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UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARANA SETOR DE CIÊNCIAS HUMAMAS
DEPARTAMENTO DE CIÊNCIA POLÍTICA E SOCIOLOGIA
MICHELLE DOS SANTOS RODRIGUES DE LIMA
POLÍTICA DE HABITAÇÃO: ESTUDO DO PLANO LOCAL DE HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL DE CURITIBA
CURITIBA 2014
MICHELLE DOS SANTOS RODRIGUES DE LIMA
POLÍTICA DE HABITAÇÃO: ESTUDO DO PLANO LOCAL DE HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL DE CURITIBA
Monografia apresentada para a obtenção do grau de
Bacharelado no Curso de Ciências Sociais, Setor de Ciências
Humanas.
Orientadora: Profª. Drª. Maria Tarcisa Silva Bega.
Co-Orientadora; Profª. Drª. Eliza Maria Almeida Vasconcelos.
CURITIBA
2014
MICHELLE DOS SANTOS RODRIGUES DE LIMA
Monografia aprovada como requisito parcial para a obtenção do grau de
Bacharelado e Licenciatura no Curso de Ciências Sociais, Setor de Ciências
Humanas da Universidade Federal do Paraná, pela seguinte Banca Examinadora:
Orientadora: Profa Dra. Maria Tarcisa Silva Bega - Departamento de Ciência
Política e Sociologia, UFPR
Co-orientadora: Profa. Dra. Eliza Maria Almeida Vasconcelos - Departamento de
Ciência Política e Sociologia, UFPR
Marcelo Nogueira de Souza - Doutorando – Pós Graduação em Sociologia,
UFPR
Curitiba, 10 de julho de 2014
AGRADECIMENTOS
Agradeço a professora Maria Tarcisa Bega por orientar o desenvolvimento
desta pesquisa, por seu empenho em transmitir o conhecimento necessário a
atividade de pesquisa, por sua paciência, pelas correções e por acreditar em minha
capacidade de concretizar este estudo.
Agradeço a (co) orientadora Eliza Maria Almeida Vasconcelos, por
disponibilizar seu conhecimento contribuindo na orientação da pesquisa, pelas
correções e incentivos.
Agradeço a minhas colegas do grupo de pesquisa Programa de
Desenvolvimento Urbano e Regional-PDUR, Aline Fernanda Lopes, Julia Palmieri e
Mariana Dutra Teixeira pelo apoio e troca de informações e em especial à Marcela
Lino e Viviane Vidal Pereira que além do apoio e troca de informações me
acompanharam em pesquisas de campo.
Agradeço enormemente ao apoio e compreensão da minha família e a todas
as pessoas que direta ou indiretamente contribuíram para a realização deste estudo.
Curitiba, 10 de julho de 2014
RESUMO
O objetivo deste trabalho é analisar a política de habitação da cidade de Curitiba no período entre 2008 a 2012 partindo de um estudo do Plano Municipal de Habitação de Interesse Social de Curitiba (PMHIS Curitiba) para verificar quais são as necessidades habitacionais apontadas e se as linhas de ação que dizem respeito a ampliação da produção de habitação de interesse social, e a Implantação de habitação de interesse social em áreas dotadas de infraestrutura e equipamentos urbanos, estabelecidas por este documento, foi executada na prática, no seu curto prazo, período que corresponde ao recorte temporal da pesquisa; assim como verificar se houve impacto no déficit habitacional do município em decorrência da produção de unidades habitacionais, por meio da política de habitação da cidade. Com a pesquisa bibliográfica buscou-se entender o caminho traçado pela sociologia urbana, para compreender as categorias de análise do objeto e seus conceitos básicos. O estudo faz o levantamento de dados referentes à produção de Habitação de Interesse Social na cidade de Curitiba, feito através de pesquisa documental, junto aos órgãos municipais e institutos de pesquisa, a saber: COHAB-CT e IPPUC. O referencial teórico utilizado na pesquisa envolve os principais pensadores da escola francesa de sociologia urbana, a saber: Manuel Castells e Henri Lefebvre que, salvo suas diferenças, seguem a matriz marxista de estudos sociológicos. Portanto, a análise conceitual visa fazer uma problematização da Habitação de Interesse Social (HIS) ancorada na perspectiva de direito a cidade de Henri Lefebvre (1969), o conceito de segregação espacial de Manuel Castells (1983) e as condições de habitabilidade que englobam as demais políticas intersetoriais. O estudo vem demonstrar que a habitação de interesse social se constitui como direito, porém o alto índice de déficit habitacional mostra-se ainda como uma problemática a ser enfrentada com ações mais eficazes. Embora haja uma constatação de implementação de políticas de habitação de interesse social no Município de Curitiba, ainda verifica-se que atualmente os programas tem se distanciado do foco da política, que deveria ser a população de baixa renda, prevalecendo às regras do mercado imobiliário e dos interesses dos empresários e das empreiteiras. Por fim, faz a análise da questão da moradia em Curitiba no contexto das contradições e complexidade da produção de seu espaço urbano.
Palavras-chave: Programa de Desenvolvimento Urbano e Regional, Políticas Habitacionais, Plano Municipal de Habitação de Interesse Social e Habitação de Interesse Social.
LISTA DE TABELAS
TABELA 01- DOMICÍLIOS COM DÉFICIT POR CLASSE DE RENDA EM CURITIBA – 2000........................................................................................................................43
TABELA 02-PORCENTAGEM DO DEFICIT POR CLASSE DE RENDA EM CURITIBA - 2000........................................................................................................43
TABELA 03- SÍNTESE DO DÉFICIT HABITACIONAL POR TIPO EM CURITIBA-2000............................................................................................................................44
TABELA 04- DISPONIBILIDADE DE TERRAS PARA A PRODUÇÃO HABITACIONAL NO MUNICÍPIO...............................................................................51
TABELA 05- CUSTO DA AQUISIÇÃO DA TERRA PARA ATENDER A DEMANDA DO DÉFICIT HABITACIONAL EM CURITIBA............................................................56
TABELA 06- CUSTO DA EDIFICAÇÃO POR PADRÃO ARQUITETÔNICO.............56
TABELA 07- PRODUÇÃO REALIZADA PELA COHAB-CURITIBA POR TIPOLOGIAS HABITACIONAIS NO PERÍODO DE 2008 A 2012..............................58
TABELA 08- HABITAÇÕES DE INTERESSE SOCIAL CONSTRUIDAS A PARTIR DE 2009......................................................................................................................60
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
QUADRO 01 - METODOLOGIA DE CÁLCULO DO DEFICIT FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO..................................................................................................................42
GRÁFICO 01- OSCILAÇÃO DA PRODUÇÃO DA COAHAB-CT ENTRE 2008 E 2012............................................................................................................................59
LISTA DE MAPAS
MAPA 01- DEFICIT HABITACIONAL EM CURITIBA – 2007.....................................46
MAPA 02- LOTES VAGOS E ZONEAMENTO EM ÁREAS APTAS À HABITAÇÃO..............................................................................................54
MAPA 03-LOCALIZAÇÃO DOS RESIDENCIAIS PRODUZIDOS PELA COHAB-CT ENTRE 2011 2012....................................................................................63
MAPA 04- EQUIPAMENTOS DE EDUCAÇÃO..........................................................65
LISTA DE SIGLAS
APA- Área de Preservação Ambiental.
APP- Área de Preservação Permanente.
APPUC- Assessoria de Pesquisa e Planejamento Urbano de Curitiba.
BNH- Banco Nacional de Habitação.
CEF- Caixa Econômica Federal.
COHAB-CT- Companhia de Habitação Popular de Curitiba.
COHAPAR- Companhia de Habitação do Paraná.
CONAMA- Conselho Nacional do Meio Ambiente.
CONCITIBA- Conselho da Cidade de Curitiba.
DPP- Domicílios Particulares Permanentes.
FJP- Fundação João Pinheiro.
IBGE- Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística.
IPARDES- Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econômico e Social.
IPEA- Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada.
IPPUC- Instituto de Pesquisa e Planejamento de Curitiba.
FMHIS- Fundo Municipal para Habitação de Interesse Social.
FNHIS- Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social.
HIS- Habitação de Interesse Social.
PEHIS- Plano Estadual de Habitação de Interesse Social
PDUR- Programa de Desenvolvimento Urbano e Regional.
PLANHAB- Plano Nacional de Habitação de Interesse Social.
PMCMV- Programa Minha Casa Minha Vida.
PMHIS- Plano Municipal de Habitação de Interesse Social.
PMRFAPP- Plano Municipal de Regularização Fundiária em Área de Preservação
Permanente.
PNAD- Pesquisa Nacional de Amostra por Domicílio.
PNH- Política Nacional de Habitação.
s.m.- Salários Mínimos.
SEHIS- Setores Especiais de Habitação de Interesse Social.
SNHIS- Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social.
ZEIS- Zonas Especiais de Interesse Social.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO...........................................................................................................11
CAPÍTULO I – O urbano como objeto de investigação sociológica....................14
CAPÍTULO II – A política de habitação no contexto da reforma urbana brasileira....................................................................................................................21
CAPÍTULO III – O desenvolvimento urbano e a política de habitação de Curitiba......................................................................................................................29
3.1 – A política de habitação de interesse social no contexto do desenvolvimento urbano........................................................................................................................34
CAPÍTULO IV – O PLHIS de Curitiba: análises e perspectivas............................39
4.1-Diagnóstico do déficit habitacional utilizado no PMHIS para planejamento da produção de HIS.........................................................................................................41
4.2- A Instituição das Zonas Especiais de Interesse Social.......................................47
4.3- Disponibilidade de terra para produção de habitação de interesse social no Município de Curitiba conforme o PMHIS..................................................................50
4.4- Balanço do cumprimento das linhas de ação a curto prazo...............................57
CONSIDERAÇÕES FINAIS.......................................................................................67
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS..........................................................................71
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INTRODUÇÃO
O interesse pelo presente estudo intitulado: Política de Habitação: Estudo do
Plano Local de Habitação de Interesse Social- PLHIS de Curitiba teve como ponto
de partida o meu engajamento e participação no Programa de Desenvolvimento
Urbano e Regional-PDUR, da Universidade Federal do Paraná Setor de Ciências
Humanas e Setor Litoral desde maio de 2013. O referido programa tem como
premissa compreender a problemática regional assim como contribuir para o avanço
nas discussões sobre desenvolvimento urbano e regional do estado do Paraná a
partir das diretrizes básicas do direito à cidade e a habitação de interesse social,
tendo como lócus de pesquisa é a região metropolitana de Curitiba e o Litoral
Paranaense, o presente estudo, porém, se restringe a uma pesquisa sobre a
experiência do planejamento da Habitação de Interesse Social da cidade de Curitiba.
Em Curitiba o PLHIS recebe o título de Plano Municipal de Habitação de
Interesse Social –PMHIS, foi elaborado em 2008, seguindo os critérios definidos
tanto pelo Estatuto da Cidade (2001), como pelas diretrizes nacionais para a
habitação de interesse social. Como consequência, exigiu a adequação da Lei de
Zoneamento, Uso e Ocupação do Solo, condição para que o planejamento da
cidade tenha validade legal.
Embora para que se possa avaliar uma política pública e, em especial a de
habitação seja necessária uma série histórica mais larga, por sugestão das minhas
orientadoras, o período escolhido foi o que corresponde ao estabelecido no PMHIS
para que sejam executadas suas linhas de ação denominadas de ações de curto
prazo, este período vai de 2008 a 2012, o que permite fazer um balanço da
produção de habitação em Curitiba e relacionar com a oscilação do déficit neste
período.
Esta pesquisa tem como objeto de estudo o Plano Municipal de Habitação de
Interesse Social de Curitiba – PMHIS. O PMHIS tem como horizonte o ano de 2020
sendo que suas linhas programáticas de ação estão divididas em três períodos de
quatro anos, o primeiro período denominado de curto prazo coincide com o período
de estudo aqui realizado (2008 a 2012).
Nas linhas programáticas de ação relativas ao período supracitado o plano
classifica ações de ordem: normativas, gestão democrática, planejamento,
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capacitação, executiva e de recursos. Nas ações de planejamento interessa a este
estudo verificar: a ampliação da produção habitacional no município ea priorização
da Implantação de habitação de interesse social em áreas dotadas de infraestrutura.
A hipótese central recai na constatação que as habitações de interesse social
vêm sendo construídas em bairros que historicamente são reconhecidos como
periféricos e mal providos de equipamentos urbanos como, por exemplo, transporte,
infraestrutura e acesso as instalações públicas ligadas à saúde, educação,
assistência social, etc. Ainda que a produção habitacional tenha aumentado está
longe de causar grande impacto no déficit habitacional de Curitiba.
Entendendo por princípio metodológico que o processo do conhecimento dá-se
do abstrato ao concreto, este estudo utilizou-se de pesquisa bibliográfica que foi o
ponto de partida da análise. Com a pesquisa bibliográfica buscou-se entender o
caminho traçado pela sociologia urbana, para compreender as categorias de análise
do objeto e seus conceitos básicos.
O levantamento de dados referentes a produção de Habitação de Interesse Social
na cidade de Curitiba foi feito através de pesquisa documental junto aos órgãos
municipais e institutos de pesquisa, a saber: COHAB- CT, COHAPAR e IPPUC.
No capítulo I será apresentada a discussão acerca do contexto histórico da
urbanização marcada pelo advento da sociedade capitalista e das principais
transformações no espaço das cidades, os principais conceitos produzidos a partir
dos estudos sobre a urbanização.
O capítulo II traz uma discussão sobre o processo de industrialização do Brasil
e como se configura o problema da falta de habitação, traz também algumas
diretrizes da Política Nacional de Habitação para o planejamento das cidades na
tentativa de atender a demanda por moradia no país.
O capítulo III é composto do contexto da industrialização a nível local,
mostrando quando esse processo se iniciou na cidade de Curitiba e quais as
principais consequências para a produção de seu espaço urbano e para questão
habitacional da cidade e uma reflexão sobre Habitação de Interesse Social.
No capítulo IV estão os resultados da pesquisa realizada sobre o PMHIS de
Curitiba, onde pode-se aferir quais são as suas necessidades habitacionais; quais
foram os recursos investidos em habitação de interesse social no município no
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período de 2008 a 2012; a disponibilidade de terra apta a habitação e a produção de
unidades habitacionais, onde se situam e quantas foram construídas até 2012.
Nas considerações finais será exposta uma reflexão sobre as propostas de
ações do PMHIS e o que foi efetivamente construído em termos de Habitação de
Interesse Social na Cidade de Curitiba, e uma problematização da Habitação de
Interesse Social (HIS) produzida em Curitiba.
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Capitulo I - O urbano como objeto de investigação sociológica.
A sociologia urbana é o ramo da sociologia que trata das relações sociais no
espaço urbano e da estruturação deste espaço. Este ramo tem como principal
referência de estudos sobre a cidade as pesquisas desenvolvidas pela Escola de
Chicago. Conforme Mario A. Eufrásio a Universidade de Chicago foi criada em 1890
Financiada por um magnata do petróleo da região chamado John Rockefeller, seu
primeiro presidente foi William Rainey Harper que estruturou uma universidade
voltada para pesquisa e ensino no nível de pós-graduação, oferecendo incentivos
como salários para os professores acima da média das outras universidades e meios
de publicação das pesquisas desenvolvidas, cada departamento foi incentivado a
criar sua revista acadêmica, o chefe do departamento de sociologia a partir de 1892
foi Albion Small. (EUFRÁSIO,1999)
Mario A. Eufrásio faz um estudo das teorias das cidades nas ciências sociais
e em seu livro Estrutura Urbana e Ecologia Humana fala sobre a escola sociológica
de Chicago, que conforme este autor reúne um amplo conjunto de linhas de
pesquisas e temas com diversificadas posturas e procedimentos de investigação,
portanto, “os sociólogos de Chicago não constituíam uma tradição unificada ou uma
unidade intelectual” (EUFRÁSIO, 1999, p. 37).
A escola sociológica de Chicago abordou temas variados como movimentos
sociais, segregação sócio espacial, relações raciais, comportamento de massas e
multidões, opinião pública, história da sociologia e formas de patologia social como
crime, delinquência, entre outros.
Mario A. Eufrásio ressalta que embora a escola sociológica de Chicago
estudasse a cidade de forma ampliada, da confluência de um amplo conjunto de
interesses e reflexões sustentadas pelos sociólogos desta corrente sociológica
americana, formularam-se principalmente as temáticas: “da ecologia humana, da
sociologia da estrutura urbana, das relações sociais, da psicologia social e da cultura
urbanas” (EUFRÁSIO, 1999, p. 44).
Conforme Mario A. Eufrásio sociologia urbana se desenvolve como disciplina
principalmente a partir dos estudos de Robert Elza Parker que teve como principais
inspiradores George Simmel e William Israel Thomas, o segundo foi professor da
escola de Chicago de 1896 a 1908 e um dos primeiros a unir teoria à pesquisa de
campo na sociologia americana. Embora o estudo sobre a cidade não tenha sido
15
iniciado por Robert Elza Park seus estudos têm grande importância para a sociologia
urbana. (EUFRÁSIO, 1999). Mario A. Eufrásio afirma que as pesquisas sobre a
organização espacial da cidade reunidas pela Escola de Chicago podem ser
divididas em duas linhas:
Uma em que se ressalta os aspectos dos processos espaciais que promovem um determinado quadro de relações entre áreas diferenciadas particulares da cidade, concebidas em constante estado de transformação; identifica-se as forças da dinâmica espacial e descreve-se seu movimento real até a recriação do quadro espacial que se quer apreender; essa linha tende a proporcionar uma análise interpretativa destacadamente empírica de áreas ou comunidades urbanas e a estabelecer generalizações e explicações de modo mais alusivo que direto e preciso. Na outra linha se ressalta os aspectos da estrutura espacial que se configura num conjunto definido de categorias de áreas diferenciadas na cidade num determinado momento, concebidas como dotadas de relativa estabilidade; tenta-se identificar os fatores atuantes dos processos que originaram essa estrutura e, pela consideração de determinadas conjugações dessas forças ou o destaque da importância da atuação de algumas forças presentes, demonstrar o quadro espacial considerado como seu resultado; essa perspectiva tende a apresentar explicações por princípios gerais das estruturas das áreas e relações espaciais urbanas de modo claro e isento de ambiguidade. (Mario A. Eufrásio, 1999, p.46).
Os estudos de Park e posteriormente Louis Wirth se encaixam na primeira
linha, estes autores contribuíram para formular a ideia de cultura urbana, Robert Elza
Park por sua vez foi um dos pioneiros da ideia de ecologia humana, pensava a
cidade como uma instituição, “como um produto não intencional do trabalho de
sucessivas gerações de homens”. (EUFRÁSIO, 1999, p.50).
Mario A. Eufrásio diz que as críticas à teorização ecológica da escola de
Chicago começaram a surgir no final da década de 1930, também dentro da própria
escola. Este tipo de análise era visto por muitos críticos como uma interpretação que
mostrava a cidade como resultado de processo não sociais, impessoais, com
ausência da ideia de competição pelo sustento por parte dos habitantes das cidades.
Conforme Heitor Frúgoli Junior (2005) a escola francesa de sociologia urbana
que se desenvolveu a partir de 1960 criticava o culturalismo presente nos estudos
da escola de Chicago e a falta de reflexões que abordassem os fatores
determinantes da estrutura da cidade, relacionados a política e a economia.
Manuel Castells em Problemas de investigação em sociologia urbana diz que
a escola de Chicago não tem como objeto de estudo a cidade em si, e sim “os
processos de desorganização social e inadaptação individual, a persistência de
certas subculturas autônomas divididas ou não; e sua resistência a integração”
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(CASTELLS, 1984, p. 28). Para ele,a teoria formada na escola de Chicago não tem
discussão histórica, não traz a leitura histórica da organização da cidade, ao
contrário a linha marxista que faz um resgate histórico do processo de formação da
cidade.
A escola francesa de sociologia urbana compreende o urbano como espaço
socialmente produzido, no qual os temas relevantes acerca da sociedade urbana
são principalmente o intercâmbio entre as relações de produção, consumo, troca e
distribuição, além da dimensão simbólica do poder que se manifesta no ambiente
urbano.
Os principais autores da escola francesa de sociologia urbana são Henri
Lefebvre e Manuel Castells, o primeiro ainda na década de 1960, o segundo a partir
da década de 1970 juntamente com David Harvey (1973) e Jean Lojkine (1977) que
também desenvolveram pesquisa em sociologia urbana.
Tanto Henri Lefebvre quanto Manuel Castells desenvolveram pesquisas
ancoradas na teoria marxista, propondo novos paradigmas para as reflexões sobre a
cidade trazendo novas questões como os movimentos sociais urbanos, os meios de
consumo coletivo, a estruturação social do território na sociedade capitalista e o
papel do Estado na urbanização.
Henri Lefebvre inicia seu livro O direito à cidade em 1968 afirmando que para
“expor a ‘problemática urbana’ impõe-se um ponto de partida: o processo de
industrialização” (LEFEBVRE, 1969).A industrialização é tomada pelo autor como
um processo que mobiliza as transformações na sociedade, como indutora dessas
transformações, e também como uma referência para a reflexão sobre a sociedade
capitalista, pois, segundo ele, a cidade é anterior a industrialização, para ele a
cidade industrial vai ocorrer com o nascimento do capitalismo concorrencial com
uma burguesia especificamente industrial.
O autor alerta que o processo de superação da cidade antiga com a
industrialização não é natural, sem intenções, isto é, existe nesse processo
estratégias de classe, a segregação da classe proletária por exemplo, que
aconteceu em Paris em 1848 foi uma estratégia da classe dominante para afastar
dos centros urbanos a outra classe que era vista como ameaça. (LEFEBVRE,1969)
Manuel Castels (1983) analisa o espaço enquanto expressão da estrutura
social, ao desenvolver seus estudos sob esta perspectiva estuda a produção do
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espaço pelos elementos do sistema econômico, do sistema político-jurídico ou
político-institucional e do sistema ideológico, conforme o autor esses sistemas se
combinam conforme as necessidades geradas pelas suas práticas sociais
(CASTELLS, 1983).
Conforme Manuel Castells no estudo do urbano é necessário dar ênfase na
intervenção do Estado pois ele tem o papel de gestor que vai lidar com o espaço que
é a expressão da estrutura social, para o autor a gestão é o processo de regulação
entre as relações de produção consumo e troca (CASTELLS, 1983) que muitas
vezes envolvem em maior ou menor grau os três sistemas citados, como pode-se
observar em: “a moradia é econômica, política e ideológica, embora sua contribuição
essencial se dê no plano da reprodução da força de trabalho” (CASTELLS, 1983,
p.160).
Conforme Heitor Frúgoli Junior (2005) as análises da escola francesa de
sociologia urbana buscam “explicações ‘macroestruturais’, tendo como principal
referência inicial o marxismo estruturalista, assinalado por uma ‘estrutura sem
sujeitos’” (JUNIOR, 2005, p. 140).
Heitor Frúgoli Junior diz que esta ideia de “estrutura sem sujeitos” seria
colocada em cheque com o surgimento de vários movimentos sociais que em grande
parte ocorreram em países latino-americanos reivindicando moradia e equipamentos
urbanos. O surgimento desses movimentos sociais exigia novos paradigmas para
discutirtemas que envolviam a questão da cidade, dos planejamentos e urbanização,
das relações econômicas, políticas e sociais, entre outros.
Os estudos, na área da sociologia urbana, desenvolvidos na América Latina
tem como referencial teórico Anibal Quijano e também Manuel Castells, estas
produções voltaram seu olhar para países considerados subdesenvolvidos, em sua
maioria recém saídos da condição de colônia de países europeus, a perspectiva
adotada tinha como instrumentos de análise as ideias de marginalidade e
dependência dos países latino americanos em relação aos países desenvolvidos
economicamente.
Em 1970 os países da América Latina se encontravam em um acelerado
processo de urbanização, diante desse quadro alguns intelectuais latinos
americanos se juntaram e começaram a desenvolver estudos sobre o tema nos
países latinos.Muitos desses estudos foram efetuados em contrapartida ao
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pensamento da Cepal (Comissão Econômica para a América Latina) que trouxe
novas interpretações sobre dependência e subdesenvolvimento, atraso e
modernização. Esses intelectuais se agruparam em torno da Cebrap (Centro
Brasileiro de Análise e Planejamento) e da FAU-USP (Faculdade de Arquitetura e
Urbanismo da Universidade de São Paulo) influenciados pelo estruturalismo francês
e seus teóricos que interpretavam a questão urbana (ARANTES, 2009)
Além de Castells, principal articulador, faziam parte do CEBRAP alguns
brasileiros como Paul Singer, Fernando Henrique Cardoso, Lucio Kowarick, Candido
Ferreira de Camargo e o geógrafo Milton Santos com seu texto sobre a urbanização
da Venezuela. Os ensaios produzidos a partir do tema em comum foram
organizados por Manuel Castells no livro Imperialismo e Urbanização na América
Latina (1973) e procuravam respostas alternativas para explicar o rápido
crescimento urbano latino-americano (ARANTES, 2009). Apesar de conviverem e
formarem um grupo com temas de pesquisa em comum haviam discordância de
concepções relacionadas a América Latina entre os membros da Cebrap.
Paul Singer com seu texto Economia Política da Urbanização faz uma crítica
direcionada a hipótese de Manuel Castells e Anibal Quijano que é baseada na ideia
de marginalidade dos países latino americanos por conta da situação de
dependência econômica, na medida em que estes estudos afirmam ser a situação
de dependência uma condição geral da América Latina.
Segundo este autor, Manuel Castells propõe que a América Latina sofreu
diferentes tipos de dependência em diferentes épocas e atribui a cada tipo de
dependência uma forma de urbanização, como se esta situação fosse fator
determinante da urbanização experimentada nesses países.
Paul Singer diz quea abordagem de Manuel Castells sobre a urbanização da
América Latina é uma consideração superficial e “seria um exagero admitir que a
determinação das fronteiras políticas da América Latina resultou das várias
situações de dependência capitalista-comercial” (SINGER, 1987, p. 65).
Ressalta que a dependência é um dos fatores dentre uma série de eventos
que foram importantes para a história latino-americana, acrescenta que apesar da
dependência comercial que muitos países experimentavam em relação ao mercado
capitalista internacional, vários momentos decisivos de sua história foram fruto de
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lutas de classes, que foram encerrados sem interferência externa1, e estes
momentos têm grande influência na forma de urbanização.
Em relação aos estudos de Anibal Quijano Paul Singer (1987) diz que este
tem “uma análise mais acertada ao vincular o desenvolvimento urbano à maior ou
menor integração dos vários países no mercado capitalista internacional”, porém não
explica os diferentes níveis de urbanização ocorridos em países como Argentina,
Brasil e México. Segundo o autor para explicar estas diferenças seria preciso
considerar especificidades como a estrutura econômica de cada um, o tamanho e a
natureza do seu setor de subsistência. (SINGER, 1987, p. 66).
De acordo com Paul Singer: Manuel Castells caracteriza a urbanização da
América Latina como de “aceleração crescente, desnível entre o fraco
desenvolvimento das forças produtivas e acelerada concentração espacial da
população, formação de uma rede urbana truncada e desarticulada” (SINGER, 1987,
p. 69). Enquanto que Anibal Quijano, em seus estudos, ao analisar a industrialização
dos países latino americanos:
vê o processo de urbanização na América Latina produzindo “enorme desequilíbrio interregional, urbano-rural e interurbano”, tremenda concentração de benefícios nas regiões e cidades mais profundamente vinculadas às metrópoles externas, acabando por lhe atribuir uma “acentuação do subdesenvolvimento” (SINGER, 1987, p. 69 e 70).
Frente as afirmações acerca da urbanização da América Latina formuladas
por Castells e Quijano Paul Singer novamente afirma que é preciso levar em
consideração diversos fatores ao analisar o processo de urbanização, como por
exemplo o desenvolvimento das novas atividades industriais e de serviços, que são
necessariamente praticadas em cima de uma base urbana, é preciso também notar
que a velocidade do processo de urbanização é influenciada pelo crescimento da
população, e diferenciar os fatores de expulsão que levam à migração do espaço
rural para o espaço urbano (SINGER, 1987).
O Brasil, no contexto latino americano, segue essa lógica de urbanização
que está fortemente ligada ao processo de industrialização que, no caso brasileiro,
tem como marco histórico a década de 1930 do século XX onde inicia-se uma nova
fase de expansão do capital, criando e recriando centros urbanos que tem como
1“Seria difícil, se não artificioso, argumentar que o confisco dos bens da Igreja no México ou a abolição da escravatura no Brasil (tão retardada, a pesar das pressões inglesas) tivessem decorrido de situações de dependência.” (Paul Singer, p.65, 1987)
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característica o rápido aumento da população e o desenvolvimento de fenômenos
que se caracterizam em processos sócio espaciais bastante desiguais.
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Capitulo II - A política de habitação no contexto da reforma urbana brasileira.
Uma contextualização da política habitacional brasileira remete aos anos
iniciais do processo de industrialização e urbanização do país, que ocorreu em 1930
com muitas mudanças, como a regulamentação do trabalho, incentivos à
industrialização, construção da infra estrutura industrial, entre outras medidas
(MARICATO, 2003) que promoveram o movimento de migração campo-cidade.
Antes deste período iniciado em 1930 a política habitacional do país tinha um caráter
sanitarista.
Segundo Nabil Georges Bonduk (1994) a política habitacional iniciou no
Brasil ainda no governo de Getúlio Vargas (1930-1954), momento em que a
economia passou paulatinamente do setor agrário-exportador para o setor industrial.
Anteriormente ao Governo Vargas a republica velha, fiel ao liberalismo
predominante, privilegiava a produção privada e recusava a intervenção direta no
setor da construção civil, portanto não haviam políticas que regulassem de forma
direta a construção e comercialização de casas para trabalhadores (BONDUK,
1994).
A intervenção Estatal a partir do governo Getúlio Vargas, fazia parte de uma
estratégia de fortalecer a indústria brasileira através de um forte controle e
intervenção em todos os ramos da economia (BONDUK, 1994, p.2). As principais
medidas tomadas em relação a habitação popular durante o governo Vargas foram:
o decreto-lei do inquilinato, em 1942, que, congelando os aluguéis, passou a regulamentar as relações entre locadores e inquilinos, a criação das carteiras prediais dos Institutos de Aposentadoria e Previdência e da Fundação da Casa Popular, que deram início à produção estatal de moradias subsidiadas e, em parte, viabilizaram o financiamento da promoção imobiliária, e o Decreto-Lei n.° 58, que regulamentou a venda de lotes urbanos a prestações (BONDUK,1994, p. 2).
De acordo com Nabil Bonduk (1994) com os recursos reunidos através dos
Institutos de Aposentadoria e Previdência (IAPs) e da Fundação da Casa Popular
(FCP) foi possível aumentar a produção de habitação por parte do Estado, embora
segundo Bonduk, a função de edificação de moradias fosse secundária para os
IAPsque tinha como prioridade o pagamento de aposentadorias. Foram construídos
muitos conjuntos habitacionais,o setor privado gradativamente deixou de investir em
produção de casas para aluguel por conta de suas perdas com a lei do inquilinato
então passou a considerar importante o aumento da presença estatal na atividade
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de produção de habitações para o ramo da construção civil, pois isso lhe garantia
recursos.
Conforme Nabil Bonduk (1994) o congelamento dos alugueis, com a lei do
inquilinato, contribuiu para aumentar a crise habitacional do Brasil, o setor privado da
construção civil estava fragilizado e a produção da casa própria neste período
passou a ser responsabilidade dos trabalhadores, por conta disso aumentou o
número de autoconstruções ou auto empreendimento nas principais cidades
brasileiras que passavam por intenso processo de urbanização e acelerado aumento
da população.
O governo militar que tomou o poder em 1964, tem como proposta a
implementação de um amplo projeto de planejamento urbano, cria as agências de
gestão dos projetos de intervenção para cada setor: para o setor de saneamento e
habitação criou o Banco Nacional de habitação-BNH, para o de transporte a
Empresa Brasileira de Transportes Urbanos-EBTU, para o planejamento criou o
Serviço Federal de Habitação e Urbanismo-Serfhau (OLIVEIRA,2000).
Em 21 de agosto de 1964 foi criada a lei 4380 que possibilitou o surgimento
do Sistema Financeiro da Habitação, do BNH, das Companhias de Habitação
Popular (COHABs), das Cooperativas Habitacionais e das Sociedades de Crédito
Imobiliário, muitas políticas de planejamento urbano foram criadas, mas a falta de
coordenação e integração entre os órgãos ou agências de planejamento urbano,
acabou por minar suas potencialidades (Fundação Cultural de Curitiba, 2006).
Conforme Nabil Bonduk, em seu texto: Política habitacional e inclusão social
no Brasil: revisão histórica e novas perspectivas no governo Lula, a importância do
BNH está no fato de que no período em que vigorou foi o único em que realmente
aconteceu uma Política Nacional de Habitação. O autor explica que os recursos do
BNH eram gerados pela criação do Fundo de garantia por tempo de Serviço - FGTS
que era complementado pela poupança voluntária que formava o Sistema brasileiro
de Poupança e Empréstimo-SBPE, dessa forma estruturou-se um sistema de
financiamento de produção de habitaçãocom abrangência nacional que obteve
resultados importantes porém não teve grande impacto em relação as necessidades
habitacionais do Brasil como percebe-se a seguir:
Assim, não foi por acaso que os resultados, do ponto de vista quantitativo da ação desenvolvida por este sistema, foram muito expressivos: nos vinte e dois anos de funcionamento do BNH, o Sistema Financeiro da Habitação
23
financiou a construção de 4,3 milhões de unidades novas, das quais 2,4 com recursos do FGTS, para o setor popular, e 1,9 milhões com recursos do SBPE, para o mercado de habitação para a classe média. (Disponível em:<www.usjt.br>).
Embora a produção habitacional tenha sido significativa, ela esteve muito aquém das necessidades geradas pelo acelerado processo de urbanização que ocorreu no Brasil, na segunda metade do século XX. Entre 1950 e 2000, a população urbana brasileira vivendo em cidades com mais de 20 mil habitantes cresceu de 11 milhões para 125 milhões. No período de funcionamento do BNH (1964-86), foram financiadas cerca de 25% das novas moradias construídas no país, porcentagem relevante, mas totalmente insuficiente para enfrentar o desafio da urbanização brasileira. (Disponível em:<www.usjt.br>).
De acordo com Nabil Bonduk a forma de gestão do sistema de
financiamento da produção de habitação, instalado com o BNH, cometeu alguns
equívocos causando a exclusão de grande parcela da população com menor renda,
podendo ser caracterizada como:
administração autoritária; inexistência de participação na concepção dos programas e projetos; falta de controle social na gestão dos recursos; adoção da casa própria como única forma de acesso à moradia; ausência de estratégias para incorporar a processos alternativos de produção da moradia, como a autoconstrução, nos programas públicos. (Disponível em:<www.usjt.br>).
Nabil Bonduk acrescenta que a estratégia adotada pelo BNH beneficiou o
setor privado da construção civil que passou a poder contar com um recurso estável
para financiamento da construção de habitações.
A população que se encontrava fora do sistema formal de trabalho ou que
tinham renda baixa, por exemplo de 0 a 3 salários mínimos, dificilmente conseguiam
se beneficiar desta política habitacional que conta com o FGTS como principal forma
de financiar a casa própria, a dificuldade em acessar este sistema contribuiu para o
processo de ocupação de áreas periféricas e em condições irregulares
experimentado nas principais cidades do país.
Lucio Kowarick em seu livro Escritos Urbanos trata das modalidades de
produção do espaço urbano e de suas contradições, parte da ideia de que no Brasil
as principais cidades são metrópoles do subdesenvolvimento industrializado. Suas
pesquisas têm como lócus de observação a cidade de São Paulo, trata das
condições de vida e de experiências vividas pela população urbana, que em sua
maioria é trabalhadora, mal remunerada, e sofre as consequências das contradições
urbanas.
Nesse particular, deve-se ressaltar que a principal fatia do investimento público tem sido, no caso de uma metrópole como São Paulo, dirigida para
24
áreas onde vivem e trabalham os grupos de renda média e alta, bem como para maximizar a realização do capital, gerando grande parte das assim chamadas condições gerais necessárias para o processo de acumulação se reproduzir em escala ampliada. Daí decorre o que tem sido normalmente designado pela expressão contradições urbanas, pois os investimentos públicos em bens de consumo coletivo têm sido tradicionalmente realizados em prejuízo da grande massa dos trabalhadores. (KOWARICK, 2000, p. 23 e 26)
Durante a década de 1970, principalmente nos últimos anos, os
trabalhadores das metrópoles começaram a se espalhar pelo território das cidades,
Lucio Kowarick diz que em São Paulo, assim como em outras metrópoles brasileiras,
os trabalhadores começaram a deixar de ocupar as áreas dos grandes centros fabris
e espalharam-se por vários pontos da capital originando o que chama de “padrão
periférico de ocupação do solo urbano” (KOWARICK, 2000, p.26).
Conforme Lucio Kowarick, a partir de 1959 o preço do metro quadrado de
terreno aumentou muito em São Paulo e essa é a principal razão da incidência de
moradores em favelas e cortiços ocorrido durante o final da década de 1970. Os
cortiços encontram-se prioritariamente nos centros das cidades, já as favelas em
áreas longe dos centros de comercio e ofertas de emprego, áreas próximas aos
limites do território da cidade. A esse processo de transição da população de menor
renda para as regiões periféricas dá-se o nome de periferização.
Os movimentos sociais por reforma urbana começaram a despontar já em
1960, durante o início do regime militar 1964 tiveram uma estagnação retornando na
década de 70, eram muitos grupos que reivindicavam melhorias urbanas, Lucio
Kowarick (2000) ao estudar os movimentos sociais vai fazer uma ligação entre as
lutas sociais travadas no mundo do trabalho e aquelas que acontecem no âmbito
dos bairros.
Conforme Nabil Bonduk, em seu texto Política habitacional e inclusão social
no Brasil: revisão histórica e novas perspectivas no governo Lula, na década de
1980 iniciou-se uma crise do modelo econômico vigente durante o regime militar que
gerou recessão, inflação, desemprego e queda dos níveis salariais, refletindo em
aumento da inadimplência dos compradores das habitações construídas no período.
Em 1986 o BNH foi extinto e suas funções são passadas à Caixa Econômica
Federal-CEF que assumiu a condição de maior agente nacional de financiamento da
casa própria e de importante financiadora do desenvolvimento urbano, passando a
agente financeiro do SFH.
25
Após o fim do regime militar os movimentos sociais tiveram grande
importância durante as negociações para edição do documento da constituição
federal de 1988, a Assembleia Nacional Constituinte se configurou como um
importante espaço de disputa, a discussão sobre planejamento urbano se multiplicou
e com a contribuição dos diferentes grupos sociais, vários problemas relacionados a
cidade foram levantados.
A Constituição de 1988 tornou a habitação atribuição dos três níveis de
governo (federal, estadual e municipal). Os artigos 182 e 183 da constituição, que
fazem parte do capítulo II que trata da Política Urbana, a qual deve ser executada
pelo poder municipal, apresenta as normas para ações urbanísticas nos municípios
que devem ser acatadas em todas as ações, metas, programas e planos de
administração pública.
De acordo com Lucio Adauto Cardoso a política habitacional brasileira, após
a extinção do BNH, passou por um longo período sem dispor de aparato institucional
e de recursos consolidados que possibilitassem ações continuas e integradas,
deixou de existir uma política nacional de habitação, isso refletiu de forma prejudicial
nas COHABs que passaram por momentos de crise, a ação pública ficou a cargo
dos governos municipais(CARDOSO, 2011).De acordo com Nabil G. Bonduk, neste
contexto, experiências diversificadas com relação a habitação ocorreram por todo o
país:
Nesta fase, surgem, ao lado de intervenções tradicionais, programas que adotam pressupostos inovadores como desenvolvimento sustentável, diversidade de tipologias, estímulo a processos participativos e auto-gestionários, parceria com a sociedade organizada, reconhecimento da cidade real, projetos integrados e a articulação com a política urbana Esta postura diferenciava-se claramente do modelo que orientou a ação do BNH e com estes pressupostos emergem programas alternativos, como urbanização de favelas e assentamentos precários, construção de moradias novas por mutirão e autogestão, apoio à autoconstrução e intervenções em cortiços e em habitações nas áreas centrais.(Disponível em:<www.usjt.br>).
Emerge, assim, o embrião de uma nova postura de enfrentamento do problema habitacional adotada por gestões municipais de vanguarda, que se tornaram referencias nacionais para outros municípios e também para o próprio governo federal que, a partir de 1995, passa a ser administrado pelo Presidente Fernando Henrique Cardoso.(Disponível em:<www.usjt.br>).
Conforme Nabil G. Bonduk em 1996, já no governo de Fernando Henrrique
Cardoso (1995 a 2002), a Secretaria de Política Urbana passou a ser o agente
gestor do setor habitacional. Durante o governo FHC foram criados novos programas
habitacionais que se mantiveram até o início do governo Lula, a seguir:
26
Dentre os programas criados no governo FHC e que continuaram a existir no primeiro ano do governo Lula, incluiu-se, como principal alteração, a criação de programas de financiamento voltados ao beneficiário final, (Carta de Crédito, individual e associativa), que passou a absorver a maior parte dos recursos do FGTS. Além deste, criou um Programa voltado para o poder público, focado na urbanização de áreas de áreas precárias (Pró-Moradia), paralisado em 1998, quando se proibiu o financiamento para o setor público e um programa voltado para o setor privado (Apoio à Produção), que teve um desempenho pífio. Em 1999, foi criado o Programa de Arrendamento Residencial – PAR –, programa inovador voltado à produção de unidades novas para arrendamento que utiliza um mix de recursos formado pelo FGTS e recursos de origem fiscal. (Disponível em:<www.usjt.br>).
O Estatuto da Cidade, como é conhecida oficialmente a lei 10.257 de 10 de
Julho de 2001, regulamenta o capitulo dois da constituição federal que trata da
política urbana, seus principais conceitos são: planejamento democrático e
participativo que envolve movimentos populares e as três instâncias de governo que
devem explorar a função social da propriedade e da moradia.
O Estatuto da Cidade lei que regulamenta a política urbana, diz que os planos
diretores e planos locais são instrumentos de política urbana, portanto, é a partir
desta data que os planos diretores foram elaborados para a maioria das cidades
com mais de 20 mil habitantes.
O Ministério das Cidades de acordo com documento próprio foi criado em
2003, conforme Nabil G. Bonduk esta foi uma das primeiras ações do governo Lula
no sentido de reestruturar uma política habitacional de forma articulada entre os três
níveis de governo.Representa o reconhecimento de que os desafios urbanos do país
precisam ser enfrentados como política de Estado, se configura como início do
processo de reconstrução de uma Política Nacional de Habitação-PNH.
Nos anos seguintes à criação do Ministério das Cidades foi aprovada uma
nova Política Nacional de Habitação e implementada a lei 11.124/05 que criou o
Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social-FNHIS e o Sistema Nacional de
Habitação de Interesse Social-SNHIS, o Plano Nacional de habitação-PlanHab é, por
sua vez, instrumento da PNH no processo de planejamento habitacional do Brasil
para o enfrentamento das necessidades habitacionais (www.cidades.gov.br).
Vários estudos foram contratados pela Secretária Nacional de Habitação do
Ministério das Cidades com o objetivo de conhecer melhor os problemas e desafios
habitacionais do país, um deles é sobre o déficit habitacional brasileiro, elaborado
pela Fundação João Pinheiro-FJP.
27
Faz parte dos objetivos gerais do PlanHab garantir o acesso à terra
urbanizada, legalizada e bem localizada para a provisão de Habitação de Interesse
Social-HIS (unidades prontas ou lotes) na escala exigida pelas metas deste plano e
regularizar os assentamentos informais, garantindo a permanência dos moradores
de baixa renda.
Para alcançar estes objetivos uma das estratégias adotadas é dimensionar a
terra necessária para a produção de HIS e integrar a regularização fundiária nos
Planos Locais de Habitação de Interesse Social.
Para garantir uma oferta de terra compatível com sua demanda cada
município deve dimensionar a quantidade necessária para atender à demanda por
HIS, esta quantificação deve ser calculada na elaboração do PLHIS e estar
separada por faixa de renda.
O PLHIS, documento que foi criado para estabelecer quais as principais
necessidades da parcela da população que é mais atingida pela situação de déficit
habitacional e dar apontamentos de como essas necessidades podem ser
amparadas, através da política de habitação, é utilizado pelo PlanHab como um dos
indicadores do Índice de Capacidade Institucional e Gestão Urbana dos municípios e
condição obrigatória para a adesão ao SNHIS.
Para recorrer ao FNHIS os municípios devem apresentar seus Planos Locais
de Habitação de Interesse social ao Sistema Nacional de Habitação de Interesse
Social, para então receberem o repasse de recursos financeiros e executarem seus
planos.
Com a crise econômica internacional que se intensificou em 2008, muitas
decisões políticas visavam amparar a economia, entra em cena então o Programa
Minha Casa Minha Vida-PMCMV implantado em 2009, que visavam impulsionar a
economia através do setor da construção civil (CARDOSO, 2011)
Adalto Lucio Cardoso diz que o modelo adotado pelo PMCMV, onde os
empreendimentos são projetados e construídos pelo setor privado da construção
civil, tende a promover a periferização das intervenções habitacionais na cidade,
pois a oferta de terra urbanizada, nos municípios com maior centralidade é
relativamente baixa então os projetos voltados para a população com baixa renda
são construídos em regiões mais afastadas do centro da cidade, e em muitos casos
nas regiões metropolitanas das capitais federais, onde o preço da terra é menor.
28
A este fator soma-se a ausência de políticas de controle da especulação
imobiliária e do cumprimento da função social da cidade, que deve proporcionar e
facilitar o acesso de todos os moradores da cidade a todos os espaços e serviços da
mesma (CARDOSO, 2011)
A presença, cada vez mais institucionalizada do setor privado da economia
na construção e financiamento de unidades habitacionais,em que há garantia prévia
de recuperação do investimento pelas empresas (através da CEF) faz com que o
interesse do mercado tenha um peso muito maior na execução dos projetos, e que a
política de habitação reafirme a sua dupla função – mercado e social – indicando a
especificidade e as limitações de uma política de interesse social que inclua os
segmentos mais pobres da sociedade brasileira.
29
Capitulo III - O desenvolvimento urbano e a política de habitação de Curitiba
O processo de urbanização de Curitiba acompanha o cenário nacional, a
cidade recebeu um grande contingente de imigrantes Estrangeiros no final do século
XIX e posteriormente nacionais a partir da década de 1950. Embora em escala
menor do que o das metrópoles nacionais, Curitiba viveu, ao longo da segunda
metade do século XX, os processos de exclusão social e de periferização tão bem
apontado por Kowarik.
Em 1970todo o perímetro urbano estava ocupado, sendo que a partir de
1975, as últimas áreas, ainda rurais, foram totalmente loteadas e ocupadas, e
posteriormente as áreas limítrofes, nos municípios da região metropolitana, onde o
preço da terra era mais acessível, iniciando o processo de conurbação. Em 1980 o
modelo de ocupação periférica já havia se consolidado em Curitiba. (PMHIS Curitiba,
2000). Aqui, como em muitas cidades brasileiras, o déficit habitacional é decorrente
do processo de expansão da cidade e da consequente favelização.
Apesar de Curitiba seguir o padrão de urbanização brasileiro, tem como
característica a experiência precoce de planejamento urbano da cidade que remonta
ao ano de 1942, quando Alfred Agache propôs o primeiro plano para a cidade, como
lê-se em Dennison de Oliveira:
Pensava-se a cidade como um conjunto arquitetônico que deveria atender a um certo número de funções essenciais como trabalho, habitação, e circulação. Caberia ao urbanista dividir a cidade em áreas ou regiões funcionais, nas quais esses espaços se especializariam em algumas das funções citadas (OLIVEIRA, 2000, p. 74)
A partir desta concepção de cidade planejada Curitiba foi dividida em zonas
funcionais: um centro comercial (centro tradicional), um centro administrativo (centro
cívico), uma cidade universitária (centro politécnico), um setor militar (Bacacheri), um
centro industrial (Capanema e Rebolças) e um centro de abastecimento (onde hoje é
o Mercado Municipal). (OLIVEIRA, 2000).
Porém o intenso crescimento da cidade nos anos seguintes ao fim da
segunda guerra mundial e do Estado Novo, somado às dificuldades econômicas de
implantação de um projeto que visava uma remodelação urbana, acabou por
inviabilizar a implementação do plano em sua totalidade.
Este plano demorou a ser implantado e logo ficou obsoleto, então foi aberta
uma concorrência nacional entre empresas de arquitetura e urbanismo para uma
seleção do futuro plano diretor da capital, a empresa vencedora foi a Serete
30
Engenharia S. A., a qual delineou um plano preliminar que, depois de intensos
debates entre as elites econômicas e intelectuais de Curitiba, foi transformado em lei
pela Câmara em 1966, (OLIVEIRA,2000), este plano foi colocado em execução em
1971.
A Assessoria de Pesquisa e Planejamento Urbano de Curitiba-APPUC foi
criada durante o Seminário Curitiba de Amanhã promovido pela prefeitura de
Curitiba para apresentar à população da cidade, o Plano Preliminar de Urbanismo de
Curitiba, visando a implementação e aperfeiçoamento do mesmo.(Fundação Cultural
de Curitiba, 2006)
O Plano preliminar aprovado pela Lei nº 2.828, de 31 de julho de 1965, seria
iniciado, como já foi dito, como Plano Diretor de Curitiba somente no ano posterior
com a Lei nº. 2828 de 10 de agosto de 1966. Ainda no ano de 1965 a APPUC foi
transformada em Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano de Curitiba-IPPUC e
passou a supervisionar e detalhar a implantação do Plano Diretor de Urbanismo.
(Fundação Cultural de Curitiba, 2006)
O planejamento da expansão da cidade, no Plano Diretor de 1966, mudou
da forma radial para a linear, adotou-se a concepção de que a cidade deveria
crescer ao longo de vias lineares de circulação, que foram denominadas de eixos
estruturais, por este motivo idealizou-se que o desenvolvimento deveria ser
planejado a partir desses eixos.
A definição dos eixos estruturais levou em consideração padrões históricos
de crescimento da cidade, o primeiro eixo definido foi no sentido Norte-Sul,
posteriormente outro no sentido Leste-Oeste e por fim um no sentido sudeste que é
a avenida Marechal Floriano. (OLIVEIRA, 2000)
Os esforços dos governantes de Curitiba em planejar a cidade visavam
controlar seu crescimento e formar novas áreas a serem ocupadas, porem muitas
dessas áreas ficavam longe dos núcleos de atividade empresarial e comercial, essa
distância seria remediada com a reforma dos transportes, prevista no plano diretor
(1966), que iria agilizar a circulação da população permitindo seu acesso a várias
áreas da cidade.
No Plano Diretor as principais medidas eram melhorar o sistema viário; com
prioridade para o transporte coletivo, ampliar as áreas verdes; em virtude de uma
31
preocupação ambiental; desafogar o centro tradicional, desenvolvimento e rápido
acesso à Cidade Industrial de Curitiba (CIC) (OLIVEIRA, 2000).
No texto de Dennisom de Oliveira verifica-se que a questão do déficit
habitacional não é tão presente no plano diretor, o autor relata que um observador
revelava que “a despeito do déficit habitacional verificado em 1985, nada menos que
metade das terras disponíveis para a construção de moradias de Curitiba estavam
ociosas” (OLIVEIRA, p.180, 2000) este autor em outro momento do texto aponta
uma possível resposta a isso, o fato de os planos diretores não estarem inclinados a
contemplar a economia informal:
O que se quer dizer com isso é que tais planos não são compatíveis nem compatibilizáveis com os setores informais da economia: comércio ilegal, transportes coletivos “piratas” e, principalmente os loteamentos clandestinos. Numa palavra os planos não se dirigem à cidade “real” mas sim à cidade “legal” (OLIVEIRA, 2000, p. 113 a 114)
Aline Figueiredo Albuquerque em sua dissertação de mestrado, apresentada
em 2007, cursado na Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de
São Paulo faz uma análise do discurso que propaga Curitiba como “cidade modelo”
e mostra que a questão habitacional é uma lacuna neste discurso, pois como diz a
autora da dissertação, entre os elementos frequentemente alçados por este discurso
não aparecia nenhuma pratica ou intervenção concluída no campo da habitação.
(ALBUQUERQUE, 2007).
De acordo com relatório elaborado pelo IPARDES em 2009, nas décadas de
70 e 80 o Plano Diretor não contemplava a questão da habitação para população de
baixa renda, porém esta população compõe, desde esta época, o principal
contingente de habitações precárias na cidade de Curitiba.
O fato de o acesso à moradia pela população de baixa renda não ter sido contemplado nos planos vigentes levou a um novo enfoque de tratamento do problema. Essa trajetória ainda não totalmente realizada procura integrar os assentamentos precários à dinâmica da cidade. A visão de que a propriedade urbana deve cumprir uma função social foi contemplada na Constituição de 1988, o que viabilizou uma série de instrumentos jurídicos que permitiram novas ações sobre a problemática dos assentamentos precários. (IPARDES, 2009, p. 21)
A intervenção pública municipal no setor de habitação acontece por meio de
dois órgãos o Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano de Curitiba que faz
levantamento e analisa as necessidades habitacionais da cidade; e a Companhia de
Habitação Popular de Curitiba-COHAB-CT.
32
A COHAB-CT de Curitiba foi criada pela Lei Municipal nº 1545 de 29 de abril
de 1965 para iniciar o processo de atender as necessidades de moradia da
crescente população da cidade, esta instituição é uma sociedade anônima de
economia mista, tendo como acionista majoritária a Prefeitura Municipal de Curitiba,
vinculada ao Sistema Financeiro de Habitação e sendo seu objetivo o planejamento,
a execução e a comercialização de unidades habitacionais para famílias de baixa
renda.
As ações da COHAB-CT visavam contribuir para o processo de
desfavelamento. No entanto há um crescimento populacional que não cabe a
COHAB-CT administrar: no começo dos anos 60 haviam 350 mil habitantes na
cidade de Curitiba que despontava como o nono maior aglomerado populacional
brasileiro, em 1970 chega a alcançar mais de 500 mil habitantes, começa a faltar
áreas próprias para habitação. A partir desta data a COHAB-CT passa também a
construir prédios, ao invés de unicamente casas. (Boletim Casa Romário Martins.
COHAB-CT, 2006).
Quando o BNH foi extinto a construção e financiamento de unidades
habitacionais passou por uma crise que atingiu todas as cidades brasileiras. A
citação a seguir mostra que está crise atingiu também a cidade de Curitiba:
A crise que abateu o sistema de financiamento de construção de conjuntos habitacionais para a população de baixa renda fez com que a administração pública mudasse a estratégia para a oferta de lotes urbanizados, com infraestrutura de água, luz, revestimento primário das vias e drenagem, com metragem de 160m² (IPARDES, 2009, p.23)
Conforme relatório do IPARDES as principais ações nesse sentido foram a
formação do Bairro Novo, na região do Sítio Cercado, e o Campo de Santana, no
Tatuquara, que beneficiou 22 mil famílias.
Outra mudança no perfil dos projetos habitacionais da COHAB-CT foi que
esta deixa de ser um órgão que realocava populações presentes em favelas para os
conjuntos habitacionais os quais projetava e construía, e passou a fazer o papel de
instrumento pelo qual as populações de baixa renda poderiam viabilizar a aquisição
de suas moradias, porém as famílias com renda abaixo de três salários mínimos
encontram mais dificuldades em arcar com as despesas de um financiamento.
Assim a COHAB altera seu foco, da resolução pura e simples, em que funcionava como ferramenta de desfavelamento, para a posição de instrumento pelo qual as populações de baixa renda, por iniciativa própria, poderiam viabilizar a aquisição de suas moradias. Tanto as áreas desocupadas dos conjuntos já prontos, como aquelas que passassem a ser
33
construídas, passariam a ser disponibilizadas a pleiteantes com renda comprovada, capazes de arcar com as responsabilidades advindas da propriedade de uma casa (Fundação Cultural de Curitiba, 2006, p. 18)
Com a diminuição dos mecanismos de financiamento e subsídio à construção de moradias para a população de baixa renda, ocorreu um encarecimento dos imóveis produzidos pela COHAB-CT, tornando acessível esses imóveis apenas à população com renda acima de três salários mínimos (Apud, IPPUC, 2007)
Todas essas mudanças na política de habitação contribuíram para o
acelerado crescimento dos assentamentos precários em Curitiba, localizados
principalmente às margens da cidade e que se espalharam pela região
metropolitana, na década de 90 algumas medidas foram tomadas para minimizar a
crise da habitação no município.
Curitiba, desde o início da década de 1990, já dispunha de legislação que regulamentava o espaço urbano, a qual posteriormente foi incorporada ao Estatuto da Cidade. (...) A questão do uso do solo urbano tornou-se matéria de diversas leis, o que evidencia a preocupação com a função social da propriedade urbana e sua implementação no planejamento da cidade. No final da década de 1990, o município de Curitiba cria o Grupo de Análise e Avaliação de Loteamento de Interesse Social, com o objetivo de agilizar e definir a aprovação de loteamentos em áreas de ocupação consolidada. (IPARDES, 2009, p 22)
A partir de 2004, o município de Curitiba começa a se preocupar com a
adequação do Plano Diretor ao Estatuto da Cidade então são criados os setores
especiais, programas de regularização de áreas ocupadas já consolidadas, seguindo
os parâmetros para preservação ambiental. “Fruto dessa adequação foi a
elaboração em 2007 do Plano Municipal de Regularização Fundiária em Áreas de
Preservação Permanente, que enfocou o problema a partir da legislação ambiental”
(IPARDES, 2009)
A resposta ao problema das ocupações de áreas públicas e privadas continuou sendo a construção de conjuntos habitacionais, mas também uma política de aprovação de loteamentos. Em 1983, foi iniciado o Programa PROLOCAR – Plano dos Mil Lotes, que assentou a população de assentamentos precários em áreas da administração pública direta e indireta, principalmente da Cidade Industrial de Curitiba (CIC) e da Urbanização de Curitiba S.A. (URBS). Esse programa beneficiou cerca de 1.300 famílias com a entrega do título real de uso. (IPARDES, 2009, p. 23)
A realidade habitacional de Curitiba não fugiu ao padrão de produção do
espaço brasileiro, a periferização e favelização da população de baixa renda são
características que persistem e podem ser observadas em muitos estudos, a lógica
34
de urbanização da cidade presente no plano diretor acaba privilegiando interesses
econômicos em detrimento dos interesses sociais2.
3.1 A política de habitação de interesse social no contexto do desenvolvimento
urbano.
O termo habitação de interesse social começou a ser utilizado de forma
constitucional a partir do momento que na constituição federal de 1988 esta
expressão aparece como princípio. No título VII Da ordem econômica financeira,
capitulo II Da Política Urbana, artigo 182 da constituição diz que:
A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.
(http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado.htm, acessado em 20 de janeiro de 2014)
Também na Constituição federal, título II Dos direitos e garantias
Fundamentais, capítulo II Dos direitos sociais, artigo 6º encontramos o seguinte
texto:
São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 64, de 2010) (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado.htm acessado em 20 de Janeiro de 2014)
A habitação desempenha três funções diversas: social, ambiental e
econômica. Como função social, tem de abrigar a família e é um dos fatores do seu
desenvolvimento. Segundo Abiko (1995), a habitação passa a ser o espaço ocupado
antes e após as jornadas de trabalho, acomodando as tarefas primárias de
alimentação, descanso, atividades fisiológicas e convívio social. Assim, entende-se
que a habitação deve atender os princípios básicos de habitabilidade, segurança e
salubridade.
Na função ambiental, a inserção no ambiente urbano é fundamental para
que estejam assegurados os princípios básicos de infraestrutura, saúde, educação,
transportes, trabalho, lazer etc. Além de ser o cenário das tarefas domésticas, a
2 A respeito da lógica de urbanização de Curitiba ler: Oliveira, Dennison de. Curitiba e o mito da cidade modelo/ Dennison de Oliveira. – Curitiba: Ed. Da UFPR, 2000. SOUZA. Nelson Rosário. Planejamento urbano em Curitiba: Saber técnico, classificação odos citadinos e partilha da cidade. Ver. Sociologia e Política, Curitiba, 16, p. 107 a 122, junho de 2001.
35
habitação é o espaço no qual muitas vezes ocorrem, em determinadas situações,
atividades de trabalho, como pequenos negócios (ABIKO, 1995).
Já a função econômica identificamos pelo fato de que sua produção oferece
novas oportunidades de geração de emprego e renda, mobiliza vários setores da
economia local e influencia os mercados imobiliários e de bens e serviços.
A habitação é um bem de consumo bastante durável, que como já foi dito,
exerce várias funções importantes na sociedade capitalista e é o único bem ao qual
se agrega valor com o passar do tempo.
O termo habitação de interesse social (HIS) define moradia destinada à
população de baixa renda, mais especificamente àquela camada da população que
tem renda familiar de 0 a 3 salários mínimos. A nomenclatura “interesse social” já
aparecia em muitos programas para a faixa de menor renda do extinto Banco
Nacional de Habitação, porém com o princípio da função social do uso do solo
previsto na constituição federal de 1988, este termo passou a ser utilizado
constitucionalmente.
Podemos dizer que habitação de interesse social é aquela moradia
financiada por meio de programas do governo federal, destinada a parcela da
população que tem baixa renda familiar, portanto não tem condições de pagar o
valor do mercado imobiliário, e pode também relacionar-se a outros aspectos, como
situações de risco, preservação ambiental ou cultural.
Para atender suas funções sociais a habitação deve ser concebida
amplamente, além de garantir abrigo e segurança deve também propiciar acesso as
atividades desenvolvidas no âmbito urbano que atendam às necessidades coletivas
de abastecimento de água, coleta de esgotos, distribuição de energia elétrica,
transporte coletivo, e também, às instalações destinadas às atividades relacionadas
com educação, saúde, lazer, etc. que compreendem as condições de habitabilidade.
É interessante acrescentar a esta ideia de habitação de interesse social a
tese desenvolvida por Henri Lefebvre acerca do direito à cidade, pois este autor diz
que duas questões são urgentes para que a sociedade urbana possa ser
problematizada, as questões da moradia e do habitat, segundo o autor esses dois
problemas foram colocados pelo crescimento econômico e pela produção industrial
com um incremento sem desenvolvimento social. (LEFEBVRE,1969)
36
Conforme Henri Lefebvre a realização da sociedade urbana exige uma
planificação orientada para as necessidades sociais, para esta realização é
necessário um programa político de reforma urbana, que na opinião do autor tem um
caráter revolucionário.
Ao discorrer sobre o processo de industrialização e urbanização Henri
Lefebvre diz que a classe operária sofre as consequências da explosão das antigas
cidades, ela é vítima de uma segregação, que se configura em uma estratégia de
classe que os expulsa dos centros urbanos e da própria cidade, portanto uma
integração que não contemple a classe operária não tem sentido, pois assim a
desintegração continuará. Henri Lefebvre afirma que a classe operária é a única
capaz de conferir um caráter social ao planejamento da cidade, dando relevância as
organizações de movimentos sociais. (LEFEBVRE, 1969).
Manuel Castells entende segregação como a expressão da lógica da
produção capitalista no espaço urbano, para ele existe uma classificação da
população em função da posição social que cada pessoa ocupa e o local de moradia
está relacionada a esta classificação.
A distribuição dos locais residenciais segue as leis gerais da distribuição dos produtos e, por conseguinte, opera os reagrupamentos em função da capa-cidade social dos indivíduos, isto é, no sistema capitalista, em função de suas rendas, de seus status profissionais, de nível de instrução, de filiação étnica, da fase do ciclo de vida, etc. (CASTELLS, 1983, p.210).
Para Henri Lefebvre a segregação acontece de três formas diferentes, que
podem ocorrer simultaneamente ou não, uma delas acontece de forma espontânea,
quando por conta da renda ou de ideologia uma pessoa passa a morar em
determinado local, outra de forma voluntária, quando existe uma vontade por parte
das pessoas em situar espaços separados e a outra é quando a segregação
acontece de forma programada, planejada com uma intenção especifica.
Segundo Henri Lefebvre à sociedade capitalista incide a miséria do habitat,
da qual todas as classes sofrem, em meio esta situação o autor ressalta que alguns
direitos abrem caminho, o direito ao trabalho, à educação, à saúde, à habitação, aos
lazeres à vida (LEFEBVRE, 1969), conhecidos como direitos sociais3.
3 Conforme T. H. Marshall, o direito civil “é composto por elementos necessários a liberdade individual- liberdade de ir e vir, liberdade de imprensa, pensamento e fé, o direito à propriedade e de concluir contratos válidos. (...) O direito político diz respeito ao direito de participar do exercício do poder político (...) O social se refere a tudo que vai desde o direito a um mínimo de bem estar econômico e segurança ao direito de participar, por completo, na herança social.” (Marshall, 1967)
37
E Henri Lefebvre cria o conceito de direito à cidade que segundo ele é “o
direito à vida urbana, à centralidade renovada, aos locais de encontro e de trocas,
aos ritmos de vida urbana e empregos do tempo que permitem o uso pleno e inteiro
desses momentos e locais”. (LEFEBVRE, 1969,p. 131).
A dificuldade de acesso à terra é fator determinante da carência de habitação
vivida pela população brasileira, os altos preços do solo urbanizado promovem a
segregação populacional por classe de renda. A busca por um aumento do acesso à
terra, principalmente para a habitação, tem como protagonista os movimentos
sociais.
A luta popular por acesso à habitação de qualidade vem deixando marcas
expressivas no caminho que a política habitacional brasileira vem tomando,
principalmente a partir da década de 1970, a aprovação da Lei 10.257/2001 é um
dos resultados desta ação.
No entanto o que se verifica na realidade do processo de produção do
espaço urbano brasileiro é que historicamente a periferização da população com
menor renda prevalece e que o índice do déficit habitacional do país teve baixa
redução como mostra a nota técnica elaborada pelo Ipea (Instituto de Pesquisa
Econômica Aplicada) a partir da PNAD 2007-2012 coletada pelo IBEGE:
Entre os anos de 2007 e 2012 (Tabela 1), houve redução sistemática do indicador do déficit habitacional, que passou de 5,59 milhões de domicílios em 2007 para 5,24 milhões de domicílios em 2012. Esta redução ocorreu ao mesmo tempo em que houve incremento do número total de domicílios. (Ipea. Estimativas do Déficit Habitacional brasileiro (PNAD 2007-2012).
A partir da citação acima podemos ver que num período de cinco anos a
redução no déficit habitacional foi de apenas 0,35 percentual, ou seja a redução não
chega a um por cento do total de domicílios que se encontram em situação de déficit
habitacional no Brasil. Na Região Metropolitana de Curitiba o déficit habitacional
também é bastante alto e teve pequena diminuição ainda que tenha sofrido redução
maior que a do país apresentando queda de 1,6 % comparando –se os anos de
2007 e 2012
Diante desta problemática urbana, o governo federal vem desenvolvendo uma
política de habitação de interesse social para ser implementada através das
municipalidades. Neste contexto é colocado para os municípios alguns
condicionantes para a adesão ao sistema nacional de habitação conforme texto de
VASCOCELOS (2013):
38
Para ter acesso ao sistema os municípios se comprometem a partir de um termo de adesão a cumprir com alguns condicionantes, a saber: a) elaborar o Plano Local de Habitação de Interesse Social (PLHIS), b) criar o Fundo Municipal de Habitação de Interesse Social (FMHIS) de natureza contábil e específica para habitação de interesse social e c) criar o Conselho Gestor com representação dos segmentos da sociedade o qual tem a competência de gerir o fundo e elaborar o plano local. (VASCONCELOS. 2013, p.8).
O Município de Curitiba fez sua adesão ao SNHIS em 2007e elaborou seu
plano local intitulado Plano Municipal de Habitação de Interesse Social que será
analisado no próximo capítulo no ano de 2008.
39
Capitulo IV - O PLHIS de Curitiba: análises e perspectivas
O Plano Municipal de Habitação de Interesse Social elaborado em 2008 foi
estruturado a partir de um diagnóstico que traz características regionais, geográficas,
em relação ao relevo, ao meio ambiente, e características sociais ligadas à
habitação, aos condicionantes legais e normativos e ao déficit habitacional de
Curitiba.
O PMHIS apresenta quais são as necessidades habitacionais da cidade,
simula quais as necessidades habitacionais para atendimento das demandas
detectadas, faz um levantamento das disponibilidades de terra no município para a
produção habitacional, expõe quais são os recursos investidos em habitação de
interesse social no município e as linhas programáticas de ação a partir deste estudo
sobre a cidade.
O principal meio de recursos financeiros para a política de habitação de
interesse social em Curitiba é o Fundo Municipal de Habitação de Interesse Social
que reúne recursos repassados do Governo Federal através do SNHIS aos Estados,
Municípios e Distrito Federal. (PMHIS, 2008).
A COHAB-CT é uma empresa de economia mista, criada na década de 60,
inicialmente para executar política de habitação no conjunto metropolitano de
Curitiba, entretanto, sua atuação restringiu-se apenas ao município de Curitiba,
portanto, a COHAB-CT desde de seu início esteve vinculada a cidade de Curitiba,
concentrando os recursos da PNH nesta cidade. Conforme texto a seguir:
A COHAB-CURITIBA apesar de suas atribuições como empresa de economia mista, sempre foi vista interna e externamente como o braço executor da Política de Habitação de Interesse Social do Município de Curitiba, desenvolvendo dentro da Administração Pública um papel relevante na prestação de serviços, essencial à comunidade, representando ela própria o Poder Público Municipal, e para todos os efeitos, sempre foi considerada parte integrante da própria Administração Pública Direta do município, com status de secretaria, separada do corpo mãe por uma divisão meramente operacional. (PMHIS, 2008, p.130 e 131)
Desta forma a COHAB-CT estava habilitada a captar os recursos para
regularização fundiária, urbanização e para construção de novas unidades
habitacionais destinadas aos inscritos em seu cadastro, mas no contexto atual da
política de habitação estabelecido pelo governo federal esta forma de atuação não
se sustenta, pois, como foi dito o repasse deve ser feito ao município o qual deve
eleger uma secretária para exercer o papel de gestão estratégica da política
habitacional, porém conforme o PMHIS nenhuma secretária municipal está apta a
40
essa missão, então a COHAB-CT assume a função de executar a Política Municipal
de Habitação de Interesse Social. (PMHIS, 2008)
A lei 12816 de 01 de Julho de 2008 institui o FMHIS que é regulamentado
pelo decreto nº 1.094/2008 que diz que a finalidade do FMHIS é apoiar e suportar
financeiramente o Programa Municipal de Habitação de Interesse Social, este fundo
funciona vinculado à Secretaria de Obras Públicas e a gestão de seus recursos é
orientada pelo conselho gestor que tem caráter deliberativo e é composto de forma
paritária pela Secretaria Municipal de Obras Públicas, Secretaria Municipal de
finanças, COHAB, IPPUC, Câmara Municipal, setor privado da construção civil e
dois representantes dos movimentos populares.
Os representantes do poder executivo são indicados por seus respectivos
órgãos, os do setor privado da construção civil pelo Sindicato da Construção Civil do
Paraná (SINDUSCON/PR) e os representantes dos movimentos populares eleitos
pelas entidades populares ligadas às questões habitacionais. (PREFEITURA
MUNICIPAL DE CURITIBA, 2008).
O conselho gestor tem caráter deliberativo, ou seja, com base em
diagnóstico das necessidades habitacionais do município o conselho deve ponderar
e decidir as normas para o funcionamento da política de habitação de interesse
social. São competências do Conselho Gestor:
Fixar diretrizes e prioridades na alocação de recursos do FMHIS; aprovar os projetos de alocação de recursos do FMHIS; estabelecer política de subsídios para acesso à moradia, definir critérios para concessão dos benefícios; definir condições de empréstimo e financiamentos; acompanhar, controlar, avaliar e auditar a execução dos programas habitacionais; dirimir dúvidas quanto à aplicação das normas regulamentares; aprovar as contas do FMHIS; propor audiências públicas; fixar a remuneração do agente executor do FMHIS; elaborar o regimento interno. (Prefeitura de Curitiba, 2008) Conforme a lei 12816/2008 à COHAB compete exercer gestão operacional do FMHIS e proporcionar condições para o funcionamento do conselho gestor, fornecendo suporte técnico, administrativo, recursos humanos e financeiros correspondentes. (Prefeitura Municipal de Curitiba, 2008)
A COHAB–CT é responsável pela coordenação e execução das atividades
deliberadas pelo conselho, além de organizar proposta orçamentária e a
contabilidade do FMHIS4; executar os programas e ações presentes no PMHIS;
4 “Compõem os recursos do FMHIS: capital orçamentário próprio; outros fundos ou programas que
vierem a ser incorporados ao FMHIS; captação de recursos estaduais, federais ou internacionais; prestações de mutuários; venda de imóveis do seu patrimônio; venda ou transferência de potencial construtivo; bens imóveis recebidos pelo município, através de dação em pagamento ou doação;
41
velar pela efetividade da aplicação dos recursos captados e comercializar as
unidades habitacionais produzidas.
4.1- Diagnóstico do déficit habitacional utilizado no PMHIS para planejamento
da produção de HIS.
O PMHIS busca “dimensionar e delimitar espacialmente as carências
habitacionais da cidade de Curitiba”. (PMHIS, 2008). Para tanto faz uma síntese da
evolução das necessidades habitacionais no Brasil e regiões metropolitanas entre
1991 e 2005, com base nos estudos da Fundação João Pinheiro-FJP sobre o déficit
habitacional brasileiro, e situa o déficit habitacional de Curitiba, baseando-se em
dados preconizados em estudos de institutos de pesquisa e órgão públicos
municipais. Os dados apresentados seguir referem-se ao Município de Curitiba.
A análise da situação habitacional de Curitiba presente no PMHIS se baseia
no conceito de necessidades habitacionais elaborado pela Fundação João Pinheiro-
FJP que trabalha com dois segmentos: o déficit habitacional e a inadequação da
habitação5.
A metodologia adotada no PMHIS entende que o déficit quantitativo
corresponde à necessidade de reposição total de unidades habitacionais precárias e
ao atendimento da demanda sem provisão pelas condições atuais do mercado
habitacional,esta demanda é representada pelos inscritos na COHAB-CT6, que
quando o PMHIS foi escrito tinha 57.754 inscritos. (PMHIS, 2008).
doações de pessoas físicas ou jurídicas de direito público ou privado e organismos de cooperação
nacionais ou internacionais. [...]Estes recursos devem ser aplicados na aquisição, construção,
melhoria reforma e locação social, regularização fundiária, produção de lotes urbanizados, implantação de saneamento básico, infraestrutura e equipamentos urbanos, aquisição de materiais para construção, ampliação e reforma de moradias, recuperação ou produção de imóveis em áreas deterioradas, aquisição de terrenos, realização de estudos e pesquisas, capacitação dos beneficiários e agentes promotores, contratação de assistência técnica, concessão de subsídios e custear a cessão não onerosa por tempo determinado” (BRASIL, 2008). 5Como déficit habitacional entende-se a noção mais imediata e intuitiva de necessidade de construção de novas moradias para a solução de problemas sociais e específicos de habitação detectados em certo momento. A inadequação de moradias, por outro lado, reflete problemas na qualidade de vida dos moradores: não está relacionada ao dimensionamento do estoque de habitações e sim às suas especificidades internas. Seu dimensionamento visa ao delineamento de políticas complementares à construção de moradias, voltadas para a melhoria dos domicílios. (Fundação João Pinheiro, 20014) 6 A relação de inscritos na COHAB-CT na faixa 1 (de 0 a 3 salários mínimos) é de 48.571 registros e na faixa 2 (mais de 3 até 5salários mínimos) é de 30.165 registros em julho de 2014. Disponível em http://www.cohabct.com.br/fila/Paginas/Faixa.aspx?f=1.
42
A Fundação João Pinheiro que há muitos anos vem elaborando o conceito de
déficit habitacional quantitativo divide este índice em quatro componentes conforme
demonstrados no quadro 01, a seguir.
QUADRO 01. METODOLOGIA DE CÁLCULO DO DEFICIT FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO
ESPECIFICAÇÃO COMPONENTES
Déficit habitacional
(1) Habitações precárias
(1.1) Domicílios Rústicos
(1.2) Domicílios Improvisados
(2) Coabitação familiar
(2.1) Cômodos alugados, cedidos e próprios.
(2.2) Famílias conviventes secundárias com intenção de constituir
domicílio exclusivo
(3) Ônus excessivo com aluguel
(4) Adensamento excessivo de moradores em domicílios
alugados
FONTE: Fundação João Pinheiro, 2014.
Conforme o PMHIS a metodologia adotada para contabilizar o déficit
quantitativo entende que as situações de déficit habitacional, ou habitações
precárias, referem-se aos domicílios que não oferecem as condições básicas de
moradia e se decompõem nos seguintes componentes:
a) Domicílios improvisados - são locais utilizados como moradia tendo sido construídos com outra finalidade, denotando necessidade de novas habitações. Exemplos: caixas de papelão, vãos de pontes, carcaças de veículos; b) Cômodos alugados ou cedidos - famílias que moram em quartos, cômodos alugados ou cedidos, usando de forma comum áreas de acesso e equipamentos sanitários, com ausência de privacidade; c) Famílias conviventes familiar - mais de uma família composta por pelo menos duas pessoas (famílias conviventes secundárias) residindo no mesmo domicílio da família considerada “principal”; d) Domicílios Rústicos - são aqueles predominantemente “construídos” com material improvisado e devem ser repostos (reconstruídos), seja por que não apresentam paredes de alvenaria ou madeira aparelhada, seja por que representam desconforto e riscos físicos, de contaminação por doenças e insalubridade; e) Ônus excessivo com aluguel - consideram-se as famílias com renda familiar até 3 s.m., que comprometem 30% ou mais de sua renda com pagamento de aluguel (utilizado somente na metodologia da FJP, devido à dificuldade de obtenção deste dado, já que o Censo não formulou esta questão). (PMHIS, 2008, p. 146 e 147).
43
Com base no estudo do déficit habitacional da FJP apresentado em 2000, o
único que tem as informações a nível dos municípios quando o PMHIS foi escrito, o
número de domicílios particulares permanentes de Curitiba é de 470.964, desses
25.147 se encontram em situação de déficit habitacional o que representa 5,8% do
total de domicílios.
Para saber quantos domicílios devem ser construídos a partir de 2008 o
PMHIS faz uma estimativa do déficit com base em dados encontrados em estudos
feitos a nível local, porem utiliza estudos feitos também em 2000.
Assim como é verificável nos estudos sobre o déficit habitacional do Brasil
organizados pela FJP, a faixa de renda mais atingida por situação de déficit de
habitação, conforme estudos efetuados por Curitiba, é a de 0 a 3 s.m como pode ser
observado nas tabelas, 01 e 02, a seguir. A faixa de 0 a 3 s.m. corresponde a
58,46%, enquanto a faixa de 3 a 5s.m. é representada por 41,54% da população que
reside em domicílios com déficit habitacional.
TABELA 01. DOMICÍLIOS COM DÉFICIT POR CLASSE DE RENDA EM CURITIBA – 2000.
Até1 s.m. >1 até2 s.m. > 2 até 3 s.m. >3 até 5 s.m. > 5 s.m. TOTAL
6.027 5.137 3.538 4.663 5.781 25.146
FONTE: PMHIS, 2008. NOTA: Atlas habitacional do Paraná – IPARDES 2000
TABELA 02. PORCENTAGEM DO DEFICIT POR CLASSE DE RENDA EM CURITIBA- 2000
SALÁRIO QUANTIDADE PERCENTUAL
0 a 3 14.702 58,46%
>3 a 5 10.444 41,54%
TOTAL 25.146 100%
FONTE: A autora com base nos dados do IPARDES 2000
O estudo do IPPUC sobre o déficit habitacional municipal com base em
dados do censo IBGE (2000) desagregou dados referentes a alguns componentes
para os bairros de Curitiba.
Quanto aos domicílios improvisados, isto é, construídos para fins não residenciais e que servem de moradia, estes totalizam 1.018 e abrigam 2.962 habitantes. É o Bairro Cidade Industrial que possui o maior número de domicílios nesta condição - 121 unidades, seguido dos bairros: Tatuquara – 115, Sítio Cercado – 83 e Boqueirão – 51. Nos outros bairros a incidência é menor que 50 e em 9 bairros não há domicílios improvisados (Campo Comprido, Cascatinha, Caximba, Hugo Lange, São João, Seminário, Taboão, Tingui e Vila Izabel). (PMHIS, 2008, p. 154)
Em Curitiba os domicílios particulares permanentes tipo cômodo totalizam 1.132 unidades e 2.418 moradores. Destes 407 são alugados, 381 são
44
cedidos, e os demais 344 são próprios. (...) Os bairros que possuem o maior número de domicílios tipo cômodo são: Prado Velho – 128, Cajuru – 71, Boqueirão - 69, Uberaba – 69, Sítio Cercado - 65 e Pinheirinho – 62. Ainda existem 255 domicílios nesta condição, em área de aglomerados subnormais: destaca-se 64 cômodos no Prado Velho, 30 no Sítio Cercado, 28 no Pinheirinho e 26 no Parolin. (PMHIS, 2008, p. 156)
Áreas como o Pinheirinho, Boqueirão e Alto Boqueirão, Tatuquara, Cajuru, Guaíra, Abranches e Santa Cândida, todos com ocupação consolidada, apresentam proporções superiores a 7% de famílias sob condições de déficit habitacional. (PMHIS, 2008, p. 154)
Ainda conforme o PMHIS, as famílias conviventes, ou seja, de
características de coabitação, acumulam um total de 44.925 famílias que moram em
21.610 domicílios, com uma média de duas famílias por domicílios, o plano
acrescenta que nem todas as famílias conviventes têm problemas de espaço e
conforto onde moram e, portanto, não pretendem adquirir habitação unifamiliar.
Conforme constata o diagnóstico do PMHIS:
Do total de famílias, 10.269 (23 %) tem renda maior que 5 s.m., o que corresponde a 4.670 domicílios que podem ser retiradas do déficit porque, supostamente, residem em conjunto com a família principal por opção e não por necessidade. Isto se explica porque teoricamente possuem renda suficiente para alugar um imóvel ou conseguir um financiamento para moradia, e aparentemente não tem problemas de conforto ou espaço
insuficiente na moradia.(PMHIS, 2008, p. 156)
Para contagem dos domicílios rústicos foi utilizado a quantificação dos
reassentamentos necessários nas ocupações irregulares que, conforme os estudos
de institutos de pesquisa municipais, são:
domicílios situados em áreas de preservação permanente, sob linhas de alta tensão, faixas não edificáveis ao longo de rodovias e ferrovias, áreas alagadas, barrancos, áreas necessárias para o sistema viário, e aqueles que deverão ser reassentados em função do adensamento excessivo, dados estes mais próximos da realidade (PMHIS, 2008, p. 157).
Conforme o PMHIS de Curitiba essa metodologia permitiu contabilizar
13.136 domicílios localizados total ou parcialmente em Área de Proteção
Permanente-APP ao longo dos rios e 12.369 domicílios em outras condições de
risco como faixa de rodovias, alta tensão, margem de rodovias, etc. Feito este
levantamento pelos diferentes tipos de componentes referentes à precariedade
habitacional o PMHIS elabora uma síntese do déficit do município, conforme
demonstra a tabela 03, a seguir:
TABELA 03- SÍNTESE DO DÉFICIT HABITACIONAL POR TIPO EM CURITIBA-2000
Domicílios Rústicos
Domicílios improvisados
Cômodos alugados ou cedidos
Famílias conviventes familiar
Total
45
25.505 1.018 1.132 17.696 45.351
FONTE:PMHIS, 2008.
Portanto, diante do diagnóstico apresentado chegou-se a um total de 45.351
domicílios necessários para zerar o déficit quantitativo do Município de Curitiba.
Para ilustrar a situação do déficit no momento de construção do PMHIS
apresenta-se na página a seguir o mapa que mostra a concentração do déficit
habitacional na cidade de Curitiba separado por bairro em 2007, o mapa-01 mostra
as ocupações irregulares em áreas de preservação permanente, mocós,
assentamentos PROLOCAR, ocupações irregulares, domicílios particulares
permanentes do tipo cômodo, domicílios particulares permanentes em aglomerados
subnormais tipo cômodo, domicílios improvisados e famílias conviventes7.
7Conforme o PMHIS“A expressão ocupações irregulares utilizada no município de Curitiba corresponde à nomenclatura Aglomerados Subnormais utilizado pelo IBGE nas tabelas e textos do mesmo. Conforme o Censo 2010 do IBGE “Considerou-se como aglomerado subnormal um conjunto constituído de, no mínimo, 51 unidades habitacionais (barracos, casas etc) carentes, em sua maioria de serviços públicos essenciais, ocupando ou tendo ocupado, até período recente, terreno de propriedade alheia (pública ou particular) e estando dispostas, em geral, de forma desordenada e densa. “ (IBGE. Censo, 2010) Conforme o PMHIS Assentamentos PROLOCAR são um programa de reassentamentos de famílias invasoras, adotado durante a década de 80 em Curitiba. “Plano dos Mil Lotes para reassentamento das famílias invasoras, estabeleceu critérios para a seleção das áreas e construção dos lotes” (PMRFAPP p.64, 2007). Em pesquisa informal e conversando com minha orientadora chegou-se ao consenso de que mocó, na linguagem popular, é uma moradia ilegal, muito próximo de cortiço, porém com aluguel mais irregular, algo como um cortiço piorado.
46
MAPA01- DEFICIT HABITACIONAL EM CURITIBA - 2007
FONTE: Curitiba em Dados, 2014.
47
Pode-se observar a partir do mapa 01 que na região norte da cidade o
principal componente do déficit habitacional presente é famílias conviventes. Nos
bairros centro, São Francisco, Centro Cívico, alto da Glória, Alto da XV, Cristo Rei,
Jardim Botânico, Rebouças, Água Verde e Batel existem pequenos pontos em
vermelho que ilustram a concentração de mocós, mas a maior concentração deste
tipo de habitação está no bairro Botiatuvinha; no bairro Sitio Cercado é onde há
incidência de todos os componentes do déficit e tipos de ocupação com exceção de
mocó. No Bairro Cajuru há alta concentração de ocupação irregular e ocupação em
área de preservação permanente.
O déficit habitacional total de Curitiba apresentado pelo PMHIS é de 45.351
domicílios particulares permanentes, o IPPUC calculou que deste total 25.505
domicílios devem ser reassentados, número que compreende o total de domicílios
rústicos, os outros 19.846 são denominados, no PMHIS, como remanescentes do
déficit.
4.2- A Instituição das Zonas Especiais de Interesse Social
A legislação de zoneamento, uso e ocupação do solo e de preservação
ambiental instituídas através do poder público têm grande impacto na oferta de terra
para habitação, pois a terra destinada a este fim deve respeitar os parâmetros de
urbanização onde já existe infraestrutura e equipamentos urbanos e, onde não
existe, um percentual da terra deve ser destinada ao sistema viário; às áreas de
lazer e recreação; à construção de equipamentos urbanos como postos de saúde,
creche, escola, etc. e à preservação ambiental.
Conforme o PMHIS a quantidade de terra calculada, para toda a demanda
(reassentamento e remanescentes), por tipo de ocupação é a quantidade bruta, ou
seja contabiliza também a terra que deve ser destinada a infraestrutura e
equipamentos urbanos. “Esse cálculo considera as áreas necessárias para o lote,
sistema viário, equipamento comunitário, recreação e preservação ambiental. ”
(Plano Municipal de Habitação de Interesse Social, p. 168, 2008).
A escassez de terra para habitação é uma realidade que vem sendo
administrada através de planejamentos de urbanização como Planos Diretores, lei
de zoneamento uso e ocupação do solo, e leis como a 10.257 de 10 de Julho de
2001 que instituiu o Estatuto da Cidade.
48
Conforme o PMHIS o plano diretor de Curitiba sofreu uma adequação ao
Estatuto da Cidade através da lei 11.266 de 2004 que determina a criação de seis
planos setoriais para políticas públicas locais, ou municipais, nas áreas do
desenvolvimento social, do transporte e mobilidade, da habitação de interesse
social, da segurança e defesa social, do desenvolvimento econômico e do meio
ambiente, estes setores devem estar previstos na lei de zoneamento e uso do solo
do município. A lei de zoneamento e uso do solo de Curitiba nº 9.800 de 03 de
janeiro de 2000, no seu capitulo III Art.15 estabelece que:
Os setores especiais compreendem áreas para as quais são estabelecidas ordenações especiais de uso e ocupação do solo, condicionadas às suas características locacionais, funcionais ou de ocupação urbanística, já existentes ou projetadas e aos objetivos e diretrizes de ocupação da cidade (Prefeitura Municipal de Curitiba, 2000).
Na vasta literatura sobre planejamento urbano encontra-se o termo Zonas
Especiais de Interesse Social- ZEIS que conforme Nisimar Martines Pérez Caldas
doutora em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade de São Paulo, são um
instrumento jurídico de cunho urbanístico que pode se constituir de duas formas:
“ações de regularização fundiária e urbanística junto aos assentamentos informais” e
“fomentador da produção de novas unidades habitacionais destinadas à população
de baixa renda e do mercado popular” (CALDAS, 2009).
A referência usada por Nisimar Martines Pérez Caldas é o Plano Diretor do
Município de São Paulo elaborado em 2002 que segundo ela é o documento que
introduz o conceito de Zonas Especiais e entre elas as Zonas Especiais de Interesse
Social, mas foi com a experiência de Brasília Teimosa em Recife que, segundo esta
autora, se agregou “subsídio conceitual para a construção do arcabouço normativo
denominado posteriormente de Plano de Regularização das Zonas Especiais de
Interesse Social” (CALDAS, 2009). Conforme diz a autora:
Foi com a proposta e a implementação do Projeto Teimosinho que surgiram as primeiras discussões e conceituações sobre a concepção de um instrumento jurídico de cunho urbanístico idealizado para atender as peculiaridades de ambientes originários da informalidade, que permitisse a adoção de parâmetros urbanísticos distintos do existente zoneamento de uso do solo. Portanto, almejava-se a aplicação de um zoneamento que propiciasse a inclusão dos assentamentos informais à malha urbana (CALDAS, 2009, p.15)
O Plano Estadual de Habitação de Interesse Social (PEHIS) do Estado do
Paraná utiliza o conceito, a saber:
49
Definidas como ‘parcela do território de área urbana instituída pelo Plano Diretor ou definida por Lei Municipal, destinada predominantemente à moradia de população de baixa renda e sujeita a regras específicas de parcelamento, uso e ocupação do solo’. (Lei Federal nº 11.977/09, art. 47, inciso V.)
Conforme o artigo 2º da lei 12.450/2007 que institui as Zonas Espaciais de
Interesse Social- ZEIS do Município de Curitiba, as define como:
Para efeito desta lei, consideram-se Zonas Especiais de Interesse Social - ZEIS, as áreas do território municipal, destinadas à recuperação urbanística e ambiental e à regularização fundiária de ocupação irregular já existente para implantação de habitações de interesse social, de equipamentos sociais e culturais, de espaços públicos, serviços e comércio de caráter local. (Prefeitura Municipal de Curitiba, 2000)
No art. 4º da lei 12.450/2007 diz que as normas de urbanização e
parâmetros de ocupação e uso do solo para os imóveis integrantes das Zonas
Especiais de Interesse Social - ZEIS, serão objeto de projeto de lei de iniciativa do
Poder Executivo, ou seja os parâmetros e normas de urbanização para construção
de HIS nas ZEIS serão estabelecidos pela COHAB-CT que tem função de executar
os programas habitacionais de interesse social.
A Lei 9.800 de 03 de Janeiro de 2000, que estabelece o zoneamento e uso
do solo de Curitiba, denomina as áreas reservadas exclusivamente para habitação
de interesse social de Setor Especial de Habitação de Interesse Social (SEHIS). No
seu Cap. II consta que o território da cidade Curitiba está dividido em Zoneamentos
(Z), que se dividem em 20 tipos, Áreas de Proteção Ambiental (APA) e Setores
Especiais (SE) os quais se dividem em 18 tipos dentre eles o Setor Especial de
Habitação de Interesse Social (SEHIS). Conforme lê-se no Art.15 da Lei 9.800 de 03
de Janeiro de 2000:
SEHIS compreendem as áreas onde há interesse público em ordenar a ocupação por meio de urbanização e regularização fundiária, em implantar ou complementar programas habitacionais de interesse social, e que se sujeitam a critérios especiais de parcelamento, uso e ocupação do solo. (Prefeitura Municipal de Curitiba, 2000)
As ZEIS e SEHIS, para o caso de Curitiba, constituem um instrumento de
política urbana criado para que loteamentos clandestinos sejam objetos de
regularização fundiária, para que possam fazer parte da cidade “legal”8, e também
para constituir-se reserva de lotes vagos que serão destinados a construção de
8Expressão usada por Dennisson de Oliveira em: Oliveira, Dennisson de. Curitiba e o mito da cidade modelo/ Denisson de Oliveira. – Curitiba: Ed. Da UFPR, 2000, p. 113 e114.
50
Habitações de Interesse Social, visando a diminuição do déficit habitacional da
cidade.
Ao institucionalizar as áreas destinadas para habitação de interesse social, o
poder público cria uma forma de garantir que as habitações construídas nessas
áreas sejam destinadas à população alvo da política de habitação de interesse
social, famílias que se encontram na faixa de interesse social com renda de 0 a 3
salários mínimos ou até R$ 1.600,00.
Em contrapartida o simples fato de ser regularizada encarece a área, a
especulação imobiliária aumenta, faz-se necessário então incentivos para
implantação da Programas de Habitação de Interesse Social. Conforme Art. 2º da
Lei 9802/00, que institui os incentivos para implantação de Programas Habitacionais
de Interesse Social, os incentivos de que trata a lei são:
I - execução de loteamentos de interesse social pela Companhia de Habitação Popular de Curitiba – COHAB-CT em parceria com a iniciativa privada, que consiste em permitir o parcelamento do imóvel em lotes menores que o previsto na Lei de Zoneamento e Uso do Solo;
II - concessão de um aumento no potencial construtivo, assim entendido o aumento no coeficiente de aproveitamento e na altura da edificação. (Prefeitura Municipal de Curitiba, 2000)
Esses incentivos visam impulsionar a participação da iniciativa privada na
resolução do déficit habitacional, a empreendedora que participa consegue construir
mais habitações por terreno, no caso de conjuntos habitacionais horizontais, pelo
fato do tamanho do lote poder ser reduzido, no caso de conjuntos verticais, o
aumento no coeficiente de aproveitamento e na altura da edificação faz com que o
número de apartamento por conjunto habitacional seja bastante alto, desta forma
mesmo que o valor de cada habitação esteja abaixo do comercializado no mercado
privado a empreendedora consegue ter um bom lucro por causa do número de
unidades que consegue comercializar.
Os incentivos citados anteriormente causam ainda um efeito perverso, uma
densidade muito grande de pessoas morando em conjuntos habitacionais, onde por
conta do aumento do coeficiente de aproveitamento do terreno a ser edificado,
muitas vezes, sobra pouco espaço de área destinada ao lazer para um número alto
de moradores.
4.3- Disponibilidade de terra para produção de habitação de interesse social no
Município de Curitiba conforme o PMHIS
51
Para quantificar a disponibilidade de terra disponível para habitação, o
PMHIS fez um levantamento de todos os lotes vagos, no ano de 2007,
independentemente de sua localização, então separou os que tem zoneamento
prioritariamente residencial, chegando à conclusão que muitos lotes não são
edificáveis por se encontrarem em APAs; em APPs9; áreas com declividade acima
da tolerada que segundo a lei de zoneamento deve ser de no máximo 30%; em
linhas de alta tensão; em área reservada para o sistema viário; entre outras
situações.
A partir deste levantamento o PMHIS elaborou uma tabela com as áreas
com lotes vagos, auferindo a quantidade de terra disponível e sua disponibilidade
para destinação de provimento de habitação, conforme a tabela 04, a seguir:
TABELA 04- DISPONIBILIDADE DE TERRAS PARA A PTRODUÇÃO HABITACIONAL NO MUNICÍPIO
ZONA ÁREA TOTAL (m²
ÁREA LIQUIDA (m²)
AREA TOTAL DE LOTES VAGOS (m²)
% DE ÁREA DE LOTES VAGOS SOBRE ÁREA LIQUIDA DA ZONA (m²)
VALOR MÉDIO
(R$/M²)
SEHIS 24.582.644,44 19.138.918 1.651.511,04 8,60% 50,53
SE-OI 10.733.759,30 9.415.875,72 1.073.459,50 11,40% 30,49
ZR2 87.660.761,97 69.429.899,14 10.150.224 14,60% 71,82
ZR3 48.466.657,27 35.359.577,47 3.118.200,68 8,80% 91,28
ZR4 22.955.272,90 16.934.080,34 1.086.030,53 6,40% 196,52
ZR- OC 22.481.568,94 20.780.995,31 3.102.928,01 14,90% 45,61
ZR- U 5.406.952,80 4.316.584,53 952.326,78 21,90% 37,83
SUB TOTAL RESIDENCIAL
222.287.617,62 175.405.900,76 21.134.680,82 12%
APA 67.102.332,09 64.552.329,71 20.166.426,13 31,30% 33,79
OUTRAS ZONAS
144.711.952,81 111.760.137,75 19.139.975,55 17,10% 86,82
TOTAL 434.101.902,52 381.688.369,22 60.441.082,50 17,20%
FONTE:PMHIS, 2008. NOTA: IPPUC/2007. Elaboração: IPPUC 2007.
Conforme os artigos 7º e 15º da lei de zoneamento uso e ocupação do solo
de Curitiba (9.800/00) as zonas que compõem a tabela 04 são: SEHIS- Setor
9O município de Curitiba tem um planejamento para regularização fundiária de loteamentos em APP, o PMRFAPP, que regulariza os lotes que existem nestas zonas e formam ocupações que já estão consolidadas, mas a lei de zoneamento de 2000 impede a criação de novos lotes nestes locais.
52
Especial de Habitação de Interesse Social, SE-OI- Setor Especial de Ocupação
Integrada, ZR2- Zona Residencial Dois, ZR3- Zona Residencial Três, ZR4- Zona
Residencial Quatro, ZR-OC- Zona Residencial de Ocupação Controlada, ZR-U Zona
Residencial do Umbará, APA- Área de Preservação Ambiental e outras zonas que
conforme artigo 7º do capítulo II da lei de zoneamento 9800 de 3 de janeiro de 2000
são Zona Residencial Um – ZR-1; Zona Residencial Batel – ZR-B; Zona Residencial
Mercês – ZR-M; Zona Residencial Alto da Glória – ZR-AG; Zona Residencial Santa
Felicidade – ZR-SF e Zona Residencial Passaúna – ZR-P. (Prefeitura Municipal de
Curitiba, 2000).
No parágrafo 1º do Art. 2º da lei 9802/00 dispõe-se que algumas zonas não
admitem loteamentos de interesse social, conforme:
§ 1º. Os loteamentos de interesse social serão admitidos nas zonas e setores definidos na Lei de Zoneamento e Uso do Solo, com exceção de:
I - Áreas de Proteção Ambiental – APAs;
II - Zona Residencial Um – ZR-1;
III - Zona Residencial do Passaúna – ZR-P;
IV - Zona Residencial de Santa Felicidade – ZR-SF;
V - Zonas Industriais – ZI. (Prefeitura Municipal de Curitiba, 2000).
Portanto entende-se que todas as outras zonas do território de Curitiba aptas
à habitação admitem loteamentos de interesse social, porém algumas áreas tem um
valor muito elevado por serem áreas mais próximas a região central da cidade e por
serem mais providas de equipamentos urbanos e infraestrutura.
Os programas de habitação de interesse social visam minimizar os gastos
da edificação das habitações destinadas à faixa da população com menor renda, por
esse motivo os empreendimentos são feitos nas áreas onde o custo do metro
quadrado de lote é mais baixo, conforme a tabela 04 as zonas com custo do metro
quadrado de lote mais baratos são: SEHIS, SE-OI, ZR-OC, ZR-U, essas são
também áreas periféricas da cidade.
Como consta no PMHIS de Curitiba a zona SEHIS compreende área
insuficiente para atender a população de 0 a 5 salários mínimos, que segundo este
mesmo documento é a faixa de renda que compõe a demanda prioritária do déficit
habitacional. Neste sentido, se faz mister o uso de áreas localizadas em outros
zoneamentos da cidade (PMHIS Curitiba, p. 173 2008).
53
Observando a tabela 04 verifica-se que a zona SEHIS tem pouca área de
lote desocupado, apenas 8,60% dos lotes desta zona estão vagos no ano de 2007 e
aptos para construção de novas HIS, o mapa de lotes vagos e áreas aptas à
habitação, a seguir, permite visualizar a localização das zonas presentes na tabela
04.
54
MAPA 02– LOTES VAGOS E ZONEAMENTO EM ÁREAS APTAS Á HABITAÇÃO.
FONTE: Plano Municipal de Habitação de Interesse Social, 2008
55
Visualizando o mapa 2 que faz parte do plano local de habitação de
interesse social de Curitiba, vê-se que os SEHIS, que estão na cor rosa, encontram-
se principalmente nas bordas da cidade, ou seja, em áreas periféricas, onde o custo
da terra tende a ser menor, porém, conforme observa-se na tabela 04, grande parte
desta zona já está ocupada, algumas por ocupações irregulares já consolidadas e
serão alvo de ação de regularização fundiária. Dada a pouca quantidade de terra
disponível para viabilizar a produção de habitação de interesse social, a ocupação
dos lotes de forma vertical acaba sendo incentivada a partir do PMHIS.
Comparando-se o mapa 02 com a tabela 04 vê-se que as zonas ZR3 e ZR4
são áreas mais próximas do centro da cidade e dos eixos estruturais instituídos no
Plano Diretor de 1966 como eixos ao longo dos quais a cidade deveria crescer10, o
custo da terra próxima aos eixos estruturais é alto, pois se tratam de locais onde se
concentram maior oferta de equipamentos urbanos, o PMHIS não descarta estas
áreas, mas prioriza a ocupação em áreas onde o custo da terra é mais baixo.
Conforme lê-se:
Para elaborar uma estimativa de custos para aquisição de terras para o reassentamento foram levantados os valores de terrenos adquiridos pela COHAB- CURITIBA para reassentamento e loteamentos de interesse social praticados em parceria com a iniciativa privada. Cabe destacar que essas áreas estão situadas na periferia da cidade onde os imóveis apresentam um valor mais baixo. Portanto nas ocupações situadas em bairros mais próximos a área central esses valores deverão ser majorados. (PMHIS, Anexo III, 2008, p. 6).
O déficit habitacional de Curitiba utilizado pelo PMHIS para cálculo da
demanda por terra e custos da habitação de interesse social no município foi o
estimado pelo IPPUC com base nos dados do IBGE e dados municipais referentes
ao ano de 2000 que soma um total de 45.351 domicílios em déficit.
Conforme a demanda total por terra apresentada no PMHIS para o
atendimento do déficit habitacional de Curitiba incluindo o reassentamento das
ocupações irregulares corresponde a:
Para a resolução dos passivos habitacionais referentes ao déficit habitacional somente em Curitiba, aí incluído os reassentamentos das áreas de ocupação irregular, serão necessários, para o padrão horizontal 14.615.720,28 m² de área bruta de terreno, para o padrão misto,
10Sobre a indução do crescimento da cidade de Curitiba ao longo dos eixos estruturais ler: OLIVEIRA, Dennison de. O mito da cidade modelo / Dennison de Oliveira. – Curitiba: Ed. Da UFPR, 2000; SOUZA. Nelson Rosário. Planejamento urbano em Curitiba: Saber técnico, classificação dos citadinos e partilha da cidade. Ver. Sociologia e Política, Curitiba, 16, p. 107 a 122, junho de 2001.
56
8.836.415,60 m² e para o padrão vertical 3.057.110,91 m²(PMHIS, 2008,p. 170).
O custo da terra para atender à demanda calculada a partir do déficit
habitacional de Curitiba será apresentado a seguir:
TABELA 05- CUSTO DA AQUISIÇÃO DA TERRA PARA ATENDER A DEMANDA DO DÉFICIT HABITACIONAL EM CURITIBA
TIPO DE OCUPAÇÃO DEMANDA POR TERRA (m²) CUSTO DA TERRA (R$)
Horizontal 14.615.720,28 m² 438.471.608,40
Mista 8.836.415,60 m² 265.092.246,80
Vertical 3.057.110,91 m² 91.713.327,30
TOTAL 26.509.246,79 m² 795.277.180,50
FONTE: A autora com base em dados presentes no PMHIS.
O custo das edificações varia conforme o padrão arquitetônico adotado para
construção das unidades habitacionais, a seguir, na tabela 06 está o custo para a
edificação das unidades habitacionais necessárias para atendimento total do déficit
habitacional por padrão arquitetônico:
TABELA 06- CUSTO DA EDIFICAÇÃO POR PADRÃO ARQUITETÔNICO
PADRÕES ARQUITETÔNICOS QUANTIDADE (Nº unidades) CUSTO (R$)
Casa 27m² 45.351 544.212.000,00
Casa 33m² 45.351 680.285.000,00
Sobrado 51m² 45.351 1.179.126.000,00
Apto – 50m² 45.351 1.541.934.000,00
TOTAL 45.351 3.945.557.000,00 FONTE: A autora com base em dados presentes no PMHIS 2008.
É possível perceber nos orçamentos que o gasto com apartamento é o mais
alto, por outro lado a área necessária para ocupação vertical é muito menor que a
necessária para a ocupação horizontal e consequentemente a despesa para sua
aquisição é menor, mesmo assim juntando o custo da unidade habitacional tipo casa
com área de 33m², que é o padrão maior de casa, com o custo da aquisição da terra
para ocupação horizontal o valor final (R$ 1.118.756.608,00) ainda é menor que a
soma entre o custo da habitação tipo apartamento e da aquisição da terra para
ocupação vertical (R$ 1.633.647.327,00).
Escassez de oferta de terras em áreas urbanizadas se coloca como um dos
principais entraves na execução da política de habitação de interesse social, neste
sentido, sentiu-se a necessidade de criar instrumentos de promoção do acesso da
57
população de baixa renda a habitação e que garantam o exercício da função social
da propriedade conforme preconizado no Estatuto da Cidade.
A partir do diagnóstico do déficit e da constatação de que há pouca terra
disponível para produção de HIS nas SEHIS, o PMHIS situa algumas linhas de ação
para planejar a produção de habitação a curto, médio e longo prazo entre elas as
linhas que serão abordadas no item a seguir.
4.4- Balanço do cumprimento das linhas de ação a curto prazo.
O PMHIS não diz diretamente quantas unidades habitacionais devem ser
construídas nos anos seguintes a sua edição, o que ele faz é apresentar um déficit
habitacional, calcular os custos necessários para atender o número domicílios em
situação de déficit e estabelece algumas linhas de ação para que se consiga
diminuir o déficit habitacional de Curitiba.
As duas linhas de planejamento para ação a curto prazo as quais esta
pesquisa se interessa são: ampliar a produção de habitação no município e priorizar
a Implantação de habitação de interesse social em áreas dotadas de infraestrutura.
Com base no PLHIS de Curitiba temos que a produção habitacional do setor
público do município executada pela COHAB-CT está voltada para a regularização
fundiária, ao atendimento dos reassentamentos e aos inscritos em seu cadastro para
a aquisição da casa própria. Conforme a assessoria de comunicação da COHAB-CT.
o governo federal sempre foi a principal fonte de financiamento para habitação popular em todo o país. A moradia é um produto caro e, para que as famílias possam ter acesso a ela, é preciso ter um recurso para financiamento de longo prazo e com juros baixos. Este dinheiro vem do FGTS. Atualmente, o governo federal concentra todos os recursos do FGTS num único programa, que é o Minha Casa, Minha Vida. O município é parceiro nos projetos, participando com a concessão de isenção fiscal (para reduzir custos de produção) e complementação da infraestrutura. (Célia Raquel Gomes, assessora de comunicação da COHAB-CT)
A Política Nacional de Habitação a partir de 2009 insere o Programa Minha
Casa Minha Vida que desde então é o principal programa por meio do qual as novas
habitações vêm sendo construídas, conforme consta no site do Ministério das
Cidades este programa tem como objetivo promover a produção ou aquisição de
novas unidades habitacionais, ou a requalificação de imóveis urbanos, para famílias
com renda mensal de até R$ 5.000,00.
Conforme o site da COHAB-CT em Curitiba o PMCMV divide as famílias a
serem atendidas por faixa de renda, à faixa 1 corresponde as famílias com renda de
58
até R$ 1.600,00, à faixa 2 corresponde as famílias com renda entre R$ 1.601,00 e
R$ 3.275,00, estas duas faixas correspondem ao que se entende no município como
faixa de interesse social.
O PMHIS diz que a faixa de interesse social equivale a renda situada entre 0
e 5 salários mínimos, mas o plano foi escrito em 2008 e de lá para cá o salário
mínimo sofreu vários ajustes por este motivo, no momento, a política de habitação
de Interesse Social adota como faixa de interesse social as faixas 1 e 2 citadas
acima.
Os critérios para atendimento das famílias se diferenciam de acordo com a
faixa de renda, famílias da faixa 1 passam por uma seleção que segue critérios
nacionais e municipais. Os critérios nacionais, instituídos pelo Ministério das
Cidades, são: famílias desabrigadas de áreas de risco ou insalubridade; famílias
onde a mulher é responsável pelo domicílio; famílias que têm entre seus integrantes
pessoa com deficiência.
Para fixar critérios municipais para selecionar as famílias que devem ser
atendidas na faixa 1 o Conselho da Cidade de Curitiba (Concitiba) através da
resolução 19/2012 estabelece que para seleção devem ser acatados os critérios
federais como pré-requisitos para o atendimento no PMCMV e define outras
condições a serem exigidas no município, são elas:
famílias atendidas pela rede de proteção social da Prefeitura em situação de vulnerabilidade habitacional; · famílias residentes em imóveis alugados; · famílias com pelo menos um dependente menor de 18 anos. (http://www.cohabct.com.br/conteudo.aspx?conteudo=245).
Famílias cadastradas na faixa 2 são convocadas conforme a ordem de
inscrição no cadastro da COHAB-CT, começando pelos inscritos mais antigos. A
produção da COHAB-CT que será apresentada a seguir compreende a faixa 1 e 2.
Os dados concedidos pela COHAB-CT referentes aos empreendimentos
repassados a população com baixa renda nos mostram as quantidades de unidades
habitacionais repassadas a famílias inscritas em seu cadastro a cada ano em bairros
de Curitiba e por tipo de unidade, que se diferenciam em casa, apartamento e lote. A
partir do recorte temporal desta pesquisa foi elaborada a tabela a seguir mostrando
a quantidade de unidades habitacionais construídas a cada ano por tipo de unidade.
TABELA07- PRODUÇÃO REALIZADA PELA COHAB-CURITIBA POR TIPOLOGIAS HABITACIONAIS NO PERÍODO DE 2008 A 2012.
59
ANO APARTAMENTO CASA LOTE TOAL
2008 1.129 193 40 1.362
2009 924 787 229 1.940
2010 828 2.271 0 3.099
2011 936 715 0 1.651
1012 840 1.175 0 2.015
TOTAL 4.657 5.141 269 10.067
FONTE: A autora com base no histórico de empreendimentos concluídos pela COHAB-CT no período de 1967 a 2013. (12/04/2014)
A partir da tabela 07 foi construído o gráfico a seguir, onde é possível
visualizar melhor o aumento ou a diminuição da produção de cada tipo de unidade:
GRAFICO 01-OSCILAÇÃO DA PRODUÇÃO DA COAHAB-CT ENTRE 2008 E 2012.
FONTE:A autora com base no histórico de empreendimentos concluídos pela COHAB-CT (12/04/2014)
É possível visualizar no gráfico que a produção de casas praticamente
triplicou de 2009 a 2010, mas que de 2010 a 2011 teve grande queda voltando a
uma produção menor que a de 2009, voltando a ter crescimento para 2012 com
aumento que representou 39,15% da produção do ano anterior, no entanto, de modo
geral, houve aumento da produção de casa, assim como de apartamentos, no
decorrer do período de 2008 a 2012.
Quanto aos lotes, estes apresentaram uma considerável queda a partir de
2009 e em 2010 já não eram mais produzidos, a assessoria de comunicação da
COHAB-CT explicou que após a implantação do PMCMV os lotes deixaram de ser
produzidos e passou-se a produzir somente habitações.
0
500
1000
1500
2000
2500
2008 2009 2010 2011 2012
Casa Lote Apartamento
60
O histórico de produção da COHAB-CT traz dados desde 1967, então para
comparação, com o intuito de verificar se houve aumento da produção de habitação
(apartamentos e casas) a partir de 2008 fez-se a soma das habitações produzidas
no período de 5 anos anteriores ao intervalo de tempo ao qual esta pesquisa se
refere, ou seja, de 2003 a 2007, somente para comparação. Entre 2003 e 2007
foram construídos 2.900 apartamentos e 1.188 casas totalizando 4.088 habitações,
comparando-se este número com a produção ocasionada no recorte temporal desta
pesquisa (2008 a 2012) demonstrada na tabela 07, a qual soma 9.798 habitações
entre casas e apartamentos, entende-se que houve um considerável aumento da
produção de habitações no Município de Curitiba.
Fazendo um levantamento da localização das unidades habitacionais
produzidas pelas COHAB-CT encontrou-se as localidades a seguir, com informação
da faixa de renda. Elencados na tabela 08:
TABELA08- HABITAÇÕES DE INTERESSE SOCIAL CONSTRUIDAS A PARTIR DE 2009.
Residenciais Nº de unidades Bairros Destinação
São Francisco 48 Sítio Cercado Faixa 1
Santa Mônica 48 Sítio Cercado Faixa 1
Caiobá 112 Sítio Cercado Faixa 1
Vila Mariana 224 Tatuquara Faixa 1
Boa Esperança I 202 Tatuquara Faixa 1
Boa Esperança II 213 Tatuquara Faixa 1
Boa Esperança III 312 Tatuquara Faixa 1
Cerâmica 194 Tatuquara Faixa 1
Parque Iguaçu 1, 2 e 3 1.411 Ganchinho Faixa 1
Novo Bairro 1, 2, 3 e 4 313 Ganchinho Faixa 1
Buriti 96 Ganchinho Faixa 1
Aroeira IV, V e VI 288 Santa Cândida Faixa 1
Imbuia II e III 192 Santa Cândida Faixa 1
Rio Negro 32 CIC Faixa 2
Araucária 80 CIC Faixa 2
Cerro Azul 288 CIC Faixa 2
Morretes 48 CIC Faixa 2
Ilha do Mel 288 CIC Faixa 2
Antonina 160 CIC Faixa 2
Serra Azul 96 Alto Boqueirão Faixa 2
Ilha dos Pinheiros 216 Cachoeira Faixa 2
61
Palmas de Ouro 1 e 2 560 Cachoeira Faixa 2
Floresta 192 Santa Cândida Faixa 2
Araçá 224 Ganchinho Faixa 2
Ipê 416 Ganchinho Faixa 2
Novo Bairro 5 336 Ganchinho Faixa 2
Laguna II 40 Tatuquara Faixa 2
Cidade de Pavia 256 Campo de Santana Faixa 2
Cidade de Broni 512 Campo de Santana Faixa 2
Cidade de Novara 208 Campo de Santana Faixa 2
Total entregue 7.605 unidades
FONTE: COHAB-CT, 2014.
A tabela 08 apresenta uma diferença de resultados em relação a tabela 07,
isso se explica pelo fato de a tabela 08 somar somente habitações (casa e
apartamento) excluindo as que foram construídas em 2008, já a tabela 07 soma toda
a produção da COHAB (casa, apartamento e lote) para o período de 2008 a 2012.
Analisando a tabela 08 e comparando-se ao mapa 03 a seguir pode-se
perceber que os conjuntos habitacionais construídos a partir de 2009 se encontram
em bairros onde se concentravam os focos de déficit habitacional apresentados pelo
PMHIS referentes ao ano de 2000, estes bairros são considerados bairros periféricos
por sua distância a região central da cidade. Em alguns casos os empreendimentos
são construídos na divisa de Curitiba com os municípios da região metropolitana,
mostrando uma tendência de expulsão da população com menor renda para fora da
cidade.
Dentre os empreendimentos presentes na tabela 08 existem alguns que
apesar de terem sido ocupados, pelas famílias sorteadas, no ano de 2013 foram
produzidos até 2012,como os residenciais Aroeira IV, V, VI; Imbuia II e III e Parque
Iguaçu I, II, III.
Os residenciais Aroeira e Imbuia reúnem 11 conjuntos habitacionais, os
citados no parágrafo anterior já foram entregues e os Aroeira I, II e III e Imbuia I, IV e
V estão em andamento de sorteio das famílias e devem ser entregues até o final
deste mês. Juntos os conjuntos habitacionais Aroeira e Imbuia, os já entregues e os
que estão em andamento, somam 1.000 unidades habitacionais, os residenciais
Parque Iguaçu I, II e III, como consta na tabela 07, somam 1.411 unidades
habitacionais, estes empreendimentos reúnem um número grande de habitações
62
(2.411), 31,70% do total de unidades entregues presentes na tabela 08, por este
motivo foram escolhidos para a verificação da ação: priorizar a Implantação de
habitação de interesse social em áreas dotadas de infraestrutura. Os conjuntos
habitacionais citados que estão sinalizados no mapa 03 a seguir estão construídos
nas ruas rua Alexandro Glenski, nº 757-Ganchinho e final da rua Paulo Kulik - Santa
Cândida, conforme assessoria da COHAB-CT.
63
MAPA 03- LOCALIZAÇÃO DOS RESIDENCIAIS PRODUZIDOS PELA COHAB-CT ENTRE 2011
2012.
FONTE: Elaborado pela Autora,2014.
64
Quanto a priorizar a implantação de novas habitações em locais providos de
infraestrutura, o próprio PMHIS quando faz o cálculo para construção de novas
unidades habitacionais também calcula o custo da provisão de infraestrutura básica
(rede de abastecimento de água, rede de esgoto, rede de energia elétrica, drenagem
e revestimento primário) e para construção de alguns equipamentos urbanos,
principalmente os de educação e saúde, o que leva a crer que muitas das novas
habitações são construídas em áreas onde não há infraestrutura prévia. A seguir o
mapa 04 mostra onde estão localizados os equipamentos urbanos de educação na
cidade de Curitiba em 2007.
65
MAPA 04 – EQUIPAMENTOS DE EDUCAÇÃO
FONTE: PMHIS, 2008.
66
Comparando os mapas 03 e 04 percebe-se que os residenciais construídos
pela COHAB-CT se encontram bastante próximos aos limites territoriais da cidade,
entretanto os equipamentos de educação não chagam tão próximos a estes
conjuntos.
A pesquisa encontrou, na divulgação do site da COHAB-CT, que no projeto
de construção dos residenciais Aroeira e Imbuia estão previstos a construção de
duas creches e uma escola nas proximidades dos conjuntos. Ao entrar em contato
com a assessoria de comunicação da COHAB-CT esta informação foi confirmada,
porém a construção de tais equipamentos ainda não foi iniciada e a prefeitura de
Curitiba está disponibilizando um ônibus para que as crianças possam ir à escola
mais próxima.
A produção de habitação destinada a população com menor renda, aumentou
no período estabelecido no PMHIS como de curto prazo, porém a priorização da
produção destas habitações em regiões provida de infraestrutura ainda não pode ser
confirmada.
O estudo de déficit habitacional mais recente que contém dados por
município foi divulgado pela Fundação João Pinheiro em novembro de
2013.Conforme o documento: Déficit Habitacional Municipal no Brasil organizado
pela FJP, baseado no Censo demográfico de 2010 tem-se que no Paraná o déficit
habitacional urbano em números absolutos é 253.589 domicílios o que representa
8,9% do total de domicílios particulares permanentes-DPP do estado, em Curitiba
este indicador passa para 49.164 em números absolutos e 8,5% relativamente ao
total de DPP da cidade.
Comparando-se o déficit habitacional de Curitiba utilizado no PMHIS que foi
de 45.351 domicílios precários com o estimado no estudo da FJP referente ao ano
de 2010que contabilizou 49.164 domicílios em situação de déficit habitacional,
percebemos que houve aumento no déficit habitacional curitibano.
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CONSIDERAÇÕES FINAIS
O Plano Municipal de Habitação de Interesse Social de Curitiba, foi escrito em
2008 e tem um período total de 12 anos para ser totalmente executado, porém seu
planejamento se baseia em um déficit habitacional que pode ser considerado
obsoleto para o momento em que o plano foi escrito, o município de Curitiba, no
momento em que o plano foi escrito, tinha meios suficiente para atualizar os dados
do déficit para o ano em que o plano estava sendo elaborado e fazer os cálculos
referentes a provisão de habitação na cidade de forma mais responsável.
Conforme documento do PlanHab uma de suas estratégias é, através de
estudos feitos pelos municípios, dimensionar a terra necessária para a produção de
HIS, o PMHIS faz este cálculo, porém apoiado no índice do déficit habitacional de
2000 o que faz com que o cálculo da demanda por terra e dos valores necessários
para zerar o percentual de déficit habitacional, não correspondam à realidade do
momento em que o planejamento foi feito.
Para dimensionar a quantidade de terra necessária para provisão de HIS de
maneira responsável com a forma com que a PNH vem se configurando nas últimas
décadas faz-se necessário uma quantificação das necessidades habitacionais mais
segura, não basta apenas situar o déficit, como aconteceu no PMHIS, como pode
ser observado a seguir:
Deve-se, portanto, encarar o resultado aqui apresentado como uma aproximação, já que não se trata de chegar a um número absoluto, mas sim situar o déficit num determinado intervalo numérico. (Plano Municipal de Habitação de Interesse Social, 2008, p.146).
O PlanHab tem como um de seus objetivos garantir acesso à terra urbanizada,
legalizada e bem localizada. Uma das ações de planejamento para curto prazo,
presentes no item linhas programáticas de ação do PMHIS, é priorizar a implantação
de novas habitações em locais providos de infraestrutura, porém os mapas 03 e 04,
ao serem comparados, mostram que muitas habitações vêm sendo construídas em
regiões retiradas, afastadas da oferta de equipamentos urbanos, longe da região
central da cidade, que apesar de não ser o único ponto onde existe concentração e
variedade de comercio e equipamentos públicos e oferta de emprego ainda tem
papel relevante neste sentido.
Ainda que a infraestrutura básica seja instalada juntamente com a habitação
ela sozinha não proporciona uma boa condição de habitabilidade que engloba
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mobilidade, segurança, salubridade e acesso as instalações públicas ligadas a
saúde, educação, assistência social, etc.
A segregação espacial na cidade de Curitiba pode ser pensada, não somente
na relação centro periferia, mas também na relação Curitiba região metropolitana. A
construção de habitações na região metropolitana de Curitiba vem acontecendo com
bastante intensidade por se tratar de locais onde o custo da terra é menor que em
áreas de Curitiba.
A cidade de Curitiba representa o polo da região metropolitana, é uma capital
brasileira, concentra um número maior de recursos e por este motivo, ainda que sua
população seja muito maior que a das outras cidades da RMC, sua capacidade de
proporcionar infraestrutura e condições de habitabilidade aos habitantes é maior,
portanto o fato da população com menor renda, que compram os imóveis mais
baratos, estarem indo para região metropolitana pode significar uma diminuição na
qualidade de vida e nas condições de habitabilidade dessas pessoas.
Esta preferência, defendida no PMHIS, para que unidades habitacionais sejam
construídas em áreas onde o preço da terra, ou do lote, é menor, levanta ainda outra
questão, ela barateia a produção das habitações mas não diminui o lucro dos
empresários que comercializam seus produtos com o mesmo valor do mercado,
apesar de economizarem muito comprando terrenos baratos e utilizando materiais
de menor custo na construção, como bloco ao invés de tijolo. Conforme Rodrigo
Brotero Lefévre (1982) o lucro desses empresários pode ser até maior produzindo
em terrenos baratos que no caso em que produzem uma habitação em uma área
onde o preço da terra é alto.
As famílias de renda baixa, que adquirem os imóveis, conseguem a duras
penas pagar a casa própria porque recebem subsídios por parte do governo federal
e redução de juros de financiamento por conta do compromisso formado entre
governo federal e agente financeiro.
A afirmação, presente no PMHIS, de que as habitações de interesse social são
construídas em áreas periféricas por que são mais baratas confronta com a ideia de
Função social da propriedade e com as diretrizes presentes no Estatuto das Cidades
que indicam que as HIS devem ser construídas em áreas que proporcionem ao
morador mobilidade, segurança, salubridade e acesso as instalações públicas
ligadas a saúde, educação, trabalho, assistência social, etc.
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Em relação a questão do barateamento das habitações pode-se questionar
porque que a produção de apartamentos é priorizada, já que este tipo de edificação
é mais caro que o tipo casa e sobrado? O PMHIS afirma que com a construção de
apartamentos pode-se construir mais unidades habitacionais em um mesmo terreno
onde seriam construídas casas ou sobrados, e isso resolveria a questão da
escassez de terra, porém na tabela 04 a soma da área total, em metros quadrados,
de lotes vagos das áreas residenciais de Curitiba mostra que há disponibilidade
21.134.680,82 m² de lotes vagos, enquanto que a tabela 05 mostra que a demanda
por terra para construção de casas, ou seja, para ocupação horizontal é de
14.615.720,28 m², o que leva a constatar que a quantidade de lotes vagos em área
residencial, em 2007, era mais que suficiente para receber uma ocupação horizontal.
Embora a produção de habitação de interesse social tenha aumentado em
relação aos anos anteriores ao período ao qual esta pesquisa se restringe, o déficit
habitacional de Curitiba apresentado no estudo da FJP em 2010 mostra-se maior
que o exposto no PMHIS referente ao ano de 2000. Deve-se lembrar que a questão
habitacional não pode ser resolvida apenas com o aumento da produção de novas
unidades habitacionais, a qualidade da habitação também deve ser levada em
conta.
Ainda em relação ao aumento da produção de habitação de Interesse social
entre os anos de 2008 e 2012, não é possível saber se existe um número de
unidades habitacionais a serem produzidos, pois o PMHIS não expõe um número
como meta, somente expressa que a produção deve aumentar. A meta final do
PMHIS é que em 2020 o déficit, de 2000, esteja zerado, se pensarmos que entre
2008 e 2012 foram construídas 10.067 habitações e que esta média de produção, a
cada 5 anos, seja mantida, a meta será alcançada, mas não devemos esquecer que
o déficit habitacional de Curitiba aumentou passando de 45.351 domicílios
particulares permanentes em 2000 para 49.164 DPP em 2010.
A habitação de Interesse Social ainda é um desafio, tanto em nível nacional
como estadual e principalmente em nível dos municípios, pois apesar da introdução
da ideia de função social da propriedade na constituição de 1988 e dos avanços
legais observados, como a criação da lei 10.257/01- Estatuto da Cidade e outras
decorrentes desta, o controle da garantia da função social da propriedade ainda é
pouco desenvolvido, não adianta que todas estas leis e condicionantes para fazer
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parte da política de habitação sejam criadas se há pouca fiscalização e
comprometimento em fazer acontecer a função social da propriedade.
Agregar à concepção de habitação de interesse social ao conceito de direito a
cidade é importante para que se construam habitações inseridas à cidade, que
façam parte da sua dinâmica e não à margem dela.
A ideia do direto a cidade tem sido bastante utilizada, inclusive em textos
oficiais como o da Política Nacional de Habitação porém a constatação de que
grandiosos conjuntos habitacionais destinadas a população de menor renda estão
sendo construídas em regiões onde há pouca infraestrutura e pouca conexão com a
configuração da cidade mostra que as ideias ainda não estão saindo do papel.
A construção de HIS prioritariamente nas bordas da cidade acaba reforçando
características da expansão do espaço urbano iniciada em Curitiba na década de
70, agora de forma legalizada e planejada a periferização da moradia da população
com menor renda perdura e reforça a segregação sócio espacial que, assim como
na maioria das cidades brasileiras, existe em Curitiba.
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