universidade do oeste de santa catarina Área de …ºjo... · conceitual, o estudo contou com...
TRANSCRIPT
UNIVERSIDADE DO OESTE DE SANTA CATARINA
ÁREA DE CIÊNCIAS DAS HUMANIDADES
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO
MIRIAN FOLHA DE ARAÚJO OLIVEIRA
GESTÃO MUNICIPAL DA EDUCAÇÃO:
(IN) CONGRUÊNCIAS ENTRE GESTÃO DO FINANCIAMENTO E CONSTRUÇÃO
DA QUALIDADE DA EDUCAÇÃO
Joaçaba
2016
MIRIAN FOLHA DE ARAÚJO OLIVEIRA
GESTÃO MUNICIPAL DA EDUCAÇÃO:
(IN) CONGRUÊNCIAS ENTRE GESTÃO DO FINANCIAMENTO E CONSTRUÇÃO
DA QUALIDADE DA EDUCAÇÃO
Dissertação de Mestrado apresentada ao Programa de
Pós-Graduação em Educação da Universidade do Oeste
de Santa Catarina, como requisito parcial à obtenção do
grau Mestre em Educação.
Orientador: Prof. Dr. Elton Luiz Nardi
Joaçaba
2016
O48g Oliveira, Mirian Folha de Araújo
Gestão municipal da educação: (in) congruências entre
gestão do financiamento e construção da qualidade da
educação. / Mirian Folha de Araújo Oliveira. UNOESC, 2016.
151 f.; 30 cm.
Orientador: Prof. Dr. Elton Luiz Nardi
Dissertação (Mestrado) – Universidade do Oeste de
Santa Catarina. Programa de Mestrado em Educação,
Joaçaba,SC,2016.
Bibliografia: f. 134 – 149.
1.Politicas Educacionais 2. Gestão Educacional. 2. I.Título
CDD- 370.193
Ficha catalográfica elaborada pelo bibliotecário Alvarito Baratieri – CRB-14º/273
MIRIAN FOLHA DE ARAÚJO OLIVEIRA
GESTÃO MUNICIPAL DA EDUCAÇÃO:
(IN) CONGRUÊNCIAS ENTRE GESTÃO DO FINANCIAMENTO E CONSTRUÇÃO
DA QUALIDADE DA EDUCAÇÃO
Dissertação de Mestrado apresentada ao Programa de
Pós-Graduação em Educação da Universidade do Oeste
de Santa Catarina, como requisito parcial à obtenção do
grau Mestre em Educação.
Aprovada em: 29 de março de 2016.
BANCA EXAMINADORA
____________________________________________________________
Prof. Dr. Elton Luiz Nardi (Orientador)
Universidade do Oeste de Santa Catarina (Unoesc)
____________________________________________________________
Profa. Dra. Raimunda Maria da Cunha Ribeiro (Coorientadora)
Universidade Estadual do Piauí (Uespi)
_______________________________________________________________
Profa. Dra. Simone de Fátima Flach
Universidade Estadual de Ponta Grossa (UEPG)
______________________________________________________________
Profa. Dra. Marilda Pasqual Schneider
Universidade do Oeste de Santa Catarina (Unoesc)
“Ninguém escapa ao sonho de voar,
de ultrapassar os limites do espaço onde nasceu,
de ver novos lugares e novas gentes.
Mas saber ver em cada coisa, em cada pessoa,
aquele algo que a define como especial,
como objeto singular,
um amigo é fundamental.
Navegar é preciso,
reconhecer o valor das coisas e das pessoas,
é mais preciso ainda.”
Antoine de Saint Exupèry
À minha mãe
Argemira Alves Folha,
que na ausência do meu pai,
não mediu esforços, os mais íngremes
na criação dos seus filhos
sendo em tudo exemplo de coragem,
fé , amor, perseverança e determinação.
Meu coração bate por eles.
Desde que vieram ao
mundo, pude conhecer
um amor que ultrapassa limites
Marilia, Daniel e Jucile
Aos agregados que me pediram emprestado:
João, Carlinha e Platão.
E aqueles cujo amor não existem palavras
que possam descrever:
Nicolle, Pedro Henrique, Heitor Levi, João Vitor,
Carlos Eduardo e Hadassa.
AGRADECIMENTOS
A Deus que me deu a vida, o sonho, a força e a esperança. "Por isso não temas, pois estou
contigo; não te assombres, porque eu sou o teu Deus; eu te fortaleço, e te ajudo, e te sustento
com a minha destra fiel. (Isaías 41:10).
Ao meu amado esposo Kim, pela importância que tem em minha vida. Seu companheirismo,
amor, cumplicidade e incentivo foram decisivos na minha alçada rumo ao saber. Obrigada por
abrir mão da minha presença em prol de um sonho maior. Te amo muito!
Ao meu querido Orientador, Professor Elton Luiz Nardi, por me ensinar o que é pesquisa e,
sobretudo, por fazê-lo com competência, sabedoria, humildade, paciência, ética, compromisso
e seriedade na caminhada. Quão difícil foi quando tudo em mim era senso comum. Nesses
momentos, a sua voz suave me dizia: “Mirian, é preciso encontrar o fio condutor”. Mais que
um orientador, encontrei um amigo.
Às Professoras Marilda Pasqual Schneider (Unoesc) e Simone de Fátima Flack (UEPG), pelas
valiosas contribuições, sobretudo no momento da qualificação, e à Professora Raimunda
Maria da Cunha Ribeiro (Uespi), minha coorientadora.
A todos os professores do Programa, em especial aqueles com quem mais convivi e de quem
mais aprendi: Maria Teresa, Ortenila, Luiza, Roque e Luiz Carlos.
À Universidade Estadual do Piauí, em nome do Magnífico Reitor Professor Nouga Cardoso
Batista, pelo constante incentivo. Ao Diretor do Campus em Corrente, Professor Salomão
Mascarenhas Cavalcante e a Assessora Técnica Lidia Valdete pelo apoio incondicional.
À Fundação de Amparo à Pesquisa e Inovação de Santa Catarina (Fapesc), pela bolsa que me
permitiu caminhar em melhores condições.
Aos colegas da Turma XII, que por razões especiais, fruto de uma rica troca de experiências,
agradeço aos amigos Andréia, Beatriz, Cláudia, Edomar, Jonas, Keila, Larissa, Liane, Paula
e Tatiana. Da Turma XIII sou grata pelo carinho especial de Chaiane, Elina, Ilson, e Raquel.
Ao Secretário do Curso, Thiago Vendrame, pela atitude profissional e pela amizade. Sua
presença enaltece o Programa.
Às Secretárias de Educação de Corrente PI, Profa. Maria do Socorro Cavalcanti Barros e de
Joaçaba SC, Profa. Marilde Bittencourt, por abrirem as portas para a realização desta
pesquisa.
Grata à minha preciosa amiga Loredi Campanholo pela caminhada fraterna e momentos de
oração durante todo o meu período aqui no sul, e aos meus manos sanguíneos Áurea,
Aurindo e Aurélio (Tutu) pelo amor incondicional e apoio constante mesmo à distância.
Enfim...
“... ao Rei eterno, imortal, invisível, Deus único, honra e glória pelos séculos dos séculos.
Amém” I Timóteo 1:17.
RESUMO
A presente dissertação insere-me na Linha de Pesquisa “Educação, Políticas Públicas e
Cidadania” e tem por objetivo analisar a influência de fatores político-institucionais,
econômicos e culturais na gestão da educação operada por governos municipais, de modo a
evidenciar congruências e incongruências entre a gestão do financiamento da educação e a
geração de condições concretas para a construção da qualidade educacional. Com base em
Araújo (2005), Bercovici (2004), Abrucio (1999, 2010), Nardi (2006, 2008, 2011, 2015),
Bordignon (2009), Dourado (2006, 2007, 2009), Dourado, Oliveira Santos (2007), Saviani
(1997, 1998, 2008, 2009, 2011, 2014), Pinto (2002, 2007, 2012, 2013), entre outros, aborda a
questão do federalismo brasileiro, de modo a situar o lugar e a vez do município enquanto
ente federativo, suas incumbências, fragilidades e desafios no âmbito das políticas sociais e,
mais especificamente, das políticas educacionais. Acerca destas, busca enfocar a influência de
fatores político-institucionais, econômicos e culturais na gestão municipal da educação,
nomeadamente no campo do financiamento, e a geração de condições favoráveis à melhoria
da qualidade da educação, com destaque às opções e práticas de gestão da educação na esfera
municipal que implicam na relação positiva entre gestão do financiamento e construção da
qualidade educacional. Em termos teórico-metodológicos, a pesquisa foi orientada por uma
abordagem crítico-dialética de investigação e por pressupostos da pesquisa qualitativa, tendo
em conta o caráter contraditório e multifacetado da realidade. Além de revisão histórico-
conceitual, o estudo contou com exame documental, tendo por alvo documentos legais de
abrangência nacional, consulta a bases de dados nacionais, além de pesquisa de campo em
dois municípios brasileiros situados em regiões distintas do país, onde foram realizadas
entrevistas semiestruturadas com agentes da educação municipal, as quais foram
acompanhadas de uma caracterização geral do município e de um retrato acerca do
financiamento da educação, com foco nas receitas e nos investimentos públicos neste setor.
Os resultados destacam a necessidade de ampliação dos recursos destinados à educação, a
qualificação das práticas de gestão, de modo a torná-las congruentes com as necessidades
locais, e maior transparência na gestão dos recursos públicos. Conclui que o planejamento
pautado nos pressupostos da gestão democrática e de uma qualidade socialmente referenciada,
bem como o protagonismo municipal possibilitado pela condição de ente federativo
constituem fatores que reforçam, no campo da gestão municipal da educação, a congruência
entre gestão do financiamento da educação e geração de condições concretas para a
construção da qualidade. Também, que as incongruências residem especialmente na
insuficiência de recursos e na frágil participação da sociedade civil no controle social.
Palavras-Chave: Políticas educacionais. Município. Gestão educacional. Financiamento da
educação. Qualidade da educação.
ABSTRACT
This study is into the "Education, Public Policy and Citizenship Line" and aims to analyze the
influence of political and institutional, economic and cultural management education operated
by local governments, It shows some congruence and incongruence between education
funding management and specific conditions generation for an educational quality
configuration. It is based on some authors, as: Araujo (2005), Bercovici (2004), Abrucio
(1999, 2010), Nardi (2006, 2008, 2011, 2015), Bordignon (2009), Gold (2006, 2007, 2009),
Gold, Oliveira Santos ( 2007), Saviani (1997, 1998, 2008, 2009, 2011, 2014), Pinto (2002,
2007, 2012, 2013), among others that discourses the issue of Brazilian federalism, in order to
situate the place and time of the municipality while federative entity, its responsibilities,
weaknesses and challenges in the social policies and, more specifically, of educational
policies. Then, it seeks to focus on the influence of political and institutional, economic and
cultural in municipal management education, especially in financing the field, and the
favorable conditions creation for improving the education quality. It give emphasis on options
and management practices education at the municipal level that imply positive relationship
between management of the financing and educational quality construction. By theoretical
and methodological terms, the research was guided by a critical-dialectical approach to
research and assumptions of qualitative research, taking into contradictory account and
multifaceted reality nature. Therefore to historical and conceptual review, this study could
include review of document, targeting legal documents nationwide, refers to national
databases, as well as field research in two Brazilian municipalities located in different regions
of the country. Semistructured interviews were conducted with some municipal education
agents, which were supplemented by a general characterization of municipality and a picture
on the education financing, it could focus on revenue and public investments in this sector.
The results could show the need to increase resources for education, management
qualification practices in order to make them consistent with local needs and greater
transparency on management public resources. I could conclude that guided planning on
democratic management assumptions and socially relevant quality as well as the municipal
leadership made possible by the federal entity status are factors that reinforce. In the
education municipal field management, congruence between education funding management
and generating concrete conditions for the construction quality. I could also conclude that
there are incongruities, especially in the resources lack and weak participation civil society in
social control.
Keywords: Educational Politics. Municipality. Educational Management. Education Funding.
Education Quality.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Quadro 1 – Financiamento do ensino – Art. 212 da Constituição Federal de
1988 ....................................................................................................
83
Quadro 2 – Financiamento e distribuição de recursos destinados à Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino na vigência da Fundef ...........................
85
Quadro 3 – Financiamento do Ensino na vigência do Fundeb .............................. 88
Quadro 4 – Indicativos constantes nos documentos finais da Conae 2010 e 2014
sobre os temas “qualidade”, “financiamento” e “gestão” da
educação .............................................................................................
94
Mapa 1 – Localização geográfica do município de Corrente PI.......................... 103
Fotografia 1 – Visão panorâmica da cidade Corrente PI ............................................ 104
Mapa 2 – Localização geográfica do município de Joaçaba SC.......................... 110
Fotografia 2 – Visão panorâmica da cidade Joaçaba SC ............................................ 111
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – Número de emancipações político-administrativas de municípios, por
região do país – Anos de 1940 a 2000 .......................................................
46
Tabela 2 – Distribuição por estado dos municípios com denúncias de fraude e má
gestão do Fundef ........................................................................................
54
Tabela 3 – Número de trabalhos levantados, com base em descritores combinados,
com vistas à identificação de fatores de ordem político-institucionais,
econômicos e culturais que implicam a atuação do município na gestão
da educação e do financiamento educacional – 2011 a 2013 ....................
66
Tabela 4 – Evolução da vinculação de recursos de impostos para a educação nas
Constituições Federais do Brasil: 1934 – 1988 .........................................
80
Tabela 5 – Percentuais de distribuição da Receita de Impostos 1980 -1997 por nível
de governo – Brasil ....................................................................................
81
Tabela 6 – Matrícula inicial no Ensino Fundamental por dependência administrativa
– Brasil 1980 – 1997 ..................................................................................
82
Tabela 7 – Posição Mundial do PIB e do PIB per capita em 2008, do IDH em 2006
e do IDE em 2005 do Brasil e de outros países .........................................
90
Tabela 8 – Demonstrativo das matrículas, por dependência administrativa e etapa
da Educação Básica, no município de Corrente PI – 2014 .......................
105
Tabela 9 – Receita do município de Corrente PI por subcategoria econômica – 2010
a 2014 .........................................................................................................
106
Tabela 10 – Despesas por função do governo do município de Corrente PI – 2010 a
2014 ...........................................................................................................
107
Tabela 11 – Total de despesas para efeito de cálculo e percentuais da receita com
impostos investidos em educação pelo município de Corrente PI – 2010
a 2014 .........................................................................................................
109
Tabela 12 – Demonstrativo das matrículas, por dependência administrativa e etapa
da Educação Básica, no município de Joaçaba SC – 2014 .......................
112
Tabela 13 – Receita do município de Joaçaba SC por subcategoria econômica – 2010
a 2014 .........................................................................................................
113
Tabela 14 – Despesas por função do governo do município de Joaçaba SC – 2010 a
2014 ...........................................................................................................
114
Tabela 15 – Despesas em Educação por tipo e componente praticada pelo município
de Joaçaba SC – 2010 a 2014 ....................................................................
115
Tabela 16 – Total de despesas para efeito de cálculo e percentuais da receita com
impostos investidos em educação pelo município Joaçaba SC – 2010 a
2014 ...........................................................................................................
116
LISTA DE SIGLAS
Anpae – Associação Nacional de Política e Administração da Educação
Anped – Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Educação
BM – Banco Mundial
CAC – Conselho de Acompanhamento e Controle Social
CAPES – Coordenação de Pessoal de Nível Superior
CAQ – Custo Aluno Qualidade
CAQi – Custo Aluno Qualidade inicial
CEB – Câmara de Educação Básica
CEDS – Comissão Especial de Dinâmica e Sistemática
CF – Constituição Federal
CFE – Conselho Federal de Educação
CME – Conselho Municipal de Educação
CNE – Conselho Nacional de Educação
Conae – Conferência Nacional de Educação
Coned – Congresso Nacional de Educação
Copis – Coordenação de População e Indicadores Sociais
DF – Distrito Federal
DPE – Diretoria de Pesquisas
EC – Emenda Constitucional
ECA – Estatuto da Criança e do Adolescente
EJA – Educação de Jovens e Adultos
FMI – Fundo Monetário Internacional
FNDE – Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
FNDEP – Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública
FNE – Fórum Nacional de Educação
FPE – Fundo de Participação dos Estados
FPM – Fundo de Participação dos Municípios
Fundeb – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de
Valorização dos Profissionais da Educação.
Fundef – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorização do Magistério
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
ICMS – Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços
IDE – Índice de Desenvolvimento Educacional
IDEB – Índice de Desenvolvimento da Educação Básica
IDH – Índice de Desenvolvimento Humano
INEP – Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira
INPC – Índice Nacional de Preço ao Consumidor
IOF – Imposto sobre Operações Financeiras
IPI – Imposto sobre Produtos Industrializados
IPIExp. – Imposto sobre Produtos Industrializados proporcional à Exportação
IPTU – Imposto sobre Propriedade Territorial Urbana
IPVA – Imposto sobre Proprietários de Veículos automores
IR – Imposto sobre Rendas e Provenientes de qualquer natureza
IRRF – Imposto de Renda Retido na Fonte
ISS – Imposto sobre Serviços de qualquer Natureza
ITBI – Imposto sobre transmissão de bens “intervivos”
ITCD – Imposto sobre transmissão “Causa Mortis” e Doações
ITCMD – Imposto sobre tramitação “Causa Mortis e Doações”
ITR – Imposto Territorial Rural
LC – Lei Complementar
LDB – Lei de Diretrizes e Bases da Educação
LDO – Leis de Diretrizes Orçamentárias
LRE – Lei de Responsabilidade Educacional
MDE – Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
MEC – Ministério da Educação e Cultura
MP – Medida provisória
Obeduc – Observatório da Educação
OCDE – Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico
ONU – Organização das Nações Unidas
PAR – Programa de Ações Articuladas
PDDE – Programa Dinheiro Direto na Escola
PDE – Plano de Desenvolvimento Educacional
PEC – Proposta de Emenda à Constituição
PIB – Produto Interno Bruto
PME – Plano Municipal de Educação
PNE – Plano Nacional de Educação
PNEGEB – Programa Nacional Escola de Gestores da Educação Básica
PNFCE – Programa Nacional de Fortalecimento dos Conselhos Escolares
PNUD – Programa Nacional Unidos para o Desenvolvimento
PPGEd – Programa de Pós Graduação em Educação
PRN – Partido da Renovação Nacional
PSDB – Partido da Social Democracia Brasileira
PT – Partido dos Trabalhadores
SNE – Sistema Nacional de Ensino
TCE – Tribunal de Contas do Estado
TCU – Tribunal de Contas da União
Uespi – Universidade Estadual do Piauí
Unesco – Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura
Unicef – Fundo das Nações Unidas para a Infância
Unoesc – Universidade do Oeste de Santa Catarina
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO .............................................................................................................. 15
1.1 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS .................................................................. 25
1.1.1 Primeiro desdobramento: fundamentação teórica e contextualização ............... 28
1.1.2 Segundo desdobramento: no rumo da etapa empírica ......................................... 30
1.1.3 Análise dos resultados .............................................................................................. 33
2 FEDERALISMO BRASILEIRO E O MUNICÍPIO .................................................. 37
2.1 ALGUMAS NOTAS INTRODUTÓRIAS .................................................................. 37
2.2 O MUNICÍPIO COMO ENTE FEDERATIVO E SUAS ATUAIS
INCUMBÊNCIAS ........................................................................................................
42
2.2.1 Município e educação pública: fragilidades, desafios e conquistas ..................... 47
2.3 FATORES POLÍTICO-INSTITUCIONAIS, ECONÔMICOS E CULTURAIS:
ELEMENTOS PARA ANÁLISE DA ATUAÇÃO DOS MUNICÍPIOS NA
GESTÃO DA EDUCAÇÃO ........................................................................................
63
3 QUALIDADE DA EDUCAÇÃO COMO DIREITO E CONQUISTA SOCIAL:
DESAFIOS EMERGENTES .......................................................................................
75
3.1 POLÍTICAS PÚBLICAS E QUALIDADE DA EDUCAÇÃO .................................... 75
3.2 FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO DE QUALIDADE: ENTRE NOVAS
METAS E VELHOS DESAFIOS .................................................................................
80
3.3 GESTÃO DO FINANCIAMENTO E CONSTRUÇÃO DA QUALIDADE DA
EDUCAÇÃO: ELEMENTOS CONDICIONANTES ..................................................
97
4 GESTÃO LOCAL DO FINANCIAMENTO E MELHORIA DA QUALIDADE
DA EDUCAÇÃO: ELEMENTOS DAS REALIDADES MUNICIPAIS
PESQUISADAS ..............................................................................................................
102
4.1 CARACTERIZAÇÃO GERAL DOS MUNICÍPIOS PESQUISADOS ......................
102
4.2 GESTÃO DO FINANCIAMENTO E CONSTRUÇÃO DA QUALIDADE
EDUCACIONAL: A VOZ DOS SUJEITOS LOCAIS ..................................................
117
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS ........................................................................................ 128
REFERÊNCIAS ............................................................................................................... 134
APÊNDICE A – Roteiro mínimo para entrevistas .............................................................. 150
APÊNDICE B – Termo de Consentimento Livre e Esclarecido ......................................... 151
15
1 INTRODUÇÃO
A história da educação pública no Brasil é marcada por períodos com características
distintas. Inúmeros historiadores têm buscado situar avanços e recuos e, em determinados
momentos, também vislumbrar perspectivas, especialmente quando objetivos traçados não são
alcançados. Esta, aliás, tem sido uma questão recorrente em quase todos os períodos.
No campo legal, a primeira Constituição brasileira, outorgada em 1824, assegurava a
oferta e gratuidade da instrução primária, mas os princípios que orientaram o conteúdo da
Carta não atribuíam firmemente ao Estado a responsabilidade pela educação pública, de modo
que o encargo continuou nas mãos da família e da Igreja. Já a Constituição de 1891, a
primeira do Brasil República, determinou competências aos estados para que legislassem
sobre o ensino primário e secundário e estabeleceu o ensino leigo, suprimindo a marca de uma
religião oficial.
Um avanço no plano legal pode ser apontado com a Constituição de 1934, que dedicou
17 artigos ao tema Educação. Tendo sido fortemente influenciada pelas ideias dos defensores
da Educação Nova, pela primeira vez são estabelecidas regras de financiamento e definidas
vinculações de receitas para a educação. De acordo com o art. 156 dessa Carta Constitucional,
cabia à União e aos municípios aplicar “nunca menos de dez por cento, e os Estados e o
Distrito Federal nunca menos de vinte por cento, da renda resultante dos impostos na
manutenção e no desenvolvimento do sistema educativo” (BRASIL, 1934). Foi também na
Constituição de 1934 que, pela primeira vez, constou a determinação pela existência de um
Plano Nacional de Educação (PNE). Ademais, foi a dura realidade educacional do Brasil,
comparada à de outros países, que desencadeou a necessidade da determinação de um plano
nacional.1
Embora a Carta Magna de 1934 sinalizasse para mudanças significativas no campo
educacional, a outorga da Constituição de 1937 significou um golpe às expectativas de
mudanças. Com esta segunda Constituição do governo Vargas, o dever do Estado para com a
educação foi colocado em segundo plano, tendo sido declarado como direito natural dos pais,
cabendo ao Estado, conforme art. 125, colaborar “de maneira principal ou subsidiária, para
facilitar a sua execução ou suprir as deficiências e lacunas da educação particular.” (BRASIL,
1 Conforme anota Kang (2010), no período de 1870 a 1930 as taxas de matrícula no Brasil eram mais baixas que
as da Argentina, Chile, Costa Rica e México. Em 1930, a taxa costa-riquenha (40,5%) era quase duas vezes
maior que a brasileira (21,5%), enquanto a argentina chegava a ser quase três vezes maior (61,3%). Já nos
Estados Unidos e no Canadá mais de 90% das crianças em idade escolar estavam matriculadas. Para o autor, a
falta de expansão da educação básica no Brasil durante esse período deveu-se a problemas de ação coletiva
derivados da alta desigualdade de riqueza, capital humano e poder político.
16
1937). No campo da prática, as políticas educacionais focalizavam significativamente o
ensino secundário, de cunho humanístico e voltado às elites, e o ensino industrial, devido ao
acelerado processo de industrialização. O resultado disso foi a queda nas matrículas,
revelando a pouca atenção do governo para com o ensino primário, uma situação que, ao
longo do tempo, tem sido recorrente no país, com repercussões na formação dos indivíduos,
pois ao implicar a base formativa escolar as lacunas ali surgidas desfavorecem as condições
para sua atuação consciente no futuro.
Vale pontuar, que ao longo dos oito anos da ditadura Vargas, o governo editou uma
das reformas que se tornaria a mais duradoura no sistema educacional brasileiro, a chamada
Reforma Capanema (1942-1946). Por meio dela foram implantadas as Leis Orgânicas do
Ensino, tendo sido incorporadas algumas das reivindicações contidas no Manifesto dos
Pioneiros da Educação Nova, de 1932, como:
a) gratuidade e obrigatoriedade do ensino primário; b) planejamento educacional
(Estados, territórios e Distrito Federal deveriam organizar seus sistemas de ensino);
c) recursos para o ensino primário (Fundo Nacional do Ensino Primário) estipulando
a contribuição dos Estados, Distrito Federal e dos municípios; d) referências à
carreira, remuneração, formação e normas para preenchimento de cargos do
magistério e na administração. (BITTAR; BITTAR, 2012, p. 159).
Se, de um lado, a expansão escolar se realizou diante da demanda provocada pela
pressão social, por outro, não veio acompanhada de mudanças mais profundas, tendo a
estrutura da escola permanecido a mesma (ROMANELLI, 1985).
Já no chamado período de redemocratização do país, a Constituição Federal de 1946
retoma o espírito da Carta de 1934 tendo sido recuperado o tema da educação como direito de
todos. Vale assinalar que, pela primeira vez na história constitucional, aparece a expressão
“ensino oficial”. Para o desenvolvimento e manutenção do ensino, a nova Carta fixava a
aplicação de, ao menos, 10% pela União e 20% pelos estados, Distrito Federal e municípios,
da renda resultante de impostos.
Embora a Constituição de 1934 tivesse assinalado a competência privativa da União
de traçar as diretrizes para a educação nacional (art. 5º, inciso XIV), foi somente com a Carta
de 1946 que os debates em torno deste tema resultaram na proposição de uma lei específica da
educação nacional, com base no disposto no art. 15, inciso XV, alínea “d”, que fixava a
competência da União de legislar sobre “diretrizes e bases da educação nacional” (BRASIL,
1946).2 Nascido o projeto e depois de longa tramitação marcada por conflitos ideológicos, a
2 A Constituição de 1937, diferentemente, determinava, no art. 15, inciso IX, a competência da União de fixar as
bases e determinar os quadros da educação nacional.
17
primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) foi aprovada em 20 de
dezembro de 1961 (Lei nº 4.024). Dentre os princípios consagrados na lei, destaca-se o direito
à educação, a obrigatoriedade escolar e a extensão da escolaridade obrigatória nos seguintes
termos: “Art. 2º. A educação é direito de todos e será dada no lar e na escola” (BRASIL,
1961).
Embora a lei tenha representado um avanço no campo das determinações legais, o dia
a dia da educação pública brasileira seguramente não seguiu o mesmo curso. O país chegou à
década de 1960 com quase 40% de analfabetismo (BRASIL, 2003). Um cenário preocupante
e de largo comprometimento social, que mobilizou, por exemplo, o educador pernambucano
Paulo Freire, com seu revolucionário método de alfabetização de adultos, posto em marcha
para não somente ensinar a ler, mas fornecer ao cidadão as condições para ler e interpretar o
mundo.
Com a ditadura militar instaurada em 1964, a situação vivida pelo país passou a ser de
profunda instabilidade no que diz respeito à segurança e liberdade de opinião. Foi um período
onde se fez presente a força dos militares no cenário político do país que, no entendimento de
Germano (2005), atuaram sempre como “poder moderador” ao longo da República. Não havia
espaço para as decisões democráticas e toda a vida da nação ficou à mercê de manobras que
vinham de “cima para baixo”. Os Atos Institucionais impostos à sociedade pelas Forças
Armadas, sobretudo o Ato Institucional nº 5, impediam toda e qualquer manifestação do
cidadão em busca dos seus direitos. Em nome da “Ordem e do Progresso”, prevalecia o poder
coercitivo; direitos sociais coletivos e individuais foram anulados paralelamente a prisões
arbitrárias, desaparecimento de muitas pessoas, torturas e assassinatos.
De acordo com Germano (2005), a denominada “Revolução de 1964” foi, na verdade,
um retrato da restauração da dominação burguesa, confirmando o que tem se configurado
constantemente na história política de nosso país: “continuidade, restaurações, intervenções
cesaristas, transformismo, exclusão das massas populares, autoritarismo” (p. 53). O alvo da
Ditadura Militar era atingir especialmente as pessoas que, de certa forma, poderiam exercer
alguma influência contrária aos objetivos do regime, força pela qual as reformas educacionais
processadas no período foram inauguradas pelo ensino superior (Lei nº 5.540, de 28 de
novembro de 1968), chegando à educação elementar em 1971, com a Lei nº 5.692, de 11 de
18
agosto de 1971, que criou o 1º e o 2º graus, tornando compulsória a profissionalização neste
último e, neste sentido, contendo a demanda sobre o ensino superior.3
Ainda na linha do tempo, logo após a promulgação da Constituição Federal de 1988,
cabe registrar a apresentação à Câmara dos Deputados, pelo então deputado Octávio Elísio, do
PSDB de Minas Gerais, do projeto de lei fixando as diretrizes e bases da educação nacional,
cujo texto era, integralmente, o apresentado por Demerval Saviani, em 1987, intitulado:
“Contribuição à Elaboração da Nova LDB: um início de conversa” e que contou com amplo
envolvimento da sociedade. Todavia, conforme anota o próprio Saviani (1997, p. 238) sobre o
texto final, aprovado em 1996 depois de cerca de oito anos de tramitação e sob embates e
disputas, “embora [a lei aprovada] não tenha incorporado dispositivos que claramente
apontassem na direção da necessária transformação da deficiente estrutura educacional
brasileira, ela, em si, não impede que isso venha a ocorrer.”
Importa considerar que a Constituição Federal de 1988 deu ênfase à organização do
sistema educacional brasileiro, caracterizado pela divisão de responsabilidades e
competências entre a União, os estados e municípios, o que se aplica também ao
financiamento e à manutenção dos diferentes níveis, etapas e modalidades da educação e do
ensino. No entanto, após oito anos da promulgação da nova Constituição, com a publicação da
Emenda Constitucional nº 14, de 12 de setembro de 1996, os resultados concretos,
decorrentes da determinação de que 50% dos recursos destinados à manutenção e
desenvolvimento do ensino seriam utilizados para erradicar o analfabetismo, evidenciavam
que não havia motivos para comemoração, pois dados oficiais comprovavam que o combate
ao analfabetismo era insignificante.4
Com essas marcas, entramos na década de 1990 com uma reforma do Estado e da
educação calcada em moldes neoliberais. Desse processo, resultou a aprovação da Emenda
Constitucional (EC) nº 14, de 12 de setembro de 1996, que modificou os artigos 34, 208, 211
e 212 da Constituição Federal, além de ter dado nova redação ao art. 60 do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias, segundo a qual, nos dez anos seguintes a
promulgação da emenda, os estados, o Distrito Federal e os Municípios passariam a destinar
“não menos de sessenta por cento dos recursos a que se refere o caput do art. 212 da
Constituição Federal, à manutenção e ao desenvolvimento do ensino fundamental, com o
3 A desobrigação da obrigatoriedade da profissionalização no 2º grau ocorreu somente em 1982, por meio da Lei
nº 7.044, de 18 de outubro de 1982. 4 Em 1988, eram 17,3 milhões de indivíduos. Em 2006, foram identificados pouco mais de 16 milhões.
19
objetivo de assegurar a universalização de seu atendimento e a remuneração‟ condigna do
magistério.”
Na realidade, o objetivo da EC era dar uma nova forma de saída desses recursos, por
meio de um fundo de natureza contábil, preservando os mesmos percentuais mínimos de
investimentos. Nesse sentido, deu origem à Lei nº 9.424, de 24 de dezembro de 1996, que
regulamentou o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorização do Magistério (Fundef).
Durante sua vigência (1997 a 2006) o Fundo foi criticado pela penalização que
impunha à educação infantil e ao ensino médio, pelo amplo processo de municipalização do
ensino fundamental, pela ineficiência na promoção da valorização do magistério entre outros
aspectos.
A inauguração de um novo Fundo, por força da EC nº 53, de 19 de dezembro de 2006,
o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos
Profissionais da Educação (Fundeb), regulamentado pela Lei nº 11.494, de 20 de junho de
2007, importou em uma alteração significativa em termos de abrangência e de recursos,
quando comparado com o Fundo anterior, posto incluir agora toda a educação básica e
comportar mais recursos, inclusive com o aporte financeiro do Governo Federal.
Como parte da política erigida pela reforma encabeçada na década de 1990, no dia 9
de janeiro de 2001, no governo do então presidente Fernando Henrique Cardoso, foi
sancionada a Lei nº 10.172, que dispunha sobre a aprovação do PNE para uma década,
documento que, em 1993, havia sido aprovado sob a denominação de Plano Decenal de
Educação, tendo sido resultante da participação do Brasil, em março de 1990, na Conferência
de Educação para Todos, realizada em Jomtien, na Tailândia.5
Com base no argumento que sugeria que muito pouco havia sido desenvolvido dentro
do estabelecido no PNE, em março de 2007, o governo brasileiro lançou o Plano de
Desenvolvimento da Educação (PDE). Segundo Saviani (2009), o PDE não é um plano e não
substitui o PNE, posto tratar-se de uma política pública com um conjunto de medidas e metas
para o país, estabelecido por Decreto.
Na realidade, o PDE foi lançado oficialmente em 24 de abril de 2007
simultaneamente à promulgação do Decreto nº 6.094 que dispõe sobre o Plano de Metas
5 A conferência foi convocada pela Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura
(Unesco), o Fundo das Nações Unidas para a Infância (Unicef), o Programa das Nações Unidas pra o
Desenvolvimento (PNUD) e o Banco Mundial.
20
Compromisso Todos pela Educação. Nessa mesma linha de considerações é importante
salientar que esse Decreto tornou-se o carro chefe do PDE (SAVIANI, 2009).
Embora o Decreto em questão realce o regime de colaboração entre municípios,
Distrito Federal, estados, famílias e comunidades, é certo que a efetividade dos ambiciosos
objetivos carreados pelo PDE, dentre eles o de “elevar o nível da educação brasileira aos
patamares dos países desenvolvidos” (SAVIANI, 1997), depende de seu alcance no trabalho
efetivo das escolas, âmbito onde legitimamente ocorre a educação de qualidade.
Mais recentemente, em 2014, um novo PNE foi aprovado, tendo sido tema de amplo
debate e mobilização na Conferência Nacional de Educação (Conae), cujo processo culminou
em 2010 com a proposição de indicativos para o novo plano. Com a aprovação desse PNE,
pela Lei nº 13.005, de 25 de junho de 2014, novas metas e estratégias para a educação
brasileira foram delineadas, projetando novas esperanças no horizonte das expectativas para a
educação no país.
Diante da aprovação de um novo PNE, como parte da composição do leque de
medidas legais mencionado até aqui, vale recuperar a análise de Bordignon (2009) acerca das
bases da organização da educação brasileira, por meio da qual chama a atenção para o
necessário desvelamento da sua lógica, possível de ser discutido com base em questões como:
por que temos a organização da educação que temos? Por que há tanta discrepância, conforme
já denunciava Anísio Teixeira, entre o Brasil real e o Brasil oficial? Por que as leis pouco
“pegam” entre nós? Por que o princípio constitucional do regime de colaboração entre os
sistemas de ensino não se efetivou ainda?
É nessa linha de pensamento que Bittar e Bittar (2012, p. 160) também assinalam “um
traço recorrente das políticas educacionais brasileiras: incorporação de princípios
democráticos que não chegam a serem postos em prática.” Isso porque, apesar da quantidade
de dispositivos legais que visam direcionar as práticas da educação pública, a qualidade do
ensino não tem acompanhado os objetivos formalmente proclamados.
Com efeito, trata-se de uma assimetria entre a realidade vivida e as diretrizes
formalizadas, assimetria essa que, segundo Saviani (2008), informa a raiz das dificuldades por
que passa a política educacional no país. As medidas tomadas pelo governo, anota o autor,
“ainda que partam de necessidades reais e respondam com alguma competência a essas
necessidades, padecem de uma incapacidade congênita de resolvê-las. Isto porque a lógica
que as preside as torna presas de um círculo vicioso eivado de paradoxos.” (p. 5). Ademais, é
preciso considerar que as leis são elaboradas em um terreno de disputas e, portanto, refletem o
21
resultado de embates e de defesas sobre posicionamentos diversos, por vezes até
contraditórios.
Essa é uma leitura cujo conteúdo conclusivo tem a ver com a trajetória das políticas
educacionais do país e com as dificuldades apontadas nas análises dos que pesquisam o
desempenho do setor, sendo fortes as evidências de que o país enfrenta vários problemas já
reconhecidos e discutidos ao longo dos anos.
Como parte desse movimento que, a um só tempo, realça desafios e se conforma com
frequentes diminutos efeitos das medidas oficiais adotadas para enfrentá-los, assistimos a
reedições de políticas públicas encabeçadas por um corpo de medidas legais pretensamente
encarregadas de promover as mais importantes soluções. O círculo vicioso, referido por
Saviani (2008), parece-me não só ilustrar essa realidade, mas também permitir concluir que
embora a vasta legislação educacional construída ao longo do tempo realce no teor das suas
prescrições benefícios sociais, políticos, financeiros, educacionais e culturais, as evidências
dão conta que a população frequentemente não usufrui deles, ficando a sensação de que se
trata de um instrumento que pouco se destina a transformar a realidade.
Acerca desse contexto, convém destacar a realidade vivida por uma significativa
parcela de municípios brasileiros após a Constituição Federal de 1988, quando o município
adquiriu o direito de ser um ente federativo com identidade própria e responsabilidades
constitucionalmente definidas, “talvez [...] um dos fenômenos de maior impacto no que se
refere à responsabilidade pela oferta educacional no país.” (PINTO, 2013, p. 25).
Até então, sem maior visibilidade nacional, o município passa a ser detentor de
autonomia político-administrativa acompanhada de uma grande carga de responsabilidades
sobre as quais, frequentemente, ele não consegue dar respostas satisfatórias. No que se refere
ao setor educacional, um dos maiores desafios envolve justamente o campo do financiamento,
campo esse diretamente influente nas condições concretas de oferta e de promoção da
qualidade de ensino.
Reforçam esse quadro de dificuldades, a ausência de um regime de colaboração entre
estados e municípios – principais responsáveis pela oferta da educação básica –, prerrogativa
também advinda da Carta constitucional, o que é agravado por disputas locais frequentemente
atreladas a interesses particularistas, e a conhecida centralização do poder decisório por parte
do governo federal (NARDI, 2006).
Ademais, se de um lado coube aos municípios a organização de seus sistemas próprios
de ensino, elemento relacionado à autonomia da esfera municipal em assuntos educacionais,
por outro, essa medida não significou a superação imediata de fragilidades como as de ordem
22
técnica, frequentemente motivadas por fatores como a falta de pessoal qualificado, sobretudo
em municípios das regiões mais pobres do país. Como se sabe, em razão das incumbências
atribuídas constitucionalmente aos municípios, o que inclui a organização dos sistemas de
ensino, houve importantes repercussões no campo da gestão educacional, seja em
abrangência, seja em complexidade, o que inclui a dimensão do financiamento da educação.
A esse respeito, assinalada a atualidade da observação de Melchior (1987), durante a
constituinte da década de 1980, sobre a necessidade de politização do debate acerca dos
recursos da educação, desafiam-nos questões como a ampliação desses recursos, o pacto
federativo brasileiro e o combate às desigualdades acentuadas do sistema educacional,
questões essas que ganharam espaço na agenda da Conferência Nacional de Educação
(Conae) de 2010, com tom propositivo e de prioridade.
O que está em causa é o fato de o financiamento da educação implicar concretamente a
qualidade da educação, relação que tem motivado, por exemplo, o debate sobre a necessidade
de estabelecimento de um custo-aluno ano. Conforme assinalam Dourado, Oliveira e Santos
(2007, p.17) a compreensão da realidade dos sistemas e as condições objetivas do país
“implica na definição do patamar base para as políticas de financiamento, bem como as
garantias no que concerne a garantia do acesso de qualidade.”
Essa é uma relação que se, por um lado, reforça a perspectiva de que políticas
destinadas à melhoria da qualidade da educação dizem respeito ao financiamento e à gestão
da educação, tanto em nível de sistema como em nível de escola pública de educação básica,
por outro ampliam o desafio na esfera municipal, haja vista a interveniência de fatores de
peso, conforme assinalado, e do contexto social e político em que se manifestam.
Pensando assim e motivada pelo interesse de aprofundar análises sobre contradições e
possibilidades que, no campo da prática, atravessam a relação entre financiamento, qualidade
e gestão da educação na esfera municipal, constitui problema de pesquisa da presente
proposta de investigação: que (in) congruências entre gestão do financiamento da educação e
geração de condições concretas para a construção da qualidade destacam-se no campo da
gestão municipal da educação em regiões distintas do país?
Na esteira dessa problemática, seguem as seguintes questões de pesquisa: quais os
principais problemas enfrentados pelos municípios brasileiros no cumprimento de suas
incumbências constitucionais quanto à oferta da educação básica? Que fatores político-
institucionais, econômicos e culturais têm influenciado a ação de governos municipais no
campo das políticas locais de financiamento da educação? Em que medida a ação dos
governos nesse campo interfere na geração de condições atualmente consideradas necessárias
23
à construção da qualidade da educação básica? Que práticas de gestão municipal da educação
tendem a favorecer uma relação positiva entre financiamento da educação e melhoria da
qualidade da educação básica?
Tendo em vista esse conjunto de questionamentos, orientei-me pelo objetivo geral de
analisar a influência de fatores político-institucionais, econômicos e culturais na gestão da
educação operada por governos municipais, de modo a evidenciar congruências e
incongruências entre a gestão do financiamento da educação e a geração de condições
concretas para a construção da qualidade educacional. Nessa direção, foram traçados os
seguintes objetivos específicos da pesquisa: a) descrever, no contexto das transformações
ocorridas no modelo federativo brasileiro, o papel reservado ao município na oferta da
educação básica; b) levantar fatores político-institucionais, econômicos e culturais que
implicam a atuação do município no setor social e, mais especificamente, na gestão da
educação; c) abordar o tema da qualidade da educação básica na sua relação com o campo do
financiamento e na interface com as recentes políticas educacionais; d) identificar opções e
práticas de gestão da educação na esfera municipal que implicam na relação positiva entre
gestão do financiamento e construção da qualidade educacional; e e) identificar, em práticas
de gestão educacional de municípios de regiões distintas do país, evidências que apontem
maior ou menor pertinência entre essas opções e práticas no campo do financiamento e a
geração de condições favoráveis à melhoria da qualidade da educação.
As opções pelo debate desse tema e de seus desdobramentos têm importante relação
com minha trajetória profissional. Na condição de professora universitária, convivendo
diariamente com o tripé ensino, pesquisa e extensão, reconheci desde cedo a importância do
pesquisador para o desenvolvimento da ciência. Este foi um dos motivos mais fortes que me
levou a buscar um programa de pós-graduação na área da Educação, particularmente, com
foco em políticas públicas.
Em minha experiência docente no curso de Licenciatura em Pedagogia da
Universidade Estadual do Piauí (Uespi) sempre ministrei disciplinas de Políticas Educacionais
e, à medida que aprofundava os estudos, percebia uma significativa distância entre a letra da
lei e o que podemos considerar seus resultados concretos, o que sempre me causou um imenso
descontentamento.
Como educadora, recebi em 1997 o convite para assumir a Secretaria Municipal de
Educação em minha cidade (Corrente, PI), o que julguei ser um privilégio, especialmente em
se tratando de uma cidade de pequeno porte. Já no segundo semestre do ano de 1997
participei de inúmeros encontros promovidos pelo Ministério da Educação (MEC) em
24
diversas capitais brasileiras, muitos deles destinados ao repasse de orientações técnicas para a
implantação do Fundef.
De alguma forma, no contato com a dinâmica cotidiana e o acesso a todo um conjunto
de normas relacionadas à gestão e ao financiamento da educação, passei a ter a sensação de
que o privilégio do primeiro momento dava lugar à frustração. Dois anos após assumir o
cargo e, do meu ponto de vista, tentar fazer o melhor pela educação pública municipal,
renunciei ao posto. Um traço importante para a minha decisão à época foi a falta de
autonomia na gestão da educação, inclusive na gestão dos recursos financeiros.
O descontentamento como professora parecia ser reforçado em outra seara, no
exercício da gestão municipal da educação. Inquietava-me imensamente a questão da
qualidade do ensino nas escolas públicas no nordeste do país, embora sempre regada de
muitos discursos sobre o tema, sobretudo por ocasião das campanhas eleitorais.
Com filhos pequenos e residindo muito distante dos grandes centros, só há pouco
senti-me em condições de buscar formação em nível de Mestrado, escolhendo o Programa de
Pós-Graduação em Educação da Unoesc. A partir de então, e aos poucos, fui tendo a
convicção de que vivia uma travessia, próximo do que Saviani (2007) designa de passagem do
senso comum à consciência filosófica. Ou seja: “Passar de uma concepção fragmentária,
incoerente, desarticulada, implícita, degradada, mecânica, passiva e simplista a uma
concepção unitária, coerente, articulada, explícita, original, intencional, ativa e cultivada.” (p.
2).
Assim, fui delineando melhor a proposta de pesquisa6, na dinâmica do diálogo com
meu orientador, meus professores e colegas do PPGEd, em um exercício de “costura”, de
leitura e compreensão das implicações e inter-relações de temas que se entrecruzam na
educação e afiguram, em muito, o que na atualidade desafia as políticas educacionais no país.
Servindo-me das reflexões de Schneider (2014, p. 12), tenho consciência de que nesse
percurso
impõe-se [...] não apenas como necessidade, mas também como prioridade, o
exercício consciente de análise teórica, tanto em relação à perspectiva em que o
trabalho de investigação está inserido, quanto em relação às discussões que
confrontam essa perspectiva com outras e que, portanto, podem ser alternativas a
ela.
6 A presente dissertação articula-se ao projeto de pesquisa em rede intitulado “Mapa da Gestão Democrática do
Ensino Público” (Rede Mapa) – Seção Santa Catarina, do qual participam sete outros estados brasileiros,
dentre os quais o Piauí.
25
Esse é mesmo meu propósito, agora impulsionada por condições, como as acadêmicas,
que me permitem melhor enfrentar as angústias descritas e, serenamente, acreditar no alcance
de respostas, quiçá do encontro de algumas possibilidades.
1.1 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
Para a investigação aqui proposta orientei-me por pressupostos da abordagem crítico-
dialética em pesquisa, que “reconhece a ciência como produto da história, da ação do próprio
homem, que está inserido no movimento das formações sociais” (SOUSA, 2014, p. 2). Nessa
perspectiva, o método é caracterizado pelo “movimento do pensamento por meio da
materialidade histórica da vida dos homens nas relações sociais que eles contraem.” (p.2)
No que refere ao campo da política (e da política educacional), servi-me do
entendimento de Ozga (2000, p. 20) de que a política, mais que produto, é processo
“envolvendo negociação, contestação ou mesmo luta entre diferentes grupos [...]”
favorecendo com que, na investigação, seja possível entrar “nos mecanismos formais do
Governo [...] e o acesso aos desenvolvimentos políticos a um macronível.” (p. 21).
De uma perspectiva crítico-dialética, a pesquisa deve ser vista como um campo
dinâmico em que o próprio investigador constrói e reconstrói pontos de vista e novas atitudes
(OZGA, 2000). Ademais, como anota Frigotto (1997, p. 81), “[...] não é a crítica pela crítica,
o conhecimento pelo conhecimento, mas a crítica e o conhecimento crítico para uma prática
que altere e transforme a realidade anterior [...] Uma reflexão capaz de contribuir para a
transformação da realidade”.
Tenho em conta que uma política pública, como a educacional – e nela o campo do
financiamento da educação – é atravessada por correlações de forças e por contradições. Por
essa razão, desde uma abordagem dialética, os processos de pesquisa para o campo da
educação e, em específico, das políticas educacionais, têm na abordagem materialista
histórica a possibilidade de explicitar complexas mediações que implicam a constituição,
realização e repercussão dessas políticas (SOUSA, 2014), reconhecendo o Estado como arena
de luta de classes, de condensação de uma relação de forças (POULANTZAS, 1975; 1980),
na qual, em razão da separação e individualização dos trabalhadores derivadas do capitalismo
e da produção, busca operar a reintegração do povo em um todo unificado, ao tempo que a
classe operária segue separada e explorada no curso dessa mesma integração.
Enquanto método, esse enfoque teórico, metodológico e analítico visa compreender a
dinâmica e as grandes transformações da história e das sociedades humanas, tendo em conta a
26
condição material do ser humano, o entendimento de que para compreender a existência
humana é necessária a apreensão de seus condicionantes históricos e o pressuposto do
movimento da contradição produzida na própria história.
Reforça a pertinência dessa perspectiva teórica na investigação em política
educacional a ocorrência de amplas transformações econômicas e políticas nas últimas
décadas, em razão das quais foram realizadas profundas reformas nos Estados nacionais à luz
dos pressupostos neoliberais. Significa dizer que, no curso da reforma dos aparelhos dos
Estados nacionais, sucederam-se reformas nas políticas públicas, especialmente no âmbito
educacional, desafiando-nos ao entendimento de conexões, contradições, consequências e
possibilidades em torno desse fenômeno, em boa medida justificado em torno da necessidade
de melhorar a qualidade da educação no país.
Na especificidade do processo de reforma do Estado e da educação no Brasil, entendo
que também é preciso considerar aspectos político-institucionais, econômicos e culturais que
configuram o contexto nacional e que, portanto, exercem influência no traçado e
implementação das políticas educacionais, como em razão de interesses prevalecentes que
informam a cultura política historicamente construída no país. Em se tratando da gestão do
financiamento da educação, campo alvo desta pesquisa, a atenção a essas influências torna-se
ainda mais necessária, especialmente em se tratando de um contexto de complexas relações
entre entes de uma mesma federação.
Desde uma perspectiva qualitativa de pesquisa, a presente proposta se volta à
compreensão da realidade entendendo-a como passo fundamental à construção de vias para a
sua transformação (ZANTEN, 2004). Pensando assim, tenho em vista o fundamento de que
existe “uma relação dinâmica entre o mundo real e o sujeito”, uma interdependência viva
entre eles, de modo que o sujeito é parte integrante do processo de conhecimento,
interpretando e atribuindo significado aos fenômenos (CHIZZOTTI, 2003, p. 70).
No seu conjunto, entendo que essas são opções pertinentes à realização da análise aqui
proposta, em torno da influência de fatores político-institucionais, econômicos e culturais na
gestão da educação operada por governos municipais, de modo a evidenciar congruências e
incongruências entre a gestão do financiamento da educação e a geração de condições
concretas para a construção da qualidade educacional.
A meu ver, o olhar atento sobre a influência desses fatores na gestão da educação por
governos municipais, tendo por recorte a gestão do financiamento e sua repercussão na
melhoria da qualidade da educação requer considerar, de um lado, demarcações específicas da
27
figura do município e do seu governo e, de outro, um leque de especificidades que
caracterizam os municípios brasileiros.
Por isso, para delimitação do campo empírico com vistas à constituição de uma
representação, a opção recaiu sobre dois municípios brasileiros, situados em contextos
geográficos e culturais diferentes, embora próximos em alguns aspectos, como é o caso do
porte populacional. Refiro-me aos municípios de Corrente, estado do Piauí, e de Joaçaba,
Santa Catarina.
O primeiro município, da região do extremo sul do Piauí, conta com uma população de
25.927 habitantes e uma rede municipal de ensino composta por 30 escolas de educação
infantil e ensino fundamental, 4.798 alunos (matrícula de 2015) e 320 profissionais da
educação. O segundo, situado na região Oeste Catarinense, possui população de 28.705
habitantes, uma rede composta por 15 escolas de educação infantil e do ensino fundamental,
cuja matrícula em 2015 é 2.818 alunos, com 346 profissionais da educação em exercício.
A escolha desses dois municípios para figurarem como representação de realidades
municipais do país também tem o potencial de oferecer elementos representativos das
diferenças regionais que caracterizam o Brasil. No entanto, as razões dessa escolha são ainda
maiores. Justifico-as pela visão que possuo do primeiro – Corrente, PI –, onde resido e exerço
a profissão de professora há mais de vinte anos, sendo decisiva a leitura que tenho da
realidade e dos desafios locais, muito característicos em municípios da região nordeste do
país, e pelas impressões e evidências que colhi a respeito do segundo município desde o
processo de seleção para ingresso no Mestrado acadêmico em 2014.
Enquanto existem elementos que aproximam os dois municípios em termos de
características, existem outros que os diferenciam largamente.7 É claro, para mim, que a
existência de circunstâncias que produzem as diferenças também passa pelo modo de vida dos
sujeitos históricos, e que este modo de vida, como anotam Franco, Carmo e Medeiros (2013),
está intimamente relacionado às condições concretas de que dispõem as pessoas e à classe
social a que pertencem.
Percebendo essa realidade, também vejo reforçado meu entendimento, na linha da
reflexão de Behring e Boschetti (2008, p. 39), de que “as políticas sociais não podem ser
analisadas somente a partir de sua expressão imediata como fato social isolado. Ao contrário,
devem ser situadas como expressão contraditória da realidade, que é a unidade dialética do
fenômeno e da essência.” Enfim, esses são pressupostos e elementos de análise da realidade a
7 Na seção 4 da dissertação apresento uma caracterização de cada município.
28
ser investigada, de acordo com um processo delineado em dois desdobramentos, conforme
descrevo a seguir.
1.1.1 Primeiro desdobramento: fundamentação teórica e contextualização
Este primeiro desdobramento teve por alvo os três primeiros objetivos da pesquisa. De
base bibliográfica e apoiado por fontes documentais – basicamente de ordem legal –, esse
desdobramento compreendeu aprofundamento e enquadramento teórico-conceitual em torno
das temáticas que compõem o objeto da pesquisa. Nesse sentido, compreendo que a pesquisa
bibliográfica, enquanto caminho metodológico oportuniza bases ao pesquisador para
apreender a realidade e encarar reflexivamente o processo investigativo, pois a razão
reconstrói o movimento do real para depois realizar o caminho de volta até o objeto, caminho
este muito mais rico porque traz consigo novas e múltiplas mediações (PONTES, 1997).
O processo e o conteúdo construídos compreenderam dois blocos interligados: o
primeiro enfocou a figura do município no contexto do federalismo brasileiro e gestão
municipal de políticas sociais, destacadamente a educação; o segundo, em articulação ao
primeiro, voltou-se ao tema da qualidade da educação na interface com a gestão do
financiamento da educação no âmbito municipal.
Quanto ao primeiro bloco, busquei enfocar a questão do município no federalismo
brasileiro com atenção a elementos históricos e ao modelo federativo instaurado pela
Constituição Federal de 1988, o que se deu em diálogo com autores como Araujo (2005),
Arretche (1999), Bercovici (2004), Carvalho (1993) e Rezende (2001). Em continuidade,
abordei sobre o papel e incumbências reservados ao município no campo social e, neste, no
âmbito específico da educação, além da referência a dificuldades e desafios que enfrenta essa
unidade subnacional no desempenho de suas incumbências em educação. Aqui as reflexões
contaram com o aporte de Abrucio (2010), Gomes, Silva e Silva (2005), Nardi (2006), Pinto
(2012), Saviani (2014), Tomio (2002), dentre outros. Por fim, passei a explorar fatores
político-institucionais, econômicos e culturais que implicam na atuação do município, bem
como especificidades dessa implicação no campo da gestão municipal da educação, uma
tarefa que busquei cumprir por meio do levantamento de estudos e pesquisas da área que
oferecem elementos a esse respeito.
Esse levantamento, realizado em torno dos seguintes descritores: educação básica,
financiamento da educação, gestão municipal, gestão educacional, descentralização,
29
autonomia e qualidade, teve por base o Banco de Teses e o Portal de Periódicos8 da
Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes) e por período os anos
de 2000 a 2015, embora no caso das teses e dissertações a disponibilidade de acesso tenha
sido restrita aos anos de 2011 a 2012. A busca ocorreu sempre por meio do lançamento
associado de dois descritores, de modo a constituírem uma referência o mais próximo possível
do objeto da pesquisa. Com esse fim, as associações de descritores foram assim estabelecidas:
gestão municipal e qualidade da educação; gestão educacional e qualidade; políticas públicas
e qualidade da educação; financiamento da educação e qualidade; educação básica e
financiamento da educação; políticas públicas e financiamento da educação; educação básica
e descentralização; gestão educacional e autonomia; e, por fim, qualidade da educação e
autonomia. Ao combinar o descritor “qualidade” com outro descritor que não possui o termo
“educação” ou “educacional”, optei por adotar o descritor “qualidade da educação”. Esse
procedimento teve por finalidade abrir o leque de opções temáticas no levantamento.
No segundo bloco, o debate foi dirigido, inicialmente, para o tema da qualidade da
educação básica enquanto meta em destaque nas políticas educacionais das últimas décadas,
assim como sobre condições que vêm sendo consideradas decisivas à promoção dessa
qualidade. Para esse enfoque tomei por referência estudos como os de Bordignon (2009),
Dourado (2006), Dourado, Oliveira e Santos (2007), Oliveira e Araújo (2005), Paro (2007),
Oliveira (2009).
Para fechar o bloco, ainda tendo em conta o tema da qualidade da educação e sobre
condições visando promovê-la, o olhar foi dirigido à gestão educacional, sobretudo no que diz
respeito à relação entre gestão do financiamento e construção da qualidade educacional e às
implicações na ação do município. Contribuíram para esta parte estudos de Azevedo (2001),
Ferreira (2015), Pinto (2002), Souza e Faria (2004), Oliveira (2003), entre outros, além de
elementos obtidos por meio da consulta a documentos oficiais, haja vista constituírem marcos
legais da educação. Dentre estes destaco: Constituição Federal de 1988; Emenda
Constitucional nº 14, de 12 de setembro 1996; Emenda Constitucional nº 53, de 19 de
dezembro de 2006; Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996; Lei nº 9.424, de 24 de
dezembro de 1996; Lei nº 10.172 de 09 de janeiro de 2001; Lei nº 11.494, de 20 de junho de
2007; Decreto nº 6.094, de 24 de abril de 2007; Resolução FNDE nº 29, de 20 de junho de
2007; Resolução FNDE nº 47, de 25 de abril de 2007; Parecer CNE/CEB nº 8, de 5 de maio
8 Adotei os filtros: “busca por assunto”; “busca avançada”; “artigos” “qualquer idioma”.
30
de 2010; Documento Final Conae 2010; Documento Final Conae 2014; Lei nº 13.005, de 25
de junho de 2014. Assim, foi concluído o primeiro desdobramento da pesquisa.
A fim de identificar opções e práticas de gestão da educação na esfera municipal que
implicam na relação positiva entre gestão do financiamento e construção da qualidade
educacional, também busquei identificar nos mesmos estudos e pesquisas da área, mapeados
no levantamento efetuado junto ao Banco de Teses e o Portal de Periódicos da Capes,
elementos que fossem indicativos dessa relação. Além desses estudos, outros trabalhos
identificados no curso das leituras realizadas durante o Mestrado e em levantamento adicional
realizado na Scientific Electronic Library Online (Scielo) foram considerados para a
identificação das opções e práticas aqui referidas, observado, igualmente, o período de
publicação entre os anos 2000 e 2015.
Acessados os textos, optei por aqueles que possuíam maior aproximação com o objeto
desta pesquisa, sem perder de vista que um trabalho de levantamento bibliográfico, conforme
Silva e outros (2009, p. 4554), “constitui-se em um processo sistemático, exaustivo, coerente,
sensível e criativo”. Como parte desse exercício, desenvolvi uma análise focalizada em um
conjunto de onze trabalhos, cujas temáticas enfocadas aproximam-se do objeto desta
investigação.
De posse dos elementos colhidos dos trabalhos e com apoio nas reflexões constituídas
ao longo dos estudos, foi constituído um conjunto de referências quanto a opções e práticas de
gestão da educação que implicam na relação positiva entre gestão do financiamento municipal
da educação e construção da qualidade educacional, conforme consta na seção 3.3 da
dissertação.
1.1.2 Segundo desdobramento: no rumo da etapa empírica
O mergulho na realidade local, com vistas à realização da etapa empírica da pesquisa
foi guiado pelo proposto no quarto e no quinto objetivos, constituídos em estreita relação e
continuidade com o proposto no terceiro objetivo.
Inicialmente, foi construída uma caracterização geral de cada um dos municípios
pesquisados, em termos geográficos, econômicos, culturais, políticos e sociais, tendo por
fontes os sites do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). A essa caracterização
foi juntado um retrato geral acerca do financiamento da educação em cada município, com
foco nas receitas e nos investimentos públicos em educação no período de 2010 a 2014, cujas
31
fontes foram o Tribunal de Contas (TCE) dos dois estados, o Tesouro Nacional e o Fundo
Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE). Para tanto, foram considerados:
a) a receita tributária por subcategoria econômica, de modo a apontar o total da receita
arrecadada no período;
b) a despesa por função de governo, de modo a apontar o total da despesa realizada no
período;
c) despesas com educação por tipo de componente e valor total;
d) registros do Tribunal de Contas sobre as contas anuais, especificamente quanto à
educação; e
e) síntese dos gastos com educação.
O conjunto de referências mapeado no primeiro desdobramento da pesquisa, dispondo
sobre opções e práticas de gestão da educação na esfera municipal que implicam na relação
positiva entre gestão do financiamento e construção da qualidade educacional, favoreceu o
delineamento de um roteiro mínimo e único para uma rodada de entrevistas semiestruturadas
(Apêndice A),9 as quais foram dirigidas a sujeitos locais de cada um dos municípios
pesquisados, com o propósito de colher elementos, leituras e opiniões quanto a opções e
práticas de gestão da educação na esfera municipal que implicam na relação positiva entre
gestão do financiamento e construção da qualidade educacional. Também com o propósito de
levantar práticas que, em nível local, tenham sido ou são operadas na gestão do financiamento
e que, na leitura dos sujeitos, constituem iniciativas favoráveis à melhoria da qualidade da
educação.
A opção foi pela realização das entrevistas, em cada município, com o Dirigente
Municipal de Educação, o presidente do Conselho de Acompanhamento e Controle Social do
Fundeb, um diretor de escola e um professor de escola de educação básica.
A delimitação desse conjunto de sujeitos levou em consideração um quadro
representativo razoável da educação no município, haja vista incluir representante da
administração pública, do conselho encarregado de exercer o controle social, de profissional
que exerce a gestão da escola, núcleo central da rede de ensino, e representante do corpo
docente, profissional que atua no palco principal da escola: a sala de aula.
No caso do diretor e do professor, a seleção dos representantes ocorreu por meio de
convite formulado pela pesquisadora considerando a escola da rede, localizada na zona
9 Será submetido à consideração e à assinatura dos participantes da pesquisa o Termo de Consentimento Livre e
Esclarecido (Apêndice B).
32
urbana, com o maior número de alunos matriculados em 2015. No caso do representante de
docentes, o convite foi dirigido a um profissional do magistério com vínculo efetivo,
formação em nível superior e com maior tempo de serviço na mesma instituição. Caso não
tivesse ocorrido a adesão por parte do professor convidado a participar da pesquisa, o convite
seria dirigido a outro profissional do magistério com base nos mesmos critérios.
As entrevistas foram precedidas de visitas aos dirigentes municipais de educação, a
fim de compartilhar com eles os meus objetivos de pesquisa e obter anuência quanto à
realização da pesquisa e aos procedimentos de recolha de dados, inclusive junto às escolas.
A opção pelo recurso da entrevista semiestruturada observa as contribuições de Lüdke
e André (1986). De acordo com as autoras, esse recurso permite construir um clima de
reciprocidade entre quem pergunta e quem responde, não seguindo uma lógica rígida das
questões a serem levantadas pelo entrevistador.
Ademais, é importante lembrar que a entrevista semiestruturada “fornece os dados
básicos para o desenvolvimento e a compreensão das relações entre os atores sociais e sua
situação. O objetivo é uma compreensão detalhada das crenças, atitudes, valores e
motivações, em relação aos comportamentos das pessoas em contextos sociais específicos.”
(GASKEL, 2002, p. 65). Afinal,
[o mundo social] é ativamente construído por pessoas em suas vidas cotidianas, mas
não sob condições que elas mesmas estabeleceram. Assume-se que essas
construções constituem a realidade essencial das pessoas, seu mundo vivencial. O
emprego da entrevista qualitativa para mapear e compreender o mundo da vida dos
respondentes é o ponto de entrada para o cientista social que introduz, então,
esquemas interpretativos para compreender as narrativas dos atores em termos mais
conceptuais e abstratos, muitas vezes em relação a outras observações. (BAUER;
GASKEL, 2002, p. 65)
Concluída a etapa de entrevistas, busquei sistematizar o conjunto de informações a fim
de compor um quadro de opções e práticas de gestão da educação em cada um dos
municípios, que implicam na relação positiva entre gestão do financiamento e construção da
qualidade educacional.
Com vistas à identificação de evidências que pudessem apontar maior ou menor
pertinência entre essas opções e práticas no campo do financiamento e a geração de condições
favoráveis à melhoria da qualidade da educação, revisitei alguns dos dados levantados para
fins de caracterização dos municípios.
33
1.1.3 Análise dos resultados
A análise, como um processo integrado às demais fases da pesquisa, compreende o
olhar atento e crítico dos resultados da investigação, buscando delinear conclusões a partir dos
dados concretos, articuladamente com os conhecimentos científicos mais amplos. Nessa
direção, conforme assinala Sousa (2014, p. 2), “a ciência é um produto da história. Um
produto do próprio homem e este inserido no movimento das transformações sociais.” Então,
de acordo com Gamboa (1997, p. 101), a produção científica constitui uma “construção que
serve de mediação entre o homem e a natureza, uma forma desenvolvida da relação ativa
entre o sujeito e o objeto, na qual o homem, como sujeito, veicula a teoria e a prática, o pensar
e o agir, num processo cognitivo-transformador da natureza.”
O que está em causa é o estabelecimento de conexões, mediações e contradições dos
fatos que compõem a problemática investigada (FRIGOTTO, 1997). Por isso, na perspectiva
de totalidade referida por Kosik (2002), devemos buscar o estabelecimento das relações entre
parte e totalidade tendo em conta que para compreender dialeticamente a totalidade, tanto as
partes interagem e se conectam entre si e com o todo, como o todo se constitui na interação
das partes. De acordo com o autor, o conhecimento e a compreensão do todo requer fazer um
detóur: “o concreto se torna compreensível através da mediação do abstrato, o todo através da
mediação da parte.” (p. 36).
Para dar conta desse processo de análise, importa explicitar um conjunto inicial de
categorias orientadoras gerais, categorias estas decorrentes da postura teórica aqui assumida e
da forma como ocorre a aproximação do real investigado, tendo em vista pensar a realidade
considerando, além do princípio da totalidade, o do movimento, da contradição e da passagem
da quantidade para a qualidade. Afinal, são necessários “a crítica e o conhecimento crítico
para uma prática que altere e transforme a realidade anterior no plano do conhecimento e no
plano histórico-social.” (FRIGOTTO, 1997, p. 81). Esse conjunto de categorias está,
inicialmente, assim compreendido:
a) o nacional e local, tendo em vista considerar, em um contexto federativo, as
implicações de um sobre o outro na determinação de políticas e da gestão do público;
b) o instituído e o instituinte, considerando a gestão educacional (e do financiamento
da educação) como campo submetido a normas e rituais, mas também como campo em que
ocorrem interações e encaminhamentos construídos nas relações entre os sujeitos na realidade
concreta, também determinantes da produção do real;
34
c) tendências e forças determinantes, tendo em vista reconhecer a produção da
qualidade como uma construção humana, em um campo de disputas em que operam forças
orientadas para diferentes projetos de educação e de sociedade, tendo o Estado como arena
dessas disputas; e
d) financiamento para a qualidade, que busca abarcar, no plano da realidade e da
dimensão histórica, elementos determinantes do desenvolvimento de congruências e
incongruências entre gestão do financiamento da educação e construção da qualidade, assim
como perspectivas de contraposição com vistas à transformação dessa realidade.
Com essas “lentes”, o procedimento de análise ocorreu em um movimento ascendente
e articulado, considerando os desdobramentos da pesquisa. Nesse sentido, a análise dos
achados de base bibliográfica, presente nos dois desdobramentos da pesquisa, objetivou
fundamentalmente o contato com conhecimentos já produzidos e sinalizações de
tensionamentos na relação destes conhecimentos com a problemática da pesquisa. A atitude
foi, portanto, “o resgate crítico da produção teórica ou do conhecimento já produzido sobre a
problemática em jogo” (FRIGOTTO, 1997, p. 88).
Também como parte do primeiro desdobramento da pesquisa e do “resgate crítico”
aqui referido, a análise documental, na perspectiva qualitativa de pesquisa, ocorreu com vistas
a relacionar tais documentos como peças de circunstâncias sociais, como partes que nos
permitem apreender os fatos sociais na sua relação com o tempo sociocultural
(RICHARDSON, 1999). Nesse sentido, além do conteúdo do documento, busquei perceber e
destacar lugares e momentos em que se situam os documentos consultados, além de seus
atores enquanto sujeitos de uma realidade social. Conforme Pimentel (2001), o documento já
representa, em algum grau, a elaboração de uma interpretação de seu autor e, portanto, não
constitui uma mera descrição objetiva e neutra de fatos.
Como partes do segundo desdobramento, igualmente articuladas entre si e às demais,
os dados colhidos do levantamento aos bancos de dados foram analisados
contextualizadamente, considerando-os elementos que caracterizam as realidades locais na
sua singularidade e, ao mesmo tempo, em seus liames com a totalidade mais ampla da qual
participam. Essa análise assume caráter quanti-qualitativo, com vistas a favorecer a apreensão
da realidade empírica investigada.
Os esforços para estabelecer as conexões, mediações e contradições dos fatos
constituintes da problemática investigada (FRIGOTTO, 1997) compreenderam, ainda, a
análise das entrevistas. Essa análise, a partir da devida sistematização do conteúdo das
entrevistas, foi realizada de modo a se perceber para além dos dados falados.
35
Seguindo as proposições de Gaskell (2002), busquei perceber temas com conteúdo
comum e pelas funções desses temas enquanto representações centrais e periféricas em um
meio social, além de contradições que se apresentam no desenvolvimento das leituras e na
composição das opiniões dos sujeitos. Conforme Minayo (2002), devemos ir além das falas e
dos fatos, ou seja, caminhar na direção do que está explícito para o que é implícito, do
revelado para o velado, do texto para o subtexto. Assim, com base em uma perspectiva
qualitativa de análise do conteúdo das entrevistas, busquei apreender significados presentes na
fala dos sujeitos e na sua relação com o contexto no qual se inserem (FERNANDES, 1991).
Por fim, no entrecruzamento do conjunto de dados e informações, com base no
inventário crítico realizado, busquei construir a síntese analítica da pesquisa. Nesta etapa,
conforme propõe Frigotto (1997), em termos de esquema de trabalho, busquei sintetizar
determinações que explicam o fenômeno investigado, além de implicações na ação concreta
para a transformação da realidade.
Assim, além desta seção que comporta a problematização e os procedimentos
metodológicos, a dissertação conta com outras quatro partes. Na segunda seção é abordado o
tema do federalismo brasileiro, de modo a focalizar o município enquanto ente federativo e
suas atuais incumbências definidas pela Constituição Federal de 1988. Nessa abordagem,
coube também um debate sobre a atuação do município no campo da educação pública com
vistas a tecer reflexões sobre fragilidades, desafios e conquistas, assim como sobre fatores
político-institucionais, econômicos e culturais que implicam sua atuação nesse campo.
A terceira seção da dissertação, na extensão do debate contido na seção anterior, tem
por alvo o tema da qualidade da educação básica na sua relação com o campo do
financiamento e na interface com as recentes políticas educacionais. Nessa direção, enfoca a
qualidade como meta em destaque nas políticas educacionais da atualidade e como direito do
cidadão, bem como explora condições consideradas necessárias à promoção dessa qualidade e
que implicam mais diretamente na atuação do município. Por isso, tem em conta a gestão
municipal da educação e, em relação a ela, a gestão do financiamento da educação local.
A quarta seção versa sobre os resultados da etapa empírica da pesquisa. Aberta com a
caracterização geral dos municípios pesquisados, a seção traz a descrição e análise de opções
e práticas de gestão da educação que, na ótica dos sujeitos locais, implicam na relação
positiva entre gestão do financiamento e construção da qualidade educacional, bem como
elementos que apontem maior ou menor pertinência entre essas opções e práticas no campo
do financiamento e a geração de condições favoráveis à melhoria da qualidade da educação.
36
Por fim, a última seção está destinada às considerações finais, destacadamente à
apresentação de uma síntese conclusiva da pesquisa realizada.
37
2 FEDERALISMO BRASILEIRO E O MUNICÍPIO
Nesta seção abordo temas referentes ao federalismo, bem como desdobramentos em
termos conceituais que nos permitem apontar alguns reveses históricos que contribuíram para
a construção do modelo vigente no país. Além de algumas notas introdutórias que visam
justamente a essa abordagem, na subseção focalizo o município enquanto ente federado e suas
atuais incumbências constitucionais, enfatizando as contribuições trazidas pela Constituição
de 1988. Focalizo, também, o município e a educação pública de modo a apontar e tecer
reflexões sobre fragilidades, desafios e conquistas derivadas da atuação desse ente federativo,
com destaque ao setor educacional, momento em que apresento elementos colhidos de um
levantamento de estudos com a finalidade de identificar fatores político-institucionais,
econômicos e culturais que implicam sua atuação.
2.1 ALGUMAS NOTAS INTRODUTÓRIAS
Seguindo análises de Bobbio, Matteucci e Pasquino (2004), na cultura política a
expressão Federalismo tem servido para designar dois objetos diferentes: a teoria do Estado
federal; e uma visão global da sociedade. Embora a reflexão que busco fazer neste trabalho
não resida neste aspecto, parece-me importante pontuar minimamente esses dois aspectos de
modo a favorecer a compreensão sobre o modelo de federalismo que experimentamos no
Brasil.
No que se refere ao primeiro objeto – a teoria do Estado Federal –, sobre ele
praticamente não há controvérsias, haja vista que na teoria, tal modelo constitucional tem sido
alvo de muitos estudos que enfocam a sua estrutura e funcionamento em seus aspectos
fundamentais. Contudo, trata-se de um significado redutivo, pois
de um lado o conhecimento de um Estado federal não é completo se não se tomam
em consideração as características da sociedade, que permitam manter e fazer
funcionar as instituições políticas. Portanto, se o Estado federal é um Estado dotado
de características próprias, que o distinguem de outros tipos de Estado, devemos
conjeturar que tenham algum caráter federal os comportamentos daqueles que vivem
nesse Estado. De outro lado, devemos revelar a presença de comportamentos
federalistas também fora de Estados federais [...] (BOBBIO; MATTEUCCI;
PASQUINO, 2004, p. 475).
Nestes termos, segundo os autores, parece haver uma superioridade do segundo modo
de conceber o Estado federal, qual seja, “como uma doutrina social de caráter global como o
liberalismo ou o socialismo, que não se reduz, portanto, ao aspecto institucional, mas
38
comporta uma atitude autônoma para com os valores, a sociedade, o curso da história e assim
por diante.” (BOBBIO; MATTEUCCI; PASQUINO, 2004, p. 475).
Assim sendo, pensar o caso brasileiro requer que consideremos uma tal trajetória
histórica, cuja organização política foi sendo marcada por diferentes regimes, embora
determinados traços aproximavam-se do modelo federativo como o que conhecemos desde o
final do século XIX.
Desde a colonização do Brasil, entre os anos de 1532 e 1534, Portugal optou por
dividir o território em quatorze capitanias hereditárias, imensos lotes de terra em que a Coroa
atribuía responsabilidade de ocupação e colonização a algum membro de sua confiança que, a
partir de então, constituía-se em capitão donatário (PEIXOTO, 2010).
Dessa divisão para fins administrativos, as capitanias foram transformadas em
províncias no ano de 1821. Apesar de a Constituição Imperial de 1824 prever que os governos
das províncias seriam presididos por pessoas nomeadas pelo Imperador, admitia que todo
cidadão detinha o direito de intervir nos negócios da sua localidade, nas Câmaras dos Distritos
e no Conselho Geral da Província. Por outro lado, os Conselhos Gerais das Províncias tinham
competência para aprovar normas específicas para gerir os negócios. Talvez porque fossem
levadas em consideração as desigualdades, a heterogeneidade e a diversidade então existentes
entre as diversas regiões e províncias, criava-se a necessidade de uma política de integração
nacional que pudesse ser compatibilizada com a autonomia que as elites e a sociedade da
época pleiteavam (CARVALHO, 1993).
De algum modo, embora traços como esses possam sugerir tratar-se de uma
progressiva evolução do processo político e administrativo no país, é fato que se trata de uma
visão distorcida da realidade, percebida por alguns como uma obra de inversão, como
escreveu Alceu Amoroso Lima:
Foi-se vendo que pouco a pouco – e até hoje o vemos ainda com surpresa, por vezes
– que o Brasil se formara às avessas começando pelo fim. Tivera Coroa antes de ter
povo. Tivera parlamentarismo antes de ter eleições. Tivera escolas superiores antes
de ter alfabetismo. Tivera bancos antes de ter economias. Tivera salões antes de ter
educação popular. Tivera artistas antes de ter arte. Tivera conceito exterior antes de
ter consciência interna. Fizera empréstimo antes de ter riqueza consolidada. Aspirara
a potência mundial antes de ter a paz e a força exterior. Começara em quase tudo
pelo fim [...] (ARAUJO, 2005, p.306).
Admitindo a tese de Amoroso Lima, é possível dizer que essa inversão pode ser
verificada em muitos aspectos da estrutura administrativa brasileira delineada em diferentes
momentos históricos. Retomemos, pois, alguns desses momentos.
39
Após a abdicação de D. Pedro I ao trono, diante da movimentação das elites agrárias
contra o excessivo centralismo do monarca, foi aprovada em 1834, como decorrência do Ato
Adicional, a Lei nº 16, de 12 de agosto de 1834, que emendou a Constituição do Império para
criar uma Monarquia representativa. Adaptando princípios federalistas, os Conselhos Gerais
das províncias foram substituídos por Assembleias Legislativas. Com essa mudança
aumentou a descentralização do Estado brasileiro, que garantia às províncias funções
executivas e legislativas. Na visão de alguns historiadores, em face da evidente
descentralização após 1834, surgiu o que poderia ser considerado um “Império Federado.”
Depois, com a Constituição de 1891, veio o estabelecimento da República Federativa
como forma de governo e a regra da união perpétua e indissolúvel dos Estados membros.
Como comenta Bercovici (2004, p. 31):
Proclamada a República, o federalismo foi instituído pelo Decreto nº 1, de 15 de
novembro de 1889. As antigas Províncias foram transformadas em Estados. O
federalismo da Constituição, moldado no federalismo dualista clássico, praticamente
ignorou a cooperação entre União e entes federados.
Com base em Cruz (2012, p. 66), o “federalismo é uma organização política na qual as
atividades do governo são divididas entre governos regionais e governo central, de modo que
cada tipo de governo tem algumas atividades sobre as quais ele toma as decisões finais”.10
Uma assertiva que corrobora o entendimento de que o federalismo brasileiro instituído em
1891 não permitia aos governos subnacionais maior autonomia em decidir assuntos de
interesse regional.
Por essa razão podemos dizer que a Carta de 1891 manteve a obrigação dos Estados
membros de formarem a federação brasileira, independentemente da vontade das populações
locais, prevista no art. 6º dessa Constituição, a possibilidade de intervenção da União nos
entes federados para garantir a manutenção da federação.
É certo que fatores como esses contribuíram para que nos anos de 1930, durante o
período Vargas, fosse acentuada a centralização pelo governo federal, com a restrição da
autonomia administrativa e política dos Estados membros. Lembremos que o Decreto n.º
19.398, de 11 de novembro de 1930, dissolveu o Congresso Nacional e cassou os mandatos de
10
Peruzzo (2012), com base em Ataliba (1980) registra que, para ser considerado um Estado Federal, são
necessárias sete características: a existência de uma Constituição, na qual estejam estabelecidas as
competências dos Estados-membros e da União; o poder constituinte, próprio de cada Estado, que disciplina
toda a matéria de sua esfera de competência; a existência de um território próprio para cada Estado, onde
estarão assentados os cidadãos; a existência de povo próprio; o poder de cada Estado fixado e compatível com
as atribuições da Constituição Federal; a existência, no órgão legislativo da União, da representação
proporcional do povo de cada Estado-membro; e a existência de uma Corte Constitucional, que garanta a
aplicação da Constituição Federal, pois esta é a “expressão da vontade de todos os Estados”.
40
todos os Governadores e Prefeitos, sendo nomeados interventores em cada Estado-membro. O
Decreto também previu a competência dos Interventores Estaduais para nomear os tais
mandatários. Dos atos dos Interventores Estaduais só cabia recurso ao Presidente da
República. Interessante observar que apesar de todo o centralismo, o Decreto n.º 19.398
manteve em vigor as Constituições e as Leis estaduais de reforçar a autonomia financeira dos
Estados-membros e de garantir que a nova Constituição a ser elaborada mantivesse o sistema
federativo.
Já a Constituição de 1937 – outorgada por Getúlio Vargas –, embora tenha mantido a
competência remanescente dos Estados-membros, ampliou as hipóteses de intervenção da
União nos entes federados (art. 21). Se acaso o Estado-membro não fosse capaz de arrecadar
impostos suficientes para a manutenção dos seus serviços, poderia ser transformado em
território da União.
A Constituição de 1946 devolveu formalmente a autonomia administrativa e política
aos estados membros. Isso, no entanto, foi novamente afetado pelo golpe militar de 1964. A
Constituição de 1967 construiu um federalismo meramente nominal, pois a competência da
União ainda era muito forte restando aos Estados federados pouca opção de ir de encontro a
determinações emanadas do poder central.
Do que se viu até aqui, já é possível depreender, ainda que provisoriamente, que a
experiência brasileira em matéria de organização política sempre foi marcada por uma forte
atuação do poder central, o que em muito contribui para o sentimento de dependência nutrido
pelos cidadãos dos estados membros, uma dependência quase natural em relação aos poderes
emanados da União.
A essa altura, importa dizer que o desenvolvimento de uma organização política é
sempre uma tarefa complexa, até porque em todas as nações existem particularidades que
precisam ser levadas em consideração quando se analisa a forma de governo ali presente. A
esse respeito, tomamos a posição de Cruz (2012, p. 68), quando afirma:
Existem condições bem diferenciadas de organização do federalismo entre os países,
assim como condições socioeconômicas, culturais e políticas condicionadas por
inúmeros elementos, como natureza, número de habitantes, extensão dos estados-
membros, diferenças estruturais no desenvolvimento econômico, relação entre
territorialidade e identidade nacional, incluindo estruturas étnico-culturais,
linguísticas e confessionais.
Situado assim o federalismo brasileiro, antes de trazer à tona as muitas alterações
introduzidas pela Constituição de 1988, designada pelo Deputado Constituinte Ulysses
Guimarães como a “Constituição Cidadã”, trago um excerto de um discurso de Rui Barbosa
41
proferido no Senado Federal em 1890, intitulado “Organização das Finanças Republicanas”,
quando já se vislumbrava a instalação do federalismo. Não houvesse a data e o autor desse
discurso devidamente situados, o leitor brasileiro atento à sua história poderia, em princípio,
imaginar tratar-se de um discurso atual. Dizia Rui Barbosa, conforme anota Souza, (2010, p.
3):
Senhores, não somos uma federação de povos até ontem separados, e reunidos de
ontem pra hoje. Pelo contrário, é da união que partimos. Na união nascemos. Na
união se geraram e fecharam os olhos nossos pais. Na união ainda não cessamos de
estar. Para que a união seja a herança de nossa descendência, todos os sacrifícios
serão poucos. A união é talvez, o único benefício sem mescla, que a monarquia nos
assegurou. E um dos mais terríveis argumentos, que a monarquia ameaçada viu
surgir contra si, foi o de que o seu espírito centralizador tendia a dissolver a união
pela reação crescente dos descontentamentos locais. Para não descer abaixo do
Império, a República, a Federação, necessita de começar mostrando-se capaz de
preservar a União, pelo menos tão bem quanto ele. Quando, sob as últimas trevas do
regime extinto, começou a alvorecer entre nós a aspiração federalista, o mais
poderoso espantalho agitado pela realeza contra ela era a desintegração da pátria, a
dissolução da nossa nacionalidade pelo gênio do separatismo inerente, segundo os
seus inimigos, à forma federativa. Esse receio foi o grande embaraço, que obstou por
longo tempo o bom êxito das esperanças republicanas; e, se hoje o rumo de nossos
primeiros passos não desvanecer essas apreensões; se as primeiras medidas adotadas
pelo Congresso não demonstrarem que o mais firme dos nossos propósitos é manter
inteira, incólume, indivisível, sob um forte governo nacional, a grande pátria
brasileira, então a república terá sido a mais dolorosa de todas as decepções para os
amigos do país.
Passados quase 100 anos desse discurso, o país chegou a sua sétima Constituição
Federal, promulgada em 5 de outubro de 1988, situação que pode ser indicativa de uma
instabilidade institucional da nação, também refletida na falta de compromisso dos
representantes eleitos para o Congresso Nacional, cujos discursos, em sua grande maioria,
perderam a seriedade e coerência que demarcaram a posição de Rui Barbosa.
A nova Carta trouxe aos cidadãos brasileiros a certeza de um novo tempo. Resgatou
os princípios federalistas procurando refazer o equilíbrio necessário entre o poder central e os
poderes dos estados e municípios, na perspectiva do Estado democrático de direito. No
entanto, na visão de Nardi (2008, p. 112), “históricas condições políticas mantêm presentes
traços patrimonialistas, capazes de importantes desfavores à expansão local da lógica
democrática.”
Apesar das prerrogativas constitucionais inauguradas pela nova Constituição, tendo
em vista uma melhor qualidade de vida do brasileiro, a maioria da sociedade brasileira
continua, infelizmente, convivendo com as desigualdades sociais há muito presentes na
realidade do país. Essas acentuadas desigualdades são, a meu ver, peças constituintes dos
desfavores referidos por Nardi (2008). E o são por várias razões, como a mencionada por
42
Araújo (2012, p. 51), reportando-se aos indicadores educacionais no país. Segundo este autor,
tais indicadores reforçam a comprovação de que “mais de um século de federalismo não foi
eficiente para uma consistente redução das desigualdades territoriais”, desigualdades estas
que, no entendimento de Bercovici (2004, p. 71) tem passado ao largo das prioridades do país:
No Brasil, a decisão de descentralizar está, irremediavelmente ligada à questão
histórica das desigualdades regionais, que nunca foram encaradas como prioridade
nacional máxima. Desta forma, sem uma real preocupação com as desigualdades
regionais, os efeitos da própria descentralização se tornam limitados. E na questão
das disparidades regionais, o papel da União é fundamental: os entes federados não
podem suprir o planejamento e decisões que exigem visões supra-regionais, nem
têm como obter, isoladamente, grandes recursos.
A esse respeito, também Conciani e Santos (2009) refletem sobre a necessidade e
alcance da descentralização que caracteriza o nosso modelo de federalismo, assinalando que,
em vista da sua formação histórica e o curso das políticas econômicas ditado pelo mundo
globalizado, somos chamados a repensar esse modelo na atualidade, em razão de seu caráter
centralizador.
Pensar em descentralização, desigualdades e disparidades regionais tendo em vista
elementos como os aqui referidos permite-nos, a meu ver, trazer à tona aspectos da história de
um federalismo construído entre avanços e recuos. No entanto, permite-nos também perceber
a afirmação progressiva do município como ente federado chamado à execução de políticas
sociais nas mais diferentes áreas de abrangência, haja vista o curso e a complexidade que vai
assumindo a sociedade brasileira. Por essa razão e na continuidade desse debate passo a
enfocar mais especificamente as responsabilidades e incumbências dos municípios, advindas
da nova Carta Constitucional do final do século XX.
2.2 O MUNICÍPIO COMO ENTE FEDERATIVO E SUAS ATUAIS INCUMBÊNCIAS
De acordo com Tomio (2002), a Constituição Federal de 1988, ao instituir novo
modelo de estrutura federativa, proporcionou aos entes municipais um grau de emancipação
raramente encontrado em outros países. A esse respeito, Abrucio (2010, p. 46) é ainda mais
enfático ao afirmar que “nessa linha o Brasil se tornou uma das pouquíssimas federações no
mundo a dar status de ente federativo aos municípios”, posto terem sido reconhecidos como
membros da federação, agora “em pé de igualdade com os Estados no que diz respeito a
direitos e deveres ditados pelo regime federativo” (REZENDE, 2001, p. 335).
Posicionamentos reforçados por Resendes (2010, p. 247) quando afirma:
43
[...] o município, no sistema federativo brasileiro, é contemplado como peça sui
generes pelo texto constitucional de 1988 que, ao efetuar a repartição de
competências, estabeleceu três ordens governamentais diferentes: a federal, a
estadual e a municipal, inovando o modelo federativo adotado pelos demais Estados
na ordem internacional.
Certamente, essa foi a marca de maior destaque na Constituição de 1988. Embora em
todas as Constituições Federais, com exceção à de 1937, o município era mencionado como
organização política e autônoma; somente com a Carta de 1988 ele é elevado à categoria de
ente federado11
dotado de autonomia e com uma série de incumbências, inclusive no que diz
respeito à proteção dos munícipes por meio da promoção do seu bem estar. Para isso, cabe-lhe
implantar programas voltados para o desenvolvimento do ser humano, tendo por alvo os
diversos setores sociais, sobretudo os da saúde, educação e assistência social.
Desse modo, o setor público foi redefinido, resultando na transferência de novas
funções para as instâncias municipais e estaduais (GOMES; SILVA; SILVA, 2005). A esse
respeito, cabe mencionar o que dispõe o Art. 30 da Constituição Federal, acerca das
competências dos municípios:
Art. 30. Compete aos municípios:
I – legislar sobre assuntos de interesse local;
II – suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
III – instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas
rendas sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos
prazos fixados em lei;
IV – criar, organizar e suprimir Distritos, observada a legislação estadual;
V – organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os
serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem
caráter essencial;
VI – manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado,
programas de educação infantil e de ensino fundamental;12
VII – prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços
de atendimento à saúde da população;
VIII – promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante
planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;
IX – promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a
legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.
Os dispositivos legais contidos nesse artigo dão a dimensão da responsabilidade dos
municípios, embora o peso de algumas circunstâncias como, por exemplo, as diferenças
regionais e as disparidades populacionais tornem, muitas vezes, a concretização do teor dessas
incumbências uma tarefa difícil ou mesmo incompleta.
11
Cabe assinalar que as posições a respeito da doutrina do município como ente federativo ainda são dissonantes.
Silva (2006), por exemplo, defende que o município não se enquadra na Federação. Segundo o autor: “Não
existe Federação de Municípios. Existe Federação de Estados.” (p. 302). Por outro lado, como se sabe,
prepondera tese de que o município tem natureza de ente federativo, como se pode verificar em Bastos (1996). 12
Nova redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006.
44
No que tange à estrutura fiscal, é importante destacar que após a Constituição de 1988
a descentralização fiscal passou a ocorrer de forma gradual, de modo que estados e
municípios passassem a contar com maiores percentuais da receita. Cabe observar, no entanto,
que muitos estudos têm demonstrado que a longa tradição de fisiologismo e clientelismo que
acompanha o poder público torna os governos subnacionais altamente permeáveis à influência
das elites locais, implicando no mau uso do dinheiro público (ABRUCIO, 1999).
Diante da nova realidade federativa, coube às Câmaras Municipais a responsabilidade
de elaborar as respectivas Leis Orgânicas a fim de dar cumprimento às novas atribuições dos
municípios. Na elaboração das Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDO) fez-se necessário
observar com responsabilidade e rigor os preceitos da Constituição Federal consoante às
atribuições de cada ente federado. A LDO representa, justamente, o marco mais significativo
para os municípios, pois é ela que estabelece as bases para a organização política local, além
de possibilitar mudanças significativas no plano institucional. A partir daí o município passou
a ter que dar conta de dois grandes desafios: assumir a política social que até então estava
concentrada na esfera federal; e promover o desenvolvimento local (GOMES; SILVA;
SILVA, 2005).
Podemos dizer que a dinâmica dessa nova organização político-administrativa não
constituiu tarefa fácil aos municípios, uma vez que passaram a lidar com circunstâncias novas,
muitas das quais pouco experimentadas noutros tempos, além de terem de conciliar os
interesses locais com os gerais da federação e de coordenar diversos esforços, muitas vezes
sem condições concretas para empreendê-los. Até porque, conforme assinala Nardi (2008), o
colonialismo do passado brasileiro influenciou a organização do Estado nacional, que herdou
daquele as estruturas sociais e também o conservadorismo.
Cabe destacar, na linha de análise de Abrucio (2010), cinco grandes pilares presentes
na Constituição de 1988: o primeiro é o da busca da universalização das políticas, com o
intuito de obter a garantia plena dos direitos sociais; o segundo é o da democratização da
gestão estatal, tanto no que se refere à participação no plano deliberativo, como no campo do
controle do poder público; o terceiro é o da profissionalização da burocracia, por meio dos
concursos e carreiras públicas, tomada como uma condição essencial para a qualidade na
formulação e implementação das ações governamentais. Os dois últimos pilares interligam-se
e fazem parte da dinâmica federativa: trata-se de uma descentralização, preferencialmente em
prol da municipalização das políticas e a preocupação com a interdependência federativa na
forma de medidas de combate à desigualdade, de preocupações em torno da cooperação
intergovernamental e da definição de um raio importante de ações federais.
45
O conteúdo expresso no primeiro pilar – a universalização das políticas – contribuiu
de maneira significativa para que o município ganhasse o status de ente federativo.
Convivendo ao longo da sua história com as marcantes desigualdades regionais, o país tinha a
consciência de que se não houvesse uma redistribuição de atribuições, seria difícil o
enfrentamento dessas desigualdades. Mas, pensar apenas na redistribuição sem oferecer aos
entes federados as reais condições de atendimento não seria o bastante, sendo esta uma
questão ainda muito presente nos debates sobre o alcance das políticas públicas em nível
municipal, especialmente naqueles com menor força orçamentária.
Um fato sobremodo agravante na questão do cumprimento e alcance das incumbências
atribuídas ao município parece ter sido um aumento exagerado do quadro de emancipações
ocorridas nos últimos tempos. Pequenas localidades com uma população diminuta foram,
segundo essa tese, ascendidas à categoria de município sem apresentar um mínimo de
condições favoráveis ao atendimento das necessidades básicas da população.13
Esse
movimento só foi interrompido com a promulgação da Emenda Constitucional nº 15, de 12 de
setembro de 1996, que alterou a redação do § 4º do art. 18, determinando a necessidade de
uma lei federal para que isso pudesse acontecer.
Uma observação pertinente é que o número de municípios criados variava bastante por
estado, sem que houvesse uma evidente correlação entre essa quantidade e o porte
populacional. Um exemplo claro foi a Lei Complementar nº 1, de 9 de novembro 1967,14
que
exigia o mínimo de cem eleitores locais, mas que depois, em muitos estados, passou a
depender apenas da iniciativa de um parlamentar estadual. A tabela a seguir mostra a
evolução do número de municípios, por regiões do país, da década de 1940 a 2000.
13
Acerca dessa questão existem opiniões divergentes. Há os que defendem a criação de novos municípios
entendendo que a descentralização político-administrativa traz benefícios para a população, enquanto a
corrente contrária argumenta que a criação de novos municípios gera um aumento de despesas com os serviços
das administrações municipais, tanto no poder executivo quanto no legislativo, desproporcional à capacidade
de arrecadação que possuem (FÁVERO, 2004). 14
Essa Lei Complementar foi alterada pela Lei Complementar nº 46, de 21 de agosto de 1984, que passava, na
vigência da Constituição Federal de 1967, a estabelecer os requisitos mínimos de população e renda pública e a
forma de consulta prévia às populações locais para a criação de novos municípios, e dá outras providências.
46
Tabela 1 – Número de emancipações político-administrativas de municípios, por região do país – Anos de 1940
a 200015
REGIÃO
DÉCADAS
1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000
Norte 88 99 120 143 153 298 449
Nordeste 584 609 903 1376 1375 1509 1791
Sudeste 641 845 1085 1410 1410 1432 1668
Sul 181 224 414 717 719 873 1189
Centro Oeste 80 112 244 306 317 379 463
TOTAL 1574 1889 2766 3952 3974 4491 5560
Fonte: elaborado pela autora com base em dados do IBGE.
Perceber esses dados em seu conjunto pode nos auxiliar na compreensão das
dificuldades que passaram a enfrentar muitos dos recém criados municípios para atender as
necessidades de suas comunidades, como as de educação, saúde, saneamento, habitação,
segurança, esporte, lazer, cultura entre outras. Um leque demasiado que pode resultar em
grandes limitações para um número expressivo de municípios que não reúnem condições
suficientes para fazer face às demandas, como a capacidade de arrecadação dos impostos,
embora possam fazer grande diferença na promoção de melhores condições de vida da
população, como demonstrou Peruzzo (2012). A esse respeito, Pinto (2012, p.161) analisa:
[...] de cada R$ 100 arrecadados em tributos no país, o Governo Federal arrecada R$
70; os estados, R$ 25; e os municípios, apenas R$ 5. Portanto, boa parte dos
municípios brasileiros possui uma capacidade mínima de arrecadação, o que
acontece porque os principais tributos municipais (Imposto sobre a Propriedade
Predial e Territorial Urbana – IPTU – e Imposto sobre Serviços de Qualquer
natureza – ISS) só têm um potencial significativo de arrecadação nos de maior porte,
os quais [...] são a minoria. Em resumo, que prefeito de cidade pequena buscará
ampliar a receita de IPTU, sabendo que sofrerá uma forte pressão contrária da classe
média e rica local (à qual ele pertence), com baixo retorno econômico?
Na esteira do pensamento de Pinto (2012), a sinalização de que pesam aos municípios
os efeitos de uma partilha descompassada de recursos e que esta é agravada pelas grandes
diferenças na capacidade de recolha de impostos entre eles, importa dizer que essa
repercussão frequentemente é agravada pela gestão dos recursos, como temos conhecido, por
exemplo, no âmbito da educação. Para adentrarmos um pouco mais nesse debate, na próxima
15
Importa considerar que, em período seguinte ao apontado na Tabela 1, ou seja, entre 2000 a 2015, foram
emancipados somente dez outros municípios.
47
subseção procuro explorar fragilidades, desafios e conquistas no plano da oferta e gestão da
educação pública pelo município.
2.2.1 Município e educação pública: fragilidades, desafios e conquistas
Para responder aos desafios impostos aos municípios em sua fase de ente federativo
autônomo, inaugurada pela Constituição Federal de 1988, é necessário, de imediato, assinalar
a diversidade de condições socioeconômicas que marca o país, com a consciência de que essa
realidade tem sido, ao longo da história do Brasil, um entrave ao alcance de muitos objetivos,
sobretudo na área educacional.
Entendo que um fator determinante para esse entrave é a falta de uma coordenação
federativa das ações, o que inclui, obviamente, as que estão sob a responsabilidade da esfera
municipal, afinal para inúmeros municípios brasileiros tudo foi muito novo em termos de
atribuições.
Araújo (2005) destaca duas razões que explicitam a necessidade dessa coordenação na
ação estatal. A primeira diz respeito às desigualdades (financeiras, técnicas e de gestão) entre
os entes federados na capacidade de prover políticas públicas, com notáveis limitações por
parte dos governos subnacionais. A segunda diz respeito à ausência de mecanismos
constitucionais ou institucionais que regulamentem e estimulem a cooperação, na perspectiva
de que a relação competitiva entre os entes, por meio de seus gestores, seja contraposta pelo
exercício programático da cooperação com efeito nos e entre os sistemas de ensino.
É importante destacar que, por um longo período da história do Brasil, a educação
básica ficou praticamente sob a responsabilidade dos estados16
, com as estatísticas
demonstrando, por exemplo, uma enorme superioridade no número de alunos matriculados no
ensino fundamental das redes estaduais quando em comparação com as redes municipais.17
Mais recentemente, diante dos desafios impostos pela autonomia concedida pela
Constituição Federal de 1988, os municípios empenham-se no desenvolvimento de
mecanismos voltados à oferta de educação de qualidade às suas crianças e adolescentes, um
desafio imenso diante de estatísticas que estampam uma realidade nada animadora. Conforme
16
O processo de descentralização do ensino no Brasil foi iniciado com o Ato Adicional de 1834, quando o poder
central delegou às Assembleias Provinciais, dentre outras competências, a de legislar sobre o ensino público.
(PAIVA, 1997). 17
Dados de 1997 dão conta da grandeza dessas diferenças, tendo em vista o percentual de matrículas do ensino
fundamental nas redes estaduais. Alguns exemplos: Acre, 67,3%; Amazonas, 62,6%; Amapá, 84,4%; Pará,
58,6%; Rondônia, 66,2%; Tocantins, 65,6%; Goiás, 67,1%; Espírito Santo, 69.8%; Minas Gerais, 73,7%; São
Paulo, 81,2%; e Santa Catarina, 62,3% (BRASIL, 1999).
48
dados compilados a partir de resultados de 2011 do Sistema de Avaliação da Educação Básica
(Saeb) e da Prova Brasil, apenas 10,3% dos alunos brasileiros terminam o ensino médio
dominando realmente os conteúdos em matemática - ou seja, quase 90% dos alunos não
aprendem o esperado. Estudos também revelam que mais de 60% dos alunos do 5º ano não
conseguem interpretar textos simples e que cerca de 60% dos alunos do 9º ano não
interpretam textos dissertativos. Fortalece essa imagem dados da Organização para a
Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), segundo os quais, no ranking da
educação de 36 países, o Brasil ocupa a penúltima posição, à frente apenas do México
(OCDE, 2011).
Diante do desafio que sugerem dados como esses, importa assinalar a recente análise
de Pinto (2012) de que, mesmo com a municipalização da educação, praticamente metade dos
municípios ainda não se organizou enquanto sistema de ensino (dependendo, portanto, da
normatização estadual para gerir suas escolas) e que mais de um quinto sequer possui um
Conselho Municipal de Educação (CME). O autor também aponta como fator preocupante o
fato de quase metade dos municípios, incluindo os grandes, declararem não possuir Plano
Municipal de Educação (PME), condição essencial para o planejamento adequado das
condições de oferta e atendimento, embora a recente aprovação do novo PNE tenha
impulsionado tal providência.
Para entender melhor essa ampliação do papel do município no setor educacional e a
própria transformação do cenário em que passa a se situar esse ente federativo, importa
revisitarmos elementos de quatro documentos legais vigentes após a promulgação da
Constituição Federal de 1988, a saber: a) a nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação
Nacional – Lei nº 9.394/96; b) o Fundef e, na sequência dele, o Fundeb; e c) os PNE 2001-
2010 e 2014-2024. Vale dizer, conforme escreve Dourado (2007, p. 923), que os princípios
emanados desses documentos precisam se concretizar no âmbito dos sistemas de ensino “de
modo a propiciar elementos para a compreensão dos processos de regulação e financiamento,
bem como os arranjos institucionais que contribuem para a materialidade das políticas de
gestão e organização educacionais no Brasil.”
Com a promulgação da Nova Carta Constitucional ficou implícita a necessidade de
adequação da legislação educacional à nova realidade constitucional, motivo pelo qual (ainda
que não exclusivo), após oito anos de tramitação no Congresso Nacional fora aprovada, em 20
de dezembro de 1996, a nova LDB.
Durante o processo de tramitação e discussão da LDB, o regime de colaboração
figurou como um dos principais temas de debate. Todavia, o texto final resultou em uma lei
49
com a concepção de Estado mínimo (SAVIANI, 1997), quando se limitou a definir um
capítulo denominado “Organização da Educação Nacional”, tendo sido deixado de fora do
texto normas mais específicas de como se daria, de fato, o regime de colaboração e até mesmo
sanções no caso da não efetivação do mesmo.
O sonho de muitos educadores envolvidos na discussão acerca de um Estado-educador
compreendia, em linhas gerais, a garantia, pelo Estado, do acesso e permanência da população
à escola, uma aposta que há muito tem mobilizado lutas em defesa da educação pública no
país. Nunca é demais lembrar que, no ano de 1932, os “Pioneiros da Educação Nova”
lançavam o manifesto em defesa da escola pública, laica, gratuita e de qualidade para todos.
Também que, em 1950, Florestan Fernandes assinara documento com o mesmo objetivo, ou
seja, a defesa da escola pública. Neste caso, estamos falando de um intelectual, militante e
parlamentar que desenvolveu estudos sobre as classes na formação social brasileira
assinalando que a tarefa republicana exigira o protagonismo dos trabalhadores expropriados.
Nesse sentido, seu engajamento a favor de um projeto de nação se deu a partir da ótica dos
que historicamente foram desprovidos do acesso à educação pública (LEHER, 2006).
Como referi, a busca pela escola pública de qualidade tem atravessado diferentes
momentos da história da educação brasileira e neles há muitas evidências de que os objetivos
traçados foram frequentemente atropelados por circunstâncias que os desfavorecem. O
lançamento do Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública (FNDEP), ocorrido em Brasília
no ano de 1987, foi essencial para reacender os objetivos que desde a década de 1930 haviam
sido expressos por aqueles que lutaram por uma escola pública laica e de qualidade no país.
Foi a partir dos debates no FNDEP, abertos à participação da sociedade civil, que nasceu a
atual LDB, embora tenham sido dois os projetos que fizeram parte do embrião da lei.
Durante os oito anos de tramitação no legislativo nacional, o projeto de LDB originado
do movimento dos educadores recebeu uma quantidade razoável de emendas, sendo aprovado
o segundo que, lamentavelmente, acolheu menor conjunto de propostas nascidas da sociedade
civil. A aprovação do segundo projeto foi uma demonstração clara do projeto neoliberal de
educação, vinculado às políticas do Banco Mundial para a educação na América Latina e, em
especial, para o Brasil. Conforme registram Mota Junior e Maués (2014, p. 1138), com base
em diversos estudos da área da educação, é na década de 1990 “que se aprofundam as
relações entre este organismo internacional e o governo brasileiro, o que impactou
profundamente os rumos das políticas educacionais adotadas no país desde então.”
O país possuía então uma nova legislação referente às diretrizes educacionais. A nova
lei define, em seu artigo 4º, inciso IX, em consonância com o primeiro parágrafo do Art. 211
50
da Constituição Federal de l988, que o dever do Estado para com a educação escolar pública
será efetivada mediante a garantia, entre outros, de “padrões mínimos de qualidade de ensino,
definidos como a variedade e quantidade mínimas, por aluno, de insumos indispensáveis ao
desenvolvimento do processo de ensino-aprendizagem” o que implica o atendimento ao
direito à educação em sua expressão máxima, efetivado em todo o território nacional
(FLACH, 2009).
Diante dessa referência, recorro ao pensamento de Oliveira (2005, p.6), segundo o
qual:
nunca houve, de fato, um debate público consistente sobre a melhoria da qualidade
do ensino oferecido pela escola pública brasileira. Os nossos políticos primaram pela
construção de escolas para toda a população, sem que fosse dada a ênfase necessária
na questão da qualidade do ensino a ser oferecido por essas escolas.
Acerca desse quadro normativo também é importante assinalar que a nova LDB
pormenorizou a atuação do município no campo educacional enquanto sistema de ensino,
ainda que tal condição tenha sido referida na Constituição Federal. Observe-se, por exemplo,
o disposto no artigo 11 da citada lei, que versa sobre as incumbências desse ente federativo no
campo da educação, afora uma série de outros dispositivos sobre, por exemplo, a oferta, a
gestão e o financiamento da educação pública.
Na esteira da constituição de novas bases legais para a educação brasileira, também foi
implantado o Fundef. Decorridos oito anos da promulgação da Constituição Federal, fora
promulgada, em 12 de setembro de 1996, a Emenda Constitucional nº 14, que modificou os
artigos 34, 208, 211 e 212 da Constituição Federal e deu nova redação ao art. 60 do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias, que passou a vigorar com o seguinte conteúdo:
Art. 60. Nos dez primeiros anos da promulgação desta emenda, os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios destinarão não menos de sessenta por cento dos
recursos a que se refere o caput do art. 212 da Constituição Federal, à manutenção e
ao desenvolvimento do ensino fundamental, com o objetivo de assegurar a
universalização de seu atendimento e a remuneração condigna do magistério.
Assim, a Emenda Constitucional deu origem à Lei nº 9.424, de 24 de dezembro de
1996, que regulamentou o Fundef, fundo implantado nacionalmente em 1º de janeiro de 1998,
quando passou a vigorar uma nova sistemática de redistribuição dos recursos destinados ao
Ensino Fundamental.
O Fundef foi inspirado na orientação de organismos internacionais e conferia
priorização ao ensino fundamental. Apesar da promessa de desenvolver o ensino fundamental
51
e valorizar o magistério, o fundo praticamente não apresentou recursos novos para o sistema
educacional brasileiro como um todo, pois apenas promovia uma redistribuição de recursos
em âmbito estadual, entre o governo estadual e os municípios, considerada uma parte dos
recursos vindos de impostos que já era vinculada à Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
(MDE), tendo por base o número de matrículas no ensino fundamental regular das redes de
ensino estadual e municipal.
Na certeza de que a história da educação nos oferece elementos com os quais se pode
compreender melhor os acontecimentos mais recentes, lembro que na década de 1960 o
educador Anísio Teixeira havia apresentado uma proposta de fundo. Árduo defensor da escola
pública e preocupado com o financiamento da educação, o educador apresentou uma proposta
de aplicação de recursos de forma permanente para o ensino primário. Em sua proposta, o
educador definia o volume de recursos a partir do estabelecimento do salário dos professores.
(AMARAL, 2001).
À época, vigorava a Constituição Federal de 1946, que estabelecia a educação como
direito dos brasileiros, o ensino primário obrigatório, sendo o oficial gratuito para todos,
inclusive o ensino ulterior ao primário àqueles que provassem a falta ou insuficiência de
recursos.
Qual seria, então, a diferença entre essas duas propostas? Enquanto o Fundef propunha
uma redistribuição de recursos entre municípios dentro de um mesmo estado, recursos esses já
existentes e, a partir daí, fixar um custo médio anual nacional por aluno, as ideias de Anísio
iam além. Havia na sua proposta uma preocupação com a qualidade do trabalho do professor,
daí sua defesa pela ligação do fundo com o salário do docente. Ademais, na proposta de
Anísio Teixeira os recursos não seriam redistribuídos apenas dentro dos municípios de um
mesmo estado, mas em uma permanente articulação entre União, estados e municípios.
Assim como o Fundef, que prevê a criação de Conselhos de Acompanhamento e
Controle Social (CAC), com a atribuição de supervisionar a aplicação dos recursos, bem
como o Censo Escolar anual, Anísio Teixeira também propunha a criação de conselhos de
educação dos quais fizesse parte pessoas com um alto grau de autonomia administrativa.
Convém destacar que a Lei nº 5.692/71 também estabelecia a vinculação de recursos
financeiros da União para os estados e municípios, visando corrigir diferenças regionais de
desenvolvimento econômico dos entes federados, determinando, inclusive, a criação de um
estatuto em cada sistema de ensino que estruturasse a carreira do magistério de 1º e 2º graus,
conforme fixava o art. 36. O parágrafo 1º do art. 54 da Lei estabelecia:
52
§ 1º A concessão de auxílio federal aos sistemas estaduais de ensino e ao sistema do
Distrito Federal visará a corrigir as diferenças regionais de desenvolvimento
socioeconômico, tendo em vista renda “per capita” e população a ser escolarizada, o
respectivo estatuto do magistério, bem como a remuneração condigna e pontual dos
professores e o progresso quantitativo e qualitativo dos serviços de ensino verificado
no biênio anterior.
Esses elementos nos possibilitam constatar que a engenharia institucional
característica do Fundef não foi totalmente inédita.
Mas, qual a razão de estabelecer aqui esses paralelos? Em boa medida, para ilustrar o
que apontei na introdução deste trabalho recorrendo a Bittar e Bittar (2012, p. 160), para
quem a incorporação de princípios democráticos sem que sejam realmente postos em prática
constitui traço recorrente das políticas educacionais no Brasil.
No caso em tela, temos que o fundo proposto por Anísio Teixeira sequer foi
transformado em lei, mas após 36 anos do lançamento da proposta vemos o governo brasileiro
propor um fundo justamente nos moldes daquele almejado pelo educador, embora com uma
estrutura distante daquela, inclusive quanto ao alcance na valorização do profissional da
educação. Vejamos, pois, sobre a constituição do fundo do final da década de 1990.
Na época, o governo federal anunciava amplamente que a implantação do Fundef seria
a “salvação da pátria”, embora as evidências ao longo da década de vigência do fundo tenham
dado conta de que não foi isso que aconteceu. Dados oficiais comprovam que o Governo
Federal (seja de FHC, seja de Lula) não cumpriu o dispositivo da Lei que estabelecia o
critério de cálculo do valor mínimo nacional, que serviria de base para o cálculo da
complementação federal.
Essa irregularidade, reconhecida no relatório do Grupo de Trabalho criado pelo MEC
em 2003 (BRASIL, 2003), resultou na não participação do Governo Federal na ordem de mais
R$ 12,7 bilhões de 1998 a 2002. Como tal irregularidade continuou entre 2003 a 2006, a
dívida do Governo Federal com o Fundef, alcançou um valor em torno de R$ 30 bilhões até o
final de 2006, posto que, de acordo com o Tribunal de Contas da União (TCU), em relatório
sobre as contas da União em 2004 (BRASIL, 2005), a complementação deveria ter sido em
torno de R$ 5 bilhões só em 2004, valor muito distante dos R$ 485 milhões praticados.
Com base nesses dados, a complementação devida só no governo Lula alcançou R$ 20
bilhões, valor que, acrescido aos R$ 12,7 bilhões não aplicados pelo governo de FHC,
totalizariam mais de R$ 30 bilhões (DAVIES, 2006). Uma estatística sinaliza quanto mais o
fundo poderia contribuir para diminuir os efeitos da falta de recursos em muitos municípios,
53
especialmente os da região Nordeste do país, onde muitas vezes os salários dos seus
professores mantinham-se em um patamar próximo a um terço do salário mínimo.
Se, de um lado, muitas foram as lacunas deixadas pelo Fundef – como a prática do
baixo valor mínimo por aluno/ano, a reduzida participação da União no montante do Fundo, a
competição por alunos praticada entre redes estadual e municipais, a ineficiência dos
conselhos de acompanhamento e controle social e, talvez o ponto mais nefrálgico, as
repercussões negativas do fundo na educação infantil e no ensino médio –, de outro, parece-
me importante destacar a contribuição que o fundo trouxe no sentido de amenizar as
estatísticas difíceis da realidade crônica em municípios, sobretudo das regiões Norte e
Nordeste do país, como foi o caso da oportunidade de qualificação dos profissionais da
educação.
Vale lembrar que, de acordo com o parágrafo único do art. 7º da Lei nº 9.424/96, nos
primeiros cinco anos de vigência da lei, 60% dos recursos poderiam ser utilizados para a
qualificação do professor leigo, à época uma figura muito recorrente no Nordeste do país. Já o
art. 9º estabelecia a obrigatoriedade de os sistemas de ensino criarem seus Planos de Cargos e
Salários, do que decorria o fato de garantir ao professor leigo, após sua qualificação, entrar
para o quadro de profissionais dos respectivos sistemas de ensino.
Como sabemos, na fase inicial da implantação do Fundo foi grande a expectativa
quanto a um reforço nas condições de financiamento e, portanto, de melhoria da qualidade da
educação. A Lei nº 9.424/96 parecia estabelecer direcionamento para uma aplicação mais
eficaz dos recursos da educação, o que parecia ser reforçado, por exemplo, com a criação de
conselhos de acompanhamento e controle social do Fundo.
A distribuição dos recursos segundo o quantitativo de matrículas do ano anterior
constituía outro fator com potencial para promover certo equilíbrio no padrão de investimento
nas diferentes regiões e estados do país. Foi neste contexto e no curso de uma adaptação às
novas regras do jogo de financiamento para o ensino fundamental que o município tendeu à
ampliação de sua matrícula nesse nível de ensino, constituindo, ao longo dos anos, o mais
amplo processo de municipalização do ensino assistido até então no país (OLIVEIRA, 1999,
2008; KRAWCZYK; VIEIRA, 2008; NARDI, 2011).
Vale mencionar que, com a implantação do Fundef em janeiro de 1998, o Fundo
Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) enviou correspondência a todos os
prefeitos do país para informar sobre a operacionalização dos recursos do Fundo em conta no
Banco do Brasil e que o gestor desses recursos deveria ser o Secretário de Educação.
54
A esse respeito, tendo em conta a existência de muitos casos de desvios e malversação
de verbas da educação, como frequentemente informam os noticiários do país, vejo que a
retirada do encargo de gestão direta dos recursos por parte dos secretários de educação soa
desfavorável a uma melhor aplicação dos recursos do setor, ainda que tal medida não
constitua necessariamente uma garantia. Inclusive porque é sabido que dirigentes municipais,
quando subservientes a interesses de seus superiores, também contribuem para que
determinadas condutas na gestão da educação sigam na contramão da construção da qualidade
almejada.
A Tabela 2, a título de exemplificação da dimensão dessa problemática, registra a
situação dos estados da federação no que diz respeito a denúncias de fraudes e de má gestão
dos recursos do Fundef.
Tabela 2 – Distribuição por estado dos municípios com denúncias de fraude e má gestão do Fundef no período
de 1998 a 2003
ESTADO MÁ GESTÃO FRAUDE MÁ GESTÃO E/OU
FRAUDE
AC 1% 4% 1%
AL 0% 0% 2%
AM 9% 0% 8%
BA 42% 31% 41%
CE 30% 29% 24%
GO 0% 1% 0%
MA 2% 5% 2%
MG 4% 3% 3%
MS 1% 0% 1%
MT 0% 0% 0%
PA 0% 1% 1%
PB 0% 0% 0%
PE 1% 1% 1%
PI 4% 22% 8%
PR 0% 1% 2%
RJ 0% 1% 0%
RJ 0% 1% 0%
RS 1% 0% 1%
SC 0% 0% 1%
SP 1% 3% 1%
TO 1% 0% 1%
TOTAL 100% 100% 100%
Fonte: adaptada a partir de Sousa Neto (2003).
Conforme os dados da tabela, embora as práticas de má gestão e fraudes sejam
identificadas na massiva maioria dos estados listados, chama a atenção a maior concentração
dessas práticas em três estados do Nordeste – Bahia, Ceará e Piauí, cujos percentuais são os
mais elevados.
55
Conforme analisa Davies (2006, p. 758):
Mesmo nos governos que ganharam com o Fundef, é preciso uma atitude de cautela,
pois, dada a forte tradição patrimonialista e privatista do Estado brasileiro e o baixo
grau de organização, conscientização e mobilização da sociedade brasileira, não há
nenhuma garantia de que os recursos extras trazidos pela complementação e/ou pela
distribuição em âmbito estadual tenham sido canalizados para a melhoria da
remuneração dos profissionais da educação e das condições de ensino.
Finda a vigência do Fundef, em 1º de janeiro de 2007, ocorreu sua substituição pelo
Fundeb. O processo dessa constituição do novo fundo, já no governo Lula, também foi
marcado por muitas críticas ao Fundef, em especial por não atender a educação básica na sua
totalidade. Desde 1994 circulava entre gestores e sindicalistas a ideia de um fundo que fosse
mais completo e que atendesse de forma mais equânime os interesses da educação do país.18
Nessa linha de pensamento, diversos estudiosos, entre eles Lima (2005), referem as
ideias dos Pioneiros da Educação Nova. No documento original, pautado na defesa da escola
pública, obrigatória, laica e gratuita, identificam-se ideias fecundas para a educação brasileira
na atualidade, tendo dado “origem a todas as leis mais fundamentais da educação nacional nos
últimos setenta anos [...] [e inspirado] a elaboração do FUNDEB.” (LIMA, 2005, p. 18).
Ainda na defesa de um fundo que contemplasse toda a educação básica, Didonet
(2005, p. 34) escreve que “a opção por um fundo único para toda a Educação Básica [...] pode
aduzir a seu favor o argumento de que expressa coerência com o conceito de educação
integrada do nascimento ao ensino médio como responsabilidade comum e solidária de todos
os entes da Federação.”
Como o Fundeb fez parte do discurso do ex-presidente Lula em sua campanha na
corrida presidencial, após a sua chegada ao poder todas as lentes foram voltadas para a
concretização desse ideal. Entretanto, somente em 2005 a Câmara e o Senado discutiram o
Projeto de Emenda Constitucional que criaria o novo Fundo, do que resultou a aprovação da
Emenda Constitucional nº 53, de 19 de dezembro de 2006. Dela decorreu a Medida Provisória
nº 339, de 28 de dezembro de 2006, que regulamentava o art. 60 do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias, que foi substituída pela Lei nº 11.494, 20 de junho de 2007, que
regulamenta o Fundeb.19
18
Em 1999, deputados do Partido dos Trabalhadores (PT) protocolaram uma proposta de Emenda à Constituição
Federal propondo a criação do Fundeb. Contudo, a PEC nº 112 não chegou a ser apreciada pela Câmara dos
Deputados, não tendo havido sequer a designação de comissão especial para tratar do assunto. 19
Também altera a Lei no 10.195, de 14 de fevereiro de 2001; revoga dispositivos das Leis nº 9.424, de 24 de
dezembro de 1996, nº 10.880, de 9 de junho de 2004, e nº 10.845, de 5 de março de 2004; e dá outras
providências.
56
O Fundeb, com vigência até 2020, diferente do Fundo anterior, alcança mais
amplamente a educação básica, pois envolve a educação infantil, o ensino fundamental –
agora com duração de nove anos –, o ensino médio e a Educação de Jovens e Adultos.
Também o percentual de impostos que compõem o Fundo foi aumentado, a partir de 2009,
para 20%.20
A complementação da União também foi alterada, de modo que em 2007 fossem
destinados dois bilhões de reais, em 2008 três bilhões de reais, em 2009 quatro bilhões e meio
de reais e, a partir de 2010, dez por cento do valor total do Fundo, reajustáveis com base no
Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC). Esses valores oneram os 18% da receita de
impostos da União vinculada à educação, por força do art. 212 da Constituição Federal, em
até 30% do valor da Complementação da União. Para essa participação da União não poderão
ser utilizados recursos do Salário Educação.
Como principais vantagens do Fundeb, destaco as seguintes:
a) aumento do valor do piso salarial, estabelecendo dois pisos diferenciados, sendo um
para os profissionais da educação com formação em nível médio e outro para profissionais
com formação em nível superior.
b) estabelecimento do mínimo de 1/3 da jornada de trabalho a ser dedicada a horas-
atividade que dizem respeito ao preparo das aulas, correções de trabalhos e participação em
reuniões pedagógicas.
c) definição de quem são os profissionais do magistério público, de acordo com a
formação, respeitando a legislação federal que trata da matéria;
d) previsão de atualização do piso salarial a partir de 2009, mediante encaminhamento
ao Congresso Nacional de Projeto de Lei do Poder Executivo. Essa atualização salarial tem
como parâmetro o crescimento do valor anual mínimo por aluno das séries iniciais do ensino
fundamental.
e) determinação de aporte de recursos da União naqueles casos em que os estados e
municípios comprovarem a necessidade de possuir turmas abaixo de 25 alunos, devido à
20
A contribuição de estados, Distrito Federal e municípios foi de 16,66% em 2007, 18,33% em 2008 e 20% a
partir de 2009 sobre: o Fundo de Participação dos Estados (FPE), Fundo de Participação dos Municípios
(FPM), Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS); Imposto sobre Produtos Industrializados,
proporcional às exportações – IPIexp; Desoneração de Exportações (LC de 87/96). E, ainda, contribuição dos
estados, Distrito Federal e municípios de 6,66% em 2007, 13,33% em 2008 e 20% a partir de 2009 do Imposto
sobre Transmissão Causa Mortis e Doações (ITCMD) e do Imposto sobre Propriedade de Veículos
Automotores (IPVA). Também a quota parte de 50% do Imposto Territorial Rural devida aos Municípios
(ITR) e receitas da dívida ativa e de juros e multas, incidentes sobre as fontes acima relacionadas.
57
dispersão geográfica, bem como comprovação da indisponibilidade de garantir o piso com
recursos dos 25% vinculados ao ensino; e
f) obrigatoriedade da elaboração ou adequação dos Planos de Carreira e Remuneração
do Magistério.21
Em vista do conjunto de impostos que compõem o Fundeb, parece-me ser possível
perceber que um dos seus principais objetivos foi mesmo proporcionar a elevação e a
distribuição racional dos investimentos em educação em face de mudanças relacionadas às
fontes financeiras que o formam, ao percentual e ao montante de recursos que o compõem e
ao seu alcance.
Outro ponto a destacar foi a obrigação por parte do Poder Público, atendendo ao
disposto no art. 41 da Medida Provisória n° 339/2006, depois transformada na Lei nº
11.494/2007, de fixar em lei específica o piso salarial nacional para os profissionais do
magistério público22
.
É importante lembrar que existe um consenso de que os professores ganham mal, o
que reforça as defesas pela institucionalização de um piso salarial para estes profissionais. Até
porque as discrepâncias salariais são visíveis em todo o país. Entretanto, essa
institucionalização é difícil de ser construída em âmbito nacional, em função das diferentes
capacidades de arrecadação e de pagamento dos estados e municípios. Existem, inclusive,
propostas que defendem a instituição de pisos regionais, medida que poderia levar a um
“congelamento” das desigualdades regionais existentes no Brasil.23
Do exposto, penso ser importante ter em mente que não haverá ensino de qualidade
para todos, em todas as regiões do Brasil, nas zonas urbanas e rurais, em estados ricos e nos
menos favorecidos economicamente, se não forem ampliados os recursos para o setor
educacional. Ou seja, compreender que o problema do financiamento da educação no Brasil
não se resolve somente por meio da gestão: é imprescindível o aporte de novos recursos. De
acordo com Alves (2006) persiste a sensação de que, apesar da pujança do Brasil, os
investimentos em educação não têm sido suficientes.
21
Cabe lembrar que essa determinação já constava no art. 9º da Lei nº 9.424/96. 22
A Lei de 2007 determina que: “Art. 41. O poder público deverá fixar, em lei específica, até 31 de agosto de
2007, piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistério público da educação básica.” A lei
foi aprovada em 2008, passando a vigorar sob o nº 11.738, de 16 de julho. O Supremo Tribunal Federal (STF)
publicou no dia 24/08/2011 a íntegra da decisão na ADIn n° 4167, que questionava a Lei do Piso Salarial
Nacional do Magistério. A decisão final, proferida em abril de 2011, já obrigava todos os entes federados a
estabelecer imediatamente o piso como vencimento inicial das carreiras e a destinar um terço da jornada
docente para atividades de planejamento e preparação pedagógica. 23
Sugestão constante do Documento “Pátria Educadora”, lançado pela Secretaria de Assuntos Estratégicos da
Presidência da República em setembro de 2015.
58
Trazidas essas reflexões, não é difícil compreender o atual contexto no qual se insere o
município brasileiro. Com populações que variam de 2 mil a 800 mil habitantes, as
determinações constitucionais a que estão submetidos são as mesmas. Destaco, pois, duas das
principais limitações dos municípios: a primeira, já mencionada neste trabalho, diz respeito às
desigualdades financeiras, técnicas e de gestão que limitam sua capacidade no momento de
prover as políticas públicas; a segunda, diz respeito à ausência de mecanismos constitucionais
ou institucionais que regulamentem e estimulem a cooperação entre os entes federados no
sentido de sanar as limitações enfrentadas.
Também com o fim de enfrentar desafios como os até aqui referidos, é que se tem
determinada a adoção de planos nacionais de educação, instrumento este que, de acordo com
Saviani (1998, p.3), constitui “a principal medida de política educacional decorrente da
LDB”. Além, disso, anota Neves (2000, p.148), enquanto resultado de um processo de
planejamento educacional, o plano “expressa o estágio de correlação das forças sociais gerais
e, mais especificamente, do campo educacional, no processo de definição de políticas de
educação, em determinada formação social concreta e em determinado momento [...]”
Desde a Constituição Federal de 1988 tivemos dois planos nacionais. O primeiro,
aprovado em 2001, cuja vigência foi no período de 2001 a 2010 (Lei nº 10.172, 9 de janeiro
de 2001) e o segundo, vigente desde julho de 2014 (Lei nº 13.005, 25 de junho de 2014), cujo
processo de aprovação foi antecedido de ampla mobilização da sociedade civil, por meio da
Conae 2010.
A ideia de Plano Nacional de Educação para o país não é recente. À medida que o
quadro social, político e econômico se desenvolvia, ficava mais evidente que a educação
constitui condição fundamental para o desenvolvimento da nação. Apesar de a ideia de PNE
existir desde a Constituição de 1934, a maioria dos ensaios permaneceu letra morta, sendo
apenas intenções sempre ignoradas pelos dirigentes políticos (SAVIANI, 2014).24
O PNE que vigorou a partir de 2001 foi aprovado pela Câmara dos Deputados no dia
14 de junho de 2000. Possuía três eixos: a) a educação como direito individual; b) a educação
como fator de desenvolvimento econômico e social; c) a educação como meio de combate à
pobreza. Os objetivos gerais da educação estabelecidos no Plano eram: a elevação global do
24
O primeiro PNE data de 1962, justamente após a aprovação da Lei nº 4.024, de 20 de dezembro de 1961. Esse
primeiro plano, com duração de oito anos, não foi proposto na forma de um Projeto de Lei como conhecemos
hoje, mas como uma iniciativa do então Ministério da Educação e Cultura, com aprovação pelo Conselho
Federal de Educação (CFE). Em 1965 o Plano sofreu uma revisão, quando foram introduzidas normas
descentralizadoras e estimuladoras da elaboração de planos estaduais. Em 1966, o Plano passou por uma nova
revisão denominada Plano Complementar de Educação, por meio da qual foram introduzidas importantes
alterações na distribuição dos recursos federais (ALMEIDA, 2007).
59
nível de educação da população; a melhoria da qualidade do ensino em todos os níveis; a
redução das desigualdades sociais e regionais, no tocante ao acesso e à permanência na
educação pública, e a democratização da gestão do ensino público (AGUIAR, 2010).
Esse Plano recebeu críticas de setores convocados pelo MEC para o debate. Exemplo
disso, foi o parecer da Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Educação
(Anped) que, apontando a exiguidade do prazo para a manifestação das entidades da
sociedade civil, destacava que o PNE deveria ser formulado por meio de “[...] um processo
participativo e aberto à contribuição de amplos setores da sociedade brasileira” (ANPED,
1997, p. 3). E mais: que o PNE “deve estar referenciado, de maneira explícita, a um projeto
político da sociedade brasileira e, em especial, à contextualização da educação no bojo das
políticas sociais, considerando-se o peso relativo destas no cômputo geral.”
Apesar das muitas críticas, o projeto do Executivo tramitou no Congresso Nacional e o
PNE teve sua aprovação consumada mediante a Lei nº 10.172, de 9 de janeiro de 2001.
Contudo, é preciso referir que uma outra proposta, delineada a partir de debates levados a
efeito pelos educadores, especialmente no ano de 1997, foi apresentada pela oposição ao
governo em 1998, embora não tenha obtido êxito na tramitação. Neves (2000, p. 167)
sintetiza esse cenário nos seguintes termos:
Na tentativa de resguardarem os fundamentos e as diretrizes da proposta
democrática de massas, rechaçado pela política educacional oficial, as entidades
participantes do I Coned preparavam propostas do que veio a se denominar de
proposta da sociedade civil para o Plano Nacional de Educação, através de
seminários temáticos nacionais, regionais e locais por iniciativa de entidades
sindicais e estudantis, associações acadêmicas e científicas. Por sua vez, o
Ministério da Educação, procurando cumprir o disposto na nova LDB, através do
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (Inep), inicia o processo de
elaboração da proposta do Executivo [...]
Conforme a autora, três diferenças entre as duas propostas de plano merecem
destaque: a primeira diz respeito à forma de participação da sociedade civil, tendo o MEC
investido na estratégia de consulta enquanto a proposta da sociedade civil investiu na
definição coletiva de diretrizes e metas; a segunda diferença reside nos objetivos de cada
plano, posto que na proposta do MEC o plano é instrumento com potencial para fortalecer e
impulsionar mudanças já esboçadas pelas políticas educacionais então vigentes, enquanto que
na proposta delineada pela sociedade civil constitui um “referencial de atuação política que
tenha como pressupostos: Educação, Democracia e Qualidade” (NEVES, 2000, p. 168); e
uma terceira diferença reside na composição das forças dos sujeitos políticos coletivos
envolvidos nas discussões e/ou elaboração do plano, já que no caso da elaboração da
60
sociedade, diferente do ocorrido com a proposta do MEC, “houve participação massiva de
entidades representativas de trabalhadores da educação, dos organismos constituídos em
defesa da escola pública, de entidades estudantis, ora coordenando o processo de elaboração
do PNE, ora colaborando ou dando seu apoio [...] (p. 169).
Conforme assinalam autores da área, como Dourado (2014) e Saviani (2008), um dos
aspectos determinantes da não efetivação do Plano Nacional de 2001 foram os vetos ao
financiamento. Com esses vetos, o êxito do PNE ficou comprometido, uma vez que, conforme
Saviani (2008, p. 318), assegurar os recursos financeiros constitui “[...] condição prévia e
necessária de viabilidade de todas as demais” do Plano. Ainda, segundo o autor, sem que “os
recursos sejam assegurados, o Plano todo não passará de uma carta de intenções”. (p. 278).
Para Araújo (2014), soma-se a essa razão a ausência de planos estaduais, distrital e municipais
de educação, posto que em muitas unidades subnacionais a construção não ocorreu.
No que diz respeito, por exemplo, à educação infantil, uma faixa etária completamente
negligenciada pelo poder público, o PNE estabelecia que em um horizonte de dez anos a
demanda da educação infantil poderia ser atendida com qualidade, beneficiando toda criança
que necessitasse e cuja família quisesse ter seus filhos frequentando uma instituição
educacional. Para tanto, seriam imprescindíveis decisões e compromissos políticos dos
governantes em relação às crianças (BRASIL, 2001).
Com relação ao ensino fundamental, o PNE (2001-2011) traçou objetivos que
extrapolavam a sala de aula ao afirmar que além do atendimento pedagógico, a escola teria a
responsabilidade social ampliando o atendimento, especialmente nos municípios com menor
renda. Nesses municípios a atuação iria além do ensino, incluindo a alimentação escolar, o
livro didático e o transporte (BRASIL, 2001).
Embora não exclusivamente, é certo que a experiência vivida em torno do primeiro
plano nacional do pós-Constituição de 1988, constitui importante referência para
compreendermos o início das articulações em torno de um novo Plano para a segunda década
do século XXI. Continuava o grande desafio de se ultrapassar o plano das proposições
informadas pelas metas de modo a alcançar resultados concretos perspectivados por elas.
As discussões para a elaboração do novo Plano tiveram como palco principal a
Conae, cuja realização foi antecedida, no primeiro semestre de 2009, por conferências
municipais e intermunicipais, e, no segundo semestre do mesmo ano, pela realização das
etapas estaduais e do Distrito Federal. Foram espaços democráticos de participação popular a
respeito do tema central “Construindo o Sistema Nacional Articulado: o Plano Nacional de
61
Educação, Diretrizes e Estratégias de Ação.” Desta ampla mobilização, o saldo positivo pode
ser estimado com base em dados da dinâmica do debate oportunizado:
Foram inseridas pelas comissões estaduais e do Distrito Federal, no Sistema de
Relatoria da Conae, 5.300 deliberações em parágrafos, com proposta de emendas ou
novos parágrafos, acrescidos ao documento. As propostas foram sistematizadas, com
base em critérios regimentais, pela Comissão Especial de Dinâmica e Sistematização
(CEDS), em Documento-Base da etapa nacional, com 2057 emendas encaminhadas
para apreciação dos/as delegados/as nas plenárias de eixo. Das seis plenárias de
eixo, realizadas em 30 e 31 de março de 2010, resultaram 694 emendas, aprovadas
pelos delegados/as e encaminhadas para apreciação e para deliberação na plenária
final. Na plenária final da Conferência Nacional de Educação (Conae), foram
aprovadas 677 e o conteúdo resultante de todo esse processo de sistematização está
registrado neste documento. (BRASIL, 2010, p.8).
Esses dados que ilustram o processo de deliberação na Conae parecem-me expressar
também o nível de participação de todos os envolvidos na discussão dos rumos da educação
brasileira, além de confirmar a crítica feita pela Anped por ocasião da aprovação do Plano
anterior, ao afirmar que seria imprescindível uma maior participação e mobilização dos
diferentes setores da sociedade civil. Em um país heterogêneo como o Brasil, não poderia ser
diferente em se tratando da elaboração de um Plano para a nação. O novo PNE passou a
vigorar em 25 de junho de 2014, com vigência até 24 de junho de 2024.
O novo Plano possui vinte metas e para cada uma delas foram definidas estratégias
para viabilizar o atingimento daquelas.
Após a sua aprovação, estados e municípios tiveram o prazo de um ano para
adequarem sua legislação às novas orientações do PNE. De acordo com a Lei nº 13.005, de 24
de junho de 2014, que aprova o PNE 2014-2024, é devido às unidades subnacionais a
aprovação ou adequações de seus planos de educação, conforme se lê no art. 8º:
Art. 8º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão elaborar seus
correspondentes planos de educação, ou adequar os planos já aprovados em lei, em
consonância com as diretrizes, metas e estratégias previstas neste PNE, no prazo de
1 (um) ano contado da publicação desta Lei.
Em entrevista à Revista Retratos da Escola, questionado a respeito das fragilidades do
atual Plano, Dermeval Saviani (2014) afirma que o PNE avançou em relação ao anterior, pelo
fato de ter incorporado reivindicações históricas dos educadores. Por outro lado, demonstra
preocupação com o efetivo cumprimento do plano abordando o aspecto do imediatismo
populista dos governos brasileiros, quase sempre colocando em prática uma política
educacional inteiramente à margem dos planos aprovados. Ou seja, o educador deixa claro
62
que o problema não reside necessária ou exclusivamente no conteúdo dos planos, mas
principalmente no seu efetivo cumprimento.
Dois pontos também destacados por Saviani (2014) dizem respeito ao financiamento e
ao magistério. No tocante ao financiamento o autor diz que faltou assegurar claramente os
mecanismos para instituir e colocar em pleno funcionamento o Sistema Nacional de Educação
para absorver todas as crianças e jovens, garantindo-lhes uma educação consistente com o
mesmo padrão de qualidade. Em relação ao magistério, faltou assegurar a criação de uma rede
pública de formação de professores, ancorada nas universidades públicas, como forma de
livrar a educação básica pública da condição de refém do baixo nível das escolas superiores
privadas, onde é, atualmente, formada a grande maioria dos professores da educação básica.
Para Dourado (2014), merece destaque o fato de o plano ter sido aprovado sem vetos,
o que significa uma conquista da sociedade brasileira, pois passou por longa tramitação (mais
de três anos) e expressa os embates ocorridos na sua construção. No entanto, em tom
pessimista – que talvez reflita o pensamento da maioria dos brasileiros envolvidos na área,
acostumados a presenciar legislações que não saem do papel –, o autor entende que só o PNE
não será suficiente para garantir inclusão, particularmente a educacional, que se articula à
prática social mais ampla. O PNE foi um avanço, mas é preciso a participação da sociedade
civil e da sociedade política para fazer valer as metas e diretrizes. Para que não se torne letra
morta, é imprescindível que ganhe materialidade, defende o autor.
O grande desafio que o PNE 2014-2024 traz aos municípios é a tarefa de investir
fortemente na educação infantil. A estrutura física da grande parte dos municípios não permite
o alcance dessa meta sem que escolas sejam construídas. Mais uma vez ganha destaque o
regime de colaboração, que mais do que prescrições precisa se tornar realidade. Como
assinala Araújo (2014, p. 61),
o termo „regime de colaboração‟ aparece 21 vezes no texto da Lei nº 13.005 de 25
de junho de 2014. Porém, é forçoso registrar que após vinte e seis anos de vigência
da Constituição Federal e de sua previsão de materialização de um regime de
colaboração, uma parte das citações ainda ficou no terreno das boas intenções.
Diante dos desafios informados pelas metas do novo PNE – muitos deles diretamente
incidentes nos municípios – e com base em estudos levantados nesta pesquisa, passo a
abordar fatores político-institucionais, econômicos e culturais que implicam a atuação do
município no setor social, mais especificamente na gestão da educação.
63
2.3 FATORES POLÍTICO-INSTITUCIONAIS, ECONÔMICOS E CULTURAIS:
ELEMENTOS PARA ANÁLISE DA ATUAÇÃO DOS MUNICÍPIOS NA GESTÃO
DA EDUCAÇÃO
A reivindicação de Dourado (2014) à participação da sociedade brasileira para fazer
valer as metas e diretrizes do novo PNE, convida-nos a uma reflexão, ainda que breve, sobre o
perfil assumido pela sociedade nas últimas décadas.
Inicio destacando que a reforma do Estado dos anos de 1990 é recente e as bases que
deram sustentação a ela contribuem para lembrar que o processo de redemocratização na
década de 1980 trouxe mudanças no cenário do país, em especial por ter enfocado aspectos do
Estado federativo brasileiro, como a retomada do processo de eleições diretas e, a partir delas,
o desencadeamento do processo de descentralização das políticas sociais (ARRETCHE,
1999).
Com a explosão do processo de globalização, que alterou as relações sociais em todo o
mundo, o Brasil, na condição de país emergente, tem sido diretamente influenciado por
organismos internacionais no traçado de metas para sua política social. Conforme sintetiza
Ianni (1994, p. 147), o processo da globalização afirma que “as relações, os processos e as
estruturas econômicas, políticas, demográficas, geográficas, históricas, culturais e sociais, que
se desenvolvem em escala mundial, adquirem proeminência sobre as relações, processos e
estruturas que se desenvolvem em escala nacional”.
Considerando os desdobramentos ocorridos na política, vale destacar que o Brasil
começou a viver mais profundamente essa realidade com a eleição de Fernando Collor de
Melo, ilustre desconhecido que se apresentou ao país através de um partido político até então
sem evidência – Partido da Renovação Nacional (PRN) –, mas cujo nome e expectativas
construídas em torno dele impressionavam sobremaneira.
A aposta em mudanças não importando muito a forma como elas aconteçam, levou
muitos brasileiros a abraçarem a plataforma eleitoral do candidato. Em sua campanha,
construída pela mídia e tendo como base o grande capital, prometia de punho cerrado
controlar a inflação, equacionar o problema da dívida externa, retomar o crescimento
econômico e distribuir melhor a renda entre os brasileiros. Além de não cumprir com a
execução do seu plano econômico, ainda teve o seu nome envolvido em corrupção, fato que o
levou a sofrer o primeiro processo de impeachment na histórica política brasileira.
Nos governos de Fernando Collor de Melo, Itamar Franco e, com maior intensidade,
de Fernando Henrique Cardoso, a implantação de novas políticas sociais parecia tornar-se um
64
fenômeno sem par e que traria um ganho significativo para todos. Figurava, neste contexto, o
discurso em torno da igualdade de condições e da melhoria de todos os serviços públicos, o
que concretamente não veio a se confirmar, posto terem despontado mais vigorosamente
políticas cujos benefícios não alcançaram a maior parcela da sociedade, preservadas atenções
aos detentores de maior poder econômico, o que também ter a ver com o fenômeno da
globalização econômica.
Vale ressaltar que as repercussões do fenômeno aqui referido não foram uma
particularidade do Brasil, pois também ocorreram nos demais países da América Latina,
guardadas especificidades dos contextos nacionais. Em comum, podemos dizer que se tratou
de uma clara resposta a uma expansão do capitalismo iniciado na década de 1970, em razão
da crise do capitalismo global ocorrida na mesma década.
Segundo Behring e Boschetti (2008), embora nos anos 1990 o termo “reforma” tenha
sido largamente utilizado pelo governo, o que se assistiu foi uma apropriação inédita e
fortemente ideológica da ideia reformista, destituída de um conteúdo redistributivo, de viés
socialdemocrata e submetida ao uso pragmático, como se qualquer mudança significasse uma
reforma, não importando seu sentido, suas consequências sociais e sua direção sócio-histórica.
Como exemplo das fórmulas apresentadas pelos organismos internacionais, Bueno e
Figueiredo (2012, p. 7), referem a do Banco Mundial:
O Banco Mundial propôs, ainda, que para alcançar a equidade social, torna-se
prioritário e estratégico direcionar esforços para a focalização e eficiência do gasto
social de forma a direcionar melhor os gastos públicos para a população socialmente
vulnerável. A implantação de programas focalizados de proteção social e a
implantação de reformas nos setores da educação, da saúde, da assistência social e
do desenvolvimento urbano e industrial, fazem parte das proposições para o alívio
da pobreza brasileira que, segundo o Banco Mundial, contribuirá para melhorar a
qualidade dos serviços ofertados.
No Brasil, as quatro grandes áreas da reforma dos anos de 1990 foram: educação,
saúde, assistência social e desenvolvimento urbano e industrial. São áreas que, historicamente,
colocam o Brasil em situação desfavorável na comparação com outros países emergentes.
Contudo, o final da década de 1980 havia sido marcado pela alteração, em nível
constitucional, do padrão de política social no país. Na síntese de Carinhato (2008, p. 43),
[...] o novo padrão constitucional de política social caracterizou-se pela
universalização da cobertura, reconhecimentos dos direitos sociais, afirmação do
dever do Estado, subordinação das ações privadas à regulação estatal, em função da
relevância pública das práticas e serviços nessas áreas. A nova formatação da
seguridade social estava subordinada a dois outros componentes: a participação da
sociedade e descentralização político-administrativa.
65
Em atenção à realidade brasileira, Cohn (1998) ressalta o fato de o Brasil ser um país
injusto e desigual, havendo a necessidade de implantação de políticas de combate à pobreza.
Diante desse desafio, a autora refere três obstáculos a serem enfrentados: o primeiro, de
natureza econômica, posto que o êxito do controle inflacionário viabilizado pelo Plano Real
veio acompanhado do aumento da taxa de desemprego, do mercado informal, da redução da
dívida pública e contenção de gastos na área social; o segundo, de natureza política, diz
respeito ao jogo de interesses de cunho particularista no seu perfil conservador e
patrimonialista, herança política que continua sendo acentuada; e o terceiro, de natureza
social, diz respeito à dimensão geográfica e populacional do Brasil, características que
reforçam a singularidade do país e, portanto, suas necessidades em termos de políticas de
combate à pobreza.
Diante desses obstáculos, a autora reconhece que a pobreza e a desigualdade social
assumem uma complexidade tão grande que coloca ao país o desafio urgente da formulação
de um novo projeto de sociedade e de desenvolvimento.
Todavia, tendo em conta o contexto em que emerge a Reforma do Estado brasileiro e,
mais especificamente, sua repercussão no campo educacional, Nardi (2011, p. 47) assinala
que,
desencadeado o processo de reforma do Estado e, por conseguinte, a forma e os
recursos com os quais ele passa a conceber e a implementar as políticas sociais,
passam a ser consolidados novos marcos para a política educacional e para a
instauração de uma nova organização e modelo de gestão do sistema educativo.
(Grifos meus)
É certo que este passou a ser um fator de impacto na atuação das unidades
subnacionais do país no campo social. Tendo em conta esse fator e em face dos objetivos
desta pesquisa, importa agora voltarmos as atenções justamente para outros fatores de ordem
político-institucionais, econômicos e culturais que implicam a atuação do município, com
realce à gestão da educação, em especial no âmbito do financiamento da educação. Consoante
o anunciado na subseção que descreve os procedimentos da pesquisa, busquei levantar esses
fatores em estudos e pesquisas da área que nos oferecem elementos a esse respeito.25
25
Para o levantamento, realizado no Banco de Teses e no Portal de Periódicos da Coordenação de
Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes), adotei os seguintes descritores: educação básica;
financiamento da educação; gestão municipal; gestão educacional; descentralização; autonomia e qualidade. A
estratégia de levantamento compreendeu a associação de dois descritores, de modo a constituírem uma
referência o mais próximo possível do objeto da pesquisa. Especificamente, foram associados os termos
“gestão municipal e qualidade da educação”, “gestão educacional e qualidade”, “financiamento da educação e
qualidade”, “educação básica e financiamento da educação”, “políticas públicas e financiamento da educação”,
“educação básica e descentralização”, “gestão educacional e autonomia” e, por fim, “qualidade da educação e
66
Do levantamento realizado, de acordo com a combinação de descritores adotada,
resultou a localização de 120 trabalhos referentes à temática em debate, dos quais 79 são
dissertações de mestrado, 26 são teses de doutorado e 15 trabalhos são artigos publicados em
periódicos nacionais, conforme consta na Tabela 3.
Tabela 3 – Número de trabalhos levantados, com base em descritores combinados, com vistas à identificação de
fatores de ordem político-institucionais, econômicos e culturais que implicam a atuação do município na gestão
da educação e do financiamento educacional – 2011 a 2013
Descritores combinados Publicação
Tese* Dissertação* Artigos
“gestão municipal” e “qualidade da educação” - 2 1
“gestão educacional” e “qualidade” 6 14 -
“políticas públicas” e “qualidade da educação” 5 21 3
“financiamento da educação” e “qualidade” - 1 1
“educação básica” e “financiamento da educação” 9 15 3
“políticas públicas” e “financiamento da educação” - 5 5
“educação básica” e “descentralização” - 7 -
“gestão educacional” e “autonomia” 2 6 1
“qualidade da educação” e “autonomia” 3 4 1
TOTAIS 25 75 15
*Correspondem exclusivamente à produção de 2011 e 2012.
Fonte: Banco de Teses e o Portal de Periódicos da Capes.
Conforme se observa na Tabela 3, o levantamento relativo ao primeiro bloco de
descritores associados – gestão municipal e qualidade da educação; gestão educacional e
qualidade; e políticas públicas e qualidade da educação – viabilizou a identificação de 37
dissertações, 14 defendidas em 2011 e 23 em 2012, 11 teses de doutorado, sendo três delas
defendidas em 2011 e oito em 2012. Os artigos levantados foram quatro, sendo dois
publicados em 2011 e os demais em 2013 em um total de 52 produções. Desse total de
trabalhos, um conjunto de 12 traz com maior especificidade enfoques em fatores político-
institucionais, econômicos e culturais na atuação dos municípios brasileiros.26
Um dos fatores identificados diz respeito ao planejamento. Como se sabe, desde a
Constituição Federal de 1988, passando pela LDB e o atual PNE, há uma clara orientação
autonomia”. Como se pode verificar, ao combinar o descritor qualidade com outro descritor que não possui o
termo “educação” ou “educacional”, optei por adotar o descritor “qualidade da educação”. 26
Os demais trabalhos trataram temas como: formação continuada de professores (seis trabalhos); avaliação em
larga escala (10 trabalhos); currículo de cursos de licenciatura (três trabalhos); Educação inclusiva (cinco
trabalhos); educação superior (cinco); Educação à distância (quatro trabalhos); reforma administrativa do
Estado (três trabalhos); ensino público x ensino privado (dois trabalhos); e Educação indígena (dois trabalhos).
67
para que seja assumida, pelos sistemas de ensino, uma gestão democrática. Ao analisar o
modelo de planejamento estratégico em educação, Arnaud (2011) conclui que, quando
comparado com o modelo tradicional de gestão, os resultados são surpreendentes. Segundo
argumenta, a democratização da escola contribui não só para o acesso, como também para a
permanência e o sucesso escolar. Vieira (2012), por sua vez, traz evidências de que para
melhorar a qualidade do ensino é preciso rever a gestão educacional, considerando que
impactos expressivos no aprendizado dos alunos perpassam antes o processo de gestão,
enquanto Forno (2012) busca aprofundar o tema por meio de questionamentos como: em que
a gestão democrática influencia a qualidade da educação pública? Se entendermos que a
educação é humanização, e que é base para a transformação da sociedade, o que a gestão
democrática pode contribuir para essa transformação? Nesse sentido, a autora investe na ideia
de que a gestão democrática implica a efetivação de novos processos de organização e gestão
baseados em uma dinâmica que favoreça os processos coletivos e participativos de decisão.
Nessa direção, ao analisar o Programa Nacional Escola de Gestores da Educação
Básica (PNEGEB) no estado do Mato Grosso do Sul, Rosa (2012) reforça a necessidade de
uma gestão democrática, embora conclua, diferentemente de Arnaud (2011) e de Vieira
(2012), que uma proposta inovadora na gestão escolar encontra seus limites nas contradições
de uma sociedade capitalista. Por isso, entende que os sistemas de ensino não podem se
amoldar aos ditames da sociedade capitalista, sob pena de perderem de vista sua principal
missão: conscientização do ser humano em seus múltiplos aspectos.
Bastos (2012), em seu estudo sobre a gestão educacional, conclui que o perfil da
equipe gestora e o foco na gestão pedagógica constituem fatores potenciais para o êxito da
escola, sendo desejável que as escolas desenvolvam intercâmbios a fim de disseminarem boas
práticas. Ademais, a disseminação de boas práticas de gestão tem sido a tônica de um
considerável número de pesquisas realizadas na área de Políticas Educacionais uma vez que o
pesquisador, em contato com realidades distintas, pode contribuir com o olhar de alguém que
não faz parte daquele sistema e, assim, favorecer análises sobre soluções para problemas que
muitas vezes se arrastam por décadas. Na esteira desse pensamento, Melo (2012) acrescenta
que a gestão educacional assentada no trabalho coletivo colabora para a qualidade da
educação quando os resultados passam a ser objeto de diálogo entre os membros da escola.
Mas, como desenvolver uma gestão democrática, como projeto educacional, quando
não são disponibilizados recursos e condições necessários à efetivação desse
empreendimento? A questão da alocação de recursos públicos para a educação, na visão de
Souza (2011), constitui um importante diferencial, especialmente em se tratando da correção
68
das desigualdades. Analisando o perfil de alguns municípios mineiros, o autor constata a
necessidade da criação de políticas públicas específicas que possam corrigir as disparidades e
desigualdades entre os municípios mais carentes. Essa constatação pode significar que os
fundos já instituídos, primeiro o Fundef e depois o Fundeb, não responderam ampla e
suficientemente à questão do enfrentamento às desigualdades regionais, desigualdades estas
ainda muito impactante no país. Um dos motivos estaria situado na ainda frágil participação
efetiva da sociedade civil, que poderia se valer de espaços de participação como os conselhos
de acompanhamento e controle social. Para Silva (2012) e Lima (2011), o aprimoramento
desses conselhos constitui uma via possível e altamente contributiva para o aperfeiçoamento e
o reforço da participação.
Em estudo sobre o PDE, considerando a abrangência assumida pelo Plano e a vasta
produção sobre o tema, Santos (2012) constata que, apesar dos objetivos do PDE estarem
voltados para o fortalecimento da autonomia e qualidade da educação, muitos municípios
desenvolvem seus projetos distanciando-se de suas propostas iniciais. Isso porque, muitas
vezes, o Governo Federal dá mostras de que não realiza um estudo prévio ao estabelecer
políticas educacionais, com o que poderia conhecer a realidade municipal brasileira. Com
certeza, levando-se em consideração a dimensão do país, não se trata de uma tarefa fácil,
embora sem essa leitura qualquer programa tenda a incorrer no problema do descompasso em
relação às necessidades locais.
É também nessa direção que o trabalho de Menezes (2012) se coloca. Ao abordar o
tema da educação infantil e avanços ocorridos nesse âmbito, a autora também destaca o peso
dos entraves e percalços enfrentados nessa etapa da educação básica, sinalizando para um
descompasso entre a ação do governo federal e as demandas dos governos municipais. Para
Ribeiro (2011), apesar dos avanços obtidos com a inclusão da educação infantil pelo Fundeb,
permanecem algumas lacunas como, por exemplo, o frágil quadro de pessoal para atuar na
educação infantil, questão associada à falta de valorização do profissional.
Quanto ao segundo bloco de descritores associados – financiamento da educação e
qualidade; educação básica e financiamento; e políticas públicas e financiamento da educação
–, foram identificadas 39 produções, sendo: nove teses, quatro delas defendidas em 2011 e
cinco em 2012; 21 dissertações, 12 defendidas em 2011 e nove defendidas no ano de 2012; e
nove artigos, um deles publicado em 2002, outro em 2003, dois em 2005, um em 2007, um
em 2011 e outro em 2012, todos com evidente enfoque nos temas da qualidade da educação e
dos fundos contábeis.
69
Nos estudos situados nesse segundo bloco de trabalhos preponderam os seguintes
focos temáticos: educação e o mundo do trabalho; fundos para a educação; estudos
comparados entre Brasil e Portugal; tecnologias educacionais; e assistência social. Do
conjunto identificado, somente alguns trabalhos possuem uma maior relação mais direta com
a presente dissertação – identifiquei 11 trabalhos –, tendo sido possível constatar uma
concentração em temas bastante recorrentes no debate educacional recente.27
Os trabalhos empreendidos por Silva (2011) e Jesus (2011) analisam os conflitos e
confluências nos conselhos de acompanhamento do Fundeb e as limitações impostas e/ou
enfrentadas pelos conselheiros. Os autores apontam como principais causas do fraco
desempenho dos conselhos, a falta de domínio técnico e a frágil cultura de participação da
sociedade civil.
Já Mafassioli (2011), ao tratar do PAR, põe em debate os modelos de gestão
tecnocráticos e verticalizados, herdados da estrutura de Estado brasileiro autoritário e
patrimonialista, o que a leva a defender uma gestão democrática como condição essencial
para efetivação de políticas públicas em educação que almejam a qualidade social.
Outros estudos, como os desenvolvidos por Nascimento (2012) e Santos (2012),
concentram atenção na repercussão do Fundeb, no que diz respeito ao avanço da qualidade na
educação infantil, embora os resultados das pesquisas sejam distintos. Enquanto Santos
(2012) conclui ter havido uma significativa elevação do atendimento e dos investimentos
financeiros para esse nível de ensino, Nascimento (2012) entende que, apesar dos esforços
financeiros empreendidos, os recursos não têm sido suficientes para atingir as metas propostas
pelo PNE, pois os dados do seu estudo confirmam que ainda existem no Brasil muitas
crianças fora da escola. Em 2010, anota a autora, o atendimento de crianças de zero a três
anos chegou a 10% e o de crianças de quatro a seis anos alcançou 60%, embora a meta do
PNE vigente estabelecesse o atingimento de 50% e 80%, respectivamente.
Com enfoque no Fundeb, Frinhani (2011) e Soares (2012) discordam que ele tenha
contribuído para o combate às desigualdades regionais, uma vez que o montante dos recursos
não atende as necessidades de um número significativo de municípios. Essa também é a
leitura de Pupo (2012) e Nascimento (2011) em relação ao fundo anterior, concluindo que o
27
Os demais trabalhos enfocam questões como: valorização profissional (quatro trabalhos); educação superior
(cinco trabalhos); avaliação em larga escala (cinco trabalhos); estudos comparados Brasil x Portugal (um
trabalho); educação para o trabalho (quatro trabalhos); educação brasileira comparada à América Latina (dois
trabalhos); educação de tempo integral (cinco trabalhos); e tecnologias digitais (cinco trabalhos).
70
advento do Fundef não provocou significativas mudanças na composição dos investimentos,
tendo deixado fortes lacunas na formação do professor.
Já Carvalho (2012), em análise da trajetória do Fundef ao Fundeb, reconhece avanços
trazidos pelos Fundos no sentido de garantir aos profissionais do magistério direitos
importantes relacionados à formação inicial e continuada, plano de carreira e melhor
remuneração. No entanto, apesar de reconhecer o aumento significativo de professores com
ensino superior completo, assinala o descompasso entre formação e áreas de atuação.
A reflexão trazida Figueiredo (2012) focaliza o Programa Bolsa Família,
considerando-o um programa que, além de contribuir para corrigir as desigualdades sociais,
melhora o capital humano, pois ao passo que as crianças aumentam suas habilidades
cognitivas, o rendimento individual melhora as possibilidades de aumento de renda e, com
isso, contribui para o desenvolvimento econômico do país.
Em outro estudo, que investe em uma análise sobre a qualidade da educação básica
viabilizada pelo PDE, Amorim (2011) constata que os municípios estão deixando de construir
seu próprio conceito de qualidade por aderirem ao conceito nacional em troca de maior
assistência técnica por parte do MEC, especialmente em termos de financiamento. Para a
autora, apesar dos investimentos na infraestrutura das instituições, os municípios não têm
demonstrado esforço suficiente para melhorar efetivamente a qualidade da educação.
Já Costa (2012), abordando o federalismo após a promulgação da Constituição de
1988, destaca as áreas políticas e econômicas que favoreceram a implantação de novos rumos
e regras para o financiamento da educação básica pública no país. Nesse sentido, busca
compreender são estruturadas as relações entre os entes federados, relacionando as questões
federalistas (políticas e econômicas) com as políticas de fundos contábeis para o
financiamento da educação pública.
No terceiro e último bloco de descritores associados – educação básica e
descentralização; gestão educacional e autonomia; e qualidade da educação e autonomia – o
levantamento viabilizou identificar: 17 dissertações, sendo seis delas defendidas em 2011 e 11
em 2012; cinco teses de doutorado, três defendidas em 2011 e duas em 2012; e dois artigos,
um publicado em 2003 e outro em 2007.
Relativamente a esse bloco, foi possível constatar que os enfoques temáticos se
repetem, mesmo quando alterada a associação de descritores. Do total de trabalhos
identificado nesse bloco, não houve nenhuma produção cujo tema já não tivesse sido tratado
nos estudos anteriormente referidos. Vejamos: Miranda (2012), Oliveira (2011), Wittmann
(2011), Rosa (2012), Souza (2012) e Alves (2012) abordam o tema “gestão educacional”
71
aludindo aspectos como a promoção da qualidade, propostas curriculares e gestão
democrática, a gestão como meio de participação popular, práticas inovadoras de gestão de
dirigentes municipais e os desafios da gestão no contexto de emergência das avaliações
externas; Santos (2011) e Lima (2011) focalizam o papel dos conselhos escolares e sua
importância na gestão da escola, enquanto Santos (2012), Martins (2012) e Valente (2011)
referem o PDE e, por essa via, suas contribuições o desenvolvimento da educação básica. Sete
outros trabalhos levantados têm por alvo temas diversos – diversidade racial (três trabalhos),
tecnologias digitais (um trabalho), valorização profissional (dois trabalhos) e ensino privado
(um trabalho) – cujos enfoques distanciam-se do objeto de análise nesta dissertação.
De modo geral, os estudos aqui referidos constituem uma mostra de análises que nos
oferecem elementos para compreender melhor o leque de fatores político-institucionais,
econômicos e culturais e sua influência na atuação do município no setor social, mais
especificamente, na gestão da educação.
Um desses fatores é o modo como é operado o planejamento, especialmente no
tocante à concepção de planejamento e à observância das especificidades e demandas
informadas pela realidade local. Se entendido como mecanismo da gestão democrática, tem
por pressuposto a promoção da participação na gestão pública de modo a reforçar princípios
democráticos e ampliar o conjunto de instrumentos considerados afins. Ou seja, sendo o
planejamento um fator central para o desenvolvimento da ação educativa local, visando à
qualidade da educação ali almejada, a questão reside na sua qualidade política e técnica do
planejamento, destacadamente quanto à pertinência em relação às necessidades locais, à
coerência com o projeto educacional em desenvolvimento e à observância aos princípios que
embasam o processo educativo e sua gestão no âmbito local. Neste caso, são fortes os
argumentos em defesa de um planejamento pautado nos pressupostos da gestão democrática e
de uma qualidade socialmente referenciada.
Segundo o que nos indicam os trabalhos examinados, a concepção de gestão que
orienta a ação pública local constitui outro fator influente na atuação do município no setor
social, o que inclui a educação. Embora pudéssemos situar o planejamento como parte deste
fator, o que está em foco neste caso é a gestão em sua dimensão ampliada, em vista do seu
papel na efetivação de políticas públicas que almejam a qualidade social. Se, por um lado, a
aposta é na gestão democrática enquanto “processo de aprendizado e de luta política [...] do
repensar das estruturas do poder autoritário que permeiam as relações sociais [...]”
(DOURADO, 2000, p. 79), por outro, trata-se de reconhecer que essas estruturas possuem
raízes profundas e há muito operam no país para preservar interesses particularistas e
72
clientelistas, segundo moldes de uma cultura patrimonialista que se moderniza para se
conservar (IANNI, 2004), os quais encontram terreno fértil nas contradições e nos limites
impostos pelos interesses capitalistas.
Na esteira desse fator, podemos apontar outro: a cultura de participação da sociedade
civil nos assuntos públicos. Ainda que, conforme mencionado, o tratamento dado à esfera
pública no país não tenha viabilizado espaço para sólidas e alargadas experiências de
participação da sociedade no tratamento de questões de interesse público, é preciso
reconhecer que ensaios importantes nessa direção já fazem parte da realidade brasileira,
especialmente a partir dos movimentos pela democratização do país, ocorridos a partir do
final dos anos de 1970.
Contudo, é perceptível que muitas iniciativas construídas até então carecem de
aperfeiçoamento, conforme sugerem estudos como os que enfocam a atuação dos conselhos
de acompanhamento e controle social. E o que nos mostram esses estudos, além de seguirem
apostando nestes espaços como arenas importantes de participação? Frequentemente nos
mostram fragilidades de ordem técnica e política na atuação dos conselheiros, com
repercussões importantes na efetividade do trabalho formalmente atribuído e esperado dessa
instância. Seguem denúncias e lamentos de que membros são escolhidos mais pelo critério de
confiança do poder instituído do que pela competência e efetiva representação dos diferentes
segmentos, de que muitos conselhos são marcados pela alienação de seus membros quando se
trata de acompanhamento e controle social, e de que, enquanto espaços institucionalizados
acabam se tornando instâncias de legitimação de decisões tomadas de forma centralizada.
A disponibilização de recursos financeiros é outro fator determinante na atuação do
município no setor social. No caso da educação, a necessidade de ampliação do montante de
recursos é tema recorrente nos debates e estudos da área, havendo razoável consenso de que
os recursos atualmente disponibilizados não são suficientes para fazer face às necessidades e à
geração de condições que possam repercutir na melhoria da qualidade da educação. Essa foi,
ademais, a tônica da maior parte dos debates travados no âmbito da Conae e do PNE 2014-
2024, especialmente em razão do enxugamento nos investimentos no setor social imposto
pelas políticas neoliberais da década de 1990.
No caso dos municípios, comparativamente aos estados, a repercussão desse fator
parece ser muito maior. Isso porque a maioria dos municípios brasileiros é praticamente
dependente das transferências constitucionais, pois a arrecadação própria de impostos é baixa
e representa muito pouco da receita total. Por outro lado, podemos dizer que a vinculação
constitucional de recursos representa importante garantia de investimentos em educação, pois
73
sem ela as condições de aporte de recursos poderiam ser severamente agravadas. Já sobre as
subvinculações, como a determinada pelo Fundeb, as posições são um pouco menos
consensuais, embora prepondere o reconhecimento do papel equalizador que o mecanismo
desempenha em termos de investimentos em educação básica no âmbito dos estados, e do
país.
Esse debate nos leva ao apontamento de outro fator: as diferenças regionais existentes
no Brasil. Se do ponto de vista cultural nosso país é marcado por uma rica e expressiva
diversidade, do ponto vista social saltam aos olhos as desigualdades alimentadas por
descompassos nos investimentos públicos (o que inclui o planejamento desses investimentos e
das políticas públicas) e agravada por outras condições, como climáticas e de tradição
política, afora os efeitos do próprio processo de acumulação capitalista. Deste ponto de vista,
que nos permite dizer com lamento que somos vários “Brasis” em um único Brasil, as
disparidades regionais constituem um problema de grandes proporções a ser enfrentado no
âmbito da ação do Estado, tendo em vista o imperativo da melhoria de condições de vida para
toda a população do país.
É certo que para esse enfrentamento a Constituição Federal de 1988 foi um passo
fundamental, pois dá base a um conjunto de direitos sociais nunca antes experienciado no
país. Foi com vistas à geração de políticas públicas que pudessem corresponder em
quantidade e qualidade a esses direitos, que entre as medidas inauguradas pelo modelo
federativo cooperativo instaurado pela Carta de 1988 figurou a divisão de responsabilidades e
competências entre os entes federativos, com os municípios sendo elevados à condição de
entes com autonomia político-administrativa. Contudo, temos assistido a uma forte influência
do governo federal no traçado e implementação de políticas sociais locais, reflexo de uma
ação centralizadora que contrasta com o modelo federativo descentralizado que possuímos, o
que inclui os regimes de cooperação e de colaboração que o compõe. Este é, portanto, outro
fator influente na atuação município no setor social, o que inclui a gestão educacional.
Tal fator, conforme nos mostram diversos estudos e análises da área da Educação, nos
leva a outro de grande repercussão. Trata-se da questão do alinhamento das políticas federais
com as demandas municipais. Embora a capacidade financeira de implementação de políticas
públicas pelo governo federal seja inegavelmente superior à capacidade dos municípios, isso
não significa que a abrangência, frequência e enfoque conferido a essas políticas sejam
alinhadas às demandas e prioridades existentes nos municípios. Conforme referido, o maior
alinhamento seria promovido por meio do constante diálogo entre as esferas de governo e por
ações descentralizadas que permitam aos municípios compor localmente estratégias visando
74
ao atendimento de suas necessidades. No entanto, essas são vias que não concordam com
atitudes centralizadoras e políticas desconectadas dos contextos locais e suas necessidades
concretas.
Por fim, sem que se queira esgotar a lista de fatores influentes, destaco o protagonismo
municipal no desenvolvimento local, aqui incluída a disposição pela realização do seu projeto
educacional, fundamentado, por exemplo, em determinada concepção de qualidade. Embora
hoje tenhamos avançado muito no debate sobre uma qualidade socialmente referenciada,
ainda que as políticas educacionais do país careçam de maior sintonia com essa concepção,
não tem sido estranho que muitos municípios abdiquem de seus projetos de educação – ou
mesmo de construí-los –, submetendo-os completamente às intenções e direcionamentos
vindos das esferas federal e estadual. Frequentemente, as motivações desta submissão são
justificadas pelo acesso à assistência financeira, o que retrata os processos indutivos operados
no contexto do federalismo brasileiro, conforme nos mostra Arretche (1999).
Esses são fatores que, à luz dos elementos oferecidos por estudos da área e das
análises com as quais compartilho, permitem-nos perceber melhor as influências sobre a ação
de governos municipais na gestão das políticas sociais, dentre elas as da educação. Daí o
entendimento de que devam ser considerados nas análises sobre desafios e possibilidades no
campo da gestão do financiamento da educação nos municípios, especialmente em se tratando
do reforço de condições necessárias à melhoria da qualidade educacional.
Concordando com Bordignon e Gracindo (2009), para quem a gestão é a principal
responsável por transformar as metas e objetivos educacionais em ações concretas, na
próxima seção passo a abordar opções e práticas de gestão da educação na esfera municipal
que podem contribuir para uma relação positiva entre a gestão do financiamento e a
construção da qualidade educacional.
75
3 QUALIDADE DA EDUCAÇÃO COMO DIREITO E CONQUISTA SOCIAL:
DESAFIOS EMERGENTES
Nesta seção enfoco o tema da qualidade da educação básica na sua relação com o
campo do financiamento e na interface com as recentes políticas educacionais. Para tanto,
inicio abordando a questão da qualidade como meta em destaque nas políticas educacionais da
atualidade e como direito do cidadão. Na sequência, busco situar condições atualmente
julgadas necessárias à promoção dessa qualidade, sinalizando as que implicam mais
diretamente o município e, portanto, a gestão municipal da educação, dentre as quais as
relacionadas ao financiamento.
3.1 POLÍTICAS PÚBLICAS E QUALIDADE DA EDUCAÇÃO
Parto do pressuposto de que uma análise sobre o tema da qualidade educacional requer
que a educação não seja reduzida à ideia de um serviço ou produto, em que a soma de alguns
ingredientes tidos como imprescindíveis por si resultem em bom desempenho dos estudantes
nas avaliações. Refletir sobre a qualidade, portanto, requer pensá-la na perspectiva da
educação “como direito humano fundamental, direito público e dever do Estado” (BRASIL,
2010, p. 107), direito esse assegurado por um ordenamento legal consistente e válido para
todos os níveis institucionais do Brasil.
Na verdade, qualidade é um termo marcado pela polissemia e imprecisão conceitual,
que tem desafiado os estudiosos a considerá-lo um produto histórico, socialmente construído
e refletor de “posicionamentos políticos e ideológicos orientados por diferentes setores e com
perspectivas diversas”. (SCHNEIDER; NARDI, 2015, p. 30). Inclusive porque, conforme
esclarece Fonseca (2009), o conceito de qualidade educacional interage com os projetos
nacionais de desenvolvimento, que têm como substrato as mudanças na economia mundial.
Em nível nacional, essas garantias legais constam em documentos como a
Constituição Federal de 1988, a LDB de 1996 e o Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei
nº 8.069, de 13 de julho de 1990). Também constam, no âmbito local, nas Constituições
Estaduais e nas Leis Orgânicas dos municípios e, ainda, no microuniverso das escolas, por
meio de seus projetos político-pedagógicos.
Para Cury (2008), tanto quanto um direito, a educação é definida em nosso
ordenamento jurídico como dever: direito do cidadão – dever do Estado. Do direito nascem
prerrogativas próprias das pessoas em virtude das quais elas passam a gozar de algo que lhes
76
pertence como tal. Do dever nascem obrigações que devem ser respeitadas tanto da parte de
quem tem a responsabilidade de efetivar o direito, como o Estado e seus representantes,
quanto da parte de outros sujeitos implicados nessas obrigações. Como alerta Flach (2009, p.
496), a relação entre direito e educação requer “entender o direito enquanto síntese das
relações sócio-históricas que os seres humanos travam enquanto sujeitos de suas existências.”
No arcabouço jurídico está manifesta a garantia ao acesso e à permanência da criança,
do adolescente e do jovem à educação. Mas não somente, pois é necessário que o resultado
dessa conquista seja uma educação de qualidade. Nessa perspectiva, portanto, a educação
possui uma dimensão social, pois visa proporcionar a todos os cidadãos a possibilidade de
desenvolver todo seu potencial, permitindo-lhe a realização pessoal e a convivência com toda
uma cultura historicamente produzida pelo homem, além da inserção no mundo do trabalho.
Daí a importância de pensarmos a qualidade educacional socialmente referenciada, em favor
do que devem operar as políticas públicas. Conforme Oliveira (2009, p. 239):
As políticas educacionais precisam, então, ser pensadas, implementadas e avaliadas
com base na ação de um estado moderno que desenvolve um projeto nacional em
consonância com os interesses da maioria da população. A inclusão social das
camadas menos favorecidas aponta para a necessidade de constituição de um estado
social que atua por meio de políticas públicas, sociais e educacionais que favoreçam
os processos de emancipação desejados (OLIVEIRA, 2009, p. 239).
Ao analisar a educação ao longo da história fica a evidência que ela é uma prática
social que se dá nas relações que os homens estabelecem entre si, em especial nas instituições
de ensino e nos movimentos sociais, e que por essa razão ela é constituinte e constitutiva
dessas mesmas relações (FRIGOTO, 2010). Então, é possível afirmar que na construção do
conhecimento sistematizado não se deve perder de vista a construção das relações sociais, o
que inclui os condicionantes dessa construção.
Na literatura, especialmente no campo das políticas educacionais, diversos temas são
enfocados em torno dessa premissa, de modo a serem destacadas variantes, condições,
desafios e possibilidades que se apresentam em torno do fenômeno educativo enquanto
conquista social. Destacam-se, por exemplo, a educação para a cidadania (PARO, 2007), a
compreensão da sociedade do conhecimento como condição para o exercício da cidadania
(BORDIGNON; GRACINDO, 2009), a repercussão da ausência de valores, de ética e do
domínio de um saber que ajude na construção de uma sociedade solidária na constituição da
crise da escola (MAUÉS, 2009) e a implicação de valores, experiências e posição social dos
sujeitos para constituição de uma educação de qualidade (OLIVEIRA; ARAÚJO, 2005).
77
Também, argumentos quanto ao enfrentamento das divergências, dos conflitos de interesse e
das relações desiguais de poder, além da defesa pelo estabelecimento de alianças, da partilha
de informações e da integração, cuja construção democraticamente realizada pode trazer
novos sentidos de qualidade educacional (RIBEIRO; RIBEIRO; GUSMÃO, 2005) e a
centralidade das condições político-institucionais para a democratização das escolas (PEPE,
1995).
Enfim, essas são algumas mostras do leque de argumentos que reforçam a ideia de
educação como prática social e que, neste sentido, decorre almejarmos que tal prática ocorra
com qualidade socialmente referenciada, posição com a qual compartilho. No entanto, as
mesmas mostras também suscitam estarmos ante uma realidade marcada por incongruências
entre a educação real e a perspectiva de qualidade social aqui aludida.
Na esteira do debate acerca dessa questão, Oliveira e Araújo (2005, p. 8) referem, por
exemplo, a qualidade com base em três aspectos distintos que têm permeado o histórico da
educação brasileira:
um primeiro, condicionado pela oferta limitada de oportunidades de escolarização;
um segundo, relacionado à ideia de fluxo, definido como número de alunos que
progridem ou não dentro de um determinado sistema de ensino; e, finalmente, a
ideia de qualidade associada à aferição de desempenho, mediante testes em larga
escala.
Já Bordignon e Gracindo (2009), em análise que tem em conta a sociedade brasileira
em suas múltiplas características culturais, regionais, econômicas, sociais e educacionais, bem
como a busca incessante na conquista da qualidade educacional, situam a figura do município
como lócus privilegiado para essa busca, considerando a gestão municipal da educação
[...] como um processo de articulação para o desenvolvimento da Proposta Político-
Pedagógica das escolas de sua jurisdição. Esse processo se fundamenta e é
conduzido segundo uma determinada concepção de educação e de sociedade.
Pensar, pois, um processo educacional e a ação das escolas significa definir um
projeto de cidadania e atribuir uma finalidade à escola que seja congruente com
aquele projeto. Pensar a escola e a construção de seu projeto de vida requer o
estabelecimento de fundamentos sobre os quais se assenta essa construção, ou seja,
definir pressupostos filosóficos, sociais e educacionais. Esses pressupostos, sobre os
quais vamos fundamentar a organização da Proposta Pedagógica das escolas, devem
se constituir a partir a) da análise da questão dos paradigmas; b) da definição da
especificidade da organização escolar; c) da visão clara da finalidade da escola como
construtora da cidadania, que, por sua vez, estabelece a dimensão da qualidade
desejada na educação. (BORDIGNON; GRACINDO, 2009, p. 149).
78
Como se pode constatar, os autores enfatizam o desenvolvimento, pelas escolas da
rede, de um projeto de cidadania, cabendo questionar, portanto, a concepção de saber
consoante com qual projeto e finalidade. Segundo destacam,
ao saber atribui-se um conceito que é mais do que o simples domínio da informação
e da capacidade das operações básicas. Ele reflete o domínio dos fundamentos, dos
processos do aprender, das estruturas do pensamento, que levam ao permanente
aprender a fazer e a reprocessar as informações que fundamentam o saber e o fazer.
(BORDIGNON; GRACINDO, 2009, p. 156)
Embora essas reflexões possam ser consensuais quando se trata de um debate sobre
projetos de educação, é sabido que a forma como são encaradas na realidade concreta dos
sistemas e escolas pode trazer variados resultados, inclusive em direção contrária aos
pressupostos de qualidade aqui sinalizados.
Por razões como essa, ao referir a escola pública na busca da qualidade, Paro (2007, p.
49) ressalta que a estrutura didático-pedagógica constitui condicionante da qualidade do
ensino por ela oferecido: “não só a qualidade que se vê e que é passível de aferição por
exames e provas (apropriação de conhecimentos e informações), mas também (o que é sem
dúvida mais importante) a qualidade que não se vê, ou melhor, a que não é tão facilmente
mensurável por instrumentos quantitativos, ou seja, a formação da personalidade integral do
indivíduo.”
Também na esteira desse pensamento, Nardi e Bastiani (2015, p. 134) anotam:
Embora muitos discursos e documentos oficiais aludam a princípios que se filiam a
uma perspectiva de qualidade social da Educação Básica, o sistema de avaliação da
qualidade segue tendo por base alguns indicadores específicos que, tomados
exclusiva e isoladamente, negligenciam o contributo de outros indicadores caros à
consideração do contexto e das peculiaridades das escolas.
A esse respeito, tendo em vista resultados de pesquisa realizada pelo PPGEd da
Unoesc entre os anos de 2011 e 2014,28
os autores assinalam que, refletindo alguma
contradição, a leitura da repercussão das ações priorizadas pelas escolas pesquisadas, visando
à melhoria da qualidade da educação, segundo o horizonte dos seus objetivos, tende a assumir
maior expressividade do que a busca por melhores índices e indicadores oficiais, ao menos no
plano discursivo.
28
A pesquisa, intitulada “Indicadores de Qualidade do Ensino Fundamental na Mesorregião Oeste de Santa
Catarina: estratégias e ações na rede pública municipal de ensino (2010-2014)”, constituiu projeto vinculado ao
Programa Observatório da Educação (Obeduc), da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível
Superior (Capes).
79
No plano das políticas educacionais, também uma aparente contradição foi se
mostrando ao longo do tempo. Qual seja, uma certa permeabilidade da concepção de
qualidade social no plano discursivo e, em alguma medida, nos documentos oficiais, ao passo
que seguem reforçados e ampliados recursos e medidas concretas relacionadas a uma
perspectiva quantitativista de qualidade, demarcada pela vigência de indicadores e índice de
desenvolvimento educacional. Todavia, embora preponderante, esta perspectiva concorre com
a que aposta na qualidade socialmente referenciada, que encontra lugar nos movimentos da
sociedade civil, especialmente dos educadores, e teve como lugar privilegiado a Conae 2010,
que antecedeu o processo de tramitação do atual PNE.
Muito presente nesse debate sobre a qualidade da educação enquanto direito social é a
questionável transposição do conceito de qualidade segundo pressupostos dos negócios
comerciais para a educação. Conforme Silva (2009), ao avaliarmos a educação enquanto
conquista social não podemos nos limitar às questões que envolvem domínio de
conhecimentos, linguagens e raciocínio lógico. Além desses aspectos próprios da formação
escolar, é pertinente atentar para aqueles que extrapolam a sala de aula, que envolvem a vida
familiar, o ambiente cultural e as condições gerais de atendimento às necessidades básicas dos
indivíduos. Nesse sentido, Dourado e Oliveira (2009, p. 204) assinalam que
essa constatação revela o quadro complexo, relativo ao estabelecimento de
parâmetros de qualidade em um cenário desigual e combinado que caracteriza a
educação brasileira. Esse cenário é fortemente marcado por desigualdades regionais,
estaduais, municipais e locais e por uma grande quantidade de redes e normas nem
sempre articuladas.
Com base nessa leitura, creio ser correto dizer que muitos municípios não têm
conseguido cumprir o seu papel na oferta de uma educação de qualidade, inclusive porque,
conforme sinalizamos neste estudo, a adaptação do sistema educacional brasileiro à nova
ordem global tem sido pautada preponderantemente por uma perspectiva quantitativista de
educação e de avaliação de sua qualidade. Ademais, é possível afirmar que o incremento das
políticas públicas voltadas para o atendimento da educação como direito social é recente se
compararmos com “séculos de omissão e de ocultamento das demandas da sociedade, sendo
suas manifestações muitas vezes tratadas como caso de polícia e de desordem pública.”
(SILVA, 2009, p. 223).
Em suma, não basta a definição de políticas públicas delineadas como peças para
todos os municípios, indistintamente. É devida a consideração das desigualdades existentes no
país, estas que constituem obstáculos para a promoção de condições concretas para uma
80
educação de qualidade para todo o povo brasileiro e que, portanto, tocam a questão dos
investimentos visando à promoção de tais condições.
3.2 FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO DE QUALIDADE: ENTRE NOVAS METAS E
VELHOS DESAFIOS
O debate sobre a qualidade da educação enquanto conquista social passa
necessariamente pela questão do financiamento, “elemento estruturante para a organização e o
funcionamento das políticas públicas educacionais e [...] condição necessária para a
universalização do direito à educação pública de qualidade.” (BRASIL, 2010, p. 99). De
modo geral, a pergunta que expressa essa relação necessária pode ser posta, inicialmente, nos
seguintes termos: quanto custa viabilizar essa qualidade?
Visto que o financiamento público é um dos itens fundamentais das políticas públicas
de educação, é recorrente a crítica, especialmente entre os educadores, de que os recursos
financeiros destinados à mesma não são suficientes e, frequentemente, são mal aplicados, o
que inclui neste rol os desvios para outras áreas. Entretanto, é possível constatar que dentre os
profissionais da área muitos desconhecem a arquitetura oficial do financiamento da educação:
de onde vem os recursos, quais os mecanismos de controle e fiscalização e como são
regulados nas diferentes esferas de governo (LIBÂNEO; OLIVEIRA; TOSCHI, 2012).
Ao recuperarmos traços da história da educação brasileira, no que diz respeito ao
financiamento da educação, podemos perceber, de acordo com a Tabela 4, que nos períodos
democráticos sempre houve a determinação de aplicação de recursos, diferente dos períodos
autoritários quando preponderava a desvinculação. Essa constatação nos oferece o indicativo
de que a educação, como um direito social está estreitamente relacionada ao financiamento,
de modo que a efetividade da política de financiamento é determinante desse direito.
Tabela 4 – Evolução da vinculação de recursos de impostos para a educação nas Constituições Federais do
Brasil: 1934 – 1988
Esfera de
governo
Vinculação de recursos em porcentagem
CF 34
(Art. 139)
CF 37 CF 46
(Art. 169)
CF 67 EC nº
01/69
EC nº
24/83
CF 88
(Art. 212)
União 10 - 10 - - 13 18
Estados e DF 20 - 20 - - 25 25
Municípios 10 - 20 - 20 25 25
Fonte: Adaptado de Menezes (2008).
81
Conforme analisa Rodriguez (2001), após o regime militar, o sistema de
financiamento da educação tem sido reestruturado de acordo com duas lógicas principais: o
aumento e garantia de recursos para a educação pública; e a descentralização do sistema
tributário nacional, de modo a revigorar o sistema federativo. Para o autor, a primeira lógica
dominou os movimentos em defesa de educação pública na década de 1980, com forte
influência no processo constituinte que culminou na Constituição Federal de 1988.
Durante essa época, os níveis de vinculação de recursos de estados e municípios a
serem gastos com desenvolvimento e manutenção do ensino aumentaram de 20 para
25% do total da receita de impostos e transferências, e delimitou-se o que poderia
ser considerado como gastos com Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
(MDE), minimizando uma fonte de desvios de recursos constitucionais do setor
educacional para outros gastos. (RODRIGUEZ, 2001, p. 42).
Quanto à descentralização do sistema tributário nacional, a lógica tendeu a outro
movimento após duas décadas de autoritarismo centralizador da União. A esse respeito,
comenta Rodriguez (2001), essa descentralização financeira vem sendo seguida de perto e de
modo mais problemático pela descentralização de competências entre os entes federativos,
especialmente no tocante ao aparelho responsável pelas políticas de proteção social. “Atingida
neste processo, principalmente pelos efeitos da política de vinculação do gasto, a oferta de
serviços educacionais foi fortemente afetada pela lógica da descentralização fiscal do Estado
brasileiro.” (p. 43).
Tendo em vista essas duas lógicas, o autor refere e problematiza duas
descentralizações demarcadas, respectivamente, nos períodos de 1988-1996 e de 1996-2000.
A primeira, compreendendo a descentralização fiscal para estados e municípios e que
aumentou a disponibilidade de recursos nessas esferas de governo. Neste aspecto, os dados
dão conta de um aumento do percentual de receita dos municípios comparativamente ao
período militar, conforme se pode constatar na Tabela 5.
Tabela 5 – Percentuais de distribuição da Receita de Impostos 1980-1997 por nível de governo - Brasil
Anos Federal Estadual Municipal
1980 69,17 22,19 8,65
1988 62,32 26,92 10,76
1997 56,4 27,5 16,1
Fonte: Adaptado de Rodriguez (2001).
82
Embora tenha ocorrido um aumento significativo da participação dos municípios em
termos de receita, a expansão da oferta do ensino fundamental no período foi tímida,
conforme se pode verificar pelos dados da Tabela 6.
Tabela 6 – Matrícula inicial no Ensino Fundamental por dependência administrativa – Brasil 1980 – 1997
Ano Matrícula por Dependência Administrativa
Total Federal % Estadual % Municipal % Particular %
1980 22.598.254 169.336 0,7 11.928.315 52,8 7.602.527 33,6 2.898.074 12,8
1989 27.557.542 140.983 0,5 15.755.120 57,2 8.218.455 29,8 3.442.984 12,5
1991 29.203.724 95.536 0,3 16.716.816 57,2 8.773.360 30,0 3.618.012 12,4
1996 33.131.270 33.564 0,1 18.468.772 55,7 10.921.037 33,0 3.707.897 11,2
1997 34.229.388 30.569 0,1 18.098.544 52,9 12.436.528 36,3 3.663.747 10,7
Fonte: Adaptado de Mansano Filho, Oliveira e Camargo (1999).
Nesse contexto de tímido crescimento nas matrículas do ensino fundamental e de
aumento da receita, Rodriguez (2001) assinala o fato de ter sido frequente, por parte dos
municípios, a adoção de artifícios contábeis para cumprir as disposições constitucionais de
gasto, explicados em face de “formas de desvio na execução orçamentária dos recursos da
educação para outras atividades dos poderes públicos.” (p. 44). Para o autor, este foi um dos
principais problemas apontados durante a década de 1990, o que também culminou com uma
maior intervenção da União na política educacional do país.
Em face de uma determinada concepção de ação do Estado, a condução e um processo
de descentralização da oferta entre as esferas de governo se deu fundamentalmente por meio
da Emenda Constitucional nº 14, de 12 de setembro de 1996, e da LDB, que introduziram um
novo cenário de coordenação do processo no país. Conforme analisa Duarte (2005, p. 822),
se, de um lado, a aprovação desses dois documentos conferiu uma melhor definição das
incumbências e a abrangência das instâncias federal, estadual, municipal e dos
estabelecimentos de ensino, de outro, “a atribuição legal de responsabilidades diferenciadas
entre os entes federados explicitou para os estados e municípios os encargos do financiamento
além das possibilidades de estabelecer regulação própria para o seu sistema de ensino [...]”
Essa já é a entrada na segunda descentralização referida pelo autor, demarcada pela
introdução do Fundef. Para Rodriguez (2001), foi justamente a forma fragmentada e
negligente com que os entes federativos enfrentaram a distribuição de recursos entre 1988 e
1995 a responsável pela primeira tensão no sistema educacional com a implantação do Fundo.
Afora isso, há que se apontar os efeitos perversos da priorização do ensino fundamental sobre
as demais etapas da educação básica, como a educação infantil e a educação de jovens e
83
adultos, e o resultado político do Fundef, decorrente da opinião pública nos municípios
quanto à diminuição da oferta da educação infantil e da qualidade do sistema de ensino.
Para um melhor entendimento do mecanismo inaugurado com o Fundef, importa
revisitarmos a arquitetura desse Fundo. Antes, contudo, cabe retomar a determinação quanto à
manutenção e desenvolvimento do ensino, segundo a qual:
Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita
resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na
manutenção e desenvolvimento do ensino.
O Quadro 1 sintetiza, com base na Constituição Federal, o sistema de financiamento
do ensino determinado pelo artigo 212:
Quadro 1 – Financiamento do ensino – Art. 212 da Constituição Federal de 1988
Financiamento do Ensino
UNIÃO
Mínimo de 18% dos Impostos na MDE
Rec
eita
Res
ult
ante
de
Imp
ost
os
Imposto sobre Importação (II)
Imposto sobre Exportação (IE)
Imposto sobre Rendas e Provenientes de Qualquer Natureza (IR)
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI)
Imposto sobre Operações Financeiras (IOF)
Imposto sobre Propriedade Territorial Rural (ITR)
ESTADOS
Mínimo de 25% dos Impostos na MDE
Rec
eita
Res
ult
ante
de
Imp
ost
os
Imposto sobre Transmissão “causa mortis” e Doação (ITCD)
Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores (IPVA)
Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF)
Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação
(ICMS)
Tra
nsf
erên
ci
as
Fundo de Participação dos Estados e DF (FPE)
Desoneração ICMS (LC 87/96)
Cota-Parte IPI Exportação
Cota-Parte IOF Ouro
MUNICÍPIOS
Mínimo de 25% dos Impostos na MDE
Rec
eita
Res
ult
ante
de
Imp
ost
os
Imposto sobre Propriedade Territorial Urbana (IPTU)
Imposto sobre Transmissão de Bens “Inter Vivos” (ITBI)
Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS)
Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF)
Imposto Territorial Rural (ITR) (Caso tenha optado por fiscalizar e cobrar, conforme CF, art. 153, § 4º, III)
Tra
nsf
erên
cias
Cota-Parte ITR (Caso tenha optado por fiscalizar e cobrar, conforme CF, art. 153, § 4º, III)
Cota-Parte IPVA
Cota-Parte IOF Ouro
Fundo de Participação dos Municípios (FPM)
Desoneração ICMS (LC 87/96)
Cota-Parte IPI Exportação
Cota-Parte ICMS
84
DISTRITO FEDERAL
Mínimo de 25% dos Impostos na MDE
Rec
eita
Res
ult
ante
de
Imp
ost
os
Imposto sobre Transmissão “causa mortis” e Doação (ITCD)
Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores (IPVA)
Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF)
Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação
(ICMS)
Imposto sobre Propriedade Territorial Urbana (IPTU)
Imposto sobre Transmissão de Bens “Inter Vivos” (ITBI)
Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS)
ICMS/ISS – Simples
Tra
nsf
erên
cias
Fundo de Participação dos Estados e DF (FPE)
Fundo de Participação dos Municípios (FPM)
Desoneração ICMS (LC 87/96)
Cota-Parte IPI Exportação
Cota-Parte ITR (Considerando que o DF não optou por fiscalizar e cobrar, conforme CF, art. 153, § 4º, III).
Fonte: Brasil (2009).
Descrita a vinculação,29
verifiquemos os detalhes da subvinculação estabelecida pelo
artigo 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, por meio da qual os estados, o
Distrito Federal e os municípios passaram a ter de aplicar, no ensino fundamental, ao menos
60% dos 25% de recursos destinados à educação como um todo, haja vista a alteração deste
artigo pela Emenda Constitucional nº 14, de 12 de setembro de 1996:
Art. 5° É alterado o artigo 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e
nele são inseridos novos parágrafos, passando o artigo a ter a seguinte redação:
“Art.60. Nos dez primeiros anos da promulgação desta Emenda, os Estados, O
Distrito Federal e os Municípios destinarão não menos de sessenta por cento dos
recursos a que se refere o caput do artigo 212 da Constituição Federal à manutenção
e ao desenvolvimento do ensino fundamental, com o objetivo de assegurar a
universalização de seu atendimento e a remuneração condigna do magistério.
A instituição do Fundef foi, então, providenciada pela Lei nº 9.424, de 24 de dezembro
de 1996, que dispôs sobre o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorização do Magistério, na forma prevista no art. 60, § 7º, do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias, e dá outras providências. O Quadro 2 detalha a
composição do referido fundo, na qual fica evidenciada, conforme referido, a priorização do
29
O Salário-Educação constitui fonte adicional de recursos para a educação básica. Resulta da receita de imposto
calculado com base na alíquota de 2,5% sobre o total de remunerações pagas ou creditadas, a qualquer título,
aos segurados empregados, sendo o montante, após a dedução de 1% em favor do Instituto Nacional do Seguro
Social (INSS), calculado sobre o valor por ele arrecadado, distribuído pelo FNDE, observada, em 90%
(noventa por cento) de seu valor, a arrecadação realizada em cada Estado e no Distrito Federal, em cotas:
federal, correspondente a 1/3 do montante dos recursos, é destinada ao FNDE e aplicada no financiamento de
programas e projetos para a educação básica; e estadual e municipal, correspondente a 2/3 do montante dos
recursos, creditada mensalmente em favor dos estados, do Distrito Federal e dos municípios para o
financiamento de programas, projetos e ações voltadas à educação básica. Esta cota é redistribuída entre os
estados e seus municípios, de forma proporcional ao número de alunos matriculados na educação básica.
85
ensino fundamental e a menor disponibilidade de recursos para atuação dos municípios na
educação infantil e na Educação de Jovens e Adultos (EJA).
Quadro 2 – Financiamento e distribuição de recursos destinados à Manutenção e Desenvolvimento do Ensino na
vigência do Fundef
Financiamento do Ensino UNIÃO
Mínimo de 18% dos impostos na MDE
Mínimo 5,4% (30% de 18%) no Ensino Fundamental
Repartição do Percentual
Mínimo na MDE
Rec
eita
res
ult
ante
de
Imp
ost
os
Imposto sobre Importação (II)
Imposto sobre Exportação (IE)
Imposto de Renda e Provento de qualquer natureza (IR) (53%
da arrecadação)
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) (43% da
arrecadação)
Imposto sobre Operações Financeiras (IOF)
Imposto sobre a Propriedade Territorial (ITR)
Outros impostos
18%
5,4%
Ensino Fundamental
12,6 %
Outras Despesas MDE
ESTADOS
Mínimo de 25% dos impostos / transferências na MDE
Mínimo 15% (60% de 25%) no Ensino Fundamental
Repartição do Percentual
Mínimo na MDE
Rec
eita
res
ult
ante
de
Imp
ost
os
Imposto sobre Transmissão “causa mortis” e Doação
Imposto obre Propriedade de Veículos Automotores (IPVA)
Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF)
25%
15%
Ensino Fundamental
10 %
Outras Despesas MDE
Imposto sobre Circulação de Mercadorias e
Serviços de Transporte Interestadual e
Intermunicipal e de Comunicação (ICMS)
(75% da arrecadação)
Bas
e d
e cá
lcu
lo
Fu
nd
ef
25%
15% Fundef
(Ensino Fundamental)
Tra
nsf
erên
cias
Fundo de Participação dos Estados e DF (FPE)
Desoneração ICMS (LC 87/96)
Cota-Parte IPI Exportação (75%)
10 %
Outras Despesas MDE
Cota-Parte IOF Ouro
25%
15%
Ensino Fundamental
10 %
Outras Despesas MDE
MUNICÍPIOS
Mínimo de 25% dos impostos / transferências na MDE
Mínimo 15% (60% de 25%) no Ensino Fundamental
Repartição do Percentual
Mínimo na MDE
Rec
eita
resu
ltan
te
de
Imp
ost
os
Imposto sobre Propriedade Territorial Urbana (IPTU)
Imposto sobre Transmissão de Bens “inter vivos” (ITBI)
Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS)
Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF)
25%
15%
Ensino Fundamental
Tra
nsf
erên
cias
Cota-Parte ITR
Cota-Parte IPVA
Cota-Parte IOF Ouro
10 %
Outras Despesas MDE
Fundo de Participação dos Municípios (FPM)
Desoneração do ICMS (LC 87/96)
Cota-Parte IPI Exportação
Cota-Parte ICMS
Bas
e d
e
cálc
ulo
Fu
nd
ef
25%
15% Fundef
(Ensino Fundamental)
10 %
Outras Despesas MDE
Fonte: Adaptado de Secretaria do Tesouro Nacional. Disponível em:
http://www.tce.sc.gov.br/site/servicos/indicadores/EDUCACAO_NET_PDF/Fundamentacaolegal.pdf
86
Tendo em vista o mecanismo de financiamento instituído na vigência do Fundef, a
maior concentração de recursos no ensino fundamental foi responsável pela indução à
municipalização (OLIVEIRA, 1999; PINTO, 2007), haja vista que o Fundo trouxe como
consequência a possibilidade de o município ganhar ou perder recursos do seu orçamento, a
depender do número de matrículas no ensino fundamental, fator determinante na partilha dos
recursos do Fundo em cada estado. Tal indução, analisa Oliveira (1999, p. 33), não
considerou, por exemplo, “a questão dos recursos humanos em condições de gerir, com
sucesso, um sistema de ensino.”
De acordo com Pinto (2007), o padrão de divisão de responsabilidades introduzido
pelo Fundef pouco contribuiu para tornar a gestão do sistema mais eficiente e ainda menos
para aumentar a qualidade do ensino.
Em geral, não houve consulta à comunidade escolar e os critérios de decisão foram
essencialmente monetários: de um lado, os estados querendo reduzir seus alunos, de
outro os municípios querendo ampliar suas receitas. A preocupação com a qualidade
esteve, em geral, ausente em boa parte dos convênios de municipalização. (PINTO,
2007, p. 880).
O autor refere, ainda, o rompimento do equilíbrio entre o número de alunos atendidos
e a capacidade financeira dos municípios, sendo tendente o aumento do número de alunos por
turma e, em escolas de pequeno porte, haver o risco de subfinanciamento, especialmente nas
escolas rurais, ainda que não somente (PINTO, 2007).
Ademais o fato de os recursos do Fundef destinarem-se apenas ao ensino fundamental,
deixando de fora a educação infantil, o ensino médio e a EJA, implicou em consequências
nem sempre equacionadas para estas etapas da educação. Como já apontava Davies (1999, p.
17) no início da vigência do Fundo: “Como só as matrículas no ensino fundamental regular
valem para a obtenção de recursos do Fundef, as autoridades tenderão a privilegiar tais
matriculas e deixar de lado as dos demais níveis de ensino.”
Além desses aspectos que contribuem para um panorama deficitário quando se trata
dos recursos oriundos do Fundo na manutenção do ensino público brasileiro, surge ainda a
questão da suficiência ou não dos mesmos. Há aqueles que defendem a ideia de que os
recursos existentes são suficientes para a promoção de uma educação de qualidade para todos,
faltando apenas transparência e responsabilidade na execução. Todavia, em minha trajetória
profissional tenho percebido que essa não tem sido a realidade da grande maioria dos
municípios brasileiros. Na esteira do que dizem Ribeiro, Farenzena e Grabowski (2012, p.
114),
87
não nos aliamos àqueles que dizem que o Brasil conta com suficientes recursos para
a educação, e que os problemas existentes se devem ao desvio de recursos ou à
incompetente gestão destes, o que poderia ser superado com aperfeiçoamento dos
processos de controle e de gestão. O atual potencial de nível de gasto público em
educação, correspondente a mais ou menos 5% do PIB, não permitiria um avanço
significativo no que concerne à expansão ou qualificação da educação escolar [...]
Vale dizer que, embora esses diferentes posicionamentos continuem a disputar espaço
no debate e por dentro do Estado, posto ser este uma arena de luta de classes, de condensação
de uma relação de forças (POULANTZAS, 1975; 1980), temos visto ganhar impulso a ideia
da ampliação dos recursos da educação, como por exemplo as conquistas, ainda que parciais,
decorrentes da Conae 2010 e do PNE 2014-2014, além das disposições constantes no Parecer
CNE/CEB nº 08/2010 a esse respeito.
Embora o Fundef, à época de sua criação, tenha sido considerado pelo Governo
Federal uma medida inovadora de política pública – sem que se perca de vista o fato de o
Fundo fazer parte do amplo processo de redefinição do papel do Estado brasileiro e das
esferas de governo na manutenção e desenvolvimento do ensino –, foram muitas as críticas
dirigidas ao mecanismo ao longo da década de sua existência, conforme sintetizou Nardi
(2008a, p. 105) a partir de alguns estudos:
a ausência de garantias de expansão e de melhoria da rede física escolar
(AZEVEDO, 2002); a ausência do Governo Federal no aporte de recursos
vinculados ao Fundo, além do enfraquecimento dos outros níveis da educação
básica, não incluídos no mecanismo (DAVIES, 1999); a instalação de uma
competitividade entre os níveis de ensino, anunciando a introdução de uma
verdadeira fratura entre eles (RODRIGUEZ, 2001); a instalação de um forte
processo competitivo entre governos para a incorporação de matrículas do ensino
fundamental (PINTO, 2002), com a qual se estabeleceu um novo relacionamento
entre as esferas administrativas; uma discutível valorização do magistério,
principalmente pela falta de garantias para que isso efetivamente ocorresse
(DAVIES, 1999).
Trata-se de elementos com implicação direta em condições que repercutem na
qualidade da educação escolar, motivo pelo qual se pôde questionar os objetivos proclamados
do Fundef. De fato, o reiterado apontamento de inconsistências do Fundo contribuiu para a
projeção de outro fundo, a partir de 2007, na vigência do governo Lula.
Criado pela Emenda Constitucional nº 53, de 19 de dezembro de 2006, que alterou o
artigo 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, o Fundeb foi regulamentado
pela Lei nº 11.494, de 20 de junho de 2007,30
que também revogou a maior parte dos
dispositivos da Lei nº 9.424/96.31
Em questão estava a elevação e uma nova distribuição dos
30
A Lei nº 11.494/97 substituiu a Medida Provisória nº 339/96 e foi regulamentada pelo Decreto nº 6.253/07, este
alterado pelos Decretos nº 6.278/07, nº 7.611/11 e nº 8.242/14. 31
Permaneceram em vigor os artigos 9º ao 12, 14 e 15.
88
investimentos em educação, passando a abarcar toda a educação básica – da creche ao ensino
médio –, inclusive as modalidades de educação. O Quadro 3 demonstra o mecanismo de
financiamento do Fundeb.
Quadro 3 – Financiamento do Ensino na vigência do Fundeb
Financiamento do Ensino
UNIÃO
Mínimo de 18% dos Impostos na MDE
Rec
eita
Res
ult
ante
de
Imp
ost
os
Imposto sobre Importação (II)
Imposto sobre Exportação (IE)
Imposto sobre Rendas e Provenientes de
Qualquer Natureza (IR)
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI)
Imposto sobre Operações Financeiras (IOF)
Imposto sobre Propriedade Territorial Rural
(ITR)
ESTADOS
Mínimo de 25% dos Impostos na MDE
Rec
eita
Res
ult
ante
de
Impo
sto
s
Imposto sobre Transmissão “causa mortis” e
Doação (ITCD)
Imposto sobre Propriedade de Veículos
Automotores (IPVA)
Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF)
Imposto sobre Circulação de Mercadorias e
Serviços de Transporte Interestadual e
Intermunicipal e de Comunicação (ICMS)
Tra
nsf
erên
-
cias
Fundo de Participação dos Estados e DF
(FPE)
Desoneração ICMS (LC 87/96)
Cota-Parte IPI Exportação
Cota-Parte IOF Ouro
MUNICÍPIOS
Mínimo de 25% dos Impostos na MDE
Rec
eita
Res
ult
ante
de
Imp
ost
os
Imposto sobre Propriedade Territorial
Urbana (IPTU)
Imposto sobre Transmissão de Bens “Inter
Vivos” (ITBI)
Imposto sobre Serviços de Qualquer
Natureza (ISS)
Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF)
Imposto Territorial Rural (ITR) (Caso tenha
optado por fiscalizar e cobrar, conforme CF,
art. 153, § 4º, III)
Tra
nsf
erên
cias
Cota-Parte ITR (Caso tenha optado por
fiscalizar e cobrar, conforme CF, art. 153, §
4º, III)
Cota-Parte IPVA
Cota-Parte IOF Ouro
Fundo de Participação dos Municípios
(FPM)
Desoneração ICMS (LC 87/96)
Cota-Parte IPI Exportação
Cota-Parte ICMS
Financiamento do Fundeb
UNIÃO
Complementação ao Fundeb: sempre que, no âmbito de cada estado e do
Distrito Federal, seu valor por aluno não
alcançar o mínimo definido
nacionalmente. A complementação da
União será de, no mínimo, 10% do total
de recursos que compõem o Fundeb, vedada a utilização dos recursos
provenientes da arrecadação da
contribuição social do salário-educação.
No máximo, 30% da
complementação
poderá proceder da
Receita Resultante
de Impostos
vinculada à MDE, conforme art. 60,
VIII, do ADCT e
art. 212 da CF
ESTADOS
20%
MUNICÍPIOS
20%
DESTINAÇÃO DOS
RECURSOS DO FUNDEB:
Ao menos 60% na
Remuneração dos
profissionais do magistério
em efetivo exercício
No máximo 40%em
outras despesas com
Educação Básica
89
DISTRITO FEDERAL
Mínimo de 25% dos Impostos na MDE
Rec
eita
Res
ult
ante
de
Impo
sto
s
Imposto sobre Transmissão “causa mortis” e Doação (ITCD)
Imposto sobre Propriedade de Veículos
Automotores (IPVA)
Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF)
Imposto sobre Circulação de Mercadorias e
Serviços de Transporte Interestadual e
Intermunicipal e de Comunicação (ICMS)
Imposto sobre Propriedade Territorial Urbana (IPTU)
Imposto sobre Transmissão de Bens “Inter
Vivos” (ITBI)
Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS)
ICMS/ISS – Simples
Tra
nsf
erên
cias
Fundo de Participação dos Estados e DF
(FPE)
Fundo de Participação dos Municípios
(FPM)
Desoneração ICMS (LC 87/96)
Cota-Parte IPI Exportação
Cota-Parte ITR (Considerando que o DF não optou por fiscalizar e cobrar, conforme CF,
art. 153, § 4º, III).
DF
20%
Fonte: Adaptado de Brasil (2009).
Tendo em vista a composição do Fundeb demonstrada no quadro, para Pinto (2007) a
principal conclusão a que chega é que o novo Fundo resgatou o conceito de educação básica
como direito. Mas, lamenta o autor, a inclusão de matrículas de educação infantil e da
educação especial conveniadas representou “um duro golpe no princípio de que recursos
públicos devem se destinar às instituições públicas” (p.888).
A determinação pela aprovação do Piso Profissional Nacional para os profissionais do
magistério significou, no entendimento do autor, outro dado positivo do Fundeb. Ao lado
disso, destaca o fortalecimento da representação dos usuários da escola nos conselhos de
acompanhamento do novo fundo.32
Pinto (2007) ainda refere a inovação introduzida pelo
novo fundo quanto à previsão de que até 10% da complementação da União possa ser
destinada ao desenvolvimento de programas voltados à melhoria da qualidade da educação
básica.33
Todavia, não deixa de expressar preocupação com a possibilidade de ocorrerem
ações marcadas por interesses político-partidários e práticas de má gestão de recursos, já
conhecidas na história educacional em torno desse tipo de iniciativa.
32
Passa a ser garantida a participação de pelo menos dois pais e dos estudantes, além de representante dos
conselhos tutelares nos conselhos de âmbito municipal. 33
Prevista no art. 7º da Lei nº 11.497/07.
DESTINAÇÃO DOS
RECURSOS DO FUNDEB:
Ao menos 60% na
Remuneração dos
profissionais do magistério
em efetivo exercício
No máximo 40%em
outras despesas com
Educação Básica
90
Para o autor, o Fundeb não enfrentou dois problemas marcantes de nossa política de
fundos: “1) a inexistência de um valor mínimo que assegure o ensino de qualidade e impeça
disparidades regionais; 2) embora o fundo seja único no âmbito de cada unidade da
Federação, os alunos permanecem atendidos por duas redes distintas.” (PINTO, 2007, p. 894).
Tendo em vista os dispositivos legais da atual Constituição Federal, em seus artigos
206, inciso VII, e 211, § 1º, bem da LDB, em seus artigos 3º, inciso IX, e 4º, inciso IX, o
Parecer nº CNE/CEB nº 08/2010 buscou identificar o Custo Aluno Qualidade inicial (CAQi),
desenvolvido pela Campanha Nacional pelo Direito à Educação, como referência para a
construção da matriz de padrões mínimos de qualidade para a educação básica pública no
Brasil.
Referindo a associação entre desigualdade social e níveis educacionais do país, o
Parecer apresenta uma relação entre riqueza, expressa pelo Produto Interno Bruto (PIB),
educação e desenvolvimento humano. Para tanto, apresenta dados (Tabela 7) que identificam
a posição do Brasil em comparação com outros países, levando em consideração o PIB, o PIB
per capita, o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) e o Índice de Desenvolvimento
Educacional (IDE).
Tabela 7 – Posição Mundial do PIB e do PIB per capita em 2008, do IDH em 2006 e do IDE em 2005 do Brasil e
de outros países
País
Posição no
PIB (2008) *
Posição no PIB
Per capita
(2008)*
Posição no
IDH
(2006)**
Posição no IDE
(2005)***
Noruega 41 2 2 1
Irlanda 52 5 5 25
Finlândia 53 11 12 11
Inglaterra 6 13 21 2
Espanha 11 26 16 18
Irã 15 86 84 90
Brasil 9 45 70 76
Índia 4 125 132 105
Bangladesh 49 158 147 107
*Fundo Monetário Internacional (FMI), Base de dados mundial de economia (2008).
**Relatório de Desenvolvimento Humano 2008/2009 do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento,
compilado com base em dados de 2006 e publicado no dia 18 de dezembro de 2008.
***Relatório de Monitoramento Global do EPT, UNESCO.
Fonte: Brasil (2010).
Em face dos dados, o Parecer registra a melhor relação entre a posição do país no PIB
per capita e o seu IDH, assim como com o seu IDE. Contudo, essa melhor relação não ocorre
com o PIB absoluto. Assinala, ainda que no ranking do PIB Mundial, o Brasil ocupa a 9ª
posição, mas quando traduzido no PIB per capita, fica na 45ª posição. Os dados da tabela
permitem dizer “que melhores resultados educacionais se correlacionam fortemente com o
91
desenvolvimento humano e com a riqueza per capita de um país. Oferecer educação de
qualidade deve ser, portanto, uma estratégia importante para a construção de um país mais
justo e igualitário.” (BRASIL, 2010, p. 3).
Conforme registra o Parecer, que ainda aguarda homologação, ao longo dos anos tem
crescido o número de pesquisas e estudos que focalizam fatores influentes na qualidade da
educação básica no país, ainda um problema complexo e multifacetado, especialmente em
razão de fatores históricos. “O Brasil tem uma dívida social que impacta na qualidade
almejada e que se traduz em um claro apartheid de oportunidades educacionais, refletido nos
diferentes Brasis identificados na ótica dos resultados educacionais.” (BRASIL, 2010, p. 1).
Na perspectiva da construção de um país mais justo e igualitário, tendo por via a
educação básica de qualidade para todos, o Parecer CNE/CEB nº 08/2010 assinala alguns
desafios a serem enfrentados, situados sobretudo “na valorização da carreira do magistério
(valorização salarial, plano de carreira, formação inicial e continuada, e condições de
trabalho), financiamento e gestão da educação, e estabelecimento de padrões mínimo de
qualidade para nossas escolas públicas [...]” (p. 8).
Ao tratar da valorização dos profissionais da educação, colocando-a como o maior
desafio rumo a uma educação de qualidade, o Parecer estabelece uma comparação com a
educação da Finlândia, onde somente os 20% dos melhores alunos do ensino médio são
levados à carreira do magistério em uma forte concorrência e com salários bem acima da
média de outros profissionais. Essa analogia faz sentido na medida em que o Parecer registra
que “todos os estudos internacionais mostram que a qualidade da aprendizagem está
diretamente relacionada com a qualidade de formação do professor; sem bons professores não
teremos bons alunos.” (p. 9)
Outro aspecto tão importante quanto à valorização dos profissionais é a gestão da
educação, tanto em nível de escola como de sistema. Entendendo que a partir da gestão os
sistemas podem tornar mais pertinente a implantação de políticas educacionais, corroboramos
a posição contida no Parecer de que “nos tempos atuais não é mais aceitável que gestores
sejam escolhidos por critérios políticos sem nenhuma condição de liderança e de formação
para gerir uma escola ou um sistema de ensino”. (BRASIL, 2010, p. 15)
No entanto, da mesma forma como tem acontecido com outras legislações da área
educacional, nem todas as discussões que precederam a aprovação do PNE 2014-2024,
fornecendo-lhe proposições, foram observadas na composição do Plano. Proposições estas
oriundas da sociedade organizada e que, por ocasião das conferências municipais,
92
intermunicipais e nacionais, debateram seriamente diversos temas relacionados à educação no
país.
Sancionada sem vetos, a Lei nº 13.005, de 25 de junho de 2014, que fez entrar em
vigor o PNE 2014-2024 – o segundo plano nacional aprovado por lei –, apresenta na meta 20
e suas estratégias o seguinte conteúdo:
Meta 20: ampliar o investimento público em educação pública de forma
a atingir, no mínimo, o patamar de sete por cento do Produto Interno Bruto (PIB) do
país no quinto ano de vigência desta lei e, no mínimo, o equivalente a dez por cento
do PIB ao final do decênio. São doze as estratégias para alcançar os objetivos
traçados nessa meta.
20.1. Garantir fontes de financiamento permanentes e sustentáveis
para todos os níveis, etapas e modalidades da educação básica, observando-se as
políticas de colaboração entre os entes federados, em especial as decorrentes do art.
60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e do § 1º do art. 75 da Lei nº
9.394, de 20 de dezembro de 1996, com vistas a atender suas demandas
educacionais à luz do padrão de qualidade nacional;
20.2. Aperfeiçoar e ampliar os mecanismos de acompanhamento da
arrecadação da contribuição social do salário-educação;
20.3. Destinar à manutenção e desenvolvimento do ensino, em
acréscimo aos recursos vinculados nos termos do art. 212 da Constituição Federal,
na forma da lei específica, a parcela da participação no resultado ou da
compensação financeira pela exploração de petróleo e gás natural e outros
recursos, com a finalidade de cumprimento da meta prevista no inciso VI do caput
do art. 214 da Constituição Federal;
20.4. Fortalecer os mecanismos e os instrumentos que assegurem nos
termos do parágrafo único do art. 48 da Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de
2000, a transparência e o controle social na utilização dos recursos públicos
aplicados em educação, especialmente a realização de audiências públicas, a
criação de portais eletrônicos de transparência e a capacitação dos membros de
conselhos de acompanhamento e controle social do Fundeb, com a colaboração entre
o Ministério da Educação, as secretarias de educação dos estados e dos municípios e
os tribunais de contas da União, dos estados e dos municípios;
20.5. Desenvolver, por meio do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais Anísio Teixeira (Inep), estudos e acompanhamento regular dos
investimentos e custos por aluno da educação básica e superior pública, em
todas as suas etapas e modalidades;
20.6. No prazo de dois anos da vigência deste PNE, será implantado o
Custo Aluno-Qualidade inicial (CAQi), referenciado no conjunto de padrões
mínimos estabelecidos na legislação educacional e cujo financiamento será
calculado com base nos respectivos insumos indispensáveis ao processo de ensino-
aprendizagem e será progressivamente reajustado até a implementação plena do
Custo Aluno Qualidade (CAQ);
20.7. Implementar o Custo Aluno Qualidade (CAQ) como parâmetro
para o financiamento da educação de todas as etapas e modalidades da
educação básica, a partir do cálculo e do acompanhamento regular dos indicadores
de gastos educacionais com investimentos em qualificação e remuneração do
pessoal docente e dos demais profissionais da educação pública, em aquisição,
manutenção, construção e conservação de instalações e equipamentos
necessários ao ensino e em aquisição de material didático-escolar, alimentação e
transporte escolar;
20.8. O CAQ será definido no prazo de três anos e será continuamente
ajustado, com base em metodologia formulada pelo Ministério da Educação
(MEC), e acompanhado pelo Fórum Nacional de Educação (FNE), pelo Conselho
Nacional de Educação (CNE) e pelas Comissões de Educação da Câmara dos
Deputados e de Educação, Cultura e Esportes do Senado Federal;
93
20.9. Regulamentar o parágrafo único do art. 23 e o art. 211 da Constituição
Federal, no prazo de dois anos, por lei complementar, de forma a estabelecer as
normas de cooperação entre a União, os estados, o Distrito Federal e os
municípios, em matéria educacional, e a articulação do sistema nacional de
educação em regime de colaboração, com equilíbrio na repartição das
responsabilidades e dos recursos e efetivo cumprimento das funções redistributiva
e supletiva da União no combate às desigualdades educacionais regionais, com
especial atenção às regiões Norte e Nordeste;
20.10. Caberá à União, na forma da lei, a complementação de recursos
financeiros a todos os estados, ao Distrito Federal e aos municípios que não
conseguirem atingir o valor do CAQi e, posteriormente, do CAQ;
20.11. Aprovar, no prazo de um ano, a Lei de Responsabilidade
Educacional (LRE), assegurando padrão de qualidade na educação básica, em
cada sistema e rede de ensino, aferida pelo processo de metas de qualidade por
institutos oficiais de avaliação educacionais;
20.12. Definir critérios para distribuição dos recursos adicionais
dirigidos à educação ao longo do decênio, que considerem a equalização das
oportunidades educacionais, a vulnerabilidade socioeconômica e o compromisso
técnico e de gestão do sistema de ensino, a serem pactuados na instância prevista no
§ 5° do art. 7º desta lei. (Grifos meus).
Como se pode verificar, no conteúdo da meta e das estratégias fica evidente – ainda
que não necessariamente expressem os anseios da comunidade educativa, haja vista a
correlação de forças estabelecidas ao longo da tramitação do PNE no Congresso Nacional – o
apontamento de medidas em torno da ampliação progressiva de recursos, sua destinação e
controle social (o que inclui a Lei de Responsabilidade Educacional), além do
compartilhamento de encargos quanto à oferta e ao financiamento da educação pública, na
perspectiva dos regimes de cooperação e colaboração, com destaque ao chamado à
participação da União nesse processo. Também, e especialmente, ganha força a figura do
CAQ, sobre o qual há consenso entre os educadores e pesquisadores da área, de que tal figura
constitui peça fundamental para avançarmos na qualidade da educação básica.
De outro ângulo, podemos dizer que, se os resultados educacionais historicamente
obtidos no país fossem satisfatórios, a meta 20 do novo PNE e as suas estratégias poderiam
corresponder a um impulso significativo à educação brasileira na década atual. Contudo,
como os resultados constituídos ao longo do tempo são pouco animadores, é difícil crer que o
alcance da meta represente grandes transformações, ainda que possa repercutir
favoravelmente. Por exemplo, ao dispor sobre a garantia de “fontes de financiamento
permanentes e sustentáveis para todos os níveis, etapas e modalidades da educação básica.”
(Estratégia 20.1), vejo que a convocação dos termos “permanentes” e “sustentáveis” remete
ao reconhecimento de uma dívida que não poderia existir e que agora, no plano legal
representado pelo PNE, estar-se-ia abrindo algum caminho para uma solução tardia.
94
Também, quando sugere que sejam desenvolvidos “estudos e acompanhamento
regular dos investimentos” (Estratégia 20.5), parece-me haver demonstração que a
transparência não é uma prática efetiva, o que só reforça os argumentos em torno da
necessidade de uma gestão democrática da educação pública, proposta que enfrenta
resistências históricas mesmo tendo sido elevada à condição de princípio constitucional na
Carta de 1988.
Para o reforço de uma crítica das proposições na interface com velhos e novos desafios
para a construção da qualidade da educação, importa considerarmos as reflexões e
proposições contidas nos Documento Final da Conae 2010 e da Conae 2014, ambas fruto de
uma ampla participação da sociedade civil. Para tanto, vejamos em linhas gerais o que
apontam esses documentos quanto aos temas “qualidade”, “financiamento” e “gestão”.34
Quadro 4 – Indicativos constantes nos documentos finais da Conae 2010 e 2014 sobre os temas “qualidade”,
“financiamento” e “gestão” da educação
Conae 2010 Conae 2014
Qu
alid
ade
Os debates que antecederam a Conae 2010
entenderam a qualidade como uma consequência da
materialização das políticas públicas quando essas
são traduzidas através de programas em ações
articuladas. Alguns aspectos são considerados
determinantes à qualidade, a saber: questões
macroeconômicas como concentração de renda e
desigualdade social. As dimensões extra e intra-
escolares precisam ser resultado da atuação eficiente
de todos os atores envolvidos na ação pedagógica.
Nas dimensões intra-escolares pode-se enfatizar as
relações entre o número de alunos por turma, alunos
por professor e por funcionários.
Qu
alid
ade
As discussões na Conae 2014 apontam a qualidade
como parte de um sistema de valores da sociedade
podendo variar de acordo com o momento
histórico. Reconhece a importância das dimensões
extraescolares na busca da superação das
desigualdades. Vê na universalização do acesso e
na ampliação da jornada escolar como
componentes favoráveis à qualidade.
Fin
anci
amen
to
Realça a necessidade de aumentar o montante dos
recursos, principalmente no que diz respeito à
contribuição da União. Define como urgente uma
reforma tributária no prazo máximo de três anos,
principalmente na busca do equilíbrio regional. A
definição do custo aluno/qualidade (CAQ) também é
urgente. Defende o estabelecimento de valores
diferenciados para escolas que atendem uma
população diferenciada, inclusive com adequação
dos prédios. Apesar dos avanços trazidos pelos
Fundos, reconhece imprescindível a busca de
solução para alguns problemas crônicos: a revisão
do papel da União; a instalação de um verdadeiro
regime de colaboração; uma real valorização dos
trabalhadores em educação e a definição de
referenciais de qualidade para todos os níveis e
modalidades.
Fin
anci
amen
to
Diante do descumprimento de uma boa parte das
metas do PNE 2001-2011 e pela ausência de uma
meta que vinculasse recursos financeiros, foi
intensificada a pressão para que no novo PNE
tivesse ao menos uma meta clara e adequada de
financiamento. Conclui que mesmo os percentuais
mínimos definidos constitucionalmente para os
entes federados, não asseguram o montante de
recursos para superar os problemas educacionais do
Brasil. Propôs estratégias que indicam:
responsabilidades, corresponsabilidades,
atribuições concorrentes, complementares e
colaborativas entre os entes federados garantindo a
participação popular, cooperação federativa e
regime de colaboração.
34
No documento final da Conae 2010 são os eixos II e V e da Conae 2014, os eixos IV, V e VII.
95
Conae 2010 Conae 2014 G
estã
o
A gestão não é vista como um fim em si mesma,
mas como um importante instrumento no combate
ao autoritarismo, ao individualismo e às
desigualdades socioeconômicas. Deve estar a
serviço da qualidade, caso contrário não passará de
mera prescrição burocrática. A participação de todos
deve ser não apenas no momento da implantação,
mas também nas definições das políticas públicas. A
qualidade da materialização de uma política depende
de como esta é gerida. Recomenda um processo
contínuo de discussão a respeito dos processos de
organização e gestão das instituições de ensino para
que, dessa forma, possa ampliar os conceitos e
práticas que as direcionam.
Ges
tão
Na linha dos argumentos da Conae 2010, afirma
que é preciso romper as práticas autoritárias e
centralizadoras que ainda estão presentes na
sociedade brasileira, em especial no campo da
educação. Para tanto, é preciso garantir os meios e
as condições favoráveis para que os processos de
gestão sejam construídos coletivamente, de modo a
ficar claro que a participação não se decreta, não se
impõe e, portanto, não pode ser entendida apenas
como mecanismo formal/legal.
Fonte: elaborado com base em Brasil (2010, 2014).
Analisando esses enfoques contidos nas conclusões das Conae 2010 e 2014, percebo
haver uma sintonia nas defesas em torno dos três temas, embora no primeiro documento o
tom tenha sido mais propositivo com os temas “gestão”, “qualidade” e “financiamento” sendo
abordados com evidente enfoque prático, com vistas a subsidiar a construção do novo PNE,
enquanto no segundo documento a ênfase recaiu mais nos pressupostos e questões históricas e
sociais que tocam diretamente os temas. Vale ressaltar que, quando da realização da Conae
2014, o PNE já havia sido aprovado, depois de longo e conturbado processo de negociações
na arena legislativa.
De modo geral, o tema “qualidade” é abordado nos dois documentos à vista de uma
perspectiva social, considerando-a uma produção histórica dos sujeitos sociais e, portanto,
diretamente relacionada com as condições concretas de cada tempo. A geração dessas
condições, que é implicada no plano político, tem o financiamento como fator determinante.
Sobre ele, os documentos da Conae destacam a necessidade do aumento e a garantia de
recursos, o que requer reforçar o regime de colaboração entre os entes federativos, tendo em
conta a definição e igual garantia de investimentos mínimos por aluno visando à promoção da
qualidade, perspectiva informada pelo CAQ.
Assim, considerando que a geração da qualidade requer o aporte de recursos que
garantam as condições necessárias para promovê-la, o destaque à gestão recai nas práticas
participativas na definição, condução e avaliação do processo educacional. Nesse sentido, os
argumentos têm por base pressupostos da gestão democrática na direção oposta às práticas
autoritárias e centralizadoras. Portanto, trata-se de destacar essa correlação entre os processos
de gestão educacional, que inclui a gestão dos recursos financeiros, considerados
96
determinantes à geração e condições necessárias à promoção da qualidade da educação, como
a defendemos na atualidade.
Na comparação com o conteúdo do novo Plano, esses argumentos e defesas parecem
ter perdido espaço. Vale aqui, a título de síntese, recuperar a análise tecida por Antonio
Lisboa Leitão de Souza (2015) acerca do cenário educacional no pós-aprovação do PNE
(2014-2024), cenário esse marcado não somente por descompassos em relação aos
argumentos e defesas que tiveram como palco a Conae, mas também pelos ínfimos avistados
desde a sua vigência. Diz o autor:
Foram décadas perdidas, com Plano Nacional ou não. Os efeitos da educação são
muito perversos. Não podemos falar em qualidade com as condições das escolas. O
PNE nasceu com quatro anos de atraso, uma vez que o anterior teve vigência até
2010. O ano de 2015 começou com um grande déficit de recursos. A meta 20 chega
a 10% do PIB sendo 7% no 5º ano, mas no primeiro ano não se cresceu nem 0,5%.
Os recursos não são suficientes. Metas colocadas de forma utópica a exemplo da
exigência da matrícula de crianças de quatro anos já no próximo ano. O que é que os
municípios que dependem unicamente dos repasses do governo vão fazer? As
escolas não têm vagas. Temos muito mais adversidades do que alternativas. O país
tem tentado fazer dos PNEs verdadeiros balizadores, mas lamentavelmente este
tende a ser como os outros, peças ornamentais. Os dois primeiros PNEs foram
abortados pelos governos militares (1937 e 1964). O terceiro PNE foi inviabilizado
economicamente, pois todos os vetos foram nos recursos. Talvez enfrentemos uma
década pior do que as anteriores. Arregaçar as mangas e discutir as políticas a partir
da indignação de cada um [...]35
Põe-se, portanto, o desafio da materialização das metas postas no plano legal,
nomeadamente no novo PNE. Embora esse desafio seja de grande dimensão, entendo que a
perspectiva de “qualidade”, “financiamento” e “gestão” identificadas com os debates da
Conae constituem marcos fundamentais para darmos passos mais ousados do que aqueles que
indicam o atual Plano quanto a uma efetiva melhoria da qualidade educacional. É sobre o
entrecruzamento desses três temas, em termos de opções e práticas de gestão que informem
relações positivas entre gestão do financiamento e construção da qualidade da educação, que
passo a abordar na próxima seção.
35
Conferência proferida no dia 14 de outubro de 2015, na sessão de abertura do II Congresso Nacional de
Educação (CONEDU), realizado em Campina Grande, Paraíba, entre os dias 14 e 17 de outubro.
97
3.3 GESTÃO DO FINANCIAMENTO E CONSTRUÇÃO DA QUALIDADE DA
EDUCAÇÃO: ELEMENTOS CONDICIONANTES
Situados alguns dos desafios atuais no campo das políticas e gestão educacionais e na
promoção da qualidade social da educação, passo agora a explorar estudos e pesquisas da
área, realizados no período de 2000 a 2015, de modo a identificar relações positivas entre
gestão do financiamento e construção da qualidade da educação, especialmente as que
implicam mais diretamente a gestão da educação na esfera municipal.36
Conforme referido na
seção 1.1.2, tal procedimento possibilitou sistematizar o seguinte conjunto de referências, em
termos de opções e práticas de gestão, indicativas da referida relação positiva:
a) Se a vinculação de recursos à educação constitui fator positivo ao melhor
desempenho educacional, a qualidade na educação implica na vontade política dos
gestores municipais, em especial do dirigente municipal de educação;
b) A melhoria da qualidade da aprendizagem dos estudantes tem relação com a forma
como é operada a gestão educacional;
c) A promoção da qualidade passa pela promoção de adequações no funcionamento,
com base no planejamento das ações de intervenção na rede;
d) O financiamento da educação constitui mecanismo determinante para a correção
de desigualdades educacionais regionais;
e) A atuação dos conselhos constitui recurso de gestão democrática importante para a
promoção da qualidade da educação;
f) A atenção a ações e estratégias prioritárias no campo da gestão escolar contribui
para a construção da qualidade na educação;
g) Práticas de descentralização de poder decisório na gestão da educação repercutem
na melhoria da qualidade da educação;
h) A melhoria da qualidade da educação depende de sintonia de esforços entre a
gestão dos sistemas de ensino, a escola e os professores visando promover
condições favoráveis à aprendizagem dos estudantes com qualidade;
36
Cabe lembrar que o levantamento foi realizado no Banco de Teses e no Portal de Periódicos da Capes,
segundo estratégia descrita no primeiro desdobramento da pesquisa (detalhado na sessão 1.1.1), tendo por
período de referência os anos de 2000 a 2015. No caso das teses e dissertações, a disponibilidade de acesso
ficou restrita ao período de 2011 a 2012. Além dos estudos levantados nesse processo, também foram
considerados outros identificados no curso das leituras realizadas durante o Mestrado e em levantamento
adicional realizado na Scientific Electronic Library Online (Scielo), observada a publicação no período de 2000
a 2015 e os mesmos descritores usados no primeiro levantamento.
98
i) A melhoria da qualidade da educação depende fundamentalmente do professor e,
portanto, das suas condições de trabalho e de exercício da profissão;
j) O monitoramento da aplicação dos recursos pela sociedade civil constitui fator
imprescindível para o êxito da política de financiamento da educação e, portanto,
para a melhoria da qualidade da educação.
A primeira referência situa a vontade política dos gestores como ingrediente decisivo à
melhoria da qualidade na educação. É nessa direção que apontam estudos como o de Vieira
(2012), que analisando os desafios do Brasil diante das estatísticas educacionais, apresenta
evidências de que, para melhorar a qualidade do ensino, é preciso antes rever a gestão
educacional haja vista a expressividade dos impactos deste campo no aprendizado dos alunos.
Pensando assim, devemos reconhecer que a gestão educacional possui características próprias
e que, para além da aplicação adequada dos recursos e dos princípios da boa administração, é
preciso considerar a especificidade da escola enquanto instituição social, cuja finalidade é
delineada pelos fins pedagógicos.
Corroborando esse pensamento, Oliveira (2011) identificou “forças” existentes no
interior de sistemas de ensino, identificando aquelas que contribuem para a manutenção das
representações e as que sugerem possibilidades de mudança. Segundo argumenta, quando um
sistema de ensino busca desenvolver uma gestão democrática, ele está em busca das
representações capazes de promover mudanças necessárias e com potencial para promover
uma aprendizagem mais efetiva.
Na linha dessa referência, vemos reforçada uma outra: de que a melhoria da qualidade
da aprendizagem dos estudantes está relacionada com a forma como a gestão educacional é
realizada. Sobre esta, diversos estudos tomam como exemplo o contexto escolar, como o faz
Hedeggard (1999), ao concluir que as práticas desenvolvidas nas escolas afetam de maneira
significativa a vida do aluno, favorecendo ou não a sua motivação e a aprendizagem.
Consoante destaca a autora:
Os sentidos são criados pelas relações reais de uma pessoa na sua vida, ela reflete os
motivos nessas atividades [...] As crianças se desenvolvem por meio da participação
em formas institucionalizadas de prática, caracterizadas pela comunicação em
atividades compartilhadas. Estas formas de prática iniciam, mas também restringem,
as atividades das crianças e, desse modo, tornam-se condições para o seu
desenvolvimento. A participação de uma criança em uma atividade contribui para a
realização concreta dessa atividade, a qual contribui para as condições do seu
próprio desenvolvimento (HEDEGAARD, 1999, p. 280).
99
Considerando que as práticas de organização e gestão devem estar a serviço da
melhoria dos processos de ensino e de aprendizagem (LIBÂNEO, 2009), reconheço nesse
enfoque uma atitude de construção da qualidade educacional. Para tanto, entendo ser
primordial que essas práticas sejam orientadas por uma concepção de gestão educacional
constituída com base em esforços coletivos e em objetivos comuns.
A ideia de que a promoção da qualidade passa pela promoção de adequações no
funcionamento das escolas, com base no planejamento das ações de intervenção na rede, é
outra referência identificada nos trabalhos levantados. Nesse sentido, Blasis (2011) destaca a
promoção de ajustes no funcionamento das escolas e o planejamento de ações de intervenção
sempre que houver necessidade, esta apontada pela consciência de que é preciso melhorar a
qualidade da educação. Pensando assim, vejo valorizada a gestão democrática enquanto
processo político e administrativo contextualizado (BORDIGNON; GRACINDO, 2009)
visando à promoção da educação como um bem social.
O financiamento da educação enquanto ferramenta para a correção de desigualdades
educacionais regionais é outra referência em termos de opções e práticas de gestão que
implicam na referida relação positiva entre gestão do financiamento e construção da qualidade
da educação. Estudos como o de Igarasi (2001) chamam a atenção para problemas no campo
do financiamento, frequentemente enfrentados pelos sistemas de ensino, e suas repercussões à
realização da educação pública. A respeito das possibilidades de enfrentamento, Frinhani
(2011) e Yamaguita (2013) apontam os Fundos como um dos mais importantes avanços para
o equilíbrio federativo no financiamento da educação básica, considerando-se inclusive o
processo de municipalização do ensino.
Se a devida aplicação dos recursos passa por uma boa gestão, os estudos também
destacam o papel fundamental a ser exercido pelos Conselhos de Acompanhamento e
Controle Social, como destacam estudos tais como os de Lima (2011), que investigou o
funcionamento desses conselhos e concluiu tratar-se de uma importante estratégia de gestão
democrática e de exercício do controle social por parte da sociedade.
Contudo, conforme comentado na seção 2.3 desta dissertação, não faltam estudos que
denunciam a atuação periférica desses conselhos, motivada por situações diversas. Felix
(2012), por exemplo, ao investigar o Programa Nacional de Fortalecimento dos Conselhos
Escolares (PNFCE) reconhece que a inexistência de uma avaliação sistemática sobre o
impacto do programa na melhoria da organização e gestão dos conselheiros escolares é fator
que também responde pela falta de uma efetiva preparação dos conselheiros para atuar no
acompanhamento das políticas públicas de financiamento da educação.
100
E a figura do professor? Como é situada nesse debate sobre gestão do financiamento e
qualidade educacional? A esse respeito, os estudos levantados afirmam categoricamente que o
papel do professor é fundamental. Demo (2010), por exemplo, em estudo sobre a
aprendizagem, aponta que as mudanças na escola precisam centrar-se na figura do professor e
que é necessário tê-lo como sujeito e não como objeto do processo educativo.
Sobre esse tema, após analisar uma série de dificuldades levantadas em um estudo
realizado no estado do Ceará, Vieira (2007) conclui que, por maior que sejam o empenho e o
compromisso com a gestão do sistema, a disposição para ensinar e aprender depende muito da
própria escola e, sobretudo, dos seus professores. Por razões como essa, tendo em vista os
impactos iniciais do Fundeb na educação infantil no município de Fortaleza, também Ribeiro
(2011) conclui que, embora tenhamos alcançado avanços significativos, persiste o desafio de
termos bons quadros de pessoal nas instituições educativas. Daí, portanto, concordarmos que
o professor precisa estar preparado para compreender a gestão democrática da escola como
uma via possível, bem como as contradições e desafios que a cercam. Afinal, a organização e
a gestão da escola implicam diretamente as condições de promoção da aprendizagem e as
relações dos sujeitos no interior da escola, o que é determinante à construção da qualidade
educacional.
E o papel da sociedade diante dessa realidade, como fica? Estudos desenvolvidos por
Salvetti (2011) e Cunha (2012) nos mostram que o monitoramento dos sistemas de ensino
pela sociedade civil constitui fator imprescindível para o êxito da política de financiamento da
educação e, portanto, para a melhoria da qualidade educacional. Segundo ressaltam os
autores, as famílias precisam participar das decisões e, para isso, que as comunidades sejam
envolvidas e protagonizem o processo decisório acerca da educação pública. Até porque,
o controle social é entendido como uma conquista da população decorrente de luta,
em uma sociedade civil heterogênea e plural. O entendimento é que os interesses das
forças dominantes, instaladas hegemonicamente no aparelho estatal, defrontam-se
com as ações e reivindicações dos trabalhadores, dos movimentos sociais,
associações e entidades que se tornaram protagonistas e exigem transparência e
controle social sobre as políticas públicas, em especial sobre os recursos financeiros.
(SILVA; BRAGA, 2010, p. 3).
O monitoramento aqui referido diz respeito à participação do cidadão na gestão da
educação, o que inclui a aplicação dos recursos públicos. Com base na concepção de gestão
democrática, a transparência nas ações e nos investimentos em educação constitui atitude
fundamental, e esta atitude tem na participação da sociedade civil, sobretudo por meio dos
101
conselhos (órgãos consultivos e deliberativos), um recurso valioso para a determinação do
planejamento, execução e avaliação de projetos educacionais.
Em síntese, percebo nas referências aqui apresentadas a aposta em medidas cujos
fundamentos têm em conta pressupostos da gestão democrática como orientadores de práticas
de gestão do financiamento, tendo em vista o potencial para repercutir na melhoria da
qualidade da educação. Percebo, ainda, que essas referências carregam o objetivo e a
possibilidade de o município brasileiro desempenhar de maneira comprometida e responsável
políticas educacionais mais comprometidas com a construção de uma qualidade socialmente
referenciada.
A continuidade desse debate se dá em diálogo com os resultados da etapa empírica da
pesquisa, conforme o delineamento metodológico apresentado na primeira seção desta
dissertação. Em contato com os sujeitos locais, busquei identificar, em práticas de gestão
educacional dos dois municípios pesquisados, evidências que apontem para uma maior ou
menor pertinência entre essas opções e práticas no campo do financiamento e a geração de
condições favoráveis à melhoria da qualidade da educação.
102
4 GESTÃO LOCAL DO FINANCIAMENTO E MELHORIA DA QUALIDADE DA
EDUCAÇÃO: ELEMENTOS DAS REALIDADES MUNICIPAIS PESQUISADAS
Nesta seção, apresento uma caracterização dos municípios pesquisados, tendo por
referência aspectos geográficos, econômicos, culturais, políticos e sociais. Além desses
aspectos, incluí um retrato geral acerca do financiamento da educação em cada município,
com foco nas receitas e nos investimentos públicos em educação no período de 2010 a 2014.
Neste sentido, são apresentados dados da receita tributária por subcategoria econômica, da
despesa por função de governo, das despesas com educação por tipo de componente, registros
dos Tribunais de Contas dos dois Estados e uma síntese dos gastos em educação, tendo como
fontes principais os Tribunais de Contas de Santa Catarina e do Piauí. Na sequência, descrevo
os resultados da etapa empírica realizada nos dois municípios pesquisados, tendo em vista
identificar opções e práticas de gestão da educação na esfera municipal que implicam na
relação positiva entre gestão do financiamento e construção da qualidade educacional, assim
como levantar evidências que apontem maior ou menor pertinência entre essas opções e
práticas no campo do financiamento e a geração de condições favoráveis à melhoria da
qualidade da educação.
4.1 CARACTERIZAÇÃO GERAL DOS MUNICÍPIOS PESQUISADOS
O Município de Corrente, segundo dados do IBGE (2010), teve suas terras divididas
em 1754, pelo engenheiro da Corte Portuguesa José da Silva Balmar, em atendimento a uma
ordem do Rei de Portugal. Teve como pioneiro de sua fundação Sr. Caetano Carvalho da
Cunha, que adquiriu, através do requerimento, a Fazenda Corrente de Cima, com 6.300
braças, onde desenvolveu diversas atividades, atraindo grande número de agregados. Por meio
da Lei Provincial nº 782, de 10 de dezembro de 1872, o povoado foi elevado à categoria de
vila, no entanto sua instalação só se deu a 8 de dezembro de 1973.
O Município começou a se consolidar com a fundação da Igreja Batista de Corrente e
a criação de escolas primárias, por influência de cidadãos de projeção política no cenário
nacional, como Joaquim Nogueira Paranaguá e Benjamim Nogueira, que se destacaram nas
campanhas abolicionista e republicana (BARROS, 2007). Com essa colaboração, o município
teve o seu interesse despertado para a educação. Em 1953, os católicos enviam para a cidade
103
de Corrente o Padre Anchieta, para fundar o Colégio Mercedário São José e, assim, conter a
corrida dos fiéis para a fé protestante.
A disputa pela hegemonia entre os protestantes batistas e a igreja católica
proporcionou à população da região o acesso a escolas confessionais de excelente qualidade,
contribuindo para a melhoria dos índices de alfabetização e o desenvolvimento cultural da
região. Além disso, a natural troca de experiências culturais entre os missionários protestantes
estadunidenses, os padres espanhóis e o povo local gestou uma cultura própria, rica e
diversificada no sul do estado. Ainda que predomine a tradição ibérica, patriarcal e
patrimonialista nordestina, também há traços da influência de outras culturas (notadamente a
estadunidense), com suas práticas, costumes, ritos e códigos, o que contribui para fazer da
cidade de Corrente um diferencial na região (BARROS, 2007).
Atualmente, Corrente possui uma população de 26.084 habitantes de acordo com
dados do IBGE de 2015, com 60% da população residente na área urbana. Corrente situa-se
no extremo Sul do Piauí, ficando mais próxima da capital federal do que da capital do estado,
conforme se pode observar no Mapa 1.
Mapa 1 – Localização geográfica do município de Corrente PI
Fonte: Baixar Mapas. Disponível em: http://www.baixarmapas.com.br/mapa-do-piaui/
104
A Fotografia 1 permite uma visão panorâmica de parte da cidade, com a qual é
possível amostrar o relevo, que inclui as serras das Mangabeiras, da Tabatinga, da Santa
Marta e dos Campos, sinalizar para a densidade demográfica do lugar, estimada em 8,33
hab./km².
Fotografia 1 – Visão panorâmica da cidade Corrente PI
Fonte: álbum de Janleque Rodrigues Miranda. Disponível em: www.digitaljan.com.br
A economia do município tem sua maior expressão na pecuária, sobretudo a partir de
fins da década de 50. A microrregião em que se situa Corrente e seus municípios vizinhos
constitui o maior polo pecuário do Piauí, com destacados criadores da raça Nelore. Essa
realidade explica a realização, desde 1974, sempre no mês de julho, da maior Feira
Agropecuária do Estado – a ExpoCorrente –, que reúne expositores de outros estados.
A estrutura educacional de Corrente conta com escolas da rede municipal, estadual,
federal e privada para atender à demanda local. Segundo o Censo do IBGE de 2010, o
município possuía 7.983 crianças e jovens até 19 anos.
As 10 escolas que compõem a Rede Estadual de Ensino em Corrente são: Unidade
Escolar Des. João Cavalcante, Unidade Escolar Manoel da Cunha, Centro de Educação
Profissional Integral Dr. Dionísio Rodrigues Nogueira, Unidade Escolar Coronel Justino
Cavalcante e a Unidade Escolar Joaquim Lustosa, que possui cinco anexos na zona rural,
especificamente nas localidades Santa Marta, Riacho Grande, Morro Redondo, Vereda da
105
Porta e Fazenda de Cima. De acordo com o Censo Escolar de 201437
, essas escolas atendem a
19,88% das matrículas na educação básica.
A rede municipal é composta por 28 escolas. São as seguintes: Gemima Araújo
Nogueira, Elísia Rocha Mascarenhas, Bela Vista, Luís Avelino Ribeiro, Altino Batista
Figueiredo, Justina Freitas de Souza, São Francisco, Luiza Edite Cavalcante Reis, Joaquina
Nogueira de Oliveira, José Joaquim de Oliveira, João Benicio Magalhães, Santa Luzia,
Firmino Marques Maciel, Claudenor Rodrigues de Melo, Nossa Senhora do Rosário,
Comendador José Francisco Nogueira Paranaguá, Filemon José Nogueira, Escola Municipal
de Floresta, Cristiano Ferreira Maciel, Marinho Lemos Paraguassu, Santa Marta, São João
Batista, Orlei Cavalcante Pacheco, Centro Municipal de Educação Infantil, Mário Nogueira,
José Damião, Joaquim Araújo da Cunha e Manoel Pacheco da Rocha. A rede municipal
atende a 58,97% das matrículas na educação básica, segundo o Censo Escolar de 2014.
Já a rede privada é composta por quatro escolas, a saber: Instituto Batista Correntino,
Colégio São José, Escola Antônio Rocha e Escola de Educação Infantil Sementinha, que
atendem a 16,97% das matrículas na educação básica, segundo o Censo Escolar de 2014.
Há, ainda, o Instituto Federal e Tecnológico do Piauí ofertando o ensino médio com
236 alunos matriculados e o nível técnico com 98 alunos, o que corresponde a 4,18% das
matrículas na educação básica, segundo o Censo Escolar de 2014.
A Tabela 8 sintetiza os dados da matrícula de 2014 no município de Corrente, por
dependência administrativa.
Tabela 8 – Demonstrativo das matrículas, por dependência administrativa e etapa da Educação Básica, no
município de Corrente PI – 2014
Dependência
administrativa
Número
de Escolas
Matrícula
Educação
Infantil
Ensino
Fundamental
Ensino Médio Total Percentual
Estadual 10* 750 837 1.587 19,88%
Municipal 28 614 4.093 4.707 58,97%
Privada 4 288 895 172 1.355 16,97%
Federal 1 334 334 4,18%
Total 43 902 5.738 1.343 7.983 100%
* Incluídas as escolas que constituem anexos da Unidade Escolar Joaquim Lustosa
Fonte: Inep/Censo Escolar 2014.
Conforme apontam os dados da Tabela 8, preponderam as matrículas em escolas
públicas (83,03%), embora seja a dependência municipal a que reúne o maior número de
37
Não estão disponibilizados na base do Inep os dados de 2015 e 2016.
106
escolas e de matrículas no município. Vale observar que a rede municipal de Corrente possui
um significativo número de escolas localizadas na zona rural.
No ensino superior, Corrente conta com a Universidade Estadual do Piauí, o Instituto
Federal Tecnológico do Piauí, a Universidade Aberta do Brasil e a Faculdade do Cerrado
Piauiense, evidenciando um leque de opções para a população local.
Tendo em vista conhecer melhor a atuação do município de Corrente no provimento
da educação pública, importa descrevermos alguns elementos que caracterizam as condições
financeiras locais. Iniciemos pela receita por subcategoria econômica do período de 2010 a
2014, cujos dados são apontados na Tabela 9.
Tabela 9 – Receita do município de Corrente PI por subcategoria econômica – 2010 a 2014
RECEITA
2010
2011
2012
2013
2014
Receita Tributária 719.500.00 .679.520,67 1.079.775,98 1.057.755,00 3.006.500,00
Transferências Correntes 22.688.660,00 29.774.031,08 37.721.478,26 36.586.959,00 40.316.190,00
Receita Intraorçamentária
Corrente (arrecadação)
320. 000,00 205.000,00
Receitas de Contribuições 260.000,00 780.000,00 819.000,00 450.000,00 831.475,00
Receita Patrimonial 112.500,00 249.850,00 284.071,50 450.000,00 533.800,00
Receita de Serviços 10.000,00 5.000,00 5.250,00 5.000,00 5.000,00
Outras receitas correntes 70.000,00 53.000,00 48.000,00 100.000,00 156.000,00
Amortização de
Empréstimos
Transferências de Capital 7.532.595,00 6.670,000,00 1.445.000,00 1.665.000,00 1.665.000,00
Receita Tributária
Receitas de Contribuições
Receita de Serviços
Outras Receitas Correntes 135.000,00 100.000,00
Operações de Crédito 20.000,00 700.000,00 400.000,00 300.000,00 300.000,00
Alienação de Bens 20.000,00 15.000,00 30.000,00 30.000,00 30.000,00
Total da Receita
Arrecadada
29.910.255,00
37.938.115,00
39.078.224,78
37.955.380,00
44.440.651,00
Fonte: Tribunal de Contas do Estado Piauí (TCE/PI).
Os dados constantes da Tabela 9 permitem verificar que a receita preponderante é a
derivada das Transferências Constitucionais. Também, que houve uma oscilação importante
nas receitas do município de Corrente no período enfocado. De um aumento de 26,83% entre
2010 e 2011, os registros apontam nova queda entre os anos de 2012 e 2013, o que pode ter
motivado comprometimentos na execução de serviços básicos por parte do município. O
aumento registrado entre 2011 e 2012 foi de 3%, enquanto de 2012 para 2013 a queda nas
107
arrecadações foi de 2%, tendo sido retomado o crescimento entre 2013 e 2014 em 17 pontos
percentuais. Mesmo assim, a receita total do município é insuficiente para atender ao valor
aluno/ano fixado nacionalmente no âmbito do Fundeb, motivo pelo qual recebe uma
complementação da União.
No tocante à despesa por função de governo, outra dimensão que nos permite uma
visão geral do desempenho financeiro do município no mesmo período, os dados constam da
Tabela 10 e reúnem informações por tipo de despesa, permitindo-nos alcançar o total da
despesa realizada a cada ano.
Tabela 10 – Despesas por função do governo do município de Corrente PI – 2010 a 2014
TIPO DE DESPESA
2010
2011
2012
2013
2014
Legislativa 899.980,00 915.400,00 920.700,00 1.054.840,00 1.604.300,00
Administração 2.963.300,00 4.433.130,00 4.884.400,00 5.054.012,50 5.590.300,00
Segurança Pública
Assistência Social 1.452.900,00 1.619.470,00 1.499.930,00 1.448.750,00 1.742.400,00
Previdência Social 1.087.000,00 884.600,00 1.570.000,00 1.357.800,00 1.205.400,00
Saúde 5.033.600,00 8.176.182,00 6.782.100,00 8.508.905,00 10.874.900,00
Trabalho
Educação 8.958.500,00 13.052.050,00 10.011.300,00 17.890.375,00 19.459.576,00
Cultura 674.000,00 800.000,00 779.500,00 203.450,00 274.200,00
Direitos da Cidadania 49.678,00 59.800,00 69.000,00 81.350,00 89.500,00
Urbanismo 3.941.159,92 5.357.600,00 6.383.250,00 2.328.137,50 4.212.200,00
Habitação 25.000,00 10.313,00 300.000,00 14.500,00
Saneamento 1.040.000,00 441.00,00 574.500,00 515.325,00 460.775,00
Gestão Ambiental 308.000,00 83.000,00 135.135,00 28.750,00 17.000,00
Ciência e Tecnologia
Agricultura 1.148.500,00 250.970,00 597.500,00 257.250,00 554.450,00
Energia 91.000,00 168.300,00 110.000,00 108.400,00 135.300,00
Indústria
Comércio e Serviços
Comunicações 99.800,00 90.600,00 110.000,00 35.200,00 33.000,00
Transporte 782.000,00 220.800,00 351.000,00 29.435,00 16.400,00
Desporto e Lazer 927.000,00 304.500,00 442.500,00 198.500,00 183.150,00
Encargos Especiais 215.000,00 969.800,00 473.000,00 805.200,00 771.600,00
Reserva
de Contingência
213.837,00 100.000,00 300.000,00 5.000,00 100.000,00
Total da Despesa
Realizada
29.910.255,00
37.938.115,00
36.293.815,00
39.925.180,00
46.784.451,00
Fonte: Tribunal de Contas do Estado Piauí (TCE/PI).
108
A despesa realizada no período, conforme demonstram os dados da Tabela 10, tem a
educação como principal campo dos investimentos. Comparando os dados dos anos
enfocados, também é possível verificar que esses investimentos em educação foram
progressivamente aumentados ao longo do período, exceto entre os anos de 2011 e 2012,
quando ocorreu uma queda 0,23%, embora a receita total não tenha sido diminuída. Por outro
lado, entre os anos de 2012 e 2013, quando a receita do município sofreu uma queda de
0,03%, houve um incremento de 0,78% nas despesas em educação.38
Com vistas a reunir alguns elementos que, sob o ponto de vista oficial, pudessem nos
mostrar algo mais acerca da aplicação os recursos, ou seja, sobre o seu reconhecimento como
despesa em educação, recorri aos registros do TCE do Piauí, a respeito das contas anuais do
município de Corrente. Nos pareceres relativos aos anos aqui enfocados, foram identificados
os seguintes destaques:
a) contas do exercício de 2010 – recomenda a aprovação, porém identifica a ausência de
42 itens sendo dois deles afetos diretamente à educação: falta do Demonstrativo das
Receitas e Despesas com Manutenção e Desenvolvimento do Ensino – MDE do 1º ao
6º Bimestre e ausência da Lei instituidora do Plano de Carreira e Remuneração do
Magistério (PIAUÍ, 2011);
b) contas do exercício de 2011 – o TCE ressalta o descumprimento do mandamento
constitucional elencado no art. 212 da Constituição Federal. (PIAUÍ, 2012);
c) contas do exercício de 2012 – aponta a ausência de 22 itens, sendo um relativo à
educação: falta do Demonstrativo das Receitas e Despesas com Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino – MDE referente ao 6º bimestre. O TCE ressalta o
descumprimento do mandamento constitucional elencado no art. 212 da Constituição
Federal. (PIAUÍ, 2013);
d) contas do exercício de 2013 – recomenda aprovação, com a identificação da ausência
de 17 itens, porém nenhum diretamente afeto à educação (PIAUÍ, 2014);
e) contas do exercício de 2014 – recomendada a aprovação, com a identificação da
ausência de 18 itens, porém nenhum relacionado diretamente à educação (PIAUÍ,
2015).
38
Embora tenha sido possível acessar aos pareceres do TCE do Piauí, relativos às contas do município de
Corrente no período enfocado neste trabalho, não possível o acesso ao detalhamento da despesa em educação
por tipo de componente, haja vista que tal detalhamento não foi disponibilizado em tempo à pesquisadora, seja
pelo TCE, seja Prefeitura Municipal de Corrente.
109
Assim posto, considerada a recomendação pela aprovação das contas em três dos
cinco anos enfocados, fica evidente que, do ponto de vista legal, as oscilações nos
investimentos em educação resultaram, em dois anos subsequentes, em descumprimento do
mínimo constitucionalmente estabelecido. Ou seja, as oscilações nos investimentos
corresponderam a variações acima e abaixo do mínimo de 25% da receita estabelecido pela
Constituição Federal de 1988, conforme atestam os dados da Tabela 11, fornecidos pelo TCE
do Piauí.
Tabela 11 – Total de despesas para efeito de cálculo e percentuais da receita com impostos investidos em
educação pelo município de Corrente PI – 2010 a 2014
ANO DESPESAS PARA EFEITO DE
CÁLCULO
PERCENTUAL DA RECEITA DE
IMPOSTOS
2010 8.958.500,00 25,13%
2011 13.052.050,00 21,93%
2012 10.011.300,00 11,47%
2013 17.890.375,00 25,01%
2014 19.459.576,00 31,06%
Fonte: elaborada com base em Piauí (2010, 2011, 2012, 2013, 2014).
Conforme justifiquei anteriormente, não foi possível levantar, junto a fontes oficiais,
elementos que permitissem uma visão mais detalhada dos investimentos em educação, o que
teria sido possível meio do acesso de dados por tipo de componente, a saber: educação
infantil; ensino fundamental; outras despesas com ensino fundamental; ensino médio;
educação especial; difusão cultural; e alimentação e nutrição.
Joaçaba, o segundo município pesquisado, foi criado em 25 de agosto de 1917 com o
nome de Cruzeiro, o que ocorreu juntamente com a criação dos municípios de Chapecó, Porto
União e Mafra, dividindo-se assim o território antes contestado, em quatro grandes
municípios, cada um deles desdobrados posteriormente em inúmeros outros, que são os que
atualmente compõem o Oeste, o Meio Oeste e parte da região Norte do Estado de Santa
Catarina.
Até a década de 1930, Joaçaba era uma pequena cidade sem apresentar quaisquer
fatores de crescimento urbano e econômico. Em contrapartida, após esta data, ocorreu a
110
instalação das primeiras indústrias e, por essa via, o impulso ao desenvolvimento das demais
atividades.
Sua população atual é de 28.705 habitantes, segundo estimativa do IBGE para o ano
2014. É a cidade-sede da Região do Contestado e o oitavo melhor município para se viver,
segundo dados da ONU/PNUD, também de 2014. A população local foi originada,
principalmente, por migrantes gaúchos de origem italiana e alemã, vindos da região de Caxias
do Sul RS. De posse de pequenas colônias de terras, deram os primeiros passos para a
produção agrícola na região.
A área do município, situada no Meio Oeste Catarinense (Mapa 2), com terras férteis e
matas nativas, proporcionou a exploração da madeira e da erva-mate, atividades que eram
desenvolvidas paralelamente à agricultura. Mais tarde começaram a surgir as primeiras
indústrias de implementos agrícolas, acentuando-se as atividades comerciais que permitiram a
formação da base econômica do município. Com o forte comércio já predominando e com o
surgimento das primeiras indústrias no segmento metal-mecânico, Joaçaba consolidou a sua
posição de destaque no cenário estadual.
Mapa 2 – Localização geográfica do município de Joaçaba SC
Fonte: Centro de Informática e Automação do Estado de Santa Catarina. Disponível em:
http://www.mapainterativo.ciasc.gov.br/sc.phtml
A Fotografia 2 possibilita uma visão panorâmica de parte da cidade, além de amostrar
o relevo, que apresenta-se de uma forma ondulada a fortemente ondulada. Pela sua
111
característica de topografia bastante acidentada, grande parte das áreas encontra-se em
conflito de uso, o que acarreta danos ambientais, erosão, esgotamento dos solos e baixa
produção agrícola. A densidade demográfica do lugar é de 27,12 hab./km².
Fotografia 2 – Visão panorâmica da cidade Joaçaba SC
Fonte: Governo do Estado de Santa Catarina. Disponível em: http://turismo.sc.gov.br/cidade/joacaba/
As principais atividades econômicas do município são a indústria, em especial o setor
metal-mecânico, o processamento de madeira e a produção de produtos alimentícios. Possui
um comércio diversificado e desenvolvido já que algumas cidades vizinhas têm no turismo a
atividade econômica principal e Joaçaba está estrategicamente localizada no centro da região,
sendo considerado o polo econômico e político do Meio Oeste Catarinense, influenciando
uma área que atinge aproximadamente trezentos mil habitantes. Como sede da Unoesc, uma
das grandes universidades do estado de Santa Catarina, Joaçaba também é considerada um
polo universitário de grande desenvolvimento.
A estrutura educacional de Joaçaba conta com escolas da rede municipal, estadual e
particular de ensino. Destina-se a atender a uma demanda por escolas que, segundo o Censo
do IBGE de 2010, compreendia 7.121 crianças e jovens até 19 anos.
As quatro escolas que compõem a Rede Estadual de Ensino em Joaçaba são: Escola
Estadual Frei Bruno, Escola Estadual Oscar Rodrigues da Nova, Escola Estadual Professora
Julieta Lentz Puerta e Escola Estadual Governador Celso Ramos. De acordo com o Censo
Escolar de 2014, essas escolas atendem a 23,52% das matrículas na educação básica.
112
A rede municipal é composta pelas seguintes escolas: Centro Educacional Infantil
Mundo Encantado, Escola Infantil Anzolin, Escola Infantil Menino Deus, Centro de Educação
Infantil Nossa Senhora de Lourdes, Escola Municipal Professora Dulce Fernandes de Queiroz,
Centro Educacional Roberto Trompowsky, Centro Educacional Infantil Rosa Branco, Escola
Frida Regensburger, Escola Municipal Rotary Fritz Lucht, Centro de Educação Infantil Clara
Zomkowsi, Escola Municipal Anita Lopes Vieira, Núcleo Pedagógico Rural de Joaçaba
(Nuperajo) e Centro de Educação Infantil Tempo de Aprender. Juntas, estas 13 escolas
atendem a 37,54% das matrículas na educação básica, segundo dados do Censo Escolar de
2014.
Já a rede privada de ensino é composta seis pelas escolas, a saber: Centro Educacional
Renascer, Colégio Marista Frei Rogério, Centro Educacional Girassol, Colégio Superativo,
Colégio Santíssima Trindade e Colégio Conexão. Nestas escolas estão matriculados 38,94%
do total da matrícula da educação básica no município.
A Tabela 12 sintetiza os dados da matrícula de 2014 no município de Joaçaba, por
dependência administrativa.
Tabela 12 – Demonstrativo das matrículas, por dependência administrativa e etapa da Educação Básica, no
município de Joaçaba SC – 2014
Dependência
administrativa
Número
de Escolas
Matrícula
Educação
Infantil
Ensino
Fundamental
Ensino Médio Total Percentual
Estadual 4 660 1.015 1.675 23,52%
Municipal 13 983 1.690 2.673 37,54%
Privada 6 507 1.203 1.063 2.773 38,94%
Federal
Total 23 1.490 3.553 2.078 7.121 100%
Fonte: Inep/Censo Escolar 2014.
Os dados da Tabela 12 evidenciam que a rede privada de ensino atende o maior
percentual de matrículas no município de Joaçaba, embora possua menos da metade do
número de escolas da rede municipal de ensino. Trata-se de uma realidade que pode estar
associada ao poder aquisitivo da população residente no município.
A seguir, são apresentados dados que permitem uma caracterização das condições
financeiras locais. Vejamos, em princípio, a receita por subcategoria econômica do período de
2010 a 2014, conforme consta na Tabela 13.
113
Tabela 13 – Receita do município de Joaçaba SC por subcategoria econômica – 2010 a 2014
RECEITA
2010
2011
2012
2013
2014
Receita Tributária 10.794.723.20 14.337.447,96 16.505.885,48 19.163.409,28 20.406.924,38
Transferências Correntes 29.901.781,57 39.663.849,48 42.699.145,94 45.593.216,76 50.720.749,67
Receita Intraorçamentária
Corrente (arrecadação)
3.653.539,55
Receitas de Contribuições 3.356.525,98 5.449.537,15 6.253.823,17
Receita Patrimonial 5.581.566,46 7.586.737,92 4.439.003,07 14.279.342,65
Receita de Serviços 9.968.427,81 11.382.498,95 12.808.491,57
Outras receitas correntes 1.763.576,30 2.228.879,37 1.674.557,36
Amortização de
Empréstimos
97.908,80 104.066,30 100.506,79
Transferências de Capital 1.062.101,31 3.039.753,99 2.847.985,54 12.327.428,31
Receita Tributária 422,26 450,38
Receitas de Contribuições 3.340.077,51 4.103.669,46 6.943.994,69
Receita de Serviços 190.396,40 209.041,72 50.720.749,67
Outras Receitas Correntes 507.088,62 28,860,51 2.934.863,14
Operações de Crédito 3.302.077,61 197.922,39 116.409,66
Alienação de Bens 239.866,53
Total da Receita
Arrecadada
40.696.504,77
79.869.388,89
96.640.604,78
94.579.088,24
118.536.192,24
Fonte: TCE de Santa Catarina.39
De acordo com dados da tabela, a receita preponderante deriva das Transferências
Constitucionais, embora o aporte de Receita Tributária também seja significativo. Ao longo
do período, esse aporte correspondeu a receitas compreendidas entre 36% e 42% dos valores
das Transferências Constitucionais.
Ainda em relação à receita, é importante assinalar o aumento de aproximadamente
97% ocorrido entre 2010 e 2011, assim como a queda registrada entre os anos de 2012 e 2013,
que correspondeu a 2,1%. Vale observar, ainda, que o município não recebe complementação
da União relativa ao Fundeb.
Em relação à despesa por função de governo, outra dimensão enfocada visando
favorecer uma visão geral do desempenho financeiro do município no mesmo período, os
dados da Tabela 14 trazem dados por tipo de despesa.
39
Dados disponibilizados no site do TCE de Santa Catarina, na seção “Portal do Cidadão”, disponíveis em:
http://portaldocidadao.tce.sc.gov.br/sic/
114
Tabela 14 – Despesas por função do governo do município de Joaçaba SC – 2010 a 2014
TIPO DE DESPESA
2010
2011
2012
2013
2014
Legislativa 1.328.664,68 2.972.128,21 2.590.834,35 2.129.469,83 2.362.741,68
Administração 8.788.035,51 9.636.662,27 10.302.111,00 10.688.383,80 9.608.691,47
Segurança Pública 1.462.116,25 1.369.600,43 1.612.322,47 1.551.019,62 1.517.048,03
Assistência Social 2.514.229,47 2.811.649.98 2.852.565,54 3.079.004,14 3.357.487,63
Previdência Social 2.210.563,37 2.695.781,58 3.390.472,64 4.086.447,86 5.381.993,74
Saúde 10.084.936,11 10.681.023,49 12.374.236,93 14.247.588,68 16.026.822,05
Trabalho 1.581.801,11 1.844.129,05 2.327.934,72 2.869.553,41 3.143.914,86
Educação 13.043.598,06 14.692.831,04 18.757.866,89 19.583.825,78 21.737.381,32
Cultura 13.133,16 6.916.96 232.814,53
Direitos da Cidadania 92.327,49 89.828,33 106.687,77 120.333,82 172.468,22
Urbanismo 8.123.779,83 9.757.481,91 16.304.267,76 10.837.391,06 19.151.206,73
Habitação 750.474,74 185.611,84 242.190,48
Saneamento 7.688.969,08 9.943.510,64 12.289.710,11 12.759.256,80 12.825.978,89
Gestão Ambiental 670.698,49 135.203,88 128.988,53 150.585,37 170.845,01
Ciência e Tecnologia 2.600.122,19
Agricultura 388.411,15 338.571,09 271.279,23 1.064.674,00 2.398.358,41
Indústria 199.182,19
Comércio e Serviços 8.224,20 33.139,64 167.404,16 228.690,72 34.468,81
Comunicações 2.160,00
Transporte 1.419.892,40 1.327.592,24 825.045,83 1.233.202,20 866.684,29
Desporto e Lazer 1.235.737,70 1.675.502,47 1.882.673,21 2.099.891,99 2.426.610,94
Encargos Especiais 2.749.239,72 2.691.692,65 3.447.079,98 4.587.731,70 5.287.817,84
Total da Despesa
Realizada
63.391.224,62 72.696.328,90 90.395.089,02 91.509.579,58 109.746.989,31
Fonte: TCE de Santa Catarina.40
Conforme demonstram os dados da Tabela 14, a despesa realizada no período tem a
educação como principal campo, seguida da saúde como segundo setor com maior montante
de investimentos, embora as despesas em urbanismo tenham sido superiores às registradas em
saúde no ano de 2014.
De acordo com os dados, também é possível verificar que os investimentos em
educação foram aumentados ao longo do período, mesmo em 2012, quando ocorreu uma
40
Dados disponibilizados no site do TCE de Santa Catarina, na seção “Portal do Cidadão”, disponíveis em:
http://portaldocidadao.tce.sc.gov.br/sic/
115
queda de receita de 2,1%. Nesse ano, os investimentos em educação cresceram 27,7% na
comparação com o ano anterior. De todo modo, é importante registrar que esse crescimento
contínuo variou entre 4,4 e 27,7% no período, repercutindo de algum modo na receita total.
Tendo sido possível acessar ao detalhamento da despesa em educação, haja vista que
tal detalhamento é disponibilizado pelo TCE de Santa Catarina, vejamos na Tabela 15 a
despesa por tipo de componente.
Tabela 15 – Despesas em Educação por tipo e componente praticada pelo município de Joaçaba SC – 2010 a
2014
TIPO
COMPONENTE 2010 2011 2012 2013 2014
Educação Infantil 4.812.716,25 5.674.506,14 8.593.470,17 7.212.957,92 9.345.514,35
Ensino Fundamental 7.329.138,95 8.178.810,91 8.834.087,75 11.090.134,17 11.083.249,88
Outras Despesas com
Ensino Fundamental
24.000,00
Ensino Médio 188.333,82 250.692,69 202.672,34 202.900,89
Tipo Componente 2010 2011 2012 2013 2014
Educação Especial 65.886,30 192.000,00 200.000,00 91.296,40
Difusão Cultural 338.930,52 265.807,79 253.846,12 258.805,03
Alimentação e
Nutrição
246.363,35 621.808,49 624.215,23 755.614,77
Total das Despesas 12.165.855,20 14.692.831,04 18.757.866,89 19.583.825,78 21.737.381,32
Fonte: TCE de Santa Catarina.41
Os dados da Tabela 15 demonstram que os gastos com a educação infantil e com o
ensino fundamental, níveis que estão sob a responsabilidade dos municípios, correspondem a
mais de 90% dos investimentos no período de 2011 a 2014. Importa assinalar que a atual
LDB, em seu artigo 11, reafirma a incumbência do município no tocante à oferta do ensino
quando, assinalando ainda:
V - oferecer a educação infantil em creches e pré-escolas, e, com prioridade, o
ensino fundamental, permitida a atuação em outros níveis de ensino somente quando
estiverem atendidas plenamente as necessidades de sua área de competência e com
recursos acima dos percentuais mínimos vinculados pela Constituição Federal à
manutenção e desenvolvimento do ensino.
41
Dados disponibilizados no site do TCE de Santa Catarina, na seção “Portal do Cidadão”, disponíveis em:
http://portaldocidadao.tce.sc.gov.br/sic/
116
Para reunir outros elementos com os quais fosse possível uma leitura mais detalhada
da aplicação dos recursos e seu o reconhecimento como despesa em educação, recorri aos
registros do TCE de Santa Catarina sobre as contas anuais do município de Joaçaba. Com
relação às contas dos anos de 2010, 2011, 2013 e 2014, os pareceres emitidos à Câmara
Municipal de Joaçaba recomendaram a aprovação. Em relação às contas do exercício de 2012,
o parecer emitido recomendou a aprovação, embora no tocante à educação tenha sido
acompanhado das seguintes ressalvas: aplicação parcial no valor de R$ 93.843,99, no
primeiro trimestre de 2012, referente aos recursos do Fundeb remanescentes do exercício
anterior no valor de R$ 93.920,33, mediante a abertura de crédito adicional em
descumprimento ao estabelecido no § 2º do art. 21 da Lei nº 11.494/2007.
Considerada a recomendação pela aprovação das contas nos cinco anos, fica evidente
o cumprimento do mínimo de 25% da receita estabelecido pela Constituição Federal de 1988,
conforme atestam os dados da Tabela 16.
Tabela 16 – Total de despesas para efeito de cálculo e percentuais da receita com impostos investidos em
educação pelo município Joaçaba SC – 2010 a 2014
ANO DESPESAS PARA EFEITO DE
CÁLCULO
PERCENTUAL DA RECEITA DE
IMPOSTOS
2010 10.314.220,92 25,19%
2011 12.552.312,00 27,50%
2012 13.575209,21 27,62%
2013 14.760.349,12 28,11%
2014 15.073.751,55 27,51%
Fonte: TCE de Santa Catarina.42
Conforme evidenciam os percentuais de investimento em educação, o município de
Joaçaba superou, em média, 2,7% o mínimo determinado constitucionalmente para a
manutenção e desenvolvimento do ensino, sem que tenham ocorrido variações acentuadas do
percentual de impostos investidos em educação no período.
42
Dados disponibilizados no site do TCE de Santa Catarina, na seção “Portal do Cidadão”, disponíveis em:
http://portaldocidadao.tce.sc.gov.br/sic/
117
4.2 GESTÃO DO FINANCIAMENTO E CONSTRUÇÃO DA QUALIDADE
EDUCACIONAL: A VOZ DOS SUJEITOS LOCAIS
Nesta seção são analisados os resultados da etapa empírica da pesquisa que
oportunizou o mergulho nas duas realidades locais, segundo o proposto no quarto e no quinto
objetivos específicos da dissertação. Os resultados foram obtidos por meio das entrevistas
semiestruturadas com oito43
sujeitos locais, sendo quatro do município de Joaçaba SC e
quatro do município de Corrente PI.
Importa considerar que, no mês de julho de 2015, foram realizadas visitas aos
dirigentes educacionais dos dois municípios com a finalidade de apresentar a proposta
investigativa e solicitar a anuência para o desenvolvimento da pesquisa no âmbito local, a
qual foi prontamente obtida.
Para a identificação de opções e práticas de gestão da educação na esfera municipal
que implicam na relação positiva entre gestão do financiamento e construção da qualidade
educacional, com base no conteúdo das entrevistas realizadas, a apresentação e a reflexão
sobre os dados colhidos foram operadas segundo duas unidades de análise: gestão educacional
e melhoria da qualidade da educação; e desafios, vantagens e práticas na gestão do
financiamento.
Como se sabe, muitos estudos em políticas educacionais – em especial os que abordam
a gestão do financiamento – têm apontado uma frequente associação entre a gestão e a
melhoria da qualidade da educação. Vale recuperar aqui o posicionamento de Dourado e
Oliveira (2009, p. 204) sobre a qualidade educacional, por meio do qual destacam a
complexidade desse tema em um cenário marcado “por desigualdades regionais, estaduais,
municipais e locais e por uma grande quantidade de redes e normas nem sempre articuladas.”
Considerando ser frequente essa associação entre gestão educacional e a melhoria da
qualidade da educação, os sujeitos foram convidados a emitirem suas opiniões a respeito
dessa associação. De modo geral, as opiniões evidenciam tratar-se de uma relação
fundamental, sendo destacada a relevância de uma convergência entre a gestão do sistema –
aqui também percebida a figura dos gestores – e os demais atores da cena educacional, haja
43
Conforme consta na subseção 1.1.2 da dissertação, foram realizadas entrevistas semiestruturadas, em cada
município, com o dirigente municipal de educação (identificado pela letra “S”), o diretor da escola com maior
número de alunos (identificado pela letra “D”), um professor dessa mesma escola (identificado pela letra “P”) e
o Presidente do Conselho de Acompanhamento e Controle Social do Fundeb (identificado pela letra “C”). À letra
que identifica o entrevistado é associada a letra “J” para identificar o município catarinense de Joaçaba ou a letra
“C” para identificar o município de Corrente PI.
118
vista que a construção da qualidade implica na atuação e no compromisso de todos esses
atores.
O depoimento da SC sinaliza nesta direção: “Eu acho fundamental a associação entre
gestão educacional e a melhoria da qualidade da educação porque é daí que nasce o processo
realmente de qualidade nem tanto no nível de secretaria, quanto na gestão da escola, pois uma
depende da outra”. O depoimento de PJ é ainda mais enfático quanto ao processo de
construção da qualidade: “Eu vejo a gestão e a qualidade andando juntas [...] Se a gestão é
boa, não só o diretor, todos, até o menino que faz a coleta do lixo na escola, todos fazem
parte. Se todos falam a mesma linguagem, todos andam na mesma direção. E a qualidade
vem.”
Nunca é demais lembrar que a organização do sistema educacional brasileiro, segundo
a Constituição Federal de 1988 e a LDB, se caracteriza pela divisão de competências e
responsabilidades entre a União, os estados e os municípios. Quando pensamos nesse modelo
organizacional sempre nos vem à mente a dificuldade que tem sido a efetivação do regime de
colaboração entre os entes federados no cumprimento de suas atribuições. E nesse aspecto,
qual o ente que tem padecido das maiores dificuldades no nosso país?
São várias as evidências de que os municípios enfrentam enormes desafios na busca de
uma educação de qualidade. Ao recorremos a uma retrospectiva histórica da educação no
Brasil é possível perceber prontamente o quanto as condições de financiamento público da
educação interferem na construção e garantia de uma educação de qualidade. Conforme
assinalei na seção anterior, são muitos os estudos que pontuam as dificuldades dos municípios
brasileiros no enfrentamento do desafio dessa construção e garantia. Seja por falta dos
recursos, seja pela má administração destes ou, até mesmo, por falta de compromisso político.
Corroborando essa leitura da realidade, os sujeitos destacam a importância do
financiamento para um projeto de melhoria da qualidade da educação. A defesa é por
investimentos urgentes e capazes de responder à altura pelo enfrentamento de problemas
rotineiros, como a frágil valorização do profissional, as difíceis condições estruturais das
escolas e as dificuldades que atualmente enfrentam as redes no desenvolvimento de
programas voltados para a melhoria da qualidade.
Chamados a se posicionarem sobre o que é fundamental para que se tenha uma relação
positiva entre gestão do financiamento e construção da qualidade da educação, as respostas
colhidas no município de Corrente têm em mira, fundamentalmente, a suficiência de recursos.
Vejam duas passagens que evidenciam essa leitura: “Eu acho que o financiamento é essencial.
Se você não tiver recursos para implementar seus programas você não [os] implementa. Os
119
recursos da educação são insuficientes. Em todos os aspectos. Folha de pagamento, transporte
etc.” (SC); “Não dá para oferecer uma educação de qualidade sem recursos. É preciso investir
na valorização do professor. Esse investimento melhora a aprendizagem além de aumentar a
satisfação do professor no exercício de sua profissão.” (PC). Esses são posicionamentos que
se juntam a tantos outros que reverberam no contexto nacional, especialmente entre
pesquisadores do tema na área da Educação, como é o caso de Alves (2006), para quem o
problema do financiamento da educação brasileira não é passível de resolução somente por
meio da gestão. É sim imprescindível o aporte de novos recursos a fim de se garantir as
condições necessárias a uma educação com qualidade.
No entanto, entre os sujeitos do município de Joaçaba, os destaques tenderam a
enfocar mais a gestão do financiamento, tendo em vista garantir que a aplicação seja
planejada e considere as reais prioridades locais, que implicam na efetiva construção da
qualidade. De acordo com DJ “[...] a educação é direito de todos e dever do Estado. Para que
a relação seja positiva, o financiamento deve ser utilizado para os fins aos quais se destinam,
ou seja: a qualidade da educação”. Esse posicionamento é reiterado por CJ, ao declarar:
“Acredito que a competência da gestão está em elencar as prioridades que se precisa para se
ter uma educação de qualidade no município. Eu acho que são duas coisas que andam juntas.
Eu vou ter qualidade se eu tiver uma boa gestão.”
Nos dois enfoques aqui referidos, o que parece estar em questão é mesmo o fato de a
gestão do financiamento da educação destinar-se efetivamente a transformações que incidam
efetivamente no padrão de qualidade para todos, haja vista tratar-se de aspecto central do
direito público subjetivo à educação (OLIVEIRA; ARAÚJO, 2005). De todo modo, é
provável que os posicionamentos reflitam, em alguma medida, a realidade concreta de cada
município em termos de disponibilidade e gestão dos recursos, sobre a qual abordei na
subseção 4.1.
Ainda sob a orientação do quarto objetivo específico da pesquisa, a unidade de análise
“desafios, vantagens e práticas na gestão do financiamento” permitiu abarcar mais alguns
elementos acerca da relação positiva entre a gestão do financiamento da educação e a
melhoria da qualidade educacional. A esse respeito, busquei levantar, inicialmente, a opinião
dos respondentes sobre os desafios e vantagens que tocam os municípios quanto à promoção
dessa uma relação positiva.
Em geral, as respostas tendem a destacar mais os desafios e menos as possibilidades,
embora pareçam sugerir que o enfrentamento daqueles seja reforçador das possibilidades
locais. Embora essa leitura esteja presente nos depoimentos colhidos nos dois municípios
120
pesquisados, é mais evidente nas opiniões dos sujeitos do município de Corrente. Vejamos
duas passagens do depoimento de PC:
Dentro das vantagens no sistema educacional eu citaria a autonomia que as escolas
têm para elaborar suas propostas pedagógicas. E um grande desafio é que muitas
vezes as pessoas não têm consciência do seu papel. A escola precisa envolver a
comunidade.
O Brasil no item de educação está muito aquém de países até da América Latina e
tudo isso vem acontecendo por falta de recursos. Tem tido investimentos, mas está
longe do ideal.
Os entrevistados de Joaçaba, conforme mostram os excertos seguintes, tendem a
destacar saídas, sendo percebida a maior ênfase na desenvoltura do gestor educacional e a
maior pertinência das práticas de gestão em relação às demandas escolares:
[...] a gestão tem a ver com política sim, mas eu acredito muito que para uma gestão
dar certo é necessário que quem esteja à frente [...] [seja] uma pessoa que já teve
vivência [...] com o chão da escola, que já tenha vivido a sala de aula, que já tenha
vivido as aflições. Quem tem que estar à frente são pessoas empreendedoras. [...]
para mim é o ponto primordial. Tem que ser professor, que tenha vivência, que
conheça a causa e a partir daí também outros atributos como a competência
administrativa, a questão do perfil. (CJ)
Os programas do governo hoje, vem ao encontro das necessidades apresentadas
pelas escolas no que diz respeito à gestão do financiamento e eles devem ser
distribuídos de acordo com o planejamento escolar. (SJ).
Ao explorar esse depoimento, reportei-me ao Parecer CNE/CEB nº 08/2010, que ainda
aguarda homologação, quando registra que “nos tempos atuais não é mais aceitável que
gestores sejam escolhidos por critérios políticos sem nenhuma condição de liderança e de
formação para gerir uma escola ou um sistema de ensino” (BRASIL, 2010, p. 15). Não é
difícil constatar que esta tem sido uma prática rotineira contribuindo para resultados negativos
no exercício da função, inclusive em muitos contextos onde tal procedimento alcançou
tamanha naturalização que seus atores locais já não o questionam.
Outros comentários reforçam o quadro de opiniões dos sujeitos de Joaçaba acerca de
uma relação positiva entre a gestão do financiamento da educação e a melhoria da qualidade
educacional. Diz o diretor DJ: “Olha, a educação é direito de todos e dever do Estado. Para
que a relação seja positiva, o financiamento deve ser utilizado para os fins aos quais se
destina, ou seja, a qualidade da educação.” Já o conselheiro CJ declara: “Acredito que a
competência da gestão está em elencar as prioridades que se precisa para se ter uma educação
121
de qualidade no município. Eu acho que são duas coisas que andam juntas. Eu vou ter
qualidade, se eu tiver uma boa gestão”.
Em suma, as opiniões acerca dos desafios à promoção de uma relação positiva entre a
gestão do financiamento da educação e a melhoria da qualidade educacional destacam, em
primeiro lugar, o enfrentamento do problema da inadequada aplicação dos recursos públicos,
de modo a que essa aplicação venha a corresponder efetivamente às prioridades escolares.
Esse posicionamento é acompanhado pelo apontamento dos desafios de promover uma
melhor qualificação do processo gestionário local e de ampliar os recursos financeiros
destinados ao setor. Como assinalado, as possibilidades parecem estar igualmente sinalizadas
por esses desafios, posto serem passíveis de enfrentamento, embora com diferentes graus de
complexidade.
No campo das vantagens – muito menos enfatizadas –, foi referida somente a
autonomia de que gozam as escolas para o delineamento dos projetos pedagógicos, o que
poderíamos estender para o âmbito da rede municipal de ensino.
Por fim, ainda acerca da identificação de opções e práticas de gestão da educação na
esfera municipal que implicam na relação positiva entre gestão do financiamento e construção
da qualidade educacional, os sujeitos da pesquisa foram chamados a apontar práticas locais
que tenham sido ou são operadas na gestão do financiamento no município e que, no
entendimento pessoal, constituem iniciativas favoráveis à melhoria da qualidade da educação.
Uma das práticas apontadas versou sobre a formação de professores, destacadas neste
âmbito as oportunidades abertas pelas instituições de educação superior sediadas em cada um
dos municípios, assim como a formação continuada oportunizada pelo Pacto Nacional pela
Alfabetização na Idade Certa (Pnaic), de iniciativa do governo federal, conforme demonstram
os seguintes depoimentos:
A primeira coisa que eu gostaria de colocar é a respeito da implantação do Campus
da Uespi oferecendo cursos que contribuíram muito para a formação dos
profissionais. (PC)
Eu diria que a implantação do Pnaic contribuiu muito para a qualidade da educação
aqui. (PC)
Bem, nossa cidade é um polo de educação muito evoluído. Eu diria que as
instituições de ensino superior têm favorecido o profissional da educação. Bem
como a implantação do Pnaic. (PJ)
Além dessas práticas, destacam-se outras duas, sendo possível identificar uma
aproximação de elementos presentes em cada uma. Uma das práticas tem em conta a gestão
122
dos recursos financeiros e a outra a valorização dos profissionais da educação. Vejamos dois
excertos de entrevistas que trazem esses enfoques:
Eu acho que a prática mais indispensável e mais positiva é o controle rigoroso dos
gastos. Outro aspecto importante são os convênios com empresa para qualificação
dos profissionais da educação. (SC)
A primeira que vejo é a valorização do profissional da educação. Aqui não temos
nenhum professor que não receba o piso nacional. Mas sei que isso não é tudo. É
necessário elencar prioridades para se ter uma aplicação de recursos com
transparência. (CJ)
A aproximação referida, neste caso, recai no âmbito da gestão. Diz respeito à prática
de controle dos gastos e à transparência na aplicação dos recursos, o que tem a ver com o
tema do controle social.
Este tema, por sua vez, também constitui uma unidade de análise do presente trabalho.
Central nos debates sobre gestão democrática da escola pública, ela foi mobilizada a partir do
objetivo de identificar evidências que apontem maior ou menor pertinência entre as opções e
práticas no campo do financiamento, declaradas pelos sujeitos, e a geração de condições
favoráveis à melhoria da qualidade. Nesse sentido, a par da referida unidade de análise, foram
constituídas outras duas: Planejamento, ações e estratégias para a melhoria da qualidade da
educação; e modelo de financiamento e correção de desigualdades educacionais regionais. As
três foram definidas em razão da aderência com o objetivo específico e, também, por
carregarem elementos muito presentes nos trabalhos examinados no âmbito desta dissertação,
os quais serviram de apoio ao diálogo suscitado por ocasião das entrevistas.
Conforme mencionei noutras partes desta dissertação, o Brasil tem uma dívida
histórica para com a educação pública. Foi e continua sendo urgente a participação da
sociedade civil organizada no sentido de acompanhar e cobrar das autoridades em todos os
níveis, realizações concretas que evidenciem o cumprimento de preceitos legais e oferta de
uma escola que de fato oportunize à criança, ao adolescente, ao jovem e ao adulto uma
educação com qualidade social, compatível com uma condição cidadã digna. Dourado (2014),
assim como outros autores, reforça essa ideia quando reconhece os avanços trazidos pelo
novo PNE, mas convoca a sociedade civil para cobrar o cumprimento das diretrizes e metas
constantes neste documento.
Questionados a respeito do monitoramento dos recursos por parte dos conselhos e,
através destes, sobre a participação da sociedade civil, uma vez que o Conselho de
Acompanhamento e Controle Social do Fundeb é composto por representantes de diferentes
123
segmentos da sociedade, percebemos que as expectativas são um tanto dissonantes, embora
todos os sujeitos reconheçam a importância da participação da sociedade civil.
Eu acho que tem, o caminho é esse. Agora, infelizmente, nossa sociedade aqui é
inteiramente despreparada para isso. As pessoas querem reclamar, mas não querem
participar dos conselhos. E os conselheiros precisam ser mais qualificados e saber
quais são suas funções. (SC)
Sim. Tem contribuído, mas está longe do desejado. A gente sabe que os conselhos
são instrumentos que fiscalizam e controlam os recursos. É uma maneira de tornar a
gestão democrática com a participação de vários segmentos da sociedade, mas numa
cidade pequena como a nossa é difícil encontrar voluntários que queiram fazer parte
dos Conselhos. Gostam de reclamar, mas no momento de exercer a cidadania não
querem. (PC)
Sim, tem melhorado bastante. E o mais importante é que os recursos sejam
utilizados naquilo que é prioridade. (SJ)
Sim e considero a sociedade bastante atuante. (CJ)
Olha, eu vou ser bem sucinto em minha opinião. Potencial para melhorar eles têm.
Mas se calam. (ponto final). DJ
Sim. Quando a sociedade civil faz parte, quando a escola abre as portas, as pessoas
vêm. A comunidade vem, a família vem e isso favorece. (PJ)
Conforme se observa, há o reconhecimento do potencial de instâncias como os
conselhos para ações de controle social, ações essas julgadas importantes e necessárias.
Contudo, a partir da leitura de suas realidades locais e das práticas que marcam seus
cotidianos, vemos que os sujeitos tendem a desacreditar nesses espaços institucionalizados,
especialmente em razão de questões relacionadas ao compromisso e ao preparo dos que deles
participam.
Tendo em vista os depoimentos destacados, vale recuperarmos algumas considerações
apontadas em estudos da área e que, a meu ver, corroboram aqueles argumentos. Lima (2011),
por exemplo, após investigar a atuação dos Conselhos confirma ser ela (a atuação) uma
importante estratégia de gestão democrática, enquanto Felix (2012) considera muito frágil a
preparação dos conselheiros para atuarem no acompanhamento das políticas públicas de
financiamento da educação, embora reconheça sua importância para uma efetiva gestão
democrática.
No que tange ao planejamento, ações e estratégias para a melhoria da qualidade da
educação, a segunda unidade de análise relacionada ao quinto objetivo específico, vale a pena
lembrar que o planejamento da educação na esfera dos sistemas de ensino é o instrumento
fundamental para a concretização de políticas educacionais e institucionais. Sobre isso,
busquei saber se os sujeitos acreditam que uma melhor relação entre financiamento e
124
qualidade da educação tem a ver com a qualidade do planejamento em nível de rede
municipal de ensino, com a definição clara de ações e estratégias prioritárias e vontade
política, já que estas foram referências um tanto recorrentes nos trabalhos examinados no
âmbito desta dissertação. Iniciemos com dois depoimentos de sujeitos do município de
Joaçaba:
Sim, mas transparência é a palavra. Acho que as ações têm que ser planejadas e
transparentes. Quando eu digo que se calam (os conselhos), repito, falta
transparência. Eu vejo por nós aqui. Não adianta eu prestar contas e guardar em uma
pasta. Preciso apresentar isso à comunidade. Isso também faz parte do planejamento.
(DJ)
Quando se fala em gestão, se fala em planejamento. Não é? Gerir é planejar. Se a
coletividade traça metas, se realmente participa, se existe transparência, o pegar
junto, aí a coisa anda. Se o recurso vem e ele é destinado para aquilo que deve ser,
tudo depende de como vai evoluir. Tudo depende de como vai a gestão. Se o recurso
é bem aplicado a comunidade fica satisfeita. (PJ)
Segundo o que sugerem os depoimentos, embora posta à apreciação a qualidade do
planejamento, a definição clara de ações e estratégias e a vontade política, a ideia de melhor
relação entre financiamento e qualidade da educação levou os sujeitos a referirem a
transparência como peça central. Esta, ao certo, não se esgota em si mesma, mas está
diretamente relacionada ao planejamento e a gestão propriamente dita, além de ser uma marca
fundamental das práticas de gestão democrática.
Vejamos agora, excertos de depoimentos colhidos no município de Corrente:
Claro. [...] claro que existe uma relação muito grande entre qualidade e
planejamento. Aqui, como não temos dinheiro, vamos fazendo tudo devagar.
Melhora uma escola aqui, outra ali [...] O Ministério da Educação tem um sistema de
financiamento do FNDE para creches e quadras. Pedimos tudo que era possível [...]
e conseguimos. Só que muitas vezes o MEC não atenta para as necessidades do
município. Ele não atenta para as prioridades do município. [....] Não podemos mais
aceitar que políticas sejam definidas de cima para baixo. Acho isso uma questão
muito séria. (SC)
Sem dúvida nenhuma, porque tudo que é feito com planejamento, acompanhamento
e controle dos recursos dá mais resultados. (DC)
Neste caso, o planejamento parece mesmo constituir uma peça de destaque na relação
em questão, com algum indicativo da necessidade de serem planejamentos coerentes e com
potencial para fazer face às necessidades concretas dos municípios. Conforme argumenta SC,
também reside neste ponto o dilema das desigualdades, o qual nos remete a questões relativas
às desigualdades regionais. Autores como Bercovici (2004) e Nardi (2008), por exemplo,
alertam para os perigos das condições históricas do patrimonialismo e das desigualdades na
125
sociedade brasileira, estas asseveradas pelo imperativo da acumulação capitalista. Bordignon
(1993, p. 159), por sua vez, contribui com o indicativo para o enfrentamento desse problema,
quando diz que: “Pela sua natureza, não cabe ao MEC definir, propor (ou impor?) e
administrar grandes projetos nacionais, mas sim, apoiar técnica e financeiramente os projetos
estaduais e municipais, mediar o local com o nacional.”
Na esteira desse debate, os sujeitos entrevistados também foram chamados a comentar
sobre suas visões a respeito do papel da gestão da rede, da gestão da escola e do professor
para a melhoria das condições de aprendizagem dos nossos estudantes, posto ser este um fator
determinante da qualidade da educação. Afinal, sabemos que nos últimos anos houve um
avanço substancial no quesito da oferta de vagas. Contudo, há consenso de que não basta a
oferta, é imprescindível que haja qualidade na aprendizagem. E quando se fala em
aprendizagem, não há como dissociá-la do trabalho no âmbito dos sistemas de ensino e das
redes que o compõe.
Tendo por alvo as suas realidades e redes municipais de ensino, os sujeitos
entrevistados tecem reflexões que permitem identificar alguns traços comuns, como a defesa
de que a qualidade do ensino depende de um trabalho realizado em equipe.
É assim, ao longo dos anos percebe-se que a gestão que dá certo é aquela que
trabalha unida. Gestão é um elo de ligação, uma grande corrente, que não se
dissocia. Ou ela está unida ou ela se quebra. (PJ)
O trabalho só funciona se a gente fizer uma gestão em grupo. Eu tenho uma equipe,
então ou eu trabalho em grupo ou não se trabalha. Aí a qualidade vai deixar a
desejar. (DJ)
Com um enfoque um tanto distinto dos anteriores, às vezes questionado por estudiosos
do tema, o depoimento do DC chama a atenção para o papel do professor e o potencial que
tem para promover mudanças importantes na aprendizagem.
Olha, sabemos que ser gestor na realidade é algo difícil. Eu tenho comparado as
escolas com as empresas. Sabe porquê? Por que escola é empresa. Porque que as
empresas determinam algo e acontece e porque não acontece nas escolas? Porque as
empresas fazem o planejamento. Tem metas e faz cumprir e porque a escola não
faz? Nós, por exemplo, temos que saber sobre os nossos alunos. Os aprovados,
reprovados, desistentes, os que abandonam. Chega um momento que é preciso saber.
E mais... a figura do professor é fundamental. Nós temos na periferia da capital uma
escola que em três anos elevou o seu Ideb de 2,3 para 7,2. A mudança radical
dependeu da atitude de um professor que resolveu fazer a diferença.
Ao que se observa, o depoente tem em consideração uma racionalidade quantitativista
que temos visto ganhar força nas últimas duas décadas, segundo a qual é possível dizer sobre
a qualidade a partir de alguns elementos passíveis de mensuração. Com isso, reforça-se a
126
reprodução de uma visão de qualidade que destoa de importantes referenciais sociais
construídos em contexto de correlações de forças e de projetos distintos de sociedade.
Importa lembrar, também, que os resultados positivos na educação não dependem de
um único aspecto, nem de um único ator, como o professor, embora sejam muitos os estudos
que demonstram a importância do seu compromisso na busca da qualidade da educação. Foi
nesse sentido que, ao desenvolver um estudo a respeito da aprendizagem, pontuei que para
Demo (2010) as mudanças na escola precisam centrar-se na figura do professor e que, para
tanto, é necessário tê-lo como sujeito e não como objeto do processo educativo.
Por fim, as atenções sobre o conteúdo das entrevistas centraram-se no modelo de
financiamento e no tema da correção de desigualdades educacionais regionais. Acerca desses
temas, iniciou pontuando que nos últimos anos o professor obteve alguma valorização
profissional e que isso tem contribuído para sua prática docente.
O Fundeb, por exemplo, estabelece que 60% dos recursos sejam assegurados para
pagamento dos profissionais da educação, tendo em vista um “Plano de Carreira e
Remuneração” e um “salário digno” como aspectos centrais da valorização. Com a convicção
de que esse não é o único aspecto relevante do Fundeb – ainda que sobre ele também recaiam
muitas reservas –, os sujeitos da pesquisa foram questionados a respeito do potencial do
Fundo enquanto mecanismo de correção de desigualdades educacionais regionais. Sobre isso,
os depoimentos confirmam terem havido avanços importantes, no entanto apontam para
lacunas ainda existentes no sistema de financiamento para a educação.
Olha, o Fundeb foi um dos instrumentos mais eficazes de melhorar a educação no
Brasil porque os recursos com base na matrícula passaram a ser uma motivação
muito forte para o município buscar os alunos. Só lamento os municípios pequenos
não terem mais dinheiro. A contribuição da União deveria ser mais expressiva para
esses municípios que não têm como gerar recursos. (SC)
Eu acho que o Brasil melhorou sim com a criação do Fundef e depois o Fundeb.
Corrigiu um pouco as desigualdades, mas ainda está longe do ideal. Há uma grande
diferença entre o que é aplicado nas escolas federais comparando com as estaduais e
municipais. Melhorou mas está longe do ideal. (PC)
Olha, a minha formação é para os anos iniciais, em questão de gestão eu tenho
pouco conhecimento, mas eu diria assim, posso falar que teve vários projetos, vários
fundos mas posso afirmar que o Fundeb hoje é um fundo positivo. Eu percebo que
não é o município que ganha, é a criança. Independente se está aqui, ou ali cada
cidade tem o seu valor destinado para isso, um percentual, e se isso é aplicado de
acordo com o que deve ser feito vai haver transparência e qualidade. (PJ)
De acordo com o exposto, os efeitos das desigualdades regionais no campo da
educação seguem sendo um problema de dimensão nacional, embora haja o reconhecimento
127
de que a vigência dos fundos, especialmente em se tratando do Fundeb, significou um avanço
no enfrentamento desse problema. Parece-me evidente que as percepções dos sujeitos
consideram que a continuidade desse problema também é motivada por fatores como a
qualidade da gestão da educação e, portanto, das políticas educacionais operadas no país, pela
forma questionável como muitas vezes os recursos públicos são investidos e pelas diferenças
em termos de condições e de condução das escolas públicas pelas esferas de governo.
Esses argumentos, como se pode inferir, estão sintonizados com respostas dadas a
outros questionamentos. Persistem, portanto, as defesas sobre a necessidade de ampliação dos
recursos, a qualificação das práticas de gestão, de modo a torná-las congruentes com as
necessidades locais – inclui o dilema da centralização na definição de políticas educacionais
no país –, e a maior transparência na gestão dos recursos públicos. Conforme mostram os
resultados aqui apresentados, essas são questões que, na atualidade, implicam a relação entre
gestão do financiamento e a geração de condições concretas para a construção da qualidade
educacional.
128
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Chegar ao final de uma pesquisa sobre um tema que nos inquieta enquanto
profissional e cidadão é, antes de tudo, prova do enfrentamento de um desafio. É fato que as
reflexões construídas ao longo do caminho, seja por meio das leituras, seja pela troca de ideias
com colegas ou em debates oportunizados pelas sessões de orientação, constituíram um
alicerce para a tarefa de desvendar alguns caminhos e abrir lugar para outros.
É assim que percebo a pesquisa que ora se finda e teve por objetivo analisar a
influência de fatores político-institucionais, econômicos e culturais na gestão da educação
operada por governos municipais, de modo a evidenciar congruências e incongruências entre
a gestão do financiamento da educação e a geração de condições concretas para a construção
da qualidade educacional.
Do ponto de vista da dinâmica investigativa, apoiei-me em uma fundamentação teórica
partindo de uma análise de documentos legais vigentes ao longo da história até o novo PNE,
aprovado em junho de 2015. Este estudo propiciou a abertura de um espaço de verificação e
reflexão sobre os efeitos do ordenamento jurídico acerca da vinculação dos recursos para a
educação pública no país ao longo tempo.
Analisei, em seguida, o município enquanto ente federativo, em especial após a
Constituição de 1988. Esse exercício permitiu-me enfatizar as fragilidades, desafios e
conquistas deste ente, em um contexto pautado no regime de cooperação. Nesta análise,
busquei elementos que pudessem contribuir para a construção de uma resposta à minha
indagação inicial, ou seja, acerca das congruências e incongruências entre gestão do
financiamento e construção da qualidade da educação na arena da gestão municipal de
educação.
Para tanto, foi decisivo o mapeamento de fatores político-institucionais, econômicos e
culturais interferentes na ação dos municípios em termos de gestão do financiamento e,
portanto, na construção da qualidade da educação. Nesse sentido, para melhor compreender a
ampliação do papel do município no setor educacional e a própria transformação do cenário
que passou a vivenciar esse ente federativo, revisitei elementos dos quatro principais
documentos legais vigentes após a promulgação da Constituição Federal de 1988, a saber: a) a
nova LDB, Lei nº 9.394/96; b) o Fundef e, na sequência dele, o Fundeb; e c) os PNE 2001-
2010 e 2014-2024. Afinal, os princípios emanados desses documentos, de acordo com
Dourado (2007, p. 923), precisam se concretizar no âmbito dos sistemas de ensino “de modo a
129
propiciar elementos para a compreensão dos processos de regulação e financiamento, bem
como os arranjos institucionais que contribuem para a materialidade das políticas de gestão e
organização educacionais no Brasil.”
Na certeza de que a materialidade dessas políticas é condição para a construção de
uma educação de qualidade, as reflexões construídas até essa altura conduziram-me à
exploração de estudos que tivessem como questão central a qualidade da educação enquanto
conquista social, tendo em consideração a escola pública sob a gestão municipal em diferentes
regiões do país.
Parti do pressuposto de que uma análise sobre o tema da qualidade educacional requer
que a educação não seja reduzida à ideia de um serviço ou produto, em que a soma de alguns
ingredientes, tidos como imprescindíveis, por si resultem em bom desempenho dos estudantes
nas avaliações. Uma educação de qualidade deve, sim, ser pensada “como direito humano
fundamental, direito público e dever do Estado” (BRASIL, 2010, p. 107), direito esse
assegurado por um ordenamento legal consistente e válido para todos os níveis institucionais
do Brasil.
Assim, busquei resgatar na literatura, especialmente no campo das políticas
educacionais, diversos temas comumente destacados como condições, desafios e
possibilidades sobre o fenômeno educativo enquanto conquista social. Sobre isso, vale reiterar
que autores como Paro (2007), Bordignon e Gracindo (2009), Maués (2009), Oliveira e
Araújo (2005) e Ribeiro, Ribeiro e Gusmão (2005), por exemplo, destacam a qualidade da
educação como sendo uma busca pela cidadania, a construção de valores, a experiência e
posição social dos sujeitos alcançados pela escola, bem como o domínio de um saber que
ajude na construção de uma sociedade solidária.
Consciente de que a qualidade da educação, enquanto conquista social, passa
necessariamente pela questão do financiamento, recuperei traços da história da educação
brasileira que destacam informações importantes como, por exemplo, a percepção de que nos
períodos democráticos sempre houve a determinação de aplicação de recursos, diferente dos
períodos autoritários quando preponderava a desvinculação.
Como procurei destacar, essa constatação nos oferece o indicativo de que a educação,
como um direito social, está estreitamente relacionada ao financiamento, de modo que a
efetividade da política de financiamento é determinante desse direito. A evolução da
vinculação de recursos de impostos para a educação nas Constituições Federais do Brasil
confirma essa premissa. Nas Constituições de 1934, 1946 e 1988 houve vinculação de
130
percentuais mínimos para a educação, enquanto nas Constituições de 1937 e 1967 a exigência
legal da vinculação de recursos para a educação não figurou.
Em seguida, orientada pelo quarto e quinto objetivos específicos, procurei identificar
opções e práticas de gestão da educação na esfera municipal que implicassem na relação
positiva entre gestão do financiamento e construção da qualidade educacional, assim como
evidências que sinalizassem para a maior ou menor pertinência entre essas opções e práticas
no campo do financiamento e a geração de condições favoráveis à melhoria da qualidade da
educação.
Do mergulho no campo empírico local, viabilizado especialmente pela realização de
um conjunto de entrevistas semiestruturadas, foi possível reunir elementos e construir análises
que me permitiram chegar a algumas inferências.
Conforme os resultados da pesquisa, os sujeitos locais reconhecem a relação entre
gestão do financiamento e construção da qualidade educacional no âmbito da gestão
municipal da educação. Nesse quesito, de modo geral, as opiniões evidenciaram tratar-se de
uma relação fundamental, sendo destacada a relevância de uma convergência entre a gestão
do sistema – aqui também percebida a figura dos gestores – e os demais atores da cena
educacional, haja vista que a construção da qualidade implica na atuação e no compromisso
de todos esses atores.
Conforme destaquei, sujeitos dos dois municípios sublinharam a importância de um
projeto de gestão e de qualidade andarem juntos, com ênfase no trabalho em equipe,
envolvendo não só o gestor, mas todos os membros da comunidade escolar.
Com relação às evidências que apontem maior ou menor pertinência entre as opções e
práticas no campo do financiamento e a geração de condições favoráveis à melhoria da
qualidade, as opiniões realçam e são construídas com base nas próprias realidades dos
sujeitos. Um exemplo disso é quando entre os sujeitos do município de Corrente sobressaiu a
necessidade de maior aporte de recursos, apontando inúmeras dificuldades que enfrentam em
decorrência do montante disponível, enquanto entre os sujeitos do município de Joaçaba o
destaque recaiu na necessidade de se operar adequadamente a aplicação dos recursos, com
base em planejamento adequado.
De um lado, por exemplo, esses diferentes enfoques poderiam ser explicados com base
no tamanho da rede e, portanto, dos custos com a sua manutenção, posto que o percentual de
matrículas nos dois municípios é distinto – Joaçaba atendeu, em 2014, 37,54% das matrículas
do município, enquanto Corrente respondeu por 58,97% no mesmo ano –. De outro, porém,
poderiam ser explicados com base nos percentuais de investimento em educação. Estes, como
131
demonstrei, foram distintos no período examinado, e podem ser indicativos de que são
igualmente distintos os graus de prioridade de investimento no setor, o que abriria uma frente
de debate que ultrapassa o alcance deste estudo.
Os resultados levantados também me possibilitaram confirmar, por meio das falas dos
sujeitos, elementos que a literatura consultada já nos oferece. Por exemplo, estudos como o de
Vieira (2012) apontam que, para melhorar a qualidade da educação, é preciso antes rever a
gestão educacional, haja vista a expressividade dos impactos deste campo no aprendizado dos
alunos.
Na esteira desta constatação, o levantamento bibliográfico de fatores político-
institucionais, econômicos e culturais que implicam na gestão dos recursos educacionais por
parte dos municípios permitiu-me identificar um conjunto importante de condições
interferentes: o modo como é operado o planejamento, especialmente no tocante à concepção
de planejamento e à observância das especificidades e demandas informadas pela realidade
local; a concepção de gestão que orienta ação pública local; a cultura de participação da
sociedade civil nos assuntos públicos; a disponibilização de recursos financeiros; as
diferenças regionais existentes no Brasil; a natureza das iniciativas públicas (constituídas de
forma centralizada ou não); o alinhamento das políticas federais com as demandas
municipais; e o protagonismo municipal no desenvolvimento local.
Tendo em conta esse conjunto referencial, os apontamentos dos sujeitos locais
permitiram-me identificar fatores influentes na gestão e que, na ótica deles, operam
decisivamente na geração de condições concretas para a construção da qualidade, tendo em
vista sua incidência na gestão do financiamento da educação na esfera municipal.
O planejamento, especialmente no tocante à concepção e à observância das
especificidades e demandas informadas pela realidade local, é um dos fatores apontados.
Soma-se a esse, a cultura da participação da sociedade civil nos assuntos públicos, ainda que o
reconhecimento de sua importância contraste com a experiência concreta vivida pelos
sujeitos, a qual revela uma fraca participação da sociedade em espaços como os conselhos.
Também, a disponibilização de recursos financeiros – destacado especialmente pelos sujeitos
do município de Corrente –, em razão dos efeitos trazidos pelas desigualdades regionais
existentes no país.
Há também a ação centralizadora exercida pelo MEC, com a qual seguem
desassistidas muitas necessidades locais não alcançadas pelos projetos e programas
construídos de forma centralizada. A esse respeito, cabe destacar experiências como a do
Plano de Ações Articuladas (PAR). Conforme assinalam Schneider, Nardi e Durli (2012), em
132
estudo que buscou analisar a política de regulação do PDE, considerando as ações do PAR no
âmbito da formação inicial e continuada dos professores em municípios catarinenses, o
instrumento operou aos moldes de uma uniformização que correspondeu antes ao atendimento
das prioridades estabelecidas pelo MEC.
É claro que a análise de um tema a partir da ótica de sujeitos situados em realidades
distintas, impõe que consideremos as diferenças existentes e sua repercussão nas vozes dos
sujeitos, haja vista estarem ligadas ao modo de vida de cada lugar, aos seus valores, crenças,
desafios, objetivos e motivações (GASKEL, 2012).
Assim posto, é possível destacar que, no rol de fatores levantados e analisados neste
estudo, sobressaem dois fatores que reforçam, no campo da gestão municipal da educação, a
congruência entre gestão do financiamento da educação e geração de condições concretas
para a construção da qualidade: o planejamento pautado nos pressupostos da gestão
democrática e de uma qualidade socialmente referenciada; e o protagonismo municipal
possibilitado pela condição de ente federativo, aqui incluída a disposição pela realização do
seu projeto educacional. Já em termos de incongruências, os achados nos levam a destacar a
insuficiência de recursos para a manutenção e desenvolvimento do ensino e a frágil
participação da sociedade civil nos assuntos públicos, revelada especialmente pela
predominante ausência de interesse pela participação nos conselhos de acompanhamento e
controle social, com a qual se vê fragilizada a qualidade da gestão dos recursos públicos.
De todo modo, embora esse enquadramento de fatores tenha sido conduzido com base
na leitura dos sujeitos locais, sendo esta tecida em razão de suas realidades e práticas
cotidianas, importa considerar que o conjunto nos oportuniza perceber um leque de
possibilidades de reforço ou fragilização da relação positiva entre gestão do financiamento da
educação e geração de condições concretas para a construção da qualidade. A meu ver, essas
possibilidades estão relacionadas à disposição e ao compromisso político dos sujeitos com o
desenvolvimento de um projeto educacional abraçado pelo município.
Pensando assim, entendo que os fatores levantados nesse estudo não operam
isoladamente, mas se interpenetram e compõem um quadro influente que pode repercutir de
diferentes modos, a depender da forma como são recepcionados no local. Afinal, são fatores
de ordem ampliada e têm no município um dos seus campos de incidência.
Como destaquei, embora sejam percebidos traços comuns de alguns desses fatores em
realidades distintas do país, entendo ser apropriado dizer que os contornos que eles assumem,
assim como sua influência e repercussão na gestão municipal da educação tendem a variar de
um lugar para o outro, a depender das condições concretas de cada realidade local.
133
Sem a pretensão de esgotar o assunto, julgo importante que outros estudos sejam
desenvolvidos e que outras realidades municipais sejam analisadas, de modo a ser possível
avançar no debate acerca da gestão do financiamento como condição favorável ao
desenvolvimento de uma educação pública de qualidade.
134
REFERÊNCIAS
ABRUCIO, Fernando Luiz. Os descaminhos da democracia. Revista Rumos: os caminhos do
Brasil em debate. Publicação da Comissão Nacional para as comemorações do V centenário
do descobrimento do Brasil – Itamaraty, ano 1, n.2, São Paulo, mar./abr. 1999.
______. A dinâmica federativa da educação brasileira: diagnóstico e propostas de
aperfeiçoamento. In: OLIVEIRA, Romualdo P. SANTANA, Wagner. (Org). Educação e
federalismo no Brasil: combater as desigualdades, garantir a diversidade. Brasília:
UNESCO, 2010. p. 39-70.
AGUIAR, Marcia Angela da Silva. Avaliação do plano nacional de educação 2001-2009:
questões para reflexão. Educação & Sociedade, Campinas, v. 31, n. 112, p. 707-727, jul./set.
2010.
ALMEIDA, Angela Merci Gonçalves. Manual de legislação para cursos de licenciatura:
subsídios para os professores e estrutura e funcionamento da educação nacional. Dourados:
Universidade Estadual do Mato Grosso do Sul, mar. 2007.
ALVES, João Roberto Moreira. O que ainda falta ser feito na educação básica no Brasil.
Carta Mensal Educacional, Instituto de Pesquisas Avançadas em Educação, Rio de
Janeiro, ano 11, n. 72, ago. 2006. Disponível em:
http://www.ipae.com.br/pub/pt/cme/cme_72/index.htm. Acesso em: 18 out. 2015.
ALVES, Suely Bahia. A gestão da educação municipal no contexto das políticas de
descentralização, a partir da implementação do Plano de Ações Articuladas. 2012, 136 f.
Dissertação (Mestrado em Educação) – Universidade Federal da Bahia, 2012
AMARAL, Nelson Cardoso. Um novo Fundef? As ideias de Anísio Teixeira. Educação &
Sociedade, Campinas, ano XXII, n. 75, p. 277-290, ago. 2001.
AMORIM, Milene Dias. A qualidade da educação básica no PDE: uma análise a partir do
Plano de Ações Articuladas. 2011, 165 f.Dissertação (Mestrado em Educação) – Universidade
Federal da Grande Dourados, Dourados, 2011.
ARAUJO, Gilda Cardoso. Município, federação e educação: história das instituições e das
ideias políticas no Brasil. 2005, 331 f. Tese (Doutorado em Educação) – Programa de Pós-
Graduação da Faculdade de Educação da Universidade de São Paulo, São Paulo, 2005.
ARAÚJO, Luiz. O desafio do regime de colaboração no novo Plano Nacional de Educação.
Jornal de Políticas Educacionais, Curitiba n. 16, p. 59-65, jul./dez. 2014.
ARRETCHE, Marta Teresa da Silva. Políticas Sociais no Brasil: descentralização em um
Estado federativo. Revista Brasileira de Ciências Sociais, Rio de Janeiro, v. 14, n. 40, p.
111-141, jun. 1999.
ARNAUD, José Calvante. Sistema de administração educativa municipal com base no
modelo de planejamento estratégico: estudo realizado na secretaria municipal de
135
educação do município de Trairi-CE. 2011, 88 f. Dissertação (Mestrado em Planejamento e
políticas Públicas) – Universidade Estadual do Ceará, 2011.
ASSOCIAÇÃO Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Educação (ANPED). Parecer da
Anped sobre a proposta elaborada pelo MEC para o Plano Nacional de Educação. Rio
de Janeiro: ANPEd, 1997.
ATALIBA, Geraldo. Princípio federal, rigidez constitucional e poder judiciário. Estudos de
Direito Tributário, São Paulo, n.3, p. 9-10, 1980.
AZEVEDO. Neroaldo Pontes de. A UNDIME e os desafios da educação municipal.
Estudos Avançados, São Paulo, v 15, n. 42, p. 141-152, maio/ago. 2001.
BARROS, Jesualdo Cavalcanti. Memória dos confins: a saga dos vaqueiros, heróis e
jagunços nos ermos dos sertões onde começou o Piauí. Teresina: Academia Piauiense de
Letras, 2007.
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito constitucional. 17. ed. São Paulo: Saraiva, 1996.
BASTOS. Lucia Helena Miranda. Gestão educacional: uma análise qualitativa dos fatores
que geram o êxito da escola. 2012, 69 f. Dissertação (Mestrado Profissional em Gestão e
Avaliação da Política Pública) – Universidade Federal de Juíz de Fora, Juíz de Fora, 2012.
BEHRING, Elaine Rossetti; BOSCHETTI, Ivanete. Política social: fundamentos e história. 4.
ed. São Paulo: Cortez, 2008.
BERCOVICI, Gilberto. Dilemas do estado federal brasileiro. Porto Alegre: Livraria do
Advogado Ed, 2004.
BITTAR, Marisa. BITTAR, Mariluce. História da Educação no Brasil: a escola pública no
processo de democratização da sociedade. Acta Scientiarum. Education, Maringá, v. 34 n.
2 p. 157-168, jul./dez. 2012.
BLASIS, Eloisa Barbosa de Oliveira de. A avaliação educacional em larga escala e as
políticas municipais de educação em duas cidades do estado de São Paulo. 2011, 146 f
Dissertação (Mestrado em Educação) – Universidade Católica de São Paulo, São Paulo,
2011.
BOBBIO, Noberto; MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco. Dicionário de política.
Tradução Carmen C. Variale et al. 12. ed. Brasília, DF: Editora UnB, 2004. 1 v.
BORDIGNON, Genuíno. Gestão democrática do sistema municipal de educação In:
GADOTTI, Moacir. ROMÃO, José Eustáquio. (Org.). Município e educação. São Paulo:
Cortez, 1993. p. 135-171.
_______. Sistema nacional articulado de educação: o papel dos conselhos de educação.
Brasília: CNE. 2009.
BORDIGNON, Genuíno; GRACINDO, Regina Vinhaes. Gestão da educação: o município e
a escola. In: FERREIRA, Naura Syria Carapeto Ferreira; SILVA, Márcia Angela da (Org.).
136
Gestão da Educação: impasses, perspectivas e compromissos. 7. ed. São Paulo: Cortez,
2009. p. 147-176.
BRASIL. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil (de 24 de fevereiro de
1891). Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao91.htm. Acesso em: 24 fev.
2016.
______. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil (de 16 de julho de
1934). Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao34.htm. Acesso em: 10 nov.
2015.
______. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil (de 10 de novembro de
1937). Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao37.htm. Acesso em: 10 nov.
2015.
______. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil (de 18 de setembro de
1946). Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao46.htm. Acesso em: 10 nov.
2015.
______. Lei nº 4.024, de 20 de dezembro de 1961. Fixa as Diretrizes e Bases da Educacional
Nacional. Brasília, DF, 1961. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4024.htm. Acesso em: 10 nov. 2015.
______. Lei nº 5.540, 28 de novembro de 1968. Fixa normas de organização e
funcionamento do ensino superior e sua articulação com a escola média, e dá outras
providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L5540.htm. Acesso
em: 07 nov. 2015.
______. Lei nº 5.692 de 11 de agosto de 1971. Fixa diretrizes e bases para o ensino de 1º e 2º
graus, e dá outras providências. Brasília, DF, 1971. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L5692.htm. Acesso em: 13 nov. 2015.
_______. Lei nº 7.044 de 18 de outubro de 1982. Altera dispositivos da Lei nº 5.692 de 11
de agosto de 1971, referentes à profissionalização do ensino de 2º grau. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/CCIVIL_03/leis/L7044.htm. Acesso em 28 fev. 2016.
______. Constituição da República Federativa do Brasil, 1988. Brasília: Senado Federal,
1988. Disponível em
http://www.senado.gov.br/legislacao/const/con1988/CON1988_05.10.1988/CON1988.pdf.
Acesso em: 10 nov. 2015.
______. Emenda Constitucional nº 14, de 12 de setembro de 1996. Modifica os arts. 34,
208, 211 e 212 da Constituição Federal e dá nova redação ao artigo 60 do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias. Brasília, DF, 1996. Disponível:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc14.htm.Acesso em: 10
nov. 2015.
137
______. Lei nº. 9.394, de 20 de dezembro de 1996a. Estabelece as Diretrizes e Bases da
Educação Nacional. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Poder Executivo,
Brasília, DF, 21 dez. 1996. Seção 1, p. 27833-27841.
______. Lei nº 9.424, de 24 de dezembro de 1996b. Dispõe sobre o Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério, na forma prevista
no art. 60, § 7º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, e dá outras providências.
Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Poder Executivo, Brasília, DF, 26 dez.
1996.
______. Ministério da Educação. Balanço do primeiro ano do Fundef. Brasília, DF: MEC,
1999. Disponível em: http://mecsrv04.mec.gov.br/sef/Fundef/pdf/Aval1998.pdf. Acesso em:
13 maio 2015.
______. Lei nº 10.172, de 9 de janeiro de 2001. Aprova o Plano Nacional de Educação e dá
outras providências. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Poder Executivo,
Brasília, DF, 10 jan. 2001. Seção 1, n. 7, p. 1-20.
______. Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira. Mapa do
analfabetismo no Brasil. Brasília: Inep, 2003.
________. Ministério da Educação. Relatório do GT sobre o cálculo do valor mínimo do
FUNDEF. Brasília, DF, 2003. Disponível em: www.mec.gov.br Acesso em: 10 set. 2015.
________. Câmara dos Deputados. Substitutivo da proposta do Fundeb, aprovado em 8 de
dezembro de 2005. Brasília, DF, 2005.
______. Emenda Constitucional nº 53, de 19 de dezembro de 2006. Dá nova redação aos
arts. 7º, 23, 30, 206, 208, 211 e 212 da Constituição Federal e ao art. 60 do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias. Brasília, DF, 2006. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc53.htm. Acesso em: 6
de nov. 2015.
______. Decreto nº 6.094, de 24 de abril de 2007. Dispõe sobre a implementação do Plano de
Metas Compromisso Todos pela Educação, pela União Federal, em regime de colaboração
com Municípios, Distrito Federal e Estados, e a participação das famílias e da comunidade,
mediante programas e ações de assistência técnica e financeira, visando a mobilização social
pela melhoria da qualidade da educação básica. Diário Oficial [da] República Federativa do
Brasil, Poder Executivo, Brasília, DF, 25 abr. 2007. Seção 1, p. 5-6.
______. Lei nº 11.494, de 20 de junho de 2007a. Regulamenta o Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação -
FUNDEB, de que trata o art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias; altera a
Lei no 10.195, de 14 de fevereiro de 2001; revoga dispositivos das Leis n
os 9.424, de 24 de
dezembro de 1996, 10.880, de 9 de junho de 2004, e 10.845, de 5 de março de 2004; e dá
outras providências. Diário Oficial União, Poder Executivo, Brasília, DF, 21 jun. 2007.
Seção 1, n. 118, p. 7-12.
138
______. Resolução CD/FNDE/ nº 29, de 20/06/2007. Estabelece os critérios, os parâmetros e
os procedimentos para a operacionalização da assistência financeira suplementar a projetos
educacionais, no âmbito do Compromisso Todos pela Educação, no exercício de 2007.
Brasília: Ministério da Educação, 2007b. Disponível em:
<http://www.fnde.gov.br/index.php/par-legislacao>. Acesso em: 20 set. 2015.
______. Ministério da Fazenda.Manual de demonstrativos fiscais: aplicado à União e aos
estados, o Distrito Federal e municípios. 2. ed. Brasília, DF: Secretaria do Tesouro Nacional,
Coordenação-Geral de Contabilidade, 2009.
______. Parecer CNE/CEB nº 8, de 5 de maio de 2010. Estabelece normas para aplicação
do inciso IX do artigo 4º da Lei n. 9.394/96 (LDB), que trata dos padrões mínios de qualidade
de ensino para a educação básica pública. 2010a. Disponível em:
<http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=15074&Itemid=
866>. Acesso em: 01 nov. 2015. (Aguardando homologação).
______. Conferência Nacional da Educação: documento final. Brasília: Ministério da
Educação, 2010a. Disponível em:
http://conae.mec.gov.br/images/stories/pdf/pdf/documetos/documento_final_sl.pdf. Acesso
em: 14 jun. 2015.
______. Secretaria da Receita Federal. Carga tributária no Brasil - 2012, Brasília, DF: SRF,
2013.
______. Lei nº. 13.005, de 25 de junho de 2014. Aprova o Plano Nacional de Educação –
PNE e dá outras providências. Diário Oficial União, Poder Executivo, Brasília, DF, Edição
Extra, nº 120-A, 26 jun. 2014. Seção 1, p. 1-8.
______. Fórum Nacional de Educação. Conae 2014: documento final. Brasília, DF, 2014a.
Disponível em: http://fne.mec.gov.br/images/doc/DocumentoFina240415.pdf. Acesso em: 26
out. 2015.
______. Presidência da República. Secretaria de Assuntos Estratégicos. Pátria Educadora: a
qualificação do ensino básico como obra de construção nacional. Brasília, DF, 2015.
BUENO, Cristiane Aparecida Ribeiro; FIGUEIREDO, Ireni Marilene Zago. A relação entre
educação e desenvolvimento para o Banco Mundial: a ênfase na “satisfação das
necessidades básicas” para o alívio da pobreza e sua relação com as políticas para a educação
infantil. Anais... Anped Sul, Caxias do Sul, 2012. Disponível em:
http://www.ucs.br/etc/conferencias/index.php/anpedsul/9anpedsul/paper/viewFile/1024/128.
Acesso: 30 set. 2015.
CARINHATO, Pedro Henrique. Neoliberalismo, reforma do estado e políticas sociais nas
últimas décadas do Século XX no Brasil. Aurora, Marília, ano II, n. 03, p. 37-46, dez. 2008.
CARVALHO, José Murilo de. Federalismo Y centralización en el Imperio brasilileño:
historia Y argumento”. In: CARMAGNANI, Marcello (Coord.). Federalismo latino-
americanos: México/Brasil/Argentina. Cidade do México: Fonde de Cultura Económica,
1993.
139
CARVALHO, Fabrício Aarão Freire. Financiamento da educação: do Fundef ao Fundeb –
repercussões da política de fundos na valorização docente da rede estadual de ensino do Pará
– 1996 a 2009. 2012, 263 f. Tese (Doutorado em Educação) – Faculdade de Educação da
Universidade de São Paulo, São Paulo, 2012.
CHIZZOTTI, Antonio. Pesquisa em ciências humanas e sociais. 6. ed. São Paulo: Cortez,
2003.
COHN, Amélia. Os governos municipais e as políticas sociais. In: SOARES, José Arlindo;
CACCIA-BAVA, Silvio (Org.). Os desafios da gestão municipal democrática. São Paulo:
Cortez, 1998. p. 143-192
CONCIANI, Aline. SANTOS, Danielle Camila dos. Surgimento da federação brasileira e sua
concretização na atual constituição federal. Revista de Direito Público, Londrina, v. 4. n. 3,
p. 268-281. 2009.
COSTA , Fábio Luciano Oliveira. Federalismo após a promulgação da Constituição
Federal de 1988 e as políticas de fundos contábeis para o financiamento da educação no
Brasil. 2012, 254 f. Dissertação (Mestrado em Educação) – Universidade Federal do Estado
do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2012.
CRUZ, Rosana Evangelista da. Pacto federativo e financiamento da educação: a função
supletiva e redistributiva da União – O FNDE em destaque. 2012, 379 f. Tese (Doutorado em
Educação) – Universidade de São Paulo, 2012.
CUNHA, Eudes Oliveira. A gestão escolar e sua relação com os resultados do Ideb: um
estudo em duas escolas municipais de Salvador. 2012, 172 f. Dissertação (Mestrado em
Educação) – Universidade Federal da Bahia, Salvador, 2012.
CURY, Carlos Roberto Jamil. A educação básica como direito. Cadernos de Pesquisa, São
Paulo, v. 38, n. 134, p. 293-303, maio/ago. 2008.
DAVIES, Nicholas. O FUNDEF e orçamento da educação: desvendando a caixa preta.
Campinas: Autores Associados, 1999.
______. Fundeb: a redenção da educação básica? Educação & Sociedade, Campinas, v. 27,
n. 96 – Especial, p. 753-774, out. 2006.
DEMO, Pedro. Professor do futuro e reconstrução do conhecimento. 7. ed. Petrópolis:
Vozes 2010.
DIDONET, Vital. A Educação infantil na educação básica e o Fundeb. In: LIMA, Maria
José; ALMEIDA, Maria do Rosário; DIDONET, Vital (Ogr.). Fundeb: dilemas e
perspectivas. Brasilia: Edição Independente, 2005. p. 37-52.
DOURADO, Luiz Fernandes. A escolha de dirigentes escolares: políticas e gestão da
educação no Brasil. In: FERREIRA, Naura Siria Carapeto (Org.). Gestão democrática da
educação: atuais tendências, novos desafios. 2. ed. São Paulo: Cortez, 2000. p. 77-95.
140
______. Conselho Escolar e o financiamento da educação no Brasil. In: BRASIL. Ministério
da Educação. Secretaria de Educação Básica. Programa Nacional de Fortalecimento dos
Conselhos Escolares, 2006. Disponível em:
http://portal.mec.gov.br/seb/arquivos/pdf/Consescol/cad%207.pdf. Acesso em: 02 dez. 2014.
______. Políticas e gestão da educação no Brasil: limites e possibilidades. Educação &
Sociedade, Campinas, v. 28, n. 100, p. 921-946, out. 2007.
______. Entrevista. Retratos da Escola, Brasília, v.8, n.15, p. 231-246, jul./dez. 2014.
DOURADO, Luiz Fernandes; OLIVEIRA, João Ferreira; SANTOS, Catarina de Almeida. A
qualidade da educação: conceitos e definições. Textos para discussão. Série Documental,
Brasília, v. 24, n. 22, p. 5-34, 2007.
DOURADO, Luiz Fernandes; OLIVEIRA, João Ferreira de. A qualidade da educação:
perspectivas e desafios. Cadernos Cedes, Campinas, v. 29, n. 78, p. 201-215, maio/ago.
2009.
DUARTE, Marisa Ribeiro Teixeira. Regulação sistêmica da política de financiamento da
educação básica. Educação & Sociedade, Campinas, v. 26, n. 92, Esp. p. 821-839, out. 2005.
FAVERO, Edison. Desmembramento territorial: o processo de criação de municípios
avaliação de indicadores econômicos e sociais. 2004. 279 f. Tese (Doutorado em Engenharia
Urbana) – Escola Politécnica da Universidade de São Paulo, São Paulo, 2004.
FÉLIX, Robson Gonçalves. Políticas de gestão educacional no Brasil: o Programa Nacional
de Fortalecimento do Conselhos Escolares (2010-2014). 2012, 287 f. Tese (Doutorado em
Educação) – Universidade Federal do Mato Grosso do Sul, Campo Grande, 2012
FERNANDES, Maria Esther. Memória e sociedade: em busca do resgate da memória
camponesa. In: Reunião Anual da Sociedade de Psicologia de Ribeirão Preto, XXI, 1991.
Ribeirão Preto, 1991.
FERREIRA, Eliza Bartolozzi. Gestão dos sistemas municipais de educação: planejamento e
equilíbrio federativo em questão. Ensaio: Avaliação e Políticas Públcias em Educação, Rio
de Janeiro, v. 23, n. 88, p. 545-566, jul./set. 2015.
FIGUEIREDO, Claudia Maria Gomes de. Dois ensaios sobre a qualidade da educação e
sua relação com o Bolsa Família e gastos educacionais no Brasil. 2011, 139 f. Dissertação
(Mestrado em Economia Aplicada) – Universidade Federalde Juiz de Fora – MG, 2011.
FLACH, Simone de Fátima. O direito à educação e sua relação com a ampliação da
escolaridade obrigatória no Brasil. Ensaio: Avaliação e Políticas Públicas em Educação,
Rio de Janeiro, v. 17, n. 64, p. 495-520, jul./set. 2009.
FONSECA, Marília. Políticas públicas para a qualidade da educação brasileira: entre o
utilitarismo econômico e a responsabilidade social. Cadernos Cedes, Campinas, v. 29, n. 78,
p. 153-177, maio/ago. 2009.
141
FORNO, Marcia Rakel Grahl Dal. Gestão democrática da educação para a emancipação
humana. 2012, 203 f. Dissertação (Mestrado em Educação) – Universidade Tuiuti do Paraná,
Curitiba, 2012.
FRANCO, Kaio José Silva Maluf; CARMO, Aline Cristine Ferreira Braga do; MEDEIROS,
Josiane Lopes. Pesquisa qualitativa em educação: breves considerações acerca da metodologia
do materialismo histórico e dialético. Sapiência: sociedade, saberes e práticas
educacionais, Iporá, v. 2, n. 2, p. 91-103, jul./dez. 2013.
FRIGOTTO, Gaudêncio. O enfoque da dialética materialista histórica na pesquisa
educacional. In: FAZENDA, Ivani (Org.). Metodologia da pesquisa educacional. 4. ed. São
Paulo: Cortez, 1997. p. 68-90.
______. Educação e a crise do capitalismo real. São Paulo: Cortez, 2010.
FRINHANI, Paulo Educardo. Educação e desigualdades regionais: os impactos do Fundeb
no Brasil. 2011, 126. f. Dissertação (Mestrado em Educação) – Universidade Cândido
Mendes, Campos dos Goytacazes , 2011.
GAMBOA, Silvio Ancízar Sanchez. A dialética na pesquisa em educação: elementos de
contexto. In: FAZENDA, Ivani (Org.). Metodologia da pesquisa educacional. 4. ed. São
Paulo: Cortez, 1997. p. 91-115.
GASKELL, George. Entrevistas individuais e grupais. In: BAUER, Martin W. ; GASKELL,
George. Pesquisa qualitativa com texto, imagem e som: um manual prático. Tradução de
Pedrinho A. Gareschi. Petrópolis: Vozes, 2002. p. 64-89.
GERMANO, José Willington. Estado militar e educação no Brasil (1964-1985). 4. ed. São
Paulo: Cortez, 2005.
GOMES, Rita de Cássia da Conceição; SILVA, Anieres Barbosa da; SILVA, Valdenildo
Pedro da. Gestão social das políticas públicas em pequenas cidades. Scripta Nova – Revista
Electrónica de Gegrafia Y Ciencias Sociales, Barcelona, v. IX, n. 194, 01 ago 2005.
HEDEGAARD, Mariane. Institutional practices, cultural positions, and personal motives:
imigrant turkish parent‟s conceptions about children‟s school life. In: HEDEGARD, Mariane;
JENSEN, Uffe Jull. Activity theory and social practice: cultural-historical approaches.
Aarhus (Dinamarca): Aarthus University Press, 1999.
IANNI, Octavio. Globalização: novo paradigma das ciências sociais. Estudos Avançados,
São Paulo, v. 8, n. 21, p. 147-163, maio/ago. 1994.
______. Pensamento social no Brasil. Bauru: EDUSC, 2004.
IGARASI, Lizarda Yae. A gestão escolar como fator condicionante do grau de satisfação
dos atores escolares e desempenho da Unidade Escolar. 2001, 116 f. Dissertação
(Mestrado em Administração Pública) – Fundação Getúlio Vargas, Rio de Janeiro, 2001.
142
JESUS, Wellington Ferreira de. A política de fundos constitucionais no contexto da
educação básica no Brasil: origens, contradições e perspectivas. 2011, 264 f. Tese
(doutorado em Educação) – Universidade Federal de Goiás, 2011.
KANG, Thomas H. Poder político e atraso educacional: 1930-1964. Informações Fipe, São
Paulo, p. 16-20, abr. 2010.
KOSIK, Karel. Dialética do concreto. 7. ed. São Paulo: Paz e Terra, 2002.
KRAWCZYK, Nora Rut; VIEIRA, Vera Lucia. A reforma educacional na América Latina
nos anos 1990: uma perspectiva histórico-sociológica. São Paulo: Xamã, 2008.
LEHER, Elizabeth M. Teixeira. Em defesa da educação pública (Resenha), Teias, Rio de
Janeiro, ano 7, n. 13-14, jan./dez. 2006.
LIBÂNEO, José Carlos; OLIVEIRA, João Ferreira de; TOSCHI, Mirza Seabra. Educação
escolarn 10. ed. rev. ampl. São Paulo: Cortez, 2012.
LIBÂNEO, José Carlos. As práticas de organização e gestão da escola e a aprendizagem
de professores e alunos. Presente! Revista de Educação, CEAP, Salvador, jan./abr. 2009
LIMA, Maria José Rocha. Origem dos fundos para educação: breve histórico. In: LIMA,
Maria José; ALMEIDA, Maria do Rosário; DIDONET, Vital (Org.). FUNDEB dilemas e
perspectivas. Brasília: Edição Independente, 2005. p. 21-30.
LIMA, Valdisia Rodrigues de. Conselhos escolares e resultados de avaliação em larga
escala (IDEB): uma interlocução possível sobre qualidade de educação escolar. 2011, 111 f.
Dissertação (Mestrado em Educação) – Universidade Católica de Santos, Santos, 2011.
LUDKE, Menga; ANDRÉ, Marli Elisa Dalmazo de. Pesquisa em educação: abordagens
qualitativas. São Paulo: Editora Pedagógica e Universitária, 1986.
MAFASSIOLI, Andreia da Silva. Plano de ações articuladas: uma avaliação da
implementação no município de Gravataí/RS. 2011, 238 f. Dissertação (Mestrado em
Educação) – Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, 2011.
MANSANO FILHO, Ricardo; OLIVEIRA, Romualdo Portela de; CAMARGO, Rubens
Barbosa de. Tendências da matrícula no ensino fundamental regular no Brasil. In:
OLIVEIRA, Cleiton et al.. Municipalização do ensino no Brasil: algumas leituras. Belo
Horizonte: Autêntica, 1999. p. 37-60.
MARAFELLI, Cecilia Maria. Efeito professor?: um estudo sobre perfis docentes nos setores
público e privado. 2011. 137f. Dissertação (Mestrado em Educação) – Pontifícia Universidade
Católica do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2011.
MARTINS, Aurea Peniche. O Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE/MEC) e sua
efetivação por meio do Plano de Ações Articuladas (PAR) em São Miguel do Guamá,
PA. 2012, 209 f. Dissertação (Mestrado em Educação) – Universidade Federal do Pará.
Belém, 2012.
143
MAUÉS, Olgaízes Cabral. O papel da escola na construção dos saberes e os limites da noção
de competência. In: FERREIRA, Eliza Bartolozzi; OLIVEIRA, Dalila Andrade (Org.). Crise
da escola e políticas educativas. Belo Horizonte: Autêntica, 2009. p. 287-307.
MELCHIOR, José Carlos de Araújo. O financiamento da educação no Brasil. São Paulo:
EPU, 1987.
MELO, Sandra Cristin Lousada de. Impactos da Avaliação Nacional do Rendimento
Escolar (ANRESC/PROVA BRASIL) entre os anos de 2007 a 2009 na gestão do
processo de ensino-aprendizagem em um município baiano. 2012, 95 f. Dissertação
(Mestrado em Educação) – Universidade Católica de Brasília, Brasília, 2012.
MENESES, Janaína S. S. A vinculação constitucional de recursos para a educação: os (des)
caminhos do ordenamento constitucional. Revista HISTEDBR On-line, Campinas, n. 30, p.
149- 163, jun. 2008.
MENEZES, Claudia Celeste Lima Costa. Educação infantil: a interseção entre as políticas
públicas, a gestão educacional e a prática pedagógica – um estudo de caso no município de
Itabuna-BA. 2012, 277 f. Tese (Doutorado em Educação) – Universidade Federal da Bahia,
Salvador, 2012.
MINAYO, Maria Cecília de Souza. Hermenêutica-dialética como caminho do pensamento
social. In: MINAYO, Maria Cecília de Souza; DESLANDES, Suely Ferreira (Org.).
Caminhos do pensamento: epistemologia e método. Rio de Janeiro: Fiocruz, 2002, p. 83-
107.
MIRANDA, Joselia Barbosa. Gestão estratégica e participativa: uma alternativa para a rede
pública de ensino de Juiz de Fora – MG. 2012, 103 f. Dissertação (Mestrado Profissional em
Gestão e Avaliação da Política Pública) – Universidade Federal de Juiz de Fora, 2012.
MOTA JUNIOR, William Pessoa da; MAUÉS, Olgaíses Cabral. O Banco Mundial e as
políticas educacionais brasileiras. Educação & Realidade, Porto Alegre, v. 39, n. 4, p. 1137-
1152, out./dez. 2014.
NARDI, Elton Luiz. Sistemas municipais de ensino e o regime de colaboração entre Estado e
Municípios: por onde vamos? In: WERLE, Flávia Obino Corrêa. (Org.). Sistema municipal
de ensino e regime de colaboração. Ijuí: Ed.Unijuí, 2006. p. 57-81.
______. O Fundeb a valorização dos profissionais da educação básica. Diálogos, Xanxerê, v.
7, n. 1-2, p. 103-117, jan./dez. 2008.
______. A (re) construção das políticas municipais de educação em tempos de reforma
do Estado: um novo horizonte para a descentralização? 2008a. 325 f. Tese (Doutorado em
Educação)-Universidade do Vale do Rio dos Sinos, São Leopoldo, 2008.
______. Bandeiras de descentralização no Brasil: a ação do Estado e a política educacional.
In: ALMEIDA, Maria de Lourdes Pinto de; FERNANDES, Sonia Regina Souza (Org.).
Política de Educação e processos pedagógicos contemporâneos no Brasil. Campinas:
Mercado das Letras, 2011.
144
NARDI, Elton Luiz; BASTIANI, Sherlon Cristina de. Construindo a qualidade da educação:
entre o desafio da ação escolar e a produção de resultados oficiais. In: NARDI, Elton Luiz;
SCHNEIDER, Marilda Pasqual (Org.). Qualidade da educação no ensino fundamental:
entre políticas e a (ex) tensão do tema na escola pública. Ijuí: Ed. Unijuí, 2015. p. 131-174.
NASCIMENTO, Ana Paula Santiago do. Avanços e retrocessos na oferta da educação
infantil no Brasil: análise financeiro-orçamentária dos recursos destinados a ess etapa da
educação 2001-2010. 2012, 228 f. Dissertação (Mestrado em Educação) – Universidade de
São Paulo, São Paulo, 2012.
NASCIMENTO, João Batista do. O financiamento da educação básica e a política de
fundos em Goiás (1998-2011): municipalização, redistribuição dos recursos e
(des)valorização do magistério. 2011, 127 f. Dissertação (Mestrado em Educação) –
Universidade Federal do Goiás, Goiânia, 2011.
NEVES, Lucia Maria Wanderley. Por que dois planos nacionais de educação? In: NEVES,
Lucia Maria Wanderley (Org.). Educação e política no limiar do século XXI. Campinas:
Autores Associados, 2000. p. 147-182.
OCDE. Better Life Index. 2011. Disponível em:
http://www.oecdbetterlifeindex.org/topics/education/. Acesso em: 25 jan. 2016.
OLIVEIRA, Beatriz Alves de. Gestão educacional pós-municipalização: práticas
patrimonialistas, poder e outros desafios na ótica dos gestores. 2011, 113 f. Dissertação
(Mestrado em Educação) – Universidade Federal de São Carlos, São Carlos, 2011.
OLIVEIRA, Cleiton. A municipalização do ensino brasileiro. In: OLIVEIRA, Cleiton et al.
Municipalização do ensino no Brasil. Belo Horizonte: Autêntica, 1999. p. 11.36.
______. A pesquisa sobre municipalização do ensino: algumas tendências. In: OLIVEIRA,
Dalila Andrade; ROSAR, Maria de Fatima Felix. Política e gestão da educação. 2. ed. Belo
Horizonte, Autêntica, 2008. p. 75-89.
OLIVEIRA, João Ferreira de. A função social da educação e da escola pública: tensões,
desafios e perspectivas. In: FERREIRA, Eliza Bartolozzi; OLIVEIRA, Dalila Andrade (Org.).
Crise da escola e políticas educativas Belo Horizonte: Autêntica, 2009. p. 237-252.
OLIVEIRA, Romualdo Portela de; ARAUJO, Gilda Cardoso de. Qualidade do ensino: uma
nova dimensão da luta pelo direito à educação. Revista Brasileira de Educação, Rio de
Janeiro, n. 28, p. 5-24, jan./abril. 2005.
OZGA, Jenny. Investigação sobre políticas educacionais: terreno de contestação. Tradução
Isabel Margarida Maia. Porto: Porto Editora, 2000.
PAIVA, Vanilda. Um século de educação republicana. Pro-posições, Campinas, v. 1, n. 2, p.
7-18, jul. 1990.
PARO, Vitor Henrique. Gestão escolar, democracia e qualidade do ensino. São Paulo:
Ática, 2007.
145
PEIXOTO, Leonardo Scofano Damasceno. A autonomia dos municípios na Constituição
Brasileira de 1988. Disponível em: http://diogorais.jusbrasil.com.br/artigos/121933642/a-
autonomia-dos-municipios-na-constituicao-brasileira-de-1988. Acesso em: 04 set. 2015.
PERUZZO, Jobert. Políticas educacionais em pequenos municípios catarinenses: vetores
de desenvolvimento social a partir da emancipação? 2012, 134f. Dissertação (Mestrado em
Educação) – Universidade do Oeste de Santa Catarina, Joaçaba, 2012.
PIAUÍ. Tribunal de Contas do Estado do Piauí. Processo TC-E-016262/11. Fl. 1319.
(Exercício de 2010). Teresina: Tribunal de Contas do Estado do Piauí/ Diretoria de
Fiscalização da Administração Municipal, 2011.
_______. Tribunal de Contas do Estado do Piauí. Processo TC-E-015954/12. Fl. 2184.
(Exercício de 2011). Teresina: Tribunal de Contas do Estado do Piauí / Diretoria de
Fiscalização da Administração Municipal, 2012.
_______. Tribunal de Contas do Estado do Piauí. Processo TC-E-52861/12. Fl. 1. (Exercício
de 2012). Teresina: Tribunal de Contas do Estado do Piauí / Diretoria de Fiscalização da
Administração Municipal, 2013.
_______. Tribunal de Contas do Estado do Piauí. Processo TC-E-02743/13. Fl. 1. (Exercício
de 2013). Teresina: Tribunal de Contas do Estado do Piauí / Diretoria de Fiscalização da
Administração Municipal, 2014.
_______. Tribunal de Contas do Estado do Piauí. Processo TC-E-015207/14. Fl. 1.
(Exercício de 2014). Teresina: Tribunal de Contas do Estado do Piauí / Diretoria de
Fiscalização da Administração Municipal, 2015.
PIMENTEL, Alessandra. O método da análise documental: seu uso numa pesquisa
historiográfica. Cadernos de Pesquisa, São Paulo, n. 114, p.179-195, nov. 2001.
PINTO, José Marcelino de Rezende. Financiamento da educação no Brasil: um balanço do
governo FHC (1995-2002). Educação & Sociedade, Campinas, v. 23, n. 80, p.108-135, set.
2002.
______. A política recente de fundos para o financiamento da educação e seus efeitos no
pacto federativo. Educação & Sociedade, Campinas, v. 28, n. 100, Esp. p. 877-897, out.
2007.
______Financiamento da educação básica: a divisão de responsabilidades. Retratos da
Escola, Brasília, v.6, n. 10, p. 155-172, jan./jun. 2012.
______. Federalismo e o financiamento da educação básica In: MARTINS, Angela Maria et
al. Políticas e gestão da educação: desafio em tempos de mudanças. Campinas: Autores
Associados, 2013, p. 25-44.
PONTES, Reinaldo Nobre. Mediação e serviço social: um estudo preliminar sobre a
categoria teórica e sua apropriação pelo Serviço Social. São Paulo: Cortez, 1997.
146
POULANTZAS, Nicos. As classes sociais no capitalismo de hoje. Rio de Janeiro: J. Zahar,
1975.
______. O estado, o poder, o socialismo. Rio de Janeiro: Graal, 1980.
PUPO, Cristiane Cusin. Financiamento da educação e formação continuada de
professores: o Fundef no município de Campinas. 2012, 160 f. Dissertação (Mestrado em
Educação) – Universidade Estadual de Campinas, Campinas, 2012.
RESENDES, José Antônio de. A autonomia dos municípios no sistema federativo brasileiro e
o controle da constitucionalidade da lei municipal. Argumenta, Jacarezinho, v. 11, p. 245-
262, 2009.
REZENDE, Fernando. Finanças públicas. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2001.
RIBEIRO, Vera Masagão; RIBEIRO, Vanda Mendes; GUSMÃO, Joana Buarque de.
Indicadores de qualidade para a mobilização da escola. Cadernos de Pesquisa, São
Paulo, v.35, n.124, p. 227-251, abr. 2005.
RIBEIRO, Maria Lucia de Jesus Araujo. Impactos iniciais do Fundeb na qualidade da
educação infantil pública do município de Fortaleza. 2011, 120 f. Dissertação (Mestrado
em Educação) – Universidade Federal do Ceará, Fortaleza, 2011.
RIBEIRO, Jorge Alberto Rosa, FARENZENA, Nalú; GRABOWSKI, Gabriel. Financiamento
da educação básica e profissional. Indicadores Econômicos FEE, Porto Alegre, v. 39, n. 3,
p. 111-124, 2012.
RICHARDSON, Roberto Jerry. Pesquisa social: métodos e técnicas. 3. ed. rev. ampl. São
Paulo: Atlas, 1999.
RODRIGUEZ, Vicente. Financiamento da educação e políticas públicas: o Fundef e a
política de descentralização. Cadernos Cedes, Campinas, v. 21 n. 55, p. 42-57. nov. 2001.
Acesso em: 06 nov.2015.
ROMANELLI, Otaíza de Olievira. História da educação no Brasil (1930-1973). Petrópolis:
Vozes, 1985.
ROSA, Bárbara da Silva. A influência dos fóruns de educação e diversidade étnico-racial
na implementação da política de promoção da igualdade. 2012, 135 f. Dissertação
(Mestrado Profissional em Administração) – Universidade de Brasília, Brasília, 2012.
SALVETTI, Thales André Silveira. A qualidade do ensino na dimensão da gestão escolar
democrática: um estudo de caso na EMEB Alfredo Naime a partir do INDIQUE. 2011,
98 f. Dissertação (Mestrado em Administração de Organizações) – Universidade de São
Paulo, Ribeirão Preto, 2011.
SANTOS, José Paulino Sousa. Atuação dos conselhos escolares e a gestão das políticas
educacionais: a experiência do município de Alto Alegre do Pindará-MA, 2011. 160 f.
Dissertação (Mestrado em Educação) – Universidade Federal do Maranhão, São Luis, 2011.
147
SANTOS, Crisolita Gonçalves dos. O PDE escola: autonomia e qualidade do Ensino na
gestão educacional em Igarapé-Miri e na escola Rio Tocantins. 2012, 231 f. Dissertação
(Mestrado em Educação) – Universidade Federal do Pará, 2012.
SANTOS, Fabiano Antonio dos Santos. O Plano de Desenvolvimento da Escola e a
produção do consentimento ativo. 2012a, 301 f. Tese (Doutorado em Educação) –
Universidade Federal de Santa Catarina, Florianópolis, 2012.
SANTOS, Joedson Brito dos. O Fundeb e a educação infantil no município de Itabuna.
2012b. 171 f. Dissertação. (Mestrado em Educação) – Universidade Federal da Bahia, 2012.
SAVIANI, Dermeval. A nova lei da educação: trajetória, limites e perspectivas. Campinas:
Autores Associados, 1997.
______. Da nova LDB ao novo plano nacional de educação: por uma outra política
educacional. Campinas: Autores Associados, 1998.
______. Educação: do senso comum à consciência filosófica. 17. ed. Campinas: Autores
Associados, 2007.
______. Da nova LDB ao Fundeb. Campinas: Autores Associados, 2008.
______. PDE – Plano de Desenvolvimento da Educação: análise crítica da política do
MEC. Campinas, Autores Associados, 2009.
______. Entrevista. Retratos da Escola, Brasília, v.8, n.15, p. 231-246, jul./dez. 2014.
SCHNEIDER, Marilda Paschoal. Pesquisa em política educacional: desafios na consolidação
de um campo. Revista de Educação PUC-Camp., Campinas, v. 19, n. 1 p.5-13, jan./abr., 2014.
SCHNEIDER, Marilda Pasqual; NARDI, Elton Luiz. Políticas de Qualidade e os resultados
da Pesquisa. In: NARDI, Elton Luiz; SCHNEIDER, Marilda Pasqual (Org.). Qualidade da
educação no ensino fundamental: entre políticas e a (ex)tensão do tema na escola pública.
Ijuí: Ed. Unijuí, 2015. p. 27-46.
SCHNEIDER, Marilda Pasqual; NARDI, Elton Luiz; DURLI, Zenilde. O PDE e as metas
para a formação de professores da educação básica. Ensaio: Avalição e Políticas Públicas
em Educação. Rio de Janeiro, v. 20, n. 75, p. 303-324, abr./jun. 2012.
SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 23. ed. São Paulo:
Malheiros, 2006.
SILVA, Lidiane Rodrigues Campêlo da et al.. Pesquisa documental: alternativa investigativa
na formação docente. Anais... Congresso Nacional de Educação – EDUCERE, 9. PUC/PR.
2009.
SILVA, Maria Abádia da. BRAGA, Marcos Vinicius de Azevedo. Controle social em
educação básica pública. Jornal de Políticas Educacionais, Curitiba, n. 8, p. 91-97, jul./dez.
2010.
148
SILVA, Rose Cleia Ramos de. O conselho de acompanhamento e controle social do
Fundeb de Campo Verde – MT. 2011, 299 f. Tese (Doutorado em Educação) –
Universidade Federal Fluminense, Niterói, 2011.
SILVA, Julio Cesar Gonçalves da. O controle social e o Fundeb: possibilidades e limites da
participação da sociedade civil nas políticas públicas em educação. 2012 118 f. Dissertação
(Mestrado em Educação) – Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro,
2012.
SOARES, Liana Silva de Almeida. Impactos das políticas públicas de financiamento da
educação em Rondônia no período de 2003-2010: o caso de uma escola de ensino médio
de Porto Velho. 2012, 175 f. Dissertação (Meetrado em Educação) – Universidade Federal de
Rondônia, Porto Velho, 2012.
SOUSA, José Vieira de. Apresentação: método materialista histórico-dialético e pesquisa em
políticas educacionais. In: CUNHA, Célio da; SOUSA, José Vieira de; SILVA, Maria
Abádia da (Org.). O método dialético na pesquisa em educação. Campinas: Autores
Associados, 2014. p. 1-12.
SOUSA NETO, Marcelo de. O impacto do FUNDEF no atendimento ao aluno do ensino
fundamental da rede estadual de educação em Teresina (1998-2002): conquistas, limites
e potencialidades. 2003, 145 f. Dissertação (Mestrado em Educação) – Universidade Federal
do Piauí, Teresina, 2003.
SOUZA, Donaldo Bello de; FARIA, Lia Ciomar Macedo de. Reforma do Estado,
descentralização e municipalização do Ensino no Brasil: A gestão política dos Sistemas
Públicos de Ensino pós-LDB 9.394/96. Ensaio: Avaliação e Políticas Públicas em
Educação, Rio de Janeiro, v. 12, n. 45, p. 925-944, out./dez. 2004.
SOUZA, Alexis Sales de Paula e. A origem do Federalismo brasileiro. Jus Navigandi,
Teresina, ano 15, n. 2642, 25 set. 2010. Disponível em:
http://jus.uol.com.br/revista/texto/17486. Acesso em: 3 set. 2015.
SOUZA, Alisson Penna de. Eficiência na alocação dos recursos públicos na educação em
municípios mineiros. 2011, 126 f. Dissertação (Mestrado em Educação) – Universidade
Federal de Viçosa, Viçosa, 2011.
SOUZA, Danielle Cristina de Brito. A relação entre os entes federados no financiamento
da educação básica no Brasil no contexto da política de fundos (Fundef/Fundeb). 2012,
188 f. Dissertação (Mestrado em Educação) – Universidade Federal do Pará, Belém, 2012.
SOUZA, Antônio Lisboa Leitão de. Políticas públicas em educação: perspectivas atuais.
Conferência. Proferida no dia 14 de outubro de 2015, na sessão de abertura do II Congresso
Nacional de Educação (Conedu), realizado em Campina Grande PB, de 14 a 17 de outubro.
TOMIO, Fabricio Ricardo de Lima. A criação de municípios após a Constituição de 1988.
Revista Brasileira de Ciências Sociais, Brasília, v. 17, n. 48, p. 61-89, fev. 2002.
VALENTE, Lucia de Fátima. Permanências e mudanças na organização do trabalho
escolar nas Geraes: uma análise do Programa Dinheiro Direto na Escola. (PDDE) e do PDE-
149
Escola. 2011, 203 f. Tese (Doutorado em Educação) – Universidade Federal de Uberlândia,
Uberlândia, 2011.
VIEIRA, Sofia Lerche. Gestão, avaliação e sucesso escolar: recortes da trajetória
cearense. Estudos Avançados, São Paulo , v. 21, n. 60, p. 45-60, ago. 2007 .
VIEIRA, Maria Mirtes Lages. Gestão escolar: implicações da avaliação escolar externa
para a qualidade do ensino. 2012, 102 f. Dissertação (Mestrado Profissional em
Administração) – Faculdades Integradas de Pedro Leopoldo, Pedro Leopoldo, 2012.
WITTMANN, Maria Jose de Morais. O impacto da certificação ISO 9001 na gestão
pública municipal de Gramado-RS. 2011, 239 f. Tese (Doutorado em Educação) –
Universidade do Vale do Rio dos Sinos, São Leopoldo, 2011.
YANAGUITA, Adriana Inácio. Financiamento da educação no Brasil (1990-2010):
impactos no padrão de gestão do ensino fundamental. 2003, 144 f. Tese (Doutorado em
Educação) – Universidade do Estado de São Paulo Marília, 2003.
ZANTEN, Agnes Van. Pesquisa qualitativa em educação: pertinência, validez e
generalização. Perspectiva, Florianópolis, v. 22, n. 01, p. 25-45, jan/jun. 2004.
150
APÊNDICE A – Roteiro mínimo para entrevistas
1. Tem sido frequente a associação entre gestão educacional e a melhoria da qualidade da
educação. Qual sua opinião a respeito desta associação?
2. Frequentemente, um dos campos mencionados quando se associa gestão e qualidade
educacional é o do financiamento da educação. Para você, o que é fundamental para
que se tenha uma relação positiva entre gestão do financiamento e construção a
qualidade da educação?
3. No caso dos municípios brasileiros, qual é sua opinião sobre desafios e sobre
vantagens quanto à promoção de uma relação positiva entre a gestão do financiamento
da educação e a melhoria da qualidade educacional?
4. Indique-nos práticas locais que tenham sido ou são operadas na gestão do
financiamento deste município e que, no seu entendimento, constituem iniciativas
favoráveis à melhoria da qualidade da educação.
5. Em sua opinião, o monitoramento da aplicação dos recursos pela sociedade civil – a
exemplo da atuação dos conselhos enquanto instâncias de descentralização do poder
decisório – tem potencial para melhorar a qualidade da educação? Comente.
6. Acredita que uma melhor relação entre financiamento e qualidade da educação tem a
ver com a qualidade do planejamento em nível de rede municipal de ensino, com a
definição clara de ações e estratégias prioritárias e vontade política? Comente.
7. Considerando que a aprendizagem dos estudantes é fator determinante da qualidade da
educação, comente sobre sua visão a respeito do papel da gestão da rede, da gestão da
escola e do professor para a melhoria das condições de aprendizagem dos nossos
estudantes.
8. Desde 1998 temos vivido a experiência com fundos, primeiro o Fundef e agora o
Fundeb. Como percebe esse modelo de financiamento enquanto mecanismo de
correção de desigualdades educacionais regionais?
151
APÊNDICE B - Termo de Consentimento Livre e Esclarecido
TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO
Você está sendo convidado (a) como voluntário(a) a participar da pesquisa: “Gestão municipal da educação: (in)
congruências entre políticas de financiamento e construção da qualidade da educação”
A JUSTIFICATIVA, O OBJETIVO E OS PROCEDIMENTOS: A pesquisa se justifica em razão da importância da
realização de análises acerca da gestão educacional, especialmente acerca do financiamento da Educação enquanto fator
determinante à geração de condições concretas para a qualidade do ensino. Tem por objetivo geral analisar a influência de
fatores político-institucionais, econômicos e culturais na gestão da educação operada por governos municipais, de modo a
evidenciar congruências e inconguências entre a gestão do financiamento da educação e a geração de condiçõs concretas para
a construção da qualidade educacional. Quanto aos procedimentos de coleta de dados, a partir do momento em que este termo
de consentimento for assinado você participará de uma entrevista semiestruturada (gravada em áudio) que versará sobre
práticas de gestão da educação na esfera municipal que implicam na relação positiva ente gestão do financiameto e
construção da qualidade educacional.
DESCONFORTOS, RISCOS E BENEFÍCIOS: A sua participação neste estudo não acarretará riscos ou desconfortos para
você. Seu nome permanecerá sob sigilo e os benefícios gerados dizem respeito à disponibilidade de análises acadêmico-
científicas acerca do tema continuidade podendo, inclusive, favorecer o traçado de políticas públicas do setor, especialmente
no campo da gestão municipal.
GARANTIA DE ESCLARECIMENTO, LIBERDADE DE RECUSA E GARANTIA DE SIGILO: Você poderá
solicitar esclarecimento sobre a pesquisa em qualquer etapa do estudo. Você é livre para recusar-se a participar, retirar seu
consentimento ou interromper a participação na pesquisa a qualquer momento, seja por motivo de constrangimento e ou
outros motivos. A sua participação é voluntária e a recusa em participar não irá acarretar qualquer penalidade ou perda de
benefícios. O(s) pesquisador(es) irá(ão) tratar a sua identidade com padrões profissionais de sigilo. Os resultados da pesquisa
permanecerão confidenciais. Seu nome ou o material que indique a sua participação não será liberado sem a sua permissão.
Você não será identificado(a) em nenhuma publicação que possa resultar deste estudo. Este consentimento está impresso e
assinado em duas vias, uma cópia será fornecida a você e a outra ficará com os pesquisadores responsáveis.
CUSTOS DA PARTICIPAÇÃO, RESSARCIMENTO E INDENIZAÇÃO: A participação no estudo, não acarretará
custos para você e não será disponibilizada nenhuma compensação financeira.
DECLARAÇÃO DO SUJEITO PARTICIPANTE OU DO RESPONSÁVEL PELO SUJEITO PARTICIPANTE:
Eu, ____________________________________________., fui informado (a) dos objetivos da pesquisa acima de maneira
clara e detalhada e esclareci minhas dúvidas. Sei que em qualquer momento poderei solicitar novas informações e ou retirar
meu consentimento. Os responsáveis pela pesquisa acima, certificaram-me de que todos os meus dados serão confidenciais.
Em caso de dúvidas poderei chamar a estudante Mirian Folha de Araújo Oliveira (49) 99285015 e o pesquisador responsável
Elton Luiz Nardi (49) 98159245 ou ainda entrar em contato com o Comitê de Ética em Pesquisa em Seres Humanos da
Unoesc e Hust, Rua Getúlio Vargas, nº 2125, Bairro Flor da Serra, 89600-000- Joaçaba – SC, Fone: (49) 3551-2012. Declaro
que concordo em participar desse estudo. Recebi uma cópia deste termo de consentimento livre e esclarecido e me foi dada a
oportunidade de ler e esclarecer as minhas dúvidas.
Assinatura do sujeito pesquisado ou impressão dactiloscópica.
Assinatura:_____________________________________________
Nome legível: __________________________________________
Endereço: _____________________________________________
RG. __________________________________________________
Fone: ________________________________________________
Data _______/______/______
_______________________________________
Assinatura do(a) pesquisador(a) responsável
Data _______/______/______