimento Agrário, na documentação utilizada para o planejamento dos eventos realizados no âmbito dos Contratos nº 04/2011 e 05/2011, resultantes do Pregão Eletrônico nº 30/2011. Recomendação 001: Revisar o fluxo interno para a requisição da organização de eventos, contemplando, no mínimo, a seguinte documentação: - Documento expedido pela área finalística contendo a justificativa e a motivação para a realização do evento, com um rol mínimo de informações acerca do evento a ser realizado, tais como objetivo geral, público-alvo, local, data, horário, número de participantes e programação; - Ordem de Serviço formulada pela área técnica ? ASCOM, dirigida à Contratada, discriminando os equipamentos, produtos e os serviços a serem demandados para a realização do evento, de acordo com a complexidade e as demandas inerentes a sua execução, levando em conta os itens possíveis de serem solicitados da Ata de Registro de Preços; - Documento expedido pela área finalística e pelas demais áreas que participaram do processo de planejamento do evento, aprovando o orçamento apresentado pela contratada. Posição da CGU: Atendido. Após formalização do Manual de Procedimentos de Eventos por meio do Boletim de Serviço Extraordinário nº 177-2/2014, de 22/10/2014, o fluxo interno foi devidamente revisado para dirimir o risco de a requisição da organização de eventos ser a causa de impropriedades e/ou irregularidades na execução dos eventos. Relatório nº 201407144 (Achados de Auditoria nº 201407768) – Gestão 2013 Constatação (1.1.4.1): Fragilidades no acompanhamento e monitoramento das transferências voluntárias concedidas: existência de 495 Convênios/Contratos de Repasse na situação de "a comprovar" encerrados há mais de 60 dias e de 104 Convênios/Contratos de Repasse na situação de "a aprovar" encerrados há mais de 120 dias. Recomendação 001: Instituir rotinas (com definição de responsáveis, atribuições, fluxos, instâncias revisoras, etc) para assegurar o efetivo monitoramento da atuação da Caixa Econômica Federal na gestão de Contratos de Repasse sob sua responsabilidade, especialmente quanto à tempestividade das diligências a serem efetuadas junto às convenentes, com a devida atualização do registro dos Contratos de Repasse no SICONV.


33

Recomendação 002: Apresentar plano de ação contendo cronograma com etapas e prazos para sanear o estoque de Contratos de Repasse encerrados, garantindo a sua efetivação, sem prejuízo de cumprir a recomendação do item 1.1.3.2 do Relatório de Auditoria nº 201305782, quanto aos resultados do Plano de Ação produzido pela CAIXA para sanear o estoque de Contratos de Repasse conforme Ofício 57/2012/SE-MDA. Posição CGU: Essas recomendações estão sendo monitoradas por este Órgão de Controle Interno e serão consideradas atendidas quando ocorrer o cumprimento de todas as etapas do cronograma apresentado pela unidade examinada. Sem o atendimento dessas etapas, a unidade permitirá que a demanda pelas análises das prestações de contas sofram o risco de atrasos danosos para a Administração. Secretaria de Desenvolvimento Territorial – SDT/MDA Com a finalidade de efetuar análise qualitativa do atendimento às recomendações da CGU, selecionaram-se as recomendações abaixo, de acordo com os seguintes critérios: relevância e relação direta com falhas estruturais da SDT/MDA. Relatório nº 201305782 (Auditoria Anual de Contas – SDT/MDA) – Gestão 2012 Item (1.1.3.2): Fragilidades no acompanhamento e monitoramento das transferências voluntárias concedidas, tais como: existência de 603 Convênios/Contratos de Repasse na situação de "a comprovar" encerrados há mais de 60 dias; 108 Convênios/Contratos de Repasse na situação de "a aprovar" encerrados há mais de 120 dias; e 40 Convênios/Contratos de Repasse encerrados, mas com saldo a liberar. Recomendação 001: Monitorar a execução do Plano de Ação produzido pela Caixa para sanear o estoque de Contratos de Repasse encerrados, garantindo a sua efetivação, informando a esta Controladora os resultados alcançados. Posição da CGU: Essa recomendação está sendo monitorada por este Órgão de Controle Interno e será considerada atendida quando ocorrer o saneamento de todos os contratos de repasse encerrados, e a apresentação do resultado do monitoramento da execução do Plano de Ação produzido pela Caixa. Sem o atendimento desse monitoramento, a unidade permitirá o risco de a demanda das análises das prestações de contas permanecer em atraso, situação considerada danosa para a Administração. Secretaria de Reordenamento Agrário – SRA/MDA A presente avaliação buscou verificar a adequada e oportuna implementação das recomendações decorrentes de ações de controle realizadas nos Programas de responsabilidade da Secretaria de Reordenamento Agrário (SRA/MDA). A metodologia consistiu na análise das informações registradas no Plano de Providências Permanente (PPP) vinculado à Unidade Jurisdicionada (UJ). Assim, verificou-se que durante o exercício de 2014 foram expedidas 19 (dezenove) recomendações pela CGU à SRA/MDA, sendo 16 (dezesseis) no âmbito do Programa Nacional de Crédito Fundiário (PNCF) e 3 (três) no âmbito do Programa Cadastro de Terras e Regularização Fundiária no Brasil. Acrescenta-se, ainda, a existência de 4


34

(quatro) recomendações pendentes de exercícios anteriores, sendo 3 (três) relacionadas ao PNCF e 1 (uma) relacionada ao Programa Cadastro de Terras, as quais foram tratadas no Relatório de Auditoria nº 201407144, respectivamente, Achados de Auditoria nº 201407186 e 201407184. Da análise do PPP verificou-se que as medidas adotadas pelo gestor não foram suficientes para elidir 5 (cinco) recomendações, as quais estão registradas no Plano de Providências da UJ na situação de reiteradas em razão da expiração do prazo para implementação. Dessas reiterações, 4 (quatro) recomendações referem-se ao PNCF e 1 (uma) recomendação refere-se ao Programa Cadastro de Terras. Em relação às demais, verificou-se que 6 (seis) recomendações estão com prazo para implementação até dezembro/2015, sendo 4 (quatro) do PNCF e 2 (duas) do Programa Cadastro de Terras. Do total de 23 (vinte e três) recomendações constantes do PPP da SRA/MDA em 31/12/2014, verificou-se que 12 (doze) foram consideradas atendidas, ou seja, 52%. Portanto, 48% das recomendações expedidas à UJ estão pendentes de implementação, ou em razão da ausência de efetividade das providências adotadas, ou em razão dos prazos acordados e/ou prorrogados. Dessa forma, em que pese os esforços para atendimento às recomendações expedidas pela CGU, concluiu-se que as providências adotadas ou a manifestação/justificativas do gestor não foram consideradas suficientes para sanar as constatações nos prazos acordados. Os resultados da presente análise estão registrados em itens específicos deste Relatório. Secretaria de Agricultura Familiar – SAF/MDA. Com a finalidade de efetuar análise qualitativa do atendimento às recomendações da CGU, selecionaram-se as recomendações abaixo, de acordo com os seguintes critérios: relevância e relação direta com falhas estruturais da unidade auditada. Relatório de Auditoria n° 201203339 – Gestão 2011 Constatação 31: Fragilidades no Sistema de Controle Interno da Unidade, relacionadas aos componentes Ambiente de Controle, Avaliação de Riscos e Monitoramento. Recomendação: Aprimore o Sistema de Controle da Unidade, iniciando estudos de forma a:a) Mapear os Processos Críticos existentes na UJ; b) Avaliar os Riscos associados a cada um desses Processos identificados;c) Instituir procedimentos de controle para a minimização dos riscos identificados;d) Instituir Sistema de Avaliação/Monitoramento sobre os Procedimentos de Controle instituídos. Posição CGU: Atendida. Constatação 29: Fragilidades na estrutura de controles internos administrativos instituídos para a operacionalização da ação Garantia-Safra Recomendação: Desenvolver indicadores de desempenho, de forma a possibilitar acompanhamento da Ação e auxiliar na tomada de decisões gerenciais.


35

Posição CGU: Pendente de atendimento, com prazo (26/06/2015) expirado. A Unidade inseriu no Sistema de Verificação de Perdas do Garantia-Safra as datas previstas e realizadas desde a emissão de solicitação de vistoria até a data em que o benefício se torne disponível para os beneficiários. Informou, ainda, que está disponível a opção de desagregação entre as diversas fases do processo, de forma que seja possível identificar a contribuição de cada uma das fases na composição dos prazos entre a solicitação de vistoria e a disponibilidade de pagamento do Garantia-Safra. Resta, pois, a elaboração/implementação do indicador de tempestividade.

Após a realização da reunião de busca conjunta de soluções, a SAF/MDA propôs continuidade das tratativas entre a Coordenação Geral do Garantia-Safra (CGGS) e a CGU para entendimento definitivo de como deve ser elaborado o indicador de tempestividade. A efetiva implementação da recomendação será monitorada mediante o PPP.

Relatório nº 201407144 (Achados de Auditoria nº 201407188) – Gestão 2013 Constatação (1.1.2.2): Inadequação e insuficiência de indicadores de eficácia e de eficiência para o monitoramento/acompanhamento e a avaliação dos resultados quantitativos e qualitativos, e ausência de normatização para o processo de elaboração, utilização e divulgação desses indicadores. Recomendação 001: Estabelecer os indicadores de gestão necessários e suficientes para se avaliar os resultados quantitativos e qualitativos da gestão do Programa Garantia-Safra, em relação à eficiência e à eficácia, especialmente das cinco etapas indicadas nesta constatação, no sentido de obter informações sobre o processo de cadastro dos agricultores, de adesão dos municípios e estados, e de análise das regiões de risco.

Posição CGU: Monitorando. O prazo se encerra em 28/08/2015. A Coordenação-Geral do Garantia-Safra – CGGS/SAF/MDA informou a participação em curso sobre construção de indicadores de desempenho, no período de 27 a 30/04/2015, ofertado pelo Tribunal de Contas da União. Ademais, Encaminhou a esta CGU proposta inicial de indicadores de desempenho. Embora a Unidade tenha adotado tais providências, não se verificou o atendimento da recomendação, qual seja a elaboração dos indicadores.

Após a realização da reunião de busca conjunta de soluções, a SAF/MDA informou, mediante o Ofício n° 596/2015/GAB/SAF, o que segue:

“(...) A Nota técnica com proposta inicial de indicadores de desempenho encaminhada pela Coordenação-Geral do Garantia-Safra – CGGS/SAF/MDA teve como objetivo verificar junto a CGU se os indicadores propostos atendiam a recomendação de: Estabelecer os indicadores de gestão necessários e suficientes para se avaliar os resultados quantitativos e qualitativos da gestão do Programa Garantia-Safra, em relação à eficiência e à eficácia, especialmente das cinco etapas indicadas nesta constatação, no sentido de obter informações sobre o processo de cadastro dos agricultores, de adesão dos municípios e estados, e de análise das regiões de risco. O entendimento da SAF até o presente momento é de aguardar a avaliação da CGU a respeito dos indicadores propostos.”.


36

Posição CGU após manifestação da Unidade: A CGU analisará se os indicadores propostos pela SAF/MDA atendem à recomendação. No entanto, o efetivo atendimento da recomendação apenas ocorrerá após a instituição destes indicadores, que será monitorado mediante PPP. Recomendação 002: Definir, por meio de normativos e/ou manuais, de forma a sistematizar, os procedimentos, rotinas, papéis e responsabilidades pela elaboração, utilização e divulgação dos indicadores de gestão do Programa Garantia-Safra. Posição CGU: Pendente de atendimento. Conforme informado pela SAF/MDA, a finalização desta etapa depende do término da etapa anterior (estabelecimento de indicadores de gestão), quando se consolidará um manual com os procedimentos e rotinas da elaboração dos indicadores. Constatação (1.1.3.2): Fragilidades nos critérios de elegibilidade dos participantes inscritos no Garantia-Safra ensejando pagamentos indevidos a 11.562 beneficiários. Morosidade na adoção de providências efetivas para ressarcimento ao erário e responsabilização dos agentes que deram causa aos pagamentos indevidos. Recomendação 001: Adotar efetivas providências para a quantificação dos prejuízos, apuração de responsabilidade e ressarcimento ao Fundo Garantia-Safra dos valores pagos indevidamente aos 11.562 beneficiários identificados mediante cruzamentos de bases de dados realizados pela CGU e informados ao gestor em fevereiro de 2012. Posição CGU: Monitorando. O prazo se encerra em 24/08/2015. A Unidade elaborou a Portaria n° 66, de 29 de setembro de 2014, que estabelece a Secretaria da Agricultura Familiar – SAF como o órgão executivo do Garantia-Safra, normas e procedimentos para restituição de valores pagos indevidamente e para a gestão do Garantia-Safra de que trata a Lei nº 10.420, de 10 de abril de 2002, e dá outras providências, e a Portaria nº 6, de 23 de janeiro de 2015, que disciplina os procedimentos operacionais destinados à restituição de Benefícios Garantia-Safra pagos indevidamente e dá outras providências. Informou a realização de análise e ajustes da minuta de conteúdo para a notificação aos aderidos com indícios de irregularidade, indicados pela CONJUR, em 22/06/2014. Informou, ainda, a realização de mais uma reunião com a Caixa Econômica Federal, dia 03/06/2015, para estabelecer rotina para a emissão de boletos com o objetivo de reaver recursos do Fundo Garantia-Safra pagos indevidamente. Em que pese a adoção dessas providências pela Unidade, não foram implementadas providências efetivas para a quantificação do dano ao Fundo Garantia-Safra, apuração de responsabilidades e ressarcimento, ainda que transcorridos 3 anos da ciência do fato pelo gestor. Após a realização de reunião de busca conjunta de soluções, a SAF/MDA apresentou as seguintes informações: “Entendemos que todas as ações realizadas pela SAF tiveram e tem como objetivo atender a recomendação da CGU quanto a Adotar efetivas providências para a quantificação dos prejuízos, apuração de responsabilidade e ressarcimento ao Fundo Garantia-Safra dos valores pagos indevidamente aos 11.562 beneficiários identificados mediante cruzamentos de bases de dados realizados pela CGU e informados ao gestor em fevereiro de 2012.


37

A SAF pagará R$ 10,55 (dez reais e cinquenta e cinco centavos) por cada correspondência encaminhada para os beneficiários com indício de inelegibilidade. Serão encaminhadas, pelo menos, 3 notificações pela CEF. Por essa razão temos realizado reuniões, SAF e CEF para tratar, entre outras (sic) temas, de: a) Qualidade do cadastro (endereço) de beneficiários a partir do qual serão enviados os boletos. b) Apresentação/implementação de proposta para complementação do endereço dessas pessoas. c) Definição da forma de atualização dos valores a serem cobrados. d) Emissão dos boletos com o motivo da cobrança. e) Tarifas sobre serviços adicionais. f) Prazo de vencimento dos boletos considerando as portarias 66 e 6. g) Como fazer a atualização monetária uma vez que a safra 2009/2010 foi sacada em 4 parcelas distintas. h) Como se dará o encaminhamento das notificações em caso de deferimento, indeferimento nos momentos da defesa e do recurso em caso de indeferimento da defesa. i) Procedimento para safristas sem endereço cadastrado. j) Rotina de controle: lista de beneficiários que receberam a notificação e outros controles necessários ao monitoramento da SAF. Ainda, neste mês de agosto, a CEF encaminhará notificação e boletos para os beneficiários com indícios de inelegibilidade do Estado de Sergipe; até setembro, encaminhará para os estados de Alagoas e Maranhão; para os demais estados, caso não haja nenhum problema, todos os demais receberão as notificações e os boletos. Segue em anexo (Anexo II) planilha que mostra o trabalho da Caixa Econômica Federal em quantificar o valor devido ao garantia safra já com a taxa Selic.”. Posição CGU após a manifestação da Unidade: Monitorando. Embora a SAF/MDA tenha informado a adoção de novas providências, registra-se que o atendimento da recomendação se dará pela implementação de providências efetivas para a quantificação do dano ao Fundo Garantia-Safra, apuração de responsabilidades e ressarcimento. O acompanhamento será realizado mediante o PPP. Recomendação 002: Apurar responsabilidades pela morosidade na adoção de providências para quantificação do dano ao Fundo Garantia-Safra e respectivas medidas para efetivar as devidas cobranças Posição CGU: Monitorando. O prazo se encerra em 24/08/2015. Embora a SAF/MDA tenha se manifestado no sentido de que não houve inércia (morosidade) na adoção de providências para quantificação do dano ao Fundo Garantia-Safra e respectivas medidas para efetivar as devidas cobranças, reitera-se o entendimento desta Controladoria quanto à pertinência de abertura de procedimento para realizar a referida apuração, considerando os fatos registrados no Relatório de Auditoria n° 201407144 (Achados de Auditoria n° 201407188 – Constatação n° 1.1.3.2). Após a realização de reunião de busca conjunta de soluções, a SAF/MDA apresentou as seguintes informações:


38

“Entendemos que todas as ações realizadas pela SAF tiveram e tem como objetivo atender a recomendação da CGU conforme já explicitado em diversos documentos. Mantemos o entendimento que não houve inércia (morosidade) na adoção de providências para quantificação do dano ao Fundo Garantia-Safra e respectivas medidas para efetivar as devidas cobranças. Inicialmente, com concordância da CGU, o caminho trilhado para recuperar os valores pagos com indícios de irregularidade foi de encaminhar inúmeros ofícios para as prefeituras, entidades emissoras de DAP e conselhos municipais para que nos informasse se procediam as irregularidades dentro de determinado prazo; depois verificando o baixo retorno dos ofícios enviados, em combinação com a CGU, decidimos encaminhar mais ofícios com mais prazo para manifestação das prefeituras entidades emissoras de DAP e conselhos municipais e, mais uma vez, além de termos um baixo retorno, as instituições que responderam não forneceram informações conclusivas sobre os indícios de irregularidade. A SAF sem ter certeza de que todos os beneficiários haviam tomado conhecimento sobre a necessidade de nos informar, via prefeitura, se procedia o indício de irregularidade, resolveu arquivar os primeiros procedimentos e publicar portarias que dessem conta de orientar como proceder nesses casos, com o objetivo de atender os princípios da ampla defesa e do contraditório, expressos nas portarias n° 66 e 6. Pelo exposto acima, a SAF fez procedimentos cuidadosos e responsáveis. Desta forma, mantemos o posicionamento de que não houve morosidade, inércia no trato desta questão e, sim, muito trabalho realizado. As providências para quantificação já estão sendo, devidamente, realizadas pela CEF que foi contratada para realizar tal procedimento.”. Posição CGU após manifestação da Unidade: Mantém-se o entendimento exarado no item “Posição CGU” anterior, qual seja: “Embora a SAF/MDA tenha se manifestado no sentido de que não houve inércia (morosidade) na adoção de providências para quantificação do dano ao Fundo Garantia-Safra e respectivas medidas para efetivar as devidas cobranças, reitera-se o entendimento desta Controladoria quanto à pertinência de abertura de procedimento para realizar a referida apuração, considerando os fatos registrados no Relatório de Auditoria n° 201407144 (Achados de Auditoria n° 201407188 – Constatação n° 1.1.3.2)”. Ainda em relação às recomendações da CGU, no que tange aos trabalhos de Auditoria Anual de Recursos Externos, verificou-se que em 2014 existiam 41 recomendações sobre o Projeto de Cooperação Técnica – PNUD/BRA/11/009. A SAF/MDA adotou medidas suficientes para atendimento de 18 recomendações (43,9%). Por fim, registra-se que o Plano de Seguimento das recomendações decorrentes da Auditoria Anual de Recursos Externos no Projeto PNUD/BRA/11/009, gestão 2014, estão em análise por esta CGU. ##/Fato##

2.7 Avaliação do Cumprimento das Determinações/Recomendações do TCU

No exercício de 2014, o Tribunal de Contas da União – TCU não proferiu acórdãos dirigidos à Unidade auditada e aos Programas que foram escopo da presente auditoria, com determinação expressa para exame e acompanhamento por esta Controladoria-Geral da União. Em que pese a inexistência dessa determinação, em reunião realizada entre membros da DRDAG/DR/SFC/CGU-PR e da SECEXAMB/TCU com vistas a


39

definir as estratégias e o escopo da auditoria de gestão a ser feita pela CGU para certificação das contas do exercício 2014, restou acordado o acompanhamento do Acórdão TCU n° 2.395/2013 – Plenário por esta CGU, o qual a análise consta de item específico deste Relatório de Auditoria. ##/Fato##

2.8 Avaliação do CGU/PAD

Por meio da avaliação do Relatório de Gestão, de informações prestadas pelo gestor, da relação dos processos disciplinares instaurados e da extração da relação de processos cadastrados no sistema CGU-PAD, verificou-se que a unidade auditada cadastrou os processos disciplinares administrativos instaurados em 2014 no Sistema CGU-PAD.

Entretanto, constatou-se o descumprimento do prazo previsto no art. 1º, § 3º, da Portaria CGU 1.043/2007, que determina que “As informações deverão ser registradas no CGU-PAD no prazo máximo de 30 (trinta) dias, a contar da ocorrência do fato ou ato de que tratam” para os seguintes processos:

Quadro: Processos inseridos no Sistema CGU-PAD em atraso

Número do Processo Data do Ato Instaurador Data de inserção no Sistema CGU-PAD

55000.000142/2013-91 28/01/2013 19/03/2013

55000.002673/2014-08 09/10/2014 05/02/2015

55000.002771/2014-37 28/11/2014 05/03/2015

55000.001940/2014-11 14/10/2014 03/02/2015

55000.001205/2013-27 31/03/2014 05/08/2014

55000.002716/2013-66 28/01/2014 30/05/2014 Fonte: Sistema CGU-PAD. Instada a se manifestar sobre esse descumprimento, a Unidade informou, por meio do Ofício n° 119/2015/ASS/GM-MDA, de 29/07/2015, que nos períodos nos quais houve descumprimento do prazo para inserção dos processos no sistema CGU-PAD não havia no MDA uma “Coordenação de Processos Administrativos Disciplinares”, nem pessoa habilitada, capacitada e qualificada para a inserção e atualização de todos os processos no sistema. Informou, ainda, a criação da referida Coordenação, bem como a priorização da inserção e atualização de todos os processos administrativos disciplinares que não haviam sido cadastrados desde o ano de 2006. ##/Fato##

3. Conclusão

Eventuais questões formais que não tenham causado prejuízo ao erário, quando identificadas, foram devidamente tratadas por Nota de Auditoria e as providências corretivas a serem adotadas, quando for o caso, serão incluídas no Plano de Providências Permanente ajustado com a UJ e monitorado pelo Controle Interno. Tendo sido abordados os pontos requeridos pela legislação aplicável, submetemos o presente relatório à consideração superior, de modo a possibilitar a emissão do competente Certificado de Auditoria.


40

_______________________________________________

Achados da Auditoria - nº 201503487 1 Agricultura Familiar

1.1 Assistência Técnica e Extensão Rural para Agricultura Familiar

1.1.1 EFETIVIDADE DOS RESULTADOS OPERACIONAIS

1.1.1.1 CONSTATAÇÃO

O MDA não possui banco de dados estruturado com as informações coletadas em campo pelas entidades executoras, o que prejudica o processo de retroalimentação do Programa de Ater. Fato

Considerando o escopo desta Auditoria Anual de Contas, delimitado junto ao Tribunal de Contas da União – TCU, mormente quanto aos resultados quantitativos e qualitativos da Ação 210O – Assistência Técnica e Extensão Rural para a Agricultura Familiar, que prevê a avaliação do Sistema Siater, esta CGU optou pela incorporação dos resultados dos trabalhos de Auditoria de Avaliação dos Resultados – ARG do Programa Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural – Pronater, realizados no exercício de 2014, cujo objetivo foi analisar o processo de acompanhamento e fiscalização do Pronater, e culminou no Relatório de Auditoria n° 201412519, o qual foi encaminhado à Secretaria de Agricultura Familiar – SAF/MDA em 15/07/2015, por meio do Ofício nº 16396/2015/DRDAG/SFC/CGU-PR.

Consoante ao disposto no item 1.1.1.8 do Relatório de Auditoria n° 201412519, o Siater, sistema utilizado para monitoramento à distância da ação, foi planejado para ter oito módulos, quais sejam, de credenciamento, de chamada pública, de execução, de pagamentos, de fiscalização, de formação de técnicos, de relatórios e de monitoramento e avaliação. Porém, atualmente estão em funcionamento apenas dois módulos, o de credenciamento e o de monitoramento dos contratos.

Nas chamadas de Sustentabilidade e do Plano Brasil Sem Miséria é utilizado também o sistema Siga Livre, que permite a inserção dos dados levantados e das atividades desenvolvidas em campo no âmbito do contrato, que em parte equivale ao módulo de execução do Siater.

No entanto, em relação aos demais contratos, em que pese haver previsão nas chamadas públicas de que “Todas as atividades realizadas exigirão sistematização de dados e elaboração de documentos em meio eletrônico, utilizando softwares e equipamentos eletrônicos indicados pelo MDA, quando for o caso”, atualmente, o MDA não exige que as empresas executoras sistematizem os dados levantados em campo - identificação da Unidade de Produção Familiar - UPF (Diagnóstico), projetos e acompanhamentos realizados pelos técnicos (Laudos) e avaliações realizadas pelos beneficiários – e repassem ao Ministério. Tal fato prejudica o grau de confiabilidade dos fiscais do MDA ao atestar a efetiva realização dos serviços pelas entidades executoras.

Consequentemente e conforme já mencionado no presente relatório, o MDA não possui banco de dados estruturado com as informações coletadas em campo pelas entidades


41

executoras, o que prejudica o caráter continuado que deve ter a política de Ater de acordo com a Lei 12.188/2010, pois atualmente os contratos têm vigência de 1 a 3 anos e, no caso de novos serviços contratados na mesma região, o trabalho desenvolvido (dados sobre beneficiários, dados sobre a produção na região, projetos técnicos desenvolvidos, etc) pela entidade contratada anteriormente não estarão disponíveis ao MDA ou à nova contratada para o desenvolvimento das ações. Constatou-se, também, que não há módulo no Siater para inserção e sistematização dos dados levantados em campo pelos fiscais do MDA quanto à identificação dos beneficiários, satisfação dos usuários e qualidade dos serviços prestados, compondo assim banco de dados sobre o histórico da prestação dos serviços pelas entidades executoras. Dessa forma, em que pese os fiscais aplicarem questionários em campo aos técnicos e aos beneficiários, tais dados não são tabulados e sistematizados, sendo o produto do trabalho de fiscalização in loco um relatório que é armazenado em meio físico, contendo impropriedades e irregularidades encontradas. Mesmo eventuais atrasos, glosas e multas aplicadas, não são arquivados em bancos de dados. Dessa forma, o gestor não possui banco de dados sobre o histórico da prestação dos serviços pelas entidades executoras, que poderia possibilitar melhorias na qualidade dos serviços de Ater contratados, fornecendo dados para avaliação da capacidade técnica das entidades executoras em novas chamadas públicas. ##/Fato##

Causa

Fragilidades no sistema informatizado do MDA – SIATER, para acompanhamento e fiscalização da ação. ##/Causa##

Manifestação da Unidade Examinada

Instado a se manifestar sobre a ausência de banco de dados das informações coletadas em campo, o gestor informou, por meio do Ofício nº 137/2015/GAB/SAF:

“Os dados pormenorizados de diagnóstico das famílias em contratos que não utilizaram o Sig@livre Sustentável nem o Sig@livre-BSM não constam em banco de dados específico. O DATER/SAF, em 2013, elaborou um plano de trabalho com a Coordenação Geral de Modernização e Informática (CGMI) e gerenciado pela Secretaria Executiva do Ministério, para o desenvolvimento de um módulo para inserção e tabulação de informações obtidas junto aos beneficiários (tais como diagnóstico, projetos, laudos, etc) que seria dentro do próprio SIATER, evitando assim, que os usuários utilizassem dois sistemas paralelos. Além disso, sendo um único sistema as informações utilizadas poderiam ser trabalhadas em conjunto com informações dos demais módulos, como da execução contratual.

O planejamento do módulo foi concebido para abranger todas as chamadas públicas, oferecendo uma flexibilidade para, dentro de uma plataforma, servir para quaisquer temáticas com a inserção ou exclusão de quesitos específicos, o que não é possível utilizando a plataforma sig@livre. O módulo também ofereceria relatórios aos usuários e não teria uma sequência pré-definida e rígida, como a que existe no SIGA LIVRE, que obstaculiza opções de chamadas públicas concebidas sobre as diretrizes apontadas pela Conferência Nacional de ATER e pelo Comitê de ATER do CONDRAF. Contudo, esse projeto ainda não foi concluído e o módulo não está operacional.

Dessa forma não há banco de dados disponível com informações pormenorizadas coletadas junto aos beneficiários das chamadas públicas que não utilizaram o SIGA LIVRE – BSM. Disponibilizamos no anexo a base de dados do SIATER, que nos fornece


42

algumas informações dos beneficiários diagnosticados, como nome, CPF, idade, sexo, localização (Município/UF), empresa que prestou o serviço, técnico contratado, data da realização da atividade, etc.”.

Ainda, em relação ao controle à distância da ação quanto ao trabalho executado em campo pelas entidades executoras, o gestor justificou, por meio do mesmo Ofício:

“O Sig@livre-BSM possui uma grande quantidade de travas e verificações (considerado muitas vezes entraves não adequados à realidade dos beneficiários, das atividades produtivas do publico da extrema pobreza, da safra, etc) que minimizam os erros de digitação e não preenchimento do sistema. Como a transmissão de dados de cada técnico é feita artesanalmente (cada transmissão é chamada de “back-up”), e guardado em banco de dados local, estes não ficam disponíveis aos fiscais. A qualidade dos dados nos “back-ups” é parte garantida pelo sistema, e parte verificada pela equipe do DATER. Quando há informações discrepantes detectadas, é solicitada correção à instituição.

O fiscal, quando da fiscalização “in loco”, deve realizar a observação e análise dos formulários produzidos pelo trabalho de ATER contratado. Assim, de forma amostral, o fiscal deve verificar a coerência das informações levantadas com a realidade que ele observa. Esse procedimento é válido tanto para a verificação dos atestes quanto para os documentos produzidos, tais como os diagnósticos.”.

Quanto ao banco de dados do ministério sobre o histórico da prestação de contas das entidades executoras, o gestor esclareceu, por meio do Ofício nº 138/2015/GAB/SAF:

“O sistema eletrônico SIATER é o sistema que coleta os dados de prestação de contas das entidades executoras do PRONATER, para fins de acompanhamento e de pagamento. Nele estão os registros de cada uma das execuções, tipo de atividade, quantidade de beneficiários e valores, que são avaliados pelos fiscais para fins de liquidação de despesa, conforme Lei 12.188/2010, Decreto 7.215/2010 e Portaria MDA 136/2011.

Lei 12.188/2010 (Grifo nosso):

Art. 22. Para fins de acompanhamento da execução dos contratos firmados no âmbito do Pronater, as Entidades Executoras lançarão, periodicamente, em sistema eletrônico, as informações sobre as atividades executadas, conforme dispuser regulamento.

Art. 23. Para fins de liquidação de despesa, as Entidades Executoras lançarão Relatório de Execução dos Serviços Contratados em sistema eletrônico, (...)

Decreto 7.215/2010 (Grifo nosso):

Art. 7º Os beneficiários do PRONATER deverão atestar o recebimento dos serviços de assistência por meio de formulário próprio numerado e devidamente assinado pelo agricultor familiar ou representante legal do empreendimento familiar rural.


43

Parágrafo único. O formulário previsto no caput, após assinatura, deverá ser encaminhado eletronicamente pela Entidade Executora, facultando-se a utilização de digitalização, para fins de elaboração do Relatório de Execução dos Serviços Contratados, a ser definido pelos órgãos responsáveis pela implementação do PRONATER.

Portaria MDA nº 136/2011 (grifo nosso):

Art. 2º Para efeito desta Portaria, conceitua-se:

(...) IV - sistema informatizado de ATER - Siater: Sistema Eletrônico Oficial, criado pelo MDA, para credenciamento das entidades executoras do Pronater, gestão, controle e acompanhamento de contratos;

O Banco de dados é gerenciado pela CGMI/SPOA (Coordenação Geral de Modernização e Informática). Segue em anexo a documentação e banco de dados do SIATER.” Por meio do Ofício nº 608/2015/GAB/SAF, de 17/08/2015, que apresentou Plano de Seguimento para recomendações do Relatório de Auditoria nº 201412519, o gestor informou que será implementado o seguinte, quanto à recomendação 01:

“Será elaborado um plano de ação para desenvolvimento dos aplicativos (um por chamada) a ser utilizado, envio de comunicação aos contratados para preenchimento das informações, elaboração de manual de orientações para preenchimento do mesmo, fluxo de encaminhamento das informações e mecanismos para sistematização, controle e tabulação das informações.”

Quanto à recomendação 02, informou:

“DATER/SAF e CGMI/SPOA construíram um cronograma conjunto de ações para efetivação desse módulo. ”.

Por fim, para a recomendação 03:

“Quando da finalização dos aplicativos para coleta de dados de beneficiários e sua disponibilização, o Manual de Acompanhamento dos Contratos de Ater será revisado, incorporando essa situação, bem como outros aspectos da fiscalização.”. ##/ManifestacaoUnidadeExaminada##

##/ManifestacaoUnidadeExaminada##

Análise do Controle Interno

De acordo com justificativa do gestor, o sistema Siga Livre possui deficiências que inviabilizam sua utilização nas chamadas públicas. Ainda, o Siater não atende integralmente as necessidades de tecnologia de informação do gestor, tornando-se importante fragilidade no processo de fiscalização tanto à distância, quanto in loco. Por fim, também não foram implementadas medidas saneadoras para a problemática enquanto não é desenvolvido sistema adequado ou atualizado o Siater, de modo que contenha todas as funcionalidades necessárias, o que tem resultado em perda das informações coletadas nos contratos em andamento. As providências adotadas pela


44

Unidade para sanear os fatos apontados serão monitoradas mediante Plano de Providências Permanente. ##/AnaliseControleInterno##

Recomendações: Recomendação 1: Exigir o lançamento das informações coletadas em campo pelas entidades executoras em todos os contratos em sistema alternativo enquanto não é concluído o módulo no Siater(Por exemplo: Access, Excel). Recomendação 2: Construir módulo no Siater para inserção de dados levantados em campo pelas entidades executoras - caracterização das UPF, registro de projetos e acompanhamentos realizados pelos técnicos e avaliações dos beneficiários e pelos fiscais em todas as chamadas. Recomendação 3: Adequar o Manual de Acompanhamento de Contratos de Ater, implementando na rotina de monitoramento à distância a verificação quanto ao preenchimento de informações de campo - identificação da Unidade de Produção Familiar - UPF (Diagnóstico), projetos e acompanhamentos realizados pelos técnicos (Laudos) e avaliações realizadas pelos beneficiários. 1.1.1.2 CONSTATAÇÃO

Ausência de indicador para quantificação de iniciativa da Ação 210O, constante do Plano Nacional de Agroecologia e Produção Orgânica - Planapo e insuficiência de providências para cumprimento de duas iniciativas do plano. Fato

Por meio do Plano Nacional de Agroecologia e Produção Orgânica – Planapo, foram pactuadas metas entre o governo federal e a sociedade civil norteadoras de ações para o desenvolvimento rural sustentável, incluindo metas de execução para a Ação 210O. Em análise às realizações de pontos específicos de metas relacionadas a essa ação, foi constatado que para os itens relacionados a seguir, não foi elaborada pelo gestor metodologia para levantamento das implementações acordadas ou não foi implementada ações para o atingimento das metas.

Quanto ao item do plano “Qualificar 1200 técnicos em crédito rural para implantação de sistemas de produção orgânica e de base agroecológica, articulado com as Chamadas de Ater”, Eixo 1, Objetivo 1, Meta 1, Iniciativa 5, o gestor informou que “o DATER/SAF não disponibiliza formação para técnicos em crédito rural, somente para agentes de entidades de Ater, que atuam de forma ampla para o conjunto de demandas e políticas públicas”. Portanto, em que pese ter sido pactuada a iniciativa, não houve ação do gestor para atendê-la.

Para o item “Garantir a contratação de pelo menos 20% de jovens como agentes de Ater nas equipes de Chamadas do Planapo, em especial os egressos de cursos com enfoque agroecológico e agroextrativista, e/ou que tiveram formação acadêmica extracurricular em agroecologia – EIV, Projetos de Extensão, Residência Agrária, entre outras.”, Eixo 3, Objetivo 4, Meta 10, Iniciativa 5, o gestor respondeu que “não existe detalhamento quanto à formação, visto que não são itens pontuados ou obrigatórios da chamada pública”. Portanto, em que pese o gestor haver acordado no


45

Planapo que haveria a preferência por jovens egressos de cursos com enfoque agroecológico, não foram implementadas providências para que a meta fosse atingida.

Em relação ao item “Garantir que 30% dos recursos nas Chamadas públicas de Ater com enfoque agroecológico do MDA e Incra sejam aplicados em atividades específicas para mulheres em atividades extrativistas e na produção orgânica agroecológica.”, Eixo 3, Objetivo 4, Meta 10, Iniciativa 10, o gestor respondeu que “Não há como especificar o volume de recursos destinados à execução de atividades específicas com mulheres, uma vez que estas, apesar de terem obrigatoriedade de execução no decorrer do contrato, não tem essa obrigatoriedade vinculada a um prazo fixo de execução”. Portanto, de acordo com resposta do gestor, não foi implementada metodologia de análise quanto ao atendimento da iniciativa acordada. ##/Fato##

Causa

Fragilidades no acompanhamento e na implementação de ações para atingimento de metas de iniciativas da Ação 210O no âmbito do Plano Nacional de Agroecologia e Produção Orgânica – Planapo.

##/Causa##


Instada a se manifestar sobre os registros elaborados decorrentes dos trabalhos de auditoria, mediante a Solicitação de Auditoria n° 201503487/014, de 24/07/2015, a Unidade informou o que segue:

Quanto à ausência de ação do gestor para atingimento da meta de qualificação de técnicos em crédito rural:

“Essa meta tem como prazo final de execução o ano de 2015. E para atingir essa meta, a SAF está promovendo o Seminário Agroecologia-ATER-Crédito, a realizar-se nos dias 04 e 05 de agosto envolvendo os agentes financeiros, entidades estaduais de ATER e empresas de ATER contratadas pelas chamadas públicas com objetivo de construir uma metodologia para elaboração de projetos de crédito com foco na agroecologia e definição de uma programação de cursos com os técnicos das entidades.”.

Posteriormente, em manifestação ao Relatório de Auditoria Preliminar nº 201503487, por meio do Ofício nº 596/2015/GAB/SAF, o gestor acrescentou:

“A Coordenação-Geral de Formação de Agentes de Ater iniciou um ciclo de eventos com organizações oficiais de assistência técnica e extensão rural com o objetivo de capacitar técnicos e gestores destas empresas no crédito rural para sistemas de produção de base agroecológica e orgânica. Até o momento foram realizadas 7 oficinas em três estados – Maranhão, Ceará e Pará, envolvendo 192 técnicos. Busca-se ampliar estes eventos aos nossos parceiros. Entendendo que a meta inicial de capacitar 1.200 técnicos foi bem ousada no momento da elaboração do Planapo. Atualmente estamos buscando alternativas para sua total execução na vigência do I Planapo. O Seminário nacional de articulação a todos os estados brasileiros, de forma que possamos dar conhecimento e qualificação e integração das Políticas de Ater e Crédito (Pronaf), realizado entre os dias 4 e 5 de agosto, corrobora com esta estratégia , uma vez que


46

teve boa participação dos agentes de Ater, além de gestores das principais instituições financeiras concedentes do crédito rural para a agricultura familiar.”

Em relação à meta de contração de jovens rurais como agentes de Ater:

“Há dificuldade de conferir a pontuação nas chamadas públicas voltadas para agroecologia nesse quesito, porque os cursos de formação em agroecologia (com os citados) não são reconhecidos pelo CREA. Assim, pode haver contestação quanto à base documental da chamada pública. Esse reconhecimento do CREA vem sendo discutido no âmbito da CIAPO.”.

Quanto à meta de realização de atividades especificas para mulheres:

“O DATER/SAF e a DPMR estão construindo essa metodologia de mensuração com prazo até 31/12/2015.”.

Posteriormente, em manifestação ao Relatório de Auditoria Preliminar nº 201503487, por meio do Ofício nº 596/2015/GAB/SAF, o gestor acrescentou:

“Já com relação à mensuração da meta de 30% dos recursos das Chamadas para atividades específicas para mulheres, informamos que esse alcance está previsto em todos os contratos de Ater celebrados com as Chamadas Públicas nº 12/2013 e 13/2013, cujos contratos foram sendo celebrados e iniciados ao longo dos anos de 2013, 2014 e 2015, portanto ainda formando escala de beneficiários para sua melhor mensuração. Dessa forma, a SAF e seus gestores tem empreendido ações para realização das metas pactuadas na Planapo e não se furtam a acompanha-las e geri-las.”. ##/ManifestacaoUnidadeExaminada##


Em que pese o gestor ter informado inicialmente que não realizava capacitações para técnicos em créditos rural, em manifestação posterior informou sobre ações complementares que envolveram a participação de 192 técnicos em oficinas. Portanto, conclui-se que as providências adotadas pela Unidade para atingimento da iniciativa de capacitação de 1200 técnicos em crédito rural, até o final de 2015, foram insuficientes. Conforme análise do próprio gestor, essa meta foi superestimada.

De acordo com resposta do gestor, está em andamento providência para que sejam reconhecidas as formações em agroecologia e agroextrativista, no entanto, enquanto não for implementada tal ação, a verificação quanto ao atingimento da meta do Planapo estará prejudicada.

Quanto à destinação de 30% dos recursos das Chamadas para atividades específicas para mulheres, ressalta-se que a metodologia citada pelo gestor somente será elaborada após o prazo para realização da meta, prejudicando, pois, a quantificação de atingimento da meta acordada. Em relação à justificativa posterior de que as Chamadas de nº 12/2013 e 13/2013 preveem a destinação dos recursos em atividades específicas para mulheres, conforme prevê o Plano, resta pendente a elaboração de metodologia para verificação do atingimento da meta. ##/AnaliseControleInterno##

Recomendações: Recomendação 1: Instituir metodologia de quantificação de atingimento das iniciativas, relacionadas especificamente à ação 210O, pactuadas no âmbito do Plano Nacional de


47

Agroecologia e Produção Orgânica ? Planapo, bem como implementar ações com vistas ao atendimento das iniciativas da mesma ação. 1.1.2 RESULTADOS DA MISSÃO INSTITUCIONAL


Inconsistências dos dados de execução física do Programa Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural - Pronater. Fato

A partir da análise do indicador de processo “Quantidade de Agricultores Familiares Atendidos pelo programa de Ater” da Secretaria de Agricultura Familiar – SAF/MDA no exercício de 2014, em relação à Ação 210O – Assistência Técnica e Extensão Rural para a Agricultura Familiar, verificou-se inconsistências nos dados, uma vez que houve divergência entre os dados apresentados por meio do Relatório de Gestão do exercício de 2014 e os dados apresentados por meio do Ofício nº 508/2015/GAB/SAF, item 12, que detalhou a realização física por região em 2014, conforme quadro abaixo.

Quadro: Valores apresentados para realização física da Ação 210O em 2014 Fonte Item Realizado 2014

Relatório de Gestão 2014

quadro 10 279.467

Ofício nº 508/2015/GAB/SAF

item 12 303.460

Fonte: Relatório de Gestão 2014 e Ofício n° 508/2015/GAB/SAF

Ainda, quanto às realizações físicas da SAF/MDA em 2013, também houve divergência quando da confrontação dos dados encaminhados por meio dos diversos documentos, variando de 232.184, Relatório de Gestão do exercício de 2013, a 385.352, Ofício nº 508/2015/GAB/SAF, de 26/06/2015, item 007, conforme quadro abaixo.

Quadro: Valores apresentados para realização física em 2013, Ação 210O Fonte da Informação Realizado em 2013

Relatório de gestão 2013 232.184

Relatório de gestão 2014 em branco

Ofício nº 508/2015/GAB/SAF de 26/06/2015, item 007 385.352

Ofício nº 529/2015/GAB/SAF de 03/07/2015 279.467

Retificação ao Ofício nº 529/2015/GAB/SAF 294.484

Fonte: Relatório de Gestão dos exercícios de 2013 e 2014, Ofício nº 508/2015/GAB/SAF e Ofício nº 529/2015/GAB/SAF.

Quadro: Valores apresentados para realização física em 2014 de Ater para PBSM


48

Fonte Item Realizado 2014

Relatório de Gestão 2014 quadro 15 165.090

Ofício nº 529/2015/GAB/SAF item 31 224.102

Fonte: Relatório de Gestão do exercício de 2014 e Ofício nº 529/2015/GAB/SAF.

Em análise às realizações da unidade quanto ao atingimento das metas relativas ao período 2012 – 2015, verificou-se outra inconsistência nos dados de realizações físicas, pois de acordo com o Relatório de Gestão do exercício de 2012, apenas naquele exercício, foram atendidos 663.266 agricultores familiares, quantidade superior à soma apresentada pelo Ofício nº 508/2015/GAB/SAF para todos os Estados entre os exercícios de 2012 – 2015, qual seja 627.410 agricultores.

Cabe consignar que a fonte dos dados são informações sobre quantidade de agricultores atendidos declarados pelas entidades executoras dos serviços de Ater por meio do sistema Siater. Tais informações são monitoradas e ratificadas pelos fiscais do MDA.

Esses dados são obtidos a partir de extração de relatório da base de dados do Siater. O sistema é de propriedade do MDA que o gerencia, faz suporte e atualização tecnológica. Portanto, segundo o gestor, não há custos diretos envolvidos na sistematização, cálculo e armazenamento dos dados. Verificou-se, em relação à completude (capacidade de representar, com a maior proximidade possível, a situação que se pretende medir e de refletir os resultados das intervenções efetuadas na gestão considerando a amplitude e a diversidade de características do fenômeno monitorado) do indicador, que não apresenta qual o grau de atendimento de cada agricultor alcançado pela Ação. Portanto, mesmo que o agricultor tenha participado de apenas uma atividade do programa durante o ano, ele será computado como agricultor atendido.

Conclui-se, portanto, que há fragilidades na metodologia de coleta e sistematização dos dados sobre quantidade de agricultores familiares atendidos pelo Programa de Ater.

Por conseguinte, os indicadores de resultados “Índice de Provimento de Ater” (principal indicador de resultado utilizado no programa da Ater, relativo à abrangência, expresso em percentual, da relação entre agricultores familiares atendidos pelos serviços de Ater e agricultores familiares no país, expresso pelo número de DAPs ativas) e “Índice de Provimento de Ater no Plano Brasil Sem Miséria” (expresso pelo percentual de agricultores familiares atendidos pelos serviços de Ater em ações do PBSM (contratos de Acordos de Cooperação Técnica) em comparação com o potencial de famílias em situação de pobreza extrema rural no país, expresso pelos dados do CadÚnico), não asseguram percentuais corretos, visto que se utilizam de dados inconsistentes (agricultores familiares atendidos).

Ressalta-se que esses indicadores permitem avaliar o grau de universalização dos serviços de Ater. No entanto, apresentam a mesma fragilidade apontada para os indicadores de processo, pois não levam em consideração o grau de participação de cada


49

agricultor na política. Esses dados poderiam ser obtidos pelo sistema Siater, quanto à quantidade de atividades das quais participou, por quanto tempo foi atendido, etc. ##/Fato##

Causa

Fragilidades na metodologia de coleta e sistematização dos dados utilizados para construção de indicadores da Ação 210O – Assistência Técnica e Extensão Rural. ##/Causa##


Instada a se manifestar sobre os registros elaborados decorrentes dos trabalhos de auditoria, mediante a Solicitação de Auditoria n° 201503487/014, de 24/07/2015, a Unidade informou o seguinte:

Quanto ao quadro de “Valores apresentados para realização física da Ação 210O em 2014”:

“Tratam-se de valores de conceitos diferentes. No Relatório de gestão 2014 conta-se o número de beneficiários atendidos no ano de 2014, retirado diretamente do SIATER. No Ofício 508/2015/GAB/SAF, conforme solicitado no corpo do texto do item 12, temos o número de beneficiários contratados, ou seja, todo o público do contrato, independente desse constar no SIATER ou não”.

Em relação ao quadro sobre “Valores apresentados para realização física em 2013, Ação 210O":

“Na verdade, houve um equívoco no encaminhamento do Ofício 508/2015/GAB/SAF de 03/07/2015 e outro no Ofício 529/2015/GAB/SAF, esse último retificado. Inicialmente cabe uma explicação. Como o sistema SIATER é dinâmico, seu preenchimento ocorre em vários momentos, inclusive de ações que ocorreram no passado, mas que só foram postados posteriormente. Assim, um relatório do SIATER datado de 20/01/2015 com o número de beneficiários que receberam atendimento no ano de 2014 pode (e normalmente vai) diferir desse mesmo relatório extraído em 25/06/2015. Isso porque, entre 20/01 e 25/06 entidades de ATER contratadas lançam atividades que ocorreram em 2014 no sistema. Para o sistema, essa contabilização é somada no ano da atividade, ou seja 2014. Assim, o número de beneficiários informado nos dois ofícios diferiu do que foi apresentado no relatório de gestão 2013 e 2014. Noutra vertente, por equívoco da área técnica, os números de realização física de 2014 foi lançado com 2013 na resposta do item 7 do Ofício 508/2015/GAB/SAF. Já na resposta do Ofício 529/2015/GAB/SAF constou o resultado de 2014 com os dados do relatório de gestão 2014. Finalmente a retificação ao Ofício 529/2015/GAB/SAF trouxe o número correto para 2013, qual seja 294.484 conforme dados do SIATER de 26/06/2015.”

Para o quadro “Valores apresentados para realização física em 2014 pra Ater para PBSM”:

“Os valores apresentados no relatório de gestão 2014 traz a posição do SIATER no dia 20/01/2015, enquanto o expresso no Ofício nº 529/2015/GAB/SAF traz o número de beneficiários que possuem serviços contratados ou acordados dentro do PBSM, conforme consta no texto que introduz o quadro.”


50

Por fim, a unidade concluiu que:

“Em que pese as considerações acima, o Departamento acolhe a observação de melhor padronizar sua metodologia de extração de informações, guardando as informações que serviram de fonte original para as elaborações, bem como observando melhor as tabelas dos relatórios de gestão.”.



Considerando a ausência de manifestação da Unidade Jurisdicionada, a análise do controle interno encontra-se consubstanciada no campo fato deste item do relatório.

##/AnaliseControleInterno##

Recomendações: Recomendação 1: Instituir formalmente, mediante Portaria ou instrumento equivalente, o processo de coleta e sistematização dos dados utilizados, especialmente quanto à quantidade de agricultores familiares atendidos pelo programa de Ater, estabelecendo, entre outros, o fluxo operacional, a periodicidade de coleta dos dados, a periodicidade e os meios de divulgação do indicador, as áreas responsáveis em cada fase do processo (incluindo a análise e interpretação dos resultados), as rotinas de monitoramento e de identificação dos riscos inerentes. 1.1.2.2 CONSTATAÇÃO

Falta de indicadores de qualidade do Programa de Assistência Técnica e Extensão Rural para a Agricultura Familiar. Fato

Considerando o escopo desta Auditoria Anual de Contas, delimitado junto ao Tribunal de Contas da União – TCU, mormente quanto à avaliação dos indicadores instituídos pela Unidade Jurisdicionada, optou-se pela incorporação dos resultados dos trabalhos de Auditoria de Avaliação dos Resultados – ARG do Programa Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural – Pronater, realizados no exercício de 2014, cujo objetivo foi analisar o processo de acompanhamento e fiscalização do Pronater, e culminou no Relatório de Auditoria n° 201412519, o qual foi encaminhado à Secretaria de Agricultura Familiar – SAF/MDA em 15/07/2015, por meio do Ofício nº 16396/2015/DRDAG/SFC/CGU-PR.

O item 1.1.1.5 do citado relatório de auditoria aduz as seguintes informações sobre indicadores da Ação 210O – Assistência Técnica e Extensão Rural para a Agricultura Familiar:

De acordo com o art. 3º, II, da Lei de Ater, um dos princípios da Política Nacional de Ater – PNATER é a “gratuidade, qualidade e acessibilidade aos serviços de assistência técnica e extensão rural”. Ainda o art. 24 estabelece que a metodologia e os mecanismos de acompanhamento, controle, fiscalização e avaliação dos resultados obtidos com a execução de cada serviço contratado serão objeto de regulamento.


51

Seguindo esta exigência, o “Manual de Acompanhamento de Contratos de Ater” estabelece a metodologia de acompanhamento, controle e fiscalização dos serviços de Ater. No entanto, a metodologia de avaliação dos resultados obtidos com a execução de cada serviço contratado ainda carece de regulamentação e efetiva implementação.

Resulta deste fato a carência de indicadores de qualidade do Programa. De acordo com manifestação do MDA, já estiveram em andamento complexos estudos de levantamento de indicadores para avaliar os efeitos do programa que, porém, foram extintos devido à escassez de recursos humanos. O MDA informou, ainda, que atualmente está em andamento consultoria para desenvolver avaliação dos resultados obtidos com a execução de cada serviço contratado.

Ressalta-se que os agentes executores de Ater contratados pelo MDA, os fiscais do MDA e os fiscais das empresas “subsidiárias” vão à campo frequentemente e coletam informações que poderiam ser relevantes para avaliação da qualidade do programa, porém essas informações carecem de sistematização. ##/Fato##

Causa

Ausência de trabalhos sistematizados com os dados coletados em campo por entidades executoras, fiscais do MDA e fiscais das empresas “subsidiárias” que poderiam subsidiar a elaboração de indicadores de qualidade do programa de Ater. ##/Causa##


Questionado sobre a inexistência de indicadores de eficiência e qualidade do programa, o gestor respondeu, por meio do Ofício nº 1465/2014/GAB/SAF, que:

“Quanto ao item a, informamos que os indicadores de eficiência do Programa Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural (PRONATER) são os constantes no Plano Pluri Anual (PPA) do Orçamento Geral da União (OGU), e nos demais planos e programas que possuam ação de ATER vinculada PRONATER, como o Plano Nacional de Agroecologia e Produção Orgânica (PLANAPO) e o Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (PLANSAN).

Quanto ao item b, informamos que devido à complexidade da natureza dos serviços de ATER, que abrangem componentes e ações que atuam em dimensões sensíveis, que podem ser consideradas subjetivas, como empoderamento, fatores sociais, econômicos, de bem estar, de vulnerabilidade, etc, podemos perceber que para as ações de ATER a simples aplicação de questionários não seriam suficientes para captar as informações necessárias para refletir a qualidade do programa.

Considerando que a PNATER existe há 10 anos e foi instituída em Lei em 2010, o Ministério do Desenvolvimento Agrário pode ser incluído como política em fase de estruturação, segundo autores como Januzzi. O Capítulo V da Lei 12.188/2010 prevê ações de acompanhamento, controle, fiscalização e avaliação dos resultados da execução do PRONATER, porém o foco dado na implementação é o controle da execução física dos contratos de ATER, que é realizado.

O MDA vem empenhando esforços para a implementação de um sistema de monitoramento e avaliação dos resultados e impactos da PNATER e PRONATER na


52

vida dos beneficiários. Em 2007 foi iniciado um movimento para o desenho de um sistema de monitoramento e avaliação, com enfoque participativo, chamado INDICATER, o qual visava reunir em um sistema informatizado dados obtidos nos Estados, por meio de observatórios implantados nas 5 regiões do país.

Como parte do desenvolvimento do INDICATER, em 2009 foi finalizada a primeira parte do projeto desenvolvido em parceria com a Universidade de Campinas (Unicamp), onde foram levantadas onze categorias de indicadores, qualitativos e quantitativos, para avaliar os efeitos da Política.

Devido à complexidade do estudo e a limitação de recursos humanos para desenvolver o sistema nos moldes como foi concebido levaram ao MDA a buscar novas soluções.

Atualmente é realizado o acompanhamento da execução física e orçamentária os serviços contratados, porém o acompanhamento qualitativo dos resultados, dos efeitos e dos impactos das ações da PNATER e PRONATER ainda está em fase de estudo e implementação. Está em curso uma consultoria para desenvolver proposta de indicadores mais sucinta e de mais fácil aplicação que a desenvolvida em 2009

Quant ao item c, informamos que i) os dados coletados pelos agentes de ATER são padronizados e existe modelo básico do MDA a ser seguido pelas instituições, porém estes dados ainda não são utilizados para composição de indicadores globais de qualidade do serviço ou de monitoramento da qualidade do serviço prestado pois o módulo do sistema informatizado que capta estas informações ainda está em fase final de desenvolvimento; ii)Os dados coletados pelos Fiscais de ATER ainda não são utilizados pelo MDA para composição de indicadores globais de qualidade da ATER uma vez que o módulo do sistema eletrônico para coleta das informações oriundas da Fiscalização ainda não passou pela etapa de análise de sistema, e não está em desenvolvimento. Já existem formulários padrões para esta finalidade, publicados no Manual de Acompanhamento de Contratos de ATER aprovado pela portaria MDA nº 136/2011. A partir da avaliação dos resultados obtidos com os formulários aplicados pelas Subsidiárias, os formulários utilizados pelos fiscais poderão ser atualizados e aperfeiçoados; iii) Os dados coletados pelas Subsidiárias são parametrizados e estão sendo tratados para que o MDA possa utilizá-los na composição de indicadores globais de qualidade da ATER. A área finalística preparou um pequeno banco de dados em programa eletrônico “ACESS” para a inserção dos dados. Os modelos de formulários utilizados são de maior complexidade em relação aos aplicados pelos fiscais, e dada a capacidade de análise da área finalística, apenas os questionários relacionados aos beneficiários serão analisados em primeiro momento.”

Por meio do Ofício nº 608/2015/GAB/SAF, de 17/08/2015, que apresentou Plano de Seguimento para recomendações do Relatório de Auditoria nº 201412519, o gestor informou que será implementado o seguinte:

“Elaboração de um plano de ações para desenvolvimento, aplicação, sistematização das informações de campo com todas as etapas e instrumentos a serem desenvolvidos.” ##/ManifestacaoUnidadeExaminada##


Considera-se que para o cumprimento do princípio da qualidade do serviço de Ater devem ser instituídos indicadores de qualidade dos serviços prestados pelas entidades


53

executoras. Inclusive formando banco de dados sobre a prestação do serviço que poderão subsidiar a análise quanto a novas contratações com as entidades executoras em novas Chamadas Públicas.

Outro indicador que o ministério carece é o de evolução da qualidade de vida das famílias atendidas pelo programa. Para a construção desses indicadores, podem ser aproveitadas as informações que já são coletadas em campo tanto pelas empresas executoras de Ater, quanto pelos fiscais do MDA e de empresas “subsidiárias”. Em relação às providências a serem adotadas pela unidade, de acordo com o plano de ação encaminhado, destaca-se que somente foram apresentadas providências para tratamento das informações de campo, restando a apresentação de providências quanto aos dados coletados por fiscais do MDA e pelos fiscais das empresas subsidiárias. ##/AnaliseControleInterno##

Recomendações: Recomendação 1: Estabelecer cronograma com etapas e prazos para a sistematização dos dados coletados em campo por entidades executoras, fiscais do MDA e fiscais das empresas de apoio à fiscalização, com vistas à elaboração de indicadores para o Programa de ATER. 1.2 Contribuição ao Fundo Garantia-Safra (Lei nº 10.420, de 2002)

1.2.1 AUDITORIA DE PROCESSOS DE CONTAS


Fragilidades nos critérios de elegibilidade dos participantes inscritos no Garantia-Safra ensejando pagamentos indevidos a 11.562 beneficiários. Morosidade na adoção de providências efetivas para ressarcimento ao erário e responsabilização dos entes que deram causa aos pagamentos indevidos. Fato

Considerando a relevância da Ação Governamental “0359 – Contribuição ao Fundo Garantia-Safra”, cujo objetivo é garantir renda mínima para agricultores familiares de municípios sistematicamente sujeitos a perda de safra em razão do fenômeno da estiagem ou excesso hídrico, situados na área de atuação da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste – Sudene, e considerando os fatos apontados no Relatório de Auditoria Anual de Contas n° 201407144 (Achados de Auditoria n° 201407188, item n° 1.1.3.2, referente ao exercício de 2013), bem como o não atendimento das duas recomendações ali exaradas, optou-se por incorporar neste relatório o referido achado, conforme segue.

Ressalta-se que as manifestações aduzidas pela Unidade Jurisdicionada sobre as providências adotadas em decorrência deste item e a posição desta CGU sobre tais providências estão consignadas no campo “Atuação da CGU” da parte “Análise Gerencial” deste relatório. No que tange aos critérios de elegibilidade dos participantes inscritos no Garantia-Safra, não foi evidenciada a existência, por parte da Secretaria de Agricultura Familiar – SAF, de qualquer tipo de verificação, ainda que por amostragem, quanto à validade das


54

inscrições efetuadas. Tal fragilidade facilita o recebimento de benefícios por público que não preenche o perfil desejado pela política pública. A partir do cruzamento de base de dados do sistema de gestão do Garantia Safra e dos sistemas corporativos RAIS, SIAPE, SIAFI, TSE, SISOBI, RENAVAM e CNPJ, verificou-se a existência de beneficiários inelegíveis, devido principalmente ao fato de possuírem renda média bruta familiar mensal nos 12 (doze) meses que antecederem à inscrição excedente a 1 (um) e ½ (meio) salário-mínimo. Por meio do cruzamento entre as citadas bases de dados a CGU verificou-se: - 2 beneficiários com endereços não coincidentes com a área de atuação da Sudene, conforme dados do cadastro do Garantia-Safra;

- 5.120 beneficiários com indícios de possuírem renda familiar incompatível com o disposto no normativo da Ação, tendo sido considerada também a renda do cônjuge. Além disso, tendo em vista que os rendimentos constantes do referido cruzamento tem como fonte uma relação de trabalho, deve ser considerada a possibilidade de que esses beneficiários, ao menos em parte, não sejam agricultores.

- 1.097 beneficiários tinham algum vínculo laboral com o poder público (bases RAIS e SIAPE), sendo que, desses, 950 (novecentos e cinquenta) tinham vínculo com o respectivo poder executivo municipal;

- 25 beneficiários sócios de empresas;

- 4 beneficiários que realizaram doações para campanhas de candidatos a Deputado Estadual nas eleições de 2010. As doações consideradas foram aquelas em espécie, superior a 10% da renda anual máxima admitida para beneficiários do Garantia-Safra. A referida linha de corte teve como base a Lei nº 9.504/97 (art. 23, § 1º, I – que limita as contribuições de pessoas físicas a 10% dos rendimentos brutos auferidos no ano anterior à eleição) e busca delimitar o valor a partir do qual a doação passa a ser incompatível com a renda máxima admitida aos beneficiários.

- 7 candidatos eleitos ao cargo de vereador que, após a sua eleição, se inscreveram no Garantia-Safra;

- 5.898 beneficiários proprietários de veículos automotores cuja soma dos respectivos valores venais é igual ou superior a R$ 20.000,00 (tabela Fipe), de forma a indicar renda incompatível com o máximo admitido para os beneficiários da Ação de Governo.

Foram realizados testes de conformidade quanto aos dados cadastrais constantes da base de dados do Garantia-Safra, com o objetivo de identificar eventuais fragilidades quanto à identificação dos agricultores familiares inscritos na Ação, sendo que, a partir do cruzamento da base do Garantia-Safra com a base SISOBI, verificou-se a inscrição de 136 (cento e trinta e seis) beneficiários inscritos no Garantia-Safra com registro de óbito na base SISOBI em data anterior à respectiva inscrição. Eliminando-se as duplicidades, foram relacionados 11.563 beneficiários com algum indício de inelegibilidade, do total de 634.147 beneficiários. Considerando os indicativos de inelegibilidades identificados nos cruzamentos de bases de dados realizados pela CGU, em fevereiro de 2012, foi recomendado ao gestor, entre outras providências: Nos casos em que forem confirmadas irregularidades:


55

i) Cancelar as Declarações de Aptidão ao PRONAF (DAP), principal e/ou acessória, conforme o caso, dos beneficiários inelegíveis; ii) Diligenciar os agentes financeiros para suspender os pagamentos eventualmente pendentes para o ano/safra em curso; iii) Apurar os fatos e as responsabilidades dos agentes que deram causa a pagamento de benefício a pessoas inelegível/falecido; iv) Adotar providências para ressarcimento ao Erário dos benefícios concedidos indevidamente, estabelecendo etapas e prazos para efetivar o ressarcimento. v) Nos casos em que não forem confirmadas irregularidades, apresentar justificativas/esclarecimentos que subsidiem tal conclusão, encaminhando documentação de suporte. vi) Identificar as causas/motivos que ensejaram as ocorrências confirmadas, adotando medidas para aprimorar os controles internos, de forma a mitigar a probabilidade de novas ocorrências. Em relação aos 11.563 beneficiários inelegíveis detectados por esta CGU, o gestor informou em 28/03/2012, com fim de atender à recomendação, dentre outras providências, a realização do bloqueio de todos os beneficiários identificados, com consequente solicitação à CEF dos valores efetivamente sacados pelos beneficiários identificados, bem como o bloqueio dos valores ainda não sacados. O cronograma inicialmente proposto pela SAF/MDA estabelecia a data de 30/07/2012 como prazo para a conclusão das apurações e previa ainda o encaminhamento de 990 ofícios aos gestores estaduais, municipais e EMATERs solicitando manifestação e posterior análise das manifestações, com encaminhamentos para cancelamento das DAPs e providências para ressarcimento ao Erário. O assunto foi abordado outra vez pela CGU junto ao Gestor em 19/10/2012. Todavia, até 24/05/2013 as providências ainda não haviam sido completamente implementadas, tendo a SAF/MDA informado o recebimento de respostas de 289 gestores municipais, tendo sido analisadas a situação de 6.406 beneficiários. Dos documentos analisados, foi mantido o bloqueio para 6.116 agricultores (95% dos casos analisados). A CGU solicitou, em 23/12/2013, e reiterou em 18/02/2014 e 06/03/2014, providências efetivas do Gestor sobre as irregularidades identificadas, inclusive ressarcimento ao Fundo Garantia-Safra. ##/Fato##

Causa

O Gestor da SAF/MDA não instituiu mecanismos que permitissem melhorias do controle interno do Programa (instituir procedimentos de controle, elaborar normativos, definir responsabilidades, etc,) visando, especialmente, mitigar as probabilidades de novas ocorrências de beneficiários inelegíveis, haja vista que fatos similares foram identificados pelo TCU conforme consignado no Acórdão nº 451/2014 – TCU – Plenário, 26/02/2014. Não garantiu o provimento às recomendações da CGU, as quais, se atendidas, ensejariam ressarcimento ao Erário e responsabilização dos agentes que deram causa a pagamento de benefício a pessoas inelegível/falecido.

##/Causa##



56

O gestor informou, em 14/03/2014, o estágio de implementação das providências. Retificou a informação de 24/05/2013 e informou que, por enquanto, a reversão do bloqueio preventivo deverá ocorrer para apenas um dos beneficiários. Dessa forma, com base na manifestação da SAF/MDA, verifica-se que, dos 11.563 beneficiários com registro de bloqueio preventivo, a partir dos dados apontados pela CGU, 11.562 permanecem bloqueados. Além disso, o gestor informa que encaminhou, em 14/03/2014, pedido de orientação à Consultoria Jurídica do MDA quanto a procedimentos para apuração de responsabilidades e devolução dos recursos pagos indevidamente. Após Reunião de Busca Conjunta de Soluções, ocorrida em 04/08/2014, a SAF enviou Parecer Técnico, encaminhado pelo Mem. Nº 1177/2014/GAB/SAF, de 08/08/2014, informando o que segue: “Os cruzamentos realizados entre a base de dados do Garantia-Safra e as bases de dados de CPF da Receita Federal do Brasil, Vínculo Social da Receita Federal do Brasil, dados RAIS, SIAPE, SIAFI, lista de doadores do Tribunal Superior Eleitoral, base de dados do TSE eleitos, base de dados do SISOBI, informações da SEFAZ-SP, informações do site da SUDENE e informações sobre RENAVAM, identificaram 11.563 beneficiários com algum indício de inelegibilidade, o que representa 1,8% em relação ao total de 634.147 beneficiários. Além das providências já informadas em 2012, a SAF analisou as correspondências que retornaram das Prefeituras Municipais e das Câmaras de Vereadores. As Prefeituras Municipais e das Câmaras de Vereadores afirmaram que não estavam preparadas para fornecer os dados solicitados e que não incumbe a elas esse controle. Mais recentemente, de posse da base do SISOBI e da RAIS, a SAF implementou as seguintes rotinas para atender a recomendação da CGU:

a) Identificação na folha de pagamento do Garantia-Safra, mês de março de 2014, dos CPF’s, os quais “recebem mais de 1,5 salários mínimos”, “TSE eleitos-suplentes”, “Participantes do Proagro”, “vivem fora da região Sudene”, “Siape”, têm “vínculo com poder público municipal”, “Renavam 2011” e “Renavam 2012”; CPF´s que aparecem no SISOBI de janeiro de 2014,

identificando aqueles que têm data de falecimento igual ou anterior à data de inscrição e aqueles que têm a data de falecimento posterior à data de inscrição no Programa; CPF´s que aparecem na RAIS de 2012, a fim de calcular a renda

rebatida com base na renda registrada e identificar aqueles CPFs que, de fato, possuem renda acima de 1,5 salário mínimo.

b) A implantação das rotinas resultou em suspensão do pagamento do Garantia-Safra para 23.508 pessoas que estavam na folha de pagamento mês de março/2014.

c) Identificação e suspensão do pagamento do Garantia-Safra, mês de abril/2014, para os CPF’s “TSE eleitos-suplentes”, “Participantes do Proagro”, SISOBI do mês de fevereiro e que tem data de falecimento anterior à data de inscrição no Programa, totalizando 2.018 pessoas.

d) Realização de nova verificação, com a base de RAIS 2012, das pessoas que tiveram o pagamento suspenso no mês de março de 2014 e reinclusão em folha de pagamento das pessoas que apresentaram renda inferior a 1,5 salário mínimo. Foram reintegrados à folha de pagamento 21.490 beneficiários, dos 23.508 suspensos.


57

e) Envio de correspondências para as entidades agregadoras da rede de entidades emissoras de DAP com a relação dos CPFs detectados no cruzamento com o SISOBI, solicitando confirmação (ou não) do falecimento e tomada de providências de atualização da base de dados da DAP.

Para adotar as providências solicitadas na “Recomendação 2” da CGU tomou-se as seguintes providências:

1- solicitou à SPOA que fossem atualizados os valores, efetivamente, sacados pelos beneficiários; 2 - encaminhou processo à CONJUR sobre qual o melhor procedimento para apurar os fatos e as responsabilidades que deram causa a pagamento de benefício a beneficiário inelegível/falecido e sobre qual melhor procedimento para adotar providências para ressarcimento ao Erário dos benefícios concedidos indevidamente. O Processo retornou a SAF para inclusão de outros documentos para contribuir na análise da CONJUR; 3 – já começaram os procedimentos para renovação dos contratos com a CEF e será incluído o serviço de arrecadação de pagamentos, comprovadamente, indevidos. Para garantir o princípio do contraditório e da ampla defesa, que, muito provavelmente não conseguimos com os tantos ofícios encaminhados e reencaminhados para prefeituras, estamos discutindo como fazer chegar, em cada beneficiário, uma nota explicativa sobre o indício de inelegibilidade, prazo para defesa e boleto com o valor devido.

As medidas de cobrança dos valores supostamente pagos indevidamente serão feitas assim que a CONJUR/MDA defina qual a forma de comunicação é mais efetiva juridicamente e garanta o principio do contraditório e a ampla defesa dos agricultores identificados como irregulares.”. ##/ManifestacaoUnidadeExaminada##


Conclui-se que a verificação quanto ao atendimento aos critérios de elegibilidade dos beneficiários constitui-se em etapa essencial para assegurar o alcance do público-alvo do Programa Garantia-Safra, evitando irregularidades e recebimento de benefícios por público que não preenche o perfil definido em lei. A constatação indica a necessidade de aprimoramentos nos controles do Programa, uma vez que, conforme verificado, o processo de inscrição desenvolve-se de forma descentralizada, sem a institucionalização de controles primários por parte da UJ, cabendo a órgãos/entidades, autorizadas junto à Unidade Jurisdicionada para a emissão da Declaração de Aptidão ao Pronaf – DAP, a efetivação da inscrição dos agricultores familiares no Garantia-Safra. Tem-se, todavia, que tal processo deve ser acompanhado de mecanismos que garantam ao gestor o devido controle quanto à elegibilidade dos beneficiários que se inscrevem no Programa. Tais fragilidades expõem o Garantia-Safra a riscos de gestão que podem prejudicar o atingimento do objetivo da política pública ao beneficiar pessoas inelegíveis. A partir dos fatos constatados e manifestação aduzida pelo Gestor é possível registrar que dos 11.563 beneficiários que não atendem aos critérios de elegibilidade do Garantia-Safra, constatado a partir de cruzamentos de bases de dados realizados pela CGU e informado ao gestor em fevereiro de 2012, permanecem com registro de bloqueio conforme informado pela SAF/MDA, o total de 11.562 beneficiários.


58

Considerando que o valor dos benefícios pagos na safra 2012/2013 foi de R$ 1.880,00 (soma do valor original do benefício e das prorrogações determinadas pelas Leis nº 12.806/2013 e nº 12.844/2013), o bloqueio dos benefícios dos 11.562 Beneficiários inelegíveis evitou um dano potencial ao erário de aproximadamente R$ 21.736.560,00. É importante registrar que estão sujeitos à devolução ao Garantia-Safra os recursos pagos indevidamente na safra 2009/2010, conforme cruzamentos de bases de dados efetuados pela CGU. Porém, após dois anos do conhecimento pelo Gestor dos resultados das constatações aduzidas pela CGU, não foram, ainda, adotadas providências efetivas para a quantificação dos prejuízos, apuração de responsabilidade e ressarcimento ao Fundo Garantia-Safra. Quanto ao Parecer Técnico enviado pela SAF após a realização da Reunião de Busca Conjunta de Soluções, conclui-se:

a) Em relação à manifestação do gestor sobre a recomendação 1, verifica-se que a Unidade, como citado anteriormente, descreve as medidas que vêm sendo adotadas para mapeamento da situação e bloqueio de beneficiários inelegíveis. Contudo, ainda encontra-se pendente a efetivação das providências relativas às recomendações da Nota Técnica enviada por esse órgão de controle em 2012, restando demonstrada a morosidade nesse processo e a atuação ineficiente da Secretaria.

b) Em relação à resposta do gestor sobre a recomendação 2, verifica-se que a SAF tem realizado consultas a unidades do MDA de forma a verificar as possibilidades de quantificação dos danos e ressarcimento ao erário. Entretanto, constata-se que, decorridos dois anos do recebimento da Nota Técnica da CGU que identificou os beneficiários inelegíveis, não foram implementadas providências efetivas para a quantificação do dano ao Fundo Garantia-Safra, apuração de responsabilidades e ressarcimento, sendo que etapas dessas apurações não foram sequer iniciadas.

##/AnaliseControleInterno##

Recomendações: Recomendação 1: Apurar responsabilidades pela morosidade na adoção de providências para quantificação do dano ao Fundo Garantia-Safra e respectivas medidas para efetivar as devidas cobranças. Recomendação 2: Adotar efetivas providências para a quantificação dos prejuízos, apuração de responsabilidade e ressarcimento ao Fundo Garantia-Safra dos valores pagos indevidamente aos 11.562 beneficiários identificados mediante cruzamentos de bases de dados realizados pela CGU e informados ao gestor em fevereiro de 2012. 2 Reforma Agrária e Ordenamento da Estrutura Fundiária

2.1 Concessão de Crédito para Aquisição de Imóveis Rurais e Investimentos

Básicos - Fundo de Terras

2.1.1 ORIGEM DO PROGRAMA/PROJETO

2.1.1.1 INFORMAÇÃO


59

Informação básica da Ação de Governo "0061- Concessão de Crédito para Aquisição de Imóveis Rurais e Investimentos Básicos - Fundo de Terras". Fato

Trata-se da Ação “0061 - Concessão de Crédito para Aquisição de Imóveis Rurais e Investimentos Básicos – Fundo de Terras”, que consiste na disponibilização de financiamento a trabalhadores rurais sem terra, arrendatários, meeiros, pequenos agricultores e a jovens sem terra filhos de agricultores familiares, para a aquisição de terra e estruturação das novas unidades produtivas com a implementação de infraestrutura. O processo inicia-se na deliberação pelos interessados sobre os seguintes assuntos: escolha do imóvel a ser adquirido, negociação do preço com o proprietário, identificação dos cultivos que serão explorados e quais as obras que devem ser feitas no imóvel, tudo em parceria com os Governos Estaduais e Consórcios de Municípios, sob a gestão financeira do BNDES. O Fundo de Terras disponibiliza o crédito fundiário necessário à viabilização da compra da terra e implantação da infraestrutura. A operação é descentralizada, cabendo ao Governo Federal fiscalizar, por meio do Órgão gestor do Fundo de Terras, a aplicação dos recursos. O projeto será implantado por meio de contratos firmados com as associações de agricultores, de convênios com os Estados ou associações de municípios, a quem incumbirá a execução, em nível local, das ações de mobilização, recebimento das propostas, análise da elegibilidade, avaliação e aprovação das propostas. Aos agentes financeiros caberá a liberação do financiamento para os beneficiários. Após a implantação do projeto serão feitos o monitoramento e o acompanhamento pelas Unidades Técnicas Estaduais. Haverá também o controle social realizado pelas entidades sindicais parceiras do Programa. Esta Ação se insere no contexto do Programa Temático “2066 - Reforma Agrária e Ordenamento da Estrutura Fundiária”, cujo objetivo é o de promover o acesso à terra a trabalhadores e trabalhadoras rurais, por meio de crédito fundiário para a aquisição de imóveis rurais e investimento em infraestrutura produtiva e social, visando democratizar o regime de propriedade e combater a pobreza rural. A presente Ação orçamentária se relaciona com o objetivo estratégico “4“ (Democratização do acesso à terra e conquista da paz no campo) e está vinculada à Unidade Orçamentária 74906 (Recursos sob supervisão do Fundo de Terras e da Reforma Agrária/Banco da Terra - MDA). Sua dotação e execução orçamentária e financeira faz parte da execução da política publica denominada Programa Nacional de Crédito Fundiário (PNCF). O PNCF é uma política complementar de reforma agrária que tem atuado nos mercados de terras permitindo a entrada dos setores populares do campo nestes mercados e no acesso ao ativo fundiário. Como instrumento de política fundiária tem permitido o acesso à terra e aos demais instrumentos públicos e privados de organização social, promotores do processo de desenvolvimento rural de dois públicos prioritários dentro da missão do MDA, quais sejam: a pobreza rural e os sem-terra ou mini fundistas da agricultura familiar. O Crédito Fundiário tem sido, ainda, um Programa importante para a promoção da sucessão rural, a integração dos jovens na geração de renda e a produção social da agricultura familiar. Fontes: Cadastro de Ações – LOA/2014 e Relatório de Gestão da UJ


60

Informação básica da Ação de Governo “210Q – Estruturação e Consolidação de Unidades Produtivas – Crédito Fundiário”. Trata-se da Ação “210Q – Estruturação e Consolidação de Unidades Produtivas – Crédito Fundiário”, que consiste na realização de ações de implantação e expansão dos investimentos em obras de infraestrutura; suporte aos executores do Programa Nacional de Crédito Fundiário e à Rede de Apoio; qualificação do público envolvido; acompanhamento, monitoramento e avaliação do Programa Nacional de Crédito Fundiário, analisando seus resultados em termos de eficácia, eficiência e efetividade com vistas à criação de subsídios para a tomada de decisão e aperfeiçoamento do Programa e a proporcionar às associações beneficiárias as condições necessárias à estruturação de suas unidades produtivas. A Ação tem como iniciativa a implantação de infraestrutura básica e investimentos comunitários e manutenção, capacitação e assistência técnica às famílias, com vistas à consolidação dos projetos financiados com recursos do Fundo de Terras e da Reforma Agrária. Esta Ação se insere no contexto do Programa Temático “2066 - Reforma Agrária e Ordenamento da Estrutura Fundiária”, cujo objetivo é o de promover o acesso à terra a trabalhadores e trabalhadoras rurais, por meio de crédito fundiário para a aquisição de imóveis rurais e investimento em infraestrutura produtiva e social, visando democratizar o regime de propriedade e combater a pobreza rural. A presente Ação orçamentária se relaciona com o objetivo estratégico “4” (Democratização do acesso à terra e conquista da paz no campo) e está vinculada à Unidade Orçamentária 49101 (Ministério do Desenvolvimento Agrário). Sua dotação e execução orçamentária e financeira faz parte da execução da política pública denominada Programa Nacional de Crédito Fundiário (PNCF). Fontes: Cadastro de Ações – LOA/2014 e Relatório de Gestão da UJ ##/Fato##

2.1.2 EFETIVIDADE DOS RESULTADOS OPERACIONAIS


Resultados quantitativos e qualitativos do Programa Nacional de Crédito Fundiário - PNCF (Ações 0061 e 210Q). Fato

O PPA 2012-2015 informa que o Programa 2066 – Reforma Agrária e Ordenamento da Estrutura Fundiária possui 07 (sete) objetivos. O objetivo e a inciativa da Ação 0061 - Concessão de Crédito para Aquisição de Imóveis Rurais e Investimentos Básicos - Fundo de Terras são: Objetivo 0735 e a Iniciativa 02UI. A Ação 210Q - Estruturação e Consolidação de Unidades Produtivas - Crédito Fundiário apresenta também o Objetivo 0735, mas a Iniciativa é a 02UN, conforme detalhamento a seguir:

Objetivo 0735 - Promover o acesso à terra a trabalhadores e trabalhadoras rurais, por meio de crédito fundiário para a aquisição de imóveis rurais e investimento em infraestrutura produtiva e social,


61

visando democratizar o regime de propriedade e combater a pobreza rural. Iniciativa 02UI - Concessão de financiamento para aquisição de imóveis e infraestrutura básica rurais às famílias de trabalhadores rurais, por meio de crédito. Iniciativa 02UN - Implantação de infraestrutura básica e investimentos comunitários e manutenção, capacitação e assistência técnica às famílias, com vistas à consolidação dos projetos financiados com recursos do Fundo de Terras e da Reforma Agrária.

Segundo o Relatório de Gestão 2014, no âmbito da Ação 0061 (Concessão de Crédito para Aquisição de Imóveis Rurais e Investimentos Básicos - Fundo de Terras) o Programa Nacional de Crédito Fundiário executou e liquidou R$ 154.128.724,00 de uma dotação de R$ 300.000.000,00, enquanto no âmbito da Ação 210Q (Estruturação e Consolidação de Unidades Produtivas – Crédito Fundiário) o Programa executou e liquidou R$ 8.053.588,75 de uma dotação de R$ 58.096.408,00. Em relação à execução física, a Ação 0061 beneficiou 1.505 famílias - execução de 13,68% - ante a meta projetada de 11.000 famílias beneficiadas; enquanto a Ação 210Q beneficiou 600 famílias – execução de 8,69% - ante uma meta prevista de 6.904 famílias para o exercício de 2014, considerando-se o Plano Orçamentário 0002 (Estruturação de Unidades Produtivas e Investimentos Comunitários - Combate à Pobreza Rural) da citada Ação. O alcance desses resultados, abaixo das metas previstas, foi justificado pelo gestor em razão da reformulação normativa e operacional que o PNCF sofreu, principalmente nos anos de 2012 e 2013, ocasionando em reformulação no fluxo de tramitação e de contratação das propostas, a qual culminou com a diminuição da celeridade das contratações com reflexo ainda no exercício de 2014. Quando questionado sobre as principais dificuldades enfrentadas no exercício de 2014, o gestor citou, dentre outras, as seguintes causas de insucesso na execução do Programa no período em referência: - a renegociação de dívidas dos beneficiários, uma vez que este se tornou um dos principais objetivos estratégicos programados para o ano de 2014, com previsão de conclusão em 2015. Considera-se, ainda, que as áreas técnicas das instituições envolvidas na renegociação de dívidas são as mesmas responsáveis pela contratação de novos projetos; - a ausência de regulamentação da proposta de aumento dos atuais limites de renda e de patrimônio dos beneficiários, necessários à evolução do PNCF, cuja alteração por meio de regulamento próprio foi prevista na Lei Complementar nº 145/2014, que alterou a Lei Complementar nº 93/2008 (instituidora do Fundo de Terras e da Reforma Agrária – Banco da Terra); - necessidade de revisão das propostas em trâmite em razão da criação de novas linhas de financiamento como o Combate à Pobreza Rural com Subprojeto de Investimento Básico (CPR/SIB) e Nossa Primeira Terra (NPT), as quais permitem conceder condições mais adequadas conforme o perfil de pobreza do trabalhador rural inscrito no Cadastro Único do Governo Federal (CadÚnico), assim como em relação aos jovens do meio rural, contribuindo para a sucessão no campo; - maior rigor na análise das propostas de projetos, considerando-se questões voltadas para a sustentabilidade; - revisão dos procedimentos e de rotinas em razão da alteração na formalização dos contratos de financiamento, os quais eram lavrados em Cartório de Notas por meio de


62

escritura pública e passaram a ser celebrados pelas instituições financeiras nos termos do art. 9º da Lei nº 12.873/2013 (instrumentos particulares com força de escritura pública). Em que pese as justificativas apresentadas pelo gestor em razão do não atingimento das metas previstas para o ano de 2014, a baixa execução observada nos últimos anos impacta substancialmente o atingimento da meta de 80 mil famílias a serem beneficiadas pelo Programa, conforme previsão do PPA 2012-2015 para o objetivo 0735. Verifica-se, ainda, que a execução quantitativa em 2014 (1.606 famílias de acordo com o Painel de Indicadores nº 08/2015 da SRA/MDA) foi inferior ao número de famílias beneficiadas em 2013 (1.884 famílias), bem como em relação à média histórica para o período 2004-2013 (8.741 famílias), conforme demonstrado nos quadros abaixo:

Famílias Beneficiadas pelo PNCF – PPA 2012-2015 Ano Quantidade 2012 4.175 2013 1.884 2014 1.606

Acumulado 2012/2014 7.665 2015 (até 15/06) 639

Subtotal 8.304 2015 (remanescente)* 3.461

Total 11.765 Fonte: Painel de Indicadores nº 08/2015. *Previsão do gestor.

Famílias Beneficiadas pelo PNCF – 2004-2013

Ano Quantidade 2004 6.119 2005 9.320 2006 16.527 2007 18.047 2008 12.317 2009 6.516 2010 6.573 2011 5.933 2012 4.175 2013 1.884 Total 87.411

Média anual 8.741 Fonte: Painel de Indicadores nº 08/2015.

Importante registrar que a execução das metas orçamentárias e financeiras das Ações 0061 e 210Q, constantes do Quadro 21 do Relatório de Gestão da Unidade Jurisdicionada, não pode ser comparada diretamente com a execução das metas físicas, tendo em vista que as Notas de Empenho e as Ordens Bancárias emitidas não guardam relação direta com as propostas contratadas pelos agentes financeiros na operacionalização do Programa por meio do Subprojeto de Aquisição de Terras (SAT), Subprojeto de Investimento Básico (SIB) e do Subprojeto de Investimento Comunitário (SIC), sendo os dois primeiros na execução da Ação 0061 e o último na execução da Ação 210Q. Porquanto, a execução financeira das citadas Ações 0061 e 210Q representam, respectivamente, as transferências de recursos para as contas SAT/SIB e SIC mantidas nos agentes financeiros credenciados para operacionalizar o PNCF, as quais são debitadas quando da efetiva contratação da operação, seja para aquisição de terras e/ou investimentos em infraestrutura produtiva e social.


63

Em consequência, verifica-se, conforme informações disponibilizadas pelo gestor, a seguinte execução financeira do Programa, considerando-se como tal a efetiva contratação das operações de crédito para aquisição de terras (SAT/SIB) e dos investimentos em infraestrutura não reembolsáveis pelos beneficiários (SIC):

Montante de Recursos Aplicados pelo PNCF– 2012-2014 – R$ Ano Operações SAT/SIB Operações SIC Total 2012 175.886.682,00 30.059.160,00 205.945.842,00 2013 67.556.034,00 38.071.854,00 105.627.888,00 2014 58.563.702,00 14.075.370,00 72.639.072,00 Total 302.006.418,00 82.206.384,00 384.212.802,00

Fonte: Painel de Indicadores nº 08/2015. A execução acumulada do Programa no período compreendido entre 2000 e 2014, incluindo as contratações até o ano de 2003 (R$ 1.113.648.546,00 – 43.046 famílias) no âmbito dos extintos Banco da Terra e Cédula da Terra, corresponde a R$ 3.311.107.801,00 de crédito concedido para aquisição de imóveis rurais (SAT/SIB) e R$ 541.505.012,00 de recursos não reembolsáveis aplicados em investimentos de infraestrutura produtiva e social (SIC), os quais beneficiaram 136.368 famílias no citado período, conforme dados disponíveis no Painel de Indicadores Gerenciais nº 09/2015 da SRA/MDA, de 02/07/2015. Do ponto de vista da participação por faixa etária, o gestor informou que aproximadamente 35% dos beneficiários do PNCF compõem-se de jovens com idade entre 18 e 29 anos. De acordo com o gestor, o Programa Nacional de Crédito Fundiário encontra-se num contexto onde a agricultura familiar ganha reconhecimento pelo importante papel que desempenha na produção de alimentos, na geração de ocupações no campo, pela eficiência na geração de riqueza por hectare e pelas perspectivas positivas num modelo ambientalmente sustentável. Relata que é uma política pública de relevância inquestionável, comprovada pelo número de beneficiários que já atingiu em todo o território nacional e pelos impactos positivos na renda, patrimônio e condições de vida das famílias beneficiadas. Segundo o Relatório de Gestão do período auditado, em que pese o conjunto de ações (educação, previdência, crédito para custeio/investimentos, regularização fundiária, concessão de crédito para aquisição de terras, etc) empreendidas pelo governo federal em prol da população rural - as quais representam importantes conquistas - as mesmas não foram suficientes para reverter um processo de êxodo rural, fenômeno que se acentua na população a partir de 18 anos. No contexto da execução do PNCF, o gestor informa que em 2014 foram aprovadas alterações no Regulamento Operativo do Fundo de Terras e da Reforma Agrária que possibilitarão a utilização do crédito do Programa para a compra de terras entre herdeiros, cuja medida tem grande impacto sobre a juventude rural e sobre o enfrentamento da questão do êxodo rural da juventude. Assim, após a avaliação dos resultados quantitativos e qualitativos da gestão do Programa Nacional de Crédito Fundiário, pode-se concluir que não foram alcançados os resultados quantitativos previstos para o exercício de 2014, no que diz respeito ao atingimento das metas físicas (número de famílias beneficiadas); tampouco quanto ao cumprimento dos objetivos estabelecidos no PPA 2012-2015, em razão da baixa execução verificada até o momento. Quanto aos resultados qualitativos, restou prejudicada a avaliação dos ganhos qualitativos e dos impactos socioeconômicos alcançados pelo Programa, mormente em relação aos índices de inadimplência das operações de crédito por linha de financiamento, índice de abandono das famílias


64

beneficiadas, qualidade da terra e de acesso dos imóveis rurais financiados, qualidade da infraestrutura produtiva e social implementada, sustentabilidade dos projetos contratados, condições de moradia das famílias, índice de redução da pobreza rural, acesso a outras políticas públicas como assistência técnica e linhas de crédito do Pronaf. Por fim, cabe mencionar a ausência de sistematização e normatização dos procedimentos e das rotinas de monitoramento/acompanhamento da execução do PNCF para se avaliar os resultados quantitativos e qualitativos alcançados pelo Programa, nos termos previstos no art. 16 do Decreto nº 4.892/2003 (Regulamenta o FTRA) e no art. 11 do Anexo I do Decreto nº 7.255/2010 (Estrutura Regimental do MDA), cuja Constatação foi registrada no Relatório de Auditoria Anual de Contas da Unidade Jurisdicionada referente ao exercício de 2013 (Achados de Auditoria nº 201407186 – item 1.2.2.2). A implementação da recomendação em referência está sob o acompanhamento desta Unidade de Controle Interno. ##/Fato##

2.1.3 RESULTADOS DA MISSÃO INSTITUCIONAL


Ausência de consistência da sistemática de coleta, armazenamento e utilização do indicador "número de famílias beneficiadas pelo Programa Nacional de Crédito Fundiário - PNCF". Fato

Conforme estabelecido no Planejamento Estratégico do MDA, as ações orçamentárias do PNCF fazem parte do Objetivo 4 (Promover a democratização do acesso à terra, com ações de reforma agrária e fundiárias, observando as especificidades de cada território e bioma e a função social da propriedade, contribuindo para o desenvolvimento rural sustentável, a superação da pobreza e a paz no campo). Em que pese constar do Quadro 19 do Relatório de Gestão 2014 (Principais Indicadores do Objetivo 4) informações sobre a área total adquirida pelos beneficiários do Programa Nacional de Crédito Fundiário, o gestor esclareceu que não tem como objetivo buscar alcançar metas de áreas adquiridas, pois seu foco está no número de famílias atendidas e que somente realiza o acompanhamento das áreas adquiridas pelo Programa. Dessa forma, o seu principal indicador é o “número de famílias beneficiadas pelo Programa Nacional de Crédito Fundiário”, que consiste em medir o desempenho do Programa por meio da quantidade de famílias beneficiadas no ano, a partir do número de contratações e respectiva quantidade de famílias que estão sendo atendidas em cada contratação. Este número decorre das contratações de operações de crédito para aquisição de imóveis rurais realizadas pelos agentes financeiros (execução da Ação 0061) no âmbito do Subprojeto de Aquisição de Terras (SAT), sem dupla contagem das contratações de operações para investimentos em infraestrutura produtiva e social (SIC – Subprojeto de Investimentos Comunitários ou SIB – Subprojeto de Investimento Básico). Trata-se, portanto, de um indicador quantitativo. Esclareceu, ainda, sobre a existência de outros indicadores constantes da publicação da SRA/MDA denominada Painel de Indicadores Gerenciais, que tem como objetivo medir a eficiência do Programa. Como exemplo citou o indicador de processo


65

“acompanhamento da participação social no Programa”, que consiste em um índice percentual da participação das entidades e instituições na rede de apoio do PNCF. Assim, a avaliação do indicador de desempenho do Programa Nacional de Crédito Fundiário – PNCF foi realizada com base nas informações fornecidas à equipe de auditoria pelo gestor do Programa, bem como em relação às informações contidas no Painel de Indicadores Gerenciais elaborado pela SRA/MDA. Em consequência dos questionamentos emitidos por meio de Solicitação de Auditoria, o gestor apresentou, em síntese, os seguintes esclarecimentos relacionados ao indicador “número de famílias beneficiadas pelo Programa Nacional de Crédito Fundiário”:

a) Em relação às fontes dos dados utilizados para o cálculo do indicador: “A fonte de dados é o Sistema de Informações Gerenciais do Crédito Fundiário – SIGCF.”;

b) Como se dá a utilização desse indicador como subsídio à tomada de decisões gerenciais: “(...) tem papel fundamental nas tomadas de decisões e na construção dos Planejamentos Anuais do Programa. (...).”;

c) Quanto ao fluxo operacional, identificando a metodologia, a periodicidade, o agente responsável e o recurso utilizado (sistema informatizado/manual), pelo qual é realizada a captura-processamento-saída dos dados/informações relativas ao cálculo/medição/fornecimento desse indicador, bem como em relação ao monitoramento do mesmo e das metas estabelecidas: “esse indicador é coletado semanalmente para atualização do Painel de Indicadores. Primeiramente, a Coordenação-Geral de Planejamento, Monitoramento e Avaliação faz a importação do sistema SIG-CF, sobre a qual faz a análise de consistência dos dados, e utilizando de ferramentas informatizadas gera os resultados que são apresentados no Painel de Indicadores.”;

d) Em relação à divulgação sistemática para outros agentes (internos e/ou externos), bem como o meio utilizado para disponibilização: “O Painel de Indicadores Gerenciais da SRA é publicado semanalmente na página da internet da SRA/MDA, e encaminhado, por meio de mala direta (via e-mail) aos responsáveis estaduais pela execução do Programa, para demais parceiros, para o gabinete do Ministro do MDA e CGU.”;

e) Sobre a existência e divulgação de série histórica desse indicador: “Estamos no 10º ano de divulgação do Painel de Indicadores Gerenciais, mantendo sua publicação desde 2006. Além disso, o Painel de Indicadores traz nas suas chamadas páginas amarelas o histórico de resultado, ano a ano, destes indicadores.”;

f) Quanto à identificação ou definição de outros indicadores para o PNCF, mas ainda não implementados pela Unidade Jurisdicionada: “A SRA está em fase de publicação de novos indicadores Gerenciais e de Monitoramento das UTEs, tendo como previsão para implementação julho de 2015.”;

g) Sobre a previsão normativa (manuais, portarias, check-list, normas de execução, etc) do processo de coleta, armazenamento e utilização desse indicador (incluindo a elaboração e divulgação), bem como os agentes e as áreas responsáveis: “Não consta em nossos normativos internos o processo de coleta, armazenamento e utilização desses indicadores, porém faz parte da rotina de trabalho da Coordenação-Geral de Planejamento, Monitoramento e Avaliação – CGPMA a elaboração e publicação do Painel de Indicadores desde o ano de 2006.”;


66

h) Sobre a identificação de riscos que possam impactar a tempestividade e a confiabilidade da coleta/processamento dos dados e a divulgação do Painel de Indicadores Gerenciais: “A SRA por meio da CGPMA está sempre analisando as bases de dados, buscando identificar e sanar os riscos para que a fonte de dados seja sempre confiável de forma que não impacte na divulgação do Painel de Indicadores Gerenciais.”;

i) Quanto à metodologia adotada para o estabelecimento das metas associadas ao citado indicador: “A SRA utiliza-se dos POA’s (Planos de Orçamento Anual Estadual); e Projeto de Lei Orçamentária Anual – LOA, que são consolidados no Plano de Aplicação Anual de Recursos – PAAR.”;

j) Quanto aos procedimentos adotados ou ações corretivas nos casos em que os resultados do indicador apresentam desvios em relação às metas estabelecidas: “O Painel de Indicadores é distribuído semanalmente para os gestores da SRA, por conseguinte estes gestores podem analisar a evolução dos resultados dos indicadores. Também são realizadas reuniões mensais do Gabinete da SRA com o Departamento de Crédito Fundiário para analisar a performance do Programa. (...). O Painel de Indicadores de Gestão da SRA se encontra incluído como parte da rotina de acompanhamento das entidades envolvidas na execução do PNCF nos Estados, ou seja, entidades mobilizadoras, Unidades Técnicas Estaduais e ATER, para subsídios de avaliação do desempenho dos Estados. (...).”;

k) Sobre o fato de esse indicador medir e refletir os resultados das intervenções efetuadas na gestão, bem como refletir a expressão dos produtos essenciais da área de gestão do PNCF: “Os indicadores da SRA foram criados com o objetivo de medir os esforços no alcance dos objetivos propostos para o Programa, bem como auxiliar na tomada de decisões dos gestores. Os indicadores refletem os resultados alcançados. (...) o objetivo maior do PNCF é proporcionar o acesso à terra a famílias de trabalhadores rurais, sendo o indicador principal o número de famílias beneficiárias do Programa. Além disso, constam os indicadores de processos que auxiliam nestas análises, como exemplo: o tempo de tramitação das propostas; a participação das organizações sociais na organização das famílias, contribuindo com isto para o controle social; o custo de aquisição da terra, que permite aferir se as negociações estão acompanhando o mercado de terras em geral”.

A partir desses esclarecimentos verificou-se que o sistema SIG-CF é a fonte utilizada para o cálculo do indicador “número de famílias beneficiadas pelo PNCF”, cujo processo tem início a partir da importação e análise dos dados pela Coordenação-Geral de Planejamento, Monitoramento e Avaliação da Secretaria de Reordenamento Agrário do MDA. Contudo, não foram apresentados outros esclarecimentos relacionados à sistemática de coleta e processamento dos dados, bem como quanto à metodologia adotada. O gestor limitou-se em informar que faz a análise de consistência dos dados e utilizando-se de ferramentas informatizadas gera os resultados. No que diz respeito à sistemática de coleta (confiabilidade nas fontes dos dados utilizados para o cálculo do indicador) e armazenamento (facilidade de consolidação e manipulação dos dados) do indicador “número de famílias beneficiadas pelo PNCF”, a equipe de auditoria constatou a existência de divergências dos dados apresentados entre edições do Painel de Indicadores e os Relatórios de Gestão da UJ referentes aos exercícios de 2012 a 2014 e entre edições do Painel de Indicadores relativas ao período de 2002 a 2014, conforme seguem:


67

Número de Famílias Beneficiadas pelo PNCF

Ano de Referência

Painel de Indicadores – Edição nº/data (*) Relatório de

Gestão 02/2014 03/2015 08/2015 09/2015

01/04/2014 07/04/2015 16/06/2015 02/07/2015 2002 18.098 15.388 s/d s/d n/d 2003 9.965 9.056 9.056 9.058 n/d 2004 6.090 6.098 6.119 s/d n/d 2005 9.453 9.320 s/d s/d n/d 2006 16.460 16.526 16.527 s/d n/d 2007 18.143 18.047 s/d s/d n/d 2008 12.329 12.287 12.317 s/d n/d 2009 6.306 6.516 s/d s/d n/d 2010 6.564 6.573 s/d s/d n/d 2011 5.949 5.922 5.933 s/d n/d 2012 4.526 4.155 4.175 s/d 2.733 2013 1.369 1.905 1.884 1.898 1.369 2014 n/a 1.623 1.606 1.621 1.505

Legenda: (*) edições disponíveis nos arquivos da equipe de auditoria. n/a – não aplicável. s/d - sem divergência. n/d – não disponível. Na edição nº 03/2015 do Painel de Indicadores verifica-se, ainda, outra divergência quanto ao total de famílias beneficiadas no período de 2000 a 2015. Em vez de 136.638, conforme consta do documento, o total correto é 136.602 famílias. Registre-se, por oportuno, que a divergência em referência já foi citada em ações de controle realizadas em anos anteriores quando da Análise da qualidade e confiabilidade dos indicadores de desempenho utilizados, ocasião em que foi sugerido ao diretor do Departamento de Crédito Fundiário da SRA/MDA o estabelecimento de ponto de corte (cut-off) no início de cada ano visando evidenciar adequadamente no Relatório de Gestão e no Painel de Indicadores as operações contratadas pelos agentes financeiros nos últimos dias do exercício anterior e que, por questões operacionais ainda não tenham sensibilizado o sistema SIG-CF até o dia 31 de dezembro de cada ano. Ainda, no que diz respeito à fonte dos dados utilizados para elaboração do indicador, importante observar que o Relatório de Auditoria Anual de Contas referente ao exercício de 2013 da UJ (Achados de Auditoria nº 201407186 – item 2.1.1.3) registrou Constatação em que relata recorrentes ocorrências de instabilidade do sistema SIG-CF por ocasião da atualização da operação pelo agente financeiro, a qual foi objeto de recomendação no sentido de proceder à manutenção corretiva do sistema SIG-CF visando corrigir erros de execução. De acordo com o gestor, a implementação da citada recomendação está prevista para dezembro/2015. A instabilidade dos números apresentados pelo SIG-CF prejudica a consolidação e manipulação dos dados para a elaboração do indicador, bem como a integridade da informação. De modo que não foram observadas no Painel de Indicadores as justificativas do gestor para as divergências apontadas no quadro acima. Assim, em que pese o gestor confirmar a existência e divulgação de série histórica do indicador por meio das chamadas páginas amarelas do citado documento, assim como em afirmar que está sempre analisando as bases de dados, buscando identificar e sanar os riscos para que a fonte de dados seja sempre confiável de forma que não impacte na divulgação do citado Painel de Indicadores Gerenciais, restaram prejudicados os requisitos de confiabilidade, manipulação e consolidação dos dados.


68

Quanto à divulgação, o gestor informa que os resultados desse processamento são apresentados no Painel de Indicadores Gerenciais da SRA, cujo documento é publicado semanalmente na página eletrônica do MDA (http://www.mda.gov.br/sitemda/secretaria/sra/apresenta%C3%A7%C3%A3o – aba Painel de Indicadores) e encaminhado por meio de correio eletrônico (e-mail) aos responsáveis estaduais pela execução do Programa e aos demais parceiros, bem como ao Gabinete do Ministro do MDA e à CGU. Ocorre que a periodicidade de publicação e divulgação do documento Painel de Indicadores não restou consolidada, tendo em vista que em um encaminhamento à equipe de auditoria o gestor informou “semanalmente” (Memorando nº 012/2015/CGPMA/SRA-MDA) em outro informou “quinzenalmente” (Memorando nº 109/2015/CGO/DCF/SRA-MDA). Verificou-se, ainda, a ausência das edições anteriores do Painel de Indicadores no sítio eletrônico da SRA/MDA. Ou seja, não existe histórico da publicação semanal ou quinzenal do documento. Constatou-se que a edição anterior é substituída pela atual, prejudicando a comparabilidade dos dados pelo usuário inicial da informação. No que diz respeito à utilização do indicador “número de famílias beneficiadas pelo PNCF” como subsídio à tomada de decisões gerenciais, o gestor limitou-se a informar que o mesmo tem papel fundamental nas tomadas de decisões e na construção dos Planejamentos Anuais do Programa. Contudo, não restaram comprovadas situações de fato em que houve a tomada de decisão com base no monitoramento exercido pelo gestor durante o ano de 2014, utilizando-se do indicador “número de famílias beneficiadas pelo PNCF”. Posteriormente, quando de um novo questionamento, o gestor apresentou os seguintes esclarecimentos quanto à sua utilização: - a pactuação das metas para o ano de 2014 durante o VII Seminário Nacional do PNCF realizado no período de 9 a 11 de abril de 2014; - a identificação de propostas fora dos critérios (área média abaixo da adequada, valor de aquisição acima do valor máximo e Nota agronômica abaixo da indicada) com a adoção de suspensão das mesmas; - a tramitação de propostas nas diversas etapas, resultando em solicitações de esclarecimentos aos agentes responsáveis. Da análise dos documentos comprobatórios encaminhados, a equipe de auditoria verificou que a meta pactuada de 13.000 famílias constante do Plano Operativo Anual (POA-Brasil) é resultado das demandas definidas nos POAs dos 21 Estados participantes do Programa, as quais foram discutidas e validadas durante o VII Seminário Nacional do PNCF, que tinha como principais objetivos construir estratégias para ampliar o índice de sucesso na formalização das renegociações, aprimorar o acompanhamento dos projetos em andamento e alavancar a retomada das contratações. No entanto, não ficou evidenciada a metodologia adotada para consolidar a meta em 13.000 famílias a serem atendidas em 2014 conforme previsto no POA-Brasil. Por sua vez, o Plano Anual de Aplicação de Recursos (PAAR-2014), documento emitido em 17/02/2014, ou seja, antes da realização do VII Seminário em abril/2014, apresentou como meta 5.300 famílias. Em consequência, verifica-se a existência de divergência entre as metas definidas pelo POA-Brasil e o pelo PAAR-2014. Ademais, com base no Relatório Preliminar do citado Seminário não se observou outras decisões gerenciais envolvendo a utilização do indicador em referência. Em relação às demais decisões gerenciais elencadas pelo gestor, conforme documentos apresentados à equipe de auditoria, registre-se que as mesmas foram tomadas no ano de 2015 e não estão


69

relacionadas diretamente com o monitoramento do indicador sob avaliação. Portanto, não restaram evidenciadas as decisões, procedimentos ou ações corretivas adotadas durante o ano de 2014, nos casos em que os resultados do indicador “número de famílias beneficiadas pelo PNCF” apresentaram desvios em relação às metas estabelecidas, sejam por Estado ou consolidadas. Sobre o processo de coleta, armazenamento e utilização do indicador em referência, restou evidenciado que o mesmo não se reveste de previsão normativa no âmbito da Secretaria de Reordenamento Agrário, unidade gestora do PNCF. Da mesma forma, registra-se a ausência de normativos que orientem a elaboração e publicação do Painel de Indicadores Gerenciais, documento considerado pelo gestor como um importante instrumento de acompanhamento e subsídio à tomada de decisão e pelo qual é divulgado o indicador “número de famílias beneficiadas pelo PNCF”, bem como outros indicadores de resultados e de processos dos Programas sob a gestão da SRA/MDA. Importante registrar, ainda, que o Painel de Indicadores Gerenciais não contêm informações sobre as metas preestabelecidas para o indicador “número de famílias beneficiadas pelo PNCF”, prejudicando sobremaneira a comparabilidade entre estas e a execução registrada a cada ano, por Estado e de forma consolidada. Observa-se, também, que o indicador sob análise, conforme apresentado no citado Painel de Indicadores, carece de análise e de interpretação. Neste caso, ante a ausência de comparabilidade, análise e interpretação, os dados isoladamente apresentados, por si só não refletem o desempenho do PNCF. Informações sobre o desempenho de uma entidade ou Programa são essencialmente comparativas. Um indicador de desempenho é um número, percentagem ou razão que mede um aspecto do desempenho com o objetivo de comparar esta medida com metas preestabelecidas. Deve-se ressaltar que os indicadores de desempenho podem fornecer uma boa visão acerca do desempenho que se deseja medir, mas são aproximações do que realmente está ocorrendo, necessitando, sempre, de interpretação no contexto em que estão inseridos. Nesse sentido, resta prejudicada a facilidade de compreensão dos resultados pelo público em geral. Ademais, questões como “qual a contribuição do PNCF no contexto da política de reforma agrária no Brasil?” devem ser respondidas a partir da análise e interpretação do indicador do Programa. Acrescenta-se, que de acordo com o Guia Referencial para medição de desempenho e Manual para construções de indicadores da Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, os indicadores possuem, minimamente, duas funções básicas: a primeira é descrever por meio da geração de informações o estado real dos acontecimentos e o seu comportamento; a segunda é de caráter valorativo que consiste em analisar as informações presentes com base nas anteriores de forma a realizar proposições valorativas. De forma geral, os indicadores não são simplesmente números, ou seja, são atribuições de valor a objetivos, acontecimentos ou situações, de acordo com regras, que possam ser aplicados critérios de avaliação, como, por exemplo, eficácia, efetividade e eficiência. De todo o exposto, verificou-se que a sistemática de coleta, armazenamento e utilização do indicador “número de famílias beneficiadas pelo PNCF” não é consistente, ou seja, não atende aos critérios:

i) em relação à coleta: de confiabilidade (confiabilidade das fontes dos dados utilizados para o cálculo do indicador);


70

ii) em relação ao armazenamento: de acessibilidade (consolidação e manipulação dos dados)

iii) em relação à utilização: de acessibilidade (facilidade de compreensão dos resultados pelo público em geral) e de completude (capacidade de representar, com a maior proximidade possível, a situação que se pretende medir e de refletir os resultados das intervenções efetuadas na gestão considerando a amplitude e a diversidade de características do fenômeno monitorado).

##/Fato##

Causa

O Coordenador-Geral de Planejamento, Monitoramento e Avaliação da Secretaria de Reordenamento Agrário não instituiu formalmente o processo de coleta, armazenamento e utilização do indicador “número de famílias beneficiadas pelo PNCF”, estabelecendo o fluxo operacional, as responsabilidades, a periodicidade, as metodologias, as rotinas de monitoramento/acompanhamento, a avaliação e divulgação dos resultados gerenciais. ##/Causa##


Após apresentação dos Achados da Auditoria, a Secretaria de Reordenamento Agrário (SRA) encaminhou as seguintes informações:

i) da Coordenação-Geral de Operacionalização do PNCF

Considerando a observação da CGU acerca do Memorando nº 109/2015/CGO/DCF/SRA-MDA, o qual informou que a periodicidade de publicação do Painel de Indicadores da Gestão da SRA era quinzenalmente, cabe destacar que na competência desta Coordenação a informação foi equivocada. Para tanto, deve-se considerar correta a informação do Memorando nº 012/2015/CGPMA/SRA-MDA, sob a competência da Coordenação-Geral de Planejamento, Monitoramento e Avaliação – CGPMA, da SRA, de que a periodicidade de publicação e divulgação do documento Painel de Indicadores é semanal, cabendo a esta disponibilizar a série histórica de tais publicações. Ainda, no que tange a competência desta Coordenação, cabe maiores esclarecimentos acerca das dúvidas suscitadas pela CGU acerca da realização do POA e do PAAR. Dessa forma, com relação ao POA, as metas de famílias se trata de expectativa de atendimento da demanda pelos agentes envolvidos na execução do PNCF no Estado. Para tanto, tais metas são definidas em acordo entre as entidades de apoio do PNCF (movimento sindical e ONGs) e as UTEs. Assim, o Planejamento Operacional Anual do PNCF – POA Brasil, ou seja, o POA consolidado durante o VII Seminário Nacional do PNCF, trata da consolidação dos POAs apresentados pelos Estados, incluindo suas metas de número de famílias a serem beneficiadas naquele ano. Destaca-se que as metas de número de famílias apresentadas nos POAs somam as demandas apresentadas pelas entidades de apoio e mobilização das famílias, como das Unidades Técnicas Estaduais. Para tanto, este Órgão Gestor apresenta um quadro com os dados apresentados pelos Estados, após seus POAs Estaduais, denominando-o POA Brasil. Ainda, no momento do encontro nacional dos agentes envolvidos na


71

execução do PNCF, estes podem avaliar as informações encaminhadas e propor a sua revisão, tanto para baixo como para cima. No final, após acatamento das manifestações dos agentes responsáveis nos estados, a Secretaria promove a adequação do POA Brasil, sempre de acordo com a expectativa daqueles que participam da execução do PNCF nos Estados. Por outro lado, no caso do Plano de Aplicação Anual de Recursos – PAAR, este é estabelecido exclusivamente pelo Órgão Gestor do Programa, o qual considera os recursos orçamentários disponíveis para a SRA para a execução deste Programa. Este plano é apresentado ao Comitê Permanente do Fundo de Terras e de Reordenamento Agrário para a sua aprovação. Na oportunidade da reunião com o Comitê, a SRA apresenta as possíveis propostas de metas dos POAs Estaduais formalizados e encaminhados ao DCF até aquele momento. Tudo visando demonstrar as demandas apresentadas pelos Estados e os recursos disponíveis no Órgão Gestor. Sendo assim, mesmo considerando a expectativa dos agentes executores do Programa nos Estados, este Órgão Gestor e o Comitê Permanente do Fundo de Terras e de Reordenamento Agrário consideram os recursos disponíveis no órgão para a definição de uma possível meta do número de famílias para o ano conforme aprovação do PAAR. Diante disso, acata-se a sugestão da CGU com a implantação de ações de correção de ambas as metas (POA e PAAR) no decorrer do ano, o que possibilitará possíveis decisões e ações corretivas. Por fim, observando a recomendação geral da CGU que trata da sistematização de coleta, armazenamento e utilização do indicador “número de famílias beneficiadas pelo PNCF”, acata-se tal recomendação, com a contribuição desta área do DCF para a proposição de normativo a ser estabelecido pela SRA. Para tanto, sugere-se o prazo até dezembro de 2015, haja vista que a sistematização envolverá todas as áreas operacionais do Departamento e da Secretaria.

ii) da Coordenação-Geral de Planejamento, Monitoramento e Avaliação (CGPMA) Considerando a observação da CGU no que diz respeito à sistemática de coleta e acerca dos dados informados no Painel de Indicadores, cabe destacar que o Sistema de Informações Gerenciais do Crédito Fundiário – SIGCF é um sistema Online no qual os parceiros estaduais e os agentes financeiros cadastram e acompanham todo o processo de contratação. Todos os dados expressados no Painel de Indicadores são extraídos desse Sistema, desde a sua criação, em 2005. Buscando eliminar possíveis inconsistências em nosso banco de dados, a CGPMA tem adotado medidas semanais de análise dos dados para que a informação seja plenamente segura.


72

Quanto ao principal indicador de desempenho do PNCF, que é o “número de famílias beneficiadas pelo PNCF”, que a CGU traz um quadro que demonstra instabilidade no indicador “número de famílias” entre um exercício e outro, cabe destacar que os agentes financeiros liberam a contratação da proposta e o processo continua caminhando para a finalização no cartório. Para sanarmos essa oscilação, já adotamos como data de contrato a primeira liberação feita pelo Agente Financeiro. Já estamos dialogando com a CGMI para a construção de uma trava no SIGCF, para que assim seja possível medir o número de famílias atendidas no final de cada exercício, não podendo incluir contratações a posterior com data retroativa. Para tanto, sugere-se o prazo de implantação para dezembro de 2015, haja vista a sistematização que envolverá todas as áreas operacionais do Departamento e da Secretaria, bem como os Agentes Financeiros e Parceiros Estaduais. Quanto à divulgação, a CGPMA juntamente com a Assessoria de Comunicação do MDA – ASCOM, já estará mantendo um histórico das publicações dos Painéis de Indicadores, assim como sugerido pela CGU, primeiramente das últimas quatro semanas. Sobre a ausência de um normativo que oriente a elaboração e publicação do Painel de Indicadores Gerenciais, a CGPMA de acordo com a CGU já está em processo de criação. Por fim, reconhecendo a importância de trazer as metas anuais do nosso principal indicador “número de famílias beneficiadas pelo PNCF” nas publicações do Painel de Indicadores, e considerando o avançar do exercício atual sugere-se que a meta seja inserida no Painel a partir do próximo exercício.



A manifestação do gestor corrobora os fatos consignados na presente Constatação, mormente quanto:

i) à necessidade de implantação de uma trava no SIGCF (ponto de corte das operações contratadas no exercício encerrado), cuja ferramenta, segundo o gestor, já está sendo tratada com a Coordenação-Geral de Modernização e Informática do MDA (CGMI/MDA);

ii) à inexistência de normativo que oriente a elaboração e publicação do Painel de Indicadores Gerenciais;

iii) à ausência de histórico das edições do documento Painel de Indicadores publicadas no sítio eletrônico da SRA;

iv) à inclusão das metas anuais do indicador “número de famílias beneficiadas pelo PNCF” nas publicações do citado Painel de Indicadores.

Nesse contexto, no que diz respeito às competências das Unidades da estrutura da Secretaria de Reordenamento Agrário, órgão gestor do PNCF, importante registrar as competências da Coordenação-Geral de Planejamento, Monitoramento e Avaliação


73

(CGPMA), conforme dispõe o art. 87 do Regimento Interno da SRA (Portaria MDA nº 19/2009): (...) III - auxiliar os Departamentos e Coordenações-Gerais da Secretaria na elaboração dos seus planos, programas, ações, metas e indicadores de performance, dentro da filosofia de planejamento compartilhado; (...) V - disponibilizar sistemas de cobrança, monitoramento e avaliação de resultados gerenciais, garantindo alcance dos objetivos e metas da Secretaria; VI - elaborar e monitorar indicadores de performance em conjunto com os Departamentos e Coordenações-Gerais da Secretaria; VII - disponibilizar as informações gerenciais da Secretaria, mediante tratamento dos dados fornecidos pelos sistemas de informação, visando dar suporte ao processo decisório; VIII - elaborar os relatórios mensais e anuais das atividades e do desempenho da Secretaria; IX - desenvolver ações voltadas para o monitoramento e acompanhamento dos sistemas de informações gerenciais da Secretaria; e (...) Isto posto, observa-se oportuna a implementação de melhorias na sistemática de coleta, armazenamento e utilização do indicador “número de famílias beneficiadas pelo PNCF”, em especial quanto ao atendimento dos requisitos de confiabilidade, acessibilidade e completude. Em relação aos prazos para implantação, a equipe de auditoria concorda com os prazos sugeridos pelo gestor. ##/AnaliseControleInterno##

Recomendações: Recomendação 1: Instituir formalmente, mediante Portaria ou instrumento equivalente, o processo de coleta, armazenamento e utilização do indicador "número de famílias beneficiadas pelo PNCF", estabelecendo, entre outros, o fluxo operacional, a metodologia de cálculo do indicador, a metodologia das metas preestabelecidas (plurianual, anual, por Estado e consolidado), a periodicidade de coleta dos dados, a periodicidade e os meios de divulgação do indicador, as áreas responsáveis em cada fase do processo (incluindo a análise e interpretação dos resultados), a data a ser considerada como ponto de corte das operações contratadas no sistema SIG-CF, as rotinas de monitoramento e de identificação dos riscos inerentes, de forma que, quando da execução desses procedimentos, os requisitos de confiabilidade, acessibilidade e completude do indicador possam ser atendidos. Recomendação 2: Proceda a manutenção evolutiva no sistema SIG-CF mediante ferramenta que permita o estabelecimento de ponto de corte das operações contratadas no exercício imediatamente encerrado (objeto de análise do indicador), conforme data definida no normativo de que trata a recomendação 001 desta Constatação. Recomendação 3: Inserir no Painel de Indicadores, na parte destinada ao PNCF, as metas (plurianual, anual, por Estado e consolidado) associadas ao indicador "número de famílias beneficiadas pelo PNCF", bem como a análise e interpretação dos resultados alcançados no contexto da política pública da reforma agrária.


74

Recomendação 4: Manter histórico de publicação no sítio eletrônico da SRA/MDA do documento Painel de Indicadores Gerenciais, com substituição das edições em periodicidade no mínimo mensal. 3 Desenvolvimento Regional, Territorial Sustentável e Economia Solidária

3.1 Apoio ao Desenvolvimento Sustentável de Territórios Rurais

3.1.1 AVALIAÇÃO DAS TRANSFERÊNCIAS CONCEDIDAS


Avaliação da capacidade e da qualidade do acompanhamento e do monitoramento da execução dos planos de trabalho, assim como das prestações de contas parciais e finais das transferências voluntárias de responsabilidade da SDT/MDA, e avaliação da adequabilidade dos planos de trabalho com objetivos da Ação 210X. Fato

Avaliação da capacidade e da qualidade do acompanhamento e do monitoramento da execução dos planos de trabalho, assim como das prestações de contas parciais e finais das transferências voluntárias de responsabilidade da SDT/MDA, e avaliação da adequabilidade dos planos de trabalho com objetivos da Ação 210X. Fato Após análise das metas (e submetas) dos planos de trabalho dos convênios de responsabilidade da SDT/MDA em 2014 e a relação destas com os objetivos que Ação 210X – Apoio ao Desenvolvimento Sustentável de Territórios Rurais, busca alcançar, verificou-se que há certa correlação positiva entre as mesmas. O consolidado destas pode ser visualizado e comparado pelas duas tabelas a seguir, verificando e atentando-se para o fato de que o objetivo “Fortalecimento e Valorização de Iniciativas Territoriais de Manejo e Uso Sustentável da Agrobiodiversidade” é parte integrante dos Planos Territoriais de Desenvolvimento Rural Sustentável e Solidário.

Objetivos da Ação 210X – Consolidados

Desenvolvimento Territorial Rural Sustentável e Combate à Pobreza no Semiárido do Nordeste.

Fortalecimento e Valorização de Iniciativas Territoriais de Manejo e Uso Sustentável da Agrobiodiversidade.

Territórios da Cidadania: ⋅ Apoio a Projetos de Infraestrutura e Serviços em Territórios Rurais; ⋅ Fomento à Estruturação e Consolidação de Redes Sócio-Produtivas da Agricultura

Familiar no Âmbito dos Territórios Rurais; ⋅ Apoio à Elaboração e Gestão Social dos Planos Territoriais de Desenvolvimento Rural

Sustentável – PTDRS; ⋅ Capacitação de Agentes de Desenvolvimento.

Metas dos Planos de Trabalho dos Convênios – Consolidadas

Convênios nos 771607, 796216, 809851, 809852, 795131, 794367, 796600, 813799.

Apoio à elaboração e qualificação do Plano Estadual de Desenvolvimento Rural Sustentável Solidário (PEDRSS), do Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável Solidário (PTDRSS) e


75

constituição do Sistema Estadual de Desenvolvimento Rural Sustentável Solidário (SEDRSS).

Apoio Técnico à elaboração e qualificação do Plano Estadual de Desenvolvimento Rural Sustentável Solidário (PEDRSS), do Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável Solidário (PTDRSS) e constituição do Sistema Estadual de Desenvolvimento Rural Sustentável Solidário (SEDRSS).

Elaborar planos de desenvolvimento para 100% das comunidades e assentamentos atendidos pelo PDHC, considerando as 335 famílias atendidas selecionadas na primeira fase do PDHC e as 427 de novas famílias que passarão integrar segunda fase do projeto.

Apoio à gestão do Programa Territórios da Cidadania: contratação de serviços técnicos especializados para apoio às atividades do comitê de articulação estadual do programa territórios da cidadania; realização de oficinas territoriais de divulgação, mobilização e capacitação para gestão das ações integrantes do programa territórios da cidadania.

Aquisição de bombas manuais, aquisição de cataventos e implantações dos sistemas.

Após análise da capacidade e da forma de análise das prestações de contas parciais e finais das transferências voluntárias de responsabilidade da SDT/MDA, conclui-se que a SDT possui capacidade e qualidade mínima aceitável em comparação a sua disponibilidade operacional. Já em relação à capacidade e forma de acompanhamento e de monitoramento da execução dos planos de trabalho, entende-se que capacidade operacional atual pode ser considerada um risco para a qualidade e a tempestividade dos trabalhos, não se apresentando totalmente adequada. Análise das Prestações de Contas Parciais e Final Segundo a SDT/MDA, a sistemática de avisos de cobrança da prestação de contas final e/ou diligências pendentes para a aprovação das contas é realizada após o fim da vigência. Tais avisos são realizados após pareceres técnicos, revisados e aprovados, que são registrados no SICONV, conforme informado. Foram emitidos 76 pareceres técnicos de análise de Relatórios de Execução de Atividades por 10 servidores, em 2014. Em relação à forma de análise (relacionada à existência de rotinas, etapas, checklists e procedimentos utilizados) foi informado que a SDT/MDA está implantando gradativamente um manual para a apresentação e análise dos relatórios de atividades executadas. O manual informa que é “direcionado para orientar o trabalho dos servidores/as na análise das prestações de contas referentes à execução física dos contratos de repasse, convênios e outros instrumentos congêneres apoiados pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT) do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA)”. Não foi informado se são utilizados outros procedimentos, rotinas, etapas, ou checklists. Foi informado que toda a análise é realizada pelo SICONV e pelos documentos incorporados pelos convenentes no sistema, apesar de o manual conter orientações sobre a recepção e registro de documentos físicos encaminhados pelos convenentes. A quantidade de servidores na SDT/MDA disponibilizados para realizar as análises das prestações de contas parciais e/ou finais apresenta-se razoável em comparação com a quantidade de análises realizadas e a realizar, com base nas informações da Secretaria. A SDT/MDA informou, ainda, que realizou uma capacitação em 2014, após a publicação do manual, mesmo não possuindo um plano de capacitação estruturado para a equipe responsável pelas análises. Acompanhamento e Monitoramento dos Planos de Trabalho


76

Em relação ao monitoramento da execução/contrato de repasse, a SDT/MDA informou que solicita informações, por meio de Ofícios e contatos telefônicos e visitas in loco, às Entidades, sem periodicidade definida e sem registro no SICONV. Ressaltou, ainda, que todos os procedimentos realizados se baseiam nos normativos vigentes (Decreto nº 6.170/2008, Portaria Interministerial nº 507/2011), apesar de não possuir um normativo próprio para acompanhamento e monitoramento dos planos de trabalho. Informou, ainda, que essas rotinas são executadas pela SDT com auxílio das Delegacias Federais do MDA, onde a verificação da execução das transferências voluntárias é mais célere, econômica e eficaz. Ressaltou que, especificamente em relação aos convênios de custeio, o acompanhamento e o monitoramento são permanentes, seja por meio de reuniões e seminários com as entidades conveniadas, seja por meio de e-mail, ofícios ou visitas in loco. Assim, em relação aos procedimentos de acompanhamento e de monitoramento conclui-se que, apesar de a SDT não possuir um normativo próprio para essas atividades e não registrar os produtos desses trabalhos no SICONV, as várias formas de acompanhamento e monitoramento e, no caso dos convênios de custeio, a sua grande tempestividade reduzem o risco de os planos de trabalho serem descumpridos ou cumpridos inadequadamente. Apesar de não ter sido informada a quantidade de servidores na SDT/MDA nem nas Delegacias regionais do MDA disponibilizados para realizar o acompanhamento, o monitoramento, pode-se concluir, com base na informação dos 10 servidores que realizaram análise dos relatórios de execução e com base em interlocuções com o gestor, que essa capacidade operacional é baixa na SDT e regular nas Delegacias. Essa capacidade pode ser considerada um fator de risco para a qualidade e a tempestividade do acompanhamento e do monitoramento dos planos de trabalho. Apesar disso, não se pode concluir que essa capacidade inadequada tenha um reflexo grande o suficiente para se considerar uma impropriedade para a Administração, dado que, além das providências em andamento pela SDT com vistas a suprir essa carência de servidores, foram realizadas aprimoramentos nos planejamentos dos trabalhos, definindo prioridades das demandas, encerramento e conclusão de contratos com baixa ou nenhuma execução. ##/Fato##

3.1.2 RESULTADOS DA MISSÃO INSTITUCIONAL


Fragilidades e baixa confiabilidade na utilização e no cálculo dos principais indicadores utilizados pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial - SDT/MDA. Fato

Foram selecionados os 06 indicadores apresentados no Relatório de Gestão SE/MDA, exercício 2014, especificamente no item 3.2 – Análise do Objetivo 8, os quais se encontram no Quadro 01, com a finalidade de verificar a sistemática de coleta, armazenamento e utilização dos indicadores da Secretaria de Desenvolvimento Territorial – SDT/MDA, quanto à confiabilidade, acessibilidade, economicidade e completude.

Quadro 01 – Relação dos Indicadores Apresentados no Relatório de Gestão 2014 Indicadores de Processo

01 Nº de territórios com apoio para o funcionamento do colegiado territorial


77

02 Nº de territórios com matriz de gestão territorial do Plano Safra discutida e implementada

03 Nº de territórios com plenária para debate da Matriz do PTC realizadas

04 Nº de territórios com plano territorial de desenvolvimento rural sustentável e solidário apoiado no exercício

05 Nº de projetos de infraestrutura e serviços apoiados nos territórios

Indicadores de Resultado

06 % de territórios apoiados no exercício

Fonte: Relatório de Gestão SE/MDA, do exercício de 2014

Os fatos (impropriedades e/ou irregularidades) encontrados foram divididos em cinco tópicos que estão descritos a seguir. Análise da utilidade/completude dos indicadores: os indicadores estão sendo utilizados pelos gestores para a tomada de decisões gerenciais? Segundo o gestor, os indicadores 01, 02, 03, 04 e 06 são utilizados pela SDT/MDA nas decisões de alocação de recursos focados na inclusão produtiva e na priorização de políticas, de projetos e de ações a serem adotadas em cada um dos territórios. Não foi apresentada a capacidade do indicador 05 em influenciar a tomada de decisão da gestão, ou seja, a sua utilidade nas decisões gerenciais. Assim, a despeito do indicador 05, todos os outros indicadores funcionariam como “termômetros” da capacidade dos territórios na implementação e no controle social das politicas públicas. Ou seja, quanto mais territórios tiverem apoio para o funcionamento do colegiado territorial, matriz de gestão territorial do Plano Safra discutida e implementada, plenária para debate da Matriz do PTC realizada e plano territorial de desenvolvimento rural sustentável e solidário apoiado, mais eficaz serão as intervenções das políticas e programas da SDT/MDA nos territórios. Conclui-se que há uma relação direta entre a possibilidade de expansão de uma determinada política e a maior abrangência de territórios aptos a receberem essa política. Assim, quanto mais territórios forem atendidos das formas medidas por cada um dos citados indicadores, melhor a efetividade nacional da expansão de uma política do Plano Safra, por exemplo. No entanto, não foram apresentados documentos (análises, notas técnicas ou decisões gerenciais) que sustentem ou comprovem a utilidade desses indicadores conforme afirmou a SDT/MDA. Assim, ainda que se possa afirmar que os indicadores possuem capacidade de trazer informações úteis para a Administração, resta necessária a comprovação da utilização dessas informações dos indicadores na tomada de decisões gerenciais. Análise da utilidade/completude dos indicadores: os indicadores representam, com a maior proximidade possível, a situação que a UJ pretende medir e de refletir os resultados das intervenções efetuadas na gestão? Segundo a SDT/MDA, dos seis indicadores apresentados no Relatório, relacionados no Quadro 01, cinco são indicadores de processo (indicadores 01 ao 05) e apenas um é


78

indicador de resultado (indicador 06). Analisando a relação entre o que o indicador mede e o aspecto social impactado pela intervenção da gestão da SDT/MDA (Quadro 02), verificou-se que todos os indicadores, com a exceção do indicador 05, possuem uma relação indireta e subjetiva, com seus respectivos aspectos sociais impactados, e, além disso, o indicador 06 possui uma característica mais próxima a de um indicador de processo, ou seja, um indicador que mede a atuação da Administração, ao invés, de medir diretamente um aspecto social impactado.

Quadro 02 – Aspectos Sociais Impactados Indicadores de Processo

01 Capacidade do colegiado territorial de realizar a gestão social das politicas públicas, garantindo qualidade na condução das funções estabelecidas e na redução das assimetrias na participação do colegiado (sociedade e Estado).

02 Capacidade do colegiado territorial em efetivar a implementação e controle social das politicas públicas de inclusão produtiva que compõem a matriz.

03 Capacidade do colegiado territorial em efetivar a implementação e controle social das politicas públicas de melhoria de condições de vida, de acesso a bens e serviços e de oportunidades de inclusão social e econômica ofertados pelos 23 órgãos do governo federal.

04 Capacidade do território, por meio de seus representantes, em definirem seu projeto de desenvolvimento, conhecendo as demandas, limitações e potencialidades, elencado prioridades e estratégias dentro de uma visão de futuro para o território.

05 Melhoria das condições de logística e de infraestrutura para a inclusão produtiva no território.

Indicador de Resultado

06 Capacidade dos instrumentos da política de desenvolvimento territorial atender os 239 territórios rurais com suas ações e projetos, demonstrando a incidência e abrangência da sua intervenção.

Fonte: Secretaria de Desenvolvimento Territorial – SDT/MDA

Primeiramente, em relação ao indicador 01, segundo a SDT/MDA, o apoio ao funcionamento e o assessoramento aos colegiados territoriais permitem ampliar as capacidades e competências dos representantes que o compõem através da participação social mais ampla e qualificada. A SDT/MDA informou, ainda, que o indicador 01, apesar de registrar uma quantidade (número de territórios com colegiados apoiados), é capaz de aumentar as capacidades e competências de cada um dos colegiados, devido à precariedade quase que total desse aspecto social. Assim, em uma primeira etapa, na ausência ou na grande incapacidade dos colegiados de atuarem, o indicador pode trazer a informação da quantidade de territórios em que está ocorrendo um aumento das capacidades e competências dos colegiados territoriais. Porém, após os primeiros apoios concedidos e essa precariedade superada, o indicador passará a trazer mais informação sobre a eficácia da política (colegiados territoriais apoiados) do que sua efetividade (aumento das capacidades e competências dos colegiados territoriais). O indicador 01 e o indicador 02 apresentaram fragilidades no cálculo da quantidade, respectivamente, de colegiados apoiados, e de territórios com matriz de gestão territorial do Plano Safra discutida e implementada. As fontes de dados desses indicadores remetem a transferências voluntárias (Tabela 03) com prestação de contas ainda a serem aprovadas ou em execução, porém com repetidos pedidos de aditamento de vigência do contrato, ou com valores executados em grande número em 2015 sem aumento do objeto pactuado. Assim, concluiu-se pela baixa confiabilidade da utilidade destes indicadores (01 e 02) na medição de seus respectivos aspectos sociais impactados e dos resultados das intervenções efetuadas pela gestão.


79

Em relação ao indicador 04, conclui-se por uma relação indireta entre o apoio a elaboração do plano de desenvolvimento e a capacidade do território em definir seu projeto de desenvolvimento, devido à realidade dos municípios, sua infraestrutura e organização da sociedade civil, em muitos casos, precária. Esse apoio não garante uma qualidade dos planos, mas viabiliza, em muitos casos, a sua realização. Apesar disso, o indicador apresentou fragilidades em suas fontes de dados, devido às transferências utilizadas no seu cálculo possuírem o início da vigência no final de dezembro de 2014, não sendo razoável que tenham apoiado a quantidade de 37 planos de desenvolvimento rural sustentável e solidário no exercício. Em relação ao indicador 06, apesar de a SDT/MDA ter informado que se tratava de um indicador de resultado, este indicador não mede diretamente um aspecto social impactado. Este indicador mede a eficácia da gestão no apoio aos territórios e o aspecto social informado pelo gestor – “capacidade dos instrumentos da política de desenvolvimento territorial atender os 239 territórios rurais com suas ações e projetos, demonstrando a incidência e abrangência da sua intervenção” – apresenta-se mais próximo de uma característica da gestão. Em outros termos, este indicador se assemelha a um indicador de processo, medindo alguma etapa de atuação da política, e não representa um indicador de resultado que mede mudanças em um aspecto social como a “qualidade das condições de logística e de infraestrutura para a inclusão produtiva no território”. Assim, devido a essas fragilidades no cálculo dos indicadores citados e devido à carência de informações acerca do impacto desses indicadores na capacidade dos colegiados territoriais e dos territórios de atuarem, concluiu-se pela baixa confiabilidade da utilidade do conjunto dos principais indicadores da SDT/MDA na medição de seus respectivos aspectos sociais impactados e dos resultados das intervenções efetuadas pela gestão. Análise da mensurabilidade dos indicadores Em relação aos indicadores 01, 02 e 03 foram encontradas fragilidades no cálculo de seus números, posto que suas fontes de dados remetem a transferências voluntárias (Quadro 03) com prestação de contas ainda a serem aprovadas ou em execução, porém com reiterados pedidos de aditamento de vigência do contrato, ou com baixa (ou nenhuma) execução/liquidação em 2014 e com baixa execução/liquidação em 2015 (casos em que a execução física de 2014 tenha sido liquidada em 2015). A SDT/MDA informou que a atuação dessas transferências, por ser contínua em todos os territórios incluídos em seus planos de trabalho, não há fragilidades no cálculo anual do indicador mesmo quando ocorrer baixa execução financeira. Esse último posicionamento, apesar de esclarecer que a atuação da SDT/MDA nos territórios, por meio das transferências, é contínua, ou seja, independe da execução financeira, gera dúvidas quanto à quantificação objetiva desse apoio. Essa quantificação torna-se fragilizada, pois não se faz distinção sobre a forma, quantidade (física ou financeira) ou qualidade dessa atuação no cálculo dos indicadores. Consequentemente, a confiabilidade do cálculo desses três indicadores resta prejudicada, principalmente porque a Administração informa, por exemplo, transferências com nenhuma execução/liquidação como fonte do cálculo.

Quadro 03 – Fonte das Informações dos Indicadores 01, 02 e 03* Transferência Situação Fim Liquidação LF/Valor Liquidação LF/Valor


80

Voluntária Vigência (2014) Global (2015) Global 775289/2013 Inadimplente 29/05/2015 R$ 242.764,00 9,90% R$ 675.031,40 27,53% 763537/2011 Em execução 11/05/2016 R$ 35.664,80 1,49% *** *** 763457/2011 Em execução 31/12/2015 ** ** ** ** 774832/2013 Em execução 31/12/2015 R$ 144.868,34 6,27% R$ 304.803,10 13,19% 775437/2012 Em execução 31/12/2015 R$ 87.596,59 2,64% R$ 561.142,33 16,93% 775434/2012 Em execução 31/12/2015 R$ 125.082,89 5,08% R$ 486.618,34 19,78% 775558/2012 Em execução 31/12/2015 R$ 75.571,70 3,03% R$ 276.983,19 11,10% 774435/2012 Em execução 31/12/2015 **** **** R$ 523.696,15 12,84% 774434/2012 Em execução 31/12/2015 R$ 423.494,32 14,32% R$ 211.575,48 7,16% 775648/2012 Em execução 31/12/2015 R$ 246.909,38 9,03% R$ 257.840,30 9,42%

* Fonte: SICONV ** Não houve liquidação registrada no convênio, e foi localizado apenas um contrato no valor de R$572.000,00, com fim de vigência em 31/12/2013, que representa 52,67% do Valor Global do convênio. *** Não houve liquidação registrada no convênio em 2015, mas apenas em 2014. **** Não houve liquidação registrada no convênio em 2014, mas apenas em 2015.

Também foram encontradas fragilidades na fonte de dados do indicador 04, dado que as duas transferências voluntárias, informadas como as responsáveis por todo o apoio aos planos em 2014 (Convênio nº 809851/2014 “nº interno 040388/2014”; e Convênio nº 809852/2014 “nº interno 039510/2014”), possuem início da vigência no final de dezembro de 2014 (29/12/2014 e 30/12/2014, respectivamente). Assim, não é razoável que esses dois convênios tenham apoiado a quantidade de 37 planos de desenvolvimento rural sustentável e solidário no exercício. Análise dos resultados dos principais indicadores: resultados classificados como “merecem atenção”. Não foram encontradas no Relatório de Gestão as análises dos principais indicadores classificados com “merecem atenção” com informações acerca dos motivos da execução inferior ao previsto e as decisões do gestor visando mitigar os fatores que levaram a essa execução inferior. Essas informações são exigidas pela Portaria-Secexambiental nº 9/2014, especificamente no Item 3 (Resultados da Gestão e dos Objetivos Estratégicos) do Anexo I, que dispõe sobre orientações ao MDA quanto à elaboração e à forma de apresentação dos conteúdos do Relatório de Gestão referente ao exercício de 2014. Metas estabelecidas para 2015 A SDT/MDA afirmou que as metas para os indicadores 01 e 03 foram definidas com base na atuação da Secretaria na totalidade de sua abrangência territorial, sem que houvesse referência à capacidade da Secretaria em realizar essa meta, seja pelo atingimento de outros exercícios, seja pela capacidade operacional dos instrumentos contratuais e das transferências voluntárias realizadas. Foi informado, ainda, que tais metas foram definidas por outro órgão, CONDRAF, cuja Secretaria-Executiva encontra-se na estrutura da SDT/MDA, porém também sem informar sob quais fundamentos foram definidas tais metas. Em relação à meta para o indicador 02, a Secretaria afirmou que esta foi definida pela soma da meta proposta para a LOA 2015 (meta física de 123 redes socioprodutivas/matrizes EGTPS) à meta já iniciada em 2014 e que estará em execução em 2015 (97 matrizes em execução). Em relação à meta do indicador 05, afirmou apenas que foi igual à definida pela LOA 2015. Portanto, assim como as metas dos indicadores 01 e 03, as metas dos indicadores 02 e 05 também não apresentaram subsídios para se aferir a sua exequibilidade. Esta ausência ocorre ainda na meta do


81

indicador de resultado 06 (100% de territórios rurais apoiados no exercício), o qual a SDT não apresentou justificativas para a sua definição. O único indicador cuja meta foi apresentada justificativa foi o indicador 04 (meta de 31 Planos Territoriais de Desenvolvimento Rural e Solidário apoiados). A SDT/MDA sustentou que a meta foi definida com base na média de projetos apoiados nos anos anteriores, tendo como referência a capacidade operacional da Secretaria e a disponibilidade orçamentária para 2015. Não foi apresentada comprovação documental da análise que concluiu pela definição dessa meta ou a decisão gerencial da definição dessa meta, devidamente justificada.

A SDT não utilizou, inclusive, suas próprias informações na justificativa das metas traçadas para 2015 dos indicadores, dado que consta do Relatório a execução dos indicadores para os exercícios de 2013 e de 2014. Essas informações serviriam de base para a exequibilidade e capacidade operacional da SDT, dos instrumentos contratuais e das transferências voluntárias firmadas. Conclui-se que as metas definidas para o ano de 2015, dos principais indicadores da SDT/MDA, restaram injustificadas ou com uma carência significativa de informações, o que pode ocasionar em uma baixa confiabilidade na capacidade do atingimento dessas metas. Assim, constatou-se: - Carência de documentos comprovando a utilidade dos indicadores apresentados no Relatório de Gestão do exercício de 2014, como, por exemplo, análises ou decisões da gestão tendo como subsídio os resultados do acompanhamento desses indicadores ou seus resultados em gestões anteriores; - Baixa confiabilidade da utilidade desse conjunto de indicadores na medição de seus respectivos aspectos sociais impactados e/ou dos resultados das intervenções efetuadas pela gestão, devido à carência de informações acerca do impacto dessas intervenções na capacidade de atuação dos colegiados territoriais e dos territórios; - Fragilidades no cálculo dos indicadores devido à baixa confiabilidade nas fontes de dados utilizadas; - Carência de informação dos principais indicadores classificados com “merecem atenção” acerca de suas análises (os motivos da execução inferior ao previsto e as decisões do gestor visando mitigar os fatores que levaram a essa execução inferior); - Não evidenciação, no Relatório de Gestão do exercício de 2014, dos motivos que levaram o gestor a definir as metas para o exercício de 2015, para todos os indicadores listados no Quadro 01. ##/Fato##

Causa

O Secretário de Desenvolvimento Territorial do MDA não adotou as providências necessárias para formular indicadores que atendam aos critérios de confiabilidade, acessibilidade e completude no âmbito dos programas e projetos territoriais de desenvolvimento rural, competência consubstanciada no art. 16, inciso I, c.c II e III, do Anexo I (Estrutura Regimental do Ministério do Desenvolvimento Agrário) do Decreto nº 7.255, de 4 de agosto de 2010. ##/Causa##



82

Após a Solicitação de Auditoria nº 201503487/014, que solicita manifestação da SDT/MDA em relação a "fragilidades e baixa confiabilidade na utilização e no cálculo dos principais indicadores utilizados pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial/MDA”, a Unidade se manifestou por meio do Ofício nº 782/2015 – SDT/MDA, de 29/07/2015:

“Em relação ao item "f" do anexo citado, referente a "fragilidades e baixa confiabilidade na utilização e no cálculo dos principais indicadores utilizados pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial/MDA", apresenta-se novas informações conforme discriminado abaixo:

A análise constata carência de documentos comprovando a utilidade de indicadores apresentados no Relatório de Gestão. Em resposta, apresentamos em anexo três documentos utilizados para monitoramento, balanço e disseminação de informações que foram elaborados em 2014 utilizando os indicadores de monitoramento da política, quais sejam:

• Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentável de Territórios Rurais PRONAT - Balanço 2011-2014.

• Programa Territórios da Cidadania- Balanço 2008-2014. Brasília, MDA, 2015.

• Gestão Social do Programa Territórios da Cidadania - Guia de orientações para atuação territorial. Brasília, MDA, Setembro de 2014.

Com relação a "Análise da utilidade/completude dos indicadores: os indicadores estão sendo utilizados pelos gestores para a tomada de decisões gerenciais?" cabe destacar que todos os indicadores utilizados tem relação direta com atividades consideradas estruturadoras da ação da SDT junto aos territórios e que seu acompanhamento é constante e permitiu realizar ações de mitigação de seus efeitos e de redirecionamento de estratégias. Neste sentido, cabe destacar os seguintes aspectos: N° de territórios com apoio para o funcionamento do colegiado territorial – A SDT/MDA tem apoiado à constituição, funcionamento e consolidação dos Colegiados Territoriais garantindo-lhes o apoio técnico e financeiro para o seu funcionamento. Este apoio se efetiva de variadas formas: (a) estabelecimento de parcerias com ONG's, por meio de contratos de repasse, que viabilizam as atividades do Colegiado e a atuação de assessores e de bases de serviços técnicos; (b) formalização de convênios com órgãos estaduais que atuam na estratégia de desenvolvimento territorial e (c) por meio dos Núcleos de Extensão em Desenvolvimento Territorial (NEDET). Ressaltamos que a partir de 2013, os recursos da SDT para apoio aos territórios passaram a se dar pela estruturação dos NEDET, que são constituídos por projetos de extensão e pesquisa, financiados pela SDTIMDA em parceria com o Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq). Os projetos são apresentados por professores vinculados a instituições públicas de ensino superior e viabilizam a atuação de Assessores/as Territoriais de Inclusão Produtiva e de Gestão Social, bem como, recursos de custeio para as atividades dos colegiados na gestão participativa do desenvolvimento sustentável nos territórios rurais. A meta mereceu atenção pois 14 territórios rurais apoiados pela SDT ficaram sem a contratação de instituição que realize apoio ao funcionamento do seu colegiado. Em 2014, a SDT realizou parceria como


83

CNPq para o apoio por meio NEDETs visando abranger à totalidade de 239 territórios rurais. No entanto, o alcance a este objetivo ficou condicionado à existência de Universidades com interesse na apresentação de proposta, bem como no fato das propostas apresentadas passarem por um processo de avaliação, dentro dos parâmetros do CNPq e do edital proposto, fazendo com que somente 137 propostas fossem aprovadas. Para o próximo exercício, como fator de mitigação, cabe a definição de nova estratégia de contratação de apoio aos Colegiados Territoriais ainda em descoberto, que poderá ser feita mediante realização de convênio com entidades públicas ou privadas ou mediante negociações junto ao CNPq para a realização de novo edital de contratação de NEDETs. N° de territórios com matriz de gestão territorial do Plano Safra discutida e implementada - A meta merece atenção pois alcançou-se um resultado muito aquém dos 165 territórios rurais previstos, atendendo a 97 territórios com o início do processo de elaboração da matriz. Este fato ocorreu pois a Estratégia de Gestão Territorial do Plano Safra (EGTPS) foi concebida em 2013, ano da definição de sua metodologia de atuação e início da organização dos meios técnicos e logísticos para sua implementação, não havendo nenhuma realização física naquele ano. Por isso sua execução concreta teve início somente em 2014 com o trabalho de campo realizado nos territórios pelos Assessores Territoriais de Inclusão Produtiva, alcançando a discussão da matriz da EGTPS em 97 territórios, por meio do suporte técnico das equipes de NEDETs e Bases de Serviço. A discussão e implementação da matriz da EGPTS depende, dentre outros aspectos, de dois fatores principais: a existência de assessoramento técnico e a capacidade organizativa e de mobilização dos Colegiados Territoriais. A meta merece atenção pois, apesar de registrarmos o apoio ao funcionamento à 225 Colegiados Territoriais, somente 97 conseguiram efetivamente implantar a matriz da Estratégia de Gestão Territorial do Plano Safra. Isto ocorre porque os Colegiados Territoriais são dotados de plena autonomia para deliberar sobre sua agenda, suas pautas prioritárias e suas estratégias de controle social das políticas públicas. Alguns chegaram a discutir a metodologia a qual se refere à EGTPS, porém sem atingir o estágio de implementação da matriz. Como o indicador refere-se à matriz discutida e implementada destaca-se que, para o ano de 2015, ações de ajustes na metodologia estão em curso. N° de territórios com plenárias para debate da Matriz do PTC realizadas – A meta merece atenção pois 28 Colegiados Territoriais não realizaram a plenária de apresentação da matriz de ações do PTC. Os motivos para isso ter ocorrido são: 21 territórios foram apoiados nas ações de mobilização e organização para a realização da plenária territorial de apresentação da Matriz do PTC (17 territórios por Núcleos de Extensão em Desenvolvimento Territorial - NEDETs no âmbito da nova Chamada Pública de 2014 em parceria com o CNPq, 3 territórios por ONGs e Iterritório por NEDET da Encomenda CNPq 2013), entretanto a dinâmica dos atores sociais locais não resultou na efetivação da plenária de apresentação da Matriz do PTC; 4 territórios foram apoiados por meio de ONGs contratadas para a realização do assessoramento aos Colegiados Territoriais, entretanto estes contratos se encerraram no primeiro semestre de 2014, sendo que as plenárias de apresentação da Matriz do PTC ocorreram no segundo semestre de 2014; e 3 territórios não contavam com nenhum apoio para o funcionamento do colegiado territorial. O fator de


84

mitigação realizado em 2014 foi a realização de Chamada Pública nº 11/2014 em parceria com o CNPq, que operacionalizou a contratação de 13 7 novos NEDETS para qualificar as ações de assessoramento aos Colegiados Territoriais na realização das plenárias territoriais para debate da Matriz do PTC. N° de territórios com Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável e Solidário apoiado no exercício - A meta merece atenção pois encontra-se muito aquém do previsto. A razão principal para o baixo desempenho da execução da contratação de Planos Territoriais de Desenvolvimento Rural Sustentável e Solidário (PTDRS) é a necessidade de priorização de recursos de custeio da SDT para a ação de suporte ao funcionamento dos Colegiados Territoriais. Por outro lado, com a homologação do Plano Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável e Solidário (PNDRSS) em 2014, há necessidade de estabelecer as novas referências metodológicas para elaboração dos planos territoriais (PTDRS) em atuação conjunta com o Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural(CONDRAF). Para a mitigação desses fatores a SDT busca a ampliação de recursos de custeio para patamar compatível com suas atribuições. N° de projetos de infraestrutura e serviços apoiados nos territórios - Esta meta foi realizada em 2014 suplantando a previsão para o ano, que seria de 165 projetos apoiados. O apoio a projetos de infraestrutura em 2014 foi realizado por meio de dois instrumentos: Manual Operacional do Proinf 2014, que visa selecionar propostas de entes públicos; e o Chamamento Público para proposta de entidades privadas. Esses instrumentos colocam disponíveis recursos para o financiamento de infraestrutura de estruturação e/ou qualificação de serviços públicos municipais ou estaduais para produção, armazenamento, transporte, comercialização e inspeção sanitária dos produtos da agricultura familiar para os 239 Territórios Rurais. Estes projetos são discutidos no âmbito dos colegiados territoriais e dependem da sua capacidade de mobilizar entidades públicas e privadas para apresentação de projetos técnicos compatíveis com as características do edital. A análise deste indicador, no ponto de vista das decisões gerenciais, pode apontar as necessidades de maior apoio para qualificação técnica e gerencial dos Colegiados e de seus representantes. No ano de 2014, a meta deste indicador foi alcançada e sobrepassada, alcançando a 237 projetos apoiados. % de territórios apoiados no exercício - A SDT tem como objetivo promover a implementação de suas ações atendendo à totalidade dos 239 territórios rurais integrantes de sua política. Considera-se território apoiado no exercício aquele que recebeu apoio e executou uma ou mais ações estratégicas da SDT, a saber: (i) apoio ao funcionamento dos Colegiados Territoriais; (ii) implementação das matrizes do PTC; (iii) implementação das matrizes do Plano Safra Territorial; (iv) elaboração de PTDRS e (v) implementação de projetos de infraestrutura rural. A meta de 82,8% merece atenção no sentido de mobilizar esforços para ampliação da efetivação da totalidade de ações da SDT nos 239 territórios rurais integrantes do PRONAT. Para tanto as ações de mitigação já foram citadas nos itens anteriores. Com relação ao item "Análise da utilidade/completude dos indicadores: os indicadores representam. com a maior proximidade possível. a situação que a


85

U1 pretende medir e de refletir os resultados das intervenções efetuadas na gestão?" cabe apresentar as seguintes informações: Com relação ao indicador 01 - "N° de territórios com apoio para o funcionamento do colegiado territorial" e indicador 02 - "N° de territórios com matriz de gestão territorial do Plano Safra discutida e implementada" foram apontadas uma série de fragilidades no cálculo da quantidade bem como na análise da mensurabilidade do indicador, relacionadas ao fato da realização do apoio mediante transferências voluntárias. citando contratos com baixa execução/liquidação em 2014. Informa-se que, em relação ao indicador O I a definição do número de territórios com apoio ao Colegiado Territorial é mensurado também por meio de uma série de procedimentos de monitoramento realizados pela equipe técnica da SDT como: • Troca de informações (por telefone e e-mail) entre a SDT/MDA e DFDAs com as assessorias territoriais vinculadas às entidades conveniadas acerca da agenda dos colegiados territoriais e de demandas solicitadas pela SDT/MDA para apoio aos colegiados; • Troca de informações (por telefone e e-mail) entre a SDT/MDA e DFDAs com as diversas instâncias de gestão social do desenvolvimento territorial nos níveis municipal, territorial, estadual e nacional acerca da atuação das entidades conveniadas nos territórios; • Recebimento de relatórios de reuniões, atividades e ações realizadas nos territórios e apoiadas pelas entidades conveniadas (plenárias territoriais, levantamento de informações sobre politicas públicas efetivadas nos territórios, levantamento de demandas locais relativas a políticas públicas constantes na Matriz do PTC, etc.); e • Visitas de servidores da SDT/MDA e DF DAs aos territórios e participação nas reuniões, atividades e ações realizadas pelo colegiado com o apoio das entidades conveniadas. Estes procedimentos de monitoramento também permitem acompanhar a realização das metas referentes ao indicador 03 - "N° de territórios com plenária para debate da Matriz do PTC realizadas". Em relação aos relatórios recebidos pela SDT/MDA em 2014 referentes às reuniões, atividades e ações realizadas nos territórios e apoiadas pelas entidades conveniadas, apresentamos, a título de exemplo, algumas listas de presença (anexos 1 a 4) e uma síntese de relatório de plenárias territoriais (ver anexos). Estes cinco exemplos ilustram a dinâmica de continuidade do apoio aos colegiados territoriais mesmo diante da ausência ou baixa execução financeira dos convênios no período. Quadro XX - Exemplos de convênios com baixa execução orçamentária e continuidade no apoio aos colegiados territoriais Transferência voluntária

Documentos comprobatórios de execução

774435/2012 Lista de presença de plenária territorial do Norte Pioneiro (PR) em 1811 I I 14

775437/2012 Lista de presença de plenária territorial do Vale do Guaribas (PI) em 14/11/14


86

775434/2012 Lista de presença de plenária territorial do Cariri Ocidental (PS) em 20/11/14

775558/2012 Lista de presença de plenária territorial do Sertão do Araripe (PE) em 231 I 01 14

Com relação ao indicador 02 - "N° de territórios com matriz de gestão territorial do Plano Safra discutida e implementada", para o levantamento das informações referentes ao ano de 2014, foi um criado um sistema de monitoramento dos Núcleos de Desenvolvimento Territorial (NEDETs) e das Bases Técnicas de Serviço (BST) por meio do envio de relatórios bimestrais nos quais a Estratégia de Gestão do Plano Safra (EGTPS) era avaliada em seus desenvolvimentos específicos em cada território. Foram distribuídos, aos NEDETs e BSTs, dois modelos de relatórios bimestrais e roteiros de obtenção de informações sobre as políticas PROINF, Microcrédito e ATER em capacitações realizadas, de forma preponderante, ao longo do ano de 2014 dirigidas aos assessores territoriais de inclusão produtiva vinculados aos NEDETs e BSTs; ao longo desse ano, 263 técnicos foram capacitados para o trabalho de assessoramento dos colegiados territoriais e para o uso dos modelos de relatórios apresentados. Os relatórios tinham uma periodicidade de envio bimestral e, até o mês de dezembro de 2014, foram enviados à equipe técnica da SDT 125 relatórios bimestrais (anexo a este documento o relatório do Agreste Meridional/PE como exemplo); os relatórios eram recebidos pela equipe técnica da secretaria (especificamente, pela área técnica da Coordenadoria Geral de Apoio à Integração de Políticas Públicas), analisados e, quando necessário, solicitadas revisões com o objetivo de atender as diretrizes da Estratégia de Gestão Territorial do Plano Safra (EGTPS). Uma vez consolidadas as informações sobre o desenvolvimento da EGTPS em cada território, essas eram sintetizadas em dois produtos: uma planilha EXCELL que provê um panorama quantitativo sobre o desenvolvimento da EGTPS e as sínteses estaduais que fornecem informações qualitativas sobre o desenvolvimento da EGTPS em cada território (anexos a este documento). Além desses documentos, há ainda produtos de consultorias para as regiões Sul, Sudeste e Norte do país. Assim, para o indicador 02, a saber, "N° de territórios com matriz de gestão territorial do Plano Safra discutida e implementada", 125 relatórios indicam a presença de uma matriz de gestão territorial do Plano Safra discutida e implementada nos territórios que recebem assessoria territorial por meio de NEDETs e BSTs; desse modo, embora a fonte de dados seja proveniente de organizações não-governamentais com prestação de contas ainda a serem aprovadas ou em execução (com repetidos pedidos de aditamento de vigência do contrato) ou com valores executados em grande número em 2015 (sem aumento do objeto pactuado), um trabalho de acompanhamento do trabalho das entidades, nos territórios atendidos tem sido feito, como pode ser comprovado pela grande quantidade de relatórios analisados e tratados pela equipe técnica da Secretaria de Desenvolvimento Territorial, bem como pelo tratamento dado às informações (como pode ser constatado nas sínteses estaduais). Outro ponto importante é que a assessoria territorial não é prestada exclusivamente por meio de transferências voluntárias: os Núcleos de Desenvolvimento Territorial, firmados por meio de termo de cooperação com o CNPQ, também prestam


87

assessoria nos territórios rurais arrolados, como pode ser comprovado nos relatórios bimestrais e na sistematização das informações apresentada nas sínteses estaduais. Há, contudo, uma ressalva a ser feita. Em dezembro de 2014, as Bases Técnicas de Serviço que atendem os territórios Sul de Roraima-RR e Terra Indígena Raposa do Sol e São Marcos-RR, por meio de convênio estabelecido com o Instituto Nymuendaju (SICONV: 042587/2012), e os territórios Bico do Papagaio-To, Sudeste-TO, Chapada dos VeadeirosGO, Vale do Rio Vermelho-Go e Vale do Paranã-GO, por meio de convênio estabelecido com o Instituto Jalapão (SICONV: 042673/2012), informaram que não conseguiram cumprir a meta de envio dos relatórios por alegados problemas na execução dos convênios firmados. É importante salientar que, entre os 97 territórios que recebiam assessoria territorial via NEDET ou BST, apenas em 7 territórios (7 % do total de territórios atendidos) foram apresentados problemas graves de execução ao longo do ano. Outra informação importante é que a Secretaria de Desenvolvimento Territorial envidou esforços para suprir a necessidade de assessoria territorial, nos territórios citados, por meio da contratação de NEDETs que tiveram sua atuação iniciada em fins de 2014 nos 7 territórios citados. Com relação ao indicador 04 - "N° de territórios com plano territorial de desenvolvimento rural sustentável e solidário apoiado no exercício", referente a análise da mensurabilidade dos indicadores, cabe destacar que o atendimento de 37 PTDRS apoiados (12 Planos no Estado de Goiás e 25 Planos no Estado da Bahia) se deu por meio dos seguintes instrumentos: (...) Convênio n° 039510/2014 (...) Convênio n° 040388/2014 (...) Os instrumentos de Convênios supracitados foram firmados no final do ano 2014 e serão executados em um prazo dilatado, tendo em vista a complexidade do processo de mobilização social para a sua elaboração. Observa-se que a elaboração de um PTDRS tem o objetivo de apoiar a gestão social dos territórios rurais e tem dentre seus objetivos específicos: sensibilizar e mobilizar os atores territoriais; desenvolver uma leitura aprofundada da realidade a partir do diagnóstico territorial; construir uma visão de futuro, identificando eixos de desenvolvimento, programas e projetos territoriais estratégicos; criar um sistema de gestão que leve em consideração a implementação qualificada das políticas públicas de apoio ao desenvolvimento rural. Tal complexidade ainda deve assegurar o protagonismo dos agricultores familiares na sua elaboração, implantação, monitoramento e avaliação, garantindo processos democráticos e participativos de gestão e controle social. Com relação ao item “Metas estabelecidas para 2015" cabem as seguintes considerações, já apresentadas no Oficio n° 732/2014 - SDT/MDA: Meta de 239 de territórios com apoio para o funcionamento do Colegiado Territorial - A política de desenvolvimento territorial implementada pela SDT tem como premissa o protagonismo dos atores sociais que estão presentes nos territórios rurais por meio da criação de Colegiados Territoriais, que


88

contemplam representantes da sociedade civil e do poder público. As dificuldades em executar seu papel de controle social e participação, faz com que a SDT dê o suporte logístico, metodológico e de capacitação para que estes atores possam realizar suas funções por meio da contratação de entidades que lhes prestam assessoria e apoio técnico e financeiro para realização das suas atividades. O objetivo da política de desenvolvimento territorial é viabilizar a ação qualificada nos 239 Colegiados Territoriais para controle social e implementação de políticas públicas, em todos os exercícios. A meta da SDT é garantir este apoio anualmente para todos os 239 Colegiados Territoriais. N° de territórios com matriz de gestão territorial do Plano Safra discutida e implementada - A meta prevista para 2015 leva em consideração dois aspectos: em primeiro lugar, mantêm no cômputo da meta a realização de 97 matrizes já contratadas em 2014 e que estarão ainda em implementação neste ano; em segundo lugar, soma a previsão de novas 123 matrizes previstas como metas físicas da LOA de 2015 (referentes à Programação Orçamentária "Fomento à Estruturação e Consolidação de Redes Sócio-Produtivas da Agricultura Familiar no âmbito dos territórios rurais" - OOOA e 0005). O somatório das duas metas, as em andamento (97) e as a contratar (123), alcança-se a meta de 220. N° de territórios com plenárias para debate da Matriz do PTC realizadas – As ações do Programa Territórios da Cidadania são desenvolvidas em 120 territórios selecionados entre os territórios rurais apoiados pela SOT tendo como critério uma maior concentração de pobreza e desigualdades sociais e econômicas. Nestes territórios é realizada uma intervenção diferenciada por meio da atuação de 23 Ministérios e Órgãos do Governo Federal que ofertam ações a estes territórios conformando a Matriz do PTC. Como é de interesse do Programa Territórios da Cidadania levar suas políticas para a totalidade dos 120 territórios, em todos os exercícios a meta a alcançar é de 120 plenárias sejam realizadas para discussão da Matriz, garantindo pelo menos a realização de uma plenária por território. N° de territórios com plano territorial de desenvolvimento rural sustentável e solidário apoiado no exercício - A meta de 31 Planos Territoriais de Desenvolvimento Rural e Solidário apoiados no exercício de 2015 foi definida tendo como referência a capacidade operacional da Secretaria e a disponibilidade orçamentária prevista para 2015. % de territórios apoiados no exercício - A SDT trabalha com o objetivo de atuar junto à totalidade de territórios rurais, razão pela qual sua meta é de 100% de territórios apoiados no exercício.



A importância da avaliação da utilidade dos indicadores por meio de comprovação documental reside no fato de os indicadores atenderem ao princípio da economicidade, ou seja, que os benefícios das informações produzidas pelos indicadores para as decisões gerenciais sejam maiores que o custo de obtenção dessas informações. Caso não forneça benefício para o gestor, o indicador pode ser considerado antieconômico e, por conseguinte, desnecessário para a Administração.


89

A SDT/MDA apresentou três documentos, sustentando a utilização de todos os indicadores analisados, com a exceção do indicador 04, na avaliação dos Programas de responsabilidade da Unidade e na publicidade dos resultados das interferências da Administração nos territórios rurais. Assim, pode-se concluir que, especificamente, esses indicadores possuem capacidade de trazer informações úteis para a Administração, tendo em vista a comprovação da utilização das informações desses indicadores na tomada de decisões gerenciais. No entanto, para o indicador 04, ainda restaram ausentes documentos (análises, notas técnicas ou decisões gerenciais) que sustentam ou comprovam a utilidade desse indicador, principalmente na utilização das informações dos indicadores na tomada de decisões gerenciais ou, ainda, nas análises dos resultados das interferências da gestão. Assim, mantem-se a constatação de carência de documentos comprovando a utilidade dos indicador 04, por meio de, por exemplo, análises ou decisões da gestão que utilizaram como subsídio os resultados do acompanhamento desses indicadores ou seus resultados em gestões anteriores. Outra importante análise realizada na utilidade dos indicadores se refere à capacidade de medir um aspecto social no qual a Administração procura interferir. A medição realizada por um indicador pode ser realizada de forma indireta, porém, auxiliando outros indicadores na busca de uma medição mais próxima com o aspecto social impactado. Caso o indicador não auxilie a Administração na medição dessa interferência, o indicador não pode ser considerado de utilidade para a Administração. Em relação à capacidade que os indicadores possuem na medição dos aspectos sociais impactados pelas intervenções efetuadas pela gestão, mesmo que de forma indireta, verifica-se que a SDT/MDA defendeu a utilidade dos indicadores, informando que todos os indicadores possuem uma relação direta com as atividades consideradas estruturantes, porém sem esclarecer como se dá essa relação direta e a quais atividades estruturantes refere-se. Além disso, afirmou que o acompanhamento dos indicadores é constante e permitiu realizar ações de mitigação de efeitos e de redirecionamento de estratégias, porém sem informar maiores detalhes a respeito de quais efeitos foram mitigados em 2014, e sua relação com o aspecto social impactado. Porém, após a análise dos três documentos informados pela SDT/MDA e citados acima, utilizados para se comprovar a utilidade dos indicadores, pode-se concluir que todos indicadores, com a exceção do indicador de resultado 06, possuem certa capacidade de medição, mesmo que indireta, dos resultados da interferência da Administração nos aspectos sociais impactados. O indicador 06, considerado pela Unidade um indicador de resultado, realiza a medição de uma ação da Administração e não de uma característica próxima ou própria do aspecto social impactado. Assim, mantem-se a constatação de baixa confiabilidade da utilidade do indicador de resultado 06 na medição de seus respectivos aspectos sociais impactados, devido à carência de informações acerca do impacto das intervenções na capacidade de atuação dos colegiados territoriais e dos territórios. A análise da sistemática de coleta dos indicadores leva em consideração a mensurabilidade dos dados utilizados em seus cálculos. Assim, ponto importante da confiabilidade dos dados utilizados remete-se a facilidade de obtenção, clareza das fontes e a cálculos reaplicáveis. Caso a mensurabilidade possua fragilidades na sua coleta de dados, como riscos de que seus dados sejam de difícil acesso ou pouco reaplicável, o indicador será considerado pouco confiável.


90

A informação, fornecida pela SDT/MDA, de que o número de territórios com apoio ao Colegiado Territorial, indicador 01, e o número de territórios com plenária para debate da Matriz do PTC realizadas, indicador 03, são mensurados também por meio de uma série de procedimentos de monitoramento, troca de informações por telefone e e-mails, recebimento de relatórios e visitas de servidores, traz uma maior confiabilidade para os indicadores devido a maior disponibilidade ou maior quantidade de fonte de dados. Apesar disso, deve-se levar em conta o risco da confiabilidade dessas informações informais que podem comprometer a mensurabilidade dos indicadores, assim como o risco de essas informações serem utilizadas por critérios subjetivos ou não uniformizados. Em relação indicador 02, no entanto, foi informado um procedimento adicional, um sistema de monitoramento dos Núcleos de Extensão em Desenvolvimento Territorial – NEDET e das Bases Técnicas de Serviço por meio de envio de relatórios bimestrais, utilizado pela SDT/MDA no cálculo do indicador. Esse procedimento apresenta-se, em uma análise preliminar, como mais objetivo que os procedimentos adicionais informados para os indicadores 01 e 03 e, por conseguinte, torna-se suficiente para se comprovar um mínimo de confiabilidade na coleta de dados para o cálculo desse indicador. Assim, como não foram apresentadas novas informações, mantem-se a constatação de fragilidades no cálculo dos indicadores 01, 03, 04 e 06 devido à baixa confiabilidade nas fontes de dados utilizadas, o que pode ocasionar, em consequência, uma baixa confiabilidade na utilidade desses indicadores em representar o resultado das intervenções da Administração, sua eficácia e a eficácia dos Programas. A SDT/MDA prestou a informação acerca das análises dos principais indicadores classificados com “merecem atenção”, ou seja, dos motivos da execução inferior ao previsto e as decisões do gestor visando mitigar os fatores que levaram a essa execução inferior. Informou, ainda, os motivos que levaram o gestor a definir as metas para o exercício de 2015, para todos os indicadores listados no Quadro 01. Sendo assim, conclui-se pela supressão das duas últimas impropriedades registradas anteriormente, sendo registrado, no entanto, que o gestor evite que esse tipo de informação não esteja ausente também no Relatório de Gestão SE/MDA, exercício de 2015. Assim, após a análise e consideração da manifestação do Gestor, mantem-se o posicionamento das seguintes constatações: - Carência de documentos comprovando a utilidade do indicador 04, apresentado no Relatório de Gestão do exercício de 2014, como, por exemplo, análises ou decisões da gestão tendo como subsídio os resultados do acompanhamento desse indicador ou seus resultados em gestões anteriores; - Baixa confiabilidade da utilidade do indicador de resultado 06 na medição de seus respectivos aspectos sociais impactados, devido à carência de informações acerca do impacto das intervenções na capacidade de atuação dos colegiados territoriais e dos territórios. - Fragilidades no cálculo dos indicadores 01, 03, 04 e 06 devido à baixa confiabilidade nas fontes de dados utilizadas; ##/AnaliseControleInterno##

Recomendações:


91

Recomendação 1: Realizar a reestruturação dos indicadores utilizados pela SDT/MDA, com vistas a eliminar os riscos constatados, apresentando um plano de ação com etapas e cronograma. 4 CONTROLES DA GESTÃO

4.1 CONTROLES INTERNOS

4.1.1 AUDITORIA DE PROCESSOS DE CONTAS


Avaliação do Cumprimento das Recomendações da CGU no âmbito da Secretaria Executiva do MDA. Fato

Durante o exercício de 2014 foram emitidas 05 (cinco) recomendações à Secretaria Executiva do MDA em decorrência dos trabalhos de auditoria anual de contas referente ao exercício de 2013, todas atualmente pendentes de atendimento. Acrescenta-se, ainda, a existência de 15 (quinze) recomendações pendente de exercícios anteriores monitoradas por meio do Plano de Providências Permanente (PPP), totalizando 20 (vinte) recomendações pendentes. Da análise, verificou-se que do total de recomendações constantes do Plano de Providências da Secretaria Executiva do MDA durante 2014, 27 (vinte e sete) recomendações (57%) foram consideradas atendidas, 14 (catorze) recomendações (30%) restaram pendentes de atendimento e com prazo previsto expirado, e 06 (seis) restaram pendentes de atendimento e com prazo para implementação até agosto/2015. Registre-se que até a emissão da versão preliminar deste Relatório, os encaminhamentos do gestor sobre as providências adotadas no sentido de sanar as recomendações expiradas foram consideradas insuficientes para o atendimento das mesmas, sendo necessárias, caso a caso, providências adicionais ou conclusão das metas previstas nos planos de ação, mesmo que com prazos expirados. A seguir são descritas as recomendações pendentes de atendimento expiradas ou não: Relatório nº 201305772 (Auditoria Anual de Contas Consolidadora – SE/MDA) – Gestão 2012 Constatação (1.1.4.1): Ausência ou deficiência, por parte do Ministério do Desenvolvimento Agrário, na documentação utilizada para o planejamento dos eventos realizados no âmbito dos Contratos nº 04/2011 e 05/2011, resultantes do Pregão Eletrônico nº 30/2011. Recomendação 001: Efetivar a implementação do sistema informatizado de gestão de demandas de eventos, de modo a facilitar a requisição, operacionalização e aprovação entre as áreas envolvidas no planejamento. Constatação (1.1.4.2): Deficiência nas análises do Ministério do Desenvolvimento Agrário em relação aos itens necessários para a realização de eventos, no âmbito dos Contratos nº 04/2011 e 05/2011, resultantes do Pregão nº 30/2011, ensejando a realização de pagamentos sem documentação comprobatória suficiente.


92

Recomendação 001: Adotar providências visando ressarcir ao Erário os valores indevidamente pagos relativos à locação de gerador (R$ 1.400,00), referente ao evento ENCONTRO NACIONAL DA AGRICULTURA FAMILIAR. Recomendação 002: Realizar análise das documentações comprobatórias utilizadas para comprovação dos gastos realizados no âmbito dos contratos nº 04/2011 e 05/2011, encaminhando a esta Unidade Técnica de Controle o parecer conclusivo com as análises efetuadas, bem como as providências adotadas para ressarcimento ao Erário para os casos em que forem identificadas irregularidades na comprovação dos gastos. Recomendação 003: Apurar responsabilidades pelo atesto, aprovação e pagamento referentes à locação de cadeiras e mesas e de gerador, referente ao evento ENCONTRO NACIONAL DA AGRICULTURA FAMILIAR. Recomendação 004: Efetuar análise crítica do Orçamento Preliminar apresentado pela contratada para a realização do evento, tendo como base as informações da requisição da área finalística com a motivação, justificativa e detalhamento das necessidades, assegurando de que o proposto atende as expectativas e necessidades, com eficiência e economicidade. Constatação (1.1.4.5): Deficiências no acompanhamento e fiscalização, com a ausência e/ou insuficiência de documentação comprobatória relacionada à execução do Acordo de Cooperação Técnica, bem como celebração indevida de Termos Aditivos. Recomendação 001: Apurar responsabilidades pela ausência e/ou insuficiência no acompanhamento e fiscalização dos gastos efetuados no âmbito da VIII FENAFRA, o que ocasionou a contratação/terceirização indevida do objeto do Acordo de Cooperação Técnica. Constatação (1.1.4.6): Contratação indevida relacionada ao objeto do Acordo de Cooperação Técnica no valor de R$ 121.341,00 (cento e vinte e um mil trezentos e quarenta e um reais) para a execução da VIII FENAFRA, em decorrência da ausência de acompanhamento e fiscalização, por parte do MDA, da execução do Acordo. Recomendação 001: Adotar os devidos encaminhamentos com vistas à devolução do valor de R$ 121.341,00 (cento e vinte e um mil trezentos e quarenta e um reais), devidamente atualizados, relativo a contratação indevida do objeto do Acordo de Cooperação Técnica. Recomendação 002: Apurar responsabilidades pela ausência e/ou insuficiência no acompanhamento e fiscalização da execução do Acordo de Cooperação Técnica firmado com o Instituto Latinoamérica, com a ausência de análise das Prestações de Contas dos recursos captados, desde o ano de 2009. Constatação (1.1.4.7): Pagamento indevido de remuneração para o Instituto Latinoamérica no valor de R$ 102.400,00 (cento e dois mil e quatrocentos reais) para a execução da VIII FENAFRA, em decorrência da ausência de acompanhamento e


93

fiscalização, por parte do MDA, da execução do Acordo de Cooperação Técnica, com indícios de montagem da Prestação de Contas. Recomendação 001: Adotar as providências com vistas à devolução aos patrocinadores o valor de R$ 102.400,00 (cento e dois mil e quatrocentos reais), devidamente atualizados, relativo ao pagamento indevido de remuneração ao Instituto Latinoamérica. Recomendação 002: Apurar responsabilidades pela ausência e/ou insuficiência no acompanhamento e fiscalização dos gastos a serem efetuados no âmbito da VIII FENAFRA, o que ocasionou o pagamento indevido de remuneração ao Instituto Latinoamérica. Constatação (1.1.4.15): Insuficiência na comprovação da execução dos serviços de hospedagem no âmbito do Pregão nº 03/2012, no valor de R$ 36.448,00 (trinta e seis mil, quatrocentos e quarenta e oito reais). Recomendação 001: Promover diligências junto à empresa contratada para que seja demonstrada a efetiva prestação dos serviços de hospedagem e adotar, caso necessário, providências com vistas à devolução ao Erário dos valores pagos sem comprovação. Constatação (1.1.4.16): Insuficiência na comprovação da execução dos serviços de transporte no âmbito do Pregão nº 03/2012, no valor de R$ 572.258,00 (quinhentos e setenta e dois mil, duzentos e cinquenta e oito reais). Recomendação 001: Promover diligências junto à empresa contratada para que seja demonstrada a efetiva prestação do serviços de transporte e adotar, caso necessário, providências com vistas à devolução ao Erário dos valores pagos sem comprovação. Constatação (1.1.4.19): Ausência de exigência, por parte do MDA, de documentação comprobatória dos serviços subcontratados, como comprovantes de regularidade fiscal, qualificação técnica e Notas Fiscais no âmbito do Pregão nº 04/2012. Recomendação 001: Diligenciar as empresas contratadas para apresentar comprovantes de regularidade fiscal, qualificação técnica e Notas Fiscais, quando for o caso, e realizar análise da adequabilidade/suficiência da documentação apresentada, anexando ao processo. Constatação (1.1.5.1): Intempestividade na análise das Prestações de Contas dos Convênios. Recomendação 001: Em relação aos Convênios nº 611003, 701138, 701339, 611224, 703465, 717882, concluir, imediatamente, as análises das prestações de contas apresentadas (atualizando os respectivos registros no SICONV e/ou SIAFI), adotando as medidas de ressarcimento ao Erário e/ou Instauração de Tomada de Contas Especial em caso de não aprovação das prestações de contas.


94

Recomendação 002: Estabelecer rotinas internas e dotar os setores responsáveis pela análise de Prestações de Contas de Convênio com pessoal suficiente para que as cobranças e análises de prestações de contas sejam feitas tempestivamente, de acordo com a legislação vigente. Relatório nº 201407144 (Achados de Auditoria nº 201407144) – Gestão 2013 Constatação (1.1.2.1): Ausência, no âmbito do MDA, de procedimentos e rotinas de avaliação dos resultados quantitativos e qualitativos da Ação "Aquisição de Máquinas e Equipamentos para Recuperação de Estradas Vicinais para Municípios com Até 50.000 Habitantes", especialmente quanto à ausência de indicadores de gestão que os monitorem. Recomendação 001: Definir por meio de normativos as atribuições dos responsáveis pela gestão e coordenação da Ação PAC Equipamentos, no âmbito do MDA, e definir, por meio de normativos e/ou manuais, de forma a sistematizar, os procedimentos, as rotinas, as etapas e os indicadores de gestão utilizados no acompanhamento/monitoramento e na avaliação dos resultados quantitativos e qualitativos da Ação, no âmbito do MDA, especialmente quanto ao uso e a manutenção dos equipamentos, à quantidade e à qualidade das obras e/ou serviços realizados, e aos impactos para o público alvo. Relatório nº 201407144 (Achados de Auditoria nº 201407768) – Gestão 2013 Constatação (1.1.4.1): Fragilidades no acompanhamento e monitoramento das transferências voluntárias concedidas: existência de 495 Convênios/Contratos de Repasse na situação de "a comprovar" encerrados há mais de 60 dias e de 104 Convênios/Contratos de Repasse na situação de "a aprovar" encerrados há mais de 120 dias. Recomendação 001: Instituir rotinas (com definição de responsáveis, atribuições, fluxos, instâncias revisoras, etc) para assegurar o efetivo monitoramento da atuação da Caixa Econômica Federal na gestão de Contratos de Repasse sob sua responsabilidade, especialmente quanto à tempestividade das diligências a serem efetuadas junto às convenentes, com a devida atualização do registro dos Contratos de Repasse no SICONV. Recomendação 002: Apresentar plano de ação contendo cronograma com etapas e prazos para sanear o estoque de Contratos de Repasse encerrados, garantindo a sua efetivação, sem prejuízo de cumprir a recomendação do item 1.1.3.2 do Relatório de Auditoria nº 201305782, quanto aos resultados do Plano de Ação produzido pela CAIXA para sanear o estoque de Contratos de Repasse conforme Ofício 57/2012/SE-MDA. Constatação (1.1.4.3): Intempestividade na execução e no acompanhamento dos contratos de repasse sob gestão da SDT/MDA. Recomendação 001: Requerer às contratadas, estabelecendo prazo de atendimento, a apresentação dos relatórios de execução e produtos previstos nos Projetos Básicos, conforme periodicidade estabelecida, procedendo a respectiva atualização do SICONV.


95

Recomendação 002: Instituir e manter rotinas de controle para acompanhamento dos instrumentos de transferência celebrados, estabelecendo cronograma com etapas e prazos, de forma a executar e acompanhar tempestivamente as ações planejadas, mantendo atualizados seus respectivos registros no SICONV. Em relação às Constatações 1.1.4.5 (Recomendação 001), 1.1.4.6 (Recomendação 002) e 1.1.4.7 (Recomendação 002), ressalta-se as providências em andamento pela SE/MDA informadas pelo Ofício nº 17/2015/SEAdj – MDA, de 20/08/2015. A SE/MDA informou o encerramento da Sindicância Investigativa responsável pela apuração e elucidação dos fatos denunciados como irregulares e, assim, subsidiar o juízo de admissibilidade da instauração de Sindicância Punitiva ou Processo Administrativo Disciplinar. A Comissão Sindicante concluiu estarem evidentes os indícios de autoria e de materialidade de cometimento de irregularidades administrativo disciplinares por parte de servidores do MDA à época dos fatos, recomendando:

a) Comunicar as irregularidades constatadas pela CGU, relativas ao conhecimento dos fatos apontados nas Constatações 1.1.4.6 e 1.1.4.7 aos patrocinadores de forma que o Instituto Latinoamérica venha a devolver os valores recebidos indevidamente a título de patrocínios;

b) Instaurar Processo Administrativo Disciplinar nos termos sugeridos pela Comissão de Sindicância Investigativa em seu Relatório Final;

c) Instaurar Sindicância Investigativa para apurar possíveis irregularidades e suas respectivas autorias referentes à Constatação 1.1.4.2 e respectivas recomendações.

##/Fato##


Avaliação do Cumprimento das Recomendações da CGU no âmbito da Secretaria Desenvolvimento Territorial do MDA. Fato

Durante o exercício de 2014 foram emitidas 07 (sete) recomendações à Secretaria Desenvolvimento Territoriais do MDA em decorrência dos trabalhos de auditoria anual de contas, referente ao exercício de 2013, sendo 03 (três) pendentes de atendimento. Acrescenta-se, ainda, a existência de 03 (três) recomendações pendentes de exercícios anteriores monitoradas por meio do Plano de Providências Permanente (PPP), totalizando 06 (seis) recomendações pendentes de atendimento. Da análise, verificou-se que das 16 (dezesseis) recomendações constantes do Plano de Providências da Secretaria Desenvolvimento Territoriais do MDA em 2014, 10 (dez) recomendações (63%) foram consideradas atendidas, 02 (duas) recomendações (12%) restaram pendentes de atendimento e com prazo previsto expirado, e 04 (quatro) recomendações (25%) restaram pendentes de atendimento e com prazo para implementação até agosto/2015. A seguir são descritas as recomendações pendentes de atendimento expiradas ou não: Relatório nº 201305782 (Auditoria Anual de Contas – SDT/MDA) – Gestão 2012 Constatação (1.1.3.2): Fragilidades no acompanhamento e monitoramento das transferências voluntárias concedidas, tais como: existência de 603 Convênios/Contratos de Repasse na situação de "a comprovar" encerrados há mais de


96

60 dias; 108 Convênios/Contratos de Repasse na situação de "a aprovar" encerrados há mais de 120 dias; e 40 Convênios/Contratos de Repasse encerrados, mas com saldo a liberar. Recomendação 001: Monitorar a execução do Plano de Ação produzido pela Caixa para sanear o estoque de Contratos de Repasse encerrados, garantindo a sua efetivação, informando a esta Controladora os resultados alcançados. Constatação (1.1.3.4): Ausência de justificativa na atribuição de pontuação das propostas técnicas relativas ao Chamamento Público n° 01/2012. Divulgação inadequada, no site do MDA, das notas atribuídas. Recomendação 001: Incluir na tabela PARÂMETROS TÉCNICOS DE ANÁLISE DA PROPOSTA um campo JUSTIFICATIVA, de forma a explicitar como se deu a atribuição de pontuação para cada quesito pela Comissão de Avaliação. Recomendação 002: Publicar o resultado final com as notas atribuídas a cada instituição, informando os meios pelos quais os interessados possam obter a cópia da tabela PARÂMETROS TÉCNICOS DE ANÁLISE DA PROPOSTA de todos os participantes. Relatório nº 201407144 (Achados da Auditoria – nº 201407768) – Gestão 2013 Constatação (1.1.4.4): Cruzamento de dados com a RAIS indicou a contratação de consultores, no âmbito dos contratos de repasse relativos ao Chamamento Público nº1/2012, pertencentes ao quadro de pessoal da administração pública, em descumprimento ao previsto no art.52, inciso II da Portaria Interministerial nº 507/2011. Recomendação 001: Adotar providências junto às convenentes selecionadas no âmbito do Chamamento Público n° 1/2012 quanto à existência de vínculo com a Administração Pública dos consultores contratados, conforme apontado nesta constatação, informando os resultados a esta CGU. Recomendação 002: Inserir cláusula nos termos de formalização dos Chamamentos Públicos atribuindo à entidade contratada a obrigatoriedade de verificação do cumprimento do artigo 60 da Portaria Interministerial 507/2011 na contratação de consultores, com apresentação nas prestações de contas dos comprovantes de execução de tal procedimento. Constatação (1.1.4.5): Seleção de Organização Não Governamental para execução de contratos de repasse sem a devida comprovação da capacidade técnica e operacional. Recomendação 001: Reavaliar a capacidade técnica-operacional da contratada, apresentando parecer conclusivo sobre a questão, acompanhado dos devidos documentos comprobatórios. ##/Fato##



97

Avaliação do Cumprimento das Recomendações da CGU no âmbito do Programa Nacional de Crédito Fundiário. Fato

Durante o exercício de 2014 foram expedidas 16 (dezesseis) recomendações ao Programa Nacional de Crédito Fundiário (PNCF) em decorrência dos trabalhos de auditoria anual de contas referente ao exercício de 2013. Acrescenta-se, ainda, a existência de 3 (três) recomendações pendentes de exercícios anteriores, as quais foram tratadas no Relatório de Auditoria nº 201407144 (Achados de Auditoria nº 201407186). Da análise do Plano de Providências Permanente (PPP) quanto às 19 (dezenove) recomendações existentes em 31/12/2014, e considerando-se, ainda, os resultados do presente trabalho, verificou-se que as medidas adotadas pelo gestor do PNCF não foram suficientes para elidir 6 (seis) recomendações (32%), as quais estão registradas no PPP da Unidade Jurisdicionada na situação de reiteradas em razão da expiração do prazo para implementação, conforme seguem: Relatório nº 225039 – Gestão 2008 Constatação 015: Ausência de fiscalização/monitoramento da atuação das Unidades Técnicas Estaduais (UTEs) por parte do Departamento de Crédito Fundiário da Secretaria de Reordenamento Agrário (SRA/MDA) durante o exercício de 2008. Recomendação 002: Recomendamos à SRA/MDA a estabelecer indicadores e padrões de desempenho que permitam avaliar a atuação das Unidades Técnicas Estaduais. Relatório nº 201203331 – Gestão 2011 Constatação 019: Ausência de rotina sistematizada de transferência/disponibilização de dados/arquivos pelos agentes financeiros ao DCF/SRA referentes às operações contratadas. Inexistência de normativos sobre as atividades de guarda, estoques e inventários de bens e valores de responsabilidade da Unidade, no contexto da execução do PNCF. Recomendação 001: Recomendar ao DCF/SRA-MDA a conclusão da implementação de rotina sistematizada de transferência/disponibilização de dados/arquivos pelos agentes financeiros referentes às operações (SAT e SIC) contratadas no âmbito do PNCF. Recomendação 002: Recomendar ao DCF/SRA-MDA a instituição de normativo que discipline as atividades de guarda, estoque e elaboração de inventário, com periodicidade mínima anual, de bens e valores (disponibilidades financeiras, financiamentos concedidos, contratos SIC) no âmbito do PNCF. Relatório nº 201407144 (Achados de Auditoria nº 201407186) – Gestão 2013 Constatação (2.1.1.4): Ausência de conformidade nas atividades de conferência e validação da remuneração devida aos agentes financeiros pela operacionalização dos Subprojetos de Aquisição de Terras (SAT) em face dos procedimentos instituídos pela Portaria SRA nº 06/2013. Ausência de rotinas formalmente instituídas para execução dos procedimentos de conferência e validação da remuneração devida aos agentes


98

financeiros pela operacionalização dos Subprojetos de Investimentos Comunitários (SIC). Recomendação 001: Ao realizar a conferência da remuneração devida em razão do estoque de operações em carteira (contratos SAT), proceda testes por amostragem para confirmação do quantitativo de contratos ativos por linha de financiamento e por grupamento (individual e coletivo), evidenciando nos processos de pagamentos a amostra utilizada na execução desse procedimento. Recomendação 002: Proceder à revisão da rotina de conferência e validação da remuneração devida aos agentes financeiros, prevista no item III do Anexo à Portaria SRA nº 06/2013, estabelecendo, entre outros requisitos, os prazos e a periodicidade de execução, os agentes responsáveis pela conferência e aprovação, os documentos utilizados em cada etapa com a descrição de sua finalidade, a sequência ordenada de atos a serem observados em cada etapa desde o recebimento do Ofício de cobrança até a emissão do Despacho autorizativo do pagamento, a execução do cruzamento de dados entre as planilhas/relatórios apresentados pelo banco e o sistema SIG-CF e/ou planilhas/demonstrativos de controle da CGOF, a descrição do acesso ao sistema SIG-CF para a realização de consultas, a definição e a solicitação de amostra de contratos para conferência, a análise e verificação a ser realizada considerando cada espécie de remuneração conforme previsto na Resolução Bacen 4.177/2013 (item 9 do MCR 12-1), a previsão de outros procedimentos necessários à conformidade dos valores cobrados e à autorização do pagamento, tais como consulta Siafi/Cadin/Sicaf. Recomendação 003: Por ocasião da revisão de que trata a recomendação 002 deste item do relatório, proceda à instituição da rotina de conferência e validação da remuneração devida aos agentes financeiros pela operacionalização dos contratos SIC, estabelecendo, conforme o caso, os requisitos citados naquela recomendação. Verificou-se, ainda, que do total de recomendações constantes do Plano de Providências do PNCF, 9 (nove) recomendações (47%) foram consideradas atendidas, 3 (três) recomendações (16%) estão com prazo previsto para implementação até dezembro/2015 e 1 (uma) com prazo até julho/2015. Contudo, ressalta-se que até a emissão da versão preliminar deste Relatório, a equipe de auditoria não havia recebido qualquer encaminhamento do gestor sobre as providências adotadas visando a implementação da recomendação, cujo prazo para atendimento venceu em julho/2015, qual seja: Relatório nº 201407144 (Achados de Auditoria nº 201407186) – Gestão 2013 Constatação (1.2.2.2): Ausência de sistematização dos procedimentos e das rotinas de monitoramento/acompanhamento na execução dos convênios e dos contratos para se avaliar os resultados quantitativos e qualitativos do programa. Recomendação 001: Definir, por meio de normativos e/ou manuais, de forma a sistematizar, os procedimentos, as rotinas, as etapas e os papéis no acompanhamento/monitoramento e na avaliação dos resultados quantitativos e qualitativos do Programa Nacional de Crédito Fundiário. Registre-se, por oportuno, que das 6 (seis) recomendações pendentes de implementação e com prazos expirados, 3 (três), ou seja 50%, referem-se aos exercícios de 2008 e 2011. Ante o exposto, em que pese os esforços para atendimento às recomendações expedidas pela CGU, as providências adotadas ou a manifestação/justificativas do


99

gestor do PNCF não foram consideradas suficientes para sanar as constatações nos prazos acordados. Posteriormente, quando da manifestação sobre a versão preliminar deste Relatório, ficou acordado com o gestor que a equipe técnica da CGU estará se reunindo com a equipe técnica da Coordenação-Geral de Orçamento e Finanças do Fundo de Terras (CGOF/DCF/SRA-MDA) visando aos esclarecimentos e orientações adicionais necessárias à adoção de providências pelo gestor no sentido de viabilizar a efetiva implementação das recomendações 002 e 003 (item 2.1.1.4) do Relatório nº 201407144 (Achados de Auditoria nº 201407186) – Gestão 2013, acima em comento. Ainda, nesta oportunidade, foi solicitada pelo gestor a prorrogação do prazo para dezembro/2015 para a implementação da recomendação 001 (item 1.2.2.2) do Relatório nº 201407144 (Achados de Auditoria nº 201407186), cujo prazo de atendimento expirou em julho/2015. Ato contínuo, o gestor encaminhou a publicação (DOU 07/08/2015) da Portaria nº 11, de 04/08/2015, por meio da qual institui os indicadores e padrões de desempenho que permitam avaliar a atuação das Unidades Técnicas Estaduais, de que trata a recomendação 002 da Constatação 015 (Relatório nº 225039/2008). ##/Fato##


Avaliação do Cumprimento das Recomendações da CGU no âmbito do Programa Cadastro de Terras e Regularização Fundiária no Brasil. Fato

Durante o exercício de 2014 foram expedidas 3 (três) recomendações ao Programa Cadastro de Terras e Regularização Fundiária no Brasil em decorrência dos trabalhos de auditoria anual de contas referente ao exercício de 2013. Acrescenta-se, ainda, a existência de 1 (uma) recomendação pendente de exercícios anteriores, cujas providências até então adotadas pelo gestor foram tratadas no Relatório de Auditoria nº 201407144 (Achados de Auditoria nº 201407184). Da análise do Plano de Providências Permanente (PPP) quanto às 4 (quatro) recomendações existentes em 31/12/2014, e considerando-se, ainda, os resultados do presente trabalho, verificou-se que as medidas adotadas pelo gestor do Programa Cadastro de Terras não foram suficientes para elidir 1 (uma) recomendação, ou seja 25% do total. A citada recomendação está registrada no PPP da Unidade Jurisdicionada na situação de reiterada em razão da expiração do prazo para implementação, conforme segue: Relatório nº 201407144 (Achados de Auditoria nº 201407184) – Gestão 2013 Constatação (1.1.4.1): Aprovação dos planos de trabalho relativos aos convênios nº 787554, 793995 e 788102 sem justificativas suficientes para a aquisição de equipamentos e veículos constantes da Meta “Fortalecimento Institucional”. Recomendação 001: Fundamentar as Notas Técnicas que aprovam os Planos de Trabalho no âmbito do Programa Cadastro de Terras e Regularização Fundiária no Brasil, de forma a apresentar justificativas suficientes para a aquisição de equipamentos nas metas de Fortalecimento Institucional, com informações sobre a


100

estrutura física já existente e quantitativos necessários, sem prejuízo de adotar igual providência em relação aos Convênios nº 787554, 793995 e 788102. Verificou-se, ainda, que do total de recomendações constantes do Plano de Providências do Programa Cadastro de Terras, 1 (uma) recomendação (25%) foi considerada atendida e 2 (duas) recomendações (50%) tinham prazo previsto para implementação até julho/2015. Registre-se que até a emissão da versão preliminar deste Relatório, a equipe de auditoria não havia recebido qualquer encaminhamento do gestor sobre as providências adotadas no sentido de sanar as referidas recomendações, cujos prazos de atendimento venceram em julho/2015, quais sejam: Relatório nº 201407144 (Achados de Auditoria nº 201407184) – Gestão 2013 Constatação (1.1.2.2): Ausência de sistematização e de formalização dos procedimentos e das rotinas utilizadas no monitoramento/acompanhamento e na avaliação dos resultados quantitativos e qualitativos do Programa Cadastro de Terras e Regularização Fundiária. Recomendação 001: Formalizar, por meio de normativos e/ou manuais, de forma a sistematizar, os procedimentos e as rotinas de monitoramento/acompanhamento e de avaliação dos resultados quantitativos e qualitativos do Programa Nacional de Cadastro de Terras e Regularização Fundiária. Constatação (1.1.2.3): Os indicadores de eficiência e de conformidade utilizados no processo de monitoramento dos resultados quantitativos e qualitativos são insuficientes para a avaliação dos resultados do Programa Cadastro de Terras e Regularização Fundiária. Recomendação 001: Instituir indicadores de gestão capazes de se avaliar a atuação dos Órgãos Estaduais de Terras quanto à eficiência e à conformidade da utilização dos recursos disponibilizados no âmbito do Programa Cadastro de Terras e Regularização Fundiária. Posteriormente, quando da manifestação sobre a versão preliminar deste Relatório, como resultado das providências em andamento para atendimento da recomendação 001 (item 1.1.2.3), o gestor apresentou proposta de definição dos indicadores de gestão que permitam avaliar a atuação dos Órgãos Estaduais de Terras no âmbito do Programa Cadastro de Terras e Regularização Fundiária no Brasil, os quais serão formalmente instituídos por meio de Portaria após análise da minuta pela Conjur/MDA. Ainda, nesta oportunidade, foi solicitada pelo gestor a prorrogação do prazo para dezembro/2015 para a implementação da recomendação 001 (item 1.1.2.2), cujo prazo de atendimento expirou em julho/2015. ##/Fato##


Avaliação do Cumprimento das Recomendações da CGU no âmbito da Secretaria de Agricultura Familiar do Ministério do Desenvolvimento Agrário - SAF/MDA. Fato


101

A partir da análise do Plano de Providências Permanente – PPP, verificou-se a existência de 6 (seis) recomendações decorrentes de trabalhos de Auditoria Anual de Contas, sendo 4 (quatro) da gestão 2013 – Relatório de Auditoria n° 201407144 (Achados de Auditoria n° 201407188), as quais tratam do Programa Contribuição ao Garantia-Safra, e 2 (duas) da gestão 2011 – Relatório de Auditoria n° 201203339, sendo uma no âmbito do Programa Garantia-Safra e outra na Ação 02181 – Equalização de juros para a Agricultura Familiar. A Unidade adotou medidas suficientes para atendimento de 1 (uma) das seis recomendações. A seguir são descritas as recomendações pendentes de atendimento expiradas ou não: Relatório de Auditoria n° 201203339 – Gestão 2011 Constatação 29: Fragilidades na estrutura de controles internos administrativos instituídos para a operacionalização da ação Garantia-Safra Recomendação: Desenvolver indicadores de desempenho, de forma a possibilitar acompanhamento da Ação e auxiliar na tomada de decisões gerenciais. Relatório nº 201407144 (Achados de Auditoria nº 201407188) – Gestão 2013 Constatação (1.1.2.2): Inadequação e insuficiência de indicadores de eficácia e de eficiência para o monitoramento/acompanhamento e a avaliação dos resultados quantitativos e qualitativos, e ausência de normatização para o processo de elaboração, utilização e divulgação desses indicadores. Recomendação 001: Estabelecer os indicadores de gestão necessários e suficientes para se avaliar os resultados quantitativos e qualitativos da gestão do Programa Garantia-Safra, em relação à eficiência e à eficácia, especialmente das cinco etapas indicadas nesta constatação, no sentido de obter informações sobre o processo de cadastro dos agricultores, de adesão dos municípios e estados, e de análise das regiões de risco. Recomendação 002: Definir, por meio de normativos e/ou manuais, de forma a sistematizar, os procedimentos, rotinas, papéis e responsabilidades pela elaboração, utilização e divulgação dos indicadores de gestão do Programa Garantia-Safra. Constatação (1.1.3.2): Fragilidades nos critérios de elegibilidade dos participantes inscritos no Garantia-Safra ensejando pagamentos indevidos a 11.562 beneficiários. Morosidade na adoção de providências efetivas para ressarcimento ao erário e responsabilização dos agentes que deram causa aos pagamentos indevidos. Recomendação 001: Adotar efetivas providências para a quantificação dos prejuízos, apuração de responsabilidade e ressarcimento ao Fundo Garantia-Safra dos valores pagos indevidamente aos 11.562 beneficiários identificados mediante cruzamentos de bases de dados realizados pela CGU e informados ao gestor em fevereiro de 2012. Recomendação 002: Apurar responsabilidades pela morosidade na adoção de providências para quantificação do dano ao Fundo Garantia-Safra e respectivas medidas para efetivar as devidas cobranças


102

Ainda em relação ao PPP, no que tange aos trabalhos de Auditoria Anual de Recursos Externos, verificou-se que em 2014 existiam 41 recomendações sobre o Projeto de Cooperação Técnica – PNUD/BRA/11/009. A SAF/MDA adotou medidas suficientes para atendimento de 18 recomendações (43,9%). A seguir são descritas as recomendações que se encontram em revisão pela CGU, bem com recomendações pendentes de atendimento expiradas ou não: Relatório de Auditoria n° 201303882 – Gestão 2011 Constatação 11: Aprovação indevida de produtos: parcialmente idênticos a outros produtos do mesmo Contrato de Consultoria; de produtos que não atendem ao objetivo do edital; e produtos que não especificam metodologia de coleta e análise de dados. Recomendação 001: Apurar responsabilidade pela aprovação indevida dos produtos 1. 2. 3. 5 e 6 relativos ao Contrato 2012/000095. Relatório de Auditoria n° 201407179 – Gestão 2013. Constatação 3: Aprovação e pagamento dos Produtos 1 e 2 relativos ao Contrato nº 2013/440, no valor de R$ 33.600,00, que não se enquadram como produtos de consultoria, constituindo-se em compilação das informações de obras preexistentes, sendo que um dos produtos é reprodução do outro, anteriormente aprovado e pago, contrariando assim o §2ºdo art. 4º do Decreto nº 5.151/2004. Recomendação 001: Formalizar, doravante, a aceitação do produto mediante pareceres técnicos que apresentem de forma objetiva a justificativa para a aceitação ou não do produto. Recomendação 002: Quando do recebimento dos produtos objeto de consultorias, a Direção Nacional e a Coordenação do Projeto de Cooperação Internacional devem avaliar se o conteúdo apresentado efetivamente contribui para o atingimento dos objetivos, e que agrega valor ao desenvolvimento do projeto. Recomendação 003: Reavalie as despesas incorridas com os Produtos 1 e 2, relativos ao Contrato nº 2013/440, do projeto BRA 011/009, apurando responsabilidade de quem não os avaliou tecnicamente à época da aceitação e pagamento, aceitando produto que se trata de reprodução de trabalho de terceiro. Constatação 6: Fragilidade nos processos de seleção de consultores: exigências de caráter eliminatório no termo de referência que limitam a competitividade do certame. Recomendação 001: Estabelecer parâmetros objetivos para exigência de tempo de experiência mínima compatíveis com o trabalho a ser executado pelos consultores, em consonância com o disposto no Artigo 5° do Decreto n° 5.151/2044. Recomendação 002: Atentar para o cumprimento dos princípios previstos no Decreto 5.151/2004 quando da contratação de consultores no âmbito do Projeto de Cooperação Técnica, adotando providências para que os requisitos exigidos não configurem restrição à competitividade, como foi evidenciado neste item do Relatório.


103

Constatação 8: Aprovação e pagamento de produto de consultoria que se trata de reprodução de trabalho de terceiro, objeto do Produto 1, no valor de R$ 20.000,00, do Contrato nº 2013/322. Recomendação 001: Quando do recebimento dos produtos objeto de consultorias, a coordenação dos Projetos de Cooperação Internacionais deve avaliar se o conteúdo apresentado efetivamente contribui para o atingimento dos objetivos, e se agrega valor ao desenvolvimento do projeto. Recomendação 002: Formalizar, doravante, a aceitação do produto mediante pareceres técnicos que apresentem de forma objetiva a justificativa para a aceitação ou não do produto. Recomendação 003: Reavalie as despesas incorridas com o Produto 1, no valor de R$ 20.000,00, do Contrato 2013/322, apurando responsabilidade de quem não o avaliou tecnicamente à época do aceite e pagamento, aceitando produto que se trata de reprodução de trabalho de terceiro. Constatação 9: Aprovação e pagamento de produto de consultoria que se trata de reprodução de trabalho de terceiro, objeto do Produto 2, no valor de R$19.000,00, do Contrato nº 2013/322. Produto entregue não corresponde à descrição do produto contratado. Recomendação 001: Formalizar, doravante, a aceitação do produto mediante pareceres técnicos que apresentem de forma objetiva a justificativa para a aceitação ou não do produto. Recomendação 002: Quando do recebimento dos produtos objeto de consultorias, a coordenação dos Projetos de Cooperação Internacionais deve avaliar se o conteúdo apresentado efetivamente contribui para o atingimento dos objetivos, e se agrega valor ao desenvolvimento do projeto. Recomendação 003: Reavalie as despesas incorridas com o Produto 2, no valor de R$19.000,00, do Contrato 2013/322, apurando responsabilidade de quem não o avaliou tecnicamente à época do aceite e pagamento, aceitando produto que se trata de reprodução de trabalho de terceiro. Constatação 10: Aprovação e pagamento de produto de consultoria que se trata de reprodução de trabalho de terceiro, objeto do Produto 3, no valor de R$18.000,00, do Contrato nº 2013/322. Recomendação 001: Formalizar, doravante, a aceitação do produto mediante pareceres técnicos que apresentem de forma objetiva a justificativa para a aceitação ou não do produto. Recomendação 002: Quando do recebimento dos produtos objeto de consultorias, a coordenação dos Projetos de Cooperação Internacionais deve avaliar se o conteúdo apresentado efetivamente contribui para o atingimento dos objetivos, e se agrega valor ao desenvolvimento do projeto. Recomendação 003: Reavalie as despesas incorridas com o Produto 3, no valor de R$18.000,00, do Contrato 2013/322, apurando responsabilidade de quem não o avaliou


104

tecnicamente à época do aceite e pagamento, aceitando produto que se trata de reprodução de trabalho de terceiro. Constatação 11: Aprovação e pagamento do produto de consultoria nº 3, no valor de R$20.000,00, que se trata de reprodução do produto nº 2, ambos do Contrato nº 2013/230. Recomendação 001: Formalizar, doravante, a aceitação do produto mediante pareceres técnicos que apresentem de forma objetiva a justificativa para a aceitação ou não do produto. Recomendação 002: Quando do recebimento dos produtos objeto de consultorias, a coordenação dos Projetos de Cooperação Internacionais deve avaliar se o conteúdo apresentado efetivamente contribui para o atingimento dos objetivos, e se agrega valor ao desenvolvimento do projeto. Recomendação 003: Reavalie as despesas incorridas com o Produto 3, no valor de R$20.000,00, do Contrato 2013/230, apurando responsabilidade de quem não o avaliou tecnicamente à época do aceite e pagamento, aceitando produto que se trata de reprodução do Produto nº 2 do mesmo contrato. Constatação 13: Fragilidades no processo de definição do objeto dos produtos, resultando em documentos que não atendem à descrição solicitada. Produto em desacordo com o objeto contratado. Recomendação 001: Quando do recebimento dos produtos objeto de consultoria, a Coordenação do Projeto de Cooperação Internacional deve avaliar se o conteúdo apresentado efetivamente contribui para o atingimento dos objetivos, e se agrega valor ao desenvolvimento do projeto Recomendação 002: Reavalie as despesas incorridas com os produtos similares, produtos 1, 2 e 3, no valor de R$72.000,00, apurando responsabilidade de quem não os avaliou tecnicamente à época da definição dos objetos similares, do aceite e pagamento. Constatação 18: Falhas nos processos seletivos para contratação de consultores por produtos. Recomendação 001: Considerando que a Comissão de Seleção não está vinculada à SAF/MDA, recomendamos ao Diretor Nacional do Projeto instar a SE/MDA apurar responsabilidades pela contratação do consultor J.R.F. (CPF ***.084.945-**) em face dos fatos apontados neste Relatório que indicam direcionamento e restrição do caráter competitivo do processo seletivo para preenchimento da vaga DATER-15/2013. Constatação 19: Execução de Produtos de consultorias por M.A.M.S e J.R.F anterior à vigência dos respectivos contratos (Contrato nº 2013/000179 e 2013/000217). Aceitação de Produto de consultoria da consultora M.A.M.S. (Contrato nº 2013/000179) divergente do contratado. Aprovação dos Produtos 2 e 3 do consultor J.R.F (Contrato nº 2013/000217) que são compilação do Produto 1. Atesto de Produtos de consultoria por pessoas não autorizadas. Recomendação 001: Quando do recebimento dos produtos objeto de consultoria, a Coordenação do Projeto de Cooperação Internacional deve avaliar se o conteúdo


105

apresentado efetivamente contribui para o atingimento dos objetivos, e que agrega valor ao desenvolvimento do projeto. Recomendação 002: Reavalie as despesas incorridas com os produtos similares elaborados pelo consultor J.R.F, no valor de R$ 38.886,00, apurando responsabilidade de quem não os avaliou tecnicamente à época da definição dos objetos similares, do aceite e pagamento. Cabe ressaltar que no que tange às recomendações de reavaliação das despesas incorridas com produtos citadas acima, a Unidade informou a abertura de processos administrativos para análise dos fatos e, posteriormente, informou o arquivamento desses com base em parecer da Consultoria Jurídica do MDA, concluindo pela inexistência de indícios de materialidade que justificassem a instauração de qualquer procedimento disciplinar. Essas recomendações e providências da Unidade serão avaliadas pela Unidade de correição desta CGU, visto que as análises no âmbito do controle interno se exauriram. Quanto à Auditoria Anual de Recursos Externos realizada no Projeto de Cooperação Técnica – PNUD/BRA/11/009, sobre a gestão 2014, registra-se que o relatório foi encaminhado à Unidade por meio do Ofício n° 9057/2015/DRDAG/SFC/CGU-PR, de 20/04/2015, e o Plano de Seguimento das recomendações apresentado pela SAF/MDA encontra-se em análise por esta Controladoria.

##/Fato##


Ausência de informações no Relatório de Gestão 2014 e inconsistências no Rol de Responsáveis apresentado no sistema e-Contas do Tribunal de Contas da União - TCU. Fato

Nas peças enviadas por meio do sistema e-Contas ao Tribunal de Contas da União do exercício de 2014, a Secretaria-Executiva do Ministério do Desenvolvimento Agrário - MDA deixou de apresentar as informações abaixo relacionadas:

Informação não apresentada Peça Item/Normativo Análise do Objetivo 12: Ausência do subitem 2 - Análise dos principais indicadores e macroprocessos, bem como contribuição de cada departamento do MDA e/ou Entidade externa na obtenção dos resultados obtidos.

Relatório de Gestão

4.2 do Anexo II da Portaria SECEXAMBIENTAL n° 9, de 18/12/2014.

Avaliação da qualidade e suficiência dos controles internos.


6.2 do Anexo II e Anexo VIII da parte C da Portaria SECEXAMBIENTAL n° 9, de 18/12/2014.

Balanço de recomendações do Plano de Providências Permanente da CGU.


6.3 do Anexo II da Portaria SECEXAMBIENTAL n° 9, de 18/12/2014.


106

Verificou-se, ainda, a ausência de outras informações e a necessidade de correção de informações apresentadas no Relatório de Gestão, as quais serão tratadas em itens específicos deste relatório de auditoria.

Quanto ao Rol de Responsáveis, em atendimento à Nota de Auditoria n° 201503487/001, a Secretaria-Executiva apresentou, por meio do Ofício n° 646/2015/SE/SPOA-MDA, de 20/07/2015, versão atualizada e corrigida dos responsáveis e respectivos substitutos das Unidades Jurisdicionadas. Cabe consignar que não foi apresentado substituto para o Cargo de Diretor de Departamento de Financiamento e Proteção da Produção da Secretaria de Agricultura Familiar – SAF/MDA.

Após a realização da reunião de busca conjunta de soluções, a SAF/MDA complementou o rol de responsáveis, por meio do Ofício n° 596/2015/GAB/SAF, de 13/08/2015, por meio da apresentação do substituto para o Cargo de Diretor de Departamento de Financiamento e Proteção da Produção.

A versão atualizada e corrigida do Rol de Responsáveis será inserida no sistema e-Contas por esta CGU, quando da conclusão dos trabalhos.

##/Fato##

5 GESTÃO DO SUPRIMENTO DE BENS/SERVIÇOS

5.1 CONVÊNIOS DE OBRAS, SERVIÇOS E DE SUPRIMENTO

5.1.1 AVALIAÇÃO DAS TRANSFERÊNCIAS CONCEDIDAS


Baixa capacidade de conclusão tempestiva das análises das prestações de contas parciais e finais dos convênios e instrumentos congêneres. Fato

Segundo informações do Relatório de Gestão da Secretaria Executiva - SE/MDA do exercício de 2014, a Coordenação de Prestação de Contas, responsável pelo monitoramento das ocorrências relacionadas à execução financeira dos convênios e instrumentos congêneres, abrangendo o controle de prazo de apresentação da prestação de contas, exceto contratos de repasse (a cargo das instituições financeiras e das secretarias finalísticas), é composta por 17 servidores e um Coordenador. Esta Coordenação é organizada em duas equipes: � oito servidores responsáveis pelas análises dos convênios regidos pela IN/STN 01/97 (formalizados até 31/12/2007), chamado de “ESTOQUE”, sendo 388 processos, no total; e � nove servidores responsáveis pelas análises dos convênios formalizados a partir de 2008 regidos pela Portaria Interministerial nº 127/08, de 29/05/2008 e 507/11, de 24/11/2011, chamado de “PASSIVO”, sendo 188 processos, no total. Segundo o gestor, o Estoque possui 137 processos analisados de forma preliminar e em diligências junto ao convenente e/ou área técnica responsável pelo convênio, enquanto que 251 aguardam o início da análise financeira da prestação de contas final. Porém,


107

após diligências, verificou-se que em 2014 foram realizadas 41 análises dos convênios no ESTOQUE, sendo 19 conclusivas, e 35 análises dos convênios no PASSIVO, sendo 10 análises resultando em um parecer conclusivo. Isso indica uma capacidade de 76 processos analisados por ano pela Coordenação, que possui 576 processos, somando o Estoque e o Passivo. A quantidade de convênios nas situações “a aprovar” e “a comprovar”, relacionada à quantidade de servidores disponíveis pela equipe da Coordenação e quantidade de análises realizadas em 2014, demonstra uma baixa capacidade de conclusão de análises das prestações de contas parciais e finais. A situação apresentada prejudica a confiabilidade na redução da quantidade de convênios na demanda atual e dos novos convênios e instrumentos congêneres, podendo ocasionar, inclusive, em aumento do saldo de prestações em atraso. Essa situação de expressivo saldo de convênios com prestação de contas atrasadas ou com a análise de prestações apresentadas em atraso é registrada também pelas informações contábeis do Relatório de Gestão. Foram registrados, durante todos os meses de 2014, as ocorrências de convênios com a apresentação da prestação de contas em atraso (mais de 60 dias expirado) e convênios sem parecer conclusivo (análise da prestação de contas) expirado a mais de 120 dias, segundo informa o Relatório de Gestão. Verificou-se que a equipe da Coordenação possui uma rotina de análise das prestações de contas (parciais e finais), com instâncias revisoras, e uma sistemática de aviso e de cobrança das prestações de contas, porém ambas não estão formalizadas por procedimentos específicos. Também se encontra ausente um plano permanente ou uma orientação gerencial com a política de priorização das demandas correntes do passivo (conjunto de todos os convênios com análise financeira pendente). Verificou-se um risco de que essas rotinas não formalizadas sejam de conhecimento de poucos servidores, restritos à gerência, devido à composição renovada da equipe em relação a 2013. As análises realizadas pela equipe da Coordenação por meio de rotinas não formalizadas possuem um risco de produzir resultados não uniformes, apesar de possuírem mais de uma instância revisora. Esse risco é baseado na carência de uma uniformização procedimental formalizada, o que exige maior controle pelas instâncias revisoras. A inexistência de procedimentos formalizados também provoca um risco de perda de conhecimento adquirido pelos servidores responsáveis pela análise da execução financeira, devido ao fluxo normal de saída/entrada de servidores na equipe. Essa perda de conhecimento pode ser agravada pela inexistência também de um plano de capacitações específicas permanente para os servidores responsáveis pelas análises das prestações de contas. A Coordenação-Geral de Convênios posicionou-se afirmando que a elaboração de procedimentos específicos tornando as etapas de análise das prestações de contas mais uniformes e a elaboração de um plano de priorização de demandas já se encontram em andamento. Está sendo utilizada, nesses trabalhos, a releitura do Manual de Prestações de Contas do próprio Ministério, para torna-lo mais específico. Em relação à priorização das demandas, a Coordenação afirmou que já possui como trabalhos prioritários prestações de contas parciais e convênios com diligências de órgãos externos (Polícia Federal, Ministério Público, órgãos de controle externo, etc.).


108

Além disso, afirmou que já está elaborando um plano de capacitações específicas e que paralelamente já planeja a realização de capacitações à distância e presencial, com cursos fornecidos pela Escola Nacional de Administração Pública – ENAP. Assim, as providências já em andamento pela Coordenação, corroboram a importância das medidas de elaboração de procedimentos, priorização das demandas e da política de capacitação. Constata-se, então, a necessidade de conclusão das providências adotadas pela Coordenação com vistas a dirimir os riscos da conclusão intempestiva das análises das prestações de contas parciais e finais dos convênios e instrumentos congêneres. Já em relação à sistemática de avisos e de cobranças das prestações de contas, conclui-se pela adequabilidade da forma e da tempestividade dessa sistemática realizada pela SPOA/MDA, com base na análise das cópias dos ofícios emitidos. Após a análise da capacidade de análise das prestações de contas parciais e finais da equipe da Coordenação responsável, da quantidade de servidores, da existência de procedimentos específicos formalizados, e da quantidade de análises pendentes no ESTOQUE e no PASSIVO, conclui-se por um risco alto de a quantidade de convênios com a prestação de contas atrasadas não ser reduzida a um ritmo compatível com a entrada de novos convênios. Essa situação é agravada pela ausência de procedimentos ou rotinas formalizadas de priorização de demandas e procedimentos ou rotinas de uniformização das análises, tendo em vista os riscos de perdas de conhecimento no fluxo normal de entrada/saída de servidores e na ausência de capacitações permanentes. ##/Fato##

Causa

Não foram concluídas as providências adotadas pelo Subsecretário de Planejamento, Orçamento e Administração do MDA, com vistas a dirimir os riscos de a quantidade de convênios com a prestação de contas atrasadas não ser reduzida a um ritmo compatível com a entrada de novos convênios. ##/Causa##


Após a Solicitação de Auditoria nº 201503487/014, que solicita manifestação da SPOA/MDA em relação à "baixa capacidade de conclusão de análises das prestações de contas parciais e finais dos convênios e instrumentos congêneres, prejudicando a confiabilidade na redução da quantidade de convênios a aprovar, e carece de procedimentos e rotinas específicas formalizadas, trazendo riscos para uniformização ou prejudicando a tempestividade das análises”, a Unidade se manifestou por meio do Ofício nº 174/2015 – SE/MDA, de 12/08/2015, especificamente Nota Técnica nº 35/2015/CPCCONV/CGCONV/SPOA/MDA, de 04/08/2015, da seguinte forma:

Em que pese a conclusão da Coordenação-Geral de Auditoria da Área de Desenvolvimento Agrário da Controladoria-Geral da União acerca da ausência de um plano permanente ou uma orientação gerencial com a política de priorização das demandas correntes dos instrumentos com análise financeira pendente, cumpre ressaltar que foi informado nas Notas Técnicas nº 032 e 034/2015/CPCCONV/CGCONV/SPOA/MDA que a Coordenação-Geral de Convênios está trabalhando no desenvolvimento de um estudo do ESTOQUE e do PASSIVO, visando estabelecer prioridades que tragam impacto significativo na redução dessas pendências, bem como a otimização dos recursos humanos e materiais disponíveis.


109

Está sendo realizado um Estudo para traçar possíveis cenários de priorização a partir da análise dos seguintes parâmetros: complexidade do processo, valor e tempo em espera. A partir do estudo os cenários possíveis deverão ser submetidos à gestão para que seja decidido a metodologia de implementação. As rotinas já existentes, relativas à análise das prestações de contas (parciais e finais) e aos avisos de cobrança das prestações de contas, embora não formalizadas, são de conhecimento de todos os servidores da coordenação, porém, reconhece-se a necessidade de formalização. Para tanto, reitera-se o já informado na Nota Técnica nº 034/2015/CPCCONV/CGCONV/SPOA/MDA, acerca da elaboração de um manual específico que tratará das metodologias de análise das prestações de contas, contendo toda a rotina de análise, no intuito de dar padrão no tratamento das informações e documentos a serem analisados. Além disso, o manual buscará elidir dúvidas e discrepâncias que por ventura possam ocorrer quando comparados todos os trabalhos de análise produzidos no âmbito da Coordenação de Prestação de Contas de Convênios e servirá como ferramenta na instrução de futuros servidores que possam vir a integrar o quadro da coordenação. Paralelamente à elaboração do manual, também está em desenvolvimento um ementário que reunirá todas as pesquisas efetuadas pelos servidores da coordenação (jurisprudências, doutrinas, pareceres jurídicos, etc.), de modo que o conhecimento seja multiplicado no âmbito da coordenação. Informa-se ainda que a maior parte dos convênios atualmente vigentes no âmbito do MDA já são operados por OBTV (Ordem Bancária de Transferências Voluntárias), o que proporciona um acompanhamento mais tempestivo da execução, o que vem sendo realizado pela Coordenação de Prestação de Contas de Convênios. Com essa ação espera-se que seja possível reduzir o tempo de análise da prestação de contas ao término da vigência desses instrumentos. Já com relação à capacitação, o MDA está trabalhando na construção de um plano, no entanto, paralelo a isso os servidores da Coordenação foram divididos em duas turmas para participarem do curso presencial de Gestão de Convênios para Concedentes, oferecido gratuitamente pela Escola Nacional de Administração Pública – ENAP, bem como do curso à distância de OBTV, oferecido pela mesma escola.

Além disso, a SPOA/MDA informou em Reunião de Busca Conjunta de Soluções, realizada em 13/08/2015, que o MDA está trabalhando com um grupo formado por todas as secretarias com o objetivo de aprimorar as normas e as demandas relacionadas às transferências voluntárias do Ministério. Após a Reunião de Busca Conjunta de Soluções, a Unidade se manifestou por meio do Ofício nº 803/2015 – SPOA/SE/MDA, de 20/08/2015, da seguinte forma:

Portanto, entendemos que a causa apontada no relatório para os problemas apresentados pelo setor, não é uma suposta falha da SPOA/SE/MDA em coordenar adequadamente os recursos humanos e materiais no âmbito deste Ministério pois desde a realização do último concurso em 2009 até os dias


110

atuais, além da solicitação de novo concurso público, diversas melhorias foram implementadas no setor. Ocorre que, existem limitações que vão além da capacidade de gestão interna do MDA. Todos os servidores aprovados e homologados no último concurso realizado no ano de 2009 foram convocados e grande parte deles foram direcionados para o setor de prestação de contas de convênios. Todavia, ao longo dos últimos cinco anos, pelo menos 19 servidores deixaram o setor em razão de aprovação em outros concursos, principalmente fora do poder executivo, conhecido por ter as piores remunerações com as maiores responsabilidades objetivas. Ademais, em 2013 foi realizada uma reforma estrutural no setor, melhorando as condições de trabalho e acondicionamentos dos processos físicos, fato que melhorou sobremaneira as condições materiais de trabalho no setor.



Em análise às manifestações do gestor, conclui-se que os riscos apontados pela equipe de auditoria foram confirmados pela Administração, pois já tinham sido identificados pela mesma. Assim, pode-se verificar que a SPOA/MDA já iniciou os trabalhos com providências em andamento que são: estudos com vistas a estabelecer prioridades para a demanda de transferências; a formalização das rotinas relativas às análises das prestações de contas por meio de manuais; elaboração de um ementário com vistas à multiplicação de conhecimento; e elaboração de planos de capacitação dos servidores da Coordenação. ##/AnaliseControleInterno##

Recomendações: Recomendação 1: Concluir, e apresentar plano de ação com etapas e prazos, as providências, já em andamento pela Coordenação, relacionadas à: i) Formalização de procedimentos, etapas e responsáveis de forma específica à análise financeira das prestações de contas parciais e final das transferências voluntárias; ii) Formalização da priorização das demandas de análise, de avisos e de cobrança da Coordenação; iii) Realização de um estudo para dimensionamento de forma realista da capacidade operacional da Coordenação. 5.2 CONTRATOS DE OBRAS, COMPRAS E SERVIÇOS

5.2.1 CONTRATOS SEM LICITAÇÃO


Avaliação da qualidade dos controles internos administrativos relacionados à atividade de contratação de georreferenciamento, regularidade dos processos licitatórios e avaliação do gerenciamento da execução dos contratos de georreferenciamento no âmbito da Secretaria Extraordinária de Regularização Fundiária na Amazônia Legal - SERFAL/MDA. Fato


111

A avaliação da qualidade dos controles internos administrativos relacionados à atividade de contratação de georreferenciamento no âmbito da SERFAL/MDA, bem como a regularidade dos processos; e, ainda, a avaliação do gerenciamento da execução dos contratos de georreferenciamento pela SERFAL/MDA faz parte do escopo definido para o presente processo de Prestação de Contas da Secretaria-Executiva do Ministério do Desenvolvimento Agrário (SE/MDA). Preliminarmente, verificou-se que a legislação básica relativa à gestão da SERFAL/MDA na regularização fundiária na Amazônia Legal pode ser descrita pelas seguintes normas:

� Decreto nº 7.255, de 04/08/10 - Aprova a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções Gratificadas do Ministério do Desenvolvimento Agrário - MDA, e dá outras providências;

� Decreto nº 6.812, de 03/04/09 - Aprova a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções Gratificadas do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA, e dá outras providências;

� Portaria nº 19/MDA, de 03/04/09 - Aprova os Regimentos Internos do Gabinete do Ministro, da Secretaria-Executiva, da Consultoria Jurídica, da Secretaria de Reordenamento Agrário, da Secretaria da Agricultura Familiar, da Secretaria de Desenvolvimento Territorial e das Delegacias Federais de Desenvolvimento Agrário;

� Portaria nº 20/MDA, de 08/04/09 - Aprova o Regimento Interno do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA, na forma do anexo desta Portaria;

� Lei nº 11.952, de 25/06/2009 - Dispõe sobre a regularização fundiária das ocupações incidentes em terras situadas em áreas da União, no âmbito da Amazônia Legal; altera as Leis nos 8.666, de 21 de junho de 1993, e 6.015, de 31 de dezembro de 1973; e dá outras providências;

� Decreto nº 8.273, de 26/06/2014 - Regulamenta o art. 33 da Lei nº 11.952, de 25 de junho de 2009, para renovar, por três anos, o prazo nele previsto.

Verificou-se, ainda, que a SERFAL/MDA, órgão superior ao Departamento de Planejamento, Monitoramento e Avaliação da Regularização Fundiária na Amazônia Legal, é um órgão específico singular da estrutura do MDA. Em relação à Superintendência Nacional de Regularização Fundiária na Amazônia Legal (SRFA/INCRA), sua estrutura hierárquica faz parte da estrutura do INCRA, sendo também um órgão específico singular. Sem vinculação hierárquica, esses dois órgãos se relacionam entre si no âmbito das atividades de regularização fundiária na Amazônia Legal conforme as normas definidoras de suas respectivas competências. Assim, compete à SERFAL/MDA, segundo o Decreto nº 7.255, de 04/08/10, e à SRFA/INCRA, segundo o Decreto nº 6.812, de 03/04/09, respectivamente:

Decreto nº 7.255, de 04/08/10: Art. 1º Parágrafo único. O Ministério do Desenvolvimento Agrário exercerá, em caráter extraordinário, as competências relativas à regularização fundiária na Amazônia Legal de que trata o art. 33 da Lei nº 11.952, de 25/06/2009. Art. 18 À Secretaria Extraordinária de Regularização Fundiária na Amazônia Legal compete:


112

I - coordenar, normatizar e supervisionar o processo de regularização fundiária de áreas rurais na Amazônia Legal, bem como expedir os títulos de domínio ou de Concessão de Direito Real de Uso – CDRU correspondentes; II - efetivar a doação prevista no § 1º do art. 21 da Lei nº 11.952, de 2009; III - celebrar contratos, convênios e termos necessários ao cumprimento das metas e objetivos relativos à regularização fundiária na Amazônia Legal; e IV - determinar à Superintendência Nacional de Regularização Fundiária na Amazônia Legal, órgão do INCRA, a execução de medidas administrativas e atividades operacionais relacionadas à regularização fundiária na Amazônia Legal.

Art. 19. Ao Departamento de Planejamento, Monitoramento e Avaliação da Regularização Fundiária na Amazônia Legal compete: I - exercer as atividades necessárias ao planejamento estratégico das ações de regularização fundiária da Amazônia Legal; II - constituir e aferir metas e resultados gerados pela ação de regularização fundiária na Amazônia Legal; e III - constituir e manter sistemas de tecnologia da informação para os fins das atividades de regularização fundiária da Amazônia Legal.

Decreto nº 6.812, de 03/04/09: Art. 18. Na forma do art. 33 da Lei nº 11.952, de 25 de junho de 2009, compete à Superintendência Nacional de Regularização Fundiária na Amazônia Legal executar medidas administrativas e atividades de natureza operacional determinadas pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário. (Grifos nosso)

Por sua vez, a Portaria nº 19/MDA, de 03/04/09, e a Portaria nº 20/MDA, de 08/04/09, trazem ainda competências adicionais para as unidades do MDA e do INCRA, respectivamente:

Portaria nº 19/MDA, de 03/04/09: Art. 19. Às Coordenações Extraordinárias de Regularização Fundiária na Amazônia Legal compete monitorar, supervisionar e gerenciar as atividades relacionadas a regularização fundiária na Amazônia Legal, sob a orientação do Secretário-Executivo Adjunto Extraordinário de Regularização Fundiária na Amazônia Legal.

Portaria nº 20/MDA, de 08/04/09: Art. 53. Coordenação-Geral de Assistência Jurídica à Regularização Fundiária da Amazônia Legal (CGF) compete coordenar, orientar e supervisionar as atividades de interpretação e aplicação uniforme da legislação, doutrina e jurisprudência relativas à Regularização Fundiária na Amazônia Legal. Art. 100. À Superintendência Nacional de Regularização Fundiária na Amazônia Legal - SRFA: compete, delegada pela Secretaria-Executiva Adjunta Extraordinária de Regularização Fundiária da Amazônia Legal, coordenar, supervisionar, executar e controlar as atividades de destinação, controle e titulação em terras devolutas e públicas federais; de cadastro dos ocupantes nas áreas de regularização; de natureza cartográfica, incluindo ações de georreferenciamento e geoprocessamento; e propor, supervisionar, controlar e


113

acompanhar a implementação de convênios, contratos e instrumentos congêneres relativos à sua área de competência. Art. 101. Coordenação-Geral Administrativa (SRFAA) compete coordenar e supervisionar a execução das atividades relacionadas aos contratos, licitações, convênios, e administração orçamentária e financeira da Superintendência Nacional no âmbito das áreas em processo de destinação para fins de regularização fundiária na Amazônia Legal.

Acrescenta-se, conforme os esclarecimentos apresentados pela SERFAL/MDA, que a decisão pela necessidade de contratação de empresas de georreferenciamento para determinadas localidades é tomada pela Diretoria Executiva do Programa Terra Legal (Programa de regularização fundiária na Amazônia Legal), composta pela SERFAL/MDA e pela SRFA/INCRA. Apesar disso, a autoridade competente que justifica a necessidade da contratação, define o objeto do certame licitatório e as cláusulas do contrato é a Coordenação-Geral de Cadastro e Cartografia, órgão integrante da estrutura do INCRA, subordinado a SRFA/INCRA. Outras etapas do processo licitatório e da execução do contrato também são realizadas no âmbito do INCRA ou pela SRFA/INCRA, conforme seguem:

� Autorização da abertura do processo licitatório; � Aprovação motivada do Termo de Referência; � Realização das pesquisas de preços praticados no mercado que subsidiam o

orçamento previsto para o objeto da licitação; � Designação do pregoeiro e equipe de apoio; � Elaboração da minuta do Edital e anexos; � Análise e aprovação da minuta do Edital da licitação; � Publicação do aviso do Edital de abertura do processo licitatório; � Homologação da licitação e celebração do contrato; � Designação do fiscal e fiscalização do contrato; � Atos de competência do ordenador de despesas; � Recebimento e verificação da conformidade do objeto contratado, necessários

para a liberação do pagamento. No que diz respeito à etapa de recebimento do objeto contratado, a SERFAL/MDA informou que os serviços são recebidos de forma automatizada por meio do sistema SIGEF, onde o responsável técnico da contratada por meio de certificação digital insere as peças georreferenciadas. O próprio sistema realiza verificações de conformidade, e após aprovação pelo fiscal do contrato, as peças técnicas são incorporadas ao banco de dados do sistema. A gestão desse sistema também é de responsabilidade do INCRA. Conclui-se, então, que em relação às etapas relacionadas à contratação de entidades para realizar o cadastro, georreferenciamento e/ou regularização fundiária na Amazônia Legal, todas são realizadas no âmbito da SRFA/INCRA, considerando todas as etapas dos processos licitatórios e da execução dos contratos (desde o pedido de abertura do processo licitatório até a liquidação e pagamento do objeto contratado). Além disso, compete a SRFA/INCRA propor, supervisionar, controlar e acompanhar a execução desses contratos e instrumentos congêneres relativos à sua área de competência. Assim, em que pese o Art. 18 do Decreto nº 7.255, de 04/08/10, definir que cabe à SERFAL/MDA o papel de coordenar, normatizar e supervisionar o processo de regularização fundiária de áreas rurais na Amazônia Legal, e de celebrar contratos,


114

convênios e termos necessários ao cumprimento das metas e objetivos relativos à regularização fundiária na Amazônia Legal, verificou-se a delegação de competência por parte da SERFAL/MDA à SRFA/INCRA das atividades relacionadas aos contratos de georreferenciamento, bem como a supervisão desses processos. Além disso, após levantamento das contratações realizadas em 2014 pelas Unidades Orçamentárias, cujo órgão superior é o MDA (49000) e relacionadas ao cadastro, georreferenciamento e/ou regularização fundiária na Amazônia Legal, verificou-se que todas as contratações possuíam como órgão responsável o INCRA (22201) e Unidade responsável a SRFA/INCRA (UG 133003), conforme Quadro 01.

Quadro 01 – Contratos para Cadastro, Georreferenciamento e/ou Regularização Fundiária na Amazônia Legal

Número Contrato Unidade Responsável Órgão Responsável Valor do Contrato

(R$) 1122014 SERFAL/MDA INCRA 2.750.000,00 1262014 SERFAL/MDA INCRA 2.675.000,00 1282014 SERFAL/MDA INCRA 2.607.500,00 1132014 SERFAL/MDA INCRA 2.500.000,00 1222014 SERFAL/MDA INCRA 2.500.000,00 1292014 SERFAL/MDA INCRA 2.499.500,00 1112014 SERFAL/MDA INCRA 2.450.000,00 1212014 SERFAL/MDA INCRA 2.450.000,00 1252014 SERFAL/MDA INCRA 2.400.100,00 1382014 SERFAL/MDA INCRA 2.400.000,00 1272014 SERFAL/MDA INCRA 2.386.875,00 1102014 SERFAL/MDA INCRA 2.350.000,00 1232014 SERFAL/MDA INCRA 2.325.000,00

114202014 SERFAL/MDA INCRA 2.300.000,00 1162014 SERFAL/MDA INCRA 2.295.000,00 1152014 SERFAL/MDA INCRA 2.250.000,00 1172014 SERFAL/MDA INCRA 2.250.000,00 1242014 SERFAL/MDA INCRA 2.250.000,00 1202014 SERFAL/MDA INCRA 2.245.000,00 1182014 SERFAL/MDA INCRA 2.050.000,00 1192014 SERFAL/MDA INCRA 2.050.000,00 1302014 SERFAL/MDA INCRA 2.050.000,00 1322014 SERFAL/MDA INCRA 1.950.000,00 1092014 SERFAL/MDA INCRA 1.900.000,00 1332014 SERFAL/MDA INCRA 1.880.000,00 1312014 SERFAL/MDA INCRA 1.821.100,00

Fonte: SIASG. Dessa forma, após a análise das competências da SERFAL/MDA e da SRFA/INCRA à luz dos normativos atinentes, e ainda considerando as interações realizadas com a gestão da SERFAL/MDA, verificou-se, em razão das delegações de competência da SERFAL/MDA para a SRFA/INCRA, assim como a partir das informações sobre as contratações ocorridas no exercício de 2014, que o escopo da presente ação de controle no âmbito da SERFAL/MDA restou prejudicado. Assim, em vista do exposto, conclui-se que a Secretaria Extraordinária de Regularização Fundiária na Amazônia Legal, unidade vinculada ao MDA, não realizou e nem supervisionou contratações cujo objeto foi o cadastramento, o georreferenciamento e/ou de regularização fundiária na Amazônia Legal, mas, sim, a Superintendência Nacional de Regularização Fundiária na Amazônia Legal, unidade vinculada ao INCRA. Portanto, resta prejudicada a avaliação do citado escopo de


115

auditoria no âmbito do processo de Prestação de Contas da Secretaria-Executiva do MDA.

Presidência da República - Controladoria-Geral da União - Secretaria Federal de Controle Interno

Certificado: 201503487

Unidade(s) auditada(s): Secretaria Executiva; Secretaria de Agricultura Familiar; Secretaria

de Desenvolvimento Territorial; Secretaria de Reordenamento Agrário; Secretaria

Extraordinária de Regularização Fundiária na Amazônia Legal.

Ministério supervisor: Ministério do Desenvolvimento Agrário

Município (UF): Brasília – DF

Exercício: 2014

1. Foram examinados os atos de gestão praticados entre 01/01/2014 e 31/12/2014

pelos responsáveis das áreas auditadas, especialmente aqueles listados no artigo 10 da

Instrução Normativa TCU nº 63/2010.

2. Os exames foram efetuados por seleção de itens, conforme escopo do trabalho

informado no Relatório de Auditoria Anual de Contas, em atendimento à legislação federal

aplicável às áreas selecionadas e atividades examinadas, e incluíram os resultados das ações de

controle, realizadas ao longo do exercício objeto de exame, sobre a gestão da(s) unidade(s)

auditada(s).

3. Foram registradas as seguintes constatações relevantes para as quais,

considerando as análises realizadas, não foi identificado nexo de causalidade com atos de

gestão de agentes do Rol de Responsáveis:

• Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração – SPOA/MDA. Ordem de

Serviço n° 201503487:

- Baixa capacidade de conclusão tempestiva das análises das prestações de contas parciais e

finais dos convênios e instrumentos congêneres (item 5.1.1.1).

• Secretaria de Reordenamento Agrário – SRA/MDA. Ordem de Serviço n° 201503487:

- Ausência de consistência da sistemática de coleta, armazenamento e utilização do indicador

"número de famílias beneficiadas pelo Programa Nacional de Crédito Fundiário - PNCF" (item

2.1.3.1).

4. Nestes casos, conforme consta do Relatório de Auditoria, foram recomendadas

medidas saneadoras.

5. As seguintes constatações subsidiaram a certificação dos agentes do Rol de

Responsáveis:

Certificado de Auditoria

Anual de Contas

• Secretaria de Agricultura Familiar – SAF/MDA – Ordem de Serviço n° 201503487:

- Falta de indicadores de qualidade do Programa de Assistência Técnica e Extensão Rural para

a Agricultura Familiar (item 1.1.2.2).

- Fragilidades nos critérios de elegibilidade dos participantes inscritos no Garantia-Safra

ensejando pagamentos indevidos a 11.562 beneficiários. Morosidade na adoção de

providências efetivas para ressarcimento ao erário e responsabilização dos entes que deram

causa aos pagamentos indevidos (item 1.2.1.1).

• Secretaria de Desenvolvimento Territorial – SDT/MDA – Ordem de Serviço n°

201503487:

- Fragilidades e baixa confiabilidade na utilização e no cálculo dos principais indicadores

utilizados pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial – SDT/MDA (item 3.1.2.1).

6. Diante dos exames realizados e da identificação de nexo de causalidade entre os

atos de gestão de cada agente e as constatações mencionadas, proponho que o

encaminhamento das contas dos integrantes do Rol de Responsáveis seja conforme indicado a

seguir:

CPF do agente

público Cargo ou função

Avaliação do

órgão de Controle

Interno

Fundamentação da avaliação

do Controle Interno

***.412.658-**

Secretário de

Agricultura

Familiar.

Regular com

ressalvas

Itens 1.1.2.2 e 1.2.1.1 do

Relatório de Auditoria nº

201503487.

***.384.634-**

Secretária de

Desenvolvimento

Territorial

Regular com

ressalvas

Item 3.1.2.1 do Relatório de

Auditoria nº 201503487.

Demais

integrantes do

Rol de

Responsáveis

Regularidade

Considerando o escopo do

Relatório de auditoria, não

foram identificadas

irregularidades com

participação determinante

destes agentes.

Presidência da República - Controladoria-Geral da União - Secretaria Federal de Controle Interno

Parecer: 201503487 Unidade Auditada: Secretaria Executiva; Secretaria de Agricultura Familiar; Secretaria de Desenvolvimento Territorial; Secretaria de Reordenamento Agrário; Secretaria Extraordinária de Regularização Fundiária na Amazônia Legal. Ministério Supervisor: Ministério do Desenvolvimento Agrário. Município/UF: Brasília – DF. Exercício: 2014. Autoridade Supervisora: Senhor Patrus Ananias.

Tendo em vista os aspectos observados na prestação de contas anual do exercício de 2014, do

Ministério do Desenvolvimento Agrário, expresso a seguinte opinião acerca dos atos de gestão com base

nos principais registros e recomendações formulados pela equipe de auditoria.

As principais constatações verificadas durante os exames no âmbito da Secretaria de

Desenvolvimento Territorial (SDT/MDA) estão relacionadas a fragilidades e baixa confiabilidade na

utilização e cálculo dos principais indicadores utilizados pela Secretaria. Quanto à Secretaria de

Reordenamento Agrário (SRA/MDA), constatou-se a inconsistência da sistemática de coleta,

armazenamento e utilização de indicador do Programa Nacional de Crédito Fundiário – PNCF. Em relação à

Secretaria de Agricultura Familiar (SAF/MDA), verificou-se: inexistência de banco de dados estruturado

com as informações coletadas em campo e de indicadores de resultados qualitativos; inconsistências dos

dados da execução física do Programa Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural, bem como

ausência de indicador para quantificação de iniciativa da Ação 210O (Assistência Técnica e Extensão Rural

para a Agricultura Familiar), constante do Plano Nacional de Agroecologia e Produção Orgânica – Planapo;

e insuficiência de providências para cumprimento de duas iniciativas do Planapo. Em relação ao Programa

Contribuição ao Fundo Garantia-Safra, também sob a responsabilidade da SAF/MDA, verificou-se que não

foram adotadas providências efetivas com vistas ao ressarcimento ao Erário e responsabilização dos agentes

que deram causa aos pagamentos indevidos a 11.562 pessoas. No âmbito da Subsecretaria de Planejamento,

Orçamento e Administração (SPOA/MDA), constatou-se a baixa capacidade de conclusão tempestiva das

análises das prestações de contas parciais e finais dos convênios e instrumentos congêneres. Ressalta-se que

já estão sendo adotadas providências pela SPOA/MDA com vistas a dirimir os riscos da situação constatada

como o estabelecimento de prioridades para as demandas de transferências, a formalização das rotinas

relativas às análises das prestações de contas por meio de manuais, a elaboração de um ementário com vistas

à multiplicação de conhecimento, e a elaboração de planos de capacitação dos servidores da Coordenação.

As causas estruturantes das ocorrências estão relacionadas a não instituição formal do processo

de coleta, armazenamento e utilização de indicadores; a não adoção de providências para formular

indicadores que atendam aos critérios de confiabilidade, acessibilidade e completude no âmbito dos

programas e projetos territoriais de desenvolvimento rural. Quanto à tempestividade das análises de

prestações de contas, a ocorrência relacionou-se a não conclusão das providências adotadas pela

SPOA/SE/MDA, com vistas a dirimir os riscos de a quantidade de convênios com a prestação de contas

atrasadas não ser reduzida a um ritmo compatível com a entrada de novos convênios. Em relação ao

Programa de Assistência Técnica e Extensão Rural, as constatações decorreram de fragilidades no sistema

informatizado do MDA – SIATER, para acompanhamento e fiscalização da ação; fragilidades na

metodologia de coleta e sistematização dos dados utilizados para construção de indicadores; ausência de

trabalhos sistematizados com os dados coletados em campo que poderiam subsidiar a elaboração de

indicadores de qualidade do programa de Ater; fragilidades no acompanhamento e na implementação de

ações para atingimento de iniciativas de metas da Ação 210O no âmbito do Plano Nacional de Agroecologia

e Produção Orgânica – Planapo. No que tange ao Programa Contribuição ao Fundo Garantia-Safra, as

ocorrências relacionam-se ao não provimento das recomendações da CGU, que, se implementadas,

resultariam no ressarcimento ao Erário e na responsabilização dos agentes que deram causa ao pagamento

de benefício a inelegíveis/falecidos.

Com vista as sanar as falhas identificadas, recomendou-se à SRA/MDA a instituição formal do

processo de coleta, armazenamento e utilização de indicador do PNCF, a manutenção evolutiva do sistema

SIG-CF, a inserção no Painel de Indicadores, na parte destinada ao PNCF, das metas (plurianual, anual, por

Estado e consolidado) associadas ao indicador "número de famílias beneficiadas pelo PNCF" e da análise e

interpretação dos resultados alcançados no contexto da política pública da reforma agrária, bem como a

manutenção do histórico de publicação no sítio eletrônico da SRA/MDA do documento Painel de

Indicadores Gerenciais, com substituição das edições em periodicidade no mínimo mensal. Em relação à

SDT/MDA, recomendou-se realizar a reestruturação dos indicadores utilizados pela Unidade, com vistas a

eliminar os riscos constatados na auditoria. À SPOA/MDA, recomendou-se apresentar plano de ação com

etapas e prazos visando concluir as providências já em andamento pela Coordenação de Prestação de Contas

(CPCCONV/CGCONV/SPOA/MDA), relacionadas à formalização de procedimentos, etapas e responsáveis

de forma específica à análise financeira das prestações de contas parciais e final das transferências

voluntárias; formalização da priorização das demandas de análise, de avisos e de cobrança da Coordenação;

e realização de um estudo para dimensionamento de forma realista da capacidade operacional da

Coordenação. No que tange à Assistência Técnica e Extensão Rural, recomendou-se à SAF/MDA a

instituição formal do processo de coleta e sistematização dos dados utilizados para construção de

indicadores; exigir o lançamento das informações coletadas em campo pelas entidades executoras em todos

os contratos em sistema alternativo enquanto não é concluído o módulo no Siater (Por exemplo: Access,

Excel); a construção de módulo no Siater para inserção de dados levantados em campo pelas entidades

executoras; e a adequação do Manual de Acompanhamento de Contratos de Ater; e estabelecer cronograma

com etapas e prazos para a sistematização dos dados coletados em campo por entidades executoras, fiscais

do MDA e fiscais das empresas de apoio à fiscalização, com vistas à elaboração de indicadores para o

Programa de Ater. Em relação ao Programa Garantia-Safra, recomendou-se apurar responsabilidades pela

morosidade na adoção de providências para quantificação do dano ao Fundo Garantia-Safra e respectivas

medidas para efetivar as devidas cobranças, bem como adotar efetivas providências para a quantificação dos

prejuízos, apuração de responsabilidade e ressarcimento ao Fundo Garantia-Safra dos valores pagos

indevidamente aos 11.562 beneficiários identificados mediante cruzamentos de bases de dados realizados

pela CGU e informados ao gestor em fevereiro de 2012.

Quanto às recomendações expedidas pela CGU à SE/MDA no exercício de 2014, verificou-se

que as 5 (cinco) emitidas encontram-se pendentes de atendimento. Acrescenta-se, ainda, a existência de 15

(quinze) recomendações pendentes de exercícios anteriores, totalizando 20 (vinte) recomendações

pendentes. No âmbito da SDT/MDA, verificou-se a existência de 6 (seis) recomendações pendentes de

atendimento, sendo que 3 (três) dessas foram emitidas em 2014 e 3 (três) em exercícios anteriores. Em

relação ao PNCF, foram expedidas 16 (dezesseis) recomendações no exercício de 2014. Soma-se a essas

outras 3 (três) recomendações de exercícios anteriores. As medidas adotadas pela Unidade gestora do PNCF

elidiram 15 (quinze) dessas 19 (dezenove) recomendações. No que tange ao Programa Cadastro de Terras e

Regularização Fundiária no Brasil, foram emitidas 3 (três) recomendações em 2014. Acrescenta-se, ainda, a

existência de 1 (uma) recomendação pendente de exercícios anteriores. Dessas, restou pendente o

atendimento de 1 (uma) recomendação. Em relação à SAF/MDA, foram emitidas 6 (seis) recomendações,

sendo 4 (quatro) da gestão 2013 e 2 (duas) da gestão 2011. As recomendações emitidas no âmbito da

Auditoria Anual de Recursos Externos realizada no Projeto de Cooperação Técnica – PNUD/BRA/11/009,

sobre a gestão 2014 encontram-se em análise por esta Controladoria. O acompanhamento das ações

implementadas pelas Unidades do MDA é realizado mediante Plano de Providências Permanente (PPP).

No que tange à avaliação da qualidade dos controles internos administrativos relacionados à

atividade de contratação de georreferenciamento no âmbito da Serfal/MDA, bem como do gerenciamento da

execução desses contratos, constatou-se que as etapas relacionadas à contratação de entidades para realizar o

cadastro, georreferenciamento e/ou regularização fundiária na Amazônia Legal são realizadas no âmbito da

Superintendência Nacional de Regularização Fundiária na Amazônia Legal – SRFA/INCRA, considerando

todas as etapas dos processos licitatórios e da execução dos contratos (desde o pedido de abertura do

processo licitatório até a liquidação e pagamento do objeto contratado). Além disso, compete a

SRFA/INCRA propor, supervisionar, controlar e acompanhar a execução desses contratos e instrumentos

congêneres relativos à sua área de competência. Dessa forma, o escopo da ação de controle no âmbito da

Serfal/MDA restou prejudicado.

Assim, em atendimento às determinações contidas no inciso III, art. 9º da Lei n.º 8.443/92,

combinado com o disposto no art. 151 do Decreto n.º 93.872/86 e inciso VI, art. 13 da IN/TCU/N.º 63/2010

e fundamentado no Relatório de Auditoria, acolho a conclusão expressa no Certificado de Auditoria. Desse

modo, o Ministro de Estado supervisor deverá ser informado de que as peças sob a responsabilidade da

CGU estão inseridas no Sistema e-Contas do TCU, com vistas à obtenção do Pronunciamento Ministerial de

que trata o art. 52, da Lei n.º 8.443/92, e posterior remessa ao Tribunal de Contas da União por meio do

mesmo sistema.

260 201503487.docx) - mda.gov.br · recomendação constante de nota de auditoria, as unidades...

Documents