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UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALIPRÓ-REITORIA DE PESQUISA, PÓS-GRADUAÇÃO, EXTENSÁO E CULTURA – PROPPECCENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E JURÍDICASPROGRAMA DE MESTRADO PROFISSIONAL EM GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS – PMGPP
A RELAÇÃO ENTRE A PREVISÃO E EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIAS DO MUNICÍPIO DE BRUSQUE/SC NOS EXERCÍCIOS DE 2006 A 2009 E SUA
ANÁLISE PELO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SANTA CATARINA
ALEXANDRE RAFAEL MELQUÍADES ELIAS
ITAJAÍ (SC), 2011
UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALIPRÓ-REITORIA DE PESQUISA, PÓS-GRADUAÇÃO, EXTENSÁO E CULTURA – PROPPECCENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E JURÍDICASPROGRAMA DE MESTRADO PROFISSIONAL EM GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS – PMGPP
A RELAÇÃO ENTRE A PREVISÃO E EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIAS DO MUNICÍPIO DE BRUSQUE/SC NOS EXERCÍCIOS DE 2006 A 2009 E SUA
ANÁLISE PELO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SANTA CATARINA
ALEXANDRE RAFAEL MELQUÍADES ELIAS
Dissertação apresentada à Banca Examinadora no Mestrado Profissional em Gestão de Políticas Públicas da Universidade do Vale do Itajaí – UNIVALI, sob a orientação do Prof. Dr. Zenildo Bodnar, como exigência parcial para obtenção do título de Mestre em Gestão de Políticas Públicas.
ITAJAÍ (SC), 2011
DEDICATÓRIA
Dedico este trabalho a todos aqueles que contribuíram e aqueles que ainda
contribuirão para o aprimoramento da administração pública brasileira.
AGRADECIMENTOS
À minha família que compreendeu minha dedicação a este curso.
Aos servidores públicos com quem trabalho e que
contribuem diariamente para uma administração pública eficiente.
Aos amigos, docentes e discentes, que conquistei neste Programa de Mestrado,
oriundos dos mais variados rincões desse Brasil continental e também do exterior,
e que me brindaram com seus conhecimentos, cultura e convivência.
EPÍGRAFE
“Só o bem neste mundo é durável, e o bem, politicamente, é todo justiça e liberdade,
formas soberanas da autoridade e do direito, da inteligência e do progresso.”
Ruy Barbosa
RESUMO
Por determinação constitucional e legal, a administração pública, em
qualquer de seus níveis, deve planejar suas ações de forma que as políticas
públicas logrem os objetivos almejados e que se garanta o equilíbrio das contas
públicas. Esse planejamento se materializa por meio de 3 (três) instrumentos legais:
O Plano Plurianual – PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e a Lei
Orçamentária Anual – LOA, que constituem o ciclo orçamentário. Do início ao fim de
cada exercício financeiro o gestor deve observar esses instrumentos, além das
Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público – NBCASP,
consubstanciadas no Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público – MCASP
e no Manual de Demonstrativo Fiscais – MDF, conforme edição vigente. A
observância pelo gestor às normas de regência é analisada pelos órgãos de controle
interno e externo, este último que, no caso dos municípios catarinenses, é exercido
pelo Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina – TCE/SC, sujeita ainda ao
controle judicial e social. Esse estudo objetiva analisar os instrumentos que
compõem o ciclo orçamentário do PPA 2006/2009 do Município de Brusque/SC, com
base nos Pareceres-Prévios do TCE/SC sobre os processos de Prestação de
Contas de Prefeito – PCP de cada um dos exercícios do quadriênio, a fim de
verificar se o orçamento público tem servido como ferramenta de planejamento ou
se sua utilização é meramente formal, em decorrência da imposição legal.
A presente Dissertação está inserida na Linha de Pesquisa: Dinâmicas
Institucionais das Políticas Públicas.
Palavras-chave: Planejamento, NBCASP, Controle Externo.
RESUMEN
Por determinación constitucional y legal, la administración pública, en
cualquiera de sus niveles, debe planificar sus acciones para que las políticas
públicas logren los objetivos deseados y para garantizar el equilibrio de las cuentas
públicas. Esta planificación se materializa en 3 (tres) instrumentos legales: el Plan
Plurianual – PPA, la Ley de Directrices Presupuestarias – LDP y la Ley de
Presupuesto Anual – LPA, que constituyen el ciclo presupuestario. Del comienzo al
fin de cada año fiscal el gestor debe obedecer estos instrumentos, además de las
Normas Brasileñas de Contabilidad Aplicadas al Sector Público - NBCASP, reunidas
en el Manual de Contabilidad Aplicada al Sector Público – MCASP y en el Manual de
Reportes Fiscales – MRF, según la edición vigente. La observancia por el gestor de
las normas aplicables es analizada por los órganos de control interno y externo, este
último que, en el caso de los municipios del Estado de Santa Catarina, es ejercido
por el Tribunal de Cuentas del Estado de Santa Catarina – TCE/SC, también sujeta
al control judicial y social. Este estudio tiene como objetivo analizar los instrumentos
que componen el ciclo presupuestario del PPA 2006/2009 del Municipio de
Brusque/SC, con base en los Pareceres Previos del TCE/SC acerca de los procesos
de Rendición de Cuentas del Alcalde - RCA de cada uno de los años del cuatrienio,
para verificar si el presupuesto público ha servido como herramienta de planificación
o si su utilización es simplemente formal, como consecuencia de la imposición legal.
La presente Disertación pertenece a la Línea de Investigación: Dinámicas
Institucionales de las Políticas Públicas.
Palabras clave: Planificación. NBCASP. Control externo.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
ILUSTRAÇÃO 1: Cronologia das principais alterações na contabilidade pública
e empresarial.
ILUSTRAÇÃO 2: Instrumentos de planejamento público.
ILUSTRAÇÃO 3: Etapas da execução da receita.
ILUSTRAÇÃO 4: Estrutura do código decimal classificação da receita em razão
de sua natureza.
ILUSTRAÇÃO 5: Classificação da Receita por Fonte/Destinação.
ILUSTRAÇÃO 6: Controle de recursos por fonte/destinação.
ILUSTRAÇÃO 7: Demonstrativo da RCL, MDF.
ILUSTRAÇÃO 8: Finalidades do sistema de controle interno da Administração
Pública Federal
ILUSTRAÇÃO 9: Mesoregião do Vale do Itajaí/SC.
ILUSTRAÇÃO 10: Microregião de Blumenau/SC.
ILUSTRAÇÃO 11: Região Metropolitana do Vale do Itajaí/SC.
ILUSTRAÇÃO 12: Municípios da SDR Brusque/SC.
ILUSTRAÇÃO 13: Municípios da AMMVI, fonte AMMVI.
ILUSTRAÇÃO 14: Vista central de Brusque em 1960.
ILUSTRAÇÃO 15: Vista central de Brusque em 2011.
ILUSTRAÇÃO 16: Receitas prevista no PPA, LOA´s e executadas (gráfico).
LISTA DE TABELAS
TABELA 1: Periodização para o estudo conjunto do planejamento governamental
e da gestão pública no Brasil – 1889-2010.
TABELA 2: Princípios contábeis.
TABELA 3: NBCASP aprovadas.
TABELA 4: Cronograma da convergência.
TABELA 5: Prazos para envio e devolução do PPA, LDO e LOA.
TABELA 6: Princípios orçamentários.
TABELA 7: Categoria econômica e origem da classificação as receitas por
natureza.
TABELA 8: Estrutura do código decimal de classificação de despesa por
natureza.
TABELA 9: Créditos adicionais e suas características.
TABELA 10: Demonstrações Contábeis e Fiscais.
TABELA 11: Prazos de publicação dos RREO´s.
TABELA 12: Prazos de publicação dos RGF´s (não semestrais).
TABELA 13: Escala de implantação financeira do FUNDEB.
TABELA 14: Entidades da Administração Indireta Municipal.
TABELA 15: Receitas estimadas nas LOA´s 2006-2009.
TABELA 16: Leis Municipais do PPA 2006-2009, LDO's e LOA's respectivas.
TABELA 17: Receitas prevista no PPA, LOA´s e executadas.
TABELA 18: Julgamento das PCP´s pelo TCE/SC e Câmara.
TABELA 19: Análise do cumprimento das obrigações constitucionais e legais no
exercício de 2006.
TABELA 20: Análise do cumprimento das obrigações constitucionais e legais no
exercício de 2007.
TABELA 21: Análise do cumprimento das obrigações constitucionais e legais no
exercício de 2008.
TABELA 22: Análise do cumprimento das obrigações constitucionais e legais no
exercício de 2009.
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ADCT – Ato das Disposições Constitucionais Transitórias
AMF – Anexo de Metas Fiscais
AMMVI – Associação dos Municípios do Médio Vale do Itajaí
ARF – Anexo de Riscos Fiscais
ASPS – Ações e Serviços Públicos em Saúde
CF/88 – Constituição da República Federativa do Brasil de 05/10/1988
CFC – Conselho Federal de Contabilidade
DMU – Diretoria de Controle de Municípios do TCE/SC
FUNDEB – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de
Valorização dos Profissionais da Educação
FUNDEF – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e
de Valorização do Magistério
IPSAS – International Public Sector Accounting Standards
LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias
LOA – Lei Orçamentária Anual
LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal
MDE – Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
MCASP – Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público
NBCASP – Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público
OECD – Organization for Econcomic Co-operation and Development
PCA – Prestação de Contas de Administrado
PCASP – Plano de Contas Aplicado ao Setor Público
PCP – Prestação de Contas de Prefeito
PPA – Plano Plurianual
RCL – Receita Corrente Líquida
RGF – Relatório de Gestão Fiscal
RREO – Relatório Resumido de Execução Orçamentária
RPPS – Regime Próprio de Previdência Social
SISTN – Sistema de Coleta de Dados Contábeis dos Estados e Municípios
STN – Secretaria do Tesouro Nacional
TCE/SC – Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina
SUMÁRIORESUMO.......................................................................................................................7RESUMEN.....................................................................................................................8INTRODUÇÃO............................................................................................................131 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.................................................................................19
1.1 PLANEJAMENTO............................................................................................221.1.1 PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO..........................................................24
1.2 INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO PÚBLICO.......................................251.2.1 PPA...........................................................................................................261.2.2 LDO...........................................................................................................271.2.3 LOA...........................................................................................................29
1.2.3.1 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS.....................................................302 CONTABILIDADE APLICADA AO SETOR PÚBLICO..........................................31
2.1 PRINCÍPIOS.....................................................................................................342.2 NBCASP E IPSAS............................................................................................352.3 MANUAIS.........................................................................................................382.4 RECEITA PÚBLICA..........................................................................................41
2.4.1 ESTÁGIOS DA RECEITA.........................................................................412.4.2 CLASSIFICAÇÕES DA RECEITA............................................................43
2.5 DESPESA PÚBLICA........................................................................................462.5.1 ESTÁGIOS DA DESPESA........................................................................462.5.2 CLASSIFICAÇÕES DA DESPESA...........................................................462.5.3 CRÉDITOS ADICIONAIS..........................................................................47
2.6 PATRIMÔNIO PÚBLICO..................................................................................492.7 DEMONSTRAÇÕES FISCAIS E CONTÁBEIS...............................................51
7.1 RREO...........................................................................................................527.2 RGF..............................................................................................................54
2.8 LIMITES CONSTITUCIONAIS E LEGAIS.......................................................552.8.1 EDUCAÇÃO..............................................................................................552.8.2 SAÚDE......................................................................................................582.8.3 PESSOAL.................................................................................................592.8.4 LEGISLATIVO...........................................................................................612.8.5 METAS......................................................................................................62
3 CONTROLE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA....................................................633.1 CONTROLE INTERNO....................................................................................633.2 CONTROLE EXTERNO...................................................................................653.3 CONTROLE JUDICIAL....................................................................................683.4 CONTROLE SOCIAL.......................................................................................69
4 O MUNICÍPIO DE BRUSQUE E O PPA 2006-2009...............................................714.1 O MUNICÍPIO....................................................................................................71
4.1.1 HISTÓRIA..................................................................................................724.1.2 PODERES E ENTIDADES PÚBLICAS MUNICIPAIS...............................74
4.2 PLANO PLURIANUAL 2006-2009...................................................................754.2.1 LDO, LOA E PRESTAÇÃO DE CONTAS DO EXERCÍCIO DE 2006.......784.2.2 LDO, LOA E PRESTAÇÃO DE CONTAS DO EXERCÍCIO DE 2007.......824.2.3 LDO, LOA E PRESTAÇÃO DE CONTAS DO EXERCÍCIO DE 2008.......854.2.4 LDO, LOA E PRESTAÇÃO DE CONTAS DO EXERCÍCIO DE 2009.......88
CONSIDERAÇÕES FINAIS........................................................................................91REFERÊNCIAS...........................................................................................................94ANEXOS....................................................................................................................101
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INTRODUÇÃO
O orçamento público foi instituído como ferramenta de planejamento da ação
estatal, mas a realidade financeira dos municípios brasileiros é, em sua maioria,
crítica. Diante disso pergunta-se: O orçamento público tem servido como ferramenta
de planejamento?
A importância dessa pesquisa consiste em analisar o histórico da gestão
fiscal do Município de Brusque no período do Plano Plurianual de 2006 a 2009 a fim
de embasar a atuação estatal futura, bem como fornecer subsídios para o exercício
da cidadania por parte dos administrados através da crítica fundamentada.
OBJETIVO GERAL
Verificar se na prática o orçamento constitui ferramenta de planejamento ou
se sua elaboração decorre da necessidade formal de atendimento à imposição legal.
OBJETIVOS ESPECÍFICOS
Analisar a previsão e execução orçamentárias do Município de Brusque dos
exercícios compreendidos no Plano Plurianual de 2006 a 2009.
Apresentar à administração pública municipal, à comunidade científica e à
sociedade em geral, estudo histórico do orçamento brusquense e sua execução, à
luz dos Pareceres Prévios do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina –
TCE/SC dos processos de Prestação de Contas de Prefeito - PCP a fim de embasar
a ação estatal futura, contribuir para ampliação das fontes de pesquisa e fornecer
dados para a crítica fundamentada.
METODOLOGIA
A pesquisa classifica-se como descritiva, quantitativa e qualitativa,
bibliográfica e documental, utiliza o método dedutivo de abordagem e histórico de
procedimento.
De acordo com Raupp e Beuren (2003, p. 81) “a pesquisa descritiva
configura-se como um estudo intermediário entre a pesquisa exploratória e a
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explicativa, ou seja, não é tão preliminar como a primeira nem tão aprofundada
como a segunda. Nesse contexto, descrever significa identificar, relatar, comparar,
entre outros aspectos.”.
Na pesquisa qualitativa o pesquisador faz um corte temporal-espacial no
fenômeno abordado e a ele aplica seu arcabouço interpretativo. Para Neves (2010,
p. 3) “esse arcabouço pode servir como base para estabelecer caminhos de
pesquisa quantitativa e delimitação do tema, de forma tal que os esforços de cunho
qualitativo e quantitativo podem se complementar”.
Na Contabilidade, é bastante comum o uso da abordagem qualitativa como tipologia de pesquisa. Cabe lembrar que, apesar de a Contabilidade lidar intensamente com números, ela é uma ciência social, e não uma ciência exata como alguns poderiam pensar, o que justifica a relevância do uso da abordagem qualitativa. (RAUPP; BEUREN, 2003, p. 81)
É documental, segundo Neves (2010, p. 3), a pesquisa “constituída pelo
exame de materiais que ainda não receberam um tratamento analítico ou que
podem ser reexaminados com vistas a uma interpretação nova ou complementar”.
(…) a pesquisa bibliográfica e a pesquisa documental são muito parecidas. Enquanto a primeira é desenvolvida com base em material já elaborado, constituído principalmente de livros e artigos científicos, a última difere na natureza das fontes, pois esta forma vale-se de materiais que não receberam ainda um tratamento analítico, ou que ainda podem ser reelaborados de acordo com os objetos da pesquisa. (GIL, 2002)
A utilização do método dedutivo busca aplicar verdades ou premissas sobre
o objeto do estudo e de acordo com Silva e Menezes (2001, p. 25) “o raciocínio
dedutivo tem o objetivo de explicar o conteúdo das premissas. Por intermédio de
uma cadeia de raciocínio em ordem descendente, de análise do geral para o
particular, chega a uma conclusão”.
Em relação à abordagem histórica, Goldman (1994) citado por Sauerbronn e
Faria (2010) afirma que a sua premissa básica é a crença na História como ciência,
capaz de explicar estruturas e acontecimentos, principalmente no foro político-
econômico.
FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
O objetivo do Estado é a promoção do bem-estar social. Porém, a simples
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existência do Estado não garante a consecução desse objetivo, que só pode ser
logrado por meio de sua correta administração. Surge, então, o conceito de
Administração Pública que é “todo o aparelhamento do Estado, preordenado à
realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas”
(KOHAMA, 2003, p. 29).
A tarefa central da administração é interpretar os objetivos organizacionais e transformá-los em ação coordenada entre esforços de todas as áreas e níveis da organização, realizando suas funções. Ao assumir o adjetivo pública, a administração volta-se para as organizações públicas. Quer dizer, pertencentes à estrutura de Estado, ou seja, as instituições governamentais. A Administração Pública compreende a estrutura e as atividades essenciais que possibilitam ao Estado o cumprimento de seus fins. E como o Estado opera por meio do governo, é por intermédio deste que a administração pública se processa. (KEHRIG, 2007, p. 53)
O bem-estar social não depende exclusivamente da riqueza de uma
sociedade, mas da existência de um conjunto de fatores positivos, como
exemplificativamente, a promoção da justiça, a manutenção da saúde e a
preservação do meio ambiente, que estão diretamente relacionados com o problema
da escassez.
Conforme Passos e Nogami (2003, p. 4) “a escassez é o problema central
de qualquer sociedade. Se não houvesse escassez, tampouco haveria a
necessidade de se estudar economia” e, consequentemente, seria desnecessária a
previsão orçamentária, bem como a limitação da ação estatal à referida previsão.
Como o problema da escassez existe, importante apresentar sua definição:
A escassez existe porque as necessidades humanas a serem satisfeitas através do consumo dos mais diversos tipos de bens (alimentos, roupas, casas etc.) e serviços (transporte, assistência médica etc.) são infinitas e ilimitadas, ao passo que os recursos produtivos (máquinas, fábricas, terras agricultáveis, matérias-primas etc.) à disposição da sociedade e que são utilizados na produção dos mais diferentes tipos de produtos são finitos e limitados, ou seja, são insuficientes para se produzir o volume de bens e serviços necessários para satisfazer as necessidades de todas as pessoas. (PASSOS; NOGAMI, 2003, p. 4)
Do simples confronto das expressões “bem-estar social” e “problema da
escassez” surge a dúvida sobre a possibilidade de se alcançar o bem-estar social
quando não podem ser atendidas as necessidades de todas as pessoas.
Certamente não se pretende discorrer sobre as implicações desses conceitos nos
âmbitos da psicologia e sociologia, mas é irrefutável que dessa dura realidade da
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escassez decorre a necessidade da escolha.
Já que não se pode produzir tudo o que as pessoas desejam, devem ser
criados mecanismos que, de alguma forma, auxiliem as sociedades a decidir quais
bens serão produzidos e quais necessidades serão atendidas. (PASSOS; NOGAMI,
2003).
O mecanismo criado para auxiliar a tomada dessa decisão na esfera de
atuação do Estado, portanto na administração pública, é o orçamento. Assim, já que
é impossível atender todas as demandas, a administração pública deve identificar as
maiores deficiências sociais e planejar sua ação com base nos recursos disponíveis.
Orçamento público é um Instrumento de planejamento adotado pela Administração Pública – União, Estados, Distrito federal e Municípios, realizado nas três esferas de poder – Executivo, Legislativo, e Judiciário, e que prevê ou estima todas as receitas a serem arrecadadas e fixa as despesas a serem realizadas no exercício financeiro seguinte, objetivando a continuidade, eficácia, eficiência, efetividade e economicidade na qualidade dos serviços prestados à sociedade. (CARVALHO, 2005, p. 5)
O orçamento público faz parte de um sistema de planejamento integrado
adotado com base em estudos promovidos pela ONU, com o objetivo de “determinar
as ações a serem realizadas pelo poder público, escolhendo as alternativas
prioritárias e compatibilizando-as com os meios disponíveis para colocá-las em
execução.” (KOHAMA, 2003, p. 56).
Para poder compreender o orçamento é necessário conhecer termos e
conceitos a ele relacionados como receita, despesa, superávit, receita corrente
líquida, entre outros, que são objetos de estudo da contabilidade aplicada ao setor
público.
A contabilidade pública registra a previsão da receita e a fixação da despesa, estabelecidas no orçamento público aprovado para o exercício, escritura a execução orçamentária da receita e da despesa, faz a comparação entre a previsão e a realização das receitas e despesas, controla as operações de crédito, a dívida ativa, os valores, os créditos e obrigações, revela as variações patrimoniais e mostra o valor do patrimônio. (PORTAL DE CONTABILIDADE, 2009)
A contabilidade aplicada ao setor público sofre evolução constante e está
sob processo de padronização nacional e internacional sem precedentes, realizada
sob critérios democráticos, transparentes e com cientificidade.
Mais do que sujeitar-se a disposições normativas, a contabilidade aplicada
ao setor público segue princípios, genéricos ou específicos do orçamento, da
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receita, da despesa, que garantem a correta interpretação dos normativos e o
atendimento de seu fim, que é a demonstração da situação patrimonial dos entes
públicos.
Dessarte, ao formular o orçamento a administração pública deve prever
todas as receitas e fixar todas as despesas para o exercício em apreço, porém não
pode fazê-lo aleatória ou infundadamente, mas com respeito aos princípios
orçamentários, dentre os quais destaca-se o do equilíbrio.
O orçamento deverá manter o equilíbrio, do ponto de vista financeiro, entre os valores de receita e despesa. Procura-se consolidar uma salutar política econômico-financeira que produza a igualdade entre valores de receita e despesa, evitando desta forma déficits espirais, que causam endividamento congênito, isto é, déficit que obriga a constituição de dívida que, por sua vez, causa o déficit.” (KOHAMA, 2003, p. 65)
Pelo princípio do equilíbrio, as receitas devem equivaler às despesas.
Porém, não raramente, as receitas são superestimadas e as despesas são
subestimadas (não equivalendo à realidade), para elevar a possibilidade de
contração de despesa, o que fere o fundamento do orçamento, de constituir-se em
instrumento de planejamento, e geralmente resulta em déficits orçamentários e
financeiros.
Sabe-se que como previsão, o orçamento pode não equivaler à execução,
tanto das receitas quanto das despesas, porém diferenças substanciais entre o
previsto e o executado podem supor superestimação de receitas e/ou subestimação
de despesas, que se revelam por meio de déficits ou superávits orçamentários.
Tanto o déficit quanto o superávit orçamentários são negativos, como
declara Slomski (2003, p. 37): “o superávit orçamentário e/ou déficit orçamentário
podem estar apontando ou para falhas no planejamento ou de execução de projetos
ou atividades ou, ainda, no potencial contributivo da sociedade local.”.
As divergências entre a previsão orçamentária e sua execução são
corrigidas durante o exercício, quanto às despesas, por meio da abertura de créditos
adicionais, e quanto às receitas, pela redução da previsão quando superestimadas,
ou pela efetiva arrecadação, quando subestimadas.
A abertura de créditos adicionais, que são “autorizações de despesas não
computadas ou insuficientemente dotadas ou programadas na lei orçamentária
anual” (CARVALHO, 2005, p. 33) pode se dar por meio de créditos suplementares,
especiais ou extraordinários, espécies daquele, e, apesar de ter previsão legal, sua
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efetiva utilização, principalmente de forma repetida e em valores elevados, além de
desfazer a previsão da ação governamental pode resultar no insucesso dessas
ações de governo e, por consequência, das políticas públicas.
Isso porque um orçamento que necessita de constantes alterações
demonstra falhas no planejamento, que vão refletir também na execução financeira,
na maioria das vezes resultando em inadimplência com fornecedores, prestadores
de serviço e credores financeiros, na impossibilidade de cumprir limites
constitucionais e legais de realização de despesa e na limitação da própria ação
estatal.
Percebe-se, assim, que a administração pública depende de constante
monitoramento da execução orçamentária e financeira, tanto por parte do controle
interno quanto do externo.
O controle interno é realizado por meio do sistema de controle interno que,
nos municípios, pode ser um departamento ou uma secretaria, responsável por
acompanhar a regularidade das ações estatais no âmbito orçamentário, patrimonial,
financeiro e operacional. Já o controle externo, no caso dos municípios catarinenses,
é realizado pelo Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina – TCE/SC, a quem
compete julgar as contas dos responsáveis por entidades públicas, por bens ou
valores públicos.
A efetividade do controle interno previne desvios capazes de afetar as
contas públicas e contribui para a aprovação da prestação de contas dos
responsáveis perante o TCE/SC. Por óbvio que, para o administrador público, a
aprovação da prestação de contas pelo TCE/SC, e, quando aplicável, pelo
legislativo, tem grande relevância em razão da responsabilidade que pode advir do
julgamento, porém, para os administrados, a aprovação das contas do administrador
representa o cumprimento das disposições constitucionais e legais e geram
segurança quanto a capacidade do ente estatal de exercer as atribuições que lhe
competem e de prestar os serviços devidos à população.
Percebe-se assim a importância dos processos de prestação de contas dos
gestores, bem como das atribuições dos Tribunais de Contas na sistemática pública
brasileira, pois a estes compete atestar ou não a gestão fiscal responsável dos
recursos públicos frente às disposições constitucionais e legais, cujo objetivo
precípuo é garantir a perpetuação das instituições estatais e da capacidade destes
de promoverem as ações necessárias à consecução de seus fins.
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1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A administração pública evoluiu significativamente nas últimas décadas
impulsionada pelos grandes debates sobre o Estado, sua estrutura e função,
principalmente diante das crises internas, externas e mundiais.
Em maior ou menor dimensão, viu-se em todo o mundo ações de
reestruturação do Estado e, por consequência, da forma de sua administração,
ações que buscavam sua transição da forma patrimonialista à burocrática e de
burocrática à gerencial.
Por óbvio que em nenhuma dessas transições foram abandonadas todas as
características da forma anterior, nem implementada plenamente a nova forma.
Supor que o Estado, a exemplo do estado brasileiro de hoje, não mantém
características patrimonialistas ou que ele é plenamente gerencial é um equívoco.
Na verdade a administração pública gerencial deve ser construída sobre a administração pública burocrática. Não se trata de fazer tábula rasa desta, mas aproveitar suas conquistas, os aspectos positivos que ela contém, ao mesmo tempo que se vai eliminando o que já não serve. (BRESSER PEREIRA, 1991, p. 23-24)
Na administração patrimonialista, o Estado é compreendido como propriedade
do monarca e há confusão entre o patrimônio público e o privado. Na administração
burocrática não apenas há a distinção entre o patrimônio público e o privado, como
também entre Estado e mercado, com ênfase na democracia. Na administração
gerencial, o Estado passa a ser mais regulador e transferidor de recursos do que
executor de políticas públicas.
A eterna busca pela perfectibilização do Estado está fundada nos anseios por
um estado de direito forte que garanta segurança, e distribua justiça aos seus
cidadãos, ao mesmo tempo que garanta e amplie a variedade, quantidade e
qualidade dos serviços públicos, sem que isso implique em prejuízo à liberdade e ao
mercado.
Assim, as reformas mantém sempre as características de parcialidade,
temporariedade e evolução comedida, ou seja, são parciais porque abrangem
apenas parte dos pontos críticos carecedores de reforma, são temporais pela
constante exigência de novas reformas, seja como consequência da parcialidade,
seja como consequência da evolução do pensamento sobre o Estado, e definição de
novos paradigmas, e são de evolução comedida porque os resultados sempre ficam
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aquém dos esperados, ora por conterem pontos de retrocesso ora pela demora de
sua implementação.
No Brasil, as reformas dos anos 30 e de 1967, a desburocratização de 1979 a
1983, a constitucional de 1988, a abertura comercial de 1990 a 1992, a reforma
gerencial de 1995 e tantas outras reformas e minirreformas foram fundamentais para
a consolidação do atual estado brasileiro, mas compará-las de forma justa é
impossível diante das distintas variáveis em que inseridas.
Importa então olhar para o futuro. Segundo Bresser Pereira (1991; p. 20) “o
Estado moderno, que prevalecerá no século XXI, deverá ser um Estado regulador e
transferidor de recursos, e não um Estado executor.”. De fato esse parece ser o
melhor caminho. Baseando-se no caso brasileiro, não basta redefinir a partilha das
receitas entre os entes federados para garantir mais recursos aos municípios e/ou
aos estados, é necessário estimulá-los à evolução, ao atendimento das condições
mínimas de cada política setorial ou regional. Esse controle é possível por meio da
transferência condicional de recursos da União a estes entes, pois condiciona-se a
quitação dos recursos à efetiva implementação do objeto pactuado, seja por meio de
termo de compromisso, convênio, contrato de repasse ou transferência obrigatória.
Por óbvio que Bresser Pereira não se referia a simples transferência de
recursos entre entes públicos, mas da própria transferência de recursos a entidades
privadas que prestam serviço público, transferindo-lhes o direito de exercer
determinada atividade, com as receitas e riscos próprios, sob condição de
atendimento de padrões e metas fixadas.
Essa definição resultaria na redução do tamanho das estruturas estatais, na
redução de seus custos, mas por outro lado, também reduziria o poder de influência
do Estado sobre o mercado, principalmente em momentos de crise, a exemplo da
crise financeira mundial de 2008, iniciada em 2006 em razão dos subprimes
estadounidenses, em que inúmeras instituições financeiras e empresas de grande
porte foram socorridas por medidas estatais e cujos efeitos à população só não
foram mais desastrosos, em razão dos investimentos aportados pelos Estados.
Se, no início do século, é o Estado Liberal que entra em crise, gerando a mais aguda das crises econômicas, em meados da década de 1970 é o Estado de Bem-Estar (ou Estado-Providência, ou Estado Desenvolvimentista, no caso do Brasil) que é colocado na berlinda. Criticado não apenas pela perda de eficiência, como também pela sua auto-referência, há cerca de vinte anos procura-se reformá-lo, ora procurando
21
reduzir seu tamanho, importância e áreas de atuação até o que se considera um “Mínimo”, ora tratando de recuperar suas capacidades e ampliar seu papel. (SANTOS; CARDOSO, 2001, p. 212)
É possível perceber então que a estrutura estatal ideal é aquela nem tão
grande que possa provocar déficits orçamentários e financeiros capazes de levá-la à
falência, nem tão pequena que a deixe refém do mercado e a impeça de influenciá-
lo, mas que garanta a eficiência das políticas públicas de forma mista, executando
as ações centrais e gerenciando a delegação das demais ações às entidades
privadas.
Diante do malogro do projeto macroeconômico neoliberal – fato este evidenciado pela crise internacional de 2008 e pelas baixas e instáveis taxas de crescimento observadas ao longo de todo o período de dominância financeira desse projeto – e de suas consequências negativas nos planos social e político – tais como aumento das desigualdades e da pobreza e questionamento em relação à efetividade e à e#cácia dos sistemas democráticos de representação –, evidencia-se já na primeira década do século XXI certa mudança de opinião a respeito das novas atribuições dos Estados nacionais. (CARDOSO JR, 2011, p. 49)
Essa inclusive é uma tendência em todos os países, conforme estudo
publicado pela OCDE:
Em recente estudo feito pela Organization for the Economic Cooperation and development (OECD), com base em diversas federações, concluiu-se que “Há tempos ocorrem debates sobre centralização ou descentralização. Nós precisamos agora estar dispostos a mover em ambas as direções – descentralizando algumas funções e ao mesmo tempo centralizando outras responsabilidades cruciais na formulação de políticas. Tais mudanças estão a caminho em todos os países” (ABRUCIO, 2005, p. 1)
Se há dificuldades e discordâncias quanto à forma da administração pública
no cenário nacional, em que o volume de recursos é imensamente maior do que
aqueles disponíveis à grande maioria dos municípios, o problema se agrava ainda
mais nos cenários locais.
As conquistas da descentralização não apagam os problemas dos governos locais brasileiros. Em especial, cinco são as questões que colocam obstáculos ao bom desempenho dos municípios do país: a desigualdade de condições econômicas e administrativas; o discurso do "municipalismo autárquico"; a "metropolização" acelerada; os resquícios ainda existentes tanto de uma cultura política como de instituições que dificultam a accountability democrática e o padrão de relações intergovernamentais. (ABRUCIO, 2005, p. 1)
22
A administração pública municipal deve, pois, diante dos limites que lhe são
impostos pela pacto federativo, organizar-se de forma suficientemente otimizada que
lhe permita atender às obrigações que lhe são impostas, e que crescem com o
passar dos tempos em razão da municipalização dos serviços públicos, ao mesmo
tempo que lhe garanta o equilíbrio das contas públicas e o cumprimento das ações
de transparência e prestação de contas.
1.1 PLANEJAMENTO
O planejamento na esfera da administração pública brasileira é mais do que
simplesmente compatibilizar as ações estatais com o orçamento disponível, o
planejamento deve prever e encontrar formas de garantir meios de se alcançar a
eficácia e efetividade das políticas públicas.
Cardoso (2011, p. 13) sintetiza em quadro as dimensões do planejamento e
da gestão pública em relação aos ciclos econômicos e políticos nacionais, seus
contextos e o padrão de estado:Ciclos
econômicos e políticos
Padrão de Estado
Contexto econômico-estrutural
Contexto político-institucional
Dimensões do planejamento governamental
Dimensões da gestão
pública
1889-1930Primeira República – desenvolvimento para fora
Dominância liberal-oligárquica
Economia cafeeira voltada para o exterior
Montagem do aparato estatal-burocrático
Ausência de Planejamento:• Convênio de Taubaté• Crise de 1929
Patrimonialista
1933-1955Era Getúlio Vargas – nacional-desenvolvimentista
Dominância nacional-populista
Industrialização substitutiva de importações: bens de consumo não durável
Dependência financeira e tecnológica
Montagem do sistema corporativista
Planejamento não sistêmico:• primeiras estatais• Plano Salte
Patrimonial-burocrática – DASP (1938)
1956-1964Era Juscelino Kubitschek – internacionalização econômica
Dominância estatal-democrática
Industrialização pesada I:• bens de consumo durável• montagem do tripé do desenvolvimento
Acomodação e crise do modelo
Planejamento discricionário::• pensamento cepalino• ideologia desenvolvimentista• Plano de Metas (1956-1961)
Patrimonial-burocrática
1964-1979Regime Militar – crescimento com piora distributiva
Dominância estatal-autoritária
Industrialização pesada II:• milagre econômico (1968-1973)• endividamento externo (1974-1989)
Consolidação institucional-autoritária
Planejamento burocrático-autoritário:• Escola Superior de Guerra (ESG): ideologia Brasil-Potência• PAEG (1964-1967)• II PND (1974-1979
Patrimonial-burocrática – PAEG (1967)
1980-1989Redemocratização – crise do desenvolvimentismo
Dominância liberal-democrática
Estagnação econômica:• inflação• endividamento externo (1974-1989)
Redemocratização
Reconstitucionali-zação
Planos de estabilização:• Plano Cruzado (1986)• Plano Bresser (1987)• Plano Verão (1988)• Plano Mailson (1989)
Patrimonial-burocrática – CF (1988)
1990-2010Consolidação democrática – reformas estruturais
Dominância liberal-democrática
Reformas econômicas liberais:• estabilização monetária• endividamento interno (1995-2006)• reformas estruturais
Consolidação democrática
Reforma gerencialista
Experimentalismo societal
Planos de estabilização:• Plano Collor (1990)• Plano Real (1994)• Planos Plurianuais (PPAs) (2000-2011)
Patrimonial-burocrática
Gerencialista
Societal
Tabela 1: Periodização para o estudo conjunto do planejamento governamental e da gestão pública no Brasil – 1889-2010. Fonte: (CARDOSO JR, 2011, p. 13)
23
A literatura científica é farta de conceitos sobre planejamento tanto no
âmbito das instituições privadas quanto das públicas. No caso destas últimas,
importante destacar que a Constituição Cidadã teve o importante papel de
transformar o planejamento em uma ação estatal, atividade constante.
O tipo de planejamento que se busca implementar a partir das diretrizes constitucionais de 1988 tem méritos, mas também problemas. O principal mérito talvez esteja concentrado na tentativa de transformar a atividade de planejamento governamental em processo contínuo da ação estatal, para o que parece que se tornara fundamental: reduzir e controlar – no dia a dia – os graus de discricionariedades intrínsecas desta atividade. Por sua vez, o principal problema talvez esteja refletido no diagnóstico – hoje possível, mas ainda não consensual – de que, ao se reduzir o horizonte de ação possível do planejamento para o curto/médio prazo, condicionando-o, simultaneamente, ao orçamento prévio disponível, acabou-se, na verdade, transformando esta atividade em mais uma ação operacional cotidiana do Estado, como são todas aquelas próprias da gestão ou da administração pública correntes. (CARDOSO JR, 2011, p. 20)
Não há dúvidas que planejar é necessário, em qualquer entidade. O
planejamento busca revelar se a instituição está organizada para os seus fins, ou se
a estrutura destoa de seus objetivos, também contribui para a definição da situação
atual e da situação almejada, das metas e prioridades, entre outras questões
fundamentais.
Contudo, planejamento sem gestão torna-se facilmente em estudos e
teorias, sem resultado prático.
(…) planejamento descolado da gestão corre o risco de tornar-se um conjunto de estudos, diagnósticos e proposições de objetivos sem eficácia instrumental, atividade incapaz de mobilizar os recursos necessários de forma racional, na direção pretendida pelo plano. (CARDOSO JR, 2011, p. 12)
Daí a importância que vem se atribuindo ultimamente a administração
pública gerencial.
A assim chamada nova administração pública gerencial (ou gerencialista) é o movimento teórico e político responsável pelo que neste trabalho se está chamando de primazia da gestão sobre o planejamento, fenômeno este referenciado aos anos 1990 e pelo menos à primeira década de 2000. Trata-se de movimento político que nasceu como crítica das organizações estatais burocráticas dos anos 1970 e 1980 e que cresceu difundindo a cultura do empreendedorismo norte-americano (cultura do self made man), instigando a aplicação de princípios gerencialistas usados em organizações privadas – tais como: qualidade total, just in time, toyotismo, certificação, família ISO-9000, reengenharia, downsizing, terceirização, informatização, automação etc. – no âmbito da administração pública. Neste, esses princípios tomaram algumas das seguintes formas e orientações gerais: accountability; gestão de resultados, e não por processos; ênfase nos clientes em vez de nos cidadãos; descentralização e responsabilização individual; focalização e desempenho
24
institucional; flexibilização e desregulamentação; e privatização e regulação. (CARDOSO JR, 2011, p. 26)
O empréstimo de conceitos de planejamento e gestão aplicados no setor
privado para o setor público tem efeitos positivos e negativos. De positivo, tem-se a
utilização de ferramentas de monitoramento que permitem à administração pública
alcançar a constitucionalmente prevista eficiência. De negativo, tem-se a
inaplicabilidade integral de determinados instrumentos e conceitos, que, se não
ajustados à realidade institucional pública, podem resultar em frustração e prejuízo
organizacional.
1.1.1 PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO
O planejamento estratégico acresce ao planejamento tradicional a
instrumentalização necessária ao atingimento dos objetivos. Ou seja, passa-se não
só a apontar as metas, mas a delinear as ações, os caminhos para alcançá-las.
(…) a gestão, embora seja atividade de gerenciamento cotidiano da máquina pública, é algo que apenas pode fazer sentido estratégico – vale dizer, ser portadora de conteúdos e de orientações que de fato impactem positivamente tanto os processos cotidianos de trabalho como os produtos e os resultados finais da ação estatal – se acoplada ou referenciada adequadamente a diretrizes gerais e atividades concretas emanadas do planejamento governamental. (CARDOSO JR, 2011, p. 12)
Segundo Fishmann & Almeida (1991) o planejamento estratégico é uma
técnica que cria a consciência das suas oportunidades e ameaças, dos seus pontos
fortes e fracos para o cumprimento da sua missão e, por ela, estabelece o propósito
de direção que a organização deverá seguir para aproveitar as oportunidades e
reduzir riscos. Nesse conceito, vê-se que Fishmann e Almeida adotam o conceito da
matriz SWOT (Strengths, Weaknesses, Opportunities, and Threats).
Planejamento estratégico é um processo intelectual, que consiste em estruturar e esclarecer a visão dos caminhos que a organização deve seguir e os objetivos que deve alcançar. Há diversos componentes nesse processo: A missão, que é a razão de ser da organização, e que reflete seus valores, sua vocação e suas competências. O desempenho da organização – os resultados efetivamente alcançados. Os desafios e oportunidades do ambiente. Os pontos fortes e fracos do ambiente. As competências dos planejadores – seu conhecimento de técnicas, suas atitudes em relação ao futuro, seu interesse em planejar. O processo de planejamento estratégico aplica-se à organização em sua totalidade e também a cada uma de suas partes. A estratégia chega até o nível do indivíduo. (MAXIMIANO, 2009, p. 89)
25
1.2 INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO PÚBLICO
O planejamento público é composto de três fases, cada uma delas
representada por meio de um instrumento legal, o Plano Plurianual – PPA, a Lei de
Diretrizes Orçamentárias – LDO e a LOA – Lei Orçamentária Anual.
PPA: Programas compostos por açõesAções têm metas para os 4 anos
LDO: Define diretrizes para elaboração e execução do orçamentoApresenta as metas para cada ano
LOA: Elaborada conforme diretrizes da LDOReserva recursos para as metas do ano
Ilustração 2: Instrumentos de planejamento públicoFonte (LIMA; CASTRO, 2006, p. 21)
A correta utilização desses instrumentos permite a gestão fiscal responsável
dos recursos públicos. Por eles, o gestor pode coordenar as ações de governo de
forma a atingir as metas pretendidas e os órgãos de fiscalização (poder legislativo,
tribunais de contas, sociedade civil e órgãos concedentes de recursos) podem
acompanhar a execução das ações e prevenir desvios.
A interligação entre esses instrumentos é feita através dos Programas. O
PPA define os programas de governo, suas características e recursos necessários
para o período de 4 anos, a LDO indica as condições gerais a serem observadas na
elaboração da LOA e as prioridades do governo para o exercício seguinte ao sua
proposição com base nos Programas constantes do PPA, enquanto a LOA define
cabalmente as fontes e destinações dos recursos entre os programas, seus projetos,
atividades e operações especiais.
Como todo planejamento, o planejamento público, também não é estanque,
e portanto sujeita-se a alterações durante e após sua execução em razão dos
resultados parciais ou finais obtidos. A avaliação após a execução tem por fim
identificar os nós críticos e planejar os ajustes para a fase executiva seguinte.
26
O Poder Executivo deve obedecer aos prazos dispostos no artigo 35 do Ato
das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT da Constituição Federal quanto
à elaboração e envio ao Poder Legislativo dos projetos de Lei do Plano Plurianual,
de Diretrizes Orçamentárias e Orçamentária Anual, que são os constantes da tabela
abaixo.
Instrumento Prazo para envioao Legislativo
Prazo para devoluçãopelo Legislativo
PPA 31/08 (primeiro ano do mandato) Término da Sessão Legislativa
LDO 15/04 Término do Primeiro Período da Sessão Legislativa
LOA 31/08 Término da Sessão Legislativa
Tabela 5: Prazos para envio e devolução do PPA, LDO e LOA – Elaboração do autor
Uma boa prática a ser adotada no planejamento publico, e que culmina na
elaboração dos projetos de lei desses instrumentos, é que haja a participação efetiva
de servidores de carreira, pois o governo é transitório mas a estrutura da
administração não. Essa medida fortalece o continuismo dos programas e ações de
governo e a evolução na compreensão da estrutura e objetivos da organização
publica.
1.2.1 PPA
O Plano Plurianual foi instituído em 1988 em substituição aos orçamentos
plurianuais de investimentos (LIMA; CASTRO, 2006) e constitui uma lei que os entes
federados devem editar a cada 4 (quatro) anos contendo os programas de governo,
suas diretrizes, objetivos e metas anuais, em atendimento ao disposto no art. 165,
§ 1º, da CF/88, que diz:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:I - o plano plurianual;(...)§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
27
O PPA vige do 2º ano do mandato chefe do poder executivo até o 1º ano do
mandato seguinte. Essa mesclagem de mandatos sob um mesmo PPA tem o
objetivo de evitar a descontinuidade dos programas, bem como de permitir que o
mandatário eleito possa programar as ações da maior parte de seu mandato, pois se
vigorasse do 3º ano do mandato anterior até o 2º ano de seu mandato, programaria
apenas 2 exercícios, se a vigência fosse a partir do 4º ano do mandato anterior até o
3º ano de seu mandato, programaria as ações de apenas 1 ano, e se tivesse início e
vigência concomitante à do mandato, a programação das ações de governo seria
realizada por um mandatário e a execução por outro.
A única exceção à ordem cronológica de tramitação das leis orçamentárias ocorre no último ano de vigência do PPA. Nesta situação, aprova-se a LDO para um exercício financeiro sem que o PPA do mesmo período em questão tenha sido votado ainda. A LDO que disciplina a elaboração do orçamento do primeiro ano do plano plurianual já se encontra aprovada sempre que o projeto de lei do PPA é enviado ao Congresso Nacional. Ou seja, a LDO é enviada no dia 15 de abril e aprovada, em geral, até o final de junho, já que sua votação é condição necessária para o início do recesso parlamentar. No caso do PPA, essa proposição é enviada apenas em 31 de agosto. Assim, Poder Legislativo analisa, modifica e vota o PLDO referente ao exercício financeiro do primeiro ano de vigência do PPA, entretanto, sem que esse última tenha sido aprovado no Parlamento. (BARBOSA, 2010, p. 56)
As diretrizes podem ser compreendidas como linhas gerais ou instruções
norteadoras da ação estatal. As prioridades referem-se as escolhas feitas pelo
poder público, diante do princípio da escassez, para aplicação dos recursos
disponíveis no exercício para o qual se planeja em razão das deficiências que
pretende enfrentar com preferência. Por fim, as metas do PPA compreendem a
quantificação dos produtos, serviços ou resultados decorrentes da ação estatal que
se pretende lograr ao final do quadriênio.
1.2.2 LDO
A Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO busca compatibilizar, a cada
exercício, a elaboração da Lei Orçamentária Anual – LOA com as diretrizes,
objetivos e metas da administração pública estabelecidos no Plano Plurianual – PPA.
A elaboração da LDO deve atender as exigências do artigo 165, II, § 2º, da
Constituição Federal, e do artigo 4º da LRF, e assim, conter:
a) As metas e prioridades para o exercício;
b) Orientações para elaboração da lei orçamentária anual;
28
c) Disposições sobre eventuais alterações da legislação tributária;
d) Política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento
(quando for o caso);
e) Disposição quanto ao equilíbrio entre receitas e despesas;
f) Critérios e forma de limitação de empenho em caso de frustração de
receita e de descumprimento do limite de endividamento;
g) Normas quanto ao controle de custos e à avaliação de resultados dos
programas
h) Outras disposições pertinentes;
i) Anexo de Metas Fiscais, e
j) Anexo de Riscos Fiscais.
Vê-se, então, que a formulação da LDO é bastante técnica e depende da
análise acurada do governo e de seu histórico de gestão. O nível de detalhamento, o
volume e interdependência das informações dos anexos tornam sua elaboração
complexa e, por isso, necessária a demonstração da memória dos cálculos
realizados para que seja possível aferir sua regularidade.
O Anexo de Metas Fiscais deve conter metas da administração pública
relativas à Receitas (arrecadação), Despesas (aplicação), Resultado Primário,
Resultado Nominal e montante da Dívida Pública consolidada e líquida.
O Anexo de Riscos Fiscais – ARF relaciona os fatores a que a administração
pública está sujeita e que são capazes de, em ocorrendo, afetarem o equilíbrio das
contas públicas, devendo então apresentar as medidas compensatórias a serem
realizadas em confronto aos riscos fiscais. O Anexo deve ser elaborado em
conformidade com as instruções do Manual de Demonstrativos Fiscais.
Esse anexo não constava das atribuições iniciais da LDO fixadas pela Constituição de 1988, sua incorporação se deve as exigências da LRF. A saber, suas incumbências são avaliar os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, no caso de os riscos previstos se concretizarem. (…) No anexo apresentado, os riscos fiscais são classificados de duas formas: risco orçamentário e risco de dívida. Na primeira categoria, incluem-se a frustração de receitas e o aumento de despesas obrigatórias acima do valor das dotações autorizadas. Nesse caso, as medidas compensatórias adotadas é limitação de empenho e movimentação financeira. Na segunda, incluem-se eventos que implicam o crescimento da dívida pública, com repercussões sobre a despesa. Nesse caso, a compensação advém da programação do escalonamento do pagamento de amortização e encargos da dívida ao longo de sua administração. (BARBOSA, 2006, p. 127)
29
1.2.3 LOA
A Lei Orçamentária Anual – LOA é a lei que estima as receitas e fixa as
despesas para o exercício seguinte ao de sua publicação, elaborada em
atendimento ao artigo 165 da Constituição Federal.
Exercício é o período de mesma duração do ano civil, conforme artigo 34 da
Lei 4.320/64.
De acordo com a Secretaria do Tesouro Nacional (2011, p. 10) “o orçamento
“é um importante instrumento de planejamento de qualquer entidade, seja pública ou
privada, e representa o fluxo previsto de ingressos e de aplicações de recursos em
determinado período”.
Orçamento público desempenha funções indispensáveis para a sociedade, entre elas: a) a função econômica de alocar bens e serviços (função alocativa), de distribuir renda (distributiva) e de regular os níveis de emprego, a estabilidade dos preços, o equilíbrio do balanço de pagamentos e de crescimento econômico (regulação); b) a função de planejamento de ferramenta da ação governamental, definindo metas, custos de acordo com a localização geográfica e para um determinado período; c) a função de fiscalização, pois o orçamento pode ser mais ou menos transparente e participativo e, nessa perspectiva, permitir o maior ou o menor controle das ações governamentais por parte dos eleitores. (BARBOSA, 2006, p. 128)
Ainda deverão ser observados na elaboração da Lei os requisitos elencados
no artigo 5º da Lei de Responsabilidade Fiscal, que contempla, entre outros, a
proibição da existência de despesa com crédito ilimitado, a necessidade de se
apresentar as medidas compensatórias ás renúncias de receita e ao aumento das
despesas obrigatórias de caráter continuado, disposição quanto a forma de
utilização e montante da reserva de contingência calculada com base na Recita
Corrente Líquida – RCL.
Art. 5º O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar:I - conterá, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do documento de que trata o § 1o do art. 4o;II - será acompanhado do documento a que se refere o § 6o do art. 165 da Constituição, bem como das medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado;III - conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, destinada ao:a) (VETADO)b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.
30
§ 1o Todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual, e as receitas que as atenderão, constarão da lei orçamentária anual.§ 2o O refinanciamento da dívida pública constará separadamente na lei orçamentária e nas de crédito adicional.§ 3o A atualização monetária do principal da dívida mobiliária refinanciada não poderá superar a variação do índice de preços previsto na lei de diretrizes orçamentárias, ou em legislação específica.§ 4o É vedado consignar na lei orçamentária crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada.§ 5o A lei orçamentária não consignará dotação para investimento com duração superior a um exercício financeiro que não esteja previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a sua inclusão, conforme disposto no § 1o do art. 167 da Constituição.
1.2.3.1 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
Os princípios orçamentários são aqueles que regem a elaboração e execução
dos orçamentos e representam regras norteadoras para esses atos.
Os Princípios Orçamentários visam estabelecer regras norteadoras básicas, a fim de conferir racionalidade, eficiência e transparência para os processos de elaboração, execução e controle do Orçamento Público. Válidos para os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário de todos os entes federativos – União, Estados, Distrito Federal e Municípios – são estabelecidos e disciplinados por normas constitucionais, infraconstitucionais e pela doutrina. (SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL, 2011, p. 7)
Abaixo apresenta-se tabela resumo dos princípios orçamentários:
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
UNIDADE Deve existir apenas um único orçamento para cada um dos entes federados – União, Estados, Distrito Federal e Municípios
UNIVERSALIDADEA Lei Orçamentária Anual de cada ente federado deverá conter todas as receitas e despesas de todos os poderes, órgãos, entidades, fundos e fundações instituídas e mantidas pelo poder púb
ANUALIDADE Delimita o período de vigência da Lei Orçamentária Anual, que de acordo com o art. 34 da Lei 4.320 coincidirá com o ano civil.
EXCLUSIVIDADE
A Lei Orçamentária Anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, ressalvadas a autorização para abertura de créditos adicionais e a contratação de operações de crédito, nos termos da lei.
ORÇAMENTO BRUTO As receitas e despesas na LOA serão indicadas por seus valores brutos, vedadas quaisquer deduções.
LEGALIDADE Cabe ao Poder Público fazer ou deixar de fazer somente aquilo que a lei expressamente autorizar.
PUBLICIDADE Os atos públicos adquirem validade após sua publicação.
TRANSPARÊNCIA A administração dará ampla divulgação aos atos que praticar.
NÃO VINCULAÇÃO DA RECEITA DE IMPOSTOS
É vedada a vinculação da receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, salvo exceções estabelecidas pela própria Constituição Federal,
Tabela 6: Princípios Orçamentários – Elaboração do autor
31
2 CONTABILIDADE APLICADA AO SETOR PÚBLICO
Atualmente está assentado o entendimento de que não existe a
contabilidade pública como uma ciência, pois a ciência contábil é una. O que há, isto
sim, são especificidades em razão da titularidade do patrimônio, público ou privado,
sendo correta a utilização da expressão “contabilidade aplicada ao setor público”.
Nasce o conceito de contabilidade aplicada ao setor público em contrapartida ao de contabilidade pública, pois o entendimento é que existe somente uma contabilidade como ciência, que pode apresentar técnicas específicas quando aplicadas ao setor público, porém sobre os mesmos fundamentos. Não existe uma contabilidade pública como ciência. (…) Contabilidade Aplicada ao Setor Público é o ramo da ciência contábil que aplica, no processo gerador de informações, os Princípios Fundamentais de Contabilidade e as normas contábeis direcionados ao controle patrimonial de entidades do setor público.” (AZEVEDO; SOUZA; VEIGA, 2009, p. 51)
A contabilidade aplicada ao setor público também é entendida como um
ramo da ciência contábil cujo objetivo é fornecer informações que orientem a
tomada de decisão por parte dos gestores e que instrumentalizem a sociedade civil
para e realização de efetivo controle social.
A Contabilidade Aplicada ao Setor Público é o ramo da ciência contábil que aplica, no processo gerador de informações, os Princípios de Contabilidade e as normas contábeis direcionadas ao controle patrimonial das entidades do setor público. Tem como objetivo fornecer aos usuários informações sobre os resultados alcançados e os aspectos de natureza orçamentária, econômica, financeira e física do patrimônio da entidade do setor público, em apoio ao processo de tomada de decisão, à adequada prestação de contas e ao necessário suporte para a instrumentalização do controle social. (SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL, 2011, p. 5)
Os registros sobre contabilidade pública no Brasil no período colonial e
imperial são raríssimos, contudo com o início do período republicano surge a
necessidade de maior controle sobre os bens públicos.
Assim, em 1922, é aprovado, no Brasil, o Código de Contabilidade da União e, em 1940 pelo Decreto-lei nº 2.416, de 17 de julho, foi regulamentada a elaboração e a execução dos orçamentos e balanços dos estados e municípios determinando um modelo-padrão de balanços para essas entidades públicas. Instrumentos, estes, substituídos pela Lei Complementar nº 4.320/64, de 17 de março de 1964, que vigora até nossos dias. (SLOMSKI, 2003, p. 27)
De fato, no Brasil, o substrato histórico da contabilidade aplicada ao setor
público decorre da série de instrumentos legais editados para disciplinar o controle
32
dos recursos públicos. Desde 1808, com o alvará de D. João VI, até os dias atuais,
ocorreram mudanças significativas na forma de contabilização e demonstração da
situação orçamentária, financeira e patrimonial dos entes públicos.
Merecem destaque nesse período, a edição da Lei Ordinária Federal nº.
4.320, de 1964, que estatuiu normas gerais de direito financeiro para elaboração e
controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do
Distrito Federal que, apesar de anterior à Constituição Federal de 1988, foi por ela
recepcionada, e da Lei Complementar Federal 101, de 2000, denominada Lei de
Responsabilidade Fiscal – LRF, editada em atendimento ao disposto no art. 163,
165, § 9º, I e II e 169 da Constituição Federal.
A LRF cumpriu função importante de romper com a tradição formalista da administração pública brasileira. A burocracia nacional primou historicamente pelo seu caráter paternalista (confusão entre os aspectos público e privado) e auto-referente (foco em si mesma). A notória dificuldade de acesso dos cidadãos à máquina pública somava-se à lentidão de seus procedimentos e desinteresse dos servidores públicos. Em diversos sentidos, essa realidade parece estar mudando. (CULAU; FORTIS, 2006, p. 12)
O rompimento, ainda que parcial, com o formalismo, a auto-referência e o
caráter paternalista, decorreu da definição de limites máximos e mínimos para os
aspectos mais relevantes das finanças públicas, a exemplo do montante da dívida e
da despesa com pessoal, além de ampliação das ações de transparência e de
responsabilização.
Dentre as principais mudanças introduzidas pela LRF podem-se citar: a exigência de estabelecimento de metas fiscais trienais e de corte de despesas, nos três poderes, em caso de previsão de descumprimento das metas; o mecanismo de compensação para renúncia de receita e geração e de despesas de caráter continuado; a imposição de limites e exigências para as despesas de pessoal, por Poder, e para o endividamento, bem como para a recondução aos limites fixados; a vedação de condutas indesejáveis, em especial no que se refere ao endividamento entre entes da federação; regras de transparência, incluindo a publicação frequente e o acesso público aos relatórios que atestem o cumprimento das regras; e a imposição de penalidades, inclusive pessoais, aos administradores públicos que infringirem as regras acima (NUNES; NUNES, 2002, p. 20)
A ilustração abaixo apresenta os principais marcos cronológicos da
contabilidade pública em comparação com a contabilidade privada.
33
Ilustração 1: Cronologia das principais alterações na contabilidade pública e empresarial
Não consta do quadro, em razão da data da edição da obra que o contém,
informação quanto à publicação da Lei Complementar 131, de 27.05.2009,
Alvará de D. João VI ------│ 1808
1850 │------ Código Comercial
Código de Contabilidade Pública ------│ 1922
Decreto-Lei 1.804 ------│ 1939
Decreto-Lei 2.416 ------│ 1940 │------ Decreto-Lei 2.627
Lei 4320 ------│ 1964 │------ Lei 4.357 (correção monetária)
Decreto-Lei 200 ------│ 1967
1972 │------
1976 │------ Lei 6.404
Conta Única do Tesouro Nacional ------│ 1986
Implantação do SIAFI ------│ 1987
Constituição Federal ------│ 1988
1993 │------ Resolução CFC n. 750 (Princípios)
LRF ------│ 2000
2002 │------ Novo Código Civil
------│ 2004
------│ 2007 │------
------│ 2008 │------ MP 449
CONTABILIDADE PÚBLICA GOVERNAMENTAL
CONTABILIDADE EMPRESARIAL
▪ Circulares 178 e 179
▪ Resolução CFC 321 (Princípios)
Portaria CFC 37/2004: Instituiu o Grupo de Estudos voltado para a Área Pública
com a finalidade de estudar e propor Normas de Contabilidade Aplicadas ao
Setor Público – NBCASP de acordo com as Normas Internacionais de
Contabilidade Aplicadas ao Setor Público – NICSP, editadas pela IFAC
Resolução n. 1.111/2007 do CFC: Criação dos Grupos de Padronização Contábil no
Brasil (portarias 135/236)Lei 11.638 (alterações na Lei das Sas)
Portaria STN 184/2008 do MF Edição das Normas Brasileiras de Contabilidade
Aplicadas ao Setor Público – NBCASP
34
conhecida como Lei da Transparência, que obrigou União, Estados, Distrito Federal
e Municípios a disponibilizarem em tempo real na internet informações das receitas
e despesas realizadas, com os seguintes prazos para atendimento:
a) 1 ano para União, Estados e Municípios com mais de 100.000 (cem mil)
habitantes; portanto até 28.05.2010;
b) 2 (dois) anos para os Municípios que tenham entre 50.000 (cinquenta mil)
e 100.000 (cem mil) habitantes; portanto até 28.05.2011;
c) 4 (quatro) anos para os Municípios que tenham até 50.000 (cinquenta
mil) habitantes; portanto até 28.05.2013;
Após 2008, a Secretaria do Tesouro Nacional – STN continuou a publicar
novas edições do MCASP e MDFManuais de Contabilidade Aplicada ao Setor
Público e de Demonstrativos Fiscais.
2.1 PRINCÍPIOS
Os princípios da contabilidade estão dispostos na Resolução CFC nº. 750/93,
cuja redação foi parcialmente alterada pela Resolução CFC nº. 1.282/10 em razão
da necessidade de adequação das normas brasileiras às internacionais.
Abaixo apresenta-se tabela contendo os princípios contábeis, acompanhados
de um conceito resumo deste autor e a citação do conceito de acordo com Conselho
Federal de Contabilidade (1993, p. 1-9):
PRINCÍPIOS CONTÁBEIS
ENTIDADE
Conceito Resumo: Todo patrimônio pertence a um titular, uma entidade, que sobre ele possui autonomia.
Art. 4º O Princípio da ENTIDADE reconhece o Patrimônio como objeto da Contabilidade e afirma a autonomia patrimonial, a necessidade da diferenciação de um Patrimônio particular no universo dos patrimônios existentes, independentemente de pertencer a uma pessoa, um conjunto de pessoas, uma sociedade ou instituição de qualquer natureza ou finalidade, com ou sem fins lucrativos. Por consequência, nesta acepção, o Patrimônio não se confunde com aqueles dos seus sócios ou proprietários, no caso de sociedade ou instituição. Parágrafo único – O PATRIMÔNIO pertence à ENTIDADE, mas a recíproca não é verdadeira. A soma ou agregação contábil de patrimônios autônomos não resulta em nova ENTIDADE, mas numa unidade de natureza econômico-contábil.
CONTINUIDADE
Conceito Resumo: A entidade existirá enquanto perdurar sua finalidade e patrimônio.
Art. 5º O Princípio da Continuidade pressupõe que a Entidade continuará em operação no futuro e, a mensuração e a apresentação dos componentes do patrimônio levam em conta esta circunstância.
35
OPORTUNIDADE
Conceito Resumo: Todos os fatos contábeis devem ser registrados de forma fidedigna.
Art. 6° O Princípio da Oportunidade refere-se ao processo de mensuração e apresentação dos componentes patrimoniais para produzir informações íntegras e tempestivas. Parágrafo único. A falta de integridade e tempestividade na produção e na divulgação da informação contábil pode ocasionar a perda de sua relevância, por isso é necessário ponderar a relação entre a oportunidade e a confiabilidade da informação.
REGISTRO PELO VALOR ORIGINAL
Conceito Resumo: Os componentes do patrimônio devem ser registrados pelo valor decorrente de mensuração consensuada entre agentes internos e externos.
Art. 7º O Princípio do Registro pelo Valor Original determina que os componentes do patrimônio devem ser inicialmente registrados pelos valores originais das transações, expressos em moeda nacional.§ 1º As seguintes bases de mensuração devem ser utilizadas em graus distintos e combinadas, ao longo do tempo, de diferentes formas:I – Custo histórico. Os ativos são registrados pelos valores pagos ou a serem pagos em caixa ou equivalentes de caixa ou pelo valor justo dos recursos que são entregues para adquiri-los na data da aquisição. Os passivos são registrados pelos valores dos recursos que foram recebidos em troca da obrigação ou, em algumas circunstâncias, pelos valores em caixa ou equivalentes de caixa, os quais serão necessários para liquidar o passivo no curso normal das operações; eII – Variação do custo histórico. Uma vez integrado ao patrimônio, os componentes patrimoniais, ativos e passivos, podem sofrer variações decorrentes dos seguintes fatores: a) Custo corrente. (...);b) Valor realizável. (...);c) Valor presente. (...);d) Valor justo. (...); ee) Atualização monetária. (...).
COMPETÊNCIA
Conceito Resumo: Os fatos contábeis devem ser registrados no período a que se referirem.
Art. 9º O Princípio da Competência determina que os efeitos das transações e outros eventos sejam reconhecidos nos períodos a que se referem, independentemente do recebimento ou pagamento. Parágrafo único. O Princípio da Competência pressupõe a simultaneidade da confrontação de receitas e de despesas correlatas.
PRUDÊNCIA
Conceito Resumo: Existindo mais de um valor possível para itens do patrimônio, adota-se o menor valor para itens do ativo e o maior valor para itens do passivo.
Art. 10. O Princípio da PRUDÊNCIA determina a adoção do menor valor para os componentes do ATIVO e do maior para os do PASSIVO, sempre que se apresentem alternativas igualmente válidas para a quantificação das mutações patrimoniais que alterem o patrimônio líquido.
Tabela 2: Princípios contábeis – Elaborado pelo autor
2.2 NBCASP E IPSAS
Como as demais ciências, a Ciência Contábil também evolui e os avanços
nem sempre se dão no ambiente nacional, de forma que emerge a necessidade,
36
tando de adaptação da legislação aos avanços científicos, como de convergência
das normas internas aos padrões internacionais.
Os padrões contábeis internacionais começaram a ser construídos em 1973,
quando foi criado o Comitê Internacional de Normas Contábeis (IASC – International
Accounting Standards Committee) por sugestão dos participantes do 10º Congresso
Mundial de Contabilistas (World Congress of Accountants), comitê constituído com a
participação de entidades da profissão contábil de 10 países.
O IASC publicou inúmeras Normas Contábeis Internacionais - NCI (IAS –
International Accounting Standards), as quais eram, diante do surgimento de dúvidas
dos usuários, interpretadas pelo Comitê de Interpretação Normativa - CIN (SIC –
Standing Interpretation Committee).
O IASC foi sucedido no século XX pelo IASB – International Accounting
Standard Board que assumiu suas competências e o SIC foi transformado em IFRIC
- International Financial Reporting Interpretations Committee, passando as IAS a
serem chamadas de IFRS - International Financial Reporting Standard.
O processo de convergência dessas normas para o Brasil iniciou
formalmente em 2005 com a edição pelo Conselho Federal de Contabilidade - CFC
da Resolução 1.055 que criou o Comitê de Pronunciamentos Contábeis – CPC, cujo
objetivo era a emissão de pronunciamentos técnicos que fundamentassem normas a
serem editadas visando a uniformização da contabilidade brasileira aos padrões
internacionais.
Continuando o processo, em 2007 o Conselho Federal de Contabilidade
criou por meio da Resolução 1103 o Comitê Gestor da Convergência no Brasil, com
objetivo definido no artigo 3º do citado normativo.
Art. 3º O Comitê tem por objetivo contribuir para o desenvolvimento sustentável do Brasil por meio da reforma contábil e de auditoria que resulte numa maior transparência das informações financeiras utilizadas pelo mercado, bem como no aprimoramento das práticas profissionais, levando-se sempre em conta a convergência da Contabilidade Brasileira aos padrões internacionais.
Praticamente um ano após a criação do Comitê de Convergência, o
Ministério da Fazenda conferiu, por meio da Portaria 184/2008, à Secretaria do
Tesouro Nacional - STN, órgão central do Sistema de Contabilidade Federal,
atribuições visando a convergência, conforme artigo 1° da norma:
37
Art. 1º (...)I - identificar as necessidades de convergência às normas internacionais de contabilidade publicadas pela IFAC e às normas Brasileiras editadas pelo CFC;II - editar normativos, manuais, instruções de procedimentos contábeis e Plano de Contas Nacional, objetivando a elaboração e publicação de demonstrações contábeis consolidadas, em consonância com os pronunciamentos da IFAC e com as normas do Conselho Federal de Contabilidade, aplicadas ao setor público;III - adotar os procedimentos necessários para atingir os objetivos de convergência estabelecido no âmbito do Comitê Gestor da Convergência no Brasil, instituído pela Resolução CFC n° 1.103, de 28 de setembro de 2007.
Em 2008, o Conselho Federal de Contabilidade – CFC aprovou as primeiras
Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público – NBCASP,
consubstanciadas nas Normas Brasileiras de Contabilidade Técnica – NBC T 16,
relacionadas abaixo.
Resolução CFC Norma Descrição
1.128/08 NBC T 16.1 Conceituação, Objeto e Campo de Aplicação (com redação altrada pela Resolução CFC nº. 1268/09)
1.129/08 NBC T 16.2 Patrimônio e Sistemas Contábeis (com redação altrada pela Resolução CFC nº. 1268/09)
1.130/08 NBC T 16.3 Planejamento e seus Instrumentos sob o Enfoque Contábil
1.131/08 NBC T 16.4 Transações no Setor Público
1.132/08 NBC T 16.5 Registro Contábil
1.133/08 NBC T 16.6 Demonstrações Contábeis (com redação altrada pela Resolução CFC nº. 1268/09)
1.134/08 NBC T 16.7 Consolidação das Demonstrações Contábeis
1.135/08 NBC T 16.8 Controle Interno
1.136/08 NBC T 16.9 Depreciação, Amortização e Exaustão
1.137/08 NBC T 16.10 Avaliação e Mensuração de Ativos e Passivos em Entidades do Setor Público
Tabela 3 – NBCASP aprovadas – Elaborado pelo autor
A conversão das IPSAS em NBCASP representa um ganho para a ciência
contábil, pois vão se abandonando muitas práticas sem base científica, até então
obrigatórias por força de lei, e vão se adotando novas práticas, essas sim
cientificamente aprovadas, por meio da atualização da legislação e do sistema de
regência.
O processo de convergência está sendo realizado por inúmeros países e, no
caso brasileiro, o cronograma elaborado para andamento e conclusão do processo
consta da tabela abaixo.
38
Até dezembro de 2008 Definição dos Grupos de Estudos por parte do CFC;
Até março de 2009
De abril a dezembro de 2009 Elaboração de minutas das NBCASP convergidas;
Até dezembro de 2010
Até dezembro de 2011
Janeiro de 2012
Disponibilização das IPSAS traduzidas para o português do Brasil, validadas pelos grupos de estudos;
Audiências públicas, realização de seminários e aprovação das NBCASP convergidas;
Capacitação dos profissionais e divulgação intensiva das NBCASP convergidas;
Início da vigência das Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público convergidas aos padrões internacionais
Tabela 4: Cronograma da Convergência - Fonte: (AZEVEDO, SOUZA, VERGA, 2009, p. 29)
Mais do que o retorno da prática aos fundamentos da ciência contábil, a
adoção das IPSAS convergidas permitirá, no futuro, a universalização das regras
contábeis e a consolidação das contas de todos os governos nacionais e
subnacionais. Será possível comparar a gestão de recursos públicos por entes de
diferentes países, a exemplo do que já acontece no mundo financeiro, trata-se de
uma conquista paradigmática.
2.3 MANUAIS
Em 16.10.2008 foi publicado no DOU a Portaria Conjunta STN-MF/SOF-MP
nº. 3, que aprovou a 1ª. Edição do Manual Técnico de Contabilidade Aplicada ao
Setor Público, com 2 volumes, o Manual da Receita Nacional e o Manual da
Despesa Nacional, com início de vigência no exercício de 2009.
Os manuais, que são atualizados anualmente, servem como guias para a
movimentação orçamentária, patrimonial, financeira e de compensação, necessárias
à execução do orçamento e permitirão a tão sonhada consolidação das contas
públicas.
Tão logo esteja concluída a adaptação dos padrões nacionais aos padrões
internacionais e ajustada a legislação nacional para esses novos padrões, o próximo
passo para permitir a completa integração das contas, a total transparência da
utilização dos recursos e a otimização do serviço com redução de retrabalho e
39
utilização de inúmeros sistemas e relatórios para o mesmo fim, é a padronização
dos sistemas de processamento de dados.
Tal como ocorre hoje com os convênios federais que passam a ser
realizados exclusivamente por meio da plataforma SICONV, quando todos os entes
públicos passarem a utilizar uma mesma ferramenta, com mesma linguagem, em
plataforma web, de domínio público ou em software livre, as exigências dos
Tribunais de Contas, dos Ministérios e dos demais usuários das informações
geradas pela contabilidade pública serão padronizadas e geradas automaticamente
por estes sistemas.
Outra ação importante contribui para o alcance desse objetivo que é a
criação do Conselho Nacional dos Tribunais de Contas, matéria tratada nos Projetos
de Emenda Constitucional, da Câmara, nºs. 28/2007 e 146/2007, este apensado
àquele, e do Senado, n. 30/2007, os primeiros aguardando inclusão na pauta do
plenário, e este aguardando relatoria.
Por meio do Conselho Nacional dos Tribunais de Contas será possível a
padronização de procedimentos, inclusive quanto à emissão de parecer prévio, cuja
inexistência hoje impede a comparação de desempenho entre governos municipais
e estaduais de estados distintos.
A falta de padrões específicos para a emissão do Parecer Prévio pelos diversos Tribunais de Contas dificulta a interpretação adequada e a comparação entre as informações sobre os diferentes entes da federação, em termos de desempenho tanto dos governos quanto dos governantes. (ANDRADA; BARROS, 2008, p. 67)
Além de maior controle e comparabilidade, as ações de um futuro Conselho
Nacional dos Tribunais de Contas contribuirão para a melhoria dos serviços
prestados pelos Tribunais de Contas, a exemplo das profundas transformações e
melhorias que vem acontecendo no âmbito do Poder Judiciário, pela atuação do
Conselho Nacional de Justiça – CNJ. Uma evolução possível no âmbito dos TCE´s é
a certificação destes segundo as normas ISO, hoje restrita a poucos tribunais.
Nesse tocante, vale ressaltar que a referida certificação ISO já é realidade nos Tribunais de Contas dos Estados do Ceará, Paraná, Paraíba e Rio de Janeiro, assim como no Tribunal de Contas do Município de São Paulo, que, mercê de seus esforços, na atualidade, são os únicos Tribunais de Contas a exibirem a certificação ISO em seus documentos oficiais e páginas eletrônicas, revelando que os Tribunais de Contas brasileiros estão preocupados e atuantes no sentido de oferecer aos seus clientes, os cidadãos, serviços cada vez mais qualificados em termos de eficiência e eficácia. (SILVA, 2004, p. 1)
40
Em 2011, está em vigor a 3ª edição do Manual de Contabilidade Aplicada ao
Setor Público e a 3ª edição do Manual de Demonstrativos Fiscais, contudo já está
disponível a 4ª edição de cada um desses manuais, exigíveis a partir de 2012, assim
constituídos:
Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público - 4a. EdiçãoVolume Principal
Parte I – Procedimentos Contábeis OrçamentáriosParte II – Procedimentos Contábeis PatrimoniaisParte III – Procedimentos Contábeis EspecíficosParte IV – Plano de Contas Aplicado ao Setor PúblicoParte V – Demonstrações Contábeis Aplicadas ao Setor PúblicoParte VI – Perguntas e RespostasParte VII – Exercício PráticoParte VIII – Demonstrativo de Estatísticas de Finanças PúblicasSíntese das Alterações
Volume de AnexosAnexos à 4ª edição do MCASPNota à 4ª edição
Manual de Demonstrativos Fiscais - 4a. EdiçãoVolume PrincipalSíntese das Alterações
Parte I – Anexo de Riscos FiscaisParte II – Anexo de Metas FiscaisParte III – Relatório Resumido de Execução OrçamentáriaParte IV – Relatório de Gestão Fiscal
Os citados manuais contribuem para a disseminação do conhecimento
técnico-contábil e para a atualização dos profissionais da área, mormente pelo fato
de serem descritivos e não resumidos, de conterem estrutura clara e linguagem
didática.
41
2.4 RECEITA PÚBLICA
Viu-se que a LOA prevê as receitas e fixa as despesas para um determinado
exercício. As receitas de um exercício são aquelas efetivamente nele arrecadadas
conforme artigo 35, I, da Lei 4.320/64.
[...] todo e qualquer recolhimento feito aos cofres públicos, quer seja efetivado através de numerário ou outros bens representativos de valores – que o Governo tem o direito de arrecadar em virtude de leis, contratos ou quaisquer outros títulos de que derivem direitos a favor do Estado -, quer seja oriundo de alguma finalidade específica, cuja arrecadação lhe pertença ou caso figure como depositário dos valores que não lhe pertencerem. (KOHAMA, 2003, p. 82)
Do conceito supracitado, verifica-se que não é necessário que o recurso
pertença ao ente público para configurar-se como receita, basta que o recurso
efetivamente ingresse nas contas bancárias do ente.
Em sentido amplo, os ingressos de recursos financeiros nos cofres do Estado denominam-se Receitas Públicas, registradas como Receitas Orçamentárias, quando representam disponibilidades de recursos financeiros para o erário, ou Ingressos Extraorçamentários, quando representam apenas entradas compensatórias. (SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL, 2011, p. 10)
Assim, não se considera como receita de um exercício recurso que não haja
ingressado nos cofres públicos no respectivo exercício, independentemente do fato
gerador da receita nele haver ocorrido, utilizando-se, na prática, o regime de caixa
para receita, observando-se que, como a contabilidade deve evidenciar a real
situação patrimonial do ente, necessário que se faça o registro da variação
patrimonial, quando da ocorrência do fato gerador da receita.
Destaca-se que a adoção de regime de competência também para as
receitas sob enfoque orçamentário é um dos pontos de convergência das normas
brasileiras aos padrões internacionais e foi, conforme Andrada e Barros (2008, p. 67)
questão destacada no II Seminário Internacional de Contabilidade Pública realizado
em 2010 na cidade de Belo Horizonte.
2.4.1 ESTÁGIOS DA RECEITA
Os estágios ou etapas da receita são 4: Previsão, Lançamento, Arrecadação
e Recolhimento. Há autores, a exemplo de Piscitelli, Timbó e Rosa (2004) e Lima e
42
Castro (2006) que entendem haver apenas 3 etapas, suprimindo pois o Lançamento.
De acordo com Silva (2004, p. 114) “a previsão indica a expectativa da
receita por parte da Fazenda Pública e configura o que se pretende arrecadar no
exercício financeiro com o objetivo de custear os serviços públicos programados
para o mesmo período”.
Há diversos métodos para realização da projeção da receita como o direto,
das majorações, da extrapolação, automático e das médias trienais,
independentemente do método adotado “são levados em consideração vários
fatores de ordem política, social e econômica, de tal forma que o total da receita
prevista esteja o mais possível dentro da realidade”. (SILVA, 2004, p. 118).
Conforme a Secretaria do Tesouro Nacional (2008, p. 41) “a metodologia
utilizada varia de acordo com a espécie de receita orçamentária que se quer
projetar. Assim, para cada receita deve ser avaliado o modelo matemático mais
adequado para projeção, de acordo com a série histórica da sua arrecadação”.
O artigo 12 da LRF, por sua vez, determina que sejam observadas, na
projeção das receitas, as alterações na legislação, da variação do índice de preços,
do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante.
Art. 12. As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais, considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do índice de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante e serão acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos, da projeção para os dois seguintes àquele a que se referirem, e da metodologia de cálculo e premissas utilizadas.
O lançamento, que pode se dar de ofício, por declaração ou por
homologação, é o ato que verifica a ocorrência do fato gerador, identifica o sujeito
passivo, seus elementos como a base de cálculo e a alíquota aplicável e, quando for
o caso, a penalidade cabível.
A arrecadação segundo Silva (2004, p. 121) “é o ato pelo qual o Estado
recebe os tributos, multas e demais créditos a ele devidos. Tais recebimentos são
promovidos pelo agentes da arrecadação, que recebem os recursos dos
contribuintes e os entregam ao Tesouro Público”. A arrecadação pode ser realizada
tanto pelo Poder Público quanto por entidades privadas credenciadas.
Por fim, o recolhimento é momento em que o agente arrecadador transfere
os recursos arrecadados ao poder público e a partir do qual os recursos estão
disponíveis para utilização. Abaixo resumo do processo de execução da receita.
43
Ilustração 3: Etapas da execução da receitaFonte: SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL, 2011, p. 35
2.4.2 CLASSIFICAÇÕES DA RECEITA
As receitas públicas podem ser classificadas em razão: a) de sua natureza;
b) fonte ou destinação de recursos, e; c) pelo indicador de resultado primário.
A natureza da receita é uma classificação por código decimal que permite a
identificação do fato gerador da receita e sua devida alocação orçamentária.
Ilustração 4 – Estrutura do código decimal classificação da receita em razão de sua natureza – Fonte: SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL, 2011, p. 13
44
O 1º nível da natureza da receita é a categoria econômica que divide as
receitas em 2 grupos: correntes e de capital. Receitas correntes são aquelas
destinadas a cobrir despesas correntes e geralmente representam aumento no
patrimônio líquido da entidade, enquanto as receitas de capital são destinadas à
cobertura de despesas de capital e em geral não influenciam no patrimônio líquido.
O 2º nível é denominado de origem e está de acordo com o artigo 11, §§1º e
2º da Lei Federal nº. 4.320/64, assim resumido:
Tabela 7: Categoria econômica e origem da classificação as receitas por naturezaFonte: SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL, 2011, p. 13
Os demais níveis - espécie, rubrica, alínea e subalínea - são detalhamentos
dos primeiros, que objetivam o agrupamento organizado das receitas e constam do
Anexo VI, do Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público – MCASP.
Já a classificação das receitas em razão da fonte/destinação de recursos
atende ao disposto nos artigos 8º e 50, I, da LRF, que veda a utilização em
finalidades diversas os recursos vinculados à finalidade específica, devendo a
escrituração contábil evidenciar esse controle.
A classificação orçamentária por Fontes/Destinações de recursos tem como objetivo de identificar as fontes de financiamento dos gastos públicos. As Fontes/Destinações de recursos reúnem certas Naturezas de Receita conforme regras previamente estabelecidas. Por meio do orçamento público, essas Fontes/Destinações são associadas a determinadas despesas de forma a evidenciar os meios para atingir os objetivos públicos. (SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL, 2011, p. 119)
A identificação da fonte/destinação também se dá por meio de código
decimal que contém no mínimo 4 dígitos, assim distribuídos: 1º dígito: IDUSO – que
45
é o código de identificação de uso; 2º dígito: Grupo; 3º e 4º dígitos: Especificação, e;
do 5º em diante (opcional): Detalhamento. A seguir um exemplo classificação de
receita por destinação:
Ilustração 3: Classificação da Receita por Fonte/Destinação - Elaborado pelo autor
Com a identificação da fonte/destinação é possível controlar os recursos
desde a previsão da receita na lei orçamentária até a execução completa da
despesa.
Ilustração 6: Controle de recursos por fonte/destinaçãoFonte: SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL, 2008, p. 57)
Por fim, a classificação pelo indicador de resultado primário tem por fim
distinguir entre receitas primárias, que constituem a base de cálculo do superávit
primário, e não primárias (financeiras). As receitas primárias são predominantemente
receitas correntes, enquanto as não primárias, ou não impactam o resultado primário
ou não alteram o endividamento líquido do governo.
IDUSO GRUPO ESPECIFICAÇÃO DETALHAMENTO0 1 24 54
Recursos não destinados à contrapartida
Transferência de Recursos da União
Transferências de Convênios - Outros (não relacionados á educação/saúde)
Recursos do Tesouro – Exercício Corrente
46
2.5 DESPESA PÚBLICA
De acordo com Kohama (2003, p. 109) despesas públicas são os gastos
fixados na LOA e suas alterações destinados à execução dos serviços públicos e
dos aumentos patrimoniais; à satisfação dos compromissos da dívida pública; ou
ainda à restituição ou pagamento de importâncias recebidas a título provisório.
Para Silva (2006, p. 126) constituem despesa “todos os desembolsos
efetuados pelo Estado no atendimento dos serviços e encargos assumidos no
interesse geral da comunidade, nos termos da Constituição, das leis, ou em
decorrência de contratos ou outros instrumentos”.
2.5.1 ESTÁGIOS DA DESPESA
São estágios da despesa pública: Fixação, empenho, liquidação e
pagamento. A fixação da despesa ocorre com o planejamento e sua materialização
na Lei Orçamentária Anual. O empenho é o ato da autoridade competente que cria
para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de
condição. A liquidação é o ato que reconhece como líquido e certo o direito do credor
contra a fazenda pública e o pagamento, último estágio da despesa, é a
transferência de numerário ao credor.
2.5.2 CLASSIFICAÇÕES DA DESPESA
À despesa pública aplicam-se as seguintes classificações:
a) institucional;
b) funcional;
c) programática, e;
d) por natureza.
A classificação institucional identifica o órgão e unidade responsáveis pela
realização da despesa. O conceito de unidade orçamentária é dado pelo artigo 14 da
Lei 4.320/64, entendida como “o agrupamento de serviços subordinados ao mesmo
órgão ou repartição a que serão consignadas dotações próprias”.
A classificação institucional é uma codificação decimal de 5 dígitos, sendo que
os 2 primeiros identificam o órgão e os 3 últimos indicam a unidade orçamentária.
47
A classificação funcional segrega a despesa pública em funções e subfunções
de governo e também é constituída de código decimal de 5 dígitos, sendo que os 2
primeiros representam a função e os 3 últimos a subfunção. Note-se que a função
está diretamente relacionada com a atividade do órgão/unidade titular da dotação,
contudo a subfunção não, sendo possível a combinação de funções e subfunções
para melhor classificar a despesa pública.
A função expressa o maior nível de agregação das ações da administração pública, nas diversas áreas de despesa que competem ao setor público. A subfunção representa uma partição da função, visando a agregar determinado subconjunto de despesa do setor público. (SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL, 2011, MDF)
A classificação programática distribui a despesa entre programas de governo,
que são aqueles elaborados no PPA, ou decorrentes de sua alteração, e que tiveram
as metas anuais fixadas na LDO respectiva. É representada por código decimal de 7
dígitos, os 3 primeiros indicam o programa de governo e, os 4 últimos, indicam a
ação. A ação pode ser projeto, atividade ou operação especial.
A ação é considerada projeto quando dela resulta um produto ou serviço
mensurável mas que tenha duração limitada. Atividade é toda ação estatal não
limitada no tempo da qual resulte produto(s) ou serviço(s) mensuráveis e, por fim,
operações especiais são aquelas ações para as quais não é possível vincular um
produto ou serviço mensurável.
Finalmente, tem-se a classificação da despesa por natureza, que é
representada por código decimal de 8 dígitos, assim distribuídos:
Dígitos Descrição1º Categoria Econômica2º Grupo de Natureza de Despesa
3º e 4º Modalidade de Aplicação5º e 6º Elemento de Despesa7º e 8º Detalhamento do Elemento de Despesa
Tabela 8: Estrutura do código decimal de classificação de despesa por natureza -Elaboração do autor
2.5.3 CRÉDITOS ADICIONAIS
Créditos adicionais são autorizações de despesa supervenientes à Lei
Orçamentária Anual e são destinados a reforço de dotação orçamentária já existente
48
(créditos adicionais suplementares), criação de dotação ou de categoria de
programação não existente na LOA (crédito adicional especial), ou para atender
despesas urgentes e imprevisíveis (créditos adicionais extraordinários).
Abaixo apresenta-se tabela resumo dos tipos e características dos créditos
adicionais.
Tabela 9: Créditos adicionais e suas características – Fonte: ARAÚJO; ARRUDA, 2006 p. 162
É importante destacar que, apesar de haver previsão legal para a abertura
de créditos adicionais ao orçamento anual vigente, sua utilização pode desconfigurar
o planejamento das ações de governo, influir negativamente nos seus resultados ou,
em última análise, evidenciar que inexiste planejamento.
PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS DOS CRÉDITOS ADICIONAIS(Constituição Federal, art. 167; Lei nº. 4.320/64, arts. 40 a 46 e respectivos parágrafos)
ESPÉCIE FINALIDADE VIGÊNCIA PRORROGAÇÃO
Suplementares Não é permitida
Especiais
Extraordinários Independente
AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA
FORMA DE ABERTURA
Reforçar o orçamento
Prévia, podendo ser incluída na lei de orçamento ou em lei especial
Decreto do Executivo
No exercício
Atender a programas não
contemplados no orçamento
Prévia em lei especial
Decreto do Executivo
No exercício
Só para o exercício seguinte, se aberto em um dos quatro
últimos meses
Atender a despesas
imprevisíveis e urgentes
Decreto do Executivo com
remessa imediata à
Câmara
No exercício
Só para o exercício seguinte, se aberto em um dos quatro
últimos meses
49
2.6 PATRIMÔNIO PÚBLICO
Por muito tempo o enfoque da contabilidade pública foi desvirtuado para o
controle da execução orçamentária, mas seu real objeto sempre foi o patrimônio
público. Pouco serve fiscalizar a execução orçamentária e financeira de um ente
público se há ineficiência ou falta de controle na gestão patrimonial, pois desta
ineficiência podem advir prejuízos ou passivos capazes de afetar as contas públicas
e de comprometer a manutenção do ente estatal e de suas atividades, afinal é o
patrimônio público que garante a existência do ente público.
Existe uma prática contábil em vigor no setor público em função do enfoque orçamentário, e onde o gestor tem sido avaliado de forma imediatista, pois somente importam as ações orçamentárias e financeiras de sua gestão, sem medir o impacto no patrimônio da entidade.Assim, na prática atual, podemos ter o exemplo de um gestor que tenha cumprido o orçamento corretamente, teve superávit financeiro, porém dilapidou o patrimônio e será bem avaliado, pois seguiu as regras formais até então aceitas.(…) não basta o controle orçamentário, temos que acompanhar a evolução do patrimônio, registrando as operações independentemente da execução orçamentária. Bens de uso comum do povo passam a ser registrados no patrimônio e serão registradas provisões e reavaliações. (AZEVEDO, SOUZA, VEIGA, 2009, p. 57)
É possível constatar esse enfoque equivocado tanto pela leitura da doutrina
quanto pelas crises enfrentadas pelo setor público que demandaram ajustes fiscais e
contratação de dívida externa, ou da própria criação recente de limites à ação
estatal, como é o caso da Lei de Responsabilidade Fiscal e das Resoluções do
Senado quanto aos limites de endividamento.
A preocupação com o patrimônio público vem se acentuando nos últimos
anos, principalmente em razão da convergência das normas brasileiras de
contabilidade aos padrões internacionais.
Entende-se por patrimônio público o conjunto de bens, direitos e obrigações
de titularidade ou responsabilidade de um ente público.
O patrimônio do Estado, como matéria administrável, isto é, como objeto da gestão patrimonial desempenhada pelos órgãos da administração, é o conjunto de bens, valores, créditos e obrigações de conteúdo econômico e avaliável em moeda que a Fazenda Pública possui utiliza na consecução de seus objetivos. (SILVA, 2004, p. 245)
Numa ótica integrada que considera que cada elemento do passivo contribui
para a formação de elemento(s) do ativo, o patrimônio público pode ser entendido
50
como os bens e direitos, onerados ou não, de um ente público.
Patrimônio Público é o conjunto de direitos e bens, tangíveis ou intangíveis, onerados ou não, adquiridos, formados, produzidos, recebidos, mantidos ou utilizados pelas entidades do setor público, que seja portador ou represente um fluxo de benefícios, presente ou futuro, inerente à prestação de serviços públicos ou à exploração econômica por entidades do setor público e suas obrigações. (AZEVEDO, SOUZA, VEIGA, 2009, p. 59)
A Resolução CFC nº. 1.268/09 alterou a redação da Resolução CFC nº.
1.129/08 que aprovou a NBC T 16.2, pela qual o patrimônio passou a estar dividido
em três grupos (Ativos, Passivos e Patrimônio Líquido) assim conceituados:
(a) Ativos são recursos controlados pela entidade como resultado de eventos passados e do qual se espera que resultem para a entidade benefícios econômicos futuros ou potencial de serviços;(b) Passivos são obrigações presentes da entidade, derivadas de eventos passados, cujos pagamentos se esperam que resultem para a entidade saídas de recursos capazes de gerar benefícios econômicos ou potencial de serviços;(c) Patrimônio Líquido é o valor residual dos ativos da entidade depois de deduzidos todos seus passivos.”
Por muito tempo, contabilidade pública e privada segregaram os ativos e
passivos entre circulantes e realizável a longo prazo, contudo com a convergência
das normas brasileiras às normas internacionais, a expressão “realizável a longo
prazo” foi substituída por “não circulante”. Na contabilidade pública, a Resolução
CFC 1.129/08, definiu as regras de enquadramento dos itens patrimoniais entre ativo
circulante e não circulante, passivo circulante e não circulante, conforme segue:
Os ativos devem ser classificados como circulante quando satisfizerem a um dos seguintes critérios: (a) estarem disponíveis para realização imediata;(b) tiverem a expectativa de realização até o término do exercício seguinte.7. Os demais ativos devem ser classificados como não circulante.8. Os passivos devem ser classificados como circulante quando satisfizerem a um dos seguintes critérios:(a) corresponderem a valores exigíveis até o término do exercício seguinte;(b) corresponderem a valores de terceiros ou retenções em nome deles, quando a entidade do setor público for a fiel depositária, independentemente do prazo de exigibilidade.9. Os demais passivos devem ser classificados como não circulante.
Dentro desses subgrupos os itens patrimoniais do ativo são dispostos em
ordem decrescente de conversibilidade (tornar-se em moeda) e, do passivo, em
ordem decrescente de exigibilidade (vencimento da obrigação).
51
2.7 DEMONSTRAÇÕES FISCAIS E CONTÁBEIS
Os entes públicos estão sujeitos à elaboração de diversas demonstrações
fiscais e contábeis tanto na fase de planejamento (anexos do PPA, LDO e LOA)
quanto na fase de execução e prestação de contas, cuja publicação atende ao
princípio da transparência.
São denominadas de Fiscais as demonstrações cuja elaboração decorre de
exigência da Lei de Responsabilidade Fiscal e seguem as disposições do Manual de
Demonstrativos Fiscais, enquanto as demonstrações contábeis atendem
determinação da Lei 4.320/64, ou da convergência das normas brasileiras de
contabilidade aos padrões internacionais, e seguem as orientações da Parte IV –
Demonstrações Contábeis Aplicáveis ao Setor Público – DCASP, do Manual de
Contabilidade Aplicada ao Setor Público – MCASP.
TIPO DESCRIÇÃO FASE
FISCAIS
Anexo de Riscos Fiscais - ARFPLANEJAMENTO
Anexo de Metas Fiscais - AMF
Relatório Resumido de Execução Orçamentária – RREOEXECUÇÃO
Relatório de Gestão Fiscal - RGF
CONTÁBEIS
Balanço Patrimonial (BP)
PRESTAÇÃO DE
CONTAS
Balanço Orçamentário (BO)
Balanço Financeiro (BF)
Demonstração das Variações Patrimoniais (DVP)
Demonstração dos Fluxos de Caixa (DFC)
Demonstração das Mutações do Patrimônio Líquido (DMPL)
Demonstração do Resultado Econômico (DRE)
Tabela 10: Demonstrações Contábeis e Fiscais – Elaborado pelo autor
O Anexo de Riscos Fiscais - ARF e o Anexo de Metas Fiscais - AMF
acompanham a Lei de Diretrizes Orçamentárias e foram abordados no título
específico da LDO.
O Relatório Resumido de Execução Orçamentária – RREO e o Relatório de
Gestão Fiscal – RGF são elaborados durante a execução do orçamento e
publicados nos prazos fixados em lei no meio oficial de publicação dos atos do
respectivo ente público e enviados pela internet ao Governo Federal por meio do
Sistema de Coleta de Dados Contábeis dos Estados e Municípios – SISTN, onde
52
ficam disponíveis para acesso por qualquer pessoa.
Apesar da disponibilização permanente desses relatórios na internet, os
dados neles dispostos relativos a exercícios cujas prestações já foram analisadas
pelo Tribunal de Contas, provavelmente não corresponderão à realidade, em razão
de que após essa análise, a administração não é coagida a corrigir os registros
contábeis conforme os valores apurados pelo órgão do Tribunal de Contas e
aprovados em parecer prévio da Corte. Assim, os instrumentos adequados para a
realização do controle social são os pareceres prévio do Tribunal de Contas
devidamente transitados em julgado, acompanhados do relatório DMU de base.
As demonstrações contábeis, quando consolidadas, integram a prestação de
contas anual de Governo (Presidente, Governadores e Prefeitos) e, quando não
consolidadas, integram a prestação de contas dos administradores públicos.
Importante destacar que essas demonstrações estão de acordo com a 4ª
edição dos Manuais de Contabilidade Aplicada ao Setor Público e de
Demonstrativos Fiscais, e que, em virtude de os Tribunais de Contas brasileiros não
estarem sujeitos a procedimentos e normativos operacionais padronizados, os
relatórios e informações para prestações de contas exigidos por estes podem
divergir dos manuais citados, em razão da época de exigência e da unidade
federada.
As demonstrações contábeis, por integrarem a prestação de contas que é
devida somente após o término do exercício, não permitem a análise da gestão
fiscal concomitante à execução e portanto não fundamentam a tomada de decisões
no próprio exercício. Porém, o RREO e RGF são demonstrações fiscais elaboradas
durante o exercício, referentes à parcelas deste, bimestres ou quadrimestres, de
cujos dados o gestor pode extrair informações para subsidiar a tomada de decisão
capaz de corrigir eventuais erros e, assim, garantir o equilíbrio das contas públicas e
o atendimento dos limites constitucionais e legais.
Em razão da importância do RREO e do RGF para a condução de uma
gestão fiscal responsável, faz-se a abordagem das suas características abaixo.
7.1 RREO
O Relatório Resumido da Execução Orçamentária – RREO é demonstrativo
fiscal de elaboração obrigatória pelos entes públicos em razão do artigo 165, § 3º,
53
da CF/88, tem periodicidade bimestral e deve atender aos requisitos estabelecidos
na Seção III da LRF e no Manual de Demonstrativos Fiscais.
BIMESTRE PRAZO PUBLICAÇÃO
1º – JAN/FEV 30/03
2º – MAR/ABR 30/05
3º – MAI/JUN 30/07
4º – JUL/AGO 30/09
5º – SET/OUT 30/11
6º – NOV/DEZ 30/01
Tabela 11: Prazos de publicação dos RREO´s
O RREO deve ser elaborado a partir de dados contábeis consolidados de
todos os órgãos da Administração Direta e Indireta de todos os Poderes da mesma
esfera governamental que recebem recursos dos Orçamentos Fiscal e da
Seguridade Social e é composto dos seguintes demonstrativos:
a) Balanço Orçamentário;
b) Demonstrativo da Execução das Despesas por Função/Subfunção;
c) Demonstrativo da Receita Corrente Líquida;
d) Demonstrativo das Receitas e Despesas Previdenciárias do Regime
Geral de Previdência Social (Somente para a União);
e) Demonstrativo das Receitas e Despesas Previdenciárias do Regime
Próprio dos Servidores;
f) Demonstrativo do Resultado Nominal;
g) Demonstrativo do Resultado Primário;
h) Demonstrativo dos Restos a Pagar por Poder e Órgão;
i) Demonstrativo das Receitas e Despesas com Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino (6º BIM);
j) Demonstrativos das Despesas com Saúde (3º e 6º BIM);
k) Demonstrativo Simplificado do Relatório Resumido da Execução
Orçamentária.
Esse conjunto de demonstrativos fornecem ao gestor informações
detalhadas e atualizadas bimestralmente que permitem o conhecimento da real
situação orçamentária e financeira do ente, contribuindo para a tomada de decisão
destinada garantir o cumprimento das metas de receita, despesa, resultado primário
e nominal e dos demais limites constitucionais e legais.
54
7.2 RGF
O Relatório de Gestão Fiscal – RGF é demonstrativo fiscal de elaboração
obrigatória pelos entes públicos em razão do artigo 54, da LRF, tem periodicidade
quadrimestral, exceto para municípios com menos de 50 mil habitantes que podem
optar pela publicação semestral, e deve atender aos requisitos estabelecidos na
Seção IV da LRF e no Manual de Demonstrativos Fiscais.
QUADRIMESTRE PRAZO PUBLICAÇÃO
1º – JAN/ABR 30/05
2º – MAI/AGO 30/09
3º – SET/DEZ 30/01
Tabela 12: Prazos de publicação dos RGF´s (não semestrais)Elaborado pelo autor
O RGF é composto dos seguintes demonstrativos:
a) Demonstrativo da Despesa com Pessoal;
b) Demonstrativo da Despesa com Pessoal – Trajetória de retorno;
c) Demonstrativo da Dívida Consolidada Líquida – DCL;
d) Demonstrativo da Dívida Consolidada Líquida – DCL – Trajetória de
Ajuste;
e) Demonstrativo das Garantias e Contragarantias de Valores;
f) Demonstrativo das Operações de Crédito;
g) Demonstrativo da Disponibilidade de Caixa;
h) Demonstrativo de Restos a Pagar, e;
i) Demonstrativo Simplificado do Relatório de Gestão Fiscal.
Do conteúdo dos demonstrativos do RGF verifica-se que este relatório
destina-se à apresentação dos resultados obtidos quanto à gestão fiscal
responsável. Enquanto o RREO demonstra a execução orçamentária e financeira, o
RGF demonstra o atendimento dos limites constitucionais e legais relativos à
operações de crédito, dívida consolidada líquida, despesa com pessoal, e restos a
pagar. Além disso disponibiliza espaço para comprovação da trajetória de retorno ou
ajuste para as despesas com pessoal e dívida consolidada líquida quando
extrapolados os limites fixados.
55
2.8 LIMITES CONSTITUCIONAIS E LEGAIS
Os governos, federal, distrital, estaduais e municipais estão sujeitos ao
cumprimento de diversos limites e disposições constitucionais, legais e normativas,
que objetivam direcioná-los para um resultado fiscal positivo.
Em razão da presente pesquisa analisar a gestão fiscal de governo
municipal e com base no Parecer Prévio do Tribunal de Contas do Estado de Santa
Catarina – TCE/SC sobre a Prestação de Contas de Prefeito – PCP, que é
fundamentado no Relatório da DMU respectivo, cingir-se-á a arrolar os limites
constitucionais e legais destacados nos itens A.5 e A.6 dos relatórios DMU, quais
sejam:
A.5 Verificação do cumprimento de limites constitucionais/ legais
A.5.1 Aplicação de recursos na manutenção e desenvolvimento do
ensino - MDE
A.5.2 Despesas com ações e serviços públicos de saúde - ASPS
A.5.3 Despesas com pessoal
A.5.4 Verificação dos limites legais do Poder Legislativo
A.6 Da gestão fiscal do Poder Executivo
A.6.1 Metas realizadas em relação às previstas
2.8.1 EDUCAÇÃO
O controle da destinação de recursos para educação compreende:
a) Aplicação do percentual mínimo de 25% da receita de impostos incluídas
as transferências de impostos em manutenção e desenvolvimento do
ensino;
b) Aplicação do percentual mínimo de 60% dos recursos oriundos do
FUNDEB na remuneração dos profissionais do magistério;
c) Aplicação do percentual mínimo de 95% dos recursos oriundos do
FUNDEB em despesas com manutenção e desenvolvimento da
educação básica;
d) Utilização de no máximo 5% dos recursos do FUNDEB, no exercício
seguinte ao do recebimento e mediante abertura de crédito adicional.
56
Em relação ao item “a)”, a Constituição Federal, em seu artigo 212, obriga
os Municípios a aplicarem no mínimo 25% da receita de impostos, inclusive as
decorrentes de transferências, em Manutenção e Desenvolvimento do Ensino -
MDE, obrigação popularmente conhecida como gasto mínimo com educação.
Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.§ 1º - A parcela da arrecadação de impostos transferida pela União aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, ou pelos Estados aos respectivos Municípios, não é considerada, para efeito do cálculo previsto neste artigo, receita do governo que a transferir.§ 2º - Para efeito do cumprimento do disposto no "caput" deste artigo, serão considerados os sistemas de ensino federal, estadual e municipal e os recursos aplicados na forma do art. 213. (...)§ 5º - O ensino fundamental público terá como fonte adicional de financiamento a contribuição social do salário-educação, recolhida, na forma da lei, pelas empresas, que dela poderão deduzir a aplicação realizada no ensino fundamental de seus empregados e dependentes.
Ainda de acordo com o artigo 8 da Lei nº 9.394/96, a educação brasileira
compõe-se de duas categorias: educação superior e educação básica, esta última
segregada em educação infantil, ensino fundamental e ensino médio. O artigo 211
da CF define as áreas de atuação prioritária de cada esfera de governo, cabendo
aos municípios atuar prioritariamente na educação infantil e no ensino fundamental.
Para a análise do cumprimento deste dispositivo, calcula-se o total da
receita de impostos, inclusive de transferências, e sobre ele aplica-se 25% (vinte e
cinco por cento) e assim obtém-se o limite mínimo de despesas com MDE. Após,
somam-se as despesas com MDE, deduzindo-se, entre outras, aquelas realizadas
com ganho do FUNDEB e seus rendimentos, e das despesas que efetivamente não
são consideradas como de MDE. Se o valor aplicado for superior ao limite mínimo
está cumprida a obrigação.
Importante destacar que as despesas inscritas em restos a pagar no final do
exercício somente serão computadas para aferição do atendimento dos percentuais
mínimos se houver suficiente disponibilidade de caixa e, portanto, não houver déficit
orçamentário e financeiro, caso em que, se não canceladas no exercício seguinte,
serão consideradas como despesa do próprio exercício.
Por sua vez, o cumprimento das exigências descritas nos itens “b”, “c” e “d”
referem-se aos recursos do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação
Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – FUNDEB.
57
O FUNDEB foi criado pela Emenda Constitucional nº 53/2006, regulamentado pela Lei nº 11.494/2007 e pelo Decreto nº 6.253/2007 (posteriormente alterado pelo Decreto nº 6.278/2007) em substituição ao FUNDEF, que vigorou de 1998 a 2006. Trata-se de um Fundo de natureza contábil e de âmbito estadual, ou seja, um fundo para cada um dos 26 Estados e mais o Distrito Federal, composto por recursos provenientes dos impostos e transferências dos Estados, Distrito Federal e Municípios vinculados à Educação por força do disposto na art. 212 da Constituição Federal e por recursos suplementares da União se o valor mínimo aluno/ano não for atingido. Logo, não existem transferências de recursos entre cada um dos 27 Fundos existentes. (QUEIROZ, 2010, P. 55)
O FUNDEB substituiu o FUNDEF, ampliando a aplicação dos recursos para
toda a educação básica e não mais só para o ensino fundamental.
O FUNDEB é mais amplo que o fundo que lhe antecedeu (FUNDEF) na medida em que abrange não apenas o ensino fundamental, como também a educação infantil, o ensino médio e a educação de jovens e adultos (EJA). Para sua constituição, percentuais fixos de algumas transferências recebidas por Estados, DF e Municípios são retidos e incorporados ao fundo, que distribui esses recursos de acordo com a proporção de matrículas nas redes estaduais e municipais de ensino público. (QUEIROZ, 2010, p. 53)
Os recursos do FUNDEB são originários da contribuição da União, Estados,
Distrito Federal e Municípios, conforme valores constantes da tabela abaixo.
Tabela 13: Escala de implantação financeira do FUNDEB – Fonte: QUEIROZ, 2010, p. 55
Os recursos arrecadados pelo FUNDEB são transferidos aos Estados, Distrito
Federal e Municípios com base no número de alunos matriculados na sua área de
atuação educacional prioritária e devem ser aplicados por estes em MDE
observadas as despesas permitidas (art. 70 da Lei nº 9.394/96) e não permitidas
(art. 71 da Lei nº 9.394/96).
A obrigação do item “b” refere-se a aplicação mínima de 60% (sessenta por
cento) dos recursos do FUNDEB em remuneração dos profissionais do magistério,
de acordo com o artigo 22, da Lei 11.494:
UF´s Origem dos RecursosContribuição à Formação do Fundo
2007 2008 2009 2010 a 2010
16,66% 18,33% 20,00% 20,00%
6,66% 13,33% 20,00% 20,00%
União Complementação Federal
Estados,DF e
Municípios
FPE, FPM, ICMS LC 87/96 e IPIexp
ITCMD, IPVA, ITRm e outros eventualmente instituídos
R$ 2 Bilhões
R$ 3 Bilhões
R$ 4,5 Bilhões
10% da Contribuição Total dos Estados, DF
e Municípios
58
Art. 22. Pelo menos 60% (sessenta por cento) dos recursos anuais totais dos Fundos serão destinados ao pagamento da remuneração dos profissionais do magistério da educação básica em efetivo exercício na rede pública. Parágrafo único. Para os fins do disposto no caput deste artigo, considera-se:I - remuneração: o total de pagamentos devidos aos profissionais do magistério da educação, em decorrência do efetivo exercício em cargo, emprego ou função, integrantes da estrutura, quadro ou tabela de servidores do Estado, Distrito Federal ou Município, conforme o caso, inclusive os encargos sociais incidentes;II - profissionais do magistério da educação: docentes, profissionais que oferecem suporte pedagógico direto ao exercício da docência: direção ou administração escolar, planejamento, inspeção, supervisão, orientação educacional e coordenação pedagógica;III - efetivo exercício: atuação efetiva no desempenho das atividades de magistério previstas no inciso II deste parágrafo associada à sua regular vinculação contratual, temporária ou estatutária, com o ente governamental que o remunera, não sendo descaracterizado por eventuais afastamentos temporários previstos em lei, com ônus para o empregador, que não impliquem rompimento da relação jurídica existente.
O atendimento aos itens “c” e “d” podem ser excludentes. Ora, não há razão
para não utilização dos recursos do FUNDEB no exercício em que ingressam em
razão de que equivalem a um valor mínimo por aluno. Contudo, o artigo 21 da Lei
11.494 previu a possibilidade de realizar a despesa até 5% dos recursos de um
exercício no prazo de até o término do primeiro trimestre do exercício seguinte.
Assim, o gestor deve executar a despesa de pelo menos 95% das receitas
do FUNDEB no próprio exercício para cumprir a obrigação e, se inferior a 100%,
executar a diferença até o término do 1º trimestre do exercício seguinte para adimplir
a obrigação descrita no item “d” acima.
Importante observar que, dos exercícios compreendidos no PPA 2006-2009,
apenas o ano de 2006 não segue as mesmas regras acima, eis que à época vigia o
FUNDEF. As obrigações eram, além da aplicação de 25% das receitas de impostos,
inclusive transferências em MDE: a) Aplicar, no mínimo, 60% dos 25% em
manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental, e; b) Aplicar, no mínimo,
60% dos recursos do FUNDEF, em remuneração de pessoal do magistério.
2.8.2 SAÚDE
Os municípios brasileiros devem aplicar anualmente o percentual mínimo de
15% (quinze por cento) das receitas de impostos, inclusive de transferências, em
ações e serviços públicos em saúde – ASPS, em razão do disposto nos artigos198,
§ 2º, III, e artigo 77, III (ADCT), ambos da Constituição Federal.
59
Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes:(...)§ 2º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios aplicarão, anualmente, em ações e serviços públicos de saúde recursos mínimos derivados da aplicação de percentuais calculados sobre: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)(...)III - no caso dos Municípios e do Distrito Federal, o produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos de que tratam os arts. 158 e 159, inciso I, alínea b e § 3º.(Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)
Art. 77. Até o exercício financeiro de 2004, os recursos mínimos aplicados nas ações e serviços públicos de saúde serão equivalentes: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)(...)III - no caso dos Municípios e do Distrito Federal, quinze por cento do produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos de que tratam os arts. 158 e 159, inciso I, alínea b e § 3º. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)
A verificação do cumprimento dessa obrigação se dá pela aplicação do
percentual mínimo sobre a mesma base de cálculo utilizada para apuração da
aplicação mínima de recursos em MDE, para obter-se assim o valor mínimo em
reais da aplicação. Após, somam-se todas as despesas realizadas passíveis de
serem classificadas como ASPS e, após aplicadas as deduções cabíveis e obtido o
valor real aplicada, aferir se foram ou não aplicado o percentual mínimo.
Os municípios brasileiros devem aplicar anualmente o percentual mínimo de
15% (quinze por cento) das receitas de impostos, inclusive de transferências, em
ações e serviços públicos em saúde – ASPS, em razão do disposto nos artigos198,
§ 2º, III, e artigo 77, III (ADCT), ambos da Constituição Federal.
Importante destacar que as despesas inscritas em restos a pagar no final do
exercício somente serão computadas para aferição do atendimento dos percentuais
mínimos se houver suficiente disponibilidade de caixa e, portanto, não houver déficit
orçamentário e financeiro, caso em que, se não canceladas no exercício seguinte,
serão consideradas como despesa do próprio exercício.
2.8.3 PESSOAL
A despesa dos municípios com pessoal está limitadas por 3 regras: a) limite
máximo de 60% da Receita Corrente Líquida - RCL para as despesas com pessoal
de todos os poderes e órgãos da administração direta e indireta do município, artigo
60
169 da CF; b) limite máximo de 54% da RCL para as despesas com pessoal da
administração direta e indireta do Poder Executivo, artigo 20, III, “b” da LRF, e; c)
limite máximo de 6% da RCL para as despesas com pessoal do Poder Legislativo,
artigo 20, III, “a” da LRF.
Para aferição do cumprimento desses limites, primeiro calcula-se a RCL e
sobre ela aplicam-se os percentuais máximo para obtenção do teto da despesa com
pessoal em reais, e, após, somadas as despesas com pessoal realizadas,
confrontam-se os valores apurados e tem-se o resultado.
Conforme o artigo 2º, IV e §§1º e 3º da LRF, a RCL é a soma das receitas
tributárias, de contribuições, patrimoniais, agropecuárias, industriais, de serviços,
transferências correntes e outras receitas correntes (inclusive FUNDEB) do mês
corrente e dos últimos 11 meses, deduzidos no caso dos municípios a contribuição
dos servidores para o custeio do Regime Próprio de Previdência Social – RPPS, as
receitas provenientes da compensação previdenciária e as deduções da receita para
formação do FUNDEB, do mesmo período.
Ilustração 7: Demonstrativo da RCL, MDF – Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional, 2011, anexos.
A RCL serve de parâmetro tanto para as despesas com pessoal, quanto
para os limites da dívida consolidada líquida, das operações de crédito, do serviço
TOTAL PREVISÃOESPECIFICAÇÃO (ÚLTIMOS ATUALIZADA
<MR–11> <MR–1> <MR> 12 MESES) <EXERCÍCIO>RECEITAS CORRENTES (I) Receita Tributária Receita de Contribuições Receita Patrimonial Receita Agropecuária Receita Industrial Receita de Serviços Transferências Correntes Outras Receitas CorrentesDEDUÇÕES (II) Transferências Constitucionais e Legais
Dedução de Receita para Formação do FUNDEB Contribuições para PIS/PASEP PIS PASEPRECEITA CORRENTE LÍQUIDA (III) = (I - II)
EVOLUÇÃO DA RECEITA REALIZADA NOS ÚLTIMOS 12 MESES
<MR (...)>
Contrib. Empregadores e Trab. para Seg. Social Contrib. para o Plano de Previdência do Servidor Contrib. para o Custeio das Pensões Militares Compensação Financ. entre Regimes Previdência
61
da dívida, das operações de crédito por antecipação de receita orçamentária e das
garantias do ente da Federação, limites fixados em parte pela LRF e em parte por
Resoluções do Senado.
2.8.4 LEGISLATIVO
Com exceção de um, os demais limites aplicáveis ao Poder Legislativo
dizem respeito à despesa com pessoal e são:
a) Remuneração máxima dos Vereadores de 20 a 75% daquela
estabelecida para os Deputados Estaduais – 40%;
b) Limite máximo de 5 a 8% da receita tributária e das transferências
previstas no §5º do art. 153 e 159 da CF efetivamente realizada no
exercício anterior, para o total da despesa do Poder Legislativo,
excluindo-se os inativos – 8%
c) Limite máximo de 5% da receita do Município para a remuneração total
dos vereadores (art. 29, VII, da CF);
d) Limite máximo de 70% da receita da Câmara para o total da despesa
relativa a folha de pagamento, inclusive dos vereadores (art. 29-A, §1º
da CF).
Em relação ao item “a)”, o artigo 29, VI, define que o subsídio dos
vereadores não ultrapassará percentuais específicos do subsídios dos Deputados
Estaduais, percentuais definidos de acordo com a população do município. Para
todos os anos do PPA 2006/2009 o percentual foi de 40%, em razão de que a
população do município estava compreendida entre 50.000 e 100.000 habitantes.
Porém, pelo Censo IBGE 2010, a população do município passou para 105.495
habitantes, o que eleva o percentual máximo para 50%.
Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:VI - o subsídio dos Vereadores será fixado pelas respectivas Câmaras Municipais em cada legislatura para a subsequente, observado o que dispõe esta Constituição, observados os critérios estabelecidos na respectiva Lei Orgânica e os seguintes limites máximos: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 25, de 2000)(...)c) em Municípios de cinquenta mil e um a cem mil habitantes, o subsídio máximo dos Vereadores corresponderá a quarenta por cento do subsídio
62
dos Deputados Estaduais; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 25, de 2000)d) em Municípios de cem mil e um a trezentos mil habitantes, o subsídio máximo dos Vereadores corresponderá a cinqüenta por cento do subsídio dos Deputados Estaduais; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 25, de 2000)
O percentual máximo do item “b)” também depende da população do
Município, aplicável durante todo o PPA 2006-2009, o percentual de 8%, de acordo
com o art. 29-A da CF. A emenda EC nº. 58/2009 alterou os percentuais deste artigo,
reduzindo-os em 1% para os municípios até 500.000 habitantes e reduzindo em
0,5% para população acima disso. Considerando ainda que o resultado do Censo
IBGE 2010, o percentual atualmente aplicável é de 6%.
O atendimento dos limites indicados nos itens “c)” e “d)” acima são aferíveis
através da aplicação dos percentuais, 5% e 70%, sobre as receitas do Município e
da Câmara, respectivamente.
2.8.5 METAS
Os limites relativos às metas consiste em verificar se foram atingidos os
valores dispostos na LDO, quanto às metas de resultado primário e nominal, e, na
LOA, quanto às metas de receita ou arrecadação e de despesa.
Entende-se por resultado primário a diferença entre as receitas primárias
(não financeiras) e as despesas primárias (não financeiras). O resultado primário
revela a capacidade do ente de adimplir o pagamento de suas despesas. Se as
receitas primárias forem superiores às despesas primárias haverá superávit
primário, do contrário ocorrerá déficit primário.
O resultado nominal, por sua vez, corresponde à diferença entre o saldo da
dívida consolidada do exercício anterior e do exercício corrente e demonstra a
evolução da dívida, crescimento ou redução.
Por fim, as metas de receita e despesa correspondem aos valores
aprovados na LOA, e suas alterações, de receita e despesa. Se a receita prevista for
alcançada ou ultrapassada, cumpre-se a meta, e se a despesa prevista não alcançar
a fixação ou a ela se igualar, cumpre-se a meta.
63
3 CONTROLE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
O controle dos atos da administração pública decorre da obrigatoriedade
destes atenderem aos princípios da administração pública, a exemplo da legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
Contudo, o controle demandado pela sociedade e pelas leis de regência vai
muito além do que a simples verificação dos requisitos de validade dos atos
administrativos, busca verificar a consecução de metas e o resultado das políticas
públicas.
Dessarte, o controle da administração pública pressupõe a existência de
planejamento, que pode ser o planejamento formal ou legal, decorrente da simples
edição do Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária
Anual, ou um planejamento efetivo que prima tanto pela edição criteriosa destes
instrumentos, quanto pelo acompanhamento cauteloso de sua execução.
3.1 CONTROLE INTERNO
Segundo Meirelles (2009, p. 673) “qualquer controle efetivado pelo
Executivo sobre seus serviços ou agentes é considerado interno, como interno será
também o controle do Legislativo ou do Judiciário, por seus órgãos de
administração, sobre o seu pessoal e os atos administrativos que pratiquem.”.
Controle interno é um processo integrado efetuado pela direção e corpo de funcionários; e é estruturado para enfrentar os riscos e fornecer razoável segurança de que na consecução da missão da entidade os seguintes objetivos gerais serão alcançados: execução ordenada, ética, econômica, eficiente e eficaz das operações; cumprimento das obrigações de accountability; cumprimento das leis e regulamentos aplicáveis, e salvaguarda dos recursos para evitar perdas, mau uso e dano. (Organização Internacional de Entidades Fiscalizadores Superiores, 2004)
A existência de controle interno decorre da exigência do artigo 74 da Lex
Mater e sua função é “acompanhar a execução dos atos, indicando em caráter
opinativo, preventiva ou corretivamente, ações a serem desenvolvidas visando o
atendimento aos ditames da Lei”. (GUERRA, 2007, p. 268)
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e
64
eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.§ 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.§ 2º - Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.
Albuquerque (2009, p. 13) apresenta o seguinte mind map das finalidades
do sistema de controle interno da administração pública federal.
Ilustração 8: Finalidades do sistema de controle interno da Administração Pública FederalFonte: ALBUQUERQUE, 2009, p. 19, adaptação de CASTRO, 2007, p. 159
No âmbito municipal, o artigo 31 da Lei de Responsabilidade Fiscal previu, a
competência do controle interno na fiscalização da administração.
Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.
No mesmo ano em que foi sancionada a LRF, no Estado de Santa Catarina
foi sancionada a Lei Complementar Estadual nº. 202, Lei Orgânica do Tribunal de
65
Contas do Estado de Santa Catarina, que obrigou os municípios catarinenses a
implantarem seu sistema de controle interno no prazo de 180 (cento e oitenta) dias
contados da sua publicação. Mais tarde, atendendo solicitação da Federação
Catarinense de Municípios – FECAM, foi editada a Lei Complementar Estadual nº.
246 que prorrogou esse prazo para até 31/12/2003.
Assim, os municípios catarinenses implantaram seus sistemas de controle
interno que fiscalizam o cumprimento das disposições constitucionais, legais e
normativas por parte da administração, como exemplificativamente a obediência aos
limites e condições para realização de operações de crédito e inscrição em Restos a
Pagar, limites de despesa com pessoal, atingimento das metas estabelecidas na lei
de diretrizes orçamentárias, destinação de recursos obtidos com a alienação de
ativos, limites de gastos do poder legislativo, além das trajetórias de retorno quando
ultrapassados esses limites.
O controle exercido, interna ou externamente, pode ser prévio, concomitante
ou posterior, conforme MEDAUAR (1993) o controle prévio atende ao princípio da
prudência e busca prevenir, evitar e coibir a ocorrência de erros, falhas e
desperdícios da coisa pública, o concomitante é realizado no momento em que os
fatos ocorrem e assim oferece condições e oportunidade ao gestor de corrigir suas
falhas, atendendo o princípio da autotutela, e o controle posterior é aquele realizado
após a consumação dos fatos, cuja solução de eventuais irregularidades são bem
mais complicadas e onerosas.
Importante destacar que a ineficiência ou a não efetividade de um sistema de
controle interno pode gerar responsabilidade ao seu titular, assim, não se trata de
mero formalismo, a ação imprópria ou a omissão do responsável pelo controle
interno também o sujeita a punições. A vinculação do responsável pelo controle
interno à gestão fiscal responsável é demonstrada, por exemplo, pela exigência de
que este também assine documentos e demonstrativos fiscais, como o Relatório de
Gestão Fiscal, na forma do artigo 54, parágrafo único, da LRF.
3.2 CONTROLE EXTERNO
O controle externo, no sistema brasileiro, é exercido pelo Poder Legislativo,
com auxílio do Tribunal de Contas, da respectiva esfera de governo, como dispõe o
artigo 31 da CF/88.
66
Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.§ 1º - O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.§ 2º - O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.§ 3º - As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.§ 4º - É vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais.
Em nenhum município do Estado de Santa Catarina há Tribunal de Contas
Municipal, assim o auxílio técnico a todos os legislativos municipais é prestado pelo
Tribunal de Contas Estadual.
A Constituição do Estado de Santa Catarina replica a atribuição decorrente
da CF/88, detalhando quanto aos aspectos da fiscalização, cuja análise se exerce
sob a ótica contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial,
relativamente à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação de subvenções e
renúncia de receitas.
Art. 113. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos órgãos e entidades da administração pública municipal, quanto a legalidade, a legitimidade, a economicidade, a aplicação das subvenções e a renúncia de receitas, é exercida:I - pela Câmara Municipal, mediante controle externo; II - pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal.§ 1° O controle externo da Câmara Municipal é exercido com o auxílio do Tribunal de Contas, observado, no que couber e nos termos da lei complementar, o disposto nos arts. 58 a 62.
A Lei Complementar Estadual 202, que é a lei orgânica do TCE/SC, em seu
artigo 1º, relaciona as atribuições da referida corte de contas, quais sejam: apreciar
as contas prestadas anualmente pelo Governador do Estado, apreciar as contas
prestadas anualmente pelo Prefeito Municipal, julgar as contas dos administradores
e demais responsáveis por dinheiro, bens e valores da administração direta e
indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder
Público do Estado e do Município, e as contas daqueles que derem causa a perda,
extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário.
A forma e procedimentos da Prestação de Contas de Prefeito - PCP e sua
apreciação pelo TCE/SC seguem o disposto nos artigos 50 a 59 da Lei
67
Complementar Estadual 202/2000, 82 a 94 da Resolução TCE/SC 06/2001
(Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina), 20 a 27 da
Resolução TCE/SC 16/1994, bem como a Instrução Normativa TCE/SC nº. 02/2001.
A apreciação da PCP se consolida por meio do documento denominado
Parecer Prévio – PP, assim denominado porque precede o julgamento das contas
pelo legislativo municipal.
Sob esse ponto de vista, o Parecer Prévio permite a harmonização entre duas dimensões desse controle externo: o controle político, efetivado no julgamento realizado pelo Poder Legislativo sobre as contas prestadas pelo Poder Executivo, e o controle técnico, efetivado pela emissão do Parecer Prévio pelo Tribunal de Contas, permitindo que esse julgamento, além de um caráter político, possa ser dotado também de um caráter técnico especializado. (ANDRADA; BARROS, 2008, p. 58)
A elaboração, e votação em plenário, de proposta de Parecer Prévio do
Relator à PCP é precedida de instrução, e em alguns casos reinstrução, realizada
pela Diretoria de Controle de Municípios – DMU, denominada de Relatório DMU, e
de parecer do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas.
As PCP´s relativas aos 293 municípios catarinenses devem ser protocoladas
no TCE/SC até o dia 28 de fevereiro do exercício seguinte a que se referirem e o seu
julgamento deve ocorrer até o final do exercício em que prestadas as contas.
Durante todo o procedimento são garantidos a ampla defesa e o
contraditório, a exemplo das intimações e aberturas de prazo para apresentação de
documentos e informações em razão da emissão do Relatório DMU, e eventual
reinstrução, além do Parecer Prévio.
O Parecer Prévio pode ser definido como um documento que contém a análise técnica e, a priori, formal, feita pelo Tribunal de Contas da União, por Tribunal de Contas Estadual ou por Tribunal de Contas dos Municípios sobre determinados aspectos das contas prestadas anualmente pelos chefes dos Poderes Executivos Federal, Estaduais ou Municipais, análise esta que orientará o Poder Legislativo no julgamento dessas contas. (ANDRADA; BARROS, 2008, p. 55)
Importante destacar que, inobstante a competência do Tribunal de Contas
para a apreciação técnica da prestação de contas de prefeito e da Câmara de
Vereadores para o julgamento político destas, não fica afastada a apreciação da
matéria pelo Poder Judiciário, diante da garantia do artigo 5º, XXXV, da CF/88.
68
3.3 CONTROLE JUDICIAL
O controle judicial é exercido pelo Poder Judiciário no exercício de suas
competências constitucionais e legais, mormente o comando do artigo 5º, XXXV, da
Constituição Federal de 1988:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:(...)XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito;
A competência judicial, porém, não pretende suplantar a competência dos
demais poderes, buscando tão somente garantir a legalidade dos procediementos e
a não violação de direitos, conforme assentada jurisprudência.
ADMINISTRATIVO. JULGAMENTO ULTRA PETITA. INOCORRÊNCIA. CÂMARA DE VEREADORES. PRESTAÇÃO DE CONTAS DO PREFEITO. REJEIÇÃO PELO PODER LEGISLATIVO. FORMALIDADES NÃO OBSERVADAS QUE IMPORTARAM EM CERCEAMENTO DE DEFESA. ILEGALIDADE DO ATO. APRECIAÇÃO PELO PODER JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE. ANULAÇÃO DA SESSÃO ADMINISTRATIVA. RECURSO NÃO PROVIDO. ISENÇÃO DE CUSTAS À FAZENDA PÚBLICA. A sentença é ultra petita, quando julga além do pedido, o que não ocorre, evidentemente, quando a decisão se circunscreve ao pleito exordial. É nula, por cerceamento de defesa, a sessão da Câmara de Vereadores em que os edis rejeitaram a prestação de contas do Prefeito, se à vista do parecer contrário à aprovação, emitido pelo Tribunal de Contas do Estado ou pela Comissão de Finanças e Orçamento, ao alcaide não foram oportunizados manifestação e esclarecimentos perante a Casa Legislativa, em flagrante desrespeito ao que prescreve o seu Regimento Interno. Compete ao Poder Judiciário interferir nas decisões administrativas, quando desrespeitadas as formalidades legais, podendo declarar a nulidade da sessão da Câmara de Vereadores em que se realizou ato legislativo que afronta o Regimento Interno da Casa, a fim de que, cumpridos os ditames deste, seja oportunizada defesa administrativa ao Prefeito antes do julgamento de sua prestação de contas. O Estado de Santa Catarina e seus Municípios, incluindo os órgãos dos Poderes respectivos, são isentos do pagamento de custas processuais (arts. 33 e 35, letra "h", da Lei Complementar Estadual n. 156/97, com a redação da LCE n. 161/97). (Apelação Cível n. 2002.027113-1, de Campo Erê, rel. Des. Jaime Ramos)
APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO DECLARATÓRIA - NULIDADE DO PROCESSO DE JULGAMENTO DA PRESTAÇÃO DE CONTAS PELA CÂMARA DE VEREADORES - AUSÊNCIA DE PARECER PRÉVIO DO TRIBUNAL DE CONTAS - INTELIGÊNCIA DO ART. 31 DA CF/88 - CONSTITUCIONALIDADE DO ART. 113, § 3º DA CARTA ESTADUAL. NULIDADES AVENTADAS SEM O CONDÃO DE AFETAR O JULGAMENTO DAS CONTAS MUNICIPAIS PELO LEGISLATIVO - RECURSO DESPROVIDO. No nosso sistema Constitucional, o exame das contas dos Poderes Públicos é feito, em última análise, pelo Poder Legislativo. É a este
69
que cabe soberanamente o decidir sobre a regularidade ou a irregularidade das contas. Acaba por assumir feições de uma função quase política. (Apelação Cível n. 1997.012290-0, de Araranguá, rel. Des. João Martins)
Pois do contrário, sempre que a decisão do poder ou órgão competente,
Tribunal de Contas e Câmara de Vereadores, fosse contrária ao gestor, este
recorreria ao judiciário para ver atendida sua pretensão, interpretação, defesa. Assim
que, relativamente ao julgamento de prestação de contas de prefeito, o poder
judiciário se manifesta sobre o aspecto formal, do procedimento, não quanto ao
mérito, seja do julgamento técnico efetuado pelo Tribunal de Contas, seja do
julgamento político a cargo da Câmara de Vereadores.
"APRECIAÇÃO DE CONTAS - PODER EXECUTIVO - Parecer prévio do TRIBUNAL DE CONTAS - JULGAMENTO político pelo PODER LEGISLATIVO - Exame pelo PODER JUDICIÁRIO somente na ocorrência de descumprimento à LEI e de ilícito penal ou civil.A sistemática de apreciação de contas do Executivo inicia-se com a prestação delas, parecer prévio do Tribunal de Contas e julgamento pelo Legislativo, que examina as contas em julgamento político, não havendo instauração de processo nem acusação, pela ausência de litígio, cabendo apreciação do ato do Legislativo pelo Judiciário apenas quando ocorrentes ilícito penal ou civil, ou se não observado o estrito cumprimento da lei nos trâmites do julgamento. (TJ/MG - Ap. Cível n. 10.720/1 - Comarca de Campestre - Ac. unân. - 3ª Câm. Cív. - Rel: Des. Lúcio Urbano - Fonte: DJMG II, 21.05.94, pág. 01).Do voto do relator, Des. Lúcio Urbano, extrai-se ainda a seguinte lição:"A apreciação das contas do Executivo cabe exclusivamente ao Legislativo, Poder que representa o povo, tratando-se de julgamento político-administrativo. É a sistemática constitucional brasileira. Ao Judiciário veda-se examinar o mérito da deliberação legislativa que julga as contas do Executivo. O contrário, certamente, agrediria o princípio constitucional da separação dos Poderes. Correr-se-ia o absurdo de o Judiciário substituir o Legislativo na tarefa constitucional do julgamento das contas, posto que, todas as vezes que ocorresse a rejeição o Executivo buscaria o Judiciário para, em última análise, apreciá-las, subtraindo-se a função constitucional do Legislativo". (Apelação Cível em Mandado de Segurança n. 2002.014021-5, de Campo Erê, rel. Des. Jaime Ramos)
Dessa forma, mantém-se o equilíbrio entre os poderes, bem como se garante
aos órgãos o direito de exercício de suas competências e aos gestores a
manutenção de direitos e a estrita observância das disposições legais.
3.4 CONTROLE SOCIAL
O controle social é a participação do cidadão no planejamento, fiscalização,
monitoramento e no controle das ações da Administração Pública. Dessarte, não há
70
uma forma pré-definida de controle social, ele se caracteriza por qualquer forma,
meio e frequência, desde que seja realizado pela sociedade civil, seja coletiva ou
individualmente, portanto, por quem não detém a competência legal, institucional, de
de fiscalizar.
A omissão dos órgãos de controle, a ineficiência destes ou sua
impossibilidade operacional e financeira de exercer plenamente a atividade de
controle e fiscalização é que justifica a ampliação e instrumentalização do controle
social.
A obrigação legal da criação e manutenção de órgaõs colegiados, com
garantia de participação de representantes da sociedade civil, na administração
pública, a exemplo dos conselhos municipais de saúde, educação, constitui
significativo marco na evolução da democracia brasileira.
Segundo Correia (2000, p. 30) “vários autores brasileiros vêm trabalhando a
temática do ‘controle social’ no eixo das políticas sociais. Para Carvalho (1995, p. 8),
'controle social é expressão de uso recente e corresponde a uma moderna
compreensão de relação Estado-sociedade, onde a esta cabe estabelecer práticas
de vigilância e controle sobre aquele'.”.
Em 2010, decreto presidencial convocou a 1ª Conferência Nacional sobre
Transparência e Controle Social – CONSOCIAL, que alterado em 2011, estabeleceu
as diretrizes para a realização das etapas preparatórias (municipais, regionais e
estaduais) da Conferência, que tem o seguinte tema “A sociedade no
acompanhamento e controle da gestão pública”.
O Município de Brusque realizou etapa municipal em 2011 e elegeu
representantes tanto à etapa regional quanto estadual e nacional, estando
efetivamente inserido nesse novo conceito de gestão em que estado e sociedade
civil compartilham competências.
O Brasil foi redemocratizado há menos de duas décadas, depois de quase vinte anos de uma ditadura militar, onde a participação popular na Administração Pública não era uma prioridade. Assim, o controle social tem avançado de maneira lenta, pois, as transformações culturais geralmente acontecem de forma gradativa. Ainda não há uma cultura efetiva de participação em Conselhos e associações de controle social. É muito comum a existência apenas formal desses Conselhos, por existir expresso na Lei, mas que na verdade não tem efetividade e a participação popular não é tão intensa como deveria. Com isso, além de criar mecanismos que possibilitem o controle da Administração Pública, o Estado deve caminhar para contribuir para essa transformação cultural da sociedade rumo a uma cidadania ativa criando condições para o efetivo exercício do controle social. (PAIVA, 2004, p. 3)
71
4 O MUNICÍPIO DE BRUSQUE E O PPA 2006-2009
4.1 O MUNICÍPIO
O Estado de Santa Catarina possui 293 municípios, divididos em 6 (seis)
Mesoregiões e 20 Microregiões. Brusque está situada na Mesoregião do Vale do
Itajaí e na Microregião de Blumenau, além de integrar a Área de Expansão
Metropolitana da Região Metropolitana do Vale do Itajaí, conforme Lei
Complementar Estadual 495, de 26.01.2010.
Ilustração 9: Mesoregião do Vale do Itajaí/SCFonte: Wikipedia
Ilustração 10: Microregião de Blumenau/SCFonte: Wikipedia
Ilustração 11: Região Metropolitana do Médio Vale do Itajaí/SC – Fonte: Wikipedia
Quanto à divisão administrativa do Governo de Santa Catarina,
Brusque é o município sede de uma Secretaria de Desenvolvimento Regional - SDR
que abrange 8 cidades, já em relação às Associações de Municípios, Brusque está
72
vinculada à Associação de Municípios do Médio Vale do Itajaí – AMMVI, que por sua
vez congrega 14 cidades.
Ilustração 12: Municípios da SDR de Brusque/SC Ilustração 13: Municípios integrantes da AMMVI
Brusque faz divisa com Gaspar, Guabiruba, Botuverá, Nova Trento,
Canelinha, Camboriú e Itajaí, seu território é de 283,45 km² e, conforme censo
IBGE/2010, sua população é de 105.495 habitantes, o que a torna a 12ª maior
cidade do Estado em número de habitantes.
4.1.1 HISTÓRIA
A história da cidade confunde-se com a de Itajaí, logo depois que Itajaí foi
elevada à categoria de Município, em abril de 1859, o Governo Imperial resolveu
incrementar o desenvolvimento da região.
A origem do povoamento de Brusque pode-se considerar com advinda da segunda etapa do plano de povoamento da ex-Colônia do Santíssimo Sacramento do Itajaí que, em 1859, fora elevado à categoria de vila e sede do município de Itajaí.Presidia os destinos da então Província de Santa Catarina, o conselheiro dr. Araújo de Brusque, quando o Governo Imperial, houve por bem baixar o “Aviso de 18 de junho de 1860”, autorizando a fundação de uma colônia nova, à margem esquerda do rio Itajaí-Mirim, dotada de um território de 4 léguas quadradas, limítrofe da ex-Colônia do Santíssimo Sacramento, atendendo às necessidades de extensão colonial que se fazia sentir no momento. (CERULLI apud ADAMI; ROSA, 2006, p. 23)
Então, em 4 de agosto de 1860, os primeiros 55 colonos alemães
desembarcaram sob a chefia do Barão austríaco Maximilian von Schneeburg e
iniciaram a colonização das terras, construindo casas, onde ficaram durante nove
73
meses, até que puderam passar para os lotes de terras demarcados definitivamente.
O município foi criado pela Lei provincial n.º 920, de 23 de março de 1881,
com o nome de São Luis Gonzaga, que através do Decreto nº 77, de 17 de janeiro
de 1890, foi mudado para Brusque. A Lei nº 1.123, de 23 de setembro de 1916,
elevou Brusque a categoria de Cidade.
Brusque é uma cidade de pioneirismos, nela foi fundado o primeiro clube de
futebol de Santa Catarina, Sport Clube Brusquense, a primeira indústria de fiação de
Santa Catarina, Fábrica de Tecidos Carlos Renaux, e o primeiro Clube de Caça e
Tiro de Santa Catarina. Nela ainda foram criados os Jogos Abertos de Santa
Catarina e a Urna Eleitoral Eletrônica.
Ilustração 14: Vista central de Brusque em 1960 - Fonte: Prefeitura Municipal de Brusque
Ilustração 15: Vista central de Brusque em 2011 – Fonte: Prefeitura Municipal de Brusque
74
4.1.2 PODERES E ENTIDADES PÚBLICAS MUNICIPAIS
O Município de Brusque, como os demais municípios brasileiros, possui
apenas 2 poderes, o Poder Executivo e o Poder Legislativo.
O Poder Executivo Municipal é constituído pela Prefeitura Municipal,
administração direta, e pelas demais entidades da administração indireta arroladas
na tabela abaixo:
Nome CNPJ Lei de criação
Serviço Autônomo Municipal de Água e Esgoto - SAMAE 82.985.003/0001-96 Lei Ordinária nº 183, de
19/08/1965
Fundação Cultural de Brusque 04.894.677/0001-71 Lei Ordinária nº 2580, de 18/01/2002
Fundação Parque Ecológico Zoo-Botânico de Brusque 81.285.751/0001-01 Lei Ordinária nº 1473, de
05/04/1989
Fundação Municipal de Esportes 11.241.660/0001-80 Lei Complementar nº 145, de 31/08/2009
Companhia de Desenvolvimento e Urbanização de Brusque - CODEB 75.294.264/0001-02 Lei Ordinária nº 881, de
03/03/1980
Instituto Brusquense de Planejamento e Mobilidade - IBPLAM 11.188.383/0001-90 Lei Complementar nº 144, de
31/08/2009
Instituto Brusquense de Previdência - IBPREV 14.634.385/0001-53 Lei Complementar nº. 174, de
20/09/2011
Tabela 14: Entidades da Administração Indireta Municipal – Elaborado pelo autor
O Poder Legislativo Municipal, por sua vez, é composto exclusivamente pela
Câmara Municipal, que contém 10 vereadores.
75
4.2 PLANO PLURIANUAL 2006-2009
O Plano Plurianual de Brusque para o quadriênio 2006-2009 é a Lei
Ordinária Municipal nº. 2.897 de 21/12/2005, que previu a seguinte projeção de
receitas, de acordo com o Anexo II:
Ano Receita Estimada
2006 R$ 182.556.000,00
2007 R$ 185.005.950,00
2008 R$ 187.505.988,60
2009 R$ 190.132.491,81Tabela 15: Receitas estimadas nas LOA´s 2006-2009 – Elaborado pelo autor
As demais leis do ciclo orçamentário 2006-2009 constam do quadro abaixo,
através do qual é possível constatar que as LOA´s de 2007, 2008 e 2009 não
seguiram a projeção de receita contida no PPA.
Objeto Receita Estimada Anual Lei
PPA (2006-2009) -X- Lei Ordinária 2.897, de 21/12/2005
LDO (2006) -X- Lei Ordinária 2.848, de 18/05/2005
LOA (2006) R$ 182.556.000,00 Lei Ordinária 2.903, de 23/12/2005
LDO (2007) -X- Lei Ordinária 2.936, de 20/07/2006
LOA (2007) R$ 191.235.980,00 Lei Ordinária 2.963, de 18/12/2006
LDO (2008) -X- Lei Ordinária 3.008, de 18/07/2007
LOA (2008) R$ 209.416.000,00 Lei Ordinária 3.069, de 20/12/2007
LDO (2009) -X- Lei Ordinária 3.103, de 24/07/2008
LOA (2009) R$ 179.436.260,00 Lei Ordinária 3.186, de 30/12/2008
Tabela 16: Leis Municipais do PPA 2006-2009, LDO's e LOA's respectivas – Elaborado pelo autor
Não há impedimento para a aprovação de LOA com estimativa de receita
divergente daquela contida no PPA desde que se altere a projeção do PPA e por
meio de demonstrativo que justifique a nova projeção.
Contudo, considerando a execução da receita do exercício de 2006, a única
alteração possível para o exercício de 2007 era a redução da estimativa, isso porque
em 2006 a execução da receita ficou muito aquém do estimado, fato que se repetiu
nos anos seguintes:
76
Tabela 17: Receitas prevista no PPA, LOA´s e executadas – Elaborado pelo autor
Assim, a estimativa de receita das LOA´s de 2007 e 2008 foi menos acertada
do que a previsão contida no PPA, quando o corriqueiro é o contrário, em razão de
que a LOA é editada no exercício imediatamente anterior ao de sua vigência.
Já em relação ao exercício de 2009, a previsão da LOA reduziu a estimativa
de receita do PPA, o que demonstra coerência com a tendência do período, e,
apesar de a execução não haver alcançado a projeção, 2009 teve o menor índice de
déficit da execução orçamentária da receita, seja em percentual, 22,77%, seja em
reais, R$40.859.168,40. Situação melhor vista com os dados dispostos em gráfico:
Ilustração 15: Receitas prevista no PPA, LOA´s e executadas (gráfico) – Elaborado pelo autor
2006 2007 2008 2009,00
50.000.000,00
100.000.000,00
150.000.000,00
200.000.000,00
250.000.000,00
PREVISTA NO PPAPREVISTA NAS LOAsEXECUTADA
RECEITAEXERCÍCIOS
2006 2007 2008 2009PREVISTA NO PPA 182.556.000,00 185.005.950,00 187.505.988,60 190.132.491,81PREVISTA NAS LOAs 182.556.000,00 191.235.980,00 209.416.000,00 179.436.260,00DIF (PPA-LOA) R$ 6.230.030,00 21.910.011,40 -10.696.231,81DIF (PPA-LOA) % 3,37% 11,68% -5,63%EXECUTADA 94.627.698,47 112.631.210,52 140.956.728,99 138.577.091,60DIF (PPA-EXEC) R$ -87.928.301,53 -72.374.739,48 -46.549.259,61 -51.555.400,21DIF (PPA-EXEC) % -48,17% -39,12% -24,83% -27,12%DIF (LOA-EXEC) R$ -87.928.301,53 -78.604.769,48 -68.459.271,01 -40.859.168,40DIF (LOA-EXEC) % -48,17% -41,10% -32,69% -22,77%
77
Pelo gráfico é possível verificar que a projeção de receita do PPA é
suavemente crescente, enquanto a projeção da LOA e a execução demonstram um
crescimento acentuado em 2008 e redução em 2009, o que torna a linha da receita
prevista nas LOA´s mais simétrica com a da linha das receitas executadas, porém
não mais correta.
O julgamento da compatibilidade da previsão do orçamento com a sua
execução é realizado em última instância pela Câmara de Vereadores que, em razão
da independência dos poderes e da competência firmada constitucionalmente, pode
divergir do parecer emitido pelo Tribunal de Contas.
Depois de emitido pelo Tribunal competente o seu parecer sobre as contas, aquele ato de opinamento que pode ser favorável ou desfavorável à sua aceitação pelo Legislativo, chega a hora de o dito parecer ser examinado pelo Órgão das Leis. Vê-se que a manifestação da Corte de Contas não é definitiva; ela apenas instrui, subsidia, orienta as decisões dos vereadores, que poderão seguir o parecer ou rejeitá-lo.Conclui-se do exposto que, no nosso sistema Constitucional, o exame das contas dos Poderes Públicos é feito, em última análise, pelo poder Legislativo. É a este que cabe soberanamente o decidir sobre a regularidade ou a irregularidade das contas. Acaba por assumir feições de uma função quase política.A força do Legislativo só é enfraquecida pela presunção de veracidade com que chega o parecer à Câmara. Sim, em princípio, o parecer vem dotado de força quase decisiva. Basta que não haja pronunciamento da Câmara ou que, em havendo tal externação de vontade, não atinja ela o elevado quorum de dois terços dos membros para que o teor do parecer se transforme em decisão definitiva. A manifestação técnico-contábil do Tribunal de Contas assume, portanto, um papel extremamente relevante." (BASTOS, MARTINS, 2001, pág. 286)
A tabela abaixo apresenta a situação da análise das prestações de contas
pela Câmara de Vereadores e o parecer emitido pelo Tribunal de Contas para cada
exercício de 2006 a 2009.
Ano Prefeito PCP Parecer TCEData Apreciação Câmara Mun.
2006 Ciro Marcial Roza 07/00121560 Pela Rejeiçãoem 19/12/07
Aprova as ContasDec. Legislativo n. 2, de 22/02/11
2007 Ciro Marcial Roza 08/00228987 Pela Rejeiçãoem 15/12/08
Rejeita as ContasDec. Legislativo n. 3, de 22/02/11
2008 Ciro Marcial Roza 09/00119888 Pela Rejeiçãoem 09/12/09 Sem apreciação até o momento
2009 Paulo Roberto Eccel 10/00109540 Pela Aprovaçãoem 15/12/10 Sem apreciação até o momento
Tabela 18: Julgamento das PCP´s pelo TCE/SC e Câmara – Elaborado pelo autor
78
4.2.1 LDO, LOA E PRESTAÇÃO DE CONTAS DO EXERCÍCIO DE 2006
A Lei de Diretrizes Orçamentárias para o exercício de 2006 é a Lei Ordinária
Municipal nº. 2.848/2005, resultante da aprovação do Projeto de Lei nº 26/2005,
enviado pelo Poder Executivo ao Legislativo em 03/05/2005 e devolvido para sanção
em 30/06/2005 e consta dos anexos dessa dissertação.
A referida lei previu equivocadamente em seu artigo 1º, I, que a LOA
respectiva compreenderia as prioridades da administração contidas no PPA
2002/2005, quando o correto seria seguir as prioridades do PPA 2006/2009.
Art. 1 ° O orçamento do Município de Brusque, para o exercício de 2006, será elaborado e executado de acordo com as diretrizes estabelecidas nesta lei, compreendendo:I - as prioridades da administração municipal, de acordo com o Plano Plurianual 2002/2005;
Inobstante pudesse o referido erro ser entendido como mero erro formal ou
de redação, diante da notória vinculação da LDO de um exercício ao seu respectivo
quadriênio, falta ainda outro requisito ao projeto.
O artigo 2º cita que as prioridades da administração para o exercício de
2006 são as constantes no seu Anexo I, porém o único anexo constante do processo
legislativo desse projeto de lei, não está denominado de Anexo I e contém os dados
de apenas 1 (um) programa de governo codificado por 001 – Processo Legislativo e
descrito como 031 – Manutenção da Câmara de Vereadores, cujo gestor é órgão
legislativo municipal.
Art. 2° As prioridades da Administração Municipal para o exercício financeiro de 2006, são aquelas descritas no Anexo I desta lei.§ 1° - Os recursos estimados na lei orçamentária para 2006 serão destinados, preferencialmente, para as prioridades estabelecidas no Anexo I desta lei, não se constituindo, todavia, em limite à programação das despesas.
A Lei também não contém o Anexo de Metas Fiscais – AMF e o Anexo de
Riscos Fiscais – ARF, assim sendo, não contém metas fiscais de resultado primário,
nominal e de montante da dívida pública, não avalia riscos ou passivos contingentes
e não apresenta providências a serem executadas caso se concretizem.
A Lei Orçamentária Anual de 2006 é a Lei Ordinária Municipal nº.
2.903/2005, resultante da aprovação do Projeto de Lei nº 57/2005, enviado pelo
Poder Executivo ao Legislativo em 30/09/2005 e devolvido para sanção em
79
30/12/2005 e consta dos anexos dessa dissertação.
A prestação de contas relativa ao exercício de 2006 foi julgada pelo Tribunal
de Contas do Estado de Santa Catarina em 19/12/2007 com base no relatório DMU
n. 3.643/2007, emitido nos autos do processo PCP 07/00121560, por meio do
Parecer Prévio n. 290/2007, que opina pela rejeição das contas.
Na sequência apresenta-se tabela contendo as informações sobre o
cumprimento ou não dos limites constitucionais e legais no exercício conforme item
A.5 e A.6 do relatório DMU respectivo.
80
2006 – ATENDIMENTO AOS LIMITES CONSTITUCIONAIS ELEGAISDESCRIÇÃO Base cálculo % Máx. / Mín. % Executado Diferença Atend.
52.777.213,81 25,00% 13.194.303,45 25,24% 13.319.019,54 124.716,09 SIM
7.737.695,59 60,00% 4.642.617,35 93,25% 7.215.481,17 2.572.863,82 SIM
13.194.303,45 60,00% 7.916.582,07 69,20% 9.130.171,58 1.213.589,51 SIM
52.777.213,81 15,00% 7.916.582,07 15,85% 8.367.378,15 450.796,08 SIM
84.779.287,40 60,00% 50.867.572,44 41,55% 35.228.864,76 -15.638.707,68 SIM
84.779.287,40 54,00% 45.780.815,20 39,90% 33.826.158,37 -11.954.656,83 SIM
84.779.287,40 6,00% 5.086.757,24 1,65% 1.402.706,39 -3.684.050,85 SIM
Janeiro 11.885,41 40,00% 4.754,16 31,97% 3.800,00 -954,16 SIMFevereiro 11.885,41 40,00% 4.754,16 31,97% 3.800,00 -954,16 SIMMarço 11.885,41 40,00% 4.754,16 31,97% 3.800,00 -954,16 SIMAbril 11.885,41 40,00% 4.754,16 31,97% 3.800,00 -954,16 SIMMaio 11.885,41 40,00% 4.754,16 31,97% 3.800,00 -954,16 SIMJunho 11.885,41 40,00% 4.754,16 31,97% 3.800,00 -954,16 SIMJulho 11.885,41 40,00% 4.754,16 31,97% 3.800,00 -954,16 SIMAgosto 11.885,41 40,00% 4.754,16 31,97% 3.800,00 -954,16 SIMSetembro 11.885,41 40,00% 4.754,16 31,97% 3.800,00 -954,16 SIMOutubro 11.885,41 40,00% 4.754,16 31,97% 3.800,00 -954,16 SIMNovembro 11.885,41 40,00% 4.754,16 31,97% 3.800,00 -954,16 SIMDezembro 11.885,41 40,00% 4.754,16 31,97% 3.800,00 -954,16 SIM
Aplicação do percentual mínimo de 25% da receita de impostos incluídas as transferências de impostos em manutenção e desenvolvimento do ensino (art. 212 da CF) Aplicação do percentual mínimo de 60% dos recursos oriundos do FUNDEF / FUNDEB na remuneração dos profissionais do magistério (artigo 60, §5º do ADCT e artigo 7º da Lei Federal 9424/96)Aplicação em manut. e desenv. do Ensino Fundamental no percentual mínimo de 60% incidente sobre os 25% a que se refere o art. 212 CF (art. 60 do ADCT) (alterado a partir de 2007)Utilização de no máximo 5% dos recursos do FUNDEB, no exercício seguinte ao do recebimento e mediante abertura de crédito adicional (artigo 21, § 2º da Lei nº. 11.494/2007)Despesas com ações e serviços públicos em saúde mínimo de 15% da receita de impostos inclusive transferências (art. 198 da CF c/c art. 77 do ADCT) Limite máximo de 60% da receita corrente líquida para os gastos com pessoal do Município (Prefeitura, Câmara, Fundos, Fundações, Autarquias, Empresas Estatais Dependentes) – art. 169 da CF, regulamentado pela LRF.Limite máximo de 54% da Receita Corrente Líquida para os gastos com pessoal do Poder Executivo (Prefeitura, Fundos, Fundações, Autarquias, Empresas Estatais Dependentes) – art. 20, III, b, da LRFLimite máximo de 6% da Receita Corrente Líquida para os gastos com pessoal do Poder Legislativo (Câmara Municipal) – art. 20, III, a, da LRFRemuneração máxima dos Vereadores de 20 a 75% daquela estabelecida para os Deputados Estaduais (art. 29, VI da CF) – 40%
81
Tabela 19: Análise do cumprimento das obrigações constitucionais e legais no exercício de 2006 – Elaborado pelo autor
2006 – ATENDIMENTO AOS LIMITES CONSTITUCIONAIS ELEGAIS - CONTINUAÇÃODESCRIÇÃO Base cálculo % Máx. / Mín. % Executado Diferença Atend.
93.288.709,70 5,00% 4.664.435,49 0,49% 456.000,00 -4.208.435,49 SIM
54.399.579,18 8,00% 4.351.966,33 3,04% 1.653.999,78 -2.697.966,55 SIM
3.323.000,00 70,00% 2.326.100,00 42,21% 1.402.706,39 -923.393,61 SIM
Meta fiscal da receitaAté 1º BIMAté 2º BIMAté 3º BIMAté 4º BIMAté 5º BIMAté 6º BIM 182.556.000,00 100,00% 182.556.000,00 51,10% 93.288.709,70 -89.267.290,30 NÃO
Meta fiscal da despesa 182.556.000,00 0,00% 182.556.000,00 53,00% 96.755.272,01 -85.800.727,99 SIMMeta fiscal de resultado nominal
Até 1º BIM 2.250.000,00 100,00% 2.250.000,00 365,86% 8.231.946,74 5.981.946,74 NÃOAté 2º BIM 2.250.000,00 100,00% 2.250.000,00 -279,17% -6.281.318,31 -8.531.318,31 SIMAté 3º BIM 2.295.410,83 100,00% 2.295.410,83 -316,40% -7.262.604,30 -9.558.015,13 SIMAté 4º BIM 2.250.000,00 100,00% 2.250.000,00 -165,16% -3.715.996,04 -5.965.996,04 SIMAté 5º BIM 2.250.000,00 100,00% 2.250.000,00 -200,69% -4.515.583,17 -6.765.583,17 SIMAté 6º BIM 2.250.000,00 100,00% 2.250.000,00 -161,88% -3.642.299,40 -5.892.299,40 SIM
Meta fiscal de resultado primárioAté 1º BIM 2.295.410,83 100,00% 2.295.410,83 386,50% 8.871.846,39 6.576.435,56 SIMAté 2º BIM 2.295.410,83 100,00% 2.295.410,83 13,13% 301.310,35 -1.994.100,48 NÃOAté 3º BIM 2.295.410,83 100,00% 2.295.410,83 387,86% 8.902.943,47 6.607.532,64 SIMAté 4º BIM 2.295.410,83 100,00% 2.295.410,83 236,37% 5.425.648,40 3.130.237,57 SIMAté 5º BIM 2.295.410,83 100,00% 2.295.410,83 282,69% 6.489.002,60 4.193.591,77 SIMAté 6º BIM 2.295.410,83 100,00% 2.295.410,83 5,37% 123.173,51 -2.172.237,32 NÃO
Limite máximo de 5% da receita do Município para a remuneração total dos vereadores (art. 29, VII, da CF)Limite máximo de 5 a 8% da receita tributária e das transferências previstas no §5º do art. 153 e 159 da CF efetivamente realizada no exercício anterior, para o total da despesa do Poder Legislativo, excluindo-se os inativos (art. 29-A da CF)Limite máximo de 70% da receita da Câmara para o total da despesa relativa a folha de pagamento, inclusive dos vereadores (art. 29-A, §1º da CF)
Não contratação de despesa nos 2 últimos quadrimestres do mandato sem suficiente disponibilidade de caixa (art. 42, LRF)
82
4.2.2 LDO, LOA E PRESTAÇÃO DE CONTAS DO EXERCÍCIO DE 2007
A Lei de Diretrizes Orçamentárias para o exercício de 2007 é a Lei Ordinária
Municipal nº. 2.936, resultante da aprovação do Projeto de Lei nº 29/2006, enviado
pelo Poder Executivo ao Legislativo em 23/05/2006 e devolvido para sanção em
12/07/2006 e consta dos anexos dessa dissertação.
Tal qual no exercício de 2006, a LDO também não contém o Anexo de Metas
Fiscais – AMF e o Anexo de Riscos Fiscais – ARF, assim sendo, não contém metas
fiscais de resultado primário, nominal e de montante da dívida pública, não avalia
riscos ou passivos contingentes e não apresenta providências a serem executadas
caso se concretizem.
A Lei Orçamentária Anual de 2007 é a Lei Ordinária Municipal nº. 2.963,
resultante da aprovação do Projeto de Lei nº 40/2006, enviado pelo Poder Executivo
ao Legislativo em 02/10/2006 e devolvido para sanção em 14/12/2006 e consta dos
anexos dessa dissertação.
A prestação de contas relativa ao exercício de 2007 foi julgada pelo Tribunal
de Contas do Estado de Santa Catarina em 15/12/2008 com base no relatório DMU
n. 4.719/2008, emitido nos autos do processo PCP 08/00228987, por meio do
Parecer Prévio n. 253/2008, que opina pela rejeição das contas.
Na sequência apresenta-se tabela contendo as informações sobre o
cumprimento ou não dos limites constitucionais e legais no exercício conforme item
A.5 e A.6 do relatório DMU respectivo.
83
2007 – ATENDIMENTO AOS LIMITES CONSTITUCIONAIS ELEGAISDESCRIÇÃO Base cálculo % Máx. / Mín. % Executado Diferença Atend.
63.118.113,63 25,00% 15.779.528,41 20,06% 12.663.417,91 -3.116.110,50 NÃO
9.818.699,95 60,00% 5.891.219,97 84,53% 8.300.000,00 2.408.780,03 SIM
9.818.699,95 95,00% 9.327.764,95 115,47% 11.337.622,32 2.009.857,37 SIM
63.118.113,63 15,00% 9.467.717,04 10,75% 6.784.477,31 -2.683.239,73 NÃO
103.734.562,26 60,00% 62.240.737,36 38,86% 40.312.735,26 -21.928.002,10 SIM
103.734.562,26 54,00% 56.016.663,62 37,42% 38.814.967,26 -17.201.696,36 SIM
103.734.562,26 6,00% 6.224.073,74 1,44% 1.497.768,00 -4.726.305,74 SIM
Janeiro 11.885,41 40,00% 4.754,16 31,97% 3.800,00 -954,16 SIMFevereiro 11.885,41 40,00% 4.754,16 31,97% 3.800,00 -954,16 SIMMarço 11.885,41 40,00% 4.754,16 31,97% 3.800,00 -954,16 SIMAbril 14.634,07 40,00% 5.853,63 25,97% 3.800,00 -2.053,63 SIMMaio 14.634,07 40,00% 5.853,63 25,97% 3.800,00 -2.053,63 SIMJunho 14.634,07 40,00% 5.853,63 25,97% 3.800,00 -2.053,63 SIMJulho 14.634,07 40,00% 5.853,63 25,97% 3.800,00 -2.053,63 SIMAgosto 14.634,07 40,00% 5.853,63 25,97% 3.800,00 -2.053,63 SIMSetembro 14.634,07 40,00% 5.853,63 25,97% 3.800,00 -2.053,63 SIMOutubro 14.634,07 40,00% 5.853,63 25,97% 3.800,00 -2.053,63 SIMNovembro 14.634,07 40,00% 5.853,63 25,97% 3.800,00 -2.053,63 SIMDezembro 14.634,07 40,00% 5.853,63 25,97% 3.800,00 -2.053,63 SIM
Aplicação do percentual mínimo de 25% da receita de impostos incluídas as transferências de impostos em manutenção e desenvolvimento do ensino (art. 212 da CF) Aplicação do percentual mínimo de 60% dos recursos oriundos do FUNDEF / FUNDEB na remuneração dos profissionais do magistério (artigo 60, §5º do ADCT e artigo 7º da Lei Federal 9424/96)Aplicação do percentual mínimo de 95% dos recursos oriundos do FUNDEB em despesas com manutenção e desenvolvimento da educação básica (art. 21 da Lei nº. 11.494/2007)Utilização de no máximo 5% dos recursos do FUNDEB, no exercício seguinte ao do recebimento e mediante abertura de crédito adicional (artigo 21, § 2º da Lei nº. 11.494/2007)Despesas com ações e serviços públicos em saúde mínimo de 15% da receita de impostos inclusive transferências (art. 198 da CF c/c art. 77 do ADCT) Limite máximo de 60% da receita corrente líquida para os gastos com pessoal do Município (Prefeitura, Câmara, Fundos, Fundações, Autarquias, Empresas Estatais Dependentes) – art. 169 da CF, regulamentado pela LRF.Limite máximo de 54% da Receita Corrente Líquida para os gastos com pessoal do Poder Executivo (Prefeitura, Fundos, Fundações, Autarquias, Empresas Estatais Dependentes) – art. 20, III, b, da LRFLimite máximo de 6% da Receita Corrente Líquida para os gastos com pessoal do Poder Legislativo (Câmara Municipal) – art. 20, III, a, da LRFRemuneração máxima dos Vereadores de 20 a 75% daquela estabelecida para os Deputados Estaduais (art. 29, VI da CF) – 40%
84
Tabela 20: Análise do cumprimento das obrigações constitucionais e legais no exercício de 2007 – Elaborado pelo autor
2007 – ATENDIMENTO AOS LIMITES CONSTITUCIONAIS ELEGAIS - CONTINUAÇÃODESCRIÇÃO Base cálculo % Máx. / Mín. % Executado Diferença Atend.
112.631.210,52 5,00% 5.631.560,53 0,40% 456.000,00 -5.175.560,53 SIM
57.263.677,91 8,00% 4.581.094,23 3,15% 1.805.113,29 -2.775.980,94 SIM
3.655.000,00 70,00% 2.558.500,00 35,13% 1.283.884,72 -1.274.615,28 SIM
Meta fiscal da receitaAté 1º BIM 15.936.331,67 100,00% 15.936.331,67 121,90% 19.426.822,98 3.490.491,31Até 2º BIM 31.872.663,34 100,00% 31.872.663,34 111,08% 35.404.810,47 3.532.147,13Até 3º BIM 47.808.995,01 100,00% 47.808.995,01 108,11% 51.687.583,95 3.878.588,94Até 4º BIM 63.745.326,68 100,00% 63.745.326,68 105,35% 67.153.092,25 3.407.765,57Até 5º BIM 79.681.658,35 100,00% 79.681.658,35 107,37% 85.557.415,18 5.875.756,83Até 6º BIM 191.235.980,00 100,00% 191.235.980,00 58,90% 112.631.210,52 -78.604.769,48 NÃO
Meta fiscal da despesaMeta fiscal de resultado nominal
Até 1º BIMAté 2º BIMAté 3º BIMAté 4º BIMAté 5º BIMAté 6º BIM -13.007.457,66 100,00% -13.007.457,66 33,13% -4.309.502,50 8.697.955,16 NÃO
Meta fiscal de resultado primárioAté 1º BIMAté 2º BIMAté 3º BIMAté 4º BIMAté 5º BIMAté 6º BIM 15.090.784,98 100,00% 15.090.784,98 11,72% 1.768.339,93 -13.322.445,05 NÃO
Limite máximo de 5% da receita do Município para a remuneração total dos vereadores (art. 29, VII, da CF)Limite máximo de 5 a 8% da receita tributária e das transferências previstas no §5º do art. 153 e 159 da CF efetivamente realizada no exercício anterior, para o total da despesa do Poder Legislativo, excluindo-se os inativos (art. 29-A da CF)Limite máximo de 70% da receita da Câmara para o total da despesa relativa a folha de pagamento, inclusive dos vereadores (art. 29-A, §1º da CF)
Não contratação de despesa nos 2 últimos quadrimestres do mandato sem suficiente disponibilidade de caixa (art. 42, LRF)
85
4.2.3 LDO, LOA E PRESTAÇÃO DE CONTAS DO EXERCÍCIO DE 2008
A Lei de Diretrizes Orçamentárias para o exercício de 2008 é a Lei Ordinária
Municipal nº. 3.008, resultante da aprovação do Projeto de Lei nº 44/2007, enviado
pelo Poder Executivo ao Legislativo em 14/05/2007 e devolvido para sanção em
13/07/2007 e consta dos anexos dessa dissertação.
Tal qual ocorreu nos exercícios de 2006 e 2007, a LDO também não contém
o Anexo de Metas Fiscais – AMF e o Anexo de Riscos Fiscais – ARF, assim sendo,
não contém metas fiscais de resultado primário, nominal e de montante da dívida
pública, não avalia riscos ou passivos contingentes e não apresenta providências a
serem executadas caso se concretizem.
A Lei Orçamentária Anual de 2008 é a Lei Ordinária Municipal nº. 3.069,
resultante da aprovação do Projeto de Lei nº 88/2007, enviado pelo Poder Executivo
ao Legislativo em 10/10/2007 e devolvido para sanção em 19/12/2007 e consta dos
anexos dessa dissertação.
A prestação de contas relativa ao exercício de 2008 foi julgada pelo Tribunal
de Contas do Estado de Santa Catarina em 09/12/2009 com base no relatório DMU
n. 4.771/2009, emitido nos autos do processo PCP 09/00119888, por meio do
Parecer Prévio n. 205/2009, que opina pela rejeição das contas.
Na sequência apresenta-se tabela contendo as informações sobre o
cumprimento ou não dos limites constitucionais e legais no exercício conforme item
A.5 e A.6 do relatório DMU respectivo.
86
2008 – ATENDIMENTO AOS LIMITES CONSTITUCIONAIS ELEGAISDESCRIÇÃO Base cálculo % Máx. / Mín. % Executado Diferença Atend.
80.634.133,41 25,00% 20.158.533,35 20,66% 16.657.233,33 -3.501.300,02 NÃO
13.087.853,53 60,00% 7.852.712,12 83,89% 10.978.764,93 3.126.052,81 SIM
13.087.853,53 95,00% 12.433.460,85 99,89% 13.073.639,35 640.178,50 SIM
80.634.133,41 15,00% 12.095.120,01 17,71% 14.283.080,54 2.187.960,53 SIM
128.708.694,49 60,00% 77.225.216,69 34,09% 43.880.314,04 -33.344.902,65 SIM
128.708.694,49 54,00% 69.502.695,02 32,77% 42.174.190,14 -27.328.504,88 SIM
128.708.694,49 6,00% 7.722.521,67 1,33% 1.706.123,90 -6.016.397,77 SIM
SIM
Janeiro 14.634,07 40,00% 5.853,63 25,97% 3.800,00 -2.053,63 SIMFevereiro 14.634,07 40,00% 5.853,63 25,97% 3.800,00 -2.053,63 SIMMarço 14.634,07 40,00% 5.853,63 25,97% 3.800,00 -2.053,63 SIMAbril 14.634,07 40,00% 5.853,63 25,97% 3.800,00 -2.053,63 SIMMaio 14.634,07 40,00% 5.853,63 25,97% 3.800,00 -2.053,63 SIMJunho 14.634,07 40,00% 5.853,63 25,97% 3.800,00 -2.053,63 SIMJulho 14.634,07 40,00% 5.853,63 25,97% 3.800,00 -2.053,63 SIMAgosto 14.634,07 40,00% 5.853,63 25,97% 3.800,00 -2.053,63 SIMSetembro 14.634,07 40,00% 5.853,63 25,97% 3.800,00 -2.053,63 SIMOutubro 14.634,07 40,00% 5.853,63 25,97% 3.800,00 -2.053,63 SIMNovembro 14.634,07 40,00% 5.853,63 25,97% 3.800,00 -2.053,63 SIMDezembro 14.634,07 40,00% 5.853,63 25,97% 3.800,00 -2.053,63 SIM
Aplicação do percentual mínimo de 25% da receita de impostos incluídas as transferências de impostos em manutenção e desenvolvimento do ensino (art. 212 da CF) Aplicação do percentual mínimo de 60% dos recursos oriundos do FUNDEF / FUNDEB na remuneração dos profissionais do magistério (artigo 60, §5º do ADCT e artigo 7º da Lei Federal 9424/96)Aplicação do percentual mínimo de 95% dos recursos oriundos do FUNDEB em despesas com manutenção e desenvolvimento da educação básica (art. 21 da Lei nº. 11.494/2007)Utilização de no máximo 5% dos recursos do FUNDEB, no exercício seguinte ao do recebimento e mediante abertura de crédito adicional (artigo 21, § 2º da Lei nº. 11.494/2007)Despesas com ações e serviços públicos em saúde mínimo de 15% da receita de impostos inclusive transferências (art. 198 da CF c/c art. 77 do ADCT) Limite máximo de 60% da receita corrente líquida para os gastos com pessoal do Município (Prefeitura, Câmara, Fundos, Fundações, Autarquias, Empresas Estatais Dependentes) – art. 169 da CF, regulamentado pela LRF.Limite máximo de 54% da Receita Corrente Líquida para os gastos com pessoal do Poder Executivo (Prefeitura, Fundos, Fundações, Autarquias, Empresas Estatais Dependentes) – art. 20, III, b, da LRFLimite máximo de 6% da Receita Corrente Líquida para os gastos com pessoal do Poder Legislativo (Câmara Municipal) – art. 20, III, a, da LRFRemuneração máxima dos Vereadores de 20 a 75% daquela estabelecida para os Deputados Estaduais (art. 29, VI da CF) – 40%
87
Tabela 21: Análise do cumprimento das obrigações constitucionais e legais no exercício de 2008 – Elaborado pelo autor
2008 – ATENDIMENTO AOS LIMITES CONSTITUCIONAIS ELEGAIS - CONTINUAÇÃODESCRIÇÃO Base cálculo % Máx. / Mín. % Executado Diferença Atend.
140.956.728,99 5,00% 7.047.836,45 0,32% 454.986,52 -6.592.849,93 SIM
67.745.665,92 8,00% 5.419.653,27 3,02% 2.043.059,35 -3.376.593,92 SIM
3.998.000,00 70,00% 2.798.600,00 29,74% 1.189.166,03 -1.609.433,97 SIM
Meta fiscal da receitaAté 1º BIM 34.902.666,67 100,00% 34.902.666,67 65,32% 22.798.822,46 -12.103.844,21Até 2º BIM 69.805.333,34 100,00% 69.805.333,34 61,88% 43.196.686,34 -26.608.647,00Até 3º BIM 104.708.000,01 100,00% 104.708.000,01 60,58% 63.428.036,61 -41.279.963,40Até 4º BIM 139.610.666,68 100,00% 139.610.666,68 62,63% 87.442.031,41 -52.168.635,27Até 5º BIM 174.513.333,35 100,00% 174.513.333,35 63,41% 110.665.818,17 -63.847.515,18Até 6º BIM 209.416.000,00 100,00% 209.416.000,00 67,31% 140.956.728,99 -68.459.271,01 NÃO
Meta fiscal da despesaMeta fiscal de resultado nominal
Até 1º BIMAté 2º BIMAté 3º BIMAté 4º BIMAté 5º BIMAté 6º BIM 808.082,09 100,00% 808.082,09 2786,28% 22.515.422,64 21.707.340,55 NÃO
Meta fiscal de resultado primárioAté 1º BIMAté 2º BIMAté 3º BIMAté 4º BIMAté 5º BIMAté 6º BIM 684.792,28 100,00% 684.792,28 -1559,57% -10.679.784,85 -11.364.577,13 NÃO
-13.723.682,55 NÃO
Limite máximo de 5% da receita do Município para a remuneração total dos vereadores (art. 29, VII, da CF)Limite máximo de 5 a 8% da receita tributária e das transferências previstas no §5º do art. 153 e 159 da CF efetivamente realizada no exercício anterior, para o total da despesa do Poder Legislativo, excluindo-se os inativos (art. 29-A da CF)Limite máximo de 70% da receita da Câmara para o total da despesa relativa a folha de pagamento, inclusive dos vereadores (art. 29-A, §1º da CF)
Não contratação de despesa nos 2 últimos quadrimestres do mandato sem suficiente disponibilidade de caixa (art. 42, LRF)
88
4.2.4 LDO, LOA E PRESTAÇÃO DE CONTAS DO EXERCÍCIO DE 2009
A Lei de Diretrizes Orçamentárias para o exercício de 2009 é a Lei Ordinária
Municipal nº. 3.103, resultante da aprovação do Projeto de Lei nº 28/2008, enviado
pelo Poder Executivo ao Legislativo em 19/05/2008 e devolvido para sanção em
24/07/2008 e consta dos anexos dessa dissertação.
Tal qual ocorreu nos exercícios de 2006, 2007, e 2008 a LDO também não
contém o Anexo de Metas Fiscais – AMF e o Anexo de Riscos Fiscais – ARF, assim
sendo, não contém metas fiscais de resultado primário, nominal e de montante da
dívida pública, não avalia riscos ou passivos contingentes e não apresenta
providências a serem executadas caso se concretizem.
A Lei Orçamentária Anual de 2008 é a Lei Ordinária Municipal nº. 3.186,
resultante da aprovação do Projeto de Lei nº 108/2008, enviado pelo Poder
Executivo ao Legislativo em 09/10/2008 e devolvido para sanção em 29/12/2008 e
consta dos anexos dessa dissertação.
A prestação de contas relativa ao exercício de 2009 foi julgada pelo Tribunal
de Contas do Estado de Santa Catarina em 15/12/2010 com base no relatório DMU
n. 1.904/2010, emitido nos autos do processo PCP 10/00109540, por meio do
Parecer Prévio n. 255/2010, que opina pela rejeição das contas.
Na sequência apresenta-se tabela contendo as informações sobre o
cumprimento ou não dos limites constitucionais e legais no exercício conforme item
A.5 e A.6 do relatório DMU respectivo.
89
2009 – ATENDIMENTO AOS LIMITES CONSTITUCIONAIS ELEGAISDESCRIÇÃO Base cálculo % Máx. / Mín. % Executado Diferença Atend.
91.643.978,62 25,00% 22.910.994,66 26,39% 24.186.193,59 1.275.198,94 SIM
15.858.245,87 60,00% 9.514.947,52 87,92% 13.942.034,23 4.427.086,71 SIM
15.958.790,42 95,00% 15.160.850,90 98,02% 15.643.055,44 482.204,54 SIM
15.958.790,42 5,00% 0,00% 0,00 -14.214,18 NÃO
91.643.978,62 15,00% 13.746.596,79 16,50% 15.118.323,05 1.371.726,26 SIM
135.843.721,09 60,00% 81.506.232,65 40,36% 54.820.327,36 -26.685.905,29 SIM
135.843.721,09 54,00% 73.355.609,39 38,31% 52.046.205,48 -21.309.403,91 SIM
135.843.721,09 6,00% 8.150.623,27 2,04% 2.774.121,88 -5.376.501,39 SIM
SIM
Janeiro 14.634,07 40,00% 5.853,63 39,63% 5.800,00 -53,63 SIMFevereiro 14.634,07 40,00% 5.853,63 39,63% 5.800,00 -53,63 SIMMarço 14.634,07 40,00% 5.853,63 39,63% 5.800,00 -53,63 SIMAbril 14.634,07 40,00% 5.853,63 39,63% 5.800,00 -53,63 SIMMaio 14.634,07 40,00% 5.853,63 39,63% 5.800,00 -53,63 SIMJunho 14.634,07 40,00% 5.853,63 39,63% 5.800,00 -53,63 SIMJulho 14.634,07 40,00% 5.853,63 39,63% 5.800,00 -53,63 SIMAgosto 14.634,07 40,00% 5.853,63 39,63% 5.800,00 -53,63 SIMSetembro 14.634,07 40,00% 5.853,63 39,63% 5.800,00 -53,63 SIMOutubro 14.634,07 40,00% 5.853,63 39,63% 5.800,00 -53,63 SIMNovembro 14.634,07 40,00% 5.853,63 39,63% 5.800,00 -53,63 SIMDezembro 14.634,07 40,00% 5.853,63 39,63% 5.800,00 -53,63 SIM
Aplicação do percentual mínimo de 25% da receita de impostos incluídas as transferências de impostos em manutenção e desenvolvimento do ensino (art. 212 da CF) Aplicação do percentual mínimo de 60% dos recursos oriundos do FUNDEF / FUNDEB na remuneração dos profissionais do magistério (artigo 60, §5º do ADCT e artigo 7º da Lei Federal 9424/96)Aplicação do percentual mínimo de 95% dos recursos oriundos do FUNDEB em despesas com manutenção e desenvolvimento da educação básica (art. 21 da Lei nº. 11.494/2007)Utilização de no máximo 5% dos recursos do FUNDEB, no exercício seguinte ao do recebimento e mediante abertura de crédito adicional (artigo 21, § 2º da Lei nº. 11.494/2007)
797.393,5214.214,18
Despesas com ações e serviços públicos em saúde mínimo de 15% da receita de impostos inclusive transferências (art. 198 da CF c/c art. 77 do ADCT) Limite máximo de 60% da receita corrente líquida para os gastos com pessoal do Município (Prefeitura, Câmara, Fundos, Fundações, Autarquias, Empresas Estatais Dependentes) – art. 169 da CF, regulamentado pela LRF.Limite máximo de 54% da Receita Corrente Líquida para os gastos com pessoal do Poder Executivo (Prefeitura, Fundos, Fundações, Autarquias, Empresas Estatais Dependentes) – art. 20, III, b, da LRFLimite máximo de 6% da Receita Corrente Líquida para os gastos com pessoal do Poder Legislativo (Câmara Municipal) – art. 20, III, a, da LRFRemuneração máxima dos Vereadores de 20 a 75% daquela estabelecida para os Deputados Estaduais (art. 29, VI da CF) – 40%
90
Tabela 22: Análise do cumprimento das obrigações constitucionais e legais no exercício de 2009 – Elaborado pelo autor
2009 – ATENDIMENTO AOS LIMITES CONSTITUCIONAIS ELEGAIS - CONTINUAÇÃODESCRIÇÃO Base cálculo % Máx. / Mín. % Executado Diferença Atend.
138.574.932,96 5,00% 6.928.746,65 0,62% 852.384,80 -6.076.361,85 SIM
85.648.469,02 8,00% 6.851.877,52 3,59% 3.078.929,93 -3.772.947,59 SIM
4.939.000,00 70,00% 3.457.300,00 39,44% 1.947.959,17 -1.509.340,83 SIM
Meta fiscal da receitaAté 1º BIM 33.164.437,01 100,00% 33.164.437,01 69,64% 23.096.288,04 -10.068.148,97Até 2º BIM 61.018.059,88 100,00% 61.018.059,88 76,23% 46.516.123,34 -14.501.936,54Até 3º BIM 87.033.458,10 100,00% 87.033.458,10 79,32% 69.036.549,98 -17.996.908,12Até 4º BIM 114.674.704,64 100,00% 114.674.704,64 78,00% 89.448.894,17 -25.225.810,47Até 5º BIM 144.222.123,94 100,00% 144.222.123,94 77,08% 111.162.343,01 -33.059.780,93Até 6º BIM 179.439.260,00 100,00% 179.439.260,00 77,23% 138.577.091,60 -40.862.168,40 NÃO
Meta fiscal da despesaMeta fiscal de resultado nominal
Até 1º BIMAté 2º BIMAté 3º BIMAté 4º BIMAté 5º BIMAté 6º BIM -6.000.000,00 100,00% -6.000.000,00 87,81% -5.268.838,45 731.161,55 NÃO
Meta fiscal de resultado primárioAté 1º BIMAté 2º BIMAté 3º BIMAté 4º BIMAté 5º BIMAté 6º BIM 1.746.840,00 100,00% 1.746.840,00 378,55% 6.612.613,80 4.865.773,80 NÃO
Limite máximo de 5% da receita do Município para a remuneração total dos vereadores (art. 29, VII, da CF)Limite máximo de 5 a 8% da receita tributária e das transferências previstas no §5º do art. 153 e 159 da CF efetivamente realizada no exercício anterior, para o total da despesa do Poder Legislativo, excluindo-se os inativos (art. 29-A da CF)Limite máximo de 70% da receita da Câmara para o total da despesa relativa a folha de pagamento, inclusive dos vereadores (art. 29-A, §1º da CF)
Não contratação de despesa nos 2 últimos quadrimestres do mandato sem suficiente disponibilidade de caixa (art. 42, LRF)
91
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Verifica-se que a escassez é o problema central de qualquer sociedade e
que dela decorre a necessidade de escolha, de priorização da demanda a ser
atendida. Na administração pública, esta seleção se dá no ciclo orçamentário, cujos
instrumentos indicam, quantificam e estimam o valor das despesas necessárias à
realização das ações e políticas públicas para os períodos anual e plurianual.
O processo orçamentário, por sua vez, pressupõe a existência de
planejamento na administração pública, não somente em âmbito teórico, mas em
sua espécie estratégica, por meio do qual se firmam objetivos e, principalmente, os
meios para alcançá-lo, com indicação dos métodos de aferição de resultados e
correção de desvios.
A efetiva utilização de ferramentas de gestão no setor público, em sua
maioria importadas da iniciativa privada, revelam a evolução da administração
pública brasileira que cada vez mais baseia suas ações nos resultados e deixa de
considerar-se um fim em si mesma.
Além da gestão, as normas a que se submete a administração pública
também estão em constante evolução, destaque para os avanços obtidos entre as
edições da lei da contabilidade pública, lei de responsabilidade fiscal e lei da
transparência.
As normas técnicas, a exemplo das Normas Brasileiras de Contabilidade
Aplicada ao Setor Público – NBCASP, também evoluíram e atualmente passam por
amplo processo de convergência aos padrões internacionais, atribuindo aos
demonstrativos contábeis e fiscais maior comparabilidade e compreensibilidade.
Como a simples existência de normativos não é suficiente para garantir que
sejam cumpridos, imperiosa é atividade de controle, e o controle na administração
pública é interno e externo, judicial e social.
O controle interno é aquele realizado por estrutura da própria entidade
controlada, o controle externo é exercido, no caso dos municípios, pelo Tribunal de
Contas e pela Câmara de Vereadores. O controle judicial decorre da previsão
consitucional de inafastabilidade da apreciação do judiciário – art. 5º, XXXV –
respeitadas as competências constitucionais e separação dos poderes, enquanto o
controle social é aquele exercido pela sociedade em geral, seja de forma
organizada, seja de forma isolada por cada cidadão.
92
O fortalecimento e instrumentalização dos controles, principalmente o social,
é medida de suma importância para a melhoria da eficiência e eficácia do gasto
público e consequentemente das políticas públicas. A importância do controle social
se evidencia em razão de que, apesar do sistema brasileiro atribuir à Câmara de
Vereadores competência para julgar as prestações de contas de prefeito, com
autonomia inclusive para divergir do julgamento técnico-contábil realizado pelo
Tribunal de Contas, se o controle social for efetivo, a repercussão política do
julgamento técnico será tão nefasta que desestimulará o descumprimento da
legislação por parte dos gestores.
Em relação à execução orçamentária do Município de Brusque nos
exercícios do Plano Plurianual de 2006 a 2009, os relatórios da Diretoria de Controle
de Municípios – DMU que fundamentaram os pareceres prévios do Tribunal de
Contas do Estado de Santa Catarina emitidos nos autos dos processos de prestação
de contas de prefeito, apontam, em sua maioria, graves irregularidades, entre as
quais:
a) Ausência de fixação de metas de resultado primário e nominal (destaca-
se a ausência, em todas as Leis de Diretrizes Orçamentárias dos exercícios do PPA,
dos Anexos de Metas Fiscais e de Riscos Fiscais, demonstrativos fundamentais à
LDO, sem os quais é inerte);
b) Superestimação de receitas com o consequente descumprimento da meta
fiscal de arrecadação, sem que tenha ocorrido a limitação de empenho e
movimentação de recursos, resultando por isso em déficit orçamentário e financeiro;
c) Descumprimento de limites constitucionais e legais relativos a aplicação
de percentuais mínimos em manutenção e desenvolvimento do ensino - MDE e em
ações e serviços públicos em saúde – ASPS;
d) Não utilização nos primeiros 3 meses do exercício seguinte ao do crédito
dos recursos, do saldo de até 5% de recursos do FUNDEB, e
e) Realização de despesas nos 2 últimos quadrimestres do mandato sem
suficiente disponibilidade de caixa;
Essas e outras razões motivaram a DMU a opinar e o TCE/SC a recomendar
à Câmara de Vereadores a rejeição das contas dos exercícios de 2006, 2007 e
2008.
As impropriedades apontadas, mormente a ausência de Anexos de Metas
Fiscais e de Riscos Fiscais na LDO, bem como a superestimação de receitas e a
93
ocorrência de déficit orçamentário e financeiro pela não limitação de empenho e
movimentação de recursos, mesmo quando patente que referida omissão implicaria
no desequilíbrio das contas públicas, forçam a conclusão de que o orçamento não
tem servido, ao menos nos exercícios pesquisados, como instrumento de
planejamento e que sua elaboração visa o atendimento formal, dada a imposição
legal, não contribuindo assim para a eficiência da gestão pública.
Necessário é, porém, relativizar essa consideração em relação ao exercício
de 2009, em que a compreensão do orçamento como ferramenta de planejamento e
gestão pública parece se revelar, ainda que não plenamente, pois neste exercício
ocorreu o menor déficit da execução orçamentária, em percentual e em reais,
resultado principalmente da redução da estimativa da receita. Situação que, apesar
de ser insuficiente para elidir o atingimento da meta de resultado primário e nominal,
quando analisada em conjunto com os demais dados da prestação de contas, indica
maior responsabilidade na gestão, reconhecida inclusive em razão do opinamento
do TCE/SC por sua aprovação, aliás único exercício do quadriênio em que o órgão
de controle externo não opinou pela rejeição.
94
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95
altera a Lei no 10.195, de 14 de fevereiro de 2001; revoga dispositivos das Leis nos 9.424, de 24 de dezembro de 1996, 10.880, de 9 de junho de 2004, e 10.845, de 5 de março de 2004; e dá outras providências. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/Lei/L11494.htm> Acesso em 01 set. 2011.
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ANEXOS
ANEXO 1 – PROCESSO LEGISLATIVO Nº. 80/2005, CUJA MATÉRIA É O PROJETO DE LEI 58/2005, QUE DISPÕE SOBRE O PLANO PLURIANUAL PARA O PERÍODO 2006/2009, CONVERTIDO NA LEI ORDINÁRIA MUNICIPAL Nº. 5.897, DE 21/12/2005.
ANEXO 2 – PROCESSO LEGISLATIVO Nº. 37/2005, CUJA MATÉRIA É O PROJETO DE LEI 26/2005, QUE DISPÕE SOBRE AS DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS PARA O EXECÍCIO FINANCEIRO DE 2006 E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS, CONVERTIDO NA LEI ORDINÁRIA MUNICIPAL Nº. 2.848, DE 18/07/2005.
ANEXO 3 – PROCESSO LEGISLATIVO Nº. 79/2005, CUJA MATÉRIA É O PROJETO DE LEI 57/2005, QUE ESTIMA A RECEITA E FIXA A DESPESA DO MUNICÍPIO DE BRUSQUE (ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA) PARA O EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2006, CONVERTIDO NA LEI ORDINÁRIA MUNICIPAL Nº. 2.903, DE 23/12/2005.
ANEXO 4 – RELATÓRIOS DA DIRETORIA DE CONTROLE DE MUNICÍPIOS – DMU Nº. 1.882/2007 E 3.643/2007 E PARECER PRÉVIO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SANTA CATARINA – TCE/SC Nº. 290/2007, PROFERIDOS NOS AUTOS DO PROCESSO DE PRESTAÇÃO DE CONTAS DE PREFEITO – PCP Nº. 07/00121560.
ANEXO 5 – PROCESSO LEGISLATIVO Nº. 29/2006, CUJA MATÉRIA É O PROJETO DE LEI 18/2006, QUE DISPÕE SOBRE AS DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS PARA O EXECÍCIO FINANCEIRO DE 2007, E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS, CONVERTIDO NA LEI ORDINÁRIA MUNICIPAL Nº. 2.936, DE 20/07/2006.
ANEXO 6 – PROCESSO LEGISLATIVO Nº. 55/2006, CUJA MATÉRIA É O PROJETO DE LEI 40/2006, QUE ESTIMA A RECEITA E FIXA A DESPESA DO MUNICÍPIO DE BRUSQUE (ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA) PARA O EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2007, CONVERTIDO NA LEI ORDINÁRIA MUNICIPAL Nº. 2.963, DE 18/12/2006.
ANEXO 7 – RELATÓRIOS DA DIRETORIA DE CONTROLE DE MUNICÍPIOS – DMU Nº. 2.402/2008 E 4.719/2008 E PARECER PRÉVIO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SANTA CATARINA – TCE/SC Nº. 253/2008, PROFERIDOS NOS AUTOS DO PROCESSO DE PRESTAÇÃO DE CONTAS DE PREFEITO – PCP Nº. 08/00228987.
ANEXO 8 – PROCESSO LEGISLATIVO Nº. 44/2007, CUJA MATÉRIA É O PROJETO DE LEI 32/2007, QUE DISPÓE SOBRE AS DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS PARA O EXECÍCIO FINANCEIRO DE 2008 E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS, CONVERTIDO NA LEI ORDINÁRIA MUNICIPAL Nº. 3.008, DE 18/07/2007.
ANEXO 9 – PROCESSO LEGISLATIVO Nº. 88/2007, CUJA MATÉRIA É O
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PROJETO DE LEI 67/2007, QUE ESTIMA A RECEITA E FIXA A DESPESA DO MUNICÍPIO DE BRUSQUE (ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA) PARA O EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2008, CONVERTIDO NA LEI ORDINÁRIA MUNICIPAL Nº. 3.069, DE 20/12/2007.
ANEXO 10 – RELATÓRIO DA DIRETORIA DE CONTROLE DE MUNICÍPIOS – DMU Nº. 4.771/2009 E PARECER PRÉVIO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SANTA CATARINA – TCE/SC Nº. 205/2009, PROFERIDOS NOS AUTOS DO PROCESSO DE PRESTAÇÃO DE CONTAS DE PREFEITO – PCP Nº. 09/00119888.
ANEXO 11 – PROCESSO LEGISLATIVO Nº. 28/2008, CUJA MATÉRIA É O PROJETO DE LEI 30/2008, QUE DISPÕE SOBRE AS DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS PARA O EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2009 E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS, CONVERTIDO NA LEI ORDINÁRIA MUNICIPAL Nº. 3.123, DE 24/07/2008.
ANEXO 12 – PROCESSO LEGISLATIVO Nº. 108/2008, CUJA MATÉRIA É O PROJETO DE LEI 92/2008, QUE ESTIMA A RECEITA E FIXA A DESPESA DO MUNICÍPIO DE BRUSQUE (ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA) PARA O EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2009, CONVERTIDO NA LEI ORDINÁRIA MUNICIPAL Nº. 3.186, DE 30/12/2008.
ANEXO 13 – RELATÓRIO DA DIRETORIA DE CONTROLE DE MUNICÍPIOS – DMU Nº. 1.904/2010 E PARECER PRÉVIO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SANTA CATARINA – TCE/SC Nº. 255/2010, PROFERIDOS NOS AUTOS DO PROCESSO DE PRESTAÇÃO DE CONTAS DE PREFEITO – PCP Nº. 10/00109540.
ANEXO 14 – DECRETOS LEGISLATIVOS Nº 2 E 3, DE 22/02/2011, QUE, RESPECTIVAMENTE, APROVA AS CONTAS DA PREFEITURA MUNICIPAL DE BRUSQUE REFERENTE AO EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2006, E REJEITA AS CONTAS DA PREFEITURA MUNICIPAL DE BRUSQUE REFERENTE AO EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2007, ACOMPANHADOS DAS ATAS Nº. 03/2001 E 04/2011 DA TERCEIRA E QUARTA REUNIÕES ORDINÁRIAS DA CÂMARA MUNICIPAL DE BRUSQUE.