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MOBILIDADE: A LUTA PELA QUALIDADE DE VIDA EM MEIO AO

CAOS URBANO

SUMÁRIO

RESUMO EXECUTIVO.......................................................................4

MOBILIDADE EM 40 PONTOS...........................................................4

Diagnóstico......................................................................................4

Avaliação crítica.............................................................................10

Propostas de ação..........................................................................11

Propostas das Diretrizes do Programa de Governo.......................16

Apêndice estatístico.......................................................................18

DOCUMENTO COMPLETO..............................................................24

Introdução.....................................................................................25

Linha do tempo.............................................................................26

Seção 1: Marco Legal.....................................................................32

Seção 2: análise e identificação dos acertos e dificuldades e

principais indicadores qualitativos e quantitativos........................50

Processo de urbanização...............................................................54

Taxa de motorização......................................................................55

Evolução da distribuição modal.....................................................58

Tempo de deslocamento no trânsito.............................................60

Seção 3: Orçamento e execução orçamentária...............................62

Seção 3.1 – Execução orçamentária...............................................65

Seção 4: Principais atores, formuladores e formadores de opinião.

......................................................................................................82

Seção 5: Principais desafios...........................................................86

A questão metropolitana...............................................................87

Intermodalidade............................................................................90

Integração com as demais políticas de desenvolvimento urbano..91

Política de subsídios.......................................................................92

Mecanismos permanentes de financiamento da infraestrutura....94

Ações de restrição ao carro...........................................................95

Mobilidade não motorizada...........................................................95

Acessibilidade universal.................................................................95

Sistema de informações.................................................................95

Cadastro nacional e chipagem.......................................................96

Capacitação e apoio institucional aos estados e municípios..........96

Gratuidades nos transportes coletivos..........................................97

Mudanças climáticas......................................................................97

Referências Bibliografias................................................................99

RESUMO EXECUTIVO

MOBILIDADE EM 40 PONTOS

DIAGNÓSTICO

1. A noção de ‘mobilidade’ é algo relativamente recente, ao menos

nas instâncias da administração pública. A mobilidade urbana

passou a ser discutida não mais sob a ótica exclusiva da

‘resolução’ das demandas de transporte urbano, mas inclusa no

conjunto de políticas urbanas, em especial o planejamento

urbano – inscrito basicamente nos planos diretores municipais – e

a habitação. Mobilidade urbana passou, portanto, a incluir

também as decisões acerca do uso do solo urbano. Assim, o tema

dialoga com outras políticas e, em especial, com a reforma

urbana.

2. A trajetória das políticas federais desde a década de 60 na área

de mobilidade, transporte e trânsito urbano pode ser dividida

basicamente em 3 períodos:

2.1. O período iniciado com o golpe de 64 e encerrado com a

conclusão da transição democrática em 1985, época de

grandes esforços de planejamento e de enorme centralização

federal. Ao mesmo tempo ascensão do automóvel particular

(desde a década de 50, com a instalação de grandes

montadoras no país) e, especialmente, da decisão pelo

transporte rodoviário em detrimento do transporte

ferroviário. Nesse período, estava ocorrendo o ponto de

inflexão da inversão populacional entre campo e cidade e as

decisões tomadas teriam impacto nas décadas seguintes.

2.2. O período após a conclusão da redemocratização em 1985,

marcado pelo desmonte gradativo do arcabouço jurídico-

institucional tradicional mas sem o advento de um novo

4

Endereço: SHIS, QI5, Conjunto 2, Casa 2. CEP: 71615-020.Brasília – DF.

modelo. Em 1988, a Constituição transferiu uma série de

prerrogativas para os municípios e ocorreu a extinção de

grandes agências como a EBTU. Permaneceu a opção pelo

incentivo ao transporte individual e pela opção rodoviária no

transporte coletivo e de cargas, vis-à-vis ao crescimento da

urbanização e a ausência de planejamento metropolitano.

2.3. O período atual, iniciado no final da década de 90 e marcado

por tentativas de reequilíbrio entre os entes federais,

estaduais e municipais, esgotamento do modelo tradicional

de transportes (e de urbanização), porém com resistência à

mudança. Ascensão de novas formas de atuação e

participação. 2001: Estatuto da Cidade – Lei 10.257 de 2001.

Do ponto de vista legal, a criação do Estatuto da Cidade

balizou o novo modelo da política pública federal para a

questão urbana. Passaram a ser centrais a função social da

propriedade e a repartição dos lucros advindos da

valorização imobiliária, muito embora a implantação de fato

dos instrumentos do Estatuto da Cidade ainda dependa dos

planos diretores e leis ordinárias nas respectivas

aglomerações urbanas. 2004: Ministério das Cidades. Em

2004, apresenta o novo marco das políticas públicas urbanas,

através do lançamento dos Cadernos MCidades, dentre os

quais o caderno da Política Nacional de Mobilidade Urbana

Sustentável (PNMUS).

3. A partir deste momento, com o lançamento da PNMUS,

consolida-se o protagonismo do MCidades para as questões

urbanas e para o tema da mobilidade urbana, bem como inicia-se

uma nova trajetória da questão, não mais restrita à ampliação de

infraestrutura viária, mas focada na mobilidade das pessoas sobre

o espaço urbano e peri-urbano e na sustentabilidade.2012:

Política Nacional de Mobilidade Urbana. A Lei 12.587 de 2012

instituiu as diretrizes para a Política Nacional de Mobilidade

5


Urbana (PNMU), após 17 anos de discussões no Congresso

Nacional acerca de questões pontuais, a que foram se somando

uma série de projetos. A PNMU definiu o rol de possíveis

instrumentos de gestão da mobilidade urbana: restrição e

controle de acesso de veículos motorizados; implantação de

faixas exclusivas de ônibus, ciclovias e ciclofaixas; estipulação de

padrões, monitoramento e controle de emissão de poluentes,

com possibilidade de controle de acesso de veículos motorizados;

implantação de Pedágio Urbano, com aplicação exclusiva da

receita em transporte público coletivo e não motorizado e

subsídio público da tarifa; definição de política de

estacionamentos de uso público e privado, com e sem

pagamento; controle da circulação e operação do transporte de

carga. A PNMU determinou a construção de planos de mobilidade

para cidades com mais de 20 mil habitantes.

4. A legislação não foi suficiente para provocar mudanças radicais na

formulação das políticas municipais de transporte. O arraigado

modelo tradicional ainda predomina, e que as mudanças

preconizadas pela nova legislação, para surtir efeito, deverão ser

acompanhadas de um direcionamento mais decisivo em torno

dos transportes sustentáveis, quer dizer, cortando fortemente os

recursos para obras viárias sem efeito a longo prazo e garantindo

a liberação de recursos para estados e municípios mediante a

observância efetiva de certos critérios de desenvolvimento

urbano e sustentabilidade ambiental.

5. Nos últimos anos, Lula e Dilma, o governo federal apoiou

fortemente o transporte individual:

5.1. Com incentivo a aquisição de carros particulares novos, com

redução do IPI (uma renúncia fiscal de no mínimo 4,2 bilhões

ano), e

6


5.2. Com o subsídio ao combustível, por meio dos preços

mantidos estáveis artificialmente pelo governo e que vem

provocando uma renúncia fiscal estimada em R$ 1 bilhão por

mês este ano - valor corresponde à isenção da Contribuição

de Intervenção no Domínio Econômico (Cide) sobre gasolina

e diesel, segundo cálculos do Centro Brasileiro de

Infraestrutura (CBIE). Esse subsídio beneficia os proprietários

de veículos automotores particulares.

6. Além dos subsídios para a aquisição de novos veículos, há o

subsídio para a compra de taxis, que, desde 1995, estão isentos

de IPI. Na maioria dos estados, os taxis também gozam de isenção

de ICMS e de IPVA.

7. Ao mesmo tempo, o próprio sistema de transporte coletivo ficou

condicionado a expansão da malha viária feita para os

automóveis, de forma que o ônibus passou a ser a grande

alternativa de transporte para a população mais pobre, mas

seguindo a lógica do automóvel, sem um planejamento do

deslocamento e conexão entre as linhas.

7.1. “A Mobilidade no Brasil” pesquisa do Ipea – Instituto de

Pesquisas Econômicas Aplicadas, mostra que as políticas

públicas para o setor dos transportes sofrem grandes

distorções: os carros de passeio recebem 90% dos subsídios

para os transportes no País, cerca de 12 vezes mais que os

transportes coletivos.

http://viatrolebus.com.br/2013/02/transporte-individual-recebe-12-vezes-mais-

de-subsidios-que-o-transporte-publico-no-brasil/

8. "Quando o governo dá subsídio ao automóvel, pensa no emprego

e na atividade econômica, e não na mobilidade", diz o diretor

técnico do Departamento Sindical de Estatística e Estudos

Socioeconômicos (Dieese), Clemente Ganz. Também não está

7


http://viatrolebus.com.br/2013/02/transporte-individual-recebe-12-vezes-mais-de-subsidios-que-o-transporte-publico-no-brasil/

http://viatrolebus.com.br/2013/02/transporte-individual-recebe-12-vezes-mais-de-subsidios-que-o-transporte-publico-no-brasil/

pensando no controle de emissão de gases de efeito estufa, vetor

importante das mudanças climáticas. Além das evidências dos

problemas, inclusive de saúde, causados pelo acúmulo de carros

circulando nas cidades.

9. Segundo a PNAD de 2012, o percentual de domicílios no país em

que ao menos um morador possui carro chegou a 42,4%, ou seja,

26,7 milhões de domicílios, com elevação de 1,3% em relação a

2011.

9.1. As motocicletas estão em 20% das casas, 12,6 milhões de

domicílios, um aumento de 0,9% sobre 2011.

9.2. A frota total de veículos leves no Brasil, em julho de 2012,

alcançou 65.703.975 unidades, sendo:

41 milhões de automóveis,

16,4 milhões de motocicletas,

5 milhões de caminhonetes,

2,2 milhões de camionetas,

375 mil utilitários,

119 mil ciclomotores,

17 mil triciclos,

154 quadriciclos.

9.3. 22, 5% da frota de veículos leves no Brasil está concentrada

nas 10 maiores cidades do país.

10. Alto impacto dos automóveis e motos em relação ao impacto dos

ônibus em relação a consumo de energia, poluição, acidentes e

uso das áreas das vias. A emissão de gases de efeito estufa e a

necessidade de reduzi-la. As metas do Plano Setorial de

Transporte e de Mobilidade Urbana para Mitigação e Adaptação à

Mudança do Clima (PSTM), de 2013, são tímidas.

8


11. Estagnou ou se reduziu o uso de trens urbanos, com tendência à

reversão nos últimos anos, surgiu o Metro, nas grandes cidades;

recentemente aumentou o uso da bicicleta como meio de

transporte nas grandes e médias cidades;

12. São realizados enormes deslocamentos a pé, em função das

distâncias, da falta de qualidade e quantidade adequadas do

transporte público e /ou do preço das passagens.

13. O tempo de deslocamento, isto é, o tempo gasto pelas pessoas

no trânsito, vem aumentando ano a ano, especialmente nas

regiões metropolitanas (Pesquisa IPEA)

13.1. Entre o custo de oportunidade do tempo perdido pelas

pessoas no trânsito e o custo pecuniário de gastos

adicionais com combustível, transporte de bens, além da

emissão de poluentes, as perdas totais contabilizadas pela

cidade de São Paulo chegaram a R$ 40 bilhões, em 2012

(Estudo apresentado por Marcos Cintra, vice-presidente da

Fundação Getulio Vargas (FGV), na edição de julho de 2013

da Conjuntura Econômica).

13.2. As políticas de mobilidade estão fragmentadas e

desintegradas com as demais políticas de desenvolvimento

urbano.

13.3. A expansão das cidades foi desordenada e gerou

desequilíbrios. A densidade demográfica de São Paulo, por

exemplo, de 100 habitantes por quilometro, é metade da

densidade de cidades como Nova Iorque ou Tóquio. Por

isso mais de dois milhões de moradores da Zona Leste

deslocam-se diariamente para a região central que

concentra as vagas de trabalho.

9


13.4. “A morte recente de 72 mil usuários de motocicletas (...) é

vista como um “custo do progresso”, evidenciando a

enorme iniquidade histórica das nossas políticas de

mobilidade.” Eduardo Vasconcellos, Diretor do Instituto

Movimento de São Paulo e assessor da Associação

Nacional dos Transportes Públicos.

AVALIAÇÃO CRÍTICA

14. É grande a dificuldade para se obter dados consolidados do

conjunto das ações em mobilidade urbana. Os investimentos

estão a princípio vinculados ao MCidades (em 2002 o programa

de mobilidade urbana foi criado com o nome de “Transporte

Rodoviário Urbano”; em 2004 passou a chamar-se “Mobilidade

Urbana”; e, em 2012, tomou o formato atual de Programa de

“Mobilidade Urbana e Trânsito”), no entanto há investimentos

sob o guarda-chuva dos diversos PACs, inclusive do PAC da Copa.

Os dados se confundem e se misturam, inclusive com

sobreposições.

15. O que se vê, porém, é que os valores colocados nos orçamentos

são altos mas a execução orçamentária é baixa. O orçamento

federal para o Ministério das Cidades, em 2013, foi de 25 bilhões,

sendo que o efetivamente liquidado alcançou apenas 34%.

16. Considerando apenas a Subfunção 2048 Mobilidade Urbana e

Trânsito, no orçamento 2013, observa-se que cerca de 36% de

valores foram empenhados e menos de 10% efetivamente

liquidados.

17. 2012: Dos 2,8 bilhões autorizados em 2012 para o Programa

“Mobilidade Urbana e Trânsito, do Ministério das Cidades,

apenas R$ 271 milhões foram gastos, incluídos os restos a pagar:

9,6%.

10


18. Dos recursos autorizados para o Programa de Mobilidade Urbana,

46% (R$1,28 bilhão) foram destinas à ação “Apoio a projetos de

sistemas de transporte coletivo urbano, para cidades de médio e

grande portes. No entanto, a execução limitou-se a R$ 1.6 milhão

(0,13%), ao que somam-se os 18 milhões (1,4% da verba

autorizada) empenhados no orçamento de 2012 para pagamento

posterior (Site Contas Abertas).

19. De 2002 a 2013, para a área de trânsito, a execução foi de apenas

23% (1,9 milhões de um total de R$ 8,5 bilhões previstos, em

valores atualizados pela IGP-DI, da FGV

(http://www.contasabertas.com.br). Por lei, 5% do valor das

multas de trânsito devem ser depositados mensalmente na conta

do Funset. O baixo ritmo de execução do órgão se caracteriza

principalmente pelo contingenciamento que o Funset sofre da

própria área econômica do governo federal. Cerca de 78% da

verba autorizada para a unidade orçamentária está “parada” na

reserva de contingência imposta com o intuito de garantir o

superávit primário”.

20. Especificamente para a área de mobilidade urbana, alocada no

MCidades, o descompasso entre orçamento e execução também

é enorme: ainda conforme a Contas Abertas, em 6 anos, entre

2006 e 2011, foram aplicados apenas 20% dos recursos orçados,

ou R$ 582,2 milhões de um total de R$ 2,8 bilhões).

http://www.contasabertas.com.br/website/arquivos/552.

21. Cada fonte traz fragmentos da informação sobre os recursos

disponibilizados e os recursos efetivamente executados. Contudo,

ressalta-se que a execução, em geral, é baixa e a cada ano fica um

volume significativo de Restos a Pagar.

PROPOSTAS DE AÇÃO

22. Questão metropolitana

11


http://www.contasabertas.com.br/website/arquivos/552

http://www.contasabertas.com.br/

22.1. Superar os conflitos de competência no planejamento,

coordenação e operação dos sistemas de transporte

metropolitano, bem como de resolução das questões de

ordem financeira. Citamos aqui o desafio da construção

das redes de Metrô e outras linhas de alta e média

capacidade, tanto em função da equação de financiamento

como de operação entre os entes estadual, metropolitano

e municipal.

22.2. Definir, do ponto de vista jurídico, e capacitar

institucionalmente as Regiões Metropolitanas como

instância de poder com autonomia administrativa,

representação política e recursos financeiros. A ideia de

uma ‘Autoridade Metropolitana’ constituída legalmente

pressupõe a retirada de certa parcela de poder, de

recursos e de autonomia de estados e municípios, e a

criação de mecanismos de decisão popular nesta esfera.

22.3. Criar agencias e órgãos metropolitanos e de instâncias

técnicas que auxiliem os governos na tomada de decisões,

considerando-se que a criação da ‘quarta instância’ deverá

enfrentar muita resistência e demandar muito tempo para

sua efetivação.

22.4. Integrar tarifarias, considerando a existência e

sobreposição de linhas e empresas e a necessidade de

equacionamento da remuneração às empresas

permissionárias.

23. Resolver a questão jurídico-institucional para os sistemas

ferroviários ainda em mãos do Governo Federal (trens

metropolitanos de Recife, Porto Alegre, Belo Horizonte e demais

trens de subúrbio das capitais), bem como rediscussão do caráter

estadual dos metrôs de São Paulo e Rio.

12


24. Intermodalidade

24.1. Se a questão da figura jurídica da Região Metropolitana

indica a dificuldade de articulação interinstitucional, a

questão da intermodalidade nos mostra o quanto estados

e municípios têm, via de regra, pouquíssima capacidade de

gestão. A escassez de sistemas que combinem de forma

eficiente os diversos modais de transporte é consequência

direta do modelo de mobilidade construído nas últimas

décadas, associado à explosão demográfica e urbana. O

modelo centrado no transporte individual motorizado, ao ir

desconstruindo aos poucos a estrutura de transporte

coletivo (já em si ruim) e direcionando a imensa parcela

dos recursos para a malha viária, deteriorou não apenas os

sistemas coletivos, como a própria gestão sobre estes.

24.2. Construir capacidade, de grandes, médios e pequenos

municípios e de estados, em planejamento de sistemas que

combinem os modais coletivos, a bicicleta, o modal a pé,

incorporando inclusive em alguns casos os modais

particulares motorizados.

25. Adensar e recuperar os centros (das grandes e médias cidades).

Criar políticas de incentivo à habitação popular em áreas centrais

e do anel intermediário, com infraestruturas consolidadas

(diminuindo novos custos por causa da expansão horizontal da

mancha urbana).

26. Utilizar efetivamente os instrumentos contidos no Estatuto da

Cidade – que tem sido subutilizado como instrumento urbanístico

– de modo a garantir o uso social da terra urbana e a reversão

para o conjunto da sociedade da valorização imobiliária

decorrente das ações do poder público.

13


27. Reconfigurar a política de subsídios é absolutamente essencial e

impõe definir novos subsídios e eliminar outros. Desta forma

constitui-se em um dos desafios mais delicados politicamente.

Falamos aqui não apenas daqueles que impactam diretamente a

mobilidade urbana, como de subsídios a outras áreas que têm

impacto indireto.

28. Desenvolver novos mecanismos e fontes de financiamento à

mobilidade. Entre eles, citamos – além do fim de algumas

isenções à cadeia do automóvel – a possibilidade de cobrança de

pedágio urbano nas grandes cidades. Esta medida é grandemente

polêmica, depende essencialmente dos municípios e requer

decisões de caráter técnico-operacional.

29. Considerar as fontes subutilizadas. O Código de Trânsito de 1998

criou o Fundo Nacional de Segurança e Educação para o Trânsito

(Funset) e o DPVAT (seguros contra acidentes), que já

arrecadaram cerca de R$ 3,1 bilhões, em sua maioria

contingenciados pelo Ministério da Fazenda.

30. Ações de restrição ao carro: cada vez mais o automóvel deverá

ser menos utilizado. A criação de restrições ao automóvel já é

uma realidade, desde a implantação dos rodízios em São Paulo na

década de 90, medida que tende a ser seguida cada vez mais por

outras cidades. Mesmo considerando-se esta medida paliativa,

outras possibilidades são a imposição de taxas e pedágios (já

citada acima) e a política de restrição ao estacionamento de

veículos.

31. Mobilidade não motorizada

31.1. Incentivar a mobilidade não motorizada: incentivo ao

modo pedestrianizado e ao uso da bicicleta é essencial

para a mobilidade sustentável, em especial para o sistema

de intermodalidade. Isto traz à tona a discussão da questão

14


da qualidade das calcadas, da segurança no trânsito e da

prioridade dada aos modos não motorizados, definida pelo

Código de Trânsito Brasileiro – CTB.

32. Acessibilidade universal: garantia de acesso a todos os cidadãos é

outro dos componentes do sistema de mobilidade. A baixa

qualidade das vias, calcadas e sistemas de transporte ainda é um

entrave a ser superado. Há grande desconhecimento, inclusive,

das imposições legais de padrões mínimos de acessibilidade.

33. Aprimorar o Sistema de Informações de Mobilidade Urbana: no

âmbito da SeMob foi criado em 2013 o Sistema de Informações

de Mobilidade Urbana – SIMU, com participação de entes

públicos e privados e com foco nadisponibilização de informações

sobre os meios de transporte, acessibilidade, custos, tarifas,

financiamento público e privado, instrumentos de gestão,

políticas urbanas, proteção ao meio ambiente, qualidade de

serviços, segurança e gestão institucional. O objetivo central do

SIMU é criar uma rede nacional de coleta periódica de dados,

garantindo a atualização das informações, com a participação de

todos os atores públicos e privados da área. A falta de

informações agregadas num sistema único é um dos obstáculos à

construção de sistemas eficientes de mobilidade. O desafio é

garantir a efetiva implementação deste sistema e sua

capilaridade, na recepção de informações e em sua disseminação

de forma articulada junto a estados e municípios.

34. Cadastro nacional e chipagem

34.1. Desenvolver o Cadastro Único de Veículos;

34.2. O sistema de informações também deverá ser provido por

um cadastro único de veículos, estreitamento de vínculos e

integração entre os órgãos estaduais e pela chipagem

(cadastro eletrônico) dos veículos, medida fundamental

15


para futuros processos de cobrança de taxas e restrição à

circulação, bem como para diminuir os índices de violência

associados ao uso do automóvel, roubos e furtos.

35. Gratuidades nos transportes coletivos. Rever o sistema de

gratuidades aos usuários, racionalizando-as e definindo uma nova

sistemática. Em muitos casos, o aumento na concessão de

gratuidades e descontos acaba por onerar os demais usuários, em

sua maioria de baixa renda. Em alguns municípios as gratuidades

chegam a beneficiar entre 20% a 40% do total de passageiros

(VASCONCELLOS).

36. Estabelecer e cumprir metas de redução de carbono-equivalente

para mitigação e adaptação à mudança climática. Um novo

elemento a ser considerado na política urbana, e particularmente

no transporte urbano, é o imperativo de se implantarem com

rapidez ações diminuição da emissão de gases do efeito-estufa e

ações de mitigação e adaptação à mudança climática. O Governo

lançou em 2013 o seu Plano Setorial de Transporte e de

Mobilidade Urbana para Mitigação e Adaptação à Mudança do

Clima (PSTM), seguindo a determinação da legislação federal (Lei

nº 12.187/2009 – Política Nacional sobre Mudança do Clima e

Decreto n° 7.390/2010). O PSTM é coordenado entre os

Ministérios dos Transportes e das Cidades. O financiamento das

ações deve vir do Fundo Nacional sobre Mudança do Clima –

FNMC (Lei nº 12.114/2009), mas propõe-se também que venham

recursos do Fundo Social (Lei nº 12.351/2010) criado para

compensar a exploração das jazidas petrolíferas do Pré-Sal.

Entretanto, conforme dados do próprio PSTM, a previsão de

redução de carbono-equivalente (em função de todos os

investimentos em infraestrutura de transporte coletivo) é

mínima, de apenas 3,7 MtCO2 por ano ou um total de 19,5

MtCO2 até 2020, quando o transporte rodoviário de passageiros

16


emitirá cerca 131,7 MtCO2 contra uma projeção tendencial de

135,4 MtCO2.

PROPOSTAS DAS DIRETRIZES DO PROGRAMA DE GOVERNO

37. Para enfrentar o desafio da mobilidade é preciso pensar o

desenvolvimento recente das cidades no Brasil, que as

segmentou em periferias distantes – mal providas de serviços

públicos – e regiões nobres, mais ou menos centrais, mas de

grande presença do Estado. Propõe-se integrar e articular a

cidade territorialmente e facilitar o acesso aos equipamentos

existentes, inclusive e muito particularmente aqueles destinados

à cultura, esporte e lazer.

38. Apoiar os Municípios na elaboração e implementação dos Planos

de Mobilidade, inclusive com a proposição de mecanismos que

incentivem a participação da sociedade em consultas públicas

eficazes e garantam a transparência nos investimentos realizados

pelo Poder Público em obras de mobilidade urbana.

39. Priorizar o transporte público, privilegiando o financiamento de

projetos que associem os diversos modais, como ônibus, trens,

metros, veículos leves sobre trilhos.

40. Apoiar a implantação de ciclovias e de melhoria de passeios

públicos, que podem atender diferentes segmentos sociais.

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APÊNDICE ESTATÍSTICO

Quadro 1: regiões metropolitanas brasileiras

18


Quadro 2: população urbana e população rural - Censo 2010

Total Urbana Rural Total Urbana Rural

1º.07.1950 (1) 51 944 397 18 782 891 33 161 506 100,0 36,2 63,8

1º.09.1960 70 070 457 31 303 034 38 767 423 100,0 44,7 55,31º.09.1970 93 139 037 52 084 984 41 054 053 100,0 55,9 44,11º.09.1980 119 002 706 80 436 409 38 566 297 100,0 67,6 32,41º.09.1991 146 825 475 110 990 990 35 834 485 100,0 75,6 24,41º.08.2000 169 799 170 137 953 959 31 845 211 100,0 81,2 18,81º.08.2010 190 755 799 160 925 792 29 830 007 100,0 84,4 15,6

Fonte: IBGE, Censo Demográfico 1950/2010.

(1) Para o cálculo da taxa foi utilizada a população presente em 1950, enquanto para os anos seguintes foi utilizada a população residente.

Quadro 3: Número de municípios, segundo as classes de tamanho da população dos municípios

Classes de tamanho da população dos municípios (habitantes)

Número de municípios

Total (1) 5 565Até 2 500 260Mais de 2 500 até 8.000 1 912Mais de 8 000 até 20.000 1 749Mais de 20 000 até 500. 000 1 604Mais de 500.000 40

Fonte: IBGE

19


Gráfico 1: Índice de habitante por automóvel em diversos países

Fonte: A taxa de motorização nas cidades brasileiras e a questão da mobilidade urbana. Mauricio Renato Pina Moreira; Anísio Brasileiro de Freitas Dourado

Em

http://www.antp.org.br/_5dotSystem/download/dcmDocument/2013/10/07/F5EE6A8C-151A-403D-8C98-56488342AEE1.pdf

Quadro 4: Taxa de Motorização das 10 maiores cidades brasileiras


Em


20






Gráfico 2: Divisão modal segundo classes de municípios

21


ANTP APUD Ministério das Cidades, A Política de Mobilidade Urbana no desenvolvimento das cidades

Quadro 5: Tempo de deslocamento nas regiões metropolitanas

22


Quadro 6: Regiões metropolitanas, motorização e tempo de deslocamento

Quadro 7: Evolução despesa PAC (2008 - 2013)

http://www.portaldatransparencia.gov.br/controleSocial/documentos/

orcamento_federal_alcance_todos.pdf

23


http://www.portaldatransparencia.gov.br/controleSocial/documentos/orcamento_federal_alcance_todos.pdf


Gráfico 3: Redução das emissões de CO2 para o transporte rodoviário de passageiros

24


DOCUMENTO COMPLETO

André Goldman

25


INTRODUÇÃO

A discussão acerca das políticas e diretrizes de mobilidade urbana

definidas ao longo das últimas 5 décadas inclui a própria terminologia

definida para o tema. De fato, era predominante o entendimento do

tema como ‘transporte’, dentro de um conceito de circulação de

‘coisas’ (mercadorias): produtos ou pessoas. Esta ideia mais passiva,

de pessoas sendo transportadas, definindo-se de antemão o ‘como’-

modos e percursos – se encaixava perfeitamente num contexto não

democrático, isto é, com o Estado definindo as políticas setoriais,

com pouca ou nenhuma participação da Sociedade Civil. A noção de

‘mobilidade’ é algo relativamente recente, ao menos nas instâncias

da administração pública. Esta nova conceitualização, embora possa

parecer apenas retórica, embute um viés decisório por parte das

pessoas, agora sujeitos de suas próprias decisões. Os deslocamentos

cotidianos ou eventuais sobre o solo das cidades passa a ser, mesmo

que restrito pelas infraestruturas existentes, definido pelo próprio

cidadão. A mobilidade passa a ser, então, definida em conjunto com

as outras funções urbanas: onde está o emprego, o lazer, o comércio,

serviços ... Conclusivamente, a mobilidade urbana passou a ser

discutida não mais sob a ótica exclusiva da ‘resolução’ das demandas

de transporte urbano, mas inclusa no conjunto de políticas urbanas,

em especial o planejamento urbano – inscrito basicamente nos

planos diretores municipais – e a habitação. Desta forma, a

mobilidade urbana passa a incluir também as decisões acerca do uso

do solo urbano.

Este trabalho também procurará abordar a distinção entre as

políticas nacionais de mobilidade urbana definidas pelos órgãos de

planejamento e as atividades efetivamente implementadas,

esclarecendo a diferenciação entre discursos politicamente úteis e a

evolução efetiva, traduzida esta em melhorias para o conjunto da

Sociedade ou mesmo para grupos específicos munidos de maior

26


influência econômica e representatividade politica, e trazendo à baila

os discursos ideológicos implícitos.

Outra questão fundamental que deverá ser levantada, embora este

trabalho trate apenas do conjunto de políticas federais, é o nível de

intervenção desta esfera sobre os níveis estadual e municipal,

demonstrando ainda, seja a partir dos discursos e planos, seja

analisando os reais investimentos e transferências de recursos, qual a

influência das decisões do Governo Central sobre as políticas locais e

regionais.

LINHA DO TEMPO

1º período: 1964 – 1985 Ditadura Militar / Centralização

1964

Lei Federal nº 4.380:

Serviço Federal de Habitação e Urbanismo - SERFHAU( + Sistema

Nacional de Planejamento Local Integrado / Planos de

Desenvolvimento Local Integrado - PDLI)

Banco Nacional de Habitação - BNH

1965

Decreto nº 57.003:

Grupo Executivo de Integração da Política de Transportes - GEIPOT

1966

Fundo de Financiamento de Planos de Desenvolvimento Local

Integrado - FIPLAN

27


1970

Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano - CNDU

1971

Lei nº 5.727

Plano Nacional de Desenvolvimento – PND

1972

Decreto nº 71.273

Programa Especial de Vias Expressas - Progress

1973

Lei Complementar nº14

criação das Regiões Metropolitanas – RMs (Porto Alegre, Curitiba,

São Paulo, Belo Horizonte, Salvador, Recife, Fortaleza e Belém)

Lei nº 5.908

GEIPOT: Empresa Brasileira de Planejamento de Transportes

1974

2º Plano Nacional de Desenvolvimento

Lei Complementar Federal nº 20

RM Rio de Janeiro

Comissão Nacional de Regiões Metropolitanas e Política Urbana -

CNPU (até 1979)

28


1975

Lei nº 6261

Sistema Nacional de Transporte Urbano - SNTU

Empresa Brasileira de Transporte Urbano - EBTU

Fundo de Desenvolvimento dos Transportes Urbanos - FDTU

(vinculados ao Ministério dos Transportes)

RFFSA: Divisões Especiais de Subúrbios Grande Rio e Grande São

Paulo

Programa Brasileiro de Álcool - PROÁLCOOL

1984

Decreto nº 89.396

Companhia Brasileira de Trens Urbanos - CBTU

2º período: 1985 – 1998 Redemocratização / Transição

GOVERNO SARNEY (1985 – 1990)

1985

Lei nº 7418

Vale-Transporte

1986

extinção BNH

29


Ministério do Desenvolvimento Urbano - MDU ( políticas setoriais

de saneamento, habitação, política urbana e transportes + BNH /

EBTU / CNDU)

1988

Nova Constituição

1989

Decreto nº 97.455

extinção EBTU (atribuições divididas entre CBTU, GEIPOT e

MINFRA/SNT)

1990

Extinção CNDU

GOVERNO COLLOR (1991 – 1992)

1991

Extinção PROGRESS

GOVERNO ITAMAR (1993 – 1994)

1993

Lei nº 8.693

Transferência serviços ferroviários urbanos para estados e

municípios

CBTU transferida da RFFSA para o Ministério dos Transportes

1994

Estadualização Companhia Paulista de Trens Metropolitanos - CPTM

e Companhia Fluminense de Trens Urbanos - FLUMITRENS

30


GOVERNO FHC I (1995 – 1998)

1997

Lei nº 9.503

Código de Trânsito Brasileiro - CTB

1998

Extinção Fundo Rodoviário Nacional - FRN (existiu entre 1945 e

1998)

3º período: 1998 – 2014 Democracia Consolidada / Mobilidade

Sustentável e Integração das Políticas Urbanas

GOVERNO FHC II (1999 – 2002)

1999

Lei nº 2.982

Secretaria de Estado do Desenvolvimento Urbano, vinculada à

Presidência – SEDU/PR

2000

Portaria nº 19

Grupo Executivo de Transporte Urbano - GTrans

2001

Lei nº 10.257

Estatuto da Cidade

31


2002

Decreto nº 4.135

extinção do GEIPOT

GOVERNO LULA I (2003 – 2006)

2003

Ministério das Cidades

(comandando CBTU, DENATRAN e Trensurb)

Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana - SeMob

Lei nº 10.683

Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte - Conit

2004

Cadernos MCidades

Política Nacional de Mobilidade Urbana Sustentável - PNMUS

GOVERNO LULA II (2007 – 2010)

GOVERNO DILMA (2011 – 2014)

2012

Lei nº 12.587

Política Nacional de Mobilidade Urbana – PNMU

32


SEÇÃO 1: MARCO LEGAL

A trajetória das políticas federais desde a década de 60 na área de

mobilidade, transporte e trânsito urbano pode ser dividida

basicamente em 3 períodos: o período iniciado com o golpe de 1964

e encerrado com a conclusão da transição democrática em 1985,

época de grandes esforços de planejamento e de enorme

centralização federal; o período após a conclusão da

redemocratização em 1985, marcado pelo desmonte gradativo do

arcabouço jurídico-institucional tradicional mas sem o advento de um

novo modelo; e o período atual, iniciado no final da década de 90 e

marcado por tentativas de reequilíbrio entre os entes federais,

estaduais e municipais, processos de privatização e concessão de

bens e serviços públicos à iniciativa privada, esgotamento do modelo

tradicional de transportes (e de urbanização) e ascensão de novas

formas de atuação e participação.

Citamos aqui, muito embora não faça parte do escopo deste

trabalho, o período anterior a 1964, que podemos chamar de fase de

consolidação do Brasil urbano e industrial, quando vivíamos

concomitantemente a primeira época de nossa democracia (a partir

de 1945), o êxodo agrário e a explosão da indústria automobilística.

Neste período o planejamento da questão de transportes urbanos

era escasso e a atuação dos entes públicos ocorria basicamente em

função das demandas momentâneas – o que foi chamado por

Francisconi e Souza (1976, p. 16) de “política de fato”.

Primeiro período (1964 – 1985). O período iniciado em 1964 é

marcado pela centralização federal das políticas urbanas e de

transporte, o que foi efetivado pela criação de uma série de órgãos e

estruturas legais de planejamento e execução das políticas públicas.

Tendo em vista a questão urbana como um todo, o período dos

governos militares iniciou-se com a criação do Serviço Federal de

Habitação e Urbanismo (SERFHAU) e do Banco Nacional de Habitação

33


(BNH) através da Lei Federal nº 4.380, de 1964. O SERFHAU tinha

como prerrogativa coordenar o Sistema Nacional de Planejamento

Local Integrado e apoiar os municípios na criação e implementação

dos Planos de Desenvolvimento Local Integrado (PDLI). A

característica principal do PDLI, ressoando a tendência à

centralização advinda do Governo Federal, era ser um grande esforço

de planejamento municipal (função em parte coberta hoje pelo Plano

Diretor). Todos os aspectos econômicos, sociais, físicos e

institucionais estavam cobertos, bem como a regulamentação do uso

do solo e desenvolvimento dos códigos municipais.

Por sua vez, coube ao BNH dar suporte financeiro através do Fundo

de Financiamento de Planos de Desenvolvimento Local Integrado

(FIPLAN), criado em 1966. Ainda do ponto de vista geral do

desenvolvimento urbano, o novo marco institucional incluiu a criação

das Regiões Metropolitanas (RMs) através da Lei Complementar

nº14, de 1973.

Especificamente para a questão da mobilidade urbana, o marco

inicial dá-se com a criação do GEIPOT em 1965. Concebido pelo

Decreto nº 57.003 como Grupo Executivo de Integração da Política de

Transportes e transformado pela Lei nº 5.908 de 1973 em Empresa

Brasileira de Planejamento de Transportes, o GEIPOT foi durante

duas décadas a grande referência em planejamento de transportes

urbanos.

De uma certa, a trajetória do GEIPOT, sendo o grande órgão

formulador de políticas em transportes, representa claramente os 3

períodos em análise: período militar, auge do GEIPOT; período entre

1985 e fins de 90, quando este órgão foi perdendo seu protagonismo

até sua extinção em 2002; e o período seguinte, até os dias atuais.

A partir da criação do GEIPOT e das subsequentes diretrizes geradas,

observou-se a consolidação da questão do transporte urbano como

34


política pública setorial, multiplicando-se a formação de quadros

técnicos e a criação de planos diretores específicos de transporte

urbano.

Em 1970 o Governo Federal institui o Conselho Nacional de

Desenvolvimento Urbano (CNDU), destinado a discutir e integrar as

diversas faces das políticas urbanas. A instalação do CNDU

demonstrou, ainda que tardiamente, o entendimento de que era

necessária a criação de instituições específicas para lidar com as

cidades e com a explosão demográfica das grandes aglomerações

urbanas. Por sua vez, o primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento

(PND), instituído pela Lei nº 5.727 de 1971, determinou a instalação

da Comissão Nacional de Regiões Metropolitanas e Política Urbana

(CNPU), que funcionou entre 1974 e 1979. O PND definiu ainda a

criação das primeiras nove regiões metropolitanas no país: Porto

Alegre, Curitiba, São Paulo, Belo Horizonte, Salvador, Recife,

Fortaleza e Belém, em 1973 (Lei Complementar Federal 14), e Rio de

Janeiro, em 1974 (Lei Complementar Federal 20).

Sobre o tema das regiões metropolitanas, importante destacar que a

Constituição de 1988 delegou aos governos estaduais a prerrogativa

de criação de novas regiões metropolitanas, multiplicando-se assim,

a partir da década seguinte, a quantidade de RMs. De acordo com o

IBGE, em 2010 o Brasil possuía 36 regiões metropolitanas oficiais

(Quadro 1)

35


Quadro 1: regiões metropolitanas brasileiras

Em termos legais promulgou-se a Lei nº 6261, de 1975, definindo a

implantação do Sistema Nacional de Transporte Urbano (SNTU), da

Empresa Brasileira de Transporte Urbano (EBTU) e do Fundo de

Desenvolvimento dos Transportes Urbanos (FDTU). Estes 3 novos

36


instrumentos estavam vinculados ao Ministério dos Transportes. Da

mesma forma, em 1975 a Rede Ferroviária Federal S.A. (RFFSA) passa

a contar com a Divisão Especial de Subúrbios do Grande Rio e a

Divisão Especial de Subúrbios da Grande São Paulo, o que daria em

1984 à criação da Companhia Brasileira de Trens Urbanos – CBTU

(BITTENCOURT; BRIZON, APUD CEPAL / IPEA, TRANSPORTE E

MOBILIDADE URBANA), como veremos adiante.

Durante 20 anos, entre meados de 60 até meados de 80, o duo

GEIPOT e EBTU constituiu o grande eixo teórico e executivo dos

transportes urbanos no Brasil, basicamente através de programas de

assessoramento técnico aos municípios nas áreas de planejamento e

gerenciamento dos sistemas locais de transporte (PEIXOTO, 1977;

BARAT, 1978, SANT’ANNA, 1991; GOMIDE, 2008, APUD CEPAL /

IPEA). Em paralelo, os programas de financiamento a partir das

instituições federais completavam a hegemonia do Governo Central

sobre a política de transporte urbano. Praticamente todos os grandes

estudos e obras em mobilidade local ou regional contaram com apoio

técnico e financiamentos federais, entre os quais podemos citar a

implantação e modernização de sistemas de metrô e trem de

passageiros e a criação do vale-transporte pela Lei nº 7418, de 1985.

As crises do petróleo de 1973 e 1979, e consequente necessidade de

modificação da matriz energética brasileira, embora prognosticassem

uma ação massiva sobre a questão da distribuição modal do

transporte de passageiros e de carga, pouco alterou o quadro

vigente. O 2º Plano Nacional de Desenvolvimento, lançado em 1974

como resposta ao primeiro choque do petróleo, e que previa para a

área dos transportes urbanos a reversão da prevalência do modal

rodoviário em prol dos modos coletivos e da intermodalidade, ficou

basicamente no papel. O único fato de monta relacionado à escassez

e aumento do preço do petróleo foi a criação do Programa Brasileiro

de Álcool (PROÁLCOOL), no ano seguinte.

37


A alteração da matriz de transporte urbano de passageiros no rumo

dos modais coletivos, não só não aconteceu, como intensificou-se o

predomínio do automóvel, cuja ascensão meteórica só poderia ser

estancada com investimentos estatais maciços em sistemas de

transportes coletivos. Como sabemos, continuou-se a investir

prioritariamente em novas e cada vez maiores vias para automóveis

(sem a mínima preocupação em incluir sistemas exclusivos para

ônibus), ao mesmo tempo em que os sistemas de trens foram sendo

sucateados.

Pois, se por um lado o governo central começou a se preocupar com

o transporte público, é fato que o verdadeiro esforço foi

efetivamente concentrado na solução rodoviária. O sistema de

financiamento de transportes era capitaneado pelo Fundo Rodoviário

Nacional, instrumento antigo (existiu entre 1945 e 1998) que

financiava a expansão das malhas viárias municipais, e pelo Programa

Especial de Vias Expressas (Progress – Decreto nº 71.273 / 1972) para

a construção de rodovias e anéis de contorno conectando os eixos

rodoviários entre si e com as grandes vias de acesso locais (Mello,

1981, APUD CEPAL / IPEA).

A partir do meio da década de 80 inicia-se um novo período

caracterizado, de um lado, pela redemocratização e consequente

afloramento das demandas regionais e locais, e de outro lado, pela

crise econômica, diminuição da capacidade estatal de investimento e

esgotamento do modelo estatal de financiamento.

Politicamente, a volta da democracia trouxe a necessidade de

acordos e pactos entre as diversas correntes políticas no âmbito das

políticas urbanas, seja entre municípios, nas instâncias

metropolitanas ou junto aos governos estaduais.

Do ponto de vista econômico – a partir do novo quadro apresentado

acima, de crise e queda da capacidade estatal de investimento – as

38


questões ligadas diretamente à temática urbana passaram, entre

1985 e 1995, por vários ministérios e por traumáticas extinções de

órgãos essenciais, como o Banco Nacional de Habitação (BNH), em

1986, e o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU),

em 1990. A partir da extinção do CNDU e da reforma administrativa

efetuada nesta data, o tratamento integrado da questão urbana ficou

sem qualquer comando, o que só veio a ocorrer em 2003 com a

criação do Ministério das Cidades (SOUZA, 1992, APUD CEPAL / IPEA).

Completando este quadro de desagregação, adveio a gradual perda

de poder da EBTU, desde o corte de recursos vinculados em 1982

(passando-se a recorrer ao Banco Mundial e outras instituições de

aporte de capitais) até a sua extinção em 1989 através do Decreto nº

97.455 de 1989 (GEIPOT, 2001).

Neste processo de transição (traumática) do período ditatorial

/centralizado para o período democrático, a manutenção do GEIPOT

como grande órgão de ‘pensamento’ da política de transportes e

mobilidade urbana teve o papel de garantir alguma continuidade das

políticas federais e a transição para o novo período. De fato, o

GEIPOT foi extinto apenas em 2002 (Decreto nº 4.135),

permanecendo até esta data como órgão de vital importância através

da realização de uma série de estudos para os quais os nascentes

órgãos locais não tinham capacidade e estrutura. Entre os exemplos,

destaca-se os estudos para o cálculo de tarifas de ônibus urbanos que

se tornariam referencia para o País (LIMA, 1992, GEIPOT, 2001, APUD

CEPAL / IPEA).

A CBTU e a estadualização dos sistemas ferroviários urbanos. O caso

dos trens urbanos e da Companhia Brasileira de Trens Urbanos

(CBTU) também demonstra o processo que vivia o Brasil na área dos

transportes urbanos, como de resto em toda a administração pública,

e confirma a divisão de períodos proposta por este Documento. A

CBTU foi criada pelo Decreto nº 89.396 de 1984 com a estrita missão

de gerenciar e preparar a transferência dos sistemas de trens

39


urbanos da RFFSA para os Estados. Neste período, ela absorve o

planejamento e a operação dos sistemas urbanos de ferrovias em 9

capitais e metrópoles: São Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte,

Recife, Salvador, Fortaleza, João Pessoa, Maceió e Natal (para Porto

Alegre, foi criada a TRENSURB em 1980). Ressalte-se que parte

significativa desses sistemas urbanos adveio do uso da malha

ferroviária de transporte de cargas, crescentemente ociosa a partir

da década de 80 (BITTENCOURT; BRIZON, 2006, APUD CEPAL / IPEA).

A CBTU passa gradativamente a gerir os sistemas ferroviários que se

encontravam com a RFFSA: São Paulo e Rio de Janeiro em 1984,

Recife em 1985, Belo Horizonte em 1986, Recife, Fortaleza, Salvador,

Natal, João Pessoa e Maceió em 1988. É criado o Programa de

Modernização da Ferrovia, transformado a partir da criação do Plano

Nacional de Desestatização em 1990, em Programa de Estadualização

dos Sistemas de Trens Urbanos de Passageiros sobre Trilhos.

Em1993, a CBTU deixa de ser subsidiária da RFFSA (Lei nº 8.693),

tornando-se uma empresa ligada ao Ministério dos Transportes, com

a prévia incumbência de modernizar os sistemas e prepará-los para

sua transferência para os estados.

Este processo culmina com a transferência, em 1994, das malhas

metropolitanas de São Paulo e Rio para os respectivos governos

estaduais e suas empresas (Companhia Paulista de Trens

Metropolitanos – CPTM e Companhia Fluminense de Trens Urbanos –

FLUMITRENS).

Subsequentemente, outros estados vão criando suas empresas:

Companhia Cearense de Transportes Metropolitanos (METROFOR,

1997), com o objetivo de implantar o Metrô – e posteriormente

agregando a Superintendência de Fortaleza da CBTU; Companhia de

Transportes de Salvador (CTS 2000), com transferência em 2005 do

Sistema de Trens Urbanos para a Prefeitura de Salvador. Atualmente,

40


a CBTU opera os trens de passageiros nas cidades de Recife, Belo

Horizonte, João Pessoa, Natal e Maceió (CBTU, 2014).

A CBTU está vinculada desde 2003 ao Ministério das Cidades, assim

como o DENATRAN – Departamento Nacional de Trânsito e a

Trensurb - Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A.

Segundo período (1985 – 1998). Em 1986, início do período da

redemocratização, foi criado o Ministério do Desenvolvimento

Urbano, reunindo ações de saneamento, habitação, política urbana e

transportes, e reunindo órgãos de importância central: BNH, EBTU e

CNDU. Apesar desta centralização das questões urbanas ser

absolutamente necessária (como ficaria claro, posteriormente, com a

criação do Ministério da Cidade), a contínua alteração do formato

institucional impedia a consolidação de um sistema de gestão

eficiente – quanto a isto, podemos falar não apenas da eficiência da

gestão federal, como também da capacidade de estados e municípios

em se adequar ao quadro institucional do Governo Central e assim

aplicar localmente as diretrizes.

Após o fim da EBTU em 1989, a gestão do transporte urbano na

esfera federal passa a ser dividida entre a Secretaria Nacional dos

Transportes (nesta época alocada no Ministério da Infraestrutura -

MINFRA), pelo Geipot (que seria extinto somente em 2002) e pela

CBTU (responsável pela gestão dos sistemas de trens urbanos).

(GEIPOT, 2001; SOUZA, 1992, APUD CEPAL / IPEA).

Se por um lado a transição para o novo modelo de gestão, menos

centralizado, trouxe maior poder de decisão para as esferas locais,

por outro lado interpunha-se a baixa capacidade decisória e gerencial

– especialmente no caso dos municípios. Uma das grandes

dificuldades era cumprir a determinação da Constituição de 1988, de

realização de licitação para a concessão de serviços de ônibus

urbano. No caso dos municípios inseridos em Regiões Metropolitanas

41


(RMs), o desafio era acrescido pelos conflitos federativos (RMs e

municípios), marcos legais distintos e integração da gestão (CEPAL /

IPEA).

A Constituição de 1988 é o grande marco divisório, de fato, entre o

período militar e a redemocratização. Ela estabelece, entre outros,

que a prestação dos serviços de transporte urbano é de

responsabilidade municipal e estadual – competindo no entanto, à

União, estabelecer as diretrizes e legislação gerais. Neste sentido,

mesmo para o novo período marcado pela descentralização

decisória, é fundamental analisar as diretrizes federais e sua

evolução.

Na sequência da nova Carta, a Lei Federal nº 8.693 de 1993

determinou a transferência da União para estados e municípios dos

serviços de transporte ferroviário urbano e suburbano de

passageiros.

Ainda no começo dos anos 90, o Ministério de Ação Social passa a

centralizar as políticas de habitação e saneamento; em 1995 estas

são transferidas para a Secretaria de Políticas Urbanas – SEPURB/MP,

do Ministério do Planejamento, enquanto os transportes urbanos,

incluindo a CBTU e a Trensurb, continuaram no Ministério dos

Transportes.

Neste que podemos chamar de período inicial da redemocratização,

que se estende desde o Governo Sarney, passando pela Constituinte

e promulgação da Nova Carta Magna, até a fase da consolidação do

novo arcabouço jurídico-institucional (estatuto das Cidades em 2001

e Ministério das Cidades em 2003) e de abertura econômica

(aceleração do processo de concessões e privatizações propostas no

Governo FHC), o modelo conceitual de transporte urbano de

passageiros ainda permanecia aquele criado e reforçado nas décadas

anteriores, muito embora recebesse novos ares com o aumento de

42


poder de estados e municípios, o aprofundamento das discussões

afeitas à esfera metropolitana e o próprio advento da democracia.

Ainda durante este período, que podemos caracterizar como sendo

de transição entre o modelo federal centralizado e o modelo atual,

enquanto definhava a ascendência dos órgãos central de

planejamento e gestão e diminuía gradativamente a capacidade de

investimentos públicos (das 3 esferas), o novo modelo – tanto da

gestão e investimentos partilhados entre os níveis de governo, como

de regulação dos investimentos privados –, ainda não estava pronto.

Ao mesmo tempo, tornava-se claro o esgotamento do modelo

baseado no transporte individual, com precarização dos trens e

ônibus e multiplicação de sistemas informais nas grandes cidades,

num cenário de explosão demográfica e incapacidade de gestão,

especialmente dos municípios.

O novo modelo, centrado na ‘mobilidade’ (das pessoas), só viria a

repercutir nas políticas públicas nos anos vindouros, como veremos a

seguir.

Terceiro período (1998 – 2014). O último período compreende desde

o final da década de 90 até os dias atuais, e corresponde,

politicamente, ao que podemos chamar de ‘democracia consolidada’;

economicamente, ao período de expansão da atuação privada e ao

fortalecimento do Estado como ente regulador; e,

administrativamente, à centralização das questões da urbanidade em

um ministério específico. Este período caracteriza-se, inicialmente,

pelas ações do Governo Federal rumo a uma nova estrutura legal e

de gestão em substituição ao arcabouço herdado do regime militar.

A criação, em 1999, da Secretaria de Estado do Desenvolvimento

Urbano (SEDU/PR – Lei nº 2.982/1999, a partir da Secretaria de

Política Urbana, anteriormente vinculada ao Ministério do

Orçamento e Gestão), vinculada diretamente à Presidência da

43


República, mostrava a importância de se reforçar a atuação federal

junto às questões de desenvolvimento urbano, principalmente na

habitação, urbanização, saneamento e transportes), de forma

coordenada; internamente à SEDU, por sua vez, deu-se a criação do

Grupo Executivo de Transporte Urbano (GTrans), através da Portaria

19 de 2000 (GOMIDE, 2008, APUD CEPAL / IPEA).

Do ponto de vista legal, a criação do Estatuto da Cidade (Lei nº

10.257 de 2001) balizou o novo modelo da política pública federal

para a questão urbana. Passaram a ser centrais a função social da

propriedade e a repartição dos lucros advindos da valorização

imobiliária. Muito embora a implantação de fato dos instrumentos

do Estatuto da Cidade ainda dependa dos planos diretores e leis

ordinárias nas respectivas aglomerações urbanas, a própria

promulgação da Lei 10.257 alterou definitivamente os paradigmas do

planejamento urbano.

O Estatuto da Cidade dispôs sobre a obrigatoriedade da existência de

plano de transporte urbano integrado para os municípios com mais

de quinhentos mil habitantes (§ 2º do art. 41 da Lei nº 10.257/2001).

Do ponto de vista do financiamento do transporte público, o Governo

Federal firma o protagonismo do BNDES como grande órgão de

aporte de recursos, inclusive a estados e municípios.

Do ponto específico da mobilidade urbana, o Estatuto incluiu a

questão sob a ótica mais global do desenvolvimento urbano. Assim,

entre outras consequências, instituiu a obrigatoriedade de planos de

transporte urbano integrados para as cidades com mais de 500 mil

habitantes.

Como consequência quase natural deste novo entendimento, o

Governo Federal criou em 2003 o Ministério das Cidades (MCidades),

que passa então a coordenar uma série de políticas e programas

federais anteriormente vinculados aos ministérios tradicionais

44


(habitação, transportes, infraestrutura). Desta forma, é criada dentro

do MCidades a Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade

Urbana (SeMob). Adicionalmente, é instituído pela Lei nº 10.683 de

2003 o Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte

(Conit), regulamentado pelo Decreto nº 6.550 de 2008; pode-se citar

ainda a “criação em 2003 de um Grupo de Trabalho de Transporte

Urbano dentro do Comitê de Articulação Federativa da Subchefia de

Assuntos Federativos da Casa Civil, buscando a construção de um

pacto federativo entre o governo federal e os governos estaduais e

municipais para lidar com a questão de maneira mais ampla

(GOMIDE, 2008, APUD CEPAL / IPEA).

Em 2004, o Ministério das Cidades apresenta o novo marco das

políticas públicas urbanas, através do lançamento dos Cadernos

MCidades dentre os quais o caderno da Política Nacional de

Mobilidade Urbana Sustentável (PNMUS). A partir deste momento,

com o lançamento da PNMUS, consolida-se o protagonismo do

MCidades para as questões urbanas e para o tema da mobilidade

urbana, bem como inicia-se uma nova trajetória da questão, não

mais restrita à ampliação de infraestrutura viária, mas focada na

mobilidade das pessoas sobre o espaço urbano e peri-urbano e na

sustentabilidade.

Assim, a mobilidade passa, ao menos nas diretrizes do Governo

Federal, a ser integrada ao desenvolvimento urbano, aos planos

diretores, à questão da terra e do mercado imobiliário e ao

desenvolvimento das economias locais.

É certo, entretanto, que essa nova perspectiva, muito mais

abrangente e inclusiva, ainda encontrava e encontra a resistência do

modelo tradicional, soberano durante as últimas décadas (ou,

melhor, desde os primórdios das cidades brasileiras). Nunca é demais

lembrar que estamos falando de um tema eminentemente municipal

e regional. E, por mais que a centralização das políticas e do

45


orçamento na esfera federal tenha sido a característica

predominante, é na aplicação destes por municípios e estados que se

realiza a política de mobilidade urbana.

Assim, fica claro que ambos, estados e municípios, continuam em

grande parte dos casos a investir em ações isoladas de transporte

urbano, sem um pensamento sistêmico de desenvolvimento urbano

e priorizando o transporte individual motorizado (automóveis),

mesmo com claros sinais de esgotamento deste modelo.

Atualmente, o Ministério das Cidades coordena, entre outras

políticas setoriais voltadas às cidades, todas as políticas públicas de

trânsito e transporte urbanos, centralizando uma série de órgãos

antes dispersos por outros: Departamento Nacional de trânsito

(Denatran), que se encontrava no Ministério da Justiça, a CBTU e a

Trensurb, no Ministério dos Transportes. Estes entes, tradicionais na

estrutura hierárquica federal, passam a compor a estrutura do MC

em articulação com a nova estrutura da Secretaria Nacional de

Transporte e da Mobilidade Urbana – SeMob, do MCidades.

(MCidades, 2004).

Outra alteração fundamental foi a aprovação do Código de Trânsito

Brasileiro (CTB) em 1997 (Lei nº 9.503), o qual definiu a competência

municipal de gestão do trânsito urbano. Apesar disto, apenas 10%

dos 5.561 municípios brasileiros implementaram seus órgãos locais

de trânsito. O CTB determinou a implantação do Sistema Nacional de

Trânsito (SNT), coordenado atualmente pelo MCidades.

A nova Política Nacional de Mobilidade Urbana. Por fim, em 2012

entrou em vigor a Lei nº 12.587, que instituiu as diretrizes para a

Política Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU), após 17 anos de

discussões no Congresso Nacional acerca de questões pontuais, a que

foram se somando uma série de projetos, em especial o Projeto de

46


Lei nº 1.687, que buscava instituir as diretrizes da política de

mobilidade urbana.

Sua formulação está fundamentada na Constituição Federal de 1988:

Art. 21. Compete à União:

XX - instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive

habitação, saneamento básico e transportes urbanos;

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo

Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei,

tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções

sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.

§ 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório

para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento

básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.

§ 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende

às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no

plano diretor.

A nova PNMU estabelece princípios, diretrizes e instrumentos para

que os municípios planejem e construam seus sistemas de

transportes e de infraestrutura viária de circulação. Entre outros,

prevê mecanismos a diminuição da tarifa de transporte coletivo, o

apoio às vias exclusivas para ônibus e bicicletas, a restrição de

circulação de veículos em determinados horários e a possibilidade de

cobrança de tarifa para utilização de infraestrutura urbana, como

estacionamentos públicos.

A PNMU estabelece a obrigatoriedade de elaboração de Plano de

Mobilidade Urbana para municípios com mais de 20 mil habitantes,

no prazo de 3 anos e integrado ao plano diretor municipal, previsto

pelo Estatuto da Cidade. Anteriormente, apenas municípios com mais

47


de 500 mil habitantes tinham essa obrigação. Com isso, o número de

municípios obrigados a construir seu plano de mobilidade sobe de 38

para 1.663 (Senado Federal, 2013). Conforme o PNMU, o município

que não tiver elaborado o Plano de Mobilidade Urbana até abril de

2015 ficará impedido de receber recursos federais destinados à

mobilidade urbana.

A Política Nacional de Mobilidade Urbana estabeleceu as

prerrogativas das 3 esferas de governo:

Atribuições da União:

- Prestar Assistência técnica e financeira aos Estados, DF e

municípios;

- Contribuir para a capacitação e desenvolvimento das instituições

dos Estados, DF e municípios;

- Organizar e disponibilizar informações sobre o Sistema Nacional de

Mobilidade Urbana;

- Fomentar projetos de grande e média capacidade, nas

aglomerações urbanas e regiões metropolitanas.

- Estimular ações coordenadas entre Municípios e Estados nas áreas

conurbadas.

Atribuições dos Estados e DF:

- Prestar os serviços de transporte público coletivo intermunicipais

de caráter urbano;

- Propor política tributária para a implantação da PNMU;

- Garantir a integração dos serviços nas áreas que ultrapassem os

limites municipais.

Atribuições dos Municípios:

Planejar, executar e avaliar a Política de Mobilidade Urbana;

Promover a regulamentação dos serviços;

48


Capacitar pessoas e desenvolver instituições;

Prestar os serviços essenciais de transporte público coletivo urbano.

A PNMU também definiu o rol de possíveis instrumentos de gestão

da mobilidade urbana:

- Restrição e controle de acesso de veículos motorizados;

- Implantação de faixas exclusivas de ônibus, ciclovias e ciclofaixas;

- Estipulação de padrões, monitoramento e controle de emissão de

poluentes, com possibilidade de controle de acesso de veículos

motorizados;

- Implantação de Pedágio Urbano, com aplicação exclusiva da receita

em transporte público coletivo e não motorizado e subsídio público

da tarifa;

- Definição de política de estacionamentos de uso público e privado,

com e sem pagamento;

- Controle da circulação e operação do transporte de carga;

Estrutura atual do MCidades e da Política de Mobilidade Urbana

O Ministério das Cidades, como já descrito anteriormente, coordena

as diversas vertentes da problemática urbana. A SeMob, Secretaria

Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana, é uma das 4

estruturas setoriais vinculadas ao Ministério. Além destas, fazem

parte o CONTRAN e DENATRAN, órgãos da área de trânsito, e CBTU e

TRENSURB, da área de transporte ferroviário urbano de passageiros,

além do Conselho das Cidades, órgão colegiado consultivo que tem

como prerrogativa estudar e propor diretrizes para a formulação e

implementação da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano

(PNDU) e acompanhar sua execução. O Conselho das Cidades

compõe-se ainda de um Comitê Técnico de Trânsito, Transporte e

Mobilidade Urbana. A seguir apresenta-se a estrutura do MCidades e

o ‘desenho’ da política nacional de mobilidade urbana.

49


Figura 1: estrutura institucional do Ministério das Cidades

50


Figura 2: Estrutura institucional do Ministério das Cidades

51


Copiado de

http://www.acisbs.org.br/download.php?file=971480690a_Politica_de_Mobilidade_urbana_no_desenvolvimento_das.ppt

Fonte: MCidades / Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana, A Política de Mobilidade Urbana no Desenvolvimento das Cidades

SEÇÃO 2: ANÁLISE E IDENTIFICAÇÃO DOS ACERTOS E DIFICULDADES E PRINCIPAIS INDICADORES

QUALITATIVOS E QUANTITATIVOS

A condução da política de transportes urbanos pelos sucessivos

governos militares mostrou que, a despeito do enorme esforço de

planejamento pelo Governo Central, os imensos desafios não foram

corrigidos ou sequer minorados. Pelo contrário, os problemas e as

demandas apenas se avolumaram.

Neste período de análise (1964 – 1985), o diagnóstico talvez seja

mais simples, dada a distância temporal e histórica, e talvez um certo

consenso sobre os principais equívocos.

O primeiro deles é, sem dúvida, a própria formatação política, isto é,

a vigência do sistema não democrático. Muito embora possamos, ao

longo da história, apontar momentos de sucesso em políticas

públicas levados a cabo durante regimes de exceção, resta claro que

as políticas setoriais e decisões de planejamento foram mais e mais

afastando-se daqueles que mais dependiam dos seus efeitos.

Quando falamos em decisões autocráticas, não nos referimos apenas

à falta de participação e controle das instituições da Sociedade Civil,

mas também à natural (num contexto autoritário) centralização

decisória pelo Governo Central. Esta ocorria não apenas no nível

decisório, mas sobretudo na formulação das políticas públicas,

concentração de investimentos e de um sistema de planejamento

que mantinha e ampliava a concentração do conhecimento sobre o

tema.

52




No entanto, há outros aspectos de fundamental importância, cuja

origem remonta a décadas anteriores e que perduraram e de certa

forma ainda reverberam.

Um deles é a ascensão do automóvel particular, fenômeno marcante

a partir da década de 50 com a instalação das grandes montadoras

no Brasil.

Outro aspecto é a visão setorializada e fragmentada do planejamento

e da política de transportes urbanos.

Por último – e, aspecto intimamente ligado aos aspectos anteriores –

a concentração de investimentos para suprir as demandas dos

setores mais abastados e politicamente organizados, com

investimentos maciços nas parcelas dos territórios urbanos

consolidados e mais valorizados, reproduzindo o modelo de exclusão

sócio territorial e ampliando a segregação, sobretudo nas grandes

cidades.

Para avançarmos, entretanto, na análise dos equívocos nas decisões

de política de mobilidade urbana, precisamos nos debruçar sobre os

períodos subsequentes, e tentar compreender porque os avanços

institucionais das últimas 3 décadas não foram suficientes para

provocar de fato uma guinada e a melhoria dos sistemas e da

qualidade dos transportes urbanos. Ou, de outra forma, para saber

até onde avançamos e quanto mais poderemos evoluir.

Pois, a partir do segundo período em análise, em que uma série de

mudanças institucionais foram concretizadas, o processo de

urbanização acelerada e desigual apenas fez intensificar-se,

ampliando-se as questões relativas ao valor da terra, à carência de

serviços – dentre os quais os transportes – e ampliando-se ainda o rol

de cidades, com a contaminação de certos fenômenos indesejáveis

para as médias cidades (expansão da frota de carros, poluição,

acidentes, projetos de grandes obras viárias exclusivas para carros

53


etc.). Por outro lado, enquanto uma das questões centrais para a

resolução dos problemas de transportes, o planejamento

metropolitano continuou inexistindo, com raras exceções.

Releve-se o fato de que, conforme explicado na Seção 1 deste

Documento, o período 1985 – final da década de 1990 –, marcado

pela transição entre 2 modelos, levou ao desmonte da estrutura

antiga e ao início da montagem do novo arcabouço, o que

obviamente não seria suficiente para engendrar uma mudança no

quadro real nas grandes cidades. Enquanto a nova Constituição

definia a transferência de uma série de prerrogativas da esfera

federal para os municípios (sem recursos suficientes, diga-se), a

extinção das grandes agências, como a EBTU, privava as cidades de

apoio técnico e institucional adequados, além de eliminar de vez a

integração com as outras políticas setoriais urbanas.

Se do ponto de vista institucional o período da transição apenas

permitiu a ampliação dos desafios a serem enfrentados, do ponto de

vista econômico e orçamentário a situação não era nada favorável.

Os efeitos do fim do ‘milagre econômico’ e da crise do começo dos 80

para as finanças públicas foram enormes.

No terceiro período, marcado pela implementação de novas políticas

e de instrumentos, como o Estatuto das Cidades, o Ministério das

Cidades e o Sistema Nacional de Trânsito, os temas de plano diretor,

acesso à terra e mercado imobiliário, desenvolvimento econômico e

desenvolvimento urbano de modo geral passam a fazer parte das

decisões em mobilidade urbana.

Cabe, entretanto, para determinar o sucesso da nova orientação,

avaliar em que medida o advento da perspectiva integrada,

abrangente e inclusiva, é um fato concreto na realidade dos

municípios – seja nas grandes metrópoles ou nas pequenas cidades –

54


lembrando que apenas em 2012 o PNMU determinou a construção

de planos de mobilidade para cidades com mais de 20 mil habitantes.

Quanto a esta nova obrigatoriedade, há o precedente do Estatuto

das Cidades, que determinou em 2001 a elaboração compulsória de

PlanMob para cidades com mais de 500 mil habitantes, em

consonância com os respectivos planos diretores. Por certo houve

uma grande corrida das cidades para adequar-se à Lei, entretanto,

muitas vezes de forma superficial e burocrática, apenas para cumprir

os requisitos determinados.

Embora considere-se extremamente positivas as diretrizes colocadas

pelo Governo Federal e pelo MCidades, estas por si só não foram

suficientes para provocar mudanças radicais na formulação das

políticas municipais de transporte. Entendemos que o arraigado

modelo tradicional ainda predomina, e que as mudanças

preconizadas pela nova legislação, para surtir efeito, deverão ser

acompanhadas de um direcionamento mais decisivo em torno dos

transportes sustentáveis, quer dizer, cortando fortemente os

recursos para obras viárias sem efeito a longo prazo e garantindo a

liberação de recursos para estados e municípios mediante a

observância efetiva de certos critérios de desenvolvimento urbano e

sustentabilidade ambiental. Mais especificamente, devem estar

condicionadas de fato às diretrizes da Política Nacional de Mobilidade

Urbana Sustentável e Política Nacional de Trânsito, apresentadas

ainda em 2004 durante reunião do Conselho das Cidades ao Comitê

Técnico de Trânsito, Transportes e Mobilidade Urbana e base da

Política Nacional de Mobilidade Pública Sustentável.

Quantificação. Para a quantificação dos dados da evolução urbana

desde 1964, associada à evolução da infraestrutura de mobilidade

urbana, cabe aqui definir as principais transformações e os grandes

indicadores desta evolução. Optamos por definir, para a questão da

mobilidade urbana, os seguintes indicadores: urbanização (população

55


urbana, tamanho das cidades); taxa de motorização (número de

automóveis particulares); evolução das formas de deslocamento e

distribuição modal; e tempo de deslocamento no trânsito.

PROCESSO DE URBANIZAÇÃO

Conforme o Censo Demográfico de 2010 do IBGE, o Brasil atingiu

naquele ano uma população de aproximadamente 190 milhões de

habitantes, cerca de 12,3% superior à registrada no censo anterior de

2000. Ampliando uma tendência que se verifica com vigor desde a

década de 50, o Censo revelou que a participação da população

urbana no total do País chegou a 84,4%. Essa tendência tem sido

observada desde a década de 50 do século passado. O Quadro 2

demonstra a urbanização acelerada dos últimos 60 anos:

Quadro 2: população urbana e população rural - Censo 2010

Total Urbana Rural Total Urbana Rural

1º.07.1950 (1) 51 944 397 18 782 891 33 161 506 100,0 36,2 63,8

1º.09.1960 70 070 457 31 303 034 38 767 423 100,0 44,7 55,31º.09.1970 93 139 037 52 084 984 41 054 053 100,0 55,9 44,11º.09.1980 119 002 706 80 436 409 38 566 297 100,0 67,6 32,41º.09.1991 146 825 475 110 990 990 35 834 485 100,0 75,6 24,41º.08.2000 169 799 170 137 953 959 31 845 211 100,0 81,2 18,81º.08.2010 190 755 799 160 925 792 29 830 007 100,0 84,4 15,6

Fonte: IBGE, Censo Demográfico 1950/2010.

(1) Para o cálculo da taxa foi utilizada a população presente em 1950, enquanto para os anos seguintes foi utilizada a população residente.

Junto ao processo de êxodo do campo para as cidades, outro

movimento era verificado: a concentração de população nas grandes

aglomerações urbanas. Pois, assim como havia o movimento

acentuado de migração do campo para a cidade, havia também o

movimento dos pequenos núcleos urbanos para os grandes centros

(fenômeno este que foi sendo expandido nas últimas décadas,

ocasionando a explosão no número de cidades médias).

56


Quadro 3: Número de municípios, segundo as classes de tamanho da população dos municípios

Classes de tamanho da população dos municípios (habitantes)

Número de municípios

Total (1) 5 565Até 2 500 260Mais de 2 500 até 8.000 1 912Mais de 8 000 até 20.000 1 749Mais de 20 000 até 500.000 1 604Mais de 500. 000 40

Fonte: IBGE

Nota: Cálculo com base nas estimativas de população residente para 1º de julho de 2009. (1) Inclui o Distrito Estadual de Fernando de Noronha e o Distrito Federal.

TAXA DE MOTORIZAÇÃO

Outra tendência verificada refere-se à aquisição de veículos

particulares e ao uso do automóvel para os deslocamentos cotidianos

intra-urbanos. Muito embora a taxa de motorização brasileira seja

baixa, se comparada à de outros países, é fato que ela elevou-se

continuamente nas últimas décadas. Conforme informações do

Anuário da Indústria Automobilística Brasileira 2012, elaborado pela

ANFAVEA (APUD MOREIRA; DOURADO), o aumento da taxa de

motorização na última década é um fenômeno típico dos países

‘emergentes’, conforme gráfico a seguir. Com efeito, temos, entre

2001 e 2010, uma redução expressiva na Coréia do Sul (de 3,6 para

2,7 habitantes por veículo), México (de 6,1 para 3,5), Argentina (de

5,3 para 4,0) e Brasil (de 8,6 para 6,1 habitantes por veículo).

57


Gráfico 1: Índice de habitante por automóvel em diversos países


Em http://www.antp.org.br/_5dotSystem/download/dcmDocument/2013/10/07/F5EE6A8C-151A-403D-8C98-56488342AEE1.pdf

De acordo com a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios

(PNAD) de 2012, o percentual de domicílios no país em que ao menos

um morador possuía carro chegou a 42,4%, ou 26,7 milhões de lares,

com elevação de 1,3% em relação a 2011. As motocicletas estão em

20% das casas (12,6 milhões de lares), um aumento de 0,9 % sobre

2011.

A frota total de veículos no Brasil em julho de 2012 alcançou 73

milhões de unidades, das quais 41 milhões automóveis, 5 milhões

caminhonetes, 2,2 milhões camionetas, 119 mil ciclomotores, 16,4

milhões motocicletas, 2,9 milhões motonetas, 154 quadriciclos, 17

mil triciclos e 375 mil utilitários, ou seja, um total de 65.703.975

veículos leves.

Do total de 5.568 municípios brasileiros, as dez maiores cidades

representavam em 2012, 34,6 milhões de habitantes ou cerca de

17,9% do total do Brasil (estimativa IBGE, 2013), e aproximadamente

22,5% da frota total do País (DENATRAN, 2013, APUD MOREIRA;

DOURADO). Apresenta-se a seguir a taxa de motorização destas 10

cidades.

58




Quadro 4: Taxa de Motorização das 10 maiores cidades brasileiras


Em http://www.antp.org.br/_5dotSystem/download/dcmDocument/2013/10/07/F5EE6A8C-151A-403D-8C98-56488342AEE1.pdf

No entanto, o número de veículos particulares registrados é muito

maior do que indicam as pesquisas origem-destino. Exemplificando, o

Município de São Paulo possui, conforme a tabela acima, cerca de 6,7

milhões de veículos (atingindo em 2011 a cifra de 7 milhões de

veículos, de acordo com o Detran / SP), entretanto, de acordo com

dados da Pesquisa Origem – Destino do Metrô de São Paulo, ‘apenas’

cerca de 1/3 dos deslocamentos são realizados através do automóvel

(e, aproximadamente 1/3 a pé e 1/3 com transportes coletivos). Em

uma cidade de 11 milhões de habitantes, aquela cifra de 6,7 milhões

significaria que a totalidade da população adulta possui e utiliza o

carro, o que é falso. A própria prefeitura de São Paulo definiu em 4,7

milhões o número de veículos para a vistoria da inspeção veicular,

enquanto o pesquisador Carlos Paiva estimou a frota em circulação

no Município em cerca de 1/3 dos 7 milhões estimados (PAIVA,

CARLOS).

Comparativamente, a Região Metropolitana do Recife registrava, em

2007, um crescimento anual da frota de veículos de 6,8% ao ano,

elevando-se o patamar nos anos seguintes a 7,7% (em 2008), 8,6%

59




(2009), 10,4% (2010), 9,9% (2011) e 7,9% (2012). Obviamente estes

dados não representam a real evolução da circulação de automóveis.

Os dados referentes à taxa de motorização, frota de veículos e

veículos de fato em circulação devem ser analisadas pelas instâncias

do setor com certo cuidado. Segundo a Pesquisa Origem – Destino do

Metrô de São Paulo, a população da RMSP cresceu 16% entre 1997 e

2007, mesmo acréscimo da frota de automóveis, resultando na

mesma taxa de motorização de 1997, de 184 veículos por mil

habitantes”(Pesquisa OD 2007, METRÔ SP). Ou seja, um dado

completamente diferente da tabela acima, que indica uma taxa de

592,3 para o Município de São Paulo em 2012.

EVOLUÇÃO DA DISTRIBUIÇÃO MODAL

A principal característica da evolução da distribuição modal das

últimas décadas é a crescente presença dos automóveis, em

substituição ao uso do transporte coletivo. Outras características da

alteração modal são: a eliminação do transporte por bonde,

substituído pelo ônibus; a estagnação ou diminuição do uso dos

trens urbanos (revertida em tempos recentes em função da

modernização ferroviária); o surgimento do Metrô; o recente

crescimento do uso da bicicleta nas grandes e médias cidades (ainda

que em número pequeno); o surgimento e expansão de sistemas

informais e ilegais de transporte coletivo (lotações); a explosão no

uso da motocicleta; e a enorme quantidade de deslocamentos a pé

(em função das distâncias, da qualidade do sistema de transportes ou

do preço da passagem).

A presença e utilização do automóvel particular varia de acordo com

a classe de renda e o tamanho da cidade. Conforme estudo realizado

pelo IPEA sobre dados da Pesquisa O-D do Metrô de São Paulo, na

RM de São Paulo utilizam o automóvel 79% da classe A, 60% na classe

B, 40% na classe C e 27% na classe D. Já para a divisão por tamanho

60


de cidade, a alteração de faz para os principais modos: transporte

coletivo, automóvel, moto, bicicleta e a pé:

Gráfico 2: Divisão modal segundo classes de municípios

ANTP APUD Ministério das Cidades, A Política de Mobilidade Urbana no desenvolvimento das cidades

Muito embora haja diferenças acentuadas entre os municípios, em

especial considerando-se suas dimensões, fica claro o processo de

substituição do uso do transporte coletivo pelo automóvel particular.

E, tendência recente verificada em São Paulo e outras capitais, o

início da reversão deste processo, talvez pelo próprio esgotamento

do modelo urbano baseado no automóvel, traduzido pelo aumento

dos congestionamentos.

Conforme dados da Pesquisa Origem – Destino (O-D) do Metrô de

São Paulo, do total de 38,1 milhões de viagens realizadas diariamente

na RMSP em 2007, os modos motorizados representam 66% e os

não-motorizados 34%. Entre as pesquisas de 1997 e 2007, o

crescimento do número de viagens totais foi de 21%.

A divisão modal entre os modos coletivo e individual reverteu pela

primeira vez em várias décadas a queda de participação do modo

61


coletivo. Em 2007, a divisão modal foi de 55% para o modo coletivo e

45% para o individual, retomando índices próximos aos da Pesquisa

OD de 1987, após ter atingido um patamar em 1997 em que o modo

particular tinha ultrapassado o coletivo.

Comparativamente, na Região Metropolitana de Campinas, um dos

polos mais dinâmicos da economia nacional, com 2,8 milhões de

habitantes (METRÔ, 2011) , o modo motorizado passou de 64,16%

para 72,6% do total das viagens, entre 2003 e 2011. No mesmo

período, as viagens no modo individual cresceram de 35,7% para

43,66% do total das viagens motorizadas, demonstrando que a

reversão do processo de predomínio ao automóvel sobre os sistemas

coletivos, que já se faz presente na RMSP, ainda não atingiu as

cidades de porte médio.

TEMPO DE DESLOCAMENTO NO TRÂNSITO

Conforme pesquisa do IPEA a partir de dados da PNAD (PEREIRA,

SCHWANEN), o tempo gasto pelas pessoas no trânsito vem

aumentando nos últimos anos. Entre 1992 e 2009, quase todas as

RMs enfrentaram um aumento, conforme exposto a seguir:

62


Quadro 5: Tempo de deslocamento nas regiões metropolitanas

A seguir apresenta-se um resumo das características das grandes

regiões metropolitanas, suas taxas de motorização e tempos de

deslocamento:

63


Quadro 6: Regiões metropolitanas, motorização e tempo de deslocamento

SEÇÃO 3: ORÇAMENTO E EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA

64


Esta sessão, pela dificuldade em se obterem dados consolidados e

que abarquem o conjunto das ações em mobilidade urbana, está

dividida em 2 partes: dados obtidos no Portal SIGA BRASIL do

Senado; e informações dos planos plurianuais, como base das

previsões de investimentos e como instrumento de comparação com

o efetivamente realizado.

Também é fundamental destacar, dentro desta dificuldade de

obtenção dos dados de execução orçamentária, que os investimentos

estão a princípio vinculados ao MCidades (em 2002 o programa de

mobilidade urbana foi criado com o nome de “Transporte Rodoviário

Urbano”; em 2004 passou a chamar-se “Mobilidade Urbana”; e, em

2012, tomou o formato atual de Programa de “Mobilidade Urbana e

Trânsito”), no entanto há investimentos sob o guarda-chuva dos

diversos PACs, inclusive do PAC da Copa. Os dados se confundem e se

misturam, inclusive com sobreposições, mas a apuração exata disto e

da totalidade dos investimentos demandará um trabalho bem mais

acurado. Esta dificuldade fica clara quando colocamos o rol de

programas atualmente em execução, que envolvem investimentos

federais na área de mobilidade urbana, entre programas do

MCidades e dos PACs:

PAC 2 - Mobilidade Médias Cidades

PAC 2 - Mobilidade Grandes Cidades

PAC 2 Pavimentação e Qualificação de Vias Urbanas – 2ª

Etapa

PAC 2 Pavimentação e Qualificação de Vias Urbanas – 3ª

Etapa

PAC da Copa

Pró-Transporte. Programa de financiamento a estados e

municípios.

65


Bicicleta Brasil

Brasil Acessível

Programa Mobilidade Urbana

Pró-Mob. Programa de Financiamento de Infraestrutura para

Mobilidade Urbana.

Alguns dados de execução orçamentária estão entremeados por

comentários, muitos a partir de informações do Site Contas Abertas,

a fonte independente mais confiável e completa. Assim mesmo, as

informações deverão ser confirmadas, inclusive e especialmente pelo

cruzamento de informações genéricas com a execução das grandes

obras e ações de Mobilidade Urbana.

E, importante ressaltar que há ainda as parcelas de contrapartida de

estados e municípios, que muito embora não sejam verbas federais,

implicam investimentos e ações conjuntas, e que há recursos diretos

do tesouro e recursos de empréstimos estatais e privados.

Por fim, o SIGA BRASIL nos pareceu a melhor e mais completa fonte

de dados. Há algumas tabelas com subitens que não são acessíveis, e

supostamente necessitariam o cadastramento para acesso ao

conjunto de informações relevantes.

66


SEÇÃO 3.1 – EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA

A seguir apresentaremos os dados mais recentes de execução orçamentária para a área de mobilidade

urbana, aos quais acrescentamos a CBTU e TRENSURB, vinculadas à SeMob / MCidades, além de alguns

programas que atuam sobre a questão da mobilidade.

O orçamento federal para a área de Mobilidade Urbana do Governo Federal é apresentado a seguir,

para os anos de 2013, 2012 e 2011 (correspondente aos 3 primeiros anos do Governo Dilma), conforme

dados retirados do Portal SIGA BRASIL do Senado Federal.

Quadro 7: LOA 2013 – Execução Orçamentária por Órgão e Unidade Orçamentária

Caso necessite acessar a fonte original, ver em:

http://www12.senado.gov.br/orcamento/sigabrasil, a seguir em “acesso livre”. Uma vez aberto, clicar à esquerda em “4.2.E.1 - Execução da Despesa”. E clicar na 5ª tabela (“despesa execução - órgãos) Após abrir, clicar embaixo em “órgão UO”, e depois no alto chamar a pg. 5.

Quadro 8.a: LOA 2013 – Execução Orçamentária por Sub-função

67


http://www12.senado.gov.br/orcamento/sigabrasil

http://www12.senado.gov.br/orcamento/sigabrasi l , a seguir em “acesso livre”. Uma vez aberto, clicar à esquerda em “4.2.E.1 - Execução da Despesa”. E clicar na 1ª tabela (“despesa execução - programas) Após abrir, clicar embaixo em “programa-órgão”. Procurar por todos do MCidades.

Quadro 8.b: LOA 2013 – Execução Orçamentária por Sub-função

Idem, 4.2.E.1, clicar na 3ª tabela (“sub-função”)

Quadro 8.c – LOA 2013 – Execução Orçamentária das despesas do Programa de Aceleração do Crescimento – PAC

idem, 4.2.E.1, clicar na 22ª tabela (despesa execução –PAC) , e embaixo em “órgão-UO”

Idem, 4.2.E.1, clicar na 22ª tabela (despesa execução –PAC) , e embaixo em “função-subfunção”

68



Quadro 8.d – LOA 2013 – Execução Orçamentária das despesas do Programa de Aceleração do Crescimento – PAC – eixos

Cidade Melhor

Gestão e

Administração

Transporte (ressalte-se aqui que há algumas obras de cunho rodoviário que se encaixam nas questões

urbanas: rodoanel em São Paulo, anéis de contorno e acessos aos portos – não transcritas aqui, à

exceção do Rodoanel, a titulo de exemplo).

Idem, 4.2.E.1, clicar na 26ª tabela órgão (despesa execução –PAC - eixos), e embaixo em “programa e

ação”

69


Quadro 9 – LOA 2012 – Execução Orçamentária por Órgão e Unidade Orçamentária

http://www12.senado.gov.br/orcamento/sigabrasil, a seguir em “acesso livre”. Uma vez aberto, clicar à esquerda em “4.2.D.1 - Execução da Despesa”. E clicar na 5ª tabela (“despesa execução - órgãos) Após abrir, clicar embaixo em “órgão UO”, e depois no alto chamar a pg. 5.

Quadro 10.a: – LOA 2012 – Execução Orçamentária por Sub-função

http://www12.senado.gov.br/orcamento/sigabrasil, a seguir em “acesso livre”. Uma vez aberto, clicar à esquerda em “4.2.D.1 - Execução da Despesa”. E clicar na 1ª tabela (“despesa execução - programas) Após abrir, clicar embaixo em “programa-órgão”. Procurar por todos do MCidades.

Conforme quadro acima, dos 2,8 bilhões autorizados em 2012 para o Programa “Mobilidade Urbana e

Trânsito”, do Ministério das Cidades, apenas R$ 271 milhões foram gastos, incluídos os restos a pagar.

Dos recursos autorizados para o Programa de Mobilidade Urbana, 46% (R$ 1,28 bilhão) foram

destinados à ação “Apoio a projetos de sistemas de transporte coletivo urbano”, para cidades de médio

e grande porte. No entanto a execução limitou-se a R$ 1,6 milhão (0,13%), ao que somam-se 18 milhões

(1,4% da verba autorizada) empenhados no orçamento de 2012 para pagamento posterior. (CONTAS

ABERTAS).

70




Quadro 10.b – LOA 2012 – Execução Orçamentária por Sub-função

Idem, 4.2.D.1, clicar na 3ª tabela (“sub-função”)


Idem, 4.2.D.1, clicar na 23ª tabela (despesa execução –PAC) , e embaixo em “órgão-UO”

Idem, 4.2.D.1, clicar na 23ª tabela (despesa execução –PAC) , e embaixo em “função-subfunção”

Observação: não há, para 2012, a Tabela LOA 2012 – Execução Orçamentária das despesas do Programa

de Aceleração do Crescimento – PAC – eixos

Quadro 11: LOA 2011 – Execução Orçamentária por Órgão e Unidade Orçamentária

http://www12.senado.gov.br/orcamento/sigabrasil, a seguir em “acesso livre”. Uma vez aberto, clicar à esquerda em “4.2.C.1 - Execução da Despesa”. E clicar na 5ª tabela (“despesa execução - órgãos) Após abrir, clicar embaixo em “órgão UO”, e depois no alto chamar a pg. 5.

Quadro 12.a – LOA 2011 – Execução Orçamentária por Sub-função

71



http://www12.senado.gov.br/orcamento/sigabrasi l , a seguir em “acesso livre”. Uma vez aberto, clicar à esquerda em “4.2.C.1 - Execução da Despesa”. E clicar na 1ª tabela (“despesa execução - programas) Após abrir, clicar embaixo em “programa-órgão”. Procurar por todos do MCidades.

Quadro 12.b – LOA 2011 – Execução Orçamentária por Sub-função

Idem, 4.2.C.1, clicar na 3ª tabela (“sub-função”)


Idem, 4.2.C.1, clicar na 23ª tabela (despesa execução –PAC) , e embaixo em “órgão-UO”

Idem, 4.2.C.1, clicar na 23ª tabela (despesa execução –PAC) , e embaixo em “função-subfunção”

Observação: não há, para 2011, a Tabela LOA 2011 – Execução Orçamentária das despesas do Programa

de Aceleração do Crescimento – PAC – eixos

72



A mobilidade urbana passou a ser, em termos de destinação de

verbas, uma das prioridades a partir de 2010, em grande parte como

consequência da confirmação do Brasil como sede da Copa de 2014

(e, no caso do Rio de Janeiro, também em função das Olimpíadas de

2016). Naquele ano foram destinados cerca de R$ 8 bilhões de

recursos de financiamento para projetos diretamente associados à

Copa de 2014 e adicionais R$ 3 bilhões com recursos de

financiamento para a 1ª etapa do PAC 2 (Pavimentação e

Qualificação de Vias Urbanas). Em 2011 é lançado o PAC 2

Mobilidade Grandes Cidades, com alocação de R$ 22 bilhões para as

cidades com mais de 700 mil habitantes (R$ 12 bilhões são recursos

de financiamento e R$ 10 bilhões do Orçamento Geral da União). Em

2012 são destinados R$ 5,8 bilhões para a 2ª etapa do PAC 2

Pavimentação e Qualificação de Vias Urbanas e R$ 7 bilhões para o

PAC 2 Mobilidade Médias Cidades (entre 250 mil e 700 mil

habitantes), também com recursos de financiamento.

É claro que os dados de execução orçamentária expostos acima – em

que pese a dificuldade em consolidar os investimentos na área de

mobilidade urbana, o que só se fará analisando individualmente obra

por obra – demonstram a baixa concretização das intenções expostas

nas peças orçamentárias. A TABELA 8.d (Execução Orçamentária –

PAC – eixos, 2013) demonstra a dificuldade do Governo Federal em

gastar os recursos.

Comparando-se com o conjunto da Administração Pública Federal,

considerando-se um período de 10 anos, entre 2003 e 2012, o

percentual médio de execução do orçamento federal para as áreas

de saúde, educação, segurança pública e transportes foi de 52,3%, do

total de R$ 333,8 bilhões previstos. (Site Contas Abertas

http://www.contasabertas.com.br/website/arquivos/552).

73



Segundo a ONG Contas Abertas, o Ministério das Cidades definiu

entre 2003 e 2012 R$ 72,5 bilhões de orçamento, mas conseguiu

gastar R$ 30,7 bilhões.

Especificamente para a área de mobilidade urbana, alocada no

MCidades, o descompasso entre orçamento e execução também é

enorme: ainda conforme a Contas Abertas, em 6 anos, entre 2006 e

2011, foram aplicados apenas 20% dos recursos orçados, ou R$

582,2 milhões de um total de R$ 2,8 bilhões).

Em 2013, embora tenha aumentado a verba prevista em mobilidade

urbana, o percentual gasto continuou baixo. Dos R$ 1,5 bilhão

autorizados para o programa Mobilidade Urbana e Trânsito do

MCidades (dos quais cerca de R$ 1 bilhão foi autorizado para a ação

Apoio a Sistemas de Transporte Público Coletivo), apenas R$ 530,8

milhões foram gastos (incluindo aqui os “restos a pagar”, com R$

305,9 milhões). A maior parte foi destinada a 2 linhas de ônibus em

Recife, com R$ 131,7 milhões autorizados e R$ 115 milhões

utilizados. A expansão e melhoria da malha rodoviária do sistema de

trens urbanos de Porto Alegre consumiu R$ 99,6 milhões (apenas

restos a pagar).

MELHORIAS DO TRÂNSITO: entre 2002 à 2013 foram autorizados R$

8,5 bilhões para ações de melhoria do trânsito, mas apenas 1,9 bilhão

(23%) foram efetivamente pagos (despesas em valores constantes,

atualizadas pelo IGP-DI, da FGV).

(em http://www.contasabertas.com.br/website/arquivos/7517)

Para a área de trânsito, entre 2002 e 2013 a execução foi de apenas

23% (1,9 bilhão dos R$ 8,5 bilhões previstos, em valores atualizadas

pelo IGP-DI, da FGV). (CONTAS ABERTAS). Em 2013, do total de R$

860,6 milhões orçados para as iniciativas do FUNSET – Fundo

Nacional de Segurança e Educação no Trânsito, criado pelo Código de

Trânsito de 1997 e gerido pelo Departamento Nacional de Trânsito

74


do MCidades, para uso em campanhas educativas, projetos

destinados à prevenção e redução de acidentes e na articulação

entre os órgãos do Sistema Nacional de Trânsito, foram utilizados R$

230,5 milhões (26,8%), dos quais 60,3% referentes a restos a pagar.

Por lei, 5% do valor das multas de trânsito devem ser depositados

mensalmente na conta do Funset. O baixo ritmo de execução do

órgão se caracteriza principalmente pelo contingenciamento que o

Funset sofre da própria área econômica do governo federal. Cerca de

78% da verba autorizada para a unidade orçamentária está “parada”

na reserva de contingência imposta com o intuito de garantir o

superávit primário”(CONTAS ABERTAS). Para 2014, a reserva de

contingência também representa a grande parcela dos recursos

autorizados: R$ 933,9 milhões para serem liberados em favor das

suas iniciativas, porém R$ 764,5 milhões estão alocados para o

supéravit primário. Em 2013, a ação “Educação para a Cidadania no

Trânsito”, dispunha de orçamento de apenas R$ 8,8 milhões, dos

quais R$ 5,7 milhões foram efetivamente pagos. (em

http://www.contasabertas.com.br/website/arquivos/7889).

Para mais explicações a respeito do desvio de finalidade do FUNSET,

sugere-se a consulta ao linque

http://biavati.wordpress.com/2014/03/05/ficcoes-assombracoes-e-

outras-vergonhas-nacionais-o-funset-20112014/ .

Resumidamente, considerando-se apenas os investimentos

agrupados no PAC, o total de recursos empenhados em ações de

mobilidade urbana nos anos de 2008 a 2011 , bem como a dotação

em 2012 e os recursos previstos pelo Projeto de Lei Orçamentária

Anual (PLOA) para 2013 é apresentado na Tabela a seguir:

75


http://biavati.wordpress.com/2014/03/05/ficcoes-assombracoes-e-outras-vergonhas-nacionais-o-funset-20112014/

http://biavati.wordpress.com/2014/03/05/ficcoes-assombracoes-e-outras-vergonhas-nacionais-o-funset-20112014/


Quadro 13: Evolução despesa PAC (2008 - 2013)

http://www.portaldatransparencia.gov.br/controleSocial/documentos/

orcamento_federal_alcance_todos.pdf

Em contraste com os resultados efetivos alcançados pelo Governo

Federal, apresentamos os dados de previsão dos gastos em

mobilidade urbana (apresentação retirada de

http://www.ptalesp.org.br/download/noticia/Mobilidade%20ALESP%20mm.pdf ):

76


http://www.ptalesp.org.br/download/noticia/Mobilidade%20ALESP%20mm.pdf



77


78


79


SEÇÃO 3.2 – METAS do PPA.

A seguir são apresentadas as metas do Plano Plurianual (PPA) 2012 –

2015.

PPA 2012-2015 – Alterações do Plano Plurianual. MINISTÉRIO DO

PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO, 2013, p. 101, em

http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/spi/PPA/2012/

Atualizacao_do_PPA_2012_2015.pdf)

80


http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/spi/PPA/2012/Atualizacao_do_PPA_2012_2015.pdf

http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/spi/PPA/2012/Atualizacao_do_PPA_2012_2015.pdf

81


82


83


SEÇÃO 4: PRINCIPAIS ATORES, FORMULADORES E FORMADORES DE OPINIÃO.

Esta seção priorizará as entidades e as pessoas com ampla atuação

na área de mobilidade urbana, muito embora a discussão sobre a

questão da Cidade, por suas próprias características – citadas

anteriormente neste trabalho – envolva a integração entre diversas

políticas setoriais além da mobilidade: planejamento territorial e

urbano, saneamento, resíduos sólidos, economia urbana, habitação,

preservação ambiental.

A seguir elencamos as principais entidades e pessoas para a questão

da mobilidade urbana:

- Associação Nacional de Transportes Públicos (ANTP): Entidade civil,

sem fins lucrativos, criada em 1977. Conta com cerca de 300

associados, entre gestores de transporte público e de trânsito,

empresas operadoras públicas e privadas, sindicatos patronais e de

empregados, fabricantes e prestadores de serviço, consultores e

universidades. Os trabalhos e discussões na ANTP são

desenvolvidos nas Comissões Técnicas, Grupos de Trabalho e no

Fórum de Secretários e Dirigentes Públicos de Transporte Urbano e

Trânsito, espaço não institucional, constituído por secretários e

dirigentes de empresas públicas da área de mobilidade. Grande

número de especialistas e autoridades em transporte participa da

ANTP, motivo pela qual ela é comumente chamada a participar de

comissões e conselhos consultivos governamentais.

- Movimento Passe Livre: Movimento inicialmente restrito à luta pela

implantação da Tarifa Zero, passou a incorporar reivindicações por

melhorias na qualidade dos transportes públicos e pela priorização

destes nos orçamentos e políticas públicas. Sua Carta de Princípios

foi apresentada em 2005. Embora não seja um movimento

tradicional, tampouco uma instituição estruturada e de raízes

sólidas, vem congregando de forma crescente diversos movimentos

84


locais e agregando às suas reivindicações todas as pautas ligadas ao

desenvolvimento urbano.

- Associação Nacional das Empresas de Transportes Urbanos (NTU):

Fundada em 1987, é entidade de classe nacional, com o objetivo

principal de representar as operadoras de ônibus urbanos e

metropolitanos.

- Institute for Transportation and Development Policy (ITDP):

Instituição internacional fundada em 1985 e atualmente dirigida

pelo ex-Prefeito de Bogotá, Enrique Peñalosa. Embora seja uma

entidade internacional, vem apoiando e financiando uma série de

projetos locais no Brasil em mobilidade sustentável.

- Confederação Nacional dos Transportes (CNT): Principal entidade

patronal do setor de transportes, existe desde 1954. Coordena um

sistema nacional de 29 federações, 3 sindicatos nacionais e 15

associações nacionais.

- Bicicletada: não é propriamente uma instituição, mas uma

confluência de variados grupos autônomos no Brasil que lutam em

favor do transporte por bicicleta (em www.bicicletada.org).

- Movimento Nacional pelo Direito ao Transporte Público de

Qualidade para Todos (MDT): articulação entre diversas

organizações não governamentais, entidades representativas de

trabalhadores, empresas operadoras e fabricantes de

equipamentos para o transporte público, associações de

profissionais liberais, universidades, movimentos populares e

governos.

- Nazareno Stanislau Affonso: Arquiteto e Urbanista, Mestre em

"Estruturas Ambientais Urbanas", Coordenador do Escritório da

ANTP em Brasília e Coordenador Nacional do MDT- Movimento

Nacional pelo Direito ao Transporte Público de Qualidade para

Todos, Presidente do Instituto da Mobilidade Sustentável –

RUAVIVA, Membro da Coordenação do Fórum Nacional de Reforma

Urbana representando a ANTP e o MDT. Já ocupou as funções de

Superintendente e Vice Presidente da ANTP, Vice Presidente do

85


http://www.bicicletada.org/

Fórum Nacional de Secretários de Transporte Urbano e Presidente

do Fórum Nacional de Secretários de Transporte Urbano.

- Ailton Brasiliense Pires: Engenheiro eletricista e matemático , atual

presidente da ANTP), já ocupou os cargos de presidente da CET

(Companhia de Engenharia de Tráfego) e diretor do DSV

(Departamento de Operação do Sistema Viário) de São Paulo, e de

diretor do Denatran (Departamento Nacional de Trânsito) e

presidente do Contran (Conselho Nacional de Trânsito).

- Rogerio Belda: Engenheiro, Assessor Técnico do Metrô de São Paulo

e membro da Comissão de Monitoramento de Concessões e

Permissões da Secretaria de Transportes Metropolitanos de São

Paulo, é Professor-conferencista da Escola de Governo e da Oficina

Municipal, em São Paulo. Foi presidente da ANTP por 2 períodos,

presidente do Conselho de Administração da SPTrans e Diretor de

Planejamento da Companhia do Metrô de São Paulo. É autor do

livro “Caminhos do Transporte Urbano”.

- Eduardo Alcântara de Vasconcellos: Engenheiro civil e sociólogo. É

assessor técnico da Associação Nacional de Transportes Públicos

(ANTP), onde preside a Comissão Técnica de Meio Ambiente; é

assessor técnico do Banco de Desarrollo de América Latina (CAF). É

diretor do Instituto Movimento, de São Paulo, dedicado a estudos

de mobilidade. Autor do livro "Políticas de transporte no Brasil: a

construção da mobilidade excludente.

- Jayme Lerner: Arquiteto e Urbanista, ex-prefeito de Curitiba e ex-

governador do Paraná, uma das vozes mais ouvidas quando o

assunto é mobilidade urbana. Conhecido como o responsável pela

implantação do sistema de BRTs em Curitiba.

- Carlos Eduardo de Paiva Cardoso: Engenheiro e mestre em

Engenharia de Transporte, atuou durante 20 anos na CET-SP como

especialista nas áreas de planejamento, tecnologia e informação. É

especialista em Planejamento e Modelagem de Tráfego e

Transportes, realizando uma série de estudos sobre tempo de

deslocamentos nas metrópoles e quantidade de veículos nas ruas,

86


entre outras análises sobre mobilidade urbana. É membro do

conselho editorial da ANTP.

- Renato Boareto: coordenador da área de mobilidade urbana do

Instituto de Energia e Meio Ambiente (IEMA) e ex-diretor do

Departamento de Mobilidade Urbana da Secretária Nacional de

Transportes e Mobilidade Humana,

- Luis Antonio Lindau: diretor-presidente da EMBARQ Brasil,

- Luis Antonio Lindau: Presidente da EMBARQ Brasil, ONG com

projetos em várias partes do mundo com foco no transporte

sustentável e nos BRTs. Foi um dos fundadores da ANPET, a

Associação Brasileira de Pesquisa e Ensino em Transporte;

implementou o LASTRAN, do Laboratório de Sistemas de

Transporte da Escola de Engenharia da UFRGS; tem trabalhado com

simulação de sistemas de trânsito em projetos como o Expresso

Tiradentes em São Paulo, Metroplan (Porto Alegre), Trensurb

(Porto Alegre, entre outros. Trabalhou para a Agência Brasileira de

Transporte Urbano (EBTU) na década de 1980.

- Wagner Colombini: consultor, especialista em coordenação e

gestão de projetos de logística e transportes; desenvolveu projetos

no setor público de passageiros no Brasil e no exterior e estudos de

demanda de transporte de carga. Realizou diversos projetos de Bus

Rapid Transit (BRT), entre os quais, para a Copa do Mundo de

Futebol 2010, em Johanesburgo, África do Sul.

- Laura Valente de Macedo: arquiteta, professora e consultora

ambiental. É mestre em ciência ambiental pela USP e em gestão

ambiental pela Universidade de Oxford (ECI/Oxford), como bolsista

do Conselho Britânico. Foi coordenadora do Fórum Brasileiro de

Mudanças Climáticas, entre 2000 e 2002. Desde 2002, coordena a

campanha Cidades pela Proteção do Clima (CCP), do Iclei –

Governos Locais pela Sustentabilidade, do qual é diretora regional,

no Secretariado para América Latina e Caribe (Lacs). Atua na área

de meio ambiente desde 1990, com especialização na temática

ambiental urbana, em políticas públicas para transporte sustentável

87


e mudanças climáticas. Tem participado das negociações sobre

clima (como observadora) desde 1998.

- Alexandre Gomide: Doutor em Administração Pública e Governo

pela Fundação Getúlio Vargas, é pesquisador do Instituto de

Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA). Foi diretor de Regulação e

Gestão, no Ministério das Cidades; de Cooperação e

Desenvolvimento e de Estudos e Políticas do Estado, Instituições e

Democracia, no IPEA; coordenador dos trabalhos do projeto de lei

que deu origem à Política Nacional de Mobilidade Urbana (Lei

12.587/2012). Atualmente, é colaborador da Escola Nacional de

Administração Pública (ENAP) e diretor de Mobilidade Urbana e

Recursos Hídricos na Secretaria do Programa de Aceleração do

Crescimento do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

Seria importante citar também o funcionamento do Conselho

Nacional das Cidades, instituição vinculada ao MCidades, com 83

membros titulares, dentre os quais 49 membros eleitos por

segmentos da Sociedade Civil (entre empresários, movimentos

sociais, ONGs e entidades acadêmicas e profissionais), e 34

representantes do poder público.

SEÇÃO 5: PRINCIPAIS DESAFIOS

As conquistas das últimas décadas no Brasil na área da mobilidade

urbana, sejam elas de caráter técnico, político, institucional ou

jurídico, e a evolução da questão do transporte urbano rumo a um

novo paradigma de mobilidade, impõe ainda uma série de grandes e

contínuos esforços rumo a um sistema de mobilidade eficiente, justo

e sustentável. Tais esforços devem vir tanto das instâncias do poder

público como da Sociedade Civil e suas organizações, e incluem novos

padrões de implementação de estruturas e processos: integração

entre os modais de transporte, integração com as demais políticas de

desenvolvimento urbano, novos mecanismos de financiamento,

priorização da eficiência e dos modos sustentáveis de transporte.

88


Segundo Eduardo Vasconcellos, a política de mobilidade sustentável

deve estar assentada em 4 pilares: reduzir os benefícios e subsídios

ao transporte individual motorizado e cobrar dos seus usuários os

altos custos de consumo de espaço, emissão de poluentes e

insegurança no trânsito; utilização destes recursos arrecadados na

ampliação do transporte público e na garantia de acesso à população

de baixa renda; prioridade nas vias públicas às formas não

motorizadas e ao transporte público, o que requer a reorganização

do sistema de circulação e diminuição do espaço do automóvel; e a

integração com as políticas de desenvolvimento urbano, reduzindo a

necessidade de transporte motorizado e reforçar as vantagens do

uso do transporte público.

É importante ressaltar que todos estes condicionantes (pilares) que

caracterizam a chamada mobilidade sustentável estão presentes nos

princípios e diretrizes emanadas pelo Governo Federal através dos

trabalhos técnicos do MCidades. Cabe ao Governo Federal garantir o

efetivo cumprimento destes princípios como condição para a

liberação dos recursos.

A seguir passamos a sugerir uma série de temas que deverão ser

atacados frontalmente para que alcancemos um novo patamar na

mobilidade de nossas cidades.

A QUESTÃO METROPOLITANA

A gestão integrada e compartilhada nas RMs é o grande desafio a ser

enfrentado em termos de atuação institucional. Os poucos casos de

sucesso se referem a investimentos em serviços específicos, mas

ainda sem o planejamento metropolitano globalmente.

Os problemas de mobilidade urbana no espaço metropolitano se

explicam através do processo de metropolização que caracterizou o

desenvolvimento urbano do país nas últimas três ou quatro décadas.

Além da progressiva expansão demográfica e espacial destas

89


megacidades, dois fatores se destacam: as opções e prioridades dos

investimentos públicos em relação a cada um dos diferentes modos

de transporte e a incapacidade de equacionamento institucional da

gestão metropolitana, em especial nos aspectos relativos à

mobilidade das pessoas e das mercadorias.

Verificam-se três fases distintas na formação das metrópoles no

Brasil, relativamente concomitantes com as três fases da mobilidade

urbana indicadas neste texto. A primeira vai de 1973, quando foram

instituídas pelo governo federal as nove regiões metropolitanas, até

1988, com a promulgação da nova Constituição, período de forte

centralização da regulação e do financiamento pelo governo federal,

cabendo aos estados a responsabilidade de implementar políticas

metropolitanas, as quais não lograram considerar as questões

municipais e a necessária integração e coordenação das ações (muito

embora o surgimento das Empresas Metropolitanas de Transporte

Público -EMTU, acenasse com tentativas de integrar as redes de

transportes metropolitanos. A segunda fase , após a promulgação da

Constituição, se caracterizou pela retração dos investimentos

federais e pela descentralização e fortalecimento dos governos

locais, os quais entretanto ainda não incorporaram a questão

metropolitana. As tentativas de maior institucionalização e

integração só viriam a partir do final dos anos 90.

Os desafios que enfrentamos hoje consistem em:

- Necessidade de superação dos conflitos de competência no

planejamento, coordenação e operação dos sistemas de transporte

metropolitano, bem como de resolução das questões de ordem

financeira. Citamos aqui o desafio da construção das redes de

Metrô e outras linhas de alta e média capacidade, tanto em função

da equação de financiamento como de operação entre os entes

estadual, metropolitano e municipal.

90


- Definição e integração tarifarias, considerando a existência e

sobreposição de linhas e empresas e a necessidade de

equacionamento da remuneração às empresas permissionárias.

- Resolução da questão jurídico-institucional para os sistemas

ferroviários ainda em mãos do Governo Federal (trens

metropolitanos de Recife, Porto Alegre, Belo Horizonte e demais

trens de subúrbio das capitais), bem como rediscussão do caráter

estadual dos metrôs de São Paulo e Rio).

- Definição jurídica e capacitação institucional das RMs como

instância de poder com autonomia administrativa, representação

política e recursos financeiros. A ideia de uma ‘Autoridade

Metropolitana’ constituída legalmente pressupõe a retirada de

certa parcela de poder, de recursos e de autonomia de estados e

municípios, e a criação de mecanismos de decisão popular nesta

esfera.

- Criação de agencias e órgãos metropolitanos e de instâncias

técnicas que auxiliem os governos na tomada de decisões,

considerando-se que a criação da ‘quarta instância’ deverá

enfrentar muita resistência e demandar muito tempo para sua

efetivação.

Embora o Art. 25 da Constituição Brasileira determine a prerrogativa

dos estados na instalação das RMs, o enfraquecimento dos

municípios é um grande obstáculo para o sucesso das politicas

regionais. Os casos de sucesso de gestão compartilhada referem-se

muito mais às ações decididas pelos próprios municípios. Referimo-

nos aqui aos consórcios intermunicipais, em geral criados com o

objetivo de equacionar uma política setorial (com subsequente

desenvolvimento de outros setores). O Consórcio de Transportes da

Região Metropolitana do Recife (CTM), primeiro modelo de gestão

compartilhada entre municípios, foi criado em 2008 com o objetivo

de gerir o Sistema de Transporte Público de Passageiros da Região

Metropolitana de Recife.

91


Por sua vez, o Consórcio Intermunicipal Grande ABC, na Região

Metropolitana de São Paulo, foi criado em 1990 para resolver o

problema dos resíduos sólidos e da lei de incentivos seletivos. A

subsequente parceria com o Governo do Estado de São Paulo

proporcionou uma série de ações de importância vital para a região,

como o Plano de Macrodrenagem. Em 2010 o Consórcio foi

transformado em Consórcio Público para se adequar às exigências da

Lei Federal nº 11.107 de 2005, passando a integrar a administração

indireta dos municípios consorciados, com legitimidade para planejar

e executar ações de políticas públicas de âmbito regional.

Cabe ao Governo Central criar uma sistemática de apoio e

acompanhamento aos entes metropolitanos, estabelecendo ainda

formatos que incentivem ações conjuntas e a criação de consórcios

intermunicipais, mais do que novas e inócuas regiões metropolitanas.

INTERMODALIDADE

Se a questão da figura jurídica da Região Metropolitana indica a

dificuldade de articulação interinstitucional, a questão da

intermodalidade nos mostra o quanto estados e municípios tem via

de regra pouquíssima capacidade de gestão. A escassez de sistemas

que combinem de forma eficiente os diversos modais de transporte é

consequência direta do modelo de mobilidade construído nas últimas

décadas, associado à explosão demográfica e urbana. O modelo

centrado no transporte individual motorizado, ao ir desconstruindo

aos poucos a estrutura de transporte coletivo (já em si ruim) e

direcionando a imensa parcela dos recursos para a malha viária,

deteriorou não apenas os sistemas coletivos, como a própria gestão

sobre estes.

O próprio sistema de transporte coletivo ficou condicionado à

expansão da malha viária feita para os automóveis, de forma que o

ônibus passou a ser a grande alternativa de transporte para as

92


camadas mais pobres, mas seguindo a lógica do carro, ou seja, sem

um planejamento dos deslocamentos e conexões entre linhas.

O desafio que se apresenta aqui é construir a capacidade de grandes,

médios e pequenos municípios e de estados em planejar sistemas

que combinemos modais coletivos, a bicicleta, o modal a pé,

incorporando inclusive em alguns casos os modais particulares

motorizados.

Especialmente no caso das médias e grandes aglomerações urbanas,

isto impõe políticas de planejamento e a capacitação institucional

para a elaboração dos sistemas de intermodalidade e superação dos

modelos fragmentados.

INTEGRAÇÃO COM AS DEMAIS POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO

URBANO

A ideia de que investimentos maciços iriam resolver a questão da

demanda e da qualidade dos transportes é algo superado. Hoje, dada

a explosão urbana, a desigualdade socioeconômica e a escassez de

recursos para novos investimentos, resta claro que uma política de

investimentos em mobilidade realizada de forma isolada apenas irá

gerar maiores demandas, valorização imobiliária concentrada e

deseconomias urbanas.

A política de mobilidade deve, pois, estar estreitamente integrada às

decisões de planejamento urbano da cidade, ao zoneamento e às

outras políticas setoriais, especialmente a política de habitação. Isto

impõe adensar e recuperar os centros (das grandes e médias

cidades), criar políticas de incentivo à habitação popular em áreas

centrais e do anel intermediário, com infraestruturas consolidadas

(diminuindo novos custos por causa da expansão horizontal da

mancha urbana), e utilizar efetivamente os instrumentos contidos no

Estatuto da Cidade – que remonta a 2001 mas que tem sido

subutilizado como instrumento urbanístico – de modo a garantir o

93


uso social da terra urbana e a reversão para o conjunto da sociedade

da valorização imobiliária decorrente das ações do poder público.

Para este tema da integração das políticas, fica claro que o gargalo

institucional está muito mais associado à questão do controle e re-

gulamentação do uso e ocupação do solo, do que à questão

específica da mobilidade urbana. Há uma necessidade urgente de os

municípios se estruturarem e se capacitarem para o planejamento

urbano, bem como uma necessidade de controle social sobre estas

politicas, das quais dependem diversos interesses políticos e

econômicos bem estabelecidos.

POLÍTICA DE SUBSÍDIOS

A reconfiguração da política de subsídios é absolutamente essencial e

impõe definir novos subsídios e eliminar outros. Desta forma

constitui-se em um dos desafios mais delicados politicamente.

Falamos aqui não apenas daqueles que impactam diretamente a

mobilidade urbana, como de subsídios a outras áreas que têm

impacto indireto.

A produção de veículos pela indústria nacional em 2011 atingiu cerca

de 3,4 milhões de veículos, o 7º maior produtor mundial (ANFAVEA,

2012, APUD MOREIRA; DOURADO). A produção de automóveis no

Brasil corresponde ainda a 23% do PIB industrial e a 5% do PIB total

do País, gerando 1,5 milhão de postos de trabalho.

Num contexto em que os esforços em mobilidade urbana devem ser

totalmente redirecionados aos modos sustentáveis de transporte,

alterar a atual política de subsídio à produção e compra de

automóveis através da isenção de IPI é algo complicado – em especial

tendo em conta o quadro atual de estagnação industrial e da

economia nacional – mas necessário. A política industrial do País

deverá encontrar fórmulas de diminuir os subsídios ao automóvel,

94


revertendo os recursos para os outros modos e deixando de

incentivar a compra de novos veículos.

Uma série de outros subsídios deverão ser rediscutidos futuramente,

como o subsídio à compra de táxis – a lei federal 8989 de 1995

isentou de IPI a compra de táxis; na maioria dos estados este tipo de

veículo também goza de isenção de ICMS e de IPVA. Conforme

estudo do Instituto Movimento, apenas no município de São Paulo os

subsídios e descontos para aquisição de novos veículos retiram dos

cofres públicos R$ 134 milhões por ano. Adicionalmente, o subsídio

representado pelo estacionamento grátis nas vias públicas é

estimado em R$ 86 milhões, elevando o subsídio anual a R$ 220

milhões. Conquanto este tema seja politicamente sensível, deve-se

pensar a conveni6encia de se manter esta sistemática.

Comparativamente, em 2010 o subsídio servia a 180 mil passageiros

por dia (R$ 2,4 por usuário), enquanto o subsídio para os ônibus da

cidade (R$ 800 milhões) servia a 6,2 milhões de passageiros (R$ 0,41

por usuário) ou seja, o subsídio ao passageiro do táxi era seis vezes

superior ao subsídio para o passageiro do ônibus. (VASCONCELLOS)

O fato é que o sistema de mobilidade necessita de melhores serviços

e menores tarifas e necessita, para isto, obter novas fontes de

recursos. A título de exemplo, há uma proposta de emenda à

Constituição encaminhada pelo Sindicato Nacional dos Auditores

Fiscais da Receita Federal (Sindifisco) definindo a cobrança de IPVA

sobre jatinhos, helicópteros, lanchas, iates e demais embarcações de

uso pessoal.

A retirada dos subsídios à compra de automóveis particulares –

subsídios estes obtidos através da redução de IPI (Imposto sobre

Produtos Industrializados) - nos coloca frente ao dilema entre não

incentivar o uso do automóvel (e portanto priorizar os meios

sustentáveis de transporte), inclusive revertendo os subsídios para

95


investimento em transporte público, ou manter os subsídios à

compra de veículos, garantindo a manutenção dos níveis de

produção e emprego da cadeia automotiva, num contexto de uma

crise econômica que atinge especialmente o setor industrial.

Alguns especialistas afirmam que “a simples divulgação dos lucros e

das planilhas de custos pode permitir que as tarifas sejam barateadas

sem que o governo tenha de pôr a mão no bolso” (Eliana Graça, do

Instituto de Estudos Socioeconômicos – Inesc).

Outro subsídio ao uso do automóvel foi a extinção da CIDE

(Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico incidente sobre

a importação e a comercialização de combustíveis), medida tomada

pelo Governo Federal para evitar (ou adiar) a elevação do preço dos

combustíveis. A situação é análoga ao caso da isenção de IPI: a

suspensão da CIDE segura o preço dos combustíveis, mas incentiva o

uso e a compra de carros e retira recursos que poderiam ser

destinados aos sistemas e infraestruturas de transporte sustentável.

A CIDE arrecadaria cerca de R$ 9 bilhões por ano (VASCONCELLOS).

Conforme estudo realizado por Eduardo Vasconcellos, a manutenção

de IPI baixo resulta em uma renúncia fiscal de no mínimo R$ 4,2

bilhões por ano; o estacionamento gratuito nas vias públicas (em

cidades com mais de 60 mil habitantes) geraria um subsídio anual de

R$ 9 bilhões; a isenção aos taxis estaria retirando cerca de R$ 400

milhões por ano de renúncia fiscal, e o estacionamento gratuito (nas

cidades com mais de 100 mil habitantes) cerca de R$ 350 milhões de

subsídios; e a isenção à produção de motocicletas seria de R$ 2,4

bilhões por ano.

As isenções ao transporte privado motorizado totalizaria a cifra de R$

16 bilhões por ano, contra R$ 2 bilhões para o transporte coletivo.

MECANISMOS PERMANENTES DE FINANCIAMENTO DA

INFRAESTRUTURA

96


Novos mecanismos e fontes de financiamento à mobilidade deverão

ser buscados. Entre eles, citamos – além do fim de algumas isenções

à cadeia do automóvel – a possibilidade de cobrança de pedágio

urbano nas grandes cidades. Esta medida é grandemente polêmica,

depende essencialmente dos municípios e requer decisões de caráter

técnico-operacional.

Há entretanto outras fontes subutilizadas. O Código de Trânsito de

1998 criou o Fundo Nacional de Segurança e Educação para o

Trânsito (Funset) e o DPVAT (seguros contra acidentes), que já

arrecadaram cerca de R$ 3,1 bilhões, em sua maioria contingenciados

pelo Ministério da Fazenda (VASCONCELLOS).

AÇÕES DE RESTRIÇÃO AO CARRO

Cada vez mais o automóvel deverá ser menos utilizado. A criação de

restrições ao automóvel já é uma realidade, desde a implantação dos

rodízios em São Paulo na década de 90, medida que tende a ser

seguida cada vez mais por outras cidades. Mesmo considerando-se

esta medida paliativa, outras possibilidades são a imposição de taxas

e pedágios (já citada acima) e a política de restrição ao

estacionamento de veículos.

MOBILIDADE NÃO MOTORIZADA

O incentivo ao modo pedestrianizado e ao uso da bicicleta é essencial

para a mobilidade sustentável, em especial para o sistema de

intermodalidade. Isto traz à tona a discussão da questão da

qualidade das calcadas, da segurança no trânsito e da prioridade

dada aos modos não motorizados, definida pelo Código de Trânsito

Brasileiro – CTB.

ACESSIBILIDADE UNIVERSAL

97


A garantia de acesso a todos os cidadãos é outro dos componentes

do sistema de mobilidade. A baixa qualidade das vias, calcadas e

sistemas de transporte ainda é um entrave a ser superado. Há grande

desconhecimento, inclusive, das imposições legais de padrões

mínimos de acessibilidade.

SISTEMA DE INFORMAÇÕES

No âmbito da SeMob foi criado em 2013 o Sistema de Informações

de Mobilidade Urbana – SIMU, com participação de entes públicos e

privados e com foco na disponibilização de informações sobre os

meios de transporte, acessibilidade, custos, tarifas, financiamento

público e privado, instrumentos de gestão, políticas urbanas,

proteção ao meio ambiente, qualidade de serviços, segurança e

gestão institucional. O objetivo central do SIMU é criar uma rede

nacional de coleta periódica de dados, garantindo a atualização das

informações, com a participação de todos os atores públicos e

privados da área.

A falta de informações agregadas num sistema único é um dos

obstáculos à construção de sistemas eficientes de mobilidade. O

desafio é garantir a efetiva implementação deste sistema e sua

capilaridade, na recepção de informações e em sua disseminação de

forma articulada junto a estados e municípios.

CADASTRO NACIONAL E CHIPAGEM

O sistema de informações também deverá ser provido por um

cadastro único de veículos, estreitamento de vínculos e integração

entre os órgãos estaduais e pela chipagem (cadastro eletrônico) dos

veículos, medida fundamental para futuros processos de cobrança de

taxas e restrição à circulação, bem como para diminuir os índices de

violência associados ao uso do automóvel, roubos e furtos.

98


CAPACITAÇÃO E APOIO INSTITUCIONAL AOS ESTADOS E

MUNICÍPIOS

Um dos grandes entraves à consecução das diretrizes federais é a

falta de capacidade institucional dos estados e, principalmente, dos

municípios. É necessária uma ação específica de capacitação técnica,

gerencial e administrativa para garantir a execução dos orçamentos,

inclusive das verbas federais alocadas.

A falta de capacidade técnica inclui o cumprimento de exigências

ambientais, até há pouco desconsideradas. Outra dificuldade de

estados e municípios é conseguir as garantias exigidas como

contrapartida ante as verbas federais, inclusive porque a grande

maioria dos municípios sobrevive graças ao Fundo de Participação

dos Municípios

Conforme Aílton Brasiliense, “os gestores necessitam no mínimo

saber fazer projetos. Devem estar atentos para o tamanho das obras,

se falta qualidade e pesquisa, se os empreendimentos seguem os

parâmetros mínimos e se não estão desvinculados da questão da

habitação e do transporte integrado”.

GRATUIDADES NOS TRANSPORTES COLETIVOS.

Outro desafio será rever o sistema de gratuidades aos usuários,

racionalizando-as e definindo uma nova sistemática. Em muitos

casos, o aumento na concessão de gratuidades e descontos acaba

por onerar os demais usuários, em sua maioria de baixa renda. Em

alguns municípios as gratuidades chegam a beneficiar entre 20% a

40% do total de passageiros (VASCONCELLOS).

MUDANÇAS CLIMÁTICAS

Um novo elemento a ser considerado na política urbana, e

particularmente no transporte urbano, é o imperativo de se

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implantarem com rapidez ações diminuição da emissão de gases do

efeito-estufa e ações de mitigação e adaptação à mudança climática.

O Governo lançou em 2013 o seu Plano Setorial de Transporte e de

Mobilidade Urbana para Mitigação e Adaptação à Mudança do Clima

(PSTM), seguindo a determinação da legislação federal (Lei nº

12.187/2009 – Política Nacional sobre Mudança do Clima e Decreto

n° 7.390/2010 – Determina a elaboração dos Planos Setoriais de

Mitigação e Adaptação à Mudança do Clima.

O PSTM é coordenado entre os Ministérios dos Transportes e das

Cidades. O financiamento das ações deverá vir do Fundo Nacional

sobre Mudança do Clima – FNMC (Lei nº 12.114/2009), mas propõe-

se também que venham recursos do Fundo Social (Lei nº

12.351/2010) criado para compensar a exploração das jazidas

petrolíferas do Pré-Sal.

Entretanto, conforme dados do próprio PSTM, a previsão de redução

de carbono-equivalente (em função de todos os investimentos em

infraestrutura de transporte coletivo) é mínima, de apenas 3,7

MtCO2 por ano ou um total de 19,5 MtCO2 até 2020, quando o

transporte rodoviário de passageiros emitirá cerca 131,7 MtCO2

contra uma projeção tendencial de 135,4 MtCO2.

100


Gráfico 3: Redução das emissões de CO2 para o transporte rodoviário de passageiros

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· web viewo período atual, iniciado no final da década de 90 e marcado por tentativas de...

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