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PLANEJAMENTO E GESTÃO DO TURISMO
TARLOMBANI DA SILVEIRA, Marcos Aurelio
Curitiba, 2010
Introdução
O presente trabalho apresenta e discute questões relacionadas ao Planejamento e à
Gestão do Turismo. Baseia-se na revisão da bibliografia a respeito de tais temas e na
aplicação de teorias correntes. Visa-se, também, apresentar o que é a política de
desenvolvimento do Turismo e as ações do governo no processo de gestão do turismo.
Dentre os modelos mais aceitos de desenvolvimento, temos o de desenvolvimento
sustentável, discutido amplamente pela comunidade científica e pelos governos dos países
de todos os continentes, ponto central, inclusive, de grandes encontros internacionais
como a Cúpula da ONU sobre Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, a Rio + 10.
Sendo utilizado como referência para este trabalho o termo “Desenvolvimento
Sustentável”, é importante conceituá-lo, como é feito a seguir.
1.1.1 Desenvolvimento Sustentável do TurismoConforme cita Swarbrooke (2000, 3), entende-se que:
“Por ‘sustentável’ geralmente queremos dizer ‘desenvolvimento que satisfaz nossas necessidades hoje, sem comprometer a capacidade das pessoas satisfazerem as suas no futuro’. Trata-se, portanto, de uma perspectiva a um prazo mais longo que o usual ao tomarmos decisões, e envolve uma necessidade de intervenção e planejamento”.
O mesmo autor (Swarbrooke, 2000, 19-20) ainda coloca que:
“não há uma definição completamente aceita de turismo sustentável. Poderíamos, é claro, sugerir que o turismo sustentável deveria simplesmente estar ligado à aplicação da definição do Relatório Brundtland de sustentabilidade do turismo. Isto poderia levar a uma definição como esta: formas de turismo que satisfaçam hoje as necessidades dos turistas, da indústria do turismo e das comunidades locais, sem comprometer a capacidade das futuras gerações de satisfazerem suas próprias necessidades”.
E finaliza propondo que: “Turismo Sustentável significa turismo que é economicamente
viável, mas não destrói os recursos dos quais o turismo no futuro dependerá,
principalmente o meio ambiente físico e o tecido social da comunidade local.”
(Swarbrooke, 2000, 19-20).
Tomando-se como base o que é colocado acima, pode-se, então, considerar o
Desenvolvimento Sustentável do Turismo como o desenvolvimento do Turismo guiado
por um planejamento voltado ao longo prazo, que assegure que os recursos utilizados
pela atividade possam ser desfrutados pelas gerações futuras, garantindo que haja um
benefício econômico bem distribuído entre os envolvidos no processo (comunidade local,
PRODUÇÃO
governo local e empresariado), que haja uma melhoria nas relações sociais da
comunidade local e que conforme citado anteriormente, os recursos humanos (cultura) e
naturais (meio-ambiente natural) sejam conservados.
Deve-se complementar tal conceito, considerando-se que os impactos gerados pelo
desenvolvimento são inevitáveis, uma vez que qualquer tipo de ação executada gerará
uma mudança nas relações entre os diferentes componentes do sistema de Turismo.
Cabe, portanto, aos gestores da atividade assegurar que tais impactos sejam positivos
(no caso da economia e das relações sociais) e inferiores a capacidade de regeneração
no caso dos recursos naturais e culturais.
Sendo o conceito de Sistema do Turismo algo que servirá de base às discussões deste
trabalho, ele é detalhado a seguir.
1.1.2 Sistema do TurismoPara que se possa visualizar a complexidade da atividade e a relação entre os seus
diversos componentes, coloca-se abaixo, a Figura 1 sobre o Sistema de Turismo segundo
Beni (2001, 48):
Figura 1. O Sistema de Turismo
SISTEMA DE TURISMO (SISTUR)- MODELO REFERENCIALCONJUNTO DAS RELAÇÕES AMBIENTAIS
ECOLÓGICO SOCIAL
ECONÔMICO CULTURAL
CONJUNTO DA ORGANIZAÇÃO ESTRUTURAL CONJUNTO DAS AÇÕES OPERACIONAIS
SUPER-ESTRUTURA
OFERTA
MERCADO
DEMANDA
INPUT OUTPUTCONSUMO
INFRA-ESTRUTURA
Fonte: Mário Carlos Beni, Análise Estrutural do Turismo, 2001.
DISTRIBUIÇÃO
Podemos identificar na figura, três conjuntos distintos que se interagem:
O Conjunto das Relações Ambientais: que representa o conjunto dos
componentes que sofrerão impactos uma vez que a atividade turística se
estabelece, ou seja, o meio-ambiente natural (ecológico), a economia local
(econômico), e, finalmente, as estruturas sociais (social) e a cultura da
comunidade local (cultural). Devemos lembrar que tais impactos são inevitáveis,
sendo o papel dos gestores do turismo local, garantir que sejam positivos, ou
mínimos no caso de serem negativos para quaisquer dos componentes já citados;
O Conjunto das Ações Operacionais: que representa as ações de produção,
distribuição e consumo do produto turístico ocorridas no mercado e que fazem
com que a demanda interaja com a oferta;
O Conjunto da Organização Estrutural: que representa:
✓ organização institucional pública e privada que harmoniza as relações entre os componentes do Conjunto das Ações Operacionais e entre estes e os componentes do Conjunto das Relações Ambientais (Super-estrutura);
✓ o conjunto de equipamentos materiais e humanos de apoio a atividade turística e que sejam de uso público (Infra-Estrutura).
Como se pode observar são muitos os componentes do sistema, que segundo Beni
(2001), é um sistema aberto e que interage com o ambiente em que opera. Fica
colocado, então, o grande desafio de fazer com que ta is componentes in tera jam de
forma harmônica para que o sistema funcione assegurando o d e s e n v o l v i m e n t o
sustentável da atividade do Turismo. Tal processo de harmonização é d e n o m i n a d o
Gestão do Turismo e pertence ao Conjunto da Organização Estrutural, mais
especificamente ao Subsistema da Super-Estrutura.
1.1.3 Gestão do Turismo
Muitos autores e dicionários etimológicos colocam a definição do termo ‘gestão’, como
sendo a mesma do termo ‘administração’, que segundo Bateman e Snell (1998, 27-29) é
“o processo de trabalhar com pessoas e recursos para realizar objetivos organizacionais”,
sendo funções da administração o planejamento, a organização, a liderança (execução) e
o controle.
No entanto, o que se pode observar é que muitos autores acabam utilizando o termo
“administração do turismo” ligado às empresas de turismo, e o termo “gestão” quando se
referem à atividade do Turismo.
Entende-se que, no caso do Turismo, enquanto o processo de administração busca a
realização de objetivos de desenvolvimento organizacional das empresas de turismo, o
processo de gestão busca o desenvolvimento da atividade do Turismo e a utilização
sustentável dos recursos turísticos.
Neste trabalho, utiliza-se o termo Gestão do Turismo como o processo:
de planejamento do desenvolvimento da atividade turística em uma determinada
área;
de organização institucional que seja instrumento da implementação do que é
planejado e que também planeja o desenvolvimento da atividade;
de liderança para execução das ações de desenvolvimento planejadas; e
de controle da implementação daquilo que é planejado e da utilização dos
recursos turísticos desta mesma área.
E diferencia-se “administração” de “gestão” da seguinte forma:
Administração: foco na organização (empresa)
Gestão: foco na atividade do Turismo e conseqüentemente nos recursos turísticos.
Sendo o Turismo uma atividade que engloba muitas outras e que depende de muitas
condições, recursos e operantes diversos, entende-se que o processo de gestão da
atividade seja indispensável.
2.1.4.1 Níveis de Gestão
Dentro do processo de gestão, encontramos três níveis: o estratégico, o tático e o
operacional. Tais níveis serão melhor explicitados quando discutidas as quatro funções da
gestão do turismo: o planejamento, a organização institucional, a execução das ações
planejadas e o controle dos resultados obtidos.
2.1.4.2 Funções da Gestão do Turismo
Conforme colocado anteriormente, têm-se como as quatro funções da gestão: o
planejamento, a organização, a execução e o controle. Tais funções estão intimamente
ligadas, formando o que se chama de ciclo das funções da gestão, conforme o quadro a
seguir:
Figura 2. As quatro funções do processo de gestão
Planejamento Organização
Controle Execução
Fonte: Leonardo Nogueira de Moraes, 2002.
Uma vez iniciado o processo, com o planejamento da atividade do Turismo, parte-se
para a organização de uma estrutura institucional que seja capaz de fazer implementar
aquilo que foi planejado. Através de tal organização institucional, parte-se para a
execução daquilo que foi planejado através de uma postura de liderança por parte da
organização encabeçando a estrutura institucional. Para avaliar se as ações de
implementação foram realmente levadas a cabo e se os resultados obtidos foram os
esperados, efetua-se o controle. Com base nos dados obtidos, através do procedimento
de controle, realiza-se a reavaliação do plano, ocorrendo a realimentação do processo.
A seguir, destacam-se o Planejamento e a Organização, sendo o Controle e a liderança
(execução) tratados em um único item.
2.2 Planejamento do Turismo
2.2.1 Planejamento Sustentável do Turismo
Para que se possa compreender o processo de planejamento, e consequentemente, de
gestão, é importante se basear em uma conceituação do que este seja. Abaixo
colocamos o que os principais autores ligados à área entendem por planejamento, e em
seguida, conceituamos o que é utilizado como base neste trabalho.
Veal apud Hall (1992, 1) afirma que “o planejamento pode ser entendido como um
processo de decisão”. Da mesma forma, Dror apud Hall (1992, 1) afirma que “planejar é
o processo de preparar um conjunto de decisões a serem colocadas em prática no futuro,
direcionadas para o cumprimento de metas pelos meios preferidos”. Finalmente,
Chadwick apud Hall (1992, 1) coloca que o “planejamento é um processo de reflexão e
de ação com base na reflexão – na verdade reflexão sobre o futuro, previsão”.
Hall (2001b, 24) complementa colocando que:
“Ele (planejamento) deve pretender fornecer uma fonte para um processo decisório democrático e bem informado. Isso é tudo o que o planejamento pode fazer de forma legítima e tudo que pode intencionar fazer. Devidamente entendida, essa é a verdadeira mensagem da revolução de sistemas de planejamento e suas conseqüências. Portanto, o planejamento é apenas uma parte do processo mais abrangente de planejamento-decisão-ação”.
Segundo Beni (1999b,58):
“Planejamento é o raciocínio sobre os fundamentos definidos do Turismo; este conceito contém três pontos essenciais e distintos: estabelecimento de objetivos; definição de cursos de ação e determinação da realimentação, já que a atividade apresenta enorme interdependência e interação de seus componentes”.
Complementa, ainda, colocando que são “pontos básicos no conceito de planejamento:
estabelecer objetivos; definir cursos de ação; e determinar as necessidades de recursos”
(Beni, 1991, 34). Finalmente, conclui que “o planejamento é um processo contínuo,
permanente e dinâmico” (Beni, 1991, 34).
Já Segundo Pellegrini (2000, 210), planejamento é a:
“elaboração de trabalho em etapas, com planos, métodos e programas definidos, visando o melhor aproveitamento e a exploração dos recursos disponíveis. No Turismo, é de fundamental importância, pois a ausência de planejamento pode acarretar efeitos irreversíveis, comprometendo a continuidade da atividade em determinadas situações”.
Inskeep (1991, 25) diz que:
“em sua definição mais geral, planejar é organizar o futuro para se alcançar certos objetivos. Há um forte elemento de previsibilidade em planejamento, por que ele busca a visão do futuro, embora freqüentemente somente de maneira geral, por que é notado que muitos fatores não podem ser precisamente previstos”.
Gunn (1979, 15-16) define que:
“planejar é prever. A previsão requer alguma percepção estimada do futuro. A ausência de planejamento ou o planejamento insuficiente, que não antecipa o futuro, pode resultar em sérias disfunções e ineficiências. Níveis de experiência em planejamento variam pelo mundo todo, mas algum tipo de planejamento oficial tem acontecido em todos os lugares.”
Rose apud Gunn (1979, 16) afirma que o “planejamento é uma atividade
multidimensional e que necessita ser integrativa. Ele engloba fatores sociais,
econômicos, políticos, psicológicos, antropológicos e tecnológicos. Diz respeito ao
passado, ao presente e ao futuro.”
Como as principais conclusões de Gunn (1984, 22-24) com relação ao planejamento e
o Turismo, podemos citar:
“O Turismo é de grande significância mundial”;
“Somente o planejamento pode reverter ou evitar seus impactos negativos”;
“O Turismo é simbiótico com a conservação e a recreação”;
“O planejamento é, hoje, pluralístico – social, econômico e físico”;
“O planejamento é político”;
“O planejamento turístico deve ser estratégico e integrativo”; e
“O Turismo deve ter uma perspectiva de planejamento regional”.
Com base nos autores acima, considera-se que o planejamento:
é um processo decisório que visa ações e previsão de resultados futuros;
é essencial para a obtenção de resultados desejados e para a manutenção dos
recursos a serem utilizados;
deve ser democrático;
deve ser realimentado, uma vez que as mudanças previstas são implementadas e
tem-se uma nova situação a ser analisada;
deve ser integrativo, pois engloba muitas áreas diferentes, como a sociologia, a
política, entre outros;
diz respeito ao passado, ao presente e ao futuro;
e é um processo contínuo, dinâmico e permanente;
Em decorrência disso e com base na definição de Swarbrooke (2000, 19-20) sobre o que
é Turismo Sustentável citada anteriormente, tem-se que o Planejamento Sustentável do
Turismo é o processo:
de avaliação dos recursos disponíveis em uma determinada área (e das suas
possibilidades de utilização para o turismo) e da evolução do desenvolvimento do
turismo até o presente e a previsão de seu desenvolvimento no futuro;
de definição de objetivos e metas que atendam a todos os envolvidos direta ou
indiretamente com o desenvolvimento do Turismo;
de definição de formas viáveis de se alcançar tais objetivos e metas, que
preservem os recursos utilizados e não causem impactos negativos consideráveis
ao meio-ambiente natural, às relações sociais, à cultura e à economia locais; e
de reavaliação da nova situação após a implementação das decisões e
redefinição dos objetivos e metas e das formas de alcançá-los.
2.2.2 Objetivos e Metas
Pode-se dizer que objetivos “são direções gerais para o planejamento e gestão do
Turismo e baseiam-se em necessidades identificadas dentro de restrições de mercado e
de recursos” (Beni 1991, 31), ou ainda, como coloca Inskeep (1991, 31), “objetivo se
refere àquilo que é esperado se conseguir do planejamento do desenvolvimento do
turismo”.
Já como metas, entende-se que são a quantificação dos objetivos, ou seja, a sua
expressão numérica. Como exemplo, podemos citar as metas para 1999 estabelecidas
pela EMBRATUR para o Turismo:
Número de Ingresso de Turistas Estrangeiros: aumento de 1,8 milhão em 1994 para
3,8 milhões, em 1999, com incremento de 111% no período;
Ingresso de Divisas Estrangeiras: aumentar de US$ 1,95 bilhão, em 1994, para US$
4,0 bilhões em 1999, com um incremento de 105,13% no período;
Empregos gerados na economia: passar de 9% da População Economicamente
Ativa (PEA) empregada no setor, para além da média mundial de 10,6%.
2.2.3 Formas Viáveis de Alcance dos Objetivos e Metas
Quanto às ‘formas viáveis de se alcançar tais objetivos e metas’ do processo de
planejamento, entendemos que estas se dividem em: estratégias, táticas e operações,
como colocado a seguir.
2.2.3.1 Estratégias
Segundo Pettrochi (1998, 31), “estratégia é um conjunto harmonioso e integrado de
objetivos que são de importância fundamental para a sobrevivência satisfatória e a longo
prazo da organização”. Este também coloca que “é a mobilização ordenada de todos os
recursos da organização, visando atingir objetivos a longo prazo ou de grande
relevância”.
Inskeep (1991, 31) declara que “estratégia se refere aos meios de se realizar a política e
as recomendações do plano – se refere ao programa de ação ou desenvolvimento e
outros meios para se realizar a política e o plano”.
Ansoff apud Moraes (2002, 14) define estratégia como “um conjunto de regras de
tomada de decisão para orientação do comportamento de uma organização”.
Já Moraes (2002, 14) conceitua estratégia como “a criação e fornecimento de valor aos
clientes, estabelecendo uma vantagem competitiva sustentável, por meio da
compatibilização de recursos, capacidades e planos de ação com as oportunidades do
ambiente externo”.
Levando em consideração o que os autores acima colocam a respeito:
da estratégia como o instrumento do alcance dos objetivos a longo prazo e como
o produto do raciocínio de como fazer;
da necessidade de se considerar a compatibilização dos recursos, capacidades e
planos de ação com as oportunidades do ambiente externo; e que
a estratégia está intimamente ligada a tomada de decisão.
Tem-se que a estratégia é a decisão sobre o melhor conjunto das formas viáveis (ou seja,
que compatibilizem os recursos, capacidades e planos de ação com as oportunidades do
ambiente externo) de se alcançar os objetivos e metas definidas no plano para o longo
prazo.
31
Complementa-se a definição, colocando-se que é o conjunto de decisões tomadas em
um nível macro, de acordo com as macro diretrizes ou políticas definidas no plano.
2.2.3.2 Táticas e Operações
Pettrochi (1998, 31) define tática como sendo “um esquema específico de emprego de
recursos dentro de uma determinada estratégia”.
Entende-se que táticas são, então, as formas viáveis de se alcançar os objetivos e metas
definidos no plano para o médio prazo, em um nível intermediário.
Já como operações, pode-se entender que são as diversas ações em um nível micro e
em um curto prazo, que em seu conjunto, implementam as táticas, que, por sua vez,
também em conjunto, implementam as estratégias. Pode-se complementar essa
conceituação, lembrando que as operações são na verdade os diversos tipos de tarefas
levadas a cabo durante o processo de implementação daquilo que é planejado.
2.2.4 Políticas ou Diretrizes de Desenvolvimento do Turismo
As políticas ou diretrizes de desenvolvimento do turismo são a base para a elaboração
dos objetivos e das estratégias de desenvolvimento.
Inskeep (1991, 31) declara que:
“Política se refere à abordagem de desenvolvimento utilizado para guiar e determinar o processo de tomada de decisão. A Política é expressa através de um conjunto de preceitos e se relaciona diretamente ao desenvolvimento de objetivos”.
Para Beni (1991, 31), “Políticas são orientações específicas para a gestão permanente do
Turismo, abrangendo os inúmeros aspectos operacionais da atividade”.
Entende-se por Política de Turismo:
“O conjunto de fatores condicionantes e de diretrizes básicas que expressam os caminhos para atingir os objetivos globais para o Turismo do país; determinam as prioridades da ação executiva, supletiva ou assistencial do Estado; facilitam o planejamento das empresas do setor quanto aos empreendimentos e às atividades mais suscetíveis de receber apoio estatal. Ela deverá nortear-se por três grandes condicionamentos – o cultural, o social e o econômico – por mais simples ou ambiciosos que sejam os programas, os projetos e as atividades a desenvolver; por maiores ou menores que sejam as áreas geográficas em que devam ocorrer; quaisquer que sejam suas motivações principais ou os setores econômicos aos quais possam interessar” (Beni, 2001, 101).
“Assim, a Política de Turismo é o amplo guia, que orientará o desenvolvimento do setor, ao passo que a estratégia constitui o meio para empregar os recursos disponíveis
32
Definição do Sistema Nacional de Turismo
Ordenação Jurídico-Administrativa
para o alcance dos objetivos” (Beni, 2001, 111).2.2.4.1 Política Nacional de Turismo
A Política de Turismo assume vários níveis dentro do sistema governamental. Como a
principal norteadora de todas as outras políticas de turismo, temos a Política Nacional de
Turismo, que de acordo com Pellegrini (2000, 213-214) é o “conjunto de objetivos,
documentos legais, critérios, providências que dão corpo e orientam a ação no sentido
do desenvolvimento de atividades turísticas em benefício do país”.
Na Figura 3, pode-se observar a inter-relação entre a Política Nacional de Turismo e os
outros componentes do subsitema da Super-Estrutura do Sistema de Turismo:
Figura 3. Subsistema da Super Estrutura do Sistema de Turismo
SUBSISTEMA DA SUPER ESTRUTURA DO SISTUR
Políticas Básicas
Determinação das Ações Normativas e Executivas
Política Nacional de Turismo
Plano Nacional de TurismoFonte: Mário Carlos Beni, Análise Estrutural do Turismo, 2001.
Feedback do Mercado
33
Conforme se pode observar, a Política Nacional de Turismo é elaborada pelo organismo
nacional de turismo, com base nas políticas básicas desenvolvidas pelo Governo
Nacional. Tal Política Nacional de Turismo propõe as diretrizes para a elaboração do
Plano Nacional de Turismo que dirá como colocar em prática as ações para o
desenvolvimento da atividade no nível nacional.
Pode-se observar ainda, a presença do mercado como participante no processo de
elaboração e reelaboração da Política Nacional de Turismo, uma vez que é um dos
participantes-chave da atividade do Turismo.
Como exemplo das diretrizes de uma Política Nacional de Turismo, gostaríamos de citar
as idéias-força definidas pela Política Nacional de Turismo Brasileira – Diretrizes e
Programas 1996 – 1999 preparada pelo Ministério da Indústria, Comércio e Turismo e o
Instituto Brasileiro de Turismo – EMBRATUR:
A ordenação das ações do Setor Público orientando o esforço do Estado e a utilização dos recursos públicos para o bem-estar social;
A definição de parâmetros para o planejamento e a execução das ações dos
governos estaduais e municipais;
A orientação referencial para o Setor Privado.
Assim como a Política Nacional de Turismo dirá respeito à esfera nacional, temos
também as políticas relativas às outras esferas, como a Política Estadual de Turismo e a
Política Municipal de Turismo, cada uma estabelecendo diretrizes de desenvolvimento do
Turismo específicas à área que abragem e ao estágio de desenvolvimento da atividade
nesta área, que devem estar de acordo com as diretrizes estabelecidas pelo nível superior
de Governo, segundo o esquema a seguir:
34Figura 4. Processo de Formulação das Diretrizes de Desenvolvimento do Turismo de acordo com as esferas governamentais.
PROCESSO DE FORMULAÇÃO DAS POLÍTICAS DE TURISMO
Política Nacional de Turismo
Políticas Estaduais de Turismo
Políticas Municipais de Turismo
Fonte: Leonardo Nogueira de Moraes, 2002.
No que diz respeito à questão do desenvolvimento do turismo, a Política Nacional de
Turismo se preocupará principalmente com a coordenação das diferentes esferas de
governo e principalmente com as macrorregiões turísticas que compreendem mais de um
estado. No caso brasileiro, podemos ver como exemplo de coordenação, a instituição do
Programa Nacional de Municipalização do Turismo e de Desenvolvimento de macro-
regiões, os Programas de Desenvolvimento do Turismo – PRODETUR.
2.2.4.2 Políticas Estadual e Municipal de Turismo
A Política Estadual de Turismo versa, principalmente sobre o desenvolvimento das
microregiões turísticas, ou seja, daquelas compreendidas em mais de um município e
dentro de um único estado.
Comparativamente às outras esferas de políticas de turismo, a municipal compreende,
principalmente, as questões ligadas ao desenvolvimento dos locais turísticos a serem
explorados, uma vez que, na maioria dos casos, as microrregiões ou macrorregiões de
turismo são compostas por mais de um município.
2.2.5 Níveis de Planejamento
As estratégias, táticas e operações, discutidas anteriormente, advém de três tipos de
planejamento: o planejamento estratégico, o tático e operacional.
35
2.2.5.1 Planejamento Estratégico e o Plano de Turismo
“O planejamento estratégico ocupa-se das decisões que, e m ma té r i a d e desenvolvimento turístico, são tomadas pelas mais altas autoridades do setor como Ministros de Estado, Secretários de Estado ou os diretores dos organismos nacionais de turismo”. Ele “estabelece os grandes eixos ou bases de desenvolvimento turístico e pode ser definido como o processo destinado a determinar os objetivos gerais do desenvolvimento, as políticas e as estratégias que nortearão os aspectos referentes aos investimentos, ao uso e ao ordenamento dos recursos utilizáveis para este fim.
Cumpre sempre ter em mente que a fase mais determinante do desenvolvimento do processo de planejamento estratégico é da formulação da Política de Turismo, que é o conjunto de decisões que, integradas harmonicamente no contexto da política nacional de desenvolvimento, orientam a condução do setor e regulam as ações a serem executadas, as quais se traduzem em planos e programas de desenvolvimento setorial” (Beni, 2001, 111-112).
Pode-se complementar, ressaltando que o planejamento estratégico origina o que se
chama de Plano de Turismo. Segundo Inskeep (1991, 31), “plano se refere a um arranjo
ordenado de partes de um sistema maior que reflete a política de desenvolvimento”. De
acordo com Pellegrini (2000, 210), plano turístico é o “documento que apresenta o
conjunto de ações e propostas a serem levadas a cabo durante o processo de
planejamento turístico de determinada localidade e/ou região”.
2.2.5.2 Planejamento Tático e os Programas de Turismo
O planejamento tático abrange as decisões sobre as ações a serem tomadas num nível
intermediário que colocarão em prática o Plano de Turismo. O produto do planejamento
tático constitui o grupo de programas de turismo a serem colocados em prática, que em
conjunto, implementarão o Plano de Turismo. Tais Programas Turísticos, de acordo com
Pellegrini (2000, 210), nada mais são do que um “instrumento importante no
planejamento turístico de uma determinada localidade”. Cada um deles “representa o
conjunto de projetos turísticos semelhantes ou complementares, que, integrados, devem
apresentar coerência, interdependência e periodicidade”. São “parte do Plano Diretor e
devem materializar metas fixadas por este”.
2.2.5.3 Planejamento Operacional e os Projetos Turísticos
Finalmente, o planejamento operacional, assim como o planejamento tático, também
está relacionado com o nível de execução do planejamento estratégico, delimitando e
definindo todas as ações a serem tomadas para a implementação do Plano de Turismo,
através do desenvolvimento de projetos turísticos. De acordo com Pellegrini (2000, 210),
projeto turístico é o “conjunto de informações que permite estimar custos e benefícios de
36um investimento no setor de turismo. É importante no planejamento da atividade turística
de um determinado local, e deve ser definido e organizado de forma racional uma vez
que pode indicar a inviabilidade de algum empreendimento”.
Os programas turísticos e, conseqüentemente, os projetos turísticos são, na verdade, os
intrumentos de implementação dos objetivos e estratégias contidos no Plano de Turismo.
Pode-se dizer que o planejamento tático, assim como o operacional, pertence ao nível de
execução, abrangendo decisões sobre questões mais concretas como a especificação de
prazos, meios e responsabilidades de execução.
2.2.6 Dimensões Administrativas e Espaciais de Planejamento
Como níveis de abrangência administrativa do planejamento do turismo, tem-se o
planejamento: mundial, o internacional, o nacional, o estadual e o municipal, e em
termos espaciais: o regional, o local e o de uso do espaço. A figura a seguir ajuda a
esclarecer as relações entre os diferentes tipos de planejamento.
Figura 5. Inter-relações entre os diferentes tipos de planejamento
ESQUEMA DE PLANEJAMENTO INTEGRADO
Planejamento Internacional
Planejamento Mundial Planejamento RegionalTransnacional
Planejamento Nacional
Planejamento Macro Regional
Planejamento Estadual
Planejamento Micro Regional
Planejamento Municipal
Planejamento Local
Fonte: Leonardo Nogueira de Moraes, 2002.
2.2.6.1 Planejamento Mundial
Entende-se que este tipo de planejamento esteja ligado às questões do turismo
referentes ao mundo como um todo, ou seja, às questões de transporte áreo, de fluxo
de turistas entre todos os países, de preservação de áreas, monumentos e costumes
37de interesse internacional (Patrimônios da Humanidade), entre outros. Como principais
organismos envolvidos com o planejamento mundial do turismo, podemos citar: a
Organização das Nações Unidas, a Organização Mundial de Turismo (WTO), a
Associação Internacional de Transporte Aéreo (IATA), a UNESCO, o Conselho
Mundial de Viagens e Turismo (WTTC), além de outros. Tal nível de planejamento,
por abranger um número muito grande de questões, encontra-se ainda desintegrado
entre si, mas bem integrado com os outros dois níveis de planejamento com o qual se
relaciona: o internacional e o nacional.
2.2.6.2 Planejamento Internacional ou Intra-Regional
O planejamento internacional ou Intra-Regional é aquele no qual dois ou mais países
planejam as diretrizes básicas de desenvolvimento do turismo em seus territórios, em
conjunto, com o objetivo de oferecer um produto único ao mercado externo, e facilitar o
deslocamento interno de turistas. Como melhor exemplo de tal planejamento conjunto, pode-
se citar aquele realizado pela União Européia, e pelos países do Caribe. Deste planejamento
Internacional, nascem os pólos ou regiões transnacionais a serem melhor explicitados quando
discutido o planejamento regional.
2.2.6.3 Planejamento Nacional
O nível nacional de planejamento do Turismo é, de acordo com Inskeep (1991, 35),
“focado nos seguintes elementos:
A Política Nacional de Turismo;
Um plano estrutural que identifique as atrações turísticas principais, que designe
regiões para o desenvolvimento turístico, pontos de acesso internacional e a rede
interna de transporte, facilidades e serviços;
Outras considerações sobre macro infra-estrutura;
O número total, os tipos e o nível de qualidade dos meios de hospedagem e de
outras facilidades e serviços necessários;
As rotas turísticas principais do país e suas conexões regionais;
A estrutura organizacional do Turismo, a legislação e as políticas de investimento;
Programas de promoção e macro estratégias de marketing turístico;
38Programas de treinamento e educação;
39
Desenvolvimento de facilidades e sua padronização;
Análise de impactos econômicos, ambientais e socioculturais; e
Técnicas de implementação do plano na esfera nacional, incluindo os estágios de
desenvolvimento e a estratégia de desenvolvimento a curto prazo e a definição
dos programas e projetos.”
O planejamento no nível nacional tem como produto o Plano Nacional de Turismo, que
nada mais é do que o conjunto de objetivos, metas e estratégias nacionais para se
desenvolver o turismo de acordo com as diretrizes estabelecidas na Política Nacional de
Turismo.
2.2.6.4 Planejamento Estadual
O planejamento estadual deve estar subordinado à Política Nacional de Turismo e
conseqüentemente ao Plano Nacional de Turismo. Ele tem como foco, basicamente os
mesmos elementos que o planejamento nacional, com uma diferença de abrangência
territorial. O que realmente muda, é que, enquanto o plano nacional se preocupa com a
formação de uma imagem do país como destino no mercado de turismo internacional,
para a venda do país como um produto único, o plano estadual se preocupa com a
criação de uma imagem do estado como destinação turística no mercado nacional ou
doméstico. Outra diferença é a abrangência do desenvolvimento proposto pelos planos
nacional e estadual quanto à questão regional. Enquanto o plano nacional irá propor
soluções de desenvolvimento para as macro regiões (as regiões que compreendem mais
de um estado), o plano estadual irá propor soluções de desenvolvimento para as micro
regiões (as regiões que estão compreendidas em mais de um município e em um único
estado).
2.2.6.5 Planejamento Municipal
Já o planejamento Municipal deve estar subordinado a ambos os planos nacional e
estadual, e se preocupará com o desenvolvimento dos locais turísticos compreendidos em
seu território de forma integrada, a ponto de compor um produto turístico ou um
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subproduto turístico de uma micro, ou macro-região em que estiver inserido. Em alguns
casos, a região em questão é tão pequena que se confunde com o município, sendo que
neste caso, o planejamento municipal será o próprio planejamento regional.
2.2.6.6 Planejamento Regional
Para o planejamento regional do turismo, utilizou-se a definição de Beni (1999b, 58) que
o defini como: “um conjunto de pólos de desenvolvimento turístico hierarquizados, unidos
por uma infra-estrutura comum, que, em sua totalidade, contribui para dinamizar o
desenvolvimento econômico e social de extensas partes do território nacional. Ele
geralmente antecede o planejamento nacional, e está na base deste”.
Inskeep (1991, 35) complementa, colocando que “o nível regional de planejamento é
aquele desenvolvido para uma região de um país, freqüentemente um estado ou
província, ou ainda, um grupo de ilhas, e é formulado de acordo com a Política Nacional
de Turismo e o Plano Nacional de Turismo, caso estes existam.”
Discorda-se de Inskeep quanto ao que coloca sobre a região estar associada à área de
um estado ou província, uma vez que as áreas das jurisdições governamentais não
necessariamente estão sempre de acordo com a delimitação das áreas das regiões
turísticas. Na verdade, na maioria das vezes há mais de uma região turística dentro de
um estado ou uma região turística que se encontra dentro de parte de dois ou mais
estados.
Inskeep (1991, 35), coloca ainda que os elementos focados pelo plano regional são:
A Política Regional;
O acesso regional e a rede interna de transportes, facilidades e serviços;
O tipo e a localização das atrações turísticas;
A localização de áreas de desenvolvimento turístico, incluindo áreas de resorts;
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A quantidade, o tipo, a localização de meios de hospedagem e de outras
facilidades e serviços;
A análise do impacto do Turismo na região, considerando-se a economia, a
sociedade, a cultura e o meio-ambiente;
Os programas regionais de treinamento e educação;
Os programas de promoção e estratégias de marketing regionais;
A estrutura organizacional, a legislação, as regulamentações e as políticas de
investimento; e
As técnicas de implementação, incluindo os estágios de desenvolvimento, a
definição dos programas e projetos e a legislação de zoneamento regional.
Podemos concluir colocando que o objetivo do planejamento regional é a formação de
pólos turísticos que venham a se constituir como “clusters”, que nada mais são do que
um conjunto integrado de serviços, atrativos e produtos dispostos em uma área com
características físicas, culturais e sociais similares, de forma a compor um produto turístico
completo ao mercado consumidor, que pode ser o internacional ou o nacional, através
de uma integração das relações da indústria regional para este fim comum.
Tal planejamento regional, como pode ser observado no esquema de planejamento
integrado, pode assumir três níveis: o micro, o macro e o transnacional. No caso do
micro, tem-se como objetivo planejar regiões contidas dentro de um mesmo estado, no
caso do macro, regiões contidas em mais de um estado mas dentro de um mesmo país,
e finalmente, no caso do transnacional (chamado de planejamento intra-regional pela
OMT), regiões contidas dentro de mais de um país.
A materialização do planejamento municipal ou do planejamento regional é chamado de
Plano Diretor de Turismo (Tourism Master Plan), ou Plano Diretor de Desenvolvimento
Turístico (PDDT).
Segundo Pellegrini (2000, 210), Plano Diretor é o “plano que aponta diretrizes
para o desenvolvimento de determinada atividade/ação. Em geral, é utilizado por
órgãos governamentais, principalmente por prefeituras, visto que todos os
municípios necessitam de um plano diretor para o seu crescimento e
desenvolvimento adequados. É também utilizado para delinear programas
voltados ao planejamento turístico, sendo conhecido neste caso, como Plano
Diretor de Turismo”.
O Plano Diretor de Turismo tem como:
Objetivo geral: definir propostas de ações para o desenvolvimento do
turismo no município, ou região, de forma sustentável através da promoção:
✓ a melhoria das relações sociais (menores desigualdades sociais, aumento da renda média e do poder de compra da população local);
✓ a valorização da cultura local (orgulho da cultura local, sentimento de identidade);
✓ conservação do meio-ambiente;✓ o desenvolvimento da economia de forma equilibrada e consistente.
Objetivos específicos:
✓ reanalisar a situação atual do turismo na localidade;✓ rever o seu desenvolvimento natural para os próximos anos
sem a intervenção planejada;✓ estabelecer os objetivos e metas do município com relação ao
desenvolvimento econômico e, através destes, estabelecer as diretrizes, ou a política municipal de desenvolvimento do turismo;
✓ os programas de ação baseados nessas diretrizes e os projetos que ponham em prática o PDDT.
Como ações de suporte ao planejamento podemos citar:
A identificação dos segmentos de mercado a serem explorados e do
perfil do turista que visita a destinação (para a adequação dos produtos
turísticos a estes segmentos) – Estudo da Demanda;
A análise do Composto de Marketing atual (Produto, Preço, Promoção e
Distribuição) e o desenvolvimento de um Plano de Marketing e a
realização do Estudo da Oferta;
O estudo do ambiente interno e externo ao município e do posicionamento
deste no mercado (para a previsão do desenvolvimento e a estimação de
prazos de retorno para os investimentos) – SWOT Analysis – Análise dos
pontos fortes e fracos do produto turístico e de sua forma de organização,
e das oportunidades e ameaças referentes ao ambiente externo.
2.2.6.7 Planejamento de uso do espaço
Importante não somente a Parques Nacionais e Estaduais, mas também aos
municípios, estados, países e o mundo como um todo, o planejamento de uso do
espaço, nada mais é do que o zoneamento do local em questão em diferentes
áreas de aproveitamento, desenvolvimento e preservação, que em conjunto, irão
garantir que haja o desenvolvimento sustentável do turismo neste mesmo local,
de forma que o espaço é explorado sem comprometer a sobrevivência do atrativo.
No caso internacional temos a atuação de organismos como a UNESCO,
promovendo a preservação de áreas através de seus programas de Patrimônio
da Humanidade. Já no caso dos países, temos a criação de Unidades de
Conservação como os Parques Nacionais.
No caso do estado de São Paulo (Brasil) e de seus municípios temos a
delimitação do Zoneamento Ecológico-Econômico, que dita as diferentes
categorias de utilização do solo e das áreas oceânicas, visando a sustentabilidade
do macro-sistema, ou da exploração regional integrada.
O zoneamento ecológico é um:
“Conceito de amplo significado, com caráter multidisciplinar, destinado a planejamento regional” e “inclui muitos e diferentes tópicos, como: tipos de solo existentes; levantamento de áreas especiais (parques nacionais, estações ecológicas, reservas indígenas e similares); espécies da cobertura vegetal pré-existente ou prejudicada – quando não totalmente eliminada – por atividades antrópicas; infra-estrutura; redes urbanas e sua população; sistemas de transporte; eventuais ocupações do solo com respectivas produções rurais e possíveis outras explorações do gênero; potencialidades econômicas; vocação econômico-social do espaço geográfico considerado; fatores de sustentabilidade a serem considerados; e assim por diante. Evidentemente, equipamentos de lazer/turismo fazem parte desse extenso rol de assuntos relacionados a um adequado planejamento, o que equivale a dizer: a visão adequada do planejador deve considerar a importância da minimização dos impactos prejudiciais, tanto no aspecto referente à natureza quanto no aspecto social” (Pellegrini, 2000, 296).
No caso mais específico de Parques Nacionais e Estaduais, temos o
desenvolvimento do Plano de Manejo, que segundo Pellegrini (2000, 210) é o:
“Zoneamento detalhado da área de um parque, que identifica as diferentes Zonas de Manejo e, naquelas passíveis de uso público, a carga máxima de utilização permitida, de modo a não comprometer a conservação ambiental. Tem como finalidade proporcionar o desenvolvimento de qualquer tipo de área silvestre, orientando as atividades desenvolvidas de acordo com os objetivos de manejo específicos de cada categoria.”
O mesmo autor (2000, 294) define ainda que zona de manejo
“É a área onde se aplicam programas de uso de recursos naturais ou culturais obedecendo a projeto cientificamente elaborado, conforme normas de sustentabilidade. Geralmente aplicadas em unidades de conservação.”
E completa colocando que, “de acordo com Roa (citado por Dóris Ruschmann,
Turismo e planejamento sustentável – a proteção do meio ambiente, Campinas,
Papirus, 1997, p. 129-30), as áreas naturais são divididas em sete zonas de
manejo:
Zonas intangíveis: áreas naturais com poucas alterações provocadas pelo homem.
Contêm ecossistemas únicos e frágeis, espécies de fauna e de flora e
fenômenos naturais que merecem proteção completa com objetivos
científicos ou para o controle do meio ambiente. Nelas proíbem-se o
traçado de caminhos e o uso de veículos motorizados;
Zonas primitivas: áreas com intervenção humana mínima. Apresentam
ecossistemas únicos com espécies de fauna e flora ou fenômenos naturais
de valor científico, relativamente residentes e que podem suportar uma
utilização pública moderada. Os caminhos e veícu los motor izados ,
também nesse caso , sãoproibidos;
Zonas de uso extensivo: áreas naturais que apresentam alguma alteração
provocada pelo homem. Trata-se de área de transição entre as áreas que
permitem uma maior densidade ou concentração de pessoas e aquelas que
proíbem o acesso de veículos;
Zonas de uso intensivo: áreas naturais que apresentam um relativo grau de
intervenção humana e, por isso prestam-se as atividades recreativas
relativamente densas e sua topografia permite o trânsito de veículos e a
instalação de equipamentos de apoio;
Zonas histórico-culturais: áreas onde se encontram marcos históricos,
arqueológicos e outras manifestações culturais que devem ser
preservadas e/ou restauradas;
Zonas de recuperação natural: áreas onde a vegetação natural e os solos
foram intensamente danificados ou onde a flora exótica necessita ser
recomposta por medidas especialmente planejadas, a fim de deter a
degradação e obter a restauração ao estado mais natural possível; e
Zonas de uso especial: aquelas de extensão limitada dentro das áreas
naturais e destinadas para administração, obras públicas ou outras
atividades”
2.2.6.8 Planejamento local
O planejamento local, também conhecido como o planejamento de sítios, pode ser
entendido como o planejamento de pequenas áreas contendo atrativos específicos
de uma região. Como exemplos podemos citar o planejamento do desenvolvimento
de facilidades e infra-estrutura de apoio em praias, em sítios arqueológicos, entre
outros. O que diferencia o planejamento local do planejamento de uso do espaço,
é que, enquanto o segundo tem como foco o zoneamento do espaço, o primeiro
tem como foco a articulação da atividade neste espaço, ou seja, se preocupa
com a questão do acesso aos atrativos, das facilidades necessárias ao turista, além
da capacidade de carga de visitação do local.
2.3 Organização Institucional: O Sistema Nacional de Turismo
O processo de Organização Institucional do Turismo pode ser entendido como
processo de desenvolvimento de uma estrutura de órgãos articulados que em conjunto
serão os executores daquilo que é planejado e que também planejarão o que será
implementado.
Ela compreende os órgãos nacionais, estaduais e municipais de turismo, assim
como os organismos regionais, as entidades de classe, os órgãos internacionais e
todos aqueles envolvidos de uma forma ou de outra com a atividade.
O grande desafio proposto é justamente a coordenação entre todos este órgãos
para que o turismo seja desenvolvido de forma sustentável, o que é dificultado,
em grande parte pela grande variação de interesses de cada órgão, e também, pela
extensa lista de responsabilidades a serem cumpridas por cada um.
Conclui-se que seja necessário, então, a existência de um Sistema Nacional de
Turismo, que divida todas estas responsabilidades e promova a coordenação das
ações realizadas por todos estes órgãos. Tal sistema deve ser pensado em âmbito
nacional, e ser instituído pelo órgão nacional reponsável pelo desenvolvimento do
Turismo no país.
Para a análise do caso australiano, com a finalidadede estabelecer o que é
hoje, o Sistema Nacional de Turismo Australiano, são utilizados alguns elementos
que são colocadas a seguir.
Missão
“A missão são o propósito e os valores básicos da organização, bem como o seu escopo de operações. Constitui a declaração básica da razão da existência da organização. A missão geralmente é escrita em termos dos clientes genéricos a quem ela serve. Dependendo do escopo da organização, a missão pode ser ampla ou restrita” (Bateman e Snell, 1998, 126).
Visão
“A visão estratégica vai além da declaração da missão para prover uma perspectiva em relação ao direcionamento da empresa e em que a organização pode transformar-se.
Embora os termos missão e visão sejam utilizados muitas vezes como sinônimos, a declaração da visão idealmente explicita o direcionamento a longo prazo da empresa e seu intento estratégico” (Bateman e Snell, 1998, 126).
“Os objetivos estratégicos envolvem a missão e a visão da organização. O CEO de uma organização, com a sugestão e a aprovação do conselho de diretores, estabelece tanto a missão quanto os principais objetivos estratégicos. A missão e os objetivos estratégicos influenciam todas as pessoas que mantêm contato com a organização” (Bateman e Snell, 1998, 126).
Valores
Os conceitos que guiam as ações de uma organização para se atingir a missão e a
visão organizacionais são chamados de valores da organização. Eles guiam a
forma pela qual a organização agirá.
Responsabilidades
Finalmente, como responsabilidades da organização, coloca-se que é o papel
a ser desempenhado por esta organização dentro do sistema de turismo.
Além desses elementos, têm-se as formas que as organizações assumem, de
acordo com suas funções e finalidades, sendo aquelas explicitadas melhor a seguir.
2.3.1 Formas assumidos pelas organizações de Turismo
De acordo com Beni (1991, 19) os organismos nacionais de turismo podem
adotar duas formas como uma entidade oficial: a de organismo centralizado e a
de descentralizado, sendo:
O centralizado, aquele criado pelo Estado dentro de sua própria estrutura
administrativa, podendo ocupar diferentes posições e hierarquias na
estrutura organizacional, tendo a vantagem de permitir uma melhor
adaptação das políticas gerais de desenvolvimento social e econômico do
país, mas sujeito a burocracia estatal, e podendo assumir as seguintes
formas:
✓ ou Secretaria de Estado✓ a Nacional de Turismo✓ Nacional de Turismo e de Viagens
O descentralizado, aquele constituído pelo próprio Estado através de lei,
tendo personalidade jurídica e gozando de autonomia técnica e
administrativa, embora mantendo vínculo de subordinação a um Ministério
ou Secretaria de Estado de Turismo
“Independentemente da forma que adotem, estes tipos de organismos
são nitidamente operacionais, quer dizer, executam as políticas que,
em matéria de Turismo, o Estado dita através do órgão competente
que, como já indicado, pode ser um Ministério ou uma Secretaria de
Estado.
A autonomia de que gozam, entendida como tal a liberdade que têm
para atuar dentro de certos limites estabelecidos em sua lei orgânica,
confere-lhes uma maior flexibilidade operacional e uma maior eficiência
no exercício de suas atividades.
A diferença entre as várias formas que estes organismos podem adotar
está relacionada com a finalidade para a qual foram criados e com seu
âmbito de atuação. Assim, por exemplo, uma comissão de turismo tem
normalmente como fim a promoção turística e seu âmbito de atuação
circunscreve-se unicamente a esta atividade; por outro lado, este
organismo é de caráter temporário.
Um instituto de turismo já tem um campo de ação mais amplo e,
consequentemente, um âmbito maior de atuação. Não somente tem as
funções promocionais, como também as de fomento e apoio para o
desenvolvimento da atividade. Igual ao que ocorre com a comissão de
turismo, trata-se de uma entidade sem fins lucrativos, mas diferentemente
desta última, tem uma vigência que poderia ser catalogada de
permanente.
A empresa de turismo tem âmbito de atuação similar ao do instituto,
mas deste se diferencia pois tem fim lucrativo.
A corporação de turismo é a que tem um maior âmbito de atuação, eis
que incorpora a todo o anterior o aspecto financeiro. De fato, pode
outorgar créditos diretos, realizar investimentos, emitir e colocar no
mercado financeiro bônus de desenvolvimento turístico e aplicar
incentivos para fomentar o investimento no setor.
Às vezes, são atribuídas as empresas de turismo estas funções,
existindo alguns casos destes no continente europeu, mas
normalmente quando ao organismo nacional de turismo são
incorporadas estas funções, ele adota a forma de corporação.
Todos esses organismos são dirigidos por um diretor executivo, um
presidente, ou um gerente geral e, comumente, contam com um comitê
ou junta diretora que tem, em suma, a finalidade de controlar o
interesse social da entidade e a observância de suas atividades a
política do governo.
Os organismos nacionais de turismo de economia mista contam com a
participação oficial e privada na constituição de seu capital social, e
têm personalidade e capacidade jurídica própria.
Também exercem uma função claramente operacional, eis que o
aspecto normativo do setor é da competência exclusiva do Estado. Não
mantêm vínculo de subordinação a qualquer entidade oficial. São
dirigidos por um presidente e contam com um conselho de
administração escolhido pela assembleia de acionistas. O Estado
acha-se representado no conselho de administração por um delegado,
cuja missão, como nos casos anteriores, é controlar o interesse social e
a obediência das atividades à política nacional.
Quando a participação oficial é minoritária na constituição do capital
social, o Estado se reserva o direito de veto.
Os organismos nacionais de turismo de caráter privado podem ser
reconhecidos pelo Estado, e estão encarregados de conduzir a
atividade turística no nível operacional, como ocorre nos países
escandinavos, exemplificado pelo Bureau de Turismo da Suécia“ (Beni,
1991, 19-21).
Complementa-se a colocação de Beni (1991, 19-21), lembrando que os mesmos
tipos de organismos de turismo também se encontram nas esferas estadual e
municipal com diferentes denominações. No caso dos organismos de turismo de
caráter privado, quando da esfera municipal, podem se caracterizar como
Companhias Municipais de Turismo,
como o que acontece com o Município da Estância Balneária de Ubatuba, em São
Paulo (Brasil).
Coloca-se ainda, que neste trabalho são considerados como organismos de
turismo, todos aqueles envolvidos com a atividade, e não somente aqueles
envolvidos diretamente com o governo. Com isso, incluímos na lista de orgãos:
as entidades de classe (Associações de Hoteleiros, de Restaurantes, Bares e
Similares, entre outras), as ONGs (Organizações Não Governamentais), assim
como os Conventions and Visitors Bureaus (CVBs).
2.4 Liderança e Controle
2.4.1 Liderança (Execução/ Implementação)
Dentro do processo de liderança para a execução ou implementação das ações
planejadas, temos o papel dos organismos nacional, estadual e municipal de
turismo como os órgãos fomentadores das mudanças a serem efetuadas, cada
um responsável pelo seu próprio nível de atuação, mas agindo de acordo com
o esquema de planejamento já comentado anteriormente.
Já a execução das ações é efetuada por todas as outras organizações
relacionadas com a atividade, assim como pelos mesmos organismos que lideram
a implementação.
A maneira como liderar tais ações é algo que será explicitado adiante, quando
discutido o papel do governo no turismo.
Quanto ao processo de implementação do plano através dos programas e
projetos, tem- se que é dependente:
Da coordenação das partes envolvidas e da integração dos diferentes
níveis de planejamento;
Do comprometimento e interesse dos envolvidos no processo (stakeholders), portanto o seu entendimento,participação e
aceitação do plano a ser implementado;
Do conhecimento dos objetivos a serem alcançados, para que o
desenvolvimento de técnicas de implementação possa ocorrer (estratégias);
Da instituição de legislação compatível com o plano ou proposta por ele;
Da disponibilidade de capital para investimento – de acordo com os
estudos realizados durante o processo de planejamento;
Da criação de um time de implementação, ou organização, que coordenará,
integrará, organizará, monitorará, revisará e assegurará que os objetivos do
plano estarão sendo alcançados;
E da formulação de planejamento específico para cada um dos projetos a
serem implementados como o resultado do plano de turismo.
Inskeep (1991, 429) completa a definição acima, dizendo que o plano, os
programas e os projetos propostos devem ser viáveis dentro da realidade do
momento, que os planos de turismo devem ter uma seção especialmente para a
implementação, que as questões políticas de implementação devem ser
analisadas e levadas em conta sem prejudicar os objetivos propostos e,
finalmente, que o plano deve contar com o entendimento e o apoio da
comunidade.
Coloca, ainda, que o sucesso da implementação dependerá da determinação
e do comprometimento político com a idéia de planejamento e controle do
turismo, do suporte técnico e tecnológico, de apoio ou suporte local, e
principalmente, de liderança política.
Finaliza propondo que o processo de implementação e Monitoramento (Controle)
segue os seguintes passos:
“A revisão do plano;
A adoção do plano;A instituição da Legislação proposta;
A integração do plano nas políticas, planos e programas de desenvolvimento do setor público e privado;
Financiamento e Implementação dos Projetos;
Monitoramento contínuo do Turismo;
Ajuste do Plano e dos Programas de acordo com a nova situação (prazos);
Revisão periódica do plano.” (Inskeep, 1991, 448-450)
2.4.2 Controle e Gestão
Uma vez liderado o processo de execução ou de implementação daquilo que foi
planejado, se faz necessário saber exatamente o que foi realmente realizado, e
dentro das ações praticadas, qual resultado foi obtido. Como citado
anteriormente, o processo de planejamento, é na verdade, um processo de
previsão de um futuro desejado, do que, portanto, pode-se concluir que haverá
sempre diferenças entre o que é planejado e o que realmente acontece. O
controle de gestão vem justamente garantir que tais diferenças sejam mínimas,
pois a partir do momento em que aquilo que é objetivado não acontece, repensa-
se o processo de planejamento, através das informações obtidas com o controle.
Assim como o processo de gestão e planejamento, o controle também pode ser
divido em três níveis que são explicitados a seguir:
2.4.2.1.1.1 No nível estratégico
Beni (1991, 50), em sua tese de livre-docência pela Universidade de São Paulo,
caracteriza detalhadamente o nível estratégico do controle da gestão do Turismo e
coloca que:
“O primeiro aspecto a considerar no que concerne ao controle de gestão do turismo no nível estratégico é o referente a situação geral que apresenta o próprio setor em conjunto. Para isso é preciso estabelecer indicadores básicos, através dos quais se pode conhecer os progressos verificados nos aspectos mais relevantes da atividade e apresentá-los de maneira tal que permitam uma fácil interpretação de todas as pessoas que participam das decisões neste nível.
Os indicadores são:
1. Movimento de turistas.
2. Balanço turístico.
3. Uso da capacidade instalada de alojamento.
4. Pessoal empregado no setor.
Em razão do forte impacto exercido na economia nacional pela atividade do Turismo, convém sempre efetuar a análise da importância econômica do Turismo”.
Com relação a abrangência da importância econômica do Turismo, Beni (1991,
50-53) discorre sobre cada uma das áreas que são citadas a seguir:
Contribuição do Turismo no balanço de pagamentos:
✓ no setor exportador;✓ a de cobertura das importações;✓ a de cobertura dos serviços de dívida pública externa;✓ e do ingresso de divisas no mercado cambial.
Efeitos do Turismo sobre a renda nacional e a geração de empregos:
✓ o para a formação do Produto Interno Bruto, expressado em preços de mercado;
✓ o multiplicador na economia✓ o para a geração de empregos produtivos;✓ e de produção de um emprego.
Outros efeitos econômicos do Turismo
✓ o para a expansão do mercado nacional;✓ o ao orçamento geral de rendas da nação;✓ inflacionários.
Beni (1991, 53-54) ainda discorre sobre a importância da avaliação dos impactos
resultantes do Turismo na cultura, no meio-ambiente e na estrutura social, e
finaliza colocando que:
“Em suma, o controle de gestão no nível estratégico está diretamente relacionado com as decisões resultantes do processo de planejamento estratégico do Turismo, e trata de avaliar os avanços verificados na condução da atividade turística nacional em seu conjunto em direção aos objetivos para os quais orientou o seu desenvolvimento.”
É importante ressaltar que o controle estratégico, assim como o planejamento
estratégico, não está restrito somente à esfera nacional, mas diz respeito
também à estadual e à municipal, e que além do Plano de Turismo, ele diz
respeito também ao Plano de Marketing, por ser necessário se analisar no
conjunto, os diferentes elementos atuantes no mercado, e suas relações de
distribuição, produção e consumo.
2.4.2.1.1.2 No nível tático e no operacional
Pode-se dizer que ao nível tático compete verificar os resultados obtidos na
condução do setor durante o período de vigência do plano de turismo,
mediante a execução dos diferentes programas de ação. O controle no nível
tático corresponde ao controle do campo de execução, juntamente com o nível
operacional, cada um deles controlando a implementação de seus objetos: os
programas (no caso do nível tático) e os projetos (no caso do nível operacional).
Para exemplificar melhor a diferença entre os três níveis, podemos colocar que o
controle no nível estratégico verificará, por exemplo, se os objetivos do plano de
Marketing foram alcançados. Já, no nível tático, irá se verificar, por exemplo, se
os diferentes programas do plano de marketing foram implementados, dentre
eles, o programa de sinalização. Finalmente, o nível operacional verificará se
os diferentes projetos de cada programa foram implementados, no caso do
programa de sinalização, podemos citar o projeto de sinalização vertical em
rodovias.
2.5 O Papel do Governo no Desenvolvimento do Turismo
Segundo Beni (2001, 102):
“A função específica dos órgãos institucionais públicos de Turismo deverá ser a determinação de prioridades, a criação de normas e a administração de recursos e estímulos. O governo dará as diretrizes e proverá as facilidades.
A exploração de empreendimentos turísticos deverá permanecer inteiramente na mão da iniciativa privada. Portanto, a ação estatal somente será necessária quando se tratar de serviços ou equipamentos de apoio à atividade turística – sistematização e difusão de informações turísticas; centros de convenções, de exposições e feiras; centros de artes; terminais e outras instalações de embarque, desembarque e trânsito de passageiros; centros de comercialização de produtos da arte popular e outros serviços ou equipamentos comparáveis – ou de infra-estrutura (saneamento básico, abastecimento de água, energia, etc.); ainda nos casos pioneiros, em que a iniciativa esteja claramente desinteressada; nas associações entre o setor público e o privado, agindo este como executor e aquele como estimulador.
Aos órgãos públicos de Turismo em nível federal cabem a formulação das diretrizes e a coordenção dos planos em âmbito nacional e dos que se projetem para o exterior; e aos órgãos locais e estaduais cabem, com o apoio federal, a concepção dos programas e a execução dos projetos regionais e locais. Da mesma forma, e com igual apoio, compete a eles a iniciativa dos melhoramentos e equipamentos necessários ao uso público das áreas de interesse turístico.
Avaliada a importância dos programas, dos projetos e das atividades em âmbito internacional, nacional e regional, serão eles consubstanciados num Plano Nacional de Turismo, de duração plurianual – embora permitindo revisões parciais periódicas. O Plano Nacional de Turismo orientará a alocação de recursos e quantificará as metas a alcançar.
Ao governo federal compete, portanto, orientar a Política de Turismo, coordenando as iniciativas e adaptando-as às reais necessidades de desenvolvimento econômico e cultural da sociedade. Cabe, assim, ao governo, através de seus órgãos e entidades com atuação específica no setor, coordenar todos os planos e programas oficiais com os da iniciativa privada, garantindo um desenvolvimento uniforme e orgânico à atividade turística nacional.
A Política de Turismo enfatiza, ainda, a atuação do poder público através da concessão de incentivos fiscais e financeiros a empreendimentos, obras e serviços considerados de interesse turístico”.
Já segundo Provinciali (1998, 23), são responsabilidades do governo quanto ao Turismo:
Estabelecer parâmetros de ocupação determinando os limites de
capacidade de utilização dos espaços e dos recursos;
Acompanhar e avaliar os diversos aspectos da demanda atual e futura;
Planejar o escopo das facilidades e equipamentos a serem implantados
nos espaços naturais;
Integrar os planos de desenvolvimento turístico aos programas sociais,
econômicos e físicos, para citar os principais.
Lickorish e Jenkins (1997, 193) listam como as principais funções do estado:
A formulação de políticas e aprovação de macro-estratégias para o
desenvolvimento;
A regulamentação e a inspeção das empresas e a proteção do consumidor
quando necessário;
A provisão de um Fórum de consulta, como base para a coordenação
tanto internamente, quanto entre o governo e a iniciativa privada;
Ações fiscais, no que diz respeito ao sistema tributário que esteja
relacionado ao Turismo;
Assistência financeira ao desenvolvimento, principalmente ao que diz
respeito à infra-estrutura;
O estabelecimento de condições favoráveis ao crescimento da iniciativa
privada no setor, principalmente às pequenas empresas;
A disponibilização de estatísticas, informações técnicas e econômicas e
suporte no que diz respeito à administração de recursos turísticos nacionais
tanto pelo poder público, quanto pela iniciativa privada;
A promoção das destinações nacionais em outros países e a nível local
através das autoridades locais ou regionais.”
Levando em conta o que os autores acima citados colocam, e
complementando-os, define-se que o Governo tem como responsabilidade principal
junto à atividade do Turismo:
Assegurar que o desenvolvimento da atividade ocorra de forma
sustentável. Para que isso ocorra, é preciso que o Estado:
Planeje o desenvolvimento da atividade, formulando políticas para o
setor, e criando oportunidades para que a comunidade e o empresariado
possam participar do processo de gestão;
Desenvolva uma organização institucional que operacionalize o processo de
gestão do turismo;
Lidere a implementação das ações contidas no plano, através da
criação de condições favoráveis ao investimento da inciativa privada;
Regulamente as relações do mercado e forneça proteção ao consumidor e
fiscalização das empresas envolvidas;
Implemente um sistema de impostos que impulsione o desenvolvimento da
atividade;
Controle o desenvolvimento da atividade e disponibilize as informações
obtidas ao empresariado para que este tenha base concreta para o
investimento no setor;
Assegure a preservação dos recursos utilizados para a continuidade do
processo através da regulamentação do uso dos recursos e do
zoneamento das áreas utilizadas;
Assegure a chegada de turistas estrangeiros através da promoção
internacional e a circulação de turistas domésticos pelo país, através de
promoção interna; e
Forneça a Infraestrutura necessária para a operacionalização do
recebimento do turista.
2.5.1 O Papel dos Incentivos Governamentais na função da Liderança
Como já discutido anteriormente, sendo o turismo um produto multifacetado, este
exige que haja planejamento e coordenação para a sua viabilização. Sendo o
planejamento e a coordenação do turismo como um todo de responsabilidade
governamental, assim como o desenvolvimento de infra-estrutura básica
(saneamento, energia elétrica) e de apoio ao turismo (centro de informações,
sinalização), ficando a cargo da iniciativa privada o desenvolvimento da infra-
estrutura turística lucrativa (hotéis, restaurantes, etc.), temos como forma de
assegurar que as ações da iniciativa privada não vão contra os princípios
estabelecidos na Política de Desenvolvimento do Turismo criada pelo estado, a
ação deste através da legislação e da fiscalização procurando regulá-la. Mesmo
assim, para que a iniciativa privada se interesse pelo investimento em equipamento
turístico necessário à localidade, é preciso que haja um ambiente propício a isso.
É justamente neste ponto em que o Governo entra com incentivos ao investimento
privado no turismo.
Estes incentivos podem ser divididos em:
Incentivos Financeiros: Regulagem da disponibilidade de linhas de crédito
e de financiamento.
Reduções nos custos do Capital: Taxas de juros mais amenas, subsídio de
capital para alguns projetos, etc.
Redução nos custos operacionais: Isenção de alguns impostos por algum
período, concessão temporária de recursos, entre outros.
Proteção ao investimento: Facilidades as empresas investidoras, como
percentagem do lucro obtido a ser enviado ao exterior, número de
funcionários que possam ser contratados no exterior, disponibilidade de
informações sobre o mercado e a economia da região na qual o
investimento será efetuado, etc.
É preciso que o estado tenha em mente os seus objetivos para que possa jogar
com as várias formas de incentivo, e, por vezes, até combiná-las, para
conseguir o melhor retorno em forma de impostos a longo prazo.
Estudos específicos são necessários para que se saiba exatamente qual o break-
even point dos projetos para que se possa retirar parte dos incentivos no momento
correto, além de avaliar o retorno do investimento em incentivos no futuro.
Como diferentes tipos de projetos possuem diferentes tipos de estrutura de
composição dos custos (fixos, variáveis e inicial), diferentes tipos de incentivo
devem ser estudados para cada caso.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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