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UNIVERSIDADE ANHANGUERA DE SÃO PAULO (UNIAN)
MESTRADO PROFISSIONAL ADOLESCENTE EM CONFLITO COM A LEI
VILMA MOREIRA DE OLIVEIRA RIBEIRO
GESTÃO DA POLÍTICA SOCIOEDUCATIVA EM PROGRAMA DE
ATENDIMENTO DE INTERNAÇÃO DE ADOLESCENTES
SÃO PAULO
2017
VILMA MOREIRA DE OLIVEIRA RIBEIRO
GESTÃO DA POLÍTICA SOCIOEDUCATIVA EM PROGRAMA DE
ATENDIMENTO DE INTERNAÇÃO DE ADOLESCENTES
.
SÃO PAULO
2017
Dissertação apresentada como exigência
parcial à Banca Examinadora da
Universidade Anhanguera de São Paulo,
para obtenção do título de MESTRE em
Adolescente em Conflito com a Lei.
Orientador: Prof. Dr. Fernando Afonso Salla
VILMA MOREIRA DE OLIVEIRA RIBEIRO
GESTÃO DA POLÍTICA SOCIOEDUCATIVA EM PROGRAMA DE
ATENDIMENTO DE INTERNAÇÃO DE ADOLESCENTES
Aprovado em: _______________ de ______________________________ de 2017.
_____________________________
Orientador
Prof. Dr. Fernando Afonso Salla
_____________________________
Examinadora (Banca)
Profa. Dra. Luciene Jimenez ( UNIAN)
_____________________________
Examinador (Banca)
Prof. Dr. Flávio Frasseto (Externo)
Dissertação apresentada como exigência
parcial à Banca Examinadora da
Universidade Anhanguera de São Paulo,
para obtenção do título de MESTRE em
Adolescente em Conflito com a Lei.
Orientador: Prof. Dr. Fernando Afonso Salla
Ficha catalográfica elaborada por:
Bibliotecária Roselaine R. de Bastos Novato CRB/8 9676
R872g Ribeiro, Vilma Moreira de Oliveira
Gestão da política socioeducativa em programa de atendimento de
internação de adolescentes / Vilma Moreira de Oliveira Ribeiro. – São
Paulo, 2016.
75 f.: 30 cm
Dissertação (Mestrado Profissional Adolescente em conflito com a
lei) – Coordenadoria de Pós-graduação - Universidade Anhanguera de
São Paulo, 2017.
Orientador: Prof. Dr. Fernando Afonso Salla
1.Gestão Pública. 2. Medida socioeducativa. 3. Adolescente em conflito
com a lei. I. Título II. Universidade Anhanguera de São Paulo.
CDD 342.02
Aos adolescentes, cujos meandros da vida fizeram
com que nossos caminhos se cruzassem.
AGRADECIMENTOS
A Deus, autor da minha fé.
Aos meus pais Francisco e Dhoca (in memorian), pelo apoio e amor incondicionais desde que
“o mundo é mundo”, pelo afeto e pelos exemplos de vida e de luta.
Ao meu esposo Adjair, parceiro de todas as horas. Por ter permanecido ao meu lado, me
incentivando a percorrer este caminho, por compartilhar angústias e vitórias.
Aos meus filhos, Valéria, Anderson, Bianca e Paulo, presentes de Deus e razão do meu
caminhar... E aos frutos deles, que em mim são como riso de criança, Lucas, Clara, Daniel,
Theo e Helena.
Aos professores que encontrei, pela disponibilidade e grande contribuição em meu percurso
no Mestrado.
Aos colegas de jornada (do mestrado, da Fundação CASA e da vida) pelas imensas
contribuições e carinho, em especial nos momentos de dificuldade.
Sonhe com aquilo que você quer ser, porque você possui
apenas uma vida e nela só se tem uma chance de fazer
aquilo que quer.
Tenha felicidade bastante para fazê-la doce. Dificuldades
para fazê-la forte. Tristeza para fazê-la humana. E
esperança suficiente para fazê-la feliz.
As pessoas mais felizes não têm as melhores coisas. Elas
sabem fazer o melhor das oportunidades que aparecem em
seus caminhos. A felicidade aparece para aqueles que
choram. Para aqueles que se machucam.
Para aqueles que buscam e tentam sempre. E para
aqueles que reconhecem a importância das pessoas que
passaram por suas vidas.
Clarice Lispector
RESUMO
Esta pesquisa trata do tema-problema gestão da política socioeducativa, enfocando o sistema
de atendimento privativo de liberdade de adolescentes em conflito com a lei. O recorte de
análise recai sobre os elementos constitutivos da gestão de programa socioeducativo de
internação referente à execução da medida judicial mais grave prevista nas Leis Federais nº
8.069/90 e 12.594/12. Por adolescente em conflito com a lei compreende a pessoa na faixa
etária entre 12 e 18 anos incompletos inserido no sistema de garantia de direitos da criança e
do adolescente, especialmente, no sistema de justiça pela prática de ato infracional. O tema-
problema é tratado a partir da perspectiva teórica e técnica sobre gestão pública, seu desenho
para o campo socioeducativo considerando a política socioeducativa e seu respectivo sistema
de atendimento (SINASE). O objetivo geral consiste em apresentar um modelo de gestão
democrática e participativa com base nos documentos legais e técnicos do ordenamento
brasileiro e na experiência de um programa socioeducativo de internação de um centro de
atendimento. A metodologia de estudo adotada é a exploratória complementada pela trajetória
da pesquisadora na gestão de programa socioeducativo de internação no estado de São Paulo.
As bases teóricas e técnicas sobre gestão pública e gestão no campo socioeducativo são as
referências estudadas para o desenvolvimento da pesquisa. A contribuição do estudo consiste
em apresentar os elementos constitutivos da gestão do sistema de atendimento ao adolescente
em cumprimento de medida de internação enquanto referência mobilizadora de “corações e
mentes” tanto na socioeducação quanto na viabilização da missão institucional pública de
garantia de direitos humanos dos internos.
PALAVRAS-CHAVE: Gestão Pública; Gestão do SINASE; Medida Socioeducativa;
Internação; Adolescente em Conflito com a Lei.
RESUMEN
Esta investigación aborda el tema de la gestión de la política socioeducativa, centrándose en el
sistema de servicios a los adolescentes en conflicto con la ley privados de libertad. El foco de
análisis de la investigación es sobre los elementos constitutivos de la gestión del programa
socioeducativo en la aplicación de la medida legal más grave prevista en las Leyes Federales
nº 8.069 / 90 y 12.594 / 12. Adolescentes en conflicto con la ley son aquellos entre los 12 y 18
años inseridos en sistema de los derechos de los niños y adolescentes, especialmente en el
sistema de justicia por la comisión de un delito. El tema-problema se trata desde la
perspectiva teórica y técnica en la gestión pública, su diseño para el campo socioeducativo
teniendo en cuenta la política socioeducativa y su sistema de servicio correspondiente
(SINASE). El objetivo general es el de presentar un modelo de gestión democrática y
participativa, basada en documentos legales y técnicos del sistema legal brasileño y en la
experiencia de un programa socioeducativo de tratamiento de un centro de servicio. La
metodología adoptada es de estudio exploratorio y se complementa con la trayectoria de la
investigadora en la gestión de los programas de atendimiento en el estado de Sao Paulo. Las
bases teóricas y técnicas de administración y gestión pública en el ámbito socioeducativo son
las referencias estudiadas para el desarrollo de la investigación. La contribución del estudio es
presentar los elementos de la gestión de lo sistema de atención a los adolescentes en
cumplimiento de la medida de internamiento, mientras que referencia a la movilización de
"corazones y mentes", tanto a la socio-educación cuanto a la viabilidad de la misión de las
instituciones públicas para garantizar los derechos humanos de los internos.
PALABRAS CLAVE: Gestión Publica; Gestión del SINASE; Medida Socioeducativa;
Internación; Adolescente en conflicto con la ley.
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
CAD – Comissão de Avaliação Disciplinar
CF – Constituição Federal
CMDCA – Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente
CONANDA – Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente
DNC – Departamento Nacional da Criança
ECA – Estatuto da Criança e do Adolescente
FUNABEM – Fundação Nacional do Bem-estar do Menor
FEBEM – Fundação Estadual do Bem-Estar do Menor
Fundação CASA – Centro de Atendimento Socioeducativo ao Adolescente
LBA – Legião Brasileira de Assistência
MNMMR – Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua
ONG – Organização não governamental
OS – Organizações Sociais
OSCIP – Organização da Socioedade Civil de Interesse Público
PIA – Plano Individual de Atendimento
PPP – Projeto Político Pedagógico
SAM – Serviço de Assistência ao Menor
SGDCA – Sistema de Garantia de Direitos da Criança e do Adolescente
SINASE – Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo
ONU – Organização das Nações Unidas
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ........................................................................................................................ 11
CAPÍTULO 1 ........................................................................................................................... 19
PRESSUPOSTOS DA GESTÃO PÚBLICA ........................................................................... 19
1.1 Gestão e gestão pública .................................................................................................. 19
1.2 Gestão Compartilhada .................................................................................................... 23
1.3 Gestão pública no campo socioeducativo? ..................................................................... 25
CAPÍTULO 2 ........................................................................................................................... 43
POLÍTICA SOCIOEDUCATIVA ............................................................................................ 43
2.1 Infância e Adolescência no Brasil .................................................................................. 43
2.2 Da República ao Código de Menores ............................................................................. 44
2.3 A visão no percurso histórico ......................................................................................... 46
CAPÍTULO 3 ........................................................................................................................... 50
GESTÃO DO CENTRO DE ATENDIMENTO SOCIOEDUCATIVO DE INTERNAÇÃO 50
3.1 Organização da gestão .................................................................................................... 50
3.2 Planejamento Estratégico ............................................................................................... 52
3.3 Projeto Político Pedagógico num Centro de Atendimento ............................................. 53
3.4 Histórico do CASA Arujá .............................................................................................. 58
CAPÍTULO 4 ........................................................................................................................... 62
COTIDIANO DO CENTRO DE ATENDIMENTO ................................................................ 62
4.1 Articulação do PIA ......................................................................................................... 62
4.2 Elaboração do PIA .......................................................................................................... 63
4.3 Organização da Gestão do Centro .................................................................................. 65
CONSIDERAÇÕES FINAIS ................................................................................................... 71
REFERÊNCIAS ....................................................................................................................... 73
11
INTRODUÇÃO
Muito já se falou sobre Gestão da Política Pública na Socioeducação, enfocando o
sistema de atendimento privativo de liberdade para adolescentes em conflito com a lei.
Entretanto, creio1 ainda ser pertinente reconhecer os elementos constitutivos de uma política
pública mais ampla e seu respectivo sistema e, com base nestes, refletir sobre a Gestão da
Política Socioeducativa em Programa de Internação de Adolescentes e Gestão de um Centro
de Atendimento Socioeducativo de Internação diante da perspectiva de haver uma gestão
participativa e democrática, de fato, em um Centro de Atendimento.
A presente pesquisa é fruto de uma inquietação nascida, fortalecida e motivada por
minha experiência profissional, ao longo dos 19 anos de trabalho, iniciados na antiga
Fundação Estadual do Bem Estar do Menor (FEBEM-SP) e posteriormente na Fundação
CASA/SP, sendo os últimos dez anos em cargos de gestão, exercendo as funções de
Coordenadora Pedagógica na Semiliberdade; Coordenadora Pedagógica em Centro de
Internação; Supervisora Técnica na Divisão Regional e Diretora de um Centro de
Atendimento de Internação.
Pedagoga de formação, há cinco anos, atuo como gestora de um Centro de
Atendimento Socioeducativo, que executa medida socioeducativa de internação, e como
membro do Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente – CMDCA pela
sociedade civil desde 2013 a 2015.
Minha trajetória profissional se baseia na prática adquirida ao longo dos anos na
interlocução com os demais profissionais, com os adolescentes, com as famílias, com a rede
socioassistencial, com o Judiciário e com os demais atores do Sistema Socioeducativo.
Senti a necessidade de recorrer à Academia para articular a prática ao conhecimento
acadêmico, favorecendo assim a práxis, qualificando o atendimento ao adolescente (“objeto”
das ações socioeducativas).
A pesquisa trata do tema-problema da gestão da política socioeducativa, enfocando o
sistema de atendimento privativo de liberdade para adolescentes em conflito com a lei.
1 A autora opta, num primeiro momento, em fazer referência em primeira pessoa do singular por se tratar de
relato pessoal.
12
Por política socioeducativa ao adolescente em conflito com a lei compreende-se os
elementos constitutivos de uma política pública mais ampla e seu respectivo sistema. O
debate recai sobre a produção bibliográfica e técnica considerando os atuais paradigmas da
“gramática” de direitos que tem indicado, de um lado, possibilidades de compreensão do
fenômeno adolescência, violência e conflitualidade e, de outro, mecanismos jurídicos e
institucionais que permitam a responsabilização do adolescente em conflito com a lei perante
o ato infracional praticado e o dever do Estado na garantia de programas socioeducativos para
cumprimento de decisão judicial aplicada (PEREIRA, 2015).
A gestão da política socioeducativa está prevista no corpo legislativo brasileiro desde
1988 (com a Constituição da República Federativa do Brasil e, depois, em 1990 com o
Estatuto da Criança e do Adolescente) e mais recentemente pela Lei Federal nº 12.594 (2012),
que institui o Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo (SINASE) e regulamenta a
execução das medidas socioeducativas, como também da Resolução nº 119 (2006) do
Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (CONANDA), que trata dos
Parâmetros Técnicos e Arquitetônicos do Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo
no Brasil.
Cabe ainda dizer que os documentos internacionais aprovados pela Organização das
Nações Unidas (ONU), os relacionados à gestão do atendimento ao adolescente em conflito
com a lei, são também referências da pesquisa.
A Lei nº 12.594 (2012) define o SINASE como “o conjunto ordenado de princípios,
regras e critérios que envolvem a execução de medidas socioeducativas, incluindo-se nele, por
adesão, os sistemas estaduais, distrital e municipal, bem como todos os planos, políticas e
programas específicos de atendimento a adolescente em conflito com a lei” (artigo 1º).
Nesse sentido, apresenta a forma como o Poder Público, por meio de suas instâncias
competentes, deve prestar o atendimento ao adolescente, define os papéis e norteia a
responsabilidade de todo o sistema socioeducativo, inclusive sobre seu monitoramento,
explicitando que a execução da medida socioeducativa deve ser pautada, acima de tudo, pelo
princípio da proteção integral ao adolescente; ou seja, um conjunto de direitos, sem qualquer
traço discricionário a quem deve ser responsabilizado no cumprimento de medida judicial.
Com efeito, no âmbito da aplicabilidade da lei, compreende-se como adolescente em
conflito com a lei aquele que, dentro da faixa etária de 12 a 18 anos, tenha tido envolvimento
13
direto com a prática delituosa ou em razão de conduta ilícita com trajetória no Sistema de
Garantia de Direitos da Criança e do Adolescente (SGDCA).
Segundo Carrano (2002), “a maneira mais simplista de uma sociedade definir o que é
um jovem [e adolescente] é estabelecer critérios para situá-lo numa determinada faixa de
idade”, contudo, “as idades não possuem caráter universal” e a própria noção de “infância,
juventude e vida adulta é resultante da história e varia segundo as formações humanas”.
As políticas públicas de atenção a esse grupo deveriam partir do reconhecimento da
existência de “muitas adolescências”, o que permitiria uma melhor caracterização dos
“diferentes âmbitos das experiências, suas amplitudes, limitações e desafios socioculturais
que se apresentam para a definição das políticas sociais” (CARMO, 2002 apud PEREIRA,
2004, p. 25-26).
No entanto, para termos uma visão mais contextualizada da política socioeducativa, o
Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA, 1990) estabelece a total garantia do cumprimento
dos direitos juvenis, compreendendo a necessidade da intervenção das diversas áreas das
políticas públicas pelo caráter de incompletude da política socioeducativa e da coparticipação
das três esferas da administração pública na atenção ao grupo adolescente em conflito com a
lei, incluindo a participação popular e a ação em rede na construção de um novo modo de
olhar e tratar esse adolescente.
A pesquisa ao fazer recorte de análise sobre os elementos constitutivos da gestão da
política socioeducativa de internação compreende-os como programas de atendimento que,
para tanto, requerem a organização de estruturas para seu funcionamento, quadro de pessoal e
recursos compatíveis com a privação de liberdade de adolescentes em cumprimento de
medidas de internação.
Para direcionar as discussões acerca da proposta desta pesquisa, delimitou-se em duas
questões norteadoras:
Como se organiza e se estrutura programa socioeducativo de internação
considerando os princípios: melhor interesse de adolescentes, doutrina da
proteção integral, sujeito de direitos e seu protagonismo no interior do sistema
de atendimento privativo de liberdade?
Como executar a medida socioeducativa em consonância com o Projeto
Político Pedagógico?
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Estas perguntas deram origem ao objetivo geral da pesquisa, ou seja, apresentar um
modelo de gestão democrática e participativa parametrizado nos documentos legais e técnicos
do ordenamento brasileiro e seu desdobramento no cotidiano de programa socioeducativo de
internação.
E, de maneira mais restrita, geraram os objetivos específicos:
Identificar os principais elementos de gestão da política socioeducativa e de
um programa socioeducativo de internação;
Caracterizar as metodologias de atendimento ao adolescente na relação com os
elementos constitutivos de gestão da política e de programa de internação;
Apresentar referência de gestão democrática e participativa ao adolescente em
medida de internação com base na referência do Projeto Político Pedagógico.
Tratar de uma referência de programa de atendimento socioeducativo em que a
socioeducação deva ser o ponto de partida da ação pedagógica requer que se conheça os
diferentes arranjos possíveis de gestão da política socioeducativa, desde a gestão por
fundações de direito público ou privado (como é o caso da Fundação Centro de Atendimento
ao Adolescente – Fundação CASA), passando por um departamento de determinada política
(como é o caso do Departamento Geral de Atendimento Socioeducativo do Rio de Janeiro –
DEGASE) como ainda o atendimento realizado diretamente por uma secretaria de
determinada política (Assistência Social, Justiça e Cidadania, Defesa, Assistência e
Desenvolvimento Social).
De qualquer modo, a sua organização e estruturação devem se ater às normas de
Direito Administrativo que se aplicam à administração pública e submetida aos princípios da
Administração Pública, ou seja, os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência, conforme o artigo 37:
Art. 37. A Administração Pública Direta e Indireta de qualquer dos Poderes
da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios obedecerá aos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência e, também, ao seguinte: (...)
Inciso XIX - Somente por lei específica poderá ser criada autarquia e
autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade economia mista, e
de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas
de sua atuação (BRASIL, CF, 1988).
15
Trazendo o conceito de gestão para o campo socioeducativo, este não se limita a um
conjunto de processos que devem ser utilizados para organizar a ação pública, pois o conceito
traz consigo o risco de que a gestão se torne um fim em si mesmo, separada dos resultados
que produz. Ainda é preciso considerar que a figura de um gestor numa instituição está
diretamente ligada à administração e/ou gestão de pessoas, de recursos, de relações e de
outros fatores. No âmbito da administração, o planejamento é a primeira ação seguida a da
organização e direção da coisa pública. O planejamento bem feito e efetivamente
implementado, bem como constantemente monitorado, facilita a organização e a gestão
institucional e no caso do programa socioeducativo de internação, pode ser constituída com o
Projeto Político Pedagógico (PPP) por ser uma referência norteadora para as ações
estratégicas da socioeducação.
Para a organização e estruturação de um programa de atendimento de internação, o
planejamento geral e o PPP, em particular, devem ser pensados por todos aqueles que
transitam no dia a dia: socioeducadores, adolescentes, familiares, parceiros, comunidade. O
responsável pela gestão de um programa de atendimento de internação deve conduzir o
processo e procedimentos para a tarefa de pensar algo novo ou reestruturar o existente, desde
que isso seja possível.
A gestão pautada “pela urgência” ou de “resolução de problemas sintomáticos do
cotidiano” ou mesmo sem a devida compreensão “das situações efetivamente problemáticas”
pouco poderá conduzir a um processo em outras bases, diferente dos modelos já existentes,
em que pese a busca pela adequação ou reordenamento institucional considerando o corpo de
leis para desenvolvimento do campo socioeducativo (COSTA et al, 2014, p.11).
Nesse sentido, o tema-problema é tratado a partir da perspectiva teórica e técnica sobre
gestão pública, seu desenho para o campo socioeducativo, considerando a política
socioeducativa, seu respectivo sistema de atendimento e experiências existentes como
também da prática da pesquisadora nessa área. As bases teóricas de suporte à pesquisa
tiveram, na medida do possível, caráter abrangente, considerando o olhar e trato
interdisciplinar devido ao adolescente e à natureza da política socioeducativa (incompletude
institucional) e, desse modo, uma conjugação de saberes tem sido tecida na análise do tema de
estudo, a gestão da política socioeducativa, enfocando o sistema de atendimento privativo de
liberdade para adolescentes em conflito com a lei.
16
Os princípios basilares do corpo de leis – melhor interesse do adolescente, proteção
integral e o reconhecimento do status sujeito de direitos – são condições sine qua non para se
pensar numa referência de programa socioeducativo de internação.
Há, pois, que romper com arranjos técnicos e políticos que ainda reproduzem o
contexto histórico da política de atendimento marcado pela institucionalização como único
fim e o consequente rompimento de laços afetivos e sociais de adolescentes com a família,
comunidade, pares, sociedade.
A condição de dignidade da pessoa humana é o fio condutor para o desenvolvimento
sadio e adequado de adolescentes em cumprimento de medida socioeducativa de internação
diante dos conflitos que lhes são próprios da fase adolescência-juventude (COSTA et al,
2011). Um ambiente socioeducativo se dá pela inter-relação dos vínculos possíveis de serem
buscados entre adolescentes, familiares e socioeducadores, tendo em vista, que a medida tem
prazo máximo de três anos para seu cumprimento.
Os adolescentes institucionalizados vivem a contradição intrínseca da sua
condição: a necessidade de aprender a viver em sociedade com a autonomia
de um adulto, obedecendo a regras e normas de comportamento consideradas
adequadas, entretanto tendo como espaço para tal aprendizado uma
instituição que os afasta do contexto social de onde vieram e para onde
voltarão (COSTA et. al, 2011, p. 117).
Os programas socioeducativos de internação considerados “novos”, aqueles que
abandonaram a “doutrina da situação irregular” e que atendem às normativas legais
contemporâneas, têm buscado o não afastamento do adolescente do convívio social; contudo,
ainda ficam presos às determinações legais que os responsabilizam pelo cumprimento da
medida de internação apenas no interior do sistema de atendimento socioeducativo, mesmo
quando não há expressa determinação para isso. Como desenvolver a socioeducação intra e
extramuros institucional? Como desenvolver a socioeducação visto que “não estamos diante
de um infrator que por acaso é adolescente, mas diante de um adolescente que por uma
circunstância cometeu um ato infracional”? (PEREIRA e GOMES, 2008, p.16).
O método de pesquisa adotado é exploratório, a partir de uma análise documental nos
marcos legais da Constituição da República Federativa do Brasil e do Estatuto da Criança e do
Adolescente e, mais recentemente, pela Lei Federal nº 12.594 (2012) que institui o Sistema
Nacional de Atendimento Socioeducativo (SINASE) e regulamenta a execução das medidas
17
socioeducativas como também da Resolução nº 119 (2006) do Conselho Nacional dos
Direitos da Criança e do Adolescente (CONANDA) que trata dos Parâmetros Técnicos e
Arquitetônicos do Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo no Brasil. Cabe ainda
dizer que os documentos internacionais aprovados pela Organização das Nações Unidas
(ONU), os relacionados à gestão do atendimento ao adolescente em conflito com a lei, são
também referências da pesquisa.
Por método compreende “o caminho ou a maneira para se chegar a determinado fim
ou objetivo” e, por metodologia, “os procedimentos e regras utilizadas por determinado
método” (RICHARDSON et.al., 1999, p. 22).
A adoção da pesquisa exploratória consiste em trazer um problema ou questão com
pouco ou incipiente estudo a respeito de determinado tema ou assunto. Nesse sentido,
acreditamos que o tema da gestão da política socioeducativa, recortando o programa
socioeducativo de internação ao adolescente em conflito com a lei, insere-se nesse escopo,
pois muito se fala do tema, contudo é incipiente o aprofundamento da gestão pública nessa
área.
Para Gil (2002) a pesquisa exploratória tem como objetivo “proporcionar maior
familiaridade com o problema, com vistas a torná-lo mais explícito. Pode-se dizer que estas
pesquisas têm como objetivo principal o aprimoramento de ideias ou a descoberta de
intuições”. Este tipo de método tem “seu planejamento bastante flexível de modo que
possibilite a consideração dos mais variados aspectos relativos ao fato estudado” (GIL, 2002,
p. 41).
Como todo método de pesquisa envolve levantamento bibliográfico, técnico, descrição
de situações, casos e experiências em relação ao tema ou problema pesquisado, sistematização
e análises que levam à compreensão do tema-problema.
Ao final da pesquisa exploratória o que se pretende é que o tema pouco conhecido,
estudado ou mesmo incipiente possa trazer referências sobre o assunto abordado de modo que
se possa repensar sobre ele e procurar outras formas de investigação.
A relevância do tema consiste em apresentar os elementos constitutivos da gestão do
sistema privativo de atendimento ao adolescente em cumprimento de medida de internação
enquanto referência mobilizadora de “corações e mentes”, tanto na socioeducação quanto na
viabilização da missão institucional pública de garantia de direitos humanos dos internos.
18
Com vista à consolidação das análises, a dissertação estrutura-se, além da introdução,
em quatro capítulos e conclusão, seguidos das referências e dos anexos.
Capítulo 1 – Pressupostos da gestão pública – o que será apresentado é a conceituação
ou definição sobre gestão, gestão pública e gestão da política socioeducativa.
Capítulo 2 – Política socioeducativa – será apresentado o entendimento sobre política
pública, política governamental e política socioeducativa.
Capítulo 3 – Gestão do Centro de Atendimento Socioeducativo de Internação.
Capítulo 4 –apresentação de uma experiência de gestão num Centro de Atendimento
com foco na construção de algumas rotinas de sua organização e funcionamento.
Por fim, espera-se que os resultados desta dissertação contribuam para as questões
crítico-reflexivo-sociais e acadêmicas da gestão das políticas públicas e socioeducativa na
área de atuação em que se insere esta pesquisa, ou seja, a socioeducação.
19
CAPÍTULO 1
PRESSUPOSTOS DA GESTÃO PÚBLICA
1.1 Gestão e gestão pública
Neste capítulo, apresentamos os conceitos e definições de gestão pública considerando
os princípios e suas diretrizes, no geral, e sobre a gestão pública socioeducativa, no particular.
As bases teóricas e técnicas de sustentação têm natureza interdisciplinar desde a
administração pública sobre a especificidade da administração/gestão da política
socioeducativa.
A palavra gestão vem do latim gestĭo e o conceito refere-se à ação e ao efeito de gerir
ou de administrar. Gerir significa realizar diligências que conduzem à realização de um
negócio ou de um desejo qualquer e administrar consiste em governar, dirigir, ordenar ou
organizar; enfim, por gestão entende-se também a direção ou administração de uma empresa
ou de um negócio.
Há uma diferenciação entre gestão no geral e gestão pública no particular. Uma gama
de autores trata de conceituá-la na maioria das vezes como gestão na ideia de gerência ou
gestão na ideia de bem público.
Também há diferenciações no debate sobre o tema a partir do debate se a gestão é
uma “arte” ou uma “ciência” ou se significa simplesmente um modo de gerir determinada
ação, trabalho, tarefa.
A ideia de gestão surgiu após a Revolução Industrial, quando diferentes profissionais
buscavam soluções para problemas trazidos pela própria revolução antes desconhecidos.
Foram utilizados vários métodos, técnicas e procedimentos para a administração dos negócios
da época. Isso deu início à Ciência da Administração, uma vez que requer conhecimento
necessário e específico para a aplicação de métodos e técnicas de gerir ou administrar.
A gestão é hoje ramo das ciências humanas, pois trata de pessoas ou grupo de pessoas
em que o que se busca é manter a sinergia entre eles, a estrutura de determinada empresa e os
diferentes recursos existentes.
20
A gestão administrativa além do uso de métodos e técnicas de administrar também se
utiliza de outros ramos como o direito, a contabilidade, a economia, a psicologia, a
matemática e estatística, a sociologia, a informática entre outras. E as funções do gestor são
variadas e complexas, desde fixar as metas a alcançar através do planejamento como analisar
e conhecer os problemas a enfrentar e as suas soluções como organizar recursos financeiros,
tecnológicos.
Ainda são incorporadas ao perfil do gestor contemporâneo habilidades como a
facilidade de comunicação, ser líder e carismático, dirigir e motivar pessoas e, principalmente,
tomar decisões precisas e avaliar, controlar o conjunto todo.
A maioria dos autores estudados define a gestão como uma atividade complexa,
envolvendo a combinação e a coordenação de recursos humanos, físicos e financeiros. Volta-
se à produção de bens ou serviços que seja simultaneamente procurada e que possa ser
oferecida a um valor/preço que possa ser pago. Também tem seu conceito voltado à gestão do
ambiente de trabalho, ao mesmo tempo, agradável e aceitável, para todos os envolvidos.
Numa concepção mais ampla, a gestão não pode ser concebida como tendo “fronteiras
apertadas”, pois dependendo da dimensão da organização, a delegação de vários aspectos da
gestão poderá ou não ser possível. Nos negócios de pequeno porte, as oportunidades de
delegação são limitadas. Contudo, com a possibilidade ou não de delegação, a
responsabilidade de tudo o que se passa pertence à gestão. A gestão não pode ser, portanto,
menos do que um processo complexo.
Numa segunda ideia, a gestão preocupa-se com a combinação de um número de
fatores de produção diferentes e independentes (terra, trabalho, capital), numa unidade viável
e eficiente de produção. As questões econômicas clássicas sobre a produção – o que produzir,
em quais combinações e por qual método – estão no centro dessa concepção e do papel do
gestor no desenvolvimento de tarefas (pensar e agir).
Numa terceira definição, tem-se a gestão apontada para a necessidade do mercado e o
papel dos gestores nessa orientação. A atenção deve ser claramente focada no produto final,
no conhecimento de que esse produto (ou serviço) tem de ser procurado pelos consumidores,
e tem de ser fornecido a um preço/valor que eles desejem/possam pagar.
Esses conceitos mostram um aspecto da gestão focada na produção de determinada
empresa de modo eficiente em termos econômicos, o que significa a sobrevivência de longo
21
prazo da empresa numa base financeira sustentável. O aspecto humano é imprescindível para
esses modelos de gestão, pois condições de trabalho aceitáveis e agradáveis, ao mesmo
tempo, podem constituir em elemento tão importante para a sobrevivência da empresa e das
pessoas como para o seu próprio lucro.
A literatura sobre gestão geralmente apresenta duas categorias: normativa e descritiva.
A primeira concentra-se naquilo que os gestores devem fazer e a segunda naquilo que eles de
fato fazem.
Numa síntese, pode-se definir gestão como gerenciamento ou administração em que
existe uma instituição, uma empresa, uma entidade social, a ser gerida ou administrada. Tem
objetivo claro definido para se chegar a um determinado fim mediante o esforço humano
organizado por uma ou mais pessoas, por um grupo e ou por uma ou mais empresas. A gestão
se refere às empresas privadas, sociedades de economia mista, com ou sem fins lucrativos. A
gestão envolve todo um conjunto de trâmites que é levado para resolver um assunto ou
concretizar um projeto.
No geral, pode-se definir gestão pública como a especialidade na administração de
instituições governamentais e no desenvolvimento e gerenciamento de políticas públicas. O
termo gestão pública pode ser conceituado como um processo administrativo tipificado em
seis etapas: planejamento, programação, orçamentação, execução, controle e avaliação das
políticas públicas que vise à concretização de políticas públicas, direta ou indiretamente, por
uma entidade pública ou privada.
Para Cavalcanti (1990), administração pública pode ser compreendida como “toda
atividade [do Poder Público] que não ficar compreendida dentro da legislação e da justiça” e,
por isso mesmo, quando se trata de administração pública, "deve-se compreender todos os
órgãos que executam os serviços do Estado, excluídos o Legislativo e o Judiciário" (p. 170).
Nesse sentido, a administração pública guarda estreita correlação com a estrutura do Estado e
a forma de governo adotada em cada país.
No caso do Brasil, o Estado Democrático de Direito adotado no direito constitucional
de 1988, Constituição da República Federativa do Brasil, o país é caracterizado como uma
federação em que se assegura autonomia aos estados e municípios e, por isso mesmo, a sua
administração há de corresponder, estruturalmente, a essa prescrição constitucional. Tendo em
22
vista a diretriz da descentralização a atuação do Estado brasileiro foi se ampliando para
atender às múltiplas finalidades dos entes federados e autonomos.
Contudo, no entender de Meirelles (1998), "opera-se no Brasil a descentralização
institucional, meramente administrativa, com distribuição de funções públicas e de interesse
coletivo a entes autárquicos e paraestatais" e a administração pública "compreende, de alguma
forma, também a administração indireta e paraestatal, entendidas como aqueles órgãos que
estão na área de administração do Estado, sofrem seu controle, mesmo indireto, e se
beneficiam do seu auxílio financeiro" (p. 687-688).
A descentralização administrativa é feita por duas formas pelo Estado: ou delega
serviços públicos a particulares (particulares em colaboração com a Administração Pública)
ou outorga serviços a entidades públicas (autarquias) ou privadas, denominadas paraestatais
(fundações, sociedades de economia mista e empresas públicas), criadas mediante lei.
Ao delegar gestão de serviços públicos por qualquer tipo de entidade (pública ou
privada) esse mecanismo é chamado por administração indireta, “desde que diversa da pessoa
jurídica pública política de existência necessária” (CRETELLA JUNIOR, 1980, p. 17).
A colaboração de particulares na realização de serviços públicos mediante concessões
ou permissões, tal fato não transmuda aqueles particulares em entidades governamentais; eles
continuam sendo particulares, desde que seja obedecido os princípios da legalidade, da
impessoalidade, da moralidade e publicidade (BRASIL, CF, 1988, artigo 37, citado
anteriormente).
Segundo Meirelles (1998, p. 61), esses princípios "constituem, por assim dizer, os
fundamentos de validade da ação administrativa" pública. Contudo, há outros princípios
complementares a esses.
No que se refere ao princípio da legalidade, significa que o administrador público só
pode fazer aquilo que estiver expressamente autorizado em lei, pois "na Administração
Pública, não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito
fazer tudo o que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei
autoriza" (MEIRELLES, 1998, p. 61).
Há experiência de gestão compartilhada na Fundação CASA de São Paulo para
execução da medida socioeducativa mediante Organizações Sociais (OS) ou Organização da
Socioedade Civil de Interesse Público (OSCIP). Nessa forma de organização, a Gestão do
23
Centro de Atendimento é compartilhada por servidores da instituição e representantes da
OS/OSCIP.
1.2 Gestão Compartilhada
Com relação aos modelos de gestão, observamos que algumas questões demonstram a
concepção de mudanças no atendimento ao adolescente autor de ato infracional, fato que tem
mobilizado as mais diferentes parcelas das organizações governamentais e não
governamentais, cujas ações confluem e estabelecem que a responsabilidade seja de todos,
família, Estado e Sociedade Civil.
Para melhor assimilação do conceito de gestão compartilhada, temos a consideração a
partir do texto Desenvolvimento & Gestão Compartilhada (Juarez de Paula, 2005). Segundo o
autor, a gestão compartilhada está associada principalmente ao desenvolvimento econômico e
geralmente ela não se vincula à melhoria da qualidade de vida das pessoas. Sendo assim, faz-
se necessária a adoção de um pensamento mais ampliado que considere o desenvolvimento
humano, social e aspectos voltados à sustentabilidade.
Na gestão compartilhada se prevê uma ação integrada entre diferentes segmentos de
âmbito local, implicando assim numa parceria entre organizações governamentais e não
governamentais para levar a efeito o atendimento socioeducativo.
O modelo de gestão compartilhada pela Fundação CASA, dentro do processo de
descentralização do atendimento aos adolescentes em medidas socioeducativas, é
administrado em parceria com organizações não governamentais vinculadas às regiões onde
foram instalados os estabelecimentos.
Na gestão compartilhada, as entidades da sociedade civil respondem pelo atendimento
técnico, pedagógico e psicossocial prestado aos adolescentes e serviços administrativos. As
parcerias são firmadas com avaliação dos Conselhos Municipais de Defesa dos Direitos da
Criança e do Adolescente (CMDCAs), das cidades onde estão os Centros de Atendimento.
Cada programa ou serviço deve atinar-se ao Projeto Político Pedagógico, que deve ser
elaborado em consonância com os marcos regulatórios e missão da Fundação CASA, sendo
efetivado da seguinte forma:
24
Nesse processo, ela é representada por entidades (organizações não-
governamentais – ONGs [hoje algumas denominadas OS e OSCIP’s]) com
reconhecida competência técnica no trato com adolescentes e referenciadas
pelas autoridades competentes - no caso, os conselhos municipais de Defesa
dos Direitos da Criança e do Adolescente e as prefeituras. As ONGs,
portanto, atuam em parceria com a Fundação CASA na gestão das unidades,
as quais devem seguir as diretrizes fundamentais da Fundação, cabendo a
elas o atendimento técnico prestado aos adolescentes e ficando sob domínio
da Fundação CASA a coordenação geral com a garantia da segurança
pública. [...] Em termos práticos, tais diretrizes são garantidas por meio de
um convênio que prevê a contratação, pelas entidades parceiras, de
funcionários e técnicos habilitados a prestar melhor atendimento aos
adolescentes. Para cada unidade são cerca de 35 técnicos de responsabilidade
da ONG. Um número semelhante de funcionários é fornecido pela Fundação
CASA para lidar com a segurança e auxiliar na administração da unidade.
Para consecução do objeto de convênio, a Fundação CASA repassa à
entidade parceira os recursos necessários. Tal repasse é feito tendo como
contrapartida a prestação de contas dos recursos empregados, de acordo com
as regras previstas na legislação e nas cláusulas do convênio. Outro aspecto
importante é que, para o bom desenvolvimento da parceria, deve-se
estabelecer um plano de ação. Tal plano é articulado e elaborado
conjuntamente entre a Fundação CASA e a entidade parceira - representadas
pelos diretores de unidade (funcionários da CASA) e gerentes da ONG.
(FUNDAÇÃO CASA, 2009:11,12)
Para Lima (2006), “gestão é a capacidade de fazer o que precisa ser feito” e, no caso
da gestão pública, é a capacidade de se atentar para o planejamento para que a ação possa ser
cumprida, considerando o interesse do bem comum. O referido autor considera que uma boa
organização na gestão pública significa alta capacidade de gestão que, por sua vez, relaciona-
se com a “melhor relação entre recurso, ação e resultado” (p. X).
A “excelência” da gestão pública reside em combinar a capacidade de administração
baseada em necessidade coletiva e no controle da ação visando à relação base econômica e
qualidade de vida dirigida à população local. Segundo o esse autor (2006) “a gestão pública é
focada em resultados e orientada para o cidadão”. A melhoria da qualidade dos serviços
públicos também é de responsabilidade da gestão pública que deve sempre estar elencada para
uma “devida contribuição à competitividade do país” (LIMA, 2006, p. 8).
Contudo, ao tomar a ideia de gestão estratégica na administração pública,
considerando os princípios contidos na Constituição da República (1988), tem-se o seguinte
na análise de Pereira (2012):
25
Nesse sentido, entendemos que a construção de um novo modelo de gestão
estratégica para a administração pública no Brasil precisa levar em
consideração três dimensões: o contexto, a estratégia, o modelo de gestão e a
gestão de pessoas. Nesse esforço, é importante não desconsiderar as rápidas
mudanças que estão ocorrendo na sociedade, especialmente o nível de
cidadania da população brasileira, que exige eficiência, eficácia, efetividade
e transparência na aplicação de recursos públicos. Fica evidente, assim, para
cumprir o seu papel de forma adequada, que a administração pública precisa
criar as condições necessárias para garantir os direitos constitucionais dos
cidadãos. (PEREIRA, 2012, p?)
Numa síntese, pode-se dizer que a gestão pública consiste na aplicação de teorias da
ciência da administração no gerenciamento das instituições do governo, utilizando
conhecimentos sobre regulamentações legais específicas e técnicas modernas de gestão. Os
órgãos públicos são organizações do Estado que existem para fornecer à população subsídios
para a sua sobrevivência: alimentação, educação, transporte, segurança, saúde e saneamento
básico.
Dentro desse contexto, a gestão pública aparece como um importante instrumento de
acompanhamento e supervisão dos serviços prestados por esses órgãos. Para Garcia (apud
Santos, 2006) "gestão pública refere-se às funções de gerência pública dos negócios do
governo". Nesse sentido, fica clara a importância da gestão pública na realização do interesse
público porque é ela que vai possibilitar o controle da eficiência do Estado na realização do
bem comum estabelecido politicamente e dentro das normas administrativas.
1.3 Gestão pública no campo socioeducativo?
Para tratar da gestão pública no campo socioeducativo é preciso ater-se à concepção
da política socioeducativa e da execução das medidas socioeducativas. A socioeducação é o
componente fundamental da caracterização da ação dos socioeducadores, considerando os
fundamentos metodológicos das medidas e a sua relação com o sujeito que as cumpre.
A expressão gestão do sistema de atendimento socioeducativo surge no contexto da
adoção pelo governo brasileiro da doutrina da proteção integral emanada dos documentos
26
internacionais da Organização das Nações Unidas (ONU), notadamente da Convenção
Internacional sobre os Direitos da Criança de 19892.
Neste aspecto, o princípio basilar da legislação brasileira pós 1988, Constituição da
República Federativa do Brasil (Constituição Federal), é adotado no artigo 227 e ratificado
em toda a sua extensão no Estatuto da Criança e do Adolescente de 1990 (ECA) e
recentemente pela Lei Federal n. 12.594, de 2012, que institui o Sistema Nacional de
Atendimento Socioeducativo (SINASE) e, antes disso, pela Resolução nº 119/2006 do
Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (CONANDA), que trata dos
Parâmetros Pedagógicos e Arquitetônicos do Sistema Nacional de Atendimento
Socioeducativo.
Art. 227 É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança, ao
adolescente e ao jovem, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à
alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à
dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária,
além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação,
exploração, violência, crueldade e opressão. (Redação dada Pela Emenda
Constitucional nº 65, de 2010). (BRASIL, CF, 1988).
Art. 6º Na interpretação desta Lei levar-se-ão em conta os fins sociais a que
ela se dirige, as exigências do bem comum, os direitos e deveres individuais
e coletivos, e a condição peculiar da criança e do adolescente como pessoas
em desenvolvimento (BRASIL, ECA, 1990).
O princípio da proteção integral significa que há um conjunto de direitos
constitucionais que devem ser respeitados, sem qualquer traço discricionário ao grupo
infanto-juvenil e, por extensão, ao adolescente envolvido em delitos no cumprimento de
2 O Governo brasileiro é signatário de vários documentos internacionais aprovados pela Organização das Nações
Unidas (ONU) sobre o direito infanto-juvenil e pelos desdobramentos na política socioeducativa. Foram
observados: a Convenção Internacional sobre os Direitos da Criança (1989) que trata da participação de crianças
e adolescentes como um direito humano, as Regras Mínimas das Nações Unidas para a Administração da Justiça
Juvenil – Regras Mínimas de Beijing (1985 e, atualmente denominadas de Regras de Pequim) que tratam da
prevenção do crime e do tratamento dos jovens infratores, as Diretrizes das Nações Unidas para a Prevenção da
Delinquência Juvenil – Diretrizes de Riad (1990) que orientam os Estados-Membros na formulação e execução
de políticas e programas especializados na atenção de adolescentes envolvidos em delitos e as Regras Mínimas
das Nações Unidas para Proteção de Jovens Privados de Liberdade (1990) que tem por finalidade a necessidade
de fixação de normas referentes à privação de jovens em estabelecimentos apropriados, a sua condição peculiar
de pessoas em desenvolvimento.
27
medida socioeducativa aplicada pelo Poder Judiciário, após o devido processo legal
(LIBERATI, 2012).
O referido princípio rompe paradigmaticamente com os princípios que norteavam os
Códigos de Menores de 1927 e 1979, que atribuíam caráter discriminatório e punitivo para o
grupo infanto-juvenil, ou seja, para os empobrecidos, órfãos, abandonados, carentes e
delinquentes; a gestão se dava de modo centralizado no Governo Federal e, mais tarde, para
os governos estaduais.
A tutelarização, dos então “menores”, foi a resposta dada pelo Estado brasileiro na
maior parte do século XX (Código de Menores de 1927 e 1979), alterada em lei apenas com a
promulgação do ECA, em 1990. No geral da legislação, esse grupo passou da categoria de
“menor a cidadão”, neste caso, portador de cidadania.
O próprio sistema de justiça é um exemplo dessa alteração paradigmática: antes de
1990 conviviam dois tipos de Justiça no Brasil, a de Menores (Vara de Menores) para as
questões relacionadas ao abandono, à orfandade e à delinquência (dos menores) e a de Família
(Vara da Família) para assuntos da área do direito civil e da família, envolvendo crianças e
adolescentes. Por isso que a adoção do princípio da proteção integral provocou alteração
significativa na legislação para o universo criança-adolescente com direitos e garantias
asseguradas pela condição peculiar de pessoas em desenvolvimento, sem qualquer traço
discriminatório.
Como salienta Costa (1992), as mudanças foram de conteúdo, método e gestão da
política de atendimento. Também cabe destaque a própria prescrição do ECA no inciso II do
artigo 88 que trata da criação e do papel dos Conselhos de Direitos da Criança e do
Adolescente3 nas três esferas da administração pública como copartícipes da gestão da coisa
pública no que se refere à formulação, monitoramento e controle da política de direitos.
Deve-se ressaltar que a alteração do paradigma “de menor à cidadão” foi possível pelo
engajamento de parte da sociedade brasileira (os novos movimentos sociais), que nas
manifestações coletivas, buscava uma nova cultura de direitos: o movimento social de defesa
dos direitos da criança e do adolescente é parte integrante desse processo democrático. Para
3 Sobre essa realidade tem-se a publicação Conhecendo a Realidade, pesquisa sobre a criação dos Conselhos de
Direitos no país, realizada pelo Centro de Empreendedorismo Social e Administração em Terceiro Setor, da
Fundação Instituto de Administração (CEATS/FIA, 2007).
28
Heringer (1992), a relação do novo movimento social de defesa dos direitos da criança e do
adolescente buscava estipular uma “nova ordem”, na relação Estado-Sociedade-Criança e
Adolescente, em que a “questão social” era o lócus privilegiado sobre o entendimento do
grupo etário infanto-juvenil brasileiro, ou seja, do “menor caso de polícia” para a “criança e o
adolescente caso de política pública” (HERINGER, 1992, p.63).
Contudo, observando a história da infância brasileira cidadã o próprio Código de
Menores de 1927 nasceu de uma conjuntura internacional de defesa dos direitos a infância
pela instalação do Primeiro Tribunal de Menores em 1899, em Illinóis, nos Estados Unidos da
América (EUA), mesmo que esse país, até os dias de hoje, não tenha ainda ratificado a
principal convenção das Nações Unidas, a Convenção Internacional sobre os Direitos da
Criança de 1989.
Isso porque o primeiro Juizado de Menores no Brasil teve funcionamento em separado
da justiça dos adultos no Rio de Janeiro (Decreto n. 16.272, de 1923), o que foi considerado
um avanço para a época. O juiz Mello Mattos, do Rio de Janeiro, foi o principal redator do
Código de Menores de 1927 indicado expressamente pelo então Presidente da República e,
nesse sentido, pode-se dizer que foi a primeira lei específica de proteção aos menores de
idade, pois representava a organização de toda legislação e documentos esparsos em que
aparecia a figura do menor de idade.
Nas análises de Costa (1994), tais espaços que surgiram em tese para proteger a
criança e o adolescente, na verdade, mostraram a sua verdadeira face, ou seja, a
implementação do controle, incluindo o controle sociopenal de adolescentes envolvidos em
delitos. Para Cardoso (2010), o período de 1930 a 1945 foi marcado por diversas
manifestações coletivas da sociedade brasileira na crítica ao Estado Novo pela aguda
centralização do Estado em torno da apartação de crianças e adolescentes das camadas
populares.
Como exemplo desse período, tem-se no ano de 1940, a criação do Departamento
Nacional da Criança (DNC) vinculado ao Ministério da Educação e da Saúde e, em 1941,
criado outro órgão público, o Serviço de Assistência ao Menor (SAM) voltado às crianças e
adolescentes em “situação irregular” pela ausência da família, pela condição de orfandade,
abandono e pela prática de delitos. O SAM, pela própria natureza foi vinculado ao Ministério
da Justiça. Ainda em 1942 foi fundada a Legião Brasileira de Assistência (LBA), no Rio de
29
Janeiro, por Darci Vargas (primeira dama), para atender as famílias dos combatentes da
Segunda Guerra e, após, passou a atender crianças pequenas e mães desamparadas.
Em termos da compreensão da gestão pública, o que houve foi a superposição de
ações e órgãos públicos no trato ao grupo etário criança e adolescente (os menores): três
grandes aparatos públicos para a separação de criança e adolescente das camadas populares
(DNC, SAM, LBA) com finalidades muito pouco promissoras na construção da identidade e
autonomia desse grupo etário.
Em síntese, pode-se dizer que houve no período, avanço pela conquista de uma justiça
e tratamento à população infanto-juvenil das camadas populares separada dos adultos e
retrocesso, pela manutenção do controle sobre esta população (HERINGER, 1992; PEREIRA
JÚNIOR, 1992; COSTA, 1992, CARDOSO, 2010).
Na década de 60, o SAM já se mostrava uma instituição precária do ponto de vista
estrutural e metodológico na atenção dos internos e a “privatização” das políticas públicas
ganha corpo com a criação em 1964 do Serviço de Assistência Técnica Domiciliar de
Urgência (SAMDU) e a da Companhia de Merenda Escolar, segundo analisa Costa (1994).
No período de 1964 (ano do Golpe Militar), em 1980, houve o que se denomina de “expansão
autoritária”, quando as políticas sociais e os programas afetos a elas foram marcados por
vários problemas, desde a superposição de ações e recursos e com diferentes comandos na
ação socioeducativa ao segmento criança e adolescente (os menores), segundo esclarece
Cardoso (2010).
A Política Nacional de Bem-Estar do Menor (PNBEM) foi instituída e, com ela, em
31/12/64, a criação da Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor (FUNABEM)4. Na
ditadura militar houve a atualização do Código de Menores de 1927, passando a vigorar o
Código de Menores de 1979.
Apesar de críticas por parte do incipiente movimento social de defesa dos direitos da
criança e do adolescente em construção5, foi mantido o princípio da situação irregular: “Esta
lei é para os menores que se encontram em situação irregular” (artigo 1º). Nesse sentido, a
4 No plano internacional foi assinado o Pacto de San José da Costa Rica (1969), reconhecido pelo Brasil, apenas,
em 1992 (CARDOSO, 2010). 5 Apesar de incipiente, contudo, foi um movimento forte e transformador nas décadas de 1980-1990.:
Movimento em Defesa do Menor (SP), República do Pequeno Vendedor (PA), Pastoral do Menor de 1979
(Brasil),Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua de 1985 (Brasil);Associação dos Ex-alunos da
FUNABEM (ASSEAF) em 1980; Centro de Articulações de Populações Marginalizadas (CEAP) em 1989, entre
outras.
30
dicotomia e a ambiguidade de tratamento criança-menor, tiveram continuidade (CARDOSO,
2010). Para Heringer (1992), um novo modo de se relacionar com crianças e adolescentes foi
instituído: a presença não se dava mais somente nos grandes espaços institucionais (FEBEM)
e sim nas ruas, quando grupos de população pauperizados ou por outras situações, ganham as
ruas como espaço de sobrevivência e de denúncia.
Em 1985, ano considerado um marco de ruptura com o sistema de atendimento, que
até então era adotado pelo Estado brasileiro (modelo assistencialista-coercitivo), nas mãos da
FUNABEM e das Fundações Estaduais do Bem-Estar do Menor (FEBEM), para práticas
alternativas desenvolvidas em diferentes situações de rua.
A nomenclatura, “práticas alternativas”, se refere a tudo o que era realizado pelas
entidades da sociedade civil com um novo perfil: não mais assistencialista e sim sob a ótica
dos direitos. Foi, então, criado o Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua
(MNMMR), em 1985, centrado em dois sujeitos importantes: a criança e o adolescente de rua
como sujeitos de sua história (protagonismo infanto-juvenil) e a presença do educador social,
antes (monitor), confinado apenas no interior de grandes instituições. Esse profissional tinha
que deixar os intramuros para atender crianças e adolescentes em diferentes espaços da vida
social (extramuros) (HERINGER, 1992).
Nesse espaço foram criados Centros de Defesa do Menor com o objetivo de realizar a
defesa de “menores” vilipendiados, atuando perante delegacias, recebendo denúncia de maus-
tratos e adotando providências para a dignidade da criança e do adolescente (LIBERATI,
1993).
Os recém-criados educadores sociais puderam romper com as práticas de isolamento
vivenciadas nas grandes instituições e, em torno do MNMMR, puderam pensar em diferentes
metodologias de atuação (CARDOSO, 2010; SANTOS, 1992).
Nos anos de 1986 a 1988, o novo movimento social e suas instituições (Pastoral do
Menor, MNMMR, República do Pequeno Vendedor, Movimento em Defesa do Menor, entre
outras) superaram a ação e papel “denuncista e reivindicativo”, que teve caráter propositivo
na gestão do Estado sobre a política de direitos para a criança e o adolescente, ao mesmo
tempo em que ampliava suas bases de participação social para todo o país, um exemplo disso,
foram as comissões locais do MNMMR e os grupos da Pastoral do Menor (HERINGER,
1992; SANTOS, 1992; CARDOSO, 2010).
31
Contudo já se esboçava, entre os educadores sociais e meninos de rua, a substituição
das práticas “alternativas” para as práticas “alterativas”: era, então, o início da perspectiva de
se pensar e exercitar o princípio da democracia participativa e, portanto, de mudanças de
conteúdo, método e gestão da coisa pública, conforme analisa Costa (1992). A década de
1980, denominada por Costa (1994) como o período de “democratização” de um pensamento
e ação, portanto, de mudança entre a intenção e o gesto, em favor da população infanto-
juvenil muito diferente de outros tempos da vida brasileira.
O movimento social de defesa da criança e do adolescente, amplo e democrático, pôde
em 1986, influenciar a Campanha “Criança e Constituinte”, de iniciativa do Ministério da
Educação, contribuindo, sobretudo, para mobilizar setores governamentais no debate do tema
dos direitos infanto-juvenis (SANTOS, 1992).
Contudo, o movimento social de defesa dos direitos da criança e do adolescente teve
sua própria campanha na Assembleia Nacional Constituinte denominada “Criança Prioridade
Absoluta”. Nos processos de negociação e busca de consenso em torno dos direitos infanto-
juvenis, os integrantes das duas campanhas – Criança Constituinte e Criança Prioridade
Absoluta – uniram forças em torno de uma única campanha denominada “Criança-Prioridade
Nacional”.
O apoio veio do Plenário Pró-Participação Popular, UNICEF, e da própria mídia por
meio do Conselho Nacional de Propaganda (CNP), em que elaborou e veiculou uma série de
campanhas sobre o novo lugar da criança e do adolescente na Carta Constitucional de 1988.
Todo esse processo teve como resultado profícuo a aprovação de Emenda
Constitucional para inclusão dos direitos infanto-juvenis na Constituição, nos artigos 227 e
228 (SANTOS, 1992; HERINGER, 1992). Com a nova Carta foi possível a proposição de um
novo pacto social.
Em 1988, foi instituída uma comissão especial para discutir a proposta do Estatuto da
Criança e do Adolescente, presidida pela então Deputada Sandra Cavalcanti (PFL/RJ) e com a
relatoria da Deputada Rita Camata (PMDB/ES). Fruto desse processo, em 13/07/90, a
população infanto-juvenil teve seus direitos positivados no Estatuto da Criança e do
Adolescente, na Lei Federal nº 8.069/90, “com um grau de participação popular sem
precedentes na história brasileira, concretizando um notável avanço democrático, ao
32
regulamentar as conquistas relativas aos direitos de crianças e adolescentes, consubstanciadas
no artigo 227 da Constituição Federal” (CARDOSO, 2010, p, 92).
Outros espaços de debates foram criados após 1988 e, dentre eles, pode ser citada a
criação da Fundação Abrinq pelos Direitos da Criança e do Adolescente em 1990, formada
por empresários majoritariamente do setor de brinquedos e, por isso mesmo, procurava
mobilizar os empresários e a sociedade mais ampla para questões relacionadas aos direitos da
infância e da adolescência.
A questão do Fundo Público da Infância e Adolescência foi uma bandeira trabalhada
pela instituição. Em 1992, toma posse a primeira gestão do Conselho Nacional dos Direitos da
Criança e do Adolescente (CONANDA) com ramificação para os estados e municípios da
federação, o que influenciará no debate da gestão da política de direitos infanto-juvenis.
Também foi criada em 1993, a Frente Parlamentar em Defesa dos Direitos da Criança e do
Adolescente, disseminando a experiência pelas Assembleias Legislativas (estaduais) e a
criação de Comissões Especiais Extraordinárias da Criança e do Adolescente (municipais) em
algumas Câmaras de Vereadores.
Tomando o teor legislativo que explicitava o modo de conceber e de tratar (atender)
crianças e adolescentes, o quadro abaixo auxilia perceber as mudanças paradigmáticas
havidas no Brasil do século XX.
Quadro 1 – Aspectos considerados sobre as doutrinas da situação irregular e proteção
integral.
Legislação Código de Menores (Decreto
nº 17943, de 12/10/27)
Código de Menores (Lei nº
6697/79) e Lei 4513/64
Estatuto da Criança e do
Adolescente (Lei nº 8069/1990)
Extensão dos
princípios doutrinários
da legislação
Art. 1º - O menor, de um ou outro sexo, abandonado ou
delinquente, que tiver menos de
18 anos de idade, será submetido pela autoridade
competente às medidas de
assistência e proteção contidas neste Código.
Art. 1º - Este Código dispõe sobre assistência, proteção e vigilância a
menores:
I – até dezoito anos de idade, que se
encontrem em situação irregular;
(...)
Art. 2º - Para os efeitos deste Código, considera-se em situação
irregular o menor:
I – privado de condições essenciais à sua subsistência, saúde e instrução
obrigatória, ainda que
Art. 1º - Esta lei dispõe sobre a proteção integral à criança e ao
adolescente.
Art. 2º Considera-se criança, para os
efeitos desta lei, a pessoa até doze anos de idade incompletos, e
adolescente aquela entre doze e
dezoito anos de idade.
Parágrafo único. Nos casos expressos em lei, aplica-se
excepcionalmente este Estatuto às
pessoas entre dezoito e vinte e um
33
eventualmente, em razão de:
a) falta, ação ou omissão dos pais
ou responsável;
b) manifesta impossibilidade dos
pais ou responsável para provê-las;
II - vítimas de maus tratos ou castigos imoderados impostos pelos
pais ou responsável;
III – em perigo moral, devido a:
a) encontrar-se, de modo habitual, em ambiente contrário aos bons
costumes;
b) exploração em atividade
contrária aos bons costumes;
IV – privado de representação ou assistência legal, pela falta eventual
dos pais ou responsável;
V – com desvio de conduta, em
virtude de grave inadpatação familiar ou comunitária;
VI – autor de infração penal
anos de idade.
Art. 3º A criança e o adolescente
gozam de todos os direitos
fundamentais inerentes à pessoa humana, sem prejuízo da proteção
integral de que trata esta Lei,
assegurando-se-lhes, por lei ou por outros meios, todas as oportunidades
e facilidades, a fim de lhes facultar o desenvolvimento físico, mental,
moral, espiritual e social, em
condições de liberdade e de dignidade.
Parágrafo único. Os direitos
enunciados nesta Lei aplicam-se a
todas as crianças e adolescentes, sem discriminação de nascimento,
situação familiar, idade, sexo, raça,
etnia ou cor, religião ou crença, deficiência, condição pessoal de
desenvolvimento e aprendizagem,
condição econômica, ambiente social, região e local de moradia ou
outra condição que diferencie as
pessoas, as famílias ou a comunidade em que vivem.
(incluído pela Lei nº 13.257, de
2016).
Art. 5º Nenhuma criança ou adolescente será objeto de qualquer
forma de negligência,
discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão,
punido na forma da lei qualquer
atentado, por ação ou omissão, aos seus direitos fundamentais.
Art. 6º Na interpretação desta Lei
levar-se-ão em conta os fins sociais
a que ela se dirige, as exigências do bem comum, os direitos e deveres
individuais e coletivos, e a condição
peculiar da criança e do adolescente como pessoas em desenvolvimento.
Concepção de política
social
Instrumento de proteção e
vigilância da infância e
adolescência, vítima da omissão e transgressão da
família, em seus direitos
básicos.
Instrumento de controle social da
infância e da adolescência vítima da
omissão e transgressão da família, da sociedade e do Estado em seus
direitos básicos.
Instrumento de desenvolvimento
social, voltado para o conjunto da
população infanto-juvenil do país, garantindo proteção especial àquele
segmento considerado de risco
social e pessoal.
Concepção de criança
e adolescente
Menor abandonado ou
delinquente, objeto de vigilância da autoridade pública
(juiz).
Menor em situação irregular, objeto
de medidas judiciais.
Sujeito de direitos e pessoa em
condição peculiar de desenvolvimento.
Instâncias de
participação
Institui o Conselho de
Assistência e Proteção aos Menores, como associação de
utilidade pública, com
personalidade jurídica.
As funções dos Conselheiros, nomeados pelo Governo, eram
auxiliar o Juízo de Menores,
Não abria espaço à participação de
outros atores, limitando os poderes da autoridade policial judiciária e
administrativa.
Institui instâncias colegiadas de
participação (Conselhos de Direitos, paritários, Estado e Sociedade
Civil), nas três instâncias da
administração, e cria no nível municipal os Conselhos Tutelares,
formado por membros escolhidos
pela sociedade local e encarregados de zelar pelos direitos de crianças e
34
sendo os Conselheiros
denominados “Delegados da
Assistência e Proteção aos Menores”.
adolescentes.
Fiscalização do
cumprimento da lei
Era de competência do juiz,
auxiliado pelo Conselho de
Assistência e Proteção aos Menores.
Era de competência exclusiva do
Juiz e de seu corpo de auxiliares
Cria várias instâncias de fiscalização
(Ministério Público, Poder
Judiciário, Conselhos (Direitos da Criança e do Adolescente, Tutelar)).
Adota diferentes mecanismos de
acompanhamento, fiscalização e
controle social.
Sociedade em geral.
Cidadão.
Fonte: PEREIRA, Rosemary F. de S. (1996); ROTTINI, Jair, 2016.
Com o novo direito da criança e do adolescente, mudanças na gestão da estrutura do
Estado Democrático de Direito tiveram que ser repensadas, tendo em vista a autonomia dos
entes federados, a coparticipação dos Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente e
obrigatoriedade da mobilização e participação social sobre assuntos relacionados à gestão das
políticas públicas e, por extensão, da política de direitos da criança e do adolescente e da
política socioeducativa ao adolescente em conflito com a lei (inciso II do artigo 204 da CF,
1988). A própria criação dos Conselhos Tutelares teve desdobramento nas mudanças de
conteúdo, método e gestão da política de direitos em que “pese as críticas que sobre eles
recaem por diversos setores da sociedade mais conservadores ou não” (ROTTINI, 2016,
p.86).
Nos dias de hoje é impensável uma política de direitos para o segmento
infanto-juvenil descolada da participação da sociedade e, em especial, da
sociedade civil, pois muitas das dificuldades e limites encontrados na ação
dos conselheiros residem ainda na própria dificuldade do Estado (tratando de
Governos) de lidar democraticamente com as novas institucionalidades. Para
a sociedade civil também não tem sido fácil trabalhar entre pares tendo em
vista modelos de gestão estabelecidos como é ocaso o da inspiração parceria
público-privado tanto ação direta quanto complementar na atenção ao grupo
infanto-juvenil (ROTTINI, 2016, p. 94).
A própria Convenção Internacional sobre os Direitos da Criança (CDC) da ONU
(1989), assimilada pelo Governo Brasileiro no ECA, em 1990, traz aspectos fundamentais na
35
adoção de um novo desenho de gestão da política de direitos da infância6 em contraposição à
concepção de objeto de compaixão e de cerceamento como também de outros documentos da
ONU específicos para a política socioeducativa, como por exemplo, as Regras Mínimas das
Nações Unidas para a Administração da Justiça Juvenil - Regras de Beijing (1985)7, a saber:
Sobre o atendimento institucional no sistema, tem-se como objetivos nas Regras
abaixo referidas:
26.1. A capacitação e o tratamento dos jovens colocados em instituições têm
por objetivo assegurar seu cuidado, proteção, educação e formação
profissional para permitir-lhes que desempenhem um papel construtivo e
produtivo na sociedade.
26.2. Os jovens institucionalizados receberão os cuidados, a proteção e toda
a assistência necessária - social, educacional, profissional, psicológica,
médica e física que requeiram devido à sua idade, sexo e personalidade e no
interesse do desenvolvimento sadio.
26.3. Os jovens institucionalizados serão mantidos separados dos adultos e
serão detidos em estabelecimentos separados ou em partes separadas de um
estabelecimento em que estejam detidos adultos.
26.4. A jovem infratora institucionalizada merece especial atenção no que
diz respeito às suas necessidades e problemas pessoais. Em nenhum caso
receberá menos cuidado, proteção, assistência, tratamento e capacitação que
o jovem do sexo masculino. Será garantido seu tratamento equitativo.
26.5. No interesse e para o bem-estar do jovem institucionalizado, os pais e
tutores terão direito de acesso às instituições.
26.6. Será estimulada a cooperação interministerial e interdepartamental para
proporcionar adequada formação educacional ou, se for o caso, profissional
ao jovem institucionalizado, para garantir que, ao sair, não esteja em
desvantagem no plano da educação.
29.1. Procurar-se-á estabelecer sistemas semi-institucionais, como casas de
semiliberdade, lares educativos, centros de capacitação diurnos e outros
sistemas apropriados que possam facilitar a adequada reintegração dos
jovens na sociedade.
6 Infância termo utilizado pela ONU numa visão ampla para a compreensão de crianças, adolescentes e jovens. 7 Recomendadas no 7.º Congresso das Nações Unidas sobre prevenção de delito e tratamento do delinquente,
realizado em Milão em 26.08 a 06.09.85 e adotada pela Assembleia Geral em 29.11.85. Disponível m em:
http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoes-permanentes/cdhm/comite-brasileiro-de-
direitos-humanos-e-politica-externa/RegrMinNacUniAdmJustInfJuv.html. Acesso em 04/10/2016.
36
A CDC (1989) define que a participação da infância e juventude é considerada como
um direito humano e, pela natureza do documento, “convenção”, impõe aos Estados-membros
das ONU a obrigatoriedade de seu cumprimento como bem analisa Adriana Palheta Cardoso
(2010).
A gestão do sistema de atendimento ao adolescente em conflito com a lei deve prever
espaços para essa participação, desde a elaboração e acompanhamento do PPP (no plano mais
geral da instituição) quanto do Plano Individual de Atendimento (PIA), a este último,
considerando a série de atividades pensadas com o adolescente, pois a ele caberá seu
cumprimento bem como acompanhar as metas que foram estabelecidas na Discussão de Caso.
Essa participação do adolescente na medida, recorte da presente pesquisa, traz efeitos
sobre a gestão da política e programa de socioeducativo de internação. Novamente, é
importante destacar que o ECA (1990) traz essas mudanças (conteúdo, método, gestão) como
também a própria lei (12.594/12) de regulamentação da execução das medidas
socioeducativas.
§ 3o Entendem-se por programa de atendimento a organização e o
funcionamento, por unidade, das condições necessárias para o cumprimento
das medidas socioeducativas.
§ 4o Entende-se por unidade a base física necessária para a organização e o
funcionamento de programa de atendimento.
§ 5o Entendem-se por entidade de atendimento a pessoa jurídica de direito
público ou privado que instala e mantém a unidade e os recursos humanos e
materiais necessários ao desenvolvimento de programas de atendimento
(BRASIL, SINASE 2012, artigo 1º).
Como pode ser observado o teor da legislação brasileira a partir de 1988 se adéqua aos
pressupostos e objetivos da legislação internacional no que se refere à questão da gestão da
política socioeducativa e aos pressupostos metodológicos dos programas socioeducativos.
A ideia do socioeducativo parece8 também estar centrada na mudança, não apenas do
sistema ou de seus operadores, mas do próprio adolescente que cumpre a medida. Mudanças
nos aspectos sociais vinculados à inclusão em programas de atendimento, acesso a bens e
8 Baseado na discussão sobre o trabalho socioeducativo da mestranda Lucinéia Aparecida Roncador Luchetti, no
Programa de Estudos Pós-Graduados em Educação da Universidade do Oeste Paulista. Presidente Prudente-SP.
37
serviços, etc. e mudanças nos aspectos educacionais vinculadas a questões subjetivas e
substantivas possibilitadas através de mecanismos de informação e formação. Portanto,
discutir a dimensão socioeducativa das medidas é fundamental no processo de gestão.
É necessário explorar o sentido do termo a partir dos significados que lhe são
atribuídos pelos gestores, legisladores, teóricos e pelos próprios adolescentes e seus
familiares.
As condições de êxito da gestão das medidas socioeducativas dependem de alguns
aspectos relevantes:
a) Reconhecer e aceitar os problemas inerentes à gestão
Kliksberg (1997, p. 73) afirma que, “ninguém pode resolver um problema que se nega
a ver”. A primeira condição de êxito da gestão das medidas socioeducativas é aceitar os
problemas inerentes a esse processo. Reconhecer que há problemas e identificar onde e como
estão sendo gerados já é o início da mudança.
b) Protocolo intergestores
A gestão das medidas socioeducativas implica em ação conjunta de organizações de
natureza diversa, portanto, em parcerias, em reunir gestores para um fim de interesse comum.
“E as parcerias frequentemente constroem uma rede...”, segundo analisa Wilheim (1999, p.
52). O protocolo intergestores, documento que expressa tal parceria, deve descrever a forma
que se pretende desenvolver a gestão compartilhada. Na gestão das medidas socioeducativas o
protocolo intergestores deve constar os seguintes compromissos:
1) Implantar banco de dados;
2) Manter sistema de avaliação e monitoramento;
3) Possibilitar a participação dos orientadores das medidas socioeducativas em meio
aberto nas audiências em que serão proferidas as sentenças;
4) Conhecer experiências exitosas de outras municipalidades;
5) Padronizar a documentação de encaminhamento do adolescente ao Projeto municipal;
6) Possibilitar a circulação de informações sobre a gestão das medidas socioeducativas;
7) Definir a agenda de reunião intergestores;
8) Identificar demandas e necessidades prioritárias;
38
9) Elaborar estratégias de intervenção.
c) Definir padrões e indicadores de desempenho da gestão
1) nº de adolescentes por orientadores que cumprem a medida;
2) nº de atendimentos prestados pelos orientadores aos adolescentes;
3) nº de reuniões dos gestores das medidas socioeducativas em meio aberto;
4) nº de deliberações dos gestores das medidas socioeducativas em meio aberto;
5) nº de metas alcançadas pelos gestores das medidas socioeducativas em meio aberto;
6) nº de diligências efetuadas na execução da medida;
7) nº de adolescentes que cumprem a medida no prazo previsto;
8) nº de adolescentes e/ou familiares incluídos em programas sociais;
9) nº de adolescentes inseridos no mercado de trabalho;
10) nº de adolescentes regressos/mantidos na escola;
11) nº de adolescentes que não se envolvem com a prática infracional novamente;
12) nº de adolescente reincidentes;
13) nº de adolescentes envolvidos com a prática infracional.
d) Circular as informações e reflexões produzidas no processo e socializar as avaliações
de desempenho dos serviços e coletivamente aprimorar programas e serviços de forma
a avançar em resultados e impactos efetivos na proteção e desenvolvimento de
adolescentes.
No caso do modelo de gestão adotado por um Centro de Atendimento Socioeducativo
ao Adolescente de privação de liberdade devem ser observadas tanto as implicações no trato
com os adolescentes quanto a forma de administração do próprio Centro de Atendimento.
Se tomarmos como base as referências legais, as mudanças de paradigmas no modelo
de gestão dos Centros de Atendimento e atendimento do adolescente, tem no artigo 204 da
Constituição Federal (1988) as diretrizes determinantes sobre as ações governamentais na área
da assistência social somadas ao conteúdo do §7º da Constituição Federal (1988):
39
Art. 204. As ações governamentais na área da assistência social serão
realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art.
195, além de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes:
I - descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação e as
normas gerais à esfera federal e a coordenação e a execução dos respectivos
programas às esferas estadual e municipal, bem como a entidades
beneficentes e de assistência social;
II - participação da população, por meio de organizações representativas, na
formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis.
Art. 227. É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança,
ao adolescente e ao jovem, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde,
à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à
dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária,
além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação,
exploração, violência, crueldade e opressão. (Redação dada Pela Emenda
Constitucional nº 65, de 2010)
§ 7º No atendimento dos direitos da criança e do adolescente levar-se- á em
consideração o disposto no art. 204.
Cabe, por fim, destacar que as medidas socioeducativas de privação de liberdade
compreendem, pela categorização do ECA (1990) e SINASE (2012), a internação e a
semiliberdade, medidas aplicadas ao adolescente pelo Poder Judiciário, após o devido
processo legal. Há ainda a modalidade internação provisória em que o adolescente aguarda
por até 45 dias a decisão judicial. No desenvolvimento da presente pesquisa o enfoque recai
sobre a gestão do programa socioeducativo de internação.
Faz parte da essência de qualquer regime democrático a garantia dos direitos de
liberdade física de todos os indivíduos. Direitos estes declarados pela Constituição Federal
que define o seu conteúdo, especifica as limitações que convém aos interesses sociais e
estipula os meios de garantia do seu exercício.
Se o magistrado decretar a prisão de adolescente, tal decreto será considerado ilegal e,
embora deva ser imediatamente executado e cumprido, poderá ser revogado pela autoridade
superior em recurso ordinário ou em processo de habeas corpus.
A prisão em flagrante delito e o auto de apreensão em flagrante do adolescente
recebeu pelo Estatuto e pela Constituição as mesmas regras, devendo cada um ser processado
de acordo com a legislação pertinente.
40
O parágrafo único do artigo 106 determina que o adolescente tenha direito à
identificação dos responsáveis pela sua apreensão, devendo ser informado acerca de seus
direitos.
Por essa garantia individual, escorada no preceito constitucional disposto no artigo 5º,
LXIII e LXIV, o adolescente será informado de seus direitos e ser-lhe-á assegurado o direito
de ser assistido por sua família e pelo seu advogado, bem como o de permanecer calado. O
adolescente tem o direito de solicitar o nome da pessoa que o está apreendendo. O policial,
cumprindo legalmente o seu dever, deverá sem constrangimento, fornecer-lhe sua
identificação e os motivos de sua apreensão, com a leitura de seus direitos constitucionais.
A apreensão de qualquer adolescente e o local onde se encontra recolhido serão,
incontinenti, comunicados à autoridade judiciária competente e à família do apreendido, ou à
pessoa por ele indicada (artigo 107).
Assim, compreende-se que toda apreensão de adolescente, quer em flagrante delito,
quer por ordem escrita do juiz competente, deve ser comunicada imediatamente ao juiz da
infância e da juventude ou ao magistrado indicado pela lei de organização judiciária local,
conforme ressalta o ECA em seus artigos 171, 172 e 231.
Se não for feita a comunicação imediata, a prisão é ilegal, sem sombra de dúvida. Mas
o fato de ter sido feita a comunicação imediata não dá à prisão o caráter de legalidade. A
comunicação não é requisito de legalidade da prisão, mas um meio de se evitar ilegalidade no
processo da apreensão.
Ao se efetuar a apreensão do adolescente, examina-se a possibilidade de sua liberação
imediata sob pena de responsabilidade, de acordo com o artigo 107, parágrafo único.
O Estatuto contemplou a internação “provisória”, apesar de a Constituição Federal
proclamar, no artigo 5º, LXVI, que “ninguém será levado à prisão ou nela mantido, quando a
lei admitir a liberdade provisória, com ou sem fiança”, (artigo108-ECA).
Não se pode equiparar internação com a prisão, pois são opostas na oportunidade da
aplicação e no conteúdo programático de recuperação. Como mencionado anteriormente, a
internação é uma medida socioeducativa que deve ser cumprida em estabelecimento
especializado e observado o disposto no artigo 94.
A delimitação de 45 dias impostas pela lei servirá para determinar a conclusão do
procedimento com o julgamento da representação feita pelo Ministério Público, que poderá
41
requerer a medida socioeducativa da internação, de acordo com o artigo 183 (TJSP, AI
12.597-0, Rel. Odyr Porto; TJSP, HC 17.918/0.9, Rel. Lair Loureiro; RJTJSP 133/259).
Com relação aos direitos das garantias processuais, o enunciado estatutário do artigo
110 foi buscar no texto constitucional seu fundamento: “Ninguém será privado da liberdade
ou de seus bens sem o devido processo legal" (artigo 52, LIV) (TJSP, AC 17.532-0; AI
17.516-0/4; AC 17.209-0/3, Rel. Lair Loureiro; AC 16.070-0/0, Rel. Weiss de Andrade; AI
16.806-0/0, Rel. César de Moraes).
Nota-se então, que a Constituição se encarrega de caracterizar o Direito Processual não
mais como um aglomerado de regras subsidiária do emprego do direito material, mas sim
como mecanismo público da promoção da justiça.
O processo legal compreende o respeito aos direitos constitucionais, que foram
votados para serem devidamente observados sob pena de nulidade processual, tais como: o
princípio do juiz natural, pois não haverá juízo ou tribunal de exceção, devendo cada um
responder perante o juiz competente (artigo 5º, XXXVII e LIII); é assegurado aos presos o
respeito à integridade física e moral (artigo 5º, XLIX); aos acusados em geral são assegurados
o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes (artigo 5º, LV);
ninguém será considerado culpado até o trânsito em julgado de sentença penal condenatória
(artigo 5º, LVII); a prisão ilegal será imediatamente relaxada pela autoridade judiciária (art.
5º, LXV).
Art. 111. São asseguradas ao adolescente, entre outras, as seguintes
garantias:
I - pleno e formal conhecimento da atribuição de ato infracional, mediante
citação ou meio equivalente;
II - igualdade na relação processual, podendo confrontar-se com vítimas e
testemunhas e produzir todas as provas necessárias à sua defesa;
III - defesa técnica por advogado;
IV - assistência judiciária gratuita e integral aos necessitados, na forma da
lei;
V - direito de ser ouvido pessoalmente pela autoridade competente;
VI - direito de solicitar a presença de seus pais ou responsável em qualquer
fase do procedimento.
A primeira garantia assegurada ao adolescente pelo artigo 111 é o pleno e formal
conhecimento da atribuição de ato infracional, mediante citação ou meio equivalente (inciso
I).
42
Sem dúvida, o conhecimento da imputação penal é garantia constitucional, pois
ninguém pode ser processado sem ter o conhecimento da imputação que lhe é feita.
O direito à proteção especial de criança e adolescente também abrangerá a garantia de
pleno e formal conhecimento da atribuição de ato infracional, igualdade na relação processual
e defesa técnica por profissional habilitado, podendo inclusive confrontar-se com vítimas e
testemunhas e produzir todas as provas necessárias a sua defesa (inciso II), de acordo com a
Constituição Federal, em seu artigo 227, § 3º, III.
Nenhum adolescente a quem se atribua a prática de ato infracional, ainda que ausente
ou foragido, será processado sem defensor (artigo 207). Se o adolescente não constituiu
advogado, ser-lhe-á nomeado pelo juiz (§ 1º) para cumprir o preceito constitucional de que o
Estado prestará assistência jurídica integral e gratuita aos que comprovarem insuficiência de
recursos (art. 5º, LXXIV, da Constituição Federal) (inciso IV).
43
CAPÍTULO 2
POLÍTICA SOCIOEDUCATIVA
Um recorte do tema objeto da presente reflexão é a apresentação dos elementos
constitutivos de uma política socioeducativa ao adolescente em conflito com a lei no
cumprimento de medida de internação.
Para chegar a este objetivo, busca-se compreender a trajetória da concepção de
infância e adolescência, situando-a num contexto das transformações históricas, políticas e
sociais na composição da política de atendimento desse grupo. A relação passado-presente é
fundamental para a compreensão do atual estágio da política socioeducativa ao adolescente
em conflito com a lei e da execução da medida de internação.
2.1 Infância e Adolescência no Brasil
A história da infância e adolescência no Brasil é marcada por descontinuidades,
incipiência e desmazelo em relação a um tipo de infância: a das camadas populares, órfãs,
abandonadas e delinquentes. Apenas com os direitos constitucionais de 1988 e com a
promulgação do ECA (1990) que a infância e adolescência pôde ser retratada, no plano legal,
para o grupo etário geral, sem qualquer tipo de discricionariedade.
Para Del Priore (1991), a história vai do abandono à criação de leis especificas para
esse grupo etário:
Analisar a história da criança brasileira é dar de cara com um passado que se
intui, mas que se prefere ignorar, cheio de anônimas tragédias que
atravessaram a vida de milhares de meninos e meninas. O abandono de
bebês, a venda de crianças escravas que eram separadas de seus pais, a vida
em instituições que no melhor dos casos significavam mera sobrevivência, as
violências cotidianas que não excluem os abusos sexuais, as doenças,
queimaduras e fraturas que sofriam no trabalho escravo (PRIORE, 1991, p.3)
O abandono de bebês recém-nascidos ou de crianças era uma prática comum nos
séculos XVII e XVIII, no Brasil colonial. As crianças frutos de relações extraconjugais, ou
seja, bastardas, a morte das mães no parto, a morte repentina dos pais, as crianças nascidas em
famílias em situação econômica de risco, dentre outros fatores, eram abandonadas em
44
calçadas, praias ou terrenos baldios, e vinham a falecer por falta de alimento, pelo frio, ou
passavam a conviver com as lixeiras e toda sorte de imundices que se encontravam nas ruas
por falta de saneamento básico.
A Santa Casa de Misericórdia presente em muitas vilas e cidades brasileiras foi um
centro de convergência de ações e contribuições financeiras voltadas à guarda e organização
das ações individuais ou de grupos para o atendimento das crianças.
No início do século XX, a questão da infância no Brasil passa a ser repensada, com o
advento do Código de Menores (1927), e as Rodas dos Expostos das Santas Casas de
Misericórdia começam a ser fechadas. O sistema de atendimento em abrigo, reformatórios,
asilos foi criado. O trabalho infantil, em lei, passou a ser proibido.
A caracterização da mudança de visão da infância do começo do século XX pode ser
vista diretamente relacionada dentro de duas concepções principais, ligadas aos significados
das expressões da palavra, sendo uma no passado, ligada ao termo infante como aquele que
está impossibilitado de falar, aquele que não tem voz e, em um segundo momento, uma
concepção mais contemporânea, sendo inclusive infante-criança aquele que está sendo criado,
com voz e participação (BELLONI, 2009).
Observa-se então que a infância é concentrada dentro de uma promoção da valorização
de crianças e adolescentes, que passaram de objetos a sujeitos de direito, com o direito a
terem as suas necessidades físicas, cognitivas, psicológicas, emocionais e sociais em um
atendimento integral e integrado, com absoluta prioridade, visto que se encontra em fase de
desenvolvimento biopsicossocial.
2.2 Da República ao Código de Menores
No Brasil, foi com a Independência que surgiram discussões sobre direitos da criança
e do adolescente, incluso o Código Criminal de 1830, que foi a primeira lei imperial penal, o
que caracteriza uma concepção tênue entre a infância e a fase adulta (RIZZINI, 2009).
Nesse período da história, a lei olhava para a infância como uma situação momentânea
de um indivíduo e servia apenas como atenuante da pena dos crimes cometidos por crianças
ou adolescentes, o que, para a época, foi “grande avanço legislativo”: eis que até então
45
vigoravam as Ordenações portuguesas, que puniam severamente crianças e adolescentes que
praticavam crime como se adultos o fossem (RIZZINI, 2009).
Dentro desse contexto, eram recolhidos a casas de correção os infantes que
cometessem crimes, o que não continha nada de respeito a sua situação peculiar de
desenvolvimento (RIZZINI, 2009).
Conforme Prates (2006), com a mudança da legislação em 1890, o surgimento de um
novo Código Penal apareceu uma concepção um pouco mais peculiar ligada ao período da
infância, na qual se pode observar maior proteção, de modo a não responsabilizar os menores
de nove anos de idade.
Foi no final do século XIX, segundo Rizzini (2009), que se iniciaram discussões da
sociedade civil e iniciativas para efetivas ações de assistência e proteção à infância no Brasil,
ligadas também ao Estado. Esse processo de caracterização da concepção de infância emerge,
principalmente, no contexto dos sindicalistas, que exigiam leis para o trabalho infantil, e dos
pediatras e higienistas, que desenvolviam trabalhos voltados à saúde e o bem-estar da criança.
O século XX foi o cenário mais importante para a infância brasileira no que se refere à
legislação. Tem-se, então, o advento de três leis essenciais que buscam, de acordo com o
período histórico, atender à realidade da infância brasileira: o Código de Menores de 1927, o
Código de Menores de 1979 e o ECA (Estatuto da Criança e do Adolescente (1990). A partir
da Constituição Federal de 1988, com o artigo 227, surgiu uma grande inovação: a evolução
da concepção de infância, ou seja, o asseguramento à criança e ao adolescente o estado de
sujeitos de direitos.
Com o Código de 1927 surgiu o Serviço de Assistência ao Menor (SAM), que
trabalhou com a assistência social em todo o território nacional aos menores abandonados e
infratores; posteriormente este foi extinto com o golpe militar de 1964, onde se trabalhava a
desjudicialização da infância. Assim, com a Fundação Nacional do Bem-estar do Menor
(Funabem), o problema da criança abandonada passou a ser visto como de segurança
nacional, havendo ampliação das instituições correcionais de menores infratores (MARTINS,
2006).
Com a Lei nº 8.069/90, como visto anteriormente, houve mudança paradigmática no
olhar e trato à infância e a adolescência, como pode ser observado nos artigos 1º, 3º e 4º do
ECA:
46
Art. 1º, esta Lei dispõe sobre a proteção integral à criança e ao adolescente.
Art. 3º, a criança e o adolescente gozam de todos os direitos fundamentais
inerentes à pessoa humana, sem prejuízo da proteção integral de que trata
esta Lei, assegurando-se, por lei ou por outros meios, todas as oportunidades
e facilidades, a fim de lhes facultar o desenvolvimento físico, mental, moral,
espiritual e social, em condições de liberdade e de dignidade.
Art. 4º é dever da família, da comunidade, da sociedade em geral e do poder
público assegurar, com absoluta prioridade, a efetivação dos direitos
referentes à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao esporte, ao lazer, à
profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à
convivência familiar e comunitária.
Posto isso, tornava-se necessária a compreensão de “infâncias e adolescências” da
forma como são reconhecidas socialmente. Pensar sobre a criança e o adolescente como
categoria socialmente concebida, significa não apenas atentar para as características distintas
ditas “naturais”, mas também e principalmente para aquelas próprias a um período da vida
social.
2.3 A visão no percurso histórico
Pensar sobre o percurso histórico é pensar sobre os conceitos que influenciam as
políticas de atendimento ao adolescente autor de ato infracional. Os conceitos estão ligados à
história de proteção ou de abandono da infância e adolescência, fortalecendo a segregação,
porque a uma parcela se refere a adolescentes e outra a “menores”.
Acompanha também a ideia de que os adolescentes considerados infratores são os
agentes promotores da violência, quando, ao contrário na nossa história geral, estes sempre
foram as vítimas desta violência gerada não por eles.
Na organização da política socioeducativa deveria estar implícita a proteção aos
adolescentes e não, a priori, o encarceramento, haja vista o caráter pedagógico das medidas
socioeducativas. Segregar, encarcerar são práticas que pouco se afinam com esse caráter.
Na perspectiva de abordar as políticas no atendimento ao adolescente em conflito com
a lei, objetivamos trazer questões em torno da gestão pública sobre a política socioeducativa,
47
sobretudo, nos casos das medidas de privação de liberdade, notadamente a internação. No
entendimento de Liberati (2013):
Para que o Estado possa garantir o exercício dos direitos fundamentais do
indivíduo, ele o faz por meio de políticas públicas. Tratando-se de prestações
colocadas a serviço das pessoas, o Estado não se preocupa somente com a
prestação daqueles serviços, mas igualmente de outros. Observa-se, por
exemplo: políticas de fomento industrial, de energia, de transportes, que não
se fundamentam, necessariamente, na realização de Direitos Fundamentais
Sociais, mas se inserem numa política de desenvolvimento, possibilitando
uma elevação do nível e da qualidade de vida da população. Não deixam de
representar um objetivo para o Estado Constitucional contemporâneo
(LIBERATI, 2013, p. 36).
Encaramos um cenário de demandas prioritárias de políticas públicas em muitas áreas,
principalmente para a população infanto-juvenil. É necessário superar os desafios como
enfrentamento da pobreza, vulnerabilidade social e da desarticulação da rede
socioassistencial, que trazem assim uma insuficiência de oportunidades principalmente para
os adolescentes e ainda mais para os que estão em conflito com a lei.
Adolescentes estão presentes no cotidiano da nossa sociedade. Por vezes, são
apresentados na mídia como envolvidos com o ilícito. É neste campo, que buscamos discutir
sobre esta relação da nossa sociedade com os adolescentes autores de ato infracional.
Devemos considerar esses fatores para que possamos compreender o atual quadro do Poder
Público, as situações de desigualdades, exclusão social e o crescente envolvimento de
adolescentes inseridos na trajetória socioeducativa.
A Constituição Federal de 1988 trouxe mudanças significativas na política social, com
a expansão dos direitos individuais e coletivos e nas relações institucionais das políticas
públicas, redimensionando os papéis dos entes federativos (federal, estadual e municipal),
passando a um lugar privilegiado na execução desta política, conforme preceitua o artigo 227.
O ECA adotou a doutrina da proteção integral como o modelo de atenção integral ao grupo
etário crianças e adolescentes e, segundo Costa (1992) essa inovação é assim percebida:
De fato, a concepção sustentadora do Estatuto é a chamada Doutrina da
Proteção Integral defendida pela ONU com base na Declaração Universal
dos Direitos da Criança. Esta doutrina afirma o valor intrínseco da criança
como ser humano; a necessidade de especial respeito à sua condição de
pessoa em desenvolvimento; o valor prospectivo da infância e da juventude,
48
como portadora da continuidade do seu povo e da espécie e o
reconhecimento da sua vulnerabilidade o que torna as crianças e
adolescentes merecedores de proteção integral por parte da família, da
sociedade e do Estado, o qual deverá atuar através de políticas específicas
para promoção e defesa de seus direitos (COSTA, 1992, p. 19).
Contudo, a precariedade das políticas públicas para adolescentes, especialmente
aqueles em conflito com a lei, é visível quando se observa o comportamento dos sistemas
socioeducativos que ainda mantém práticas do passado e, por isso mesmo, distantes do que foi
acordado nas leis. O quadro que se tem hoje é a convivência da sociedade com a frequência e
a gravidade de atos infracionais como ainda a exclusão social sofrida pelos adolescentes.
O Estado, para que consiga dar atendimento e desenvolver as atividades e os
serviços públicos, o faz por meio de pessoas, organizações e instituições
encarregadas fomentarem e garantir aos indivíduos de todos os direitos
previstos no texto constitucional. Estas pessoas e organizações são chamadas
de atores sociais. Esses atores que, na maioria das vezes, são identificados
pelos governantes, devem cumprir o disposto nas leis e instituir programas e
ações destinadas à satisfação da integralidade dos direitos individuais,
coletivos e difusos (LIBERATI, 2013, p. 27).
Uma política de proteção integral dos direitos do adolescente consiste na realização de
ações articuladas governamentais nas três esferas da administração como também em parceira
com as organizações da sociedade civil e, dentre as ações dessa política, devem ser garantidas
a educação, assistência social, esporte, cultura, saúde, profissionalização dos adolescentes
atendidos pelo sistema de atendimento socioeducativo.
O atendimento ao adolescente em conflito com a lei não prescinde de uma abordagem
intersetorial, intragovernamental, interinstitucional e interdisciplinar pela própria natureza da
incompletude da política socioeducativa e, nesse sentido, os esforços devem convergir na
direção de um Poder Público articulado com a sociedade. E, quando se trata da gestão da
política socioeducativa e de seu respectivo sistema de atendimento (SINASE), a indagação
que permeia a questão é aquela trazida por Costa et al (2014): “que sistema é esse que custa
caro?”
No ECA (1990), a política de direitos é considerada nas seguintes dimensões segundo
o artigo 87:
49
I- políticas sociais básicas;
II- políticas e programas de assistência social, em caráter supletivo, para
aqueles que deles necessitem;
II- serviços, programas, projetos e benefícios de assistência social de
garantia de proteção social e de prevenção e redução de violações de
direitos, seus agravamentos ou reincidências; (Redação dada pela Lei nº
13.257, de 2016);
III- serviços especiais de prevenção e atendimento médico e psicossocial às
vítimas de negligência, maus-tratos, exploração, abuso, crueldade e
opressão;
IV- serviço de identificação e localização de pais, responsável, crianças e
adolescentes desaparecidos;
V- proteção jurídico-social por entidades de defesa dos direitos da criança e
do adolescente;
VI- políticas e programas destinados a prevenir ou abreviar o período de
afastamento do convívio familiar e a garantir o efetivo exercício do direito à
convivência familiar de crianças e adolescentes; (Incluído pela Lei nº
12.010, de 2009);
VII- campanhas de estímulo ao acolhimento sob forma de guarda de crianças
e adolescentes afastados do convívio familiar e à adoção, especificamente
inter-racial, de crianças maiores ou de adolescentes, com necessidades
específicas de saúde ou com deficiências e de grupos de irmãos. (Incluído
pela Lei nº 12.010, de 2009).
A partir dessas dimensões, a Lei Federal nº 12.594 (2012) ao instituir o SINASE,
regulamentou a execução das medidas socioeducativas por meio da política socioeducativa e
respectivos programas, incluindo, a obrigatoriedade da conjugação das políticas de educação,
saúde, assistência social e formação profissional na atenção ao adolescente autor de ato
infracional em cumprimento de medida.
Baseado nos princípios de ordenamento desta lei é que passamos a refletir sobre o
cotidiano propriamente dito de um Centro de Internação, no estado de São Paulo, com
objetivo de compartilhar as experiências possíveis na gestão e condução deste programa de
atendimento.
50
CAPÍTULO 3
GESTÃO DO CENTRO DE ATENDIMENTO SOCIOEDUCATIVO DE
INTERNAÇÃO
3.1 Organização da gestão
No âmbito da execução da medida socioeducativa de internação, para que seja
possível a gestão no sistema socioeducativo, é preciso um modelo de gestão que sirva de
motivador aos atores da socioeducação na execução das diretrizes comuns à execução do
programa, de forma participativa e democrática, assegurando o cumprimento da medida.
Para levar a efeito um planejamento é preciso ter claro quais são os objetivos das
medidas socioeducativas e, assim, estabelecer parâmetros para a execução.
A princípio é consensual aos doutrinadores da área do direito da criança e do
adolescente que o caráter da medida socioeducativa é jurídico sancionatório e restritivo de
direitos na medida aplicada e que sua execução deve ter conteúdo predominantemente ético e
pedagógico, ou seja, o adolescente está em cumprimento de uma medida socioeducativa,
contudo, não deixa de ter os direitos que lhe são previstos na lei, em decorrência da sua
condição inerente ao seu desenvolvimento.
Com a privação da liberdade pretende-se favorecer reflexões sobre os atos praticados,
mas também refletir sobre a responsabilização quanto ao ato infracional, as consequências
danosas destes atos e a rejeição da conduta infracional. Busca-se que o adolescente seja
integrado socialmente e que seus direitos fundamentais, individuais e sociais sejam garantidos
através da elaboração do Plano Individual de Atendimento-PIA.
Assim, a situação do adolescente não se resume ao ato infracional que cometeu e a
responsabilização desse ato se transcreve numa forma de auxiliá-lo na organização de seus
referenciais de vida, isto é, um ponto de partida no atendimento, pois a responsabilização faz
parte da dimensão educativa da medida socioeducativa e do entendimento da realidade
pessoal e social do adolescente e da sua família.
Outra questão que vale a pena abordar é quanto à dificuldade de ser gestor de uma
instituição que executa as medidas com privação de liberdade onde os atores veem uma
51
contraposição entre os efeitos da medida socioeducativa e a visão do conteúdo pedagógico e
de promoção de direitos.
É a partir destas premissas que devemos organizar o trabalho de atendimento
socioeducativo dos adolescentes no Centro de Internação, pautados também nos princípios
evidenciados no SINASE, artigo 35, que regem as medidas socioeducativas:
I - legalidade, não podendo o adolescente receber tratamento mais gravoso
do que o conferido ao adulto;
II - excepcionalidade da intervenção judicial e da imposição de medidas,
favorecendo-se meios de autocomposição de conflitos;
III - prioridade a práticas ou medidas que sejam restaurativas e, sempre que
possível, atendam às necessidades das vítimas;
IV - proporcionalidade em relação à ofensa cometida;
V - brevidade da medida em resposta ao ato cometido, em especial o respeito
ao que dispõe o art. 122 da Lei no 8.069, de 13 de julho de 1990 (Estatuto da
Criança e do Adolescente);
VI - individualização, considerando-se a idade, capacidades e circunstâncias
pessoais do adolescente;
VII - mínima intervenção, restrita ao necessário para a realização dos
objetivos da medida;
VIII - não discriminação do adolescente, notadamente em razão de etnia,
gênero, nacionalidade, classe social, orientação religiosa, política ou sexual,
ou associação ou pertencimento a qualquer minoria ou status; e
IX - fortalecimento dos vínculos familiares e comunitários no processo
socioeducativo
Estes princípios devem estar num plano de orientação ética na execução das medidas
socioeducativas para que possamos não torná-las num fim punitivo. Consideremos que em
alguns programas socioeducativos são adotadas práticas tutelares e punitivas e atualmente o
grande desafio dos atores da socioeducação é o enfrentamento destas práticas e a condição de
socioeducar baseada na humanização.
Na perspectiva de que nas ações socioeducativas, norteadas pelo SINASE (resolução
nº 119/2006), os executores da medida socioeducativa têm papel fundamental no
planejamento e organização das atividades de um Centro de Atendimento, tais atividades
devem possuir um sentido para o adolescente a fim de que possa ser fortalecido como cidadão
e a medida socioeducativa atinja seus objetivos.
52
3.2 Planejamento Estratégico
O Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo - SINASE (2006) orienta os
Centros de Atendimentos e/ou programas de atendimento socioeducativo para a elaboração de
seu PPP, onde serão apontados os princípios norteadores da proposta de trabalho, os objetivos
e a organização de como atingi-los.
O PPP é o norteador da ação e gestão do atendimento socioeducativo e deve ter
obrigatoriamente um projeto pedagógico claro e escrito em consonância com seus princípios
institucionais (SINASE 2006, p. 42).
Conforme Bruno:
Ao assumir a gestão da FUNDAÇÃO CASA, então FEBEM, em junho de
2005, a atual administração se deparou com uma realidade que exigia mais
do que a gestão de uma organização pública destinada a executar as medidas
socioeducativas impostas aos adolescentes em conflito com a lei. Era preciso
promover mudanças profundas, tanto na área administrativa, como no
atendimento dispensado aos adolescentes, sua atividade fim. Para realizar
essa difícil tarefa, foi preciso uma análise geral da organização, elencando
seus problemas, especialmente levando em conta as respostas obsoletas
dadas pela adoção de métodos tradicionais de administração. Nessa direção,
foi necessário que se criassem oportunidades para que os servidores
participassem das decisões que os afetariam - estabelecendo uma gestão
participativa, e que se definisse como se desejava que a organização fosse no
futuro - uma administração estratégica. Assim, ainda em 2005, foram
reunidos profissionais de todas as áreas de atuação da Fundação. Em um
Encontro, eles estabeleceram a MISSÃO, a VISÃO e os VALORES da
instituição. (BRUNO, 2011, s/n)
Neste contexto, a Fundação CASA/SP assume o Planejamento Estratégico como o
processo de planejamento formalizado. Em 2005, foi realizado encontro com os servidores de
base e Diretoria Executiva, num processo democrático e participativo em que foram então
construídos os itens MISSÃO, VALORES E VISÃO, da Fundação CASA, bases para
alcançar os objetivos da socioeducação.
MISSÃO: executar direta ou indiretamente as medidas socioeducativas com eficiência,
eficácia e efetividade, garantindo os direitos previstos em lei e contribuindo para o retorno dos
adolescentes ao convívio social como protagonista de sua história;
53
VALORES: a humanização, personalização, descentralização da execução das
medidas socioeducativas, a uniformidade, controle e avaliação das ações;
VISÃO: tornar-se referência no atendimento ao adolescente autor do ato infracional.
Os encontros dos anos seguintes foram determinantes para definição das diretrizes
estratégicas, como: fortalecimento das relações externas e parcerias, descentralização e
municipalização e atendimento individualizado aos adolescentes.
Com isso, tornou-se possível um trabalho socioeducativo com base no planejamento
das suas ações para atingir com eficiência e eficácia os objetivos da execução da medida
socioeducativa. Foram registrados, então, os desafios enfrentados para possibilitar uma
revisão no trabalho socioeducativo, numa instituição que culturalmente foi sempre gerida sem
a participação daqueles que executam na base a medida socioeducativa.
Houve uma sensibilização dos servidores para que compreendessem o quanto seria
importante uma nova estratégia de mudança para a instituição e ao mesmo tempo fazê-los
compreender que a participação da coletividade naquele momento representava um desafio a
ser alcançado para que fosse possível avançar um pouco mais na prática profissional dos
servidores e na execução das medidas socioeducativas.
Considerou-se o histórico institucional, em que muitas tentativas de acertar foram sem
êxito, haja vista que as velhas práticas impediam de conceber um novo paradigma no
atendimento aos adolescentes.
Atualmente, em São Paulo a Fundação CASA vivencia uma forma de trabalho que
busca envolver todos os atores nas decisões, nos planejamentos, sempre de forma ascendente,
onde os trabalhadores têm participação efetiva.
3.3 Projeto Político Pedagógico num Centro de Atendimento
Fundamentado no ECA, SINASE (Lei 12594/12), no Plano de Atendimento
Socioeducativo do Estado de São Paulo, demais normativas nacionais e internacionais que
regulamentam o atendimento aos adolescentes privados de liberdade e nas Diretrizes da
Fundação, o Centro de Atendimento tem como objetivo propor ao adolescente e a sua família
a revisão de sua trajetória de vida até o momento de cumprimento de medida pautados na
responsabilização pela prática infracional e sustentados na ação pedagógica, prevalecendo
54
aquelas que visem ao fortalecimento dos vínculos familiares e comunitários, sobretudo a
possibilidade de pensar e planejar o futuro com qualidade.
Diante desta visão, consubstanciados nas diretrizes e princípios decorrentes do
respeito aos direitos humanos bem como no protagonismo juvenil, a equipe envolvida no
trabalho tem como linha de ação favorecer o alcance das metas individuais pactuadas no
Plano Individual de Atendimento – PIA de cada adolescente. Tais metas serão articuladas
junto ao Sistema de Garantia de Direitos – SGD conforme Resolução 113/06 do CONANDA
com a integração da família e comunidade, em consonância com Plano Nacional de
Promoção, Proteção e Defesa do Direito de Crianças e Adolescentes à Convivência Familiar e
Comunitária embasado no artigo 4º do ECA.
Cada Centro de Atendimento, anualmente, procede à discussão do Plano Político
Pedagógico que é consolidado nas Divisões Regionais e em Encontros Estaduais.
Assim, nos últimos anos, o desafio permanece na constante implementação das
Diretrizes Institucionais norteadoras das ações das equipes de trabalho e, em 2017, o principal
objetivo é a qualificação do atendimento por intermédio da regularidade das reuniões da
Equipe de Referência, pautadas concomitantemente no modelo de atenção, difundido e
discutido no decorrer do ano anterior, visando o processo de crítica e apropriação dos seus
conteúdos na prática cotidiana.
Na elaboração do PPP, é adotado um roteiro, onde a equipe multiprofissional de cada
centro socioeducativo da Fundação, segue para construir o próprio PPP. Apresentamos abaixo
um modelo seguido por um Centro de Atendimento da Grande São Paulo:
O plano deve ser discutido por toda a equipe, sob a coordenação da gestão do Centro
de Atendimento e considerar:
I - O diagnóstico de realidade
1 – Objetivo do Centro, dentro da missão da Fundação.
2 – Perfil de Atendimento do Centro:
-Capacidade instalada em Portaria;
-Capacidade física;
-Caracterização no cumprimento da medida (primeira internação, duas internações, múltiplas
internações);
55
-Faixa etária;
-Caracterização do centro (descrição física e modelo arquitetônico);
-Caracterização do município sede do centro;
-Caracterização do corpo funcional, contemplando:
a. Servidor, cargo, função, formação;
b. Servidores Ativos e Inativos;
c. Readaptados.
3 – Perfil dos adolescentes atendidos:
a. Perfil dos adolescentes e de suas famílias;
b. Caracterização da região de moradia do adolescente;
c. Oferta profissional, na região de moradia do adolescente;
d. Levantamento da rede socioassistencial para atendimento das famílias e adolescentes.
II - Modelo de atenção
O Modelo de Atenção utilizado pelo CASA citado na execução do atendimento
socioeducativo perpassa as normativas vigentes no país e as diretrizes adotadas pela Fundação
CASA por sua Diretoria Técnica e pelas superintendências.
Como premissa, a equipe foca no acesso aos direitos de toda criança e adolescente
brasileiros, previsto na Constituição Federal (artigo 227) e no artigo 4º do ECA. Dessa forma,
busca-se garantir o acesso à educação, à profissionalização, à cultura, ao esporte, ao lazer, à
alimentação, à dignidade, à convivência familiar e comunitária, ao respeito e à liberdade de
expressão.
A Lei do SINASE é outra fonte de qualificação no desenvolvimento da ação
socioeducativa. Os princípios estabelecidos nesta lei propõem uma atuação efetiva dos
executores quanto à Legalidade, Excepcionalidade, Prioridade na Ação Restaurativa,
Proporcionalidade, Brevidade, Individualização (capacidade de cumprimento), Mínima
Intervenção, Igualdade e Convivência Familiar e Comunitária.
O caráter político-pedagógico previsto no SINASE é o eixo no qual são direcionadas
as ações, consonantes ao investimento no caráter de responsabilização do adolescente,
primando e promovendo a sua autonomia, a revisão e construção de um novo projeto de vida.
56
Ressaltamos que, para a equipe de atendimento, o caráter político pedagógico previsto
no SINASE é o eixo no qual direcionamos nossas ações, consonante ao investimento no
caráter de responsabilização do adolescente, primando e promovendo a sua autonomia, a
revisão e construção de um novo projeto de vida.
Tendo como norte a ação educativa, buscamos alcançar com o adolescente a
perspectiva que Paulo Freire nos propõe de emancipação do sujeito, da possibilidade de
entender e aprender com sua realidade e de melhorá-la.
Assim, ressaltamos que em nosso modelo de atenção temos como pretensão atingir o
adolescente, seu grupo familiar e sua comunidade, favorecendo a revisão de sua conduta e
viabilizando novas oportunidades para o adolescente autor de ato infracional.
Compreendemos a adolescência no seu desenvolvimento biológico, psíquico, social,
histórico, cultural, educacional, profissional, político, comunitário e familiar. É fundamental
perceber o adolescente em sua totalidade e como protagonista de sua vida, valorizar sua
história, suas interações, relações e seu processo dinâmico. A visão reducionista do
adolescente como aquele que está na fase de rebeldia e/ou transgressão, deve continuamente
ser desconstruída, e substituída pelo entendimento de que o ato infracional praticado fez parte
de sua história, mas não é a sua história de vida.
Sendo assim, o trabalho foca em suas possibilidades, potencialidades e habilidades,
estas, porém, não dissociadas de suas limitações e particularidades.
Outro aspecto que privilegiamos é o da participação dos adolescentes, dos
socioeducadores e dos familiares, nas decisões e ações do ambiente socioeducativo: todos são
responsáveis pelo cumprimento da medida socioeducativa e pela ação pedagógica.
Para que o trabalho com o adolescente seja positivo, toda a equipe deve estar integrada
e sintonizada, fazendo uso de ferramentas pedagógicas adequadas, e possibilitando assim, a
construção de um caminho de crescimento pessoal e social ao adolescente. O trabalho da
equipe multiprofissional deve estar alinhado com as Diretrizes Institucionais, onde cada
profissional saiba o que faz, por quê e para quê faz.
Com o propósito de que o trabalho atinja o objetivo da medida socioeducativa há
ferramentas a serem utilizadas pelos profissionais que serão apresentadas a seguir:
- Análise do Diagnóstico Polidimensional;
57
- Estabelecimento de Metas no Plano Individual de Atendimento;
- Atendimento Individual;
- Atendimento em Grupo;
- Orientação da Equipe de Referência,
- Comissão de Avaliação Disciplinar;
- Atendimento Familiar e Orientação;
- Reuniões Familiares;
- Visita Domiciliar;
- Discussões de Caso com a Rede Socioassistencial;
- Discussões de Caso com o Poder Judiciário e o Ministério Público;
- Reuniões de Equipes Setoriais e Intersetoriais;
- Conselho Gestor.
Um dos mecanismos que garante o acompanhamento do Planejamento Estratégico é o
Portal da Fundação. Trata-se de uma ferramenta que ampara o Sistema de Informação sobre
dados dos adolescentes e são projetados em módulos:
IDENTIFICAÇÃO: Informações sobre as características físicas dos
adolescentes (fotografia, sinais digitais, hábitos, habilidades, expectativas);
PEDAGÓGICO: Reúne dados sobre as Gerências de Educação Profissional,
Gerência de Arte-Cultura, Gerência Escolar e Gerência de Educação Física;
SAÚDE: Onde são anotados os dados de saúde física, saúde mental e
odontológica do adolescente;
AGENDA MUTIPROFISSIONAL: Onde são lançadas todas as atividades
internas e externas da CASA;
SEGURANÇA E DISCIPLINA: São lançados os relatórios de
acompanhamento da área;
VISITANTE: Contém todos os dados de familiares e/ou responsáveis do
adolescente;
SITUAÇÃO DE VIOLÊNCIA: Onde são informadas situações de violência
em geral;
58
REGIMENTO INTERNO: Comissão de Avaliação Disciplinar, Intervenção
Socioeducativa;
TREINAMENTO: Para servidores.
A gestão participativa, como estratégia, pode resultar em grandes avanços
institucionais; avanços efetivos e concretos, passíveis de medição na proposta desenvolvida
no Planejamento Estratégico através dos indicadores, os quais permitem o Acompanhamento
de Metas de forma que o equacionamento das ofertas e necessidades para o atendimento
socioeducativo seja sistematicamente discutido e acompanhado. Desta forma, os indicadores
também mostram o desenvolvimento institucional e norteiam sistematicamente o processo de
Planejamento, respaldando a tomada de decisão (site da Fundação CASA, 2011).
Na socioeducação, temos muitos desafios a serem superados, de maneira que a visão
de futuro se anteponha às dificuldades e necessidades dos processos. No momento, a fase é de
acompanhar e avaliar, rever os princípios e práticas, desenvolvidos nos modelos adotados e
interpelar junto aos atores envolvidos sobre os resultados desta dinâmica no atendimento
socioeducativo. Novas práticas, baseadas na humanização e no investimento da prática
socioeducativa, contribuem para que aos poucos se abandone antigas imagens desgastadas dos
centros de atendimento - palco de rebeliões, tumultos e altos índices de reincidência.
3.4 Histórico do CASA Arujá
Muito das experiências aqui relatadas se dão no Centro de Atendimento
socioeducativo de Arujá-SP. Uma gestão que perdura nos últimos 5 anos, onde se procedeu
uma forma de gestão amparada nos princípios e leis do atendimento ao adolescente autor de
ato infracional e paulatinamente na experiência de um corpo funcional que participa da gestão
de forma ativa, buscando o cumprimento das diretrizes legais e institucionais.
Visando a proximidade familiar, prevista no Estatuto da Criança e do Adolescente -
ECA, através da descentralização do atendimento da medida socioeducativa, a Fundação
CASA inaugurou em 19 de novembro de 2007, sob o modelo de Gestão Compartilhada com a
ONG Sociedade Assistencial Ampara Brasil – SAAB, o CASA Arujá, sendo implantado o
Modelo de Atenção de Comunidade Terapêutica (C.T.) proposto pelo Programa da DAYTOP
59
Internacional, vinculado à Divisão Regional Metropolitana V – DRM V e posteriormente,
transferida para a subordinação da Divisão Regional Vale do Paraíba – DRVP.
Desde o início dos trabalhos executados por este CASA, o programa da DAYTOP foi
passando por adaptações às quais se fizeram necessárias. Mas muito ainda precisava ser feito,
diante das experiências vivenciadas no dia a dia, na operacionalização do modelo da C.T.,
com a perspectiva e a certeza de que ainda poderia ser atingida a otimização do modelo de
atenção, haja vista, que o mesmo nunca fora implementado na sua totalidade, em razão da
resistência por parte de alguns profissionais da Fundação, por não ter uma compreensão
correta do cumprimento da medida socioeducativa, ou do caráter ético-pedagógico e
sancionatório em contrapartida à punição.
Visando instrumentalizar melhor o cotidiano do Centro e a execução do atendimento,
deu-se início às reuniões do Grupo de Trabalho da Diretoria Técnica. Inicialmente as reuniões
foram realizadas na Sede da Fundação, contando com representantes das superintendências da
Diretoria Técnica, CASA Arujá, CASA Guarulhos Feminino, Divisão Regional e Escola para
Formação e Capacitação Profissional – EFCP. Como resultado desses encontros foi produzida
uma cartilha intitulada “Centro de Convívio Social” – CCS.
Atendendo ao artigo 4º do ECA onde a sociedade de modo geral tem que zelar com
absoluta prioridade pelos direitos dos adolescentes e do previsto no SINASE sobre a
possibilidade de estabelecimento de Gestão Compartilhada, a OSCIP Oxigênio assumiu em
outubro de 2011 o trabalho com a Fundação CASA para executar a medida socioeducativa de
internação e internação provisória no CASA Arujá. A Oxigênio Desenvolvimento de Políticas
Públicas e Sociais é uma organização civil de interesse público - OSCIP, com atuação na área
de promoção do desenvolvimento social e educacional.
O desafio da nova equipe diretiva era de estabelecer um plano de trabalho e efetivar as
ações no sentido de implementar as Diretrizes da Fundação, pautadas nas normativas
nacionais e internacionais e manter o vínculo com os adolescentes e suas famílias, o respeito e
proximidade com o Poder Judiciário e com o Ministério Público, e ainda, a proximidade com
a rede socioassistencial do município, bem como dos municípios de abrangência.
Neste ínterim, no mês de setembro de 2012, o CASA Arujá torna-se um Centro de
Gestão Plena após o encerramento do Pacto de Avença entre a Fundação e a OSCIP Oxigênio.
Dessa forma, incorreu a alteração no modelo de gestão e também na contratação dos
60
profissionais das áreas Pedagógica, Serviço Social, Psicologia e Saúde, além da entrada de
outros profissionais na área Administrativa e alteração nos contratos de alimentação e
transporte. Importante frisar que houve planejamento junto à Divisão Regional e no Centro
com a equipe de Segurança e Disciplina para que a transição ocorresse da melhor forma,
evitando-se assim, uma ruptura na relação com os adolescentes; prevenindo a ocorrência de
falhas nas responsabilidades afetas ao processo jurídico dos nossos atendidos, bem como
questões administrativas que englobavam materiais e o atendimento propriamente dito.
Os profissionais que continuaram a atuar em Arujá (incluindo os professores da rede
estadual de ensino), a todo o momento, se informavam e compartilhavam questões pertinentes
aos adolescentes e seus familiares, minimizando assim angústias que poderiam surgir nos
adolescentes pela mudança da gestão. Todo esse processo possibilitou que os adolescentes se
sentissem parte da mudança e não meros espectadores.
Na transição, para a recepção dos novos profissionais que solicitaram transferência
para o CASA, foi realizada uma formação com o objetivo de acolher, informar e uniformizar
as ações.
Os adolescentes não ofereceram resistência à mudança da equipe que os atendia,
frisamos naquele momento os ganhos na qualidade nas ações do setor pedagógico e dos
parceiros, dos atendimentos dos profissionais da saúde e da organização do CASA como um
todo.
No início de 2016, outra grande mudança alterou o atendimento dispensado pelo
CASA Arujá, que conforme a Portaria Administrativa 73/2016 de 05/02/2016, regulou a
recepção de adolescentes unicamente pelo artigo 122 do ECA, deixando de serem atendidos
no Centro os artigos 108 (Internação Provisória) e 122 III (Internação Sanção). Com essa
alteração foi minimizada a alta rotatividade pertinente a Internação Provisória, favorecendo
também o atendimento aos municípios de abrangência de fato mais próximos ao Centro.
Outro ganho – ao mesmo tempo em que incumbência, foi o fator continuidade com qualidade
à execução da medida socioeducativa de internação, uma vez que a permanência de parte dos
adolescentes no Centro deixou de ser restrita aos 45 dias, promovendo a possibilidade de ter a
equipe multiprofissional em sua atuação unicamente como cerne a internação.
Fundamentado no ECA, SINASE (Lei 12594/12), no Plano de Atendimento
Socioeducativo do Estado de São Paulo, demais normativas nacionais e internacionais que
61
regulamentam o atendimento aos adolescentes privados de liberdade e nas Diretrizes da
Fundação, o Centro tem como objetivo, como já se observou acima, propor ao adolescente e a
sua família a revisão de sua trajetória de vida até o momento de cumprimento de medida
pautados na responsabilização pela prática infracional e sustentados na ação pedagógica,
prevalecendo àquelas que visem o fortalecimento dos vínculos familiares e comunitários,
sobretudo a possibilidade de pensar e planejar o futuro com qualidade.
Diante desta visão, consubstanciados nas diretrizes e princípios decorrentes do
respeito aos direitos humanos bem como no protagonismo juvenil, o Centro tem como linha
de ação favorecer o alcance das metas individuais pactuadas no Plano Individual de
Atendimento – PIA de cada adolescente. Tais metas estão articuladas junto ao Sistema de
Garantia de Direitos – SGD conforme Resolução 113/06 do CONANDA com a integração da
família e comunidade conforme Plano Nacional de Promoção, Proteção e Defesa do Direito
de Crianças e Adolescentes à Convivência Familiar e Comunitária embasado no artigo 4º do
ECA.
Para que isto seja possível, são desenvolvidas ações junto demais atores, inclusive o
Judiciário, para que possamos discutir o atendimento em todas as esferas. São valorizadas as
reuniões com o SGDCA, atividades que abrem as portas para que os parceiros tenham contato
com a socioeducação e aumente o nível de compreensão para as necessidades dos
adolescentes e os tragam para compartilhar as ações do cotidiano do Centro de Atendimento,
contribuindo para que a gestão seja, de fato, participativa.
62
CAPÍTULO 4
COTIDIANO DO CENTRO DE ATENDIMENTO
Como já foi apontado, e fundamentado no ECA, SINASE (Lei 12594/12), no Plano de
Atendimento Socioeducativo do Estado de São Paulo, demais normativas nacionais e
internacionais que regulamentam o atendimento aos adolescentes privados de liberdade e nas
Diretrizes da Fundação, o Centro de Atendimento que temos referenciado, tem como objetivo
propor ao adolescente e a sua família a revisão de sua trajetória de vida até o momento de
cumprimento de medida pautado na responsabilização pela prática infracional e sustentado na
ação pedagógica, prevalecendo aquelas que visem ao fortalecimento dos vínculos familiares e
comunitários, sobretudo a possibilidade de pensar e planejar o futuro com qualidade.
Diante desta visão, de individualidade, consubstanciados nas diretrizes e princípios
decorrentes do respeito aos direitos humanos bem como no protagonismo juvenil, adota-se
como linha de ação favorecer o alcance das metas individuais pactuadas no Plano Individual
de Atendimento (PIA) de cada adolescente. Tais metas são articuladas junto ao Sistema de
Garantia de Direitos – SGD conforme Resolução 113/06 do CONANDA com a integração da
família e comunidade conforme Plano Nacional de Promoção, Proteção e Defesa do Direito
de Crianças e Adolescentes à Convivência Familiar e Comunitária embasado no artigo 4º do
ECA.
4.1 Articulação do PIA
O PIA é um valioso instrumento de trabalho no âmbito dos programas de execução da
medida socioeducativa, foi inserido através da Lei do SINASE (Lei 12.594, de 18 de janeiro
de 2012 – capítulo 14).
A definição do PIA, extraída do SINASE: Do ponto de vista teórico-metodológico é
“um instrumento pedagógico fundamental para garantir a equidade no processo de
cumprimento da medida socioeducativa” (SINASE, item 6.1)
63
Do ponto de vista operacional, o PIA constitui-se uma importante ferramenta no
acompanhamento da evolução pessoal e social do adolescente e na conquista de metas e
compromissos pactuados com ele e sua família durante o cumprimento da medida.
O PIA objetiva a garantia de considerar que cada adolescente possui sua história única
e que merece uma abordagem individual, no momento do cumprimento da medida e também
numa perspectiva futura, como sujeito de direitos, possibilitando definir metas que sejam
possíveis e responsáveis, junto com o adolescente, a família e os profissionais de sua
referência, a fim de que este plano possa representar para o adolescente a reorganização de
seu presente e possibilitar perspectivas futuras. Estas metas devem acompanhar todo o
período do cumprimento da medida e servir de base para definir a sua vida na comunidade.
A discussão com a rede socioassistencial é de igual importância, pois algumas metas
do PIA serão importantes para quando este adolescente estiver na sua comunidade. Neste
contexto, a articulação da gestão com os serviços é essencial. No Centro de Atendimento que
estamos nos referindo, a rede socioassistencial participa das discussões de caso dos
adolescentes e interveem tanto com necessidades da família como inserção de programas
assistenciais quanto em grupos de atendimento familiar ou ainda na sequência da efetivação
dos encaminhamentos realizados.
Uma das dificuldades que se enfrenta é a falta de oportunidade para inserção em
cursos profissionalizantes e acompanhamento psicológico, por exemplo, que apesar de
indicados como política pública de extrema necessidade ainda não se conta no Município,
sendo necessária a intervenção por via judicial para atendimento da demanda junto à
Secretaria de Saúde.
4.2 Elaboração do PIA
A primeira etapa para a elaboração do PIA é a discussão de caso. Nela, a Equipe de
Referência (formada por profissionais que atuam no programa de atendimento), pode
organizar as informações sobre a vida do adolescente, da sua família, saber da sua trajetória e
dos grupos sociais ao seu redor e, assim, buscar compreender as suas necessidades, buscar
meios para efetivar os encaminhamentos necessários assim como buscar ações que possam
potencializar suas aptidões e competências. Porém, de acordo com a necessidade de
64
encaminhamento, a rede socioassistencial é parte nesta discussão, momento este que é
possibilitado acesso às informações individuais, familiares e do cumprimento da medida.
A partir das entrevistas com familiares e/ou equipamentos externos de pertencimento
do adolescente, como escola, agremiações, associações, projetos comunitários, é possível
colher dados com aspectos importantes da vida do adolescente, que poderão contribuir na
construção do PIA e na execução das metas previstas e direcionadas aos seus planos para o
futuro, analisar a viabilidade de execução e cuidar para que as metas sejam possíveis de
alcançar, estabelecendo quais os assuntos são prioritários.
Importante lembrar que, o adolescente que figura como principal foco, é dono das suas
experiências anteriores, da sua história no momento presente e nas expectativas futuras.
Cabe o entendimento de que a partir desta discussão de caso haverá levantamento de
aspectos que vão perpassar todo tempo a medida socioeducativa, conforme artigo 94 do
Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA, inciso XIII: é obrigação de todas as entidades
que desenvolvem programa de internação proceder a estudo social e pessoal de cada caso.
Durante o acompanhamento do adolescente, outras discussões de caso deverão ocorrer
a fim de avaliar o desenvolvimento do PIA, momento este em que será possível haver
mudança, alteração de metas, podendo acrescentar ou suprimir outras.
Entendamos, então, o PIA como um movimento vivo, que transita na construção
histórica de um indivíduo em pleno desenvolvimento, daí a necessidade de ser um plano
flexível e dinâmico, onde o adolescente é o ator principal e que deve estimulado pela sua
equipe de referência, elencar as metas que pretende alcançar.
O SINASE define o prazo de 45 (quarenta e cinco) dias para encaminhamento do PIA
ao Poder Judiciário, que deverá se manifestar sobre seu deferimento.
Sob o ponto de vista da gestão de um programa de execução da medida
socioeducativa, internação, a experiência de elaborar um PIA e experimentar definir metas
para si, dá ao adolescente segurança na continuidade dos seus objetivos após o encerramento
da medida.
Para o gestor do programa de execução de medida, o PIA funciona como um norteador
das ações das equipes multiprofissionais, da necessidade de investimento em determinadas
áreas, e ainda da individualização do cumprimento de medida
65
O PIA favorece ao gestor perceber a necessidade de interlocução com o Poder
Judiciário e Ministério Público e o foco de ações na integração das políticas públicas. Muitas
vezes, o Gestor de um programa em suas discussões e participações externas, contribui para
que a política de atendimento da Infância e Juventude de um determinado Município possa ser
implantada ou, pelo menos, que o Sistema de Garantia de Direitos seja provocado.
Assim sendo, a possibilidade de participação nos conselhos afeitos à temática nos
fóruns de discussão, a possibilidade de explicitar as potencialidades e dificuldades do
atendimento socioeducativo, favorece a que a sociedade (prevista no ECA como uma das
esferas que deve se ocupar da Criança e do Adolescente brasileiros), enxergue para além do
infrator, mas para o indivíduo sujeito de direitos, do qual a equipe multiprofissional,
apropriou-se da história e das suas necessidades.
Com efeito, o gestor, ao conhecer as metas estabelecidas no PIA, percebe o que a sua
equipe consegue alcançar ou facilitar e também do que ele, como facilitador, deverá estimular
e favorecer para que a equipe auxilie o adolescente na efetivação de cada meta.
4.3 Organização da Gestão do Centro
Partindo do princípio de que a gestão é democrática e participativa, as ferramentas de
organização são elaboradas pelos envolvidos na ação.
Assim, o Manual de Procedimento e Convivência foi elaborado a partir de discussão
com a participação de um grupo representando os adolescentes, além dos servidores das áreas
Psicossocial, Saúde, Pedagógica e Segurança e Disciplina.
A discussão foi aberta com a apresentação da proposta quanto à discussão e
construção em conjunto acerca dos direitos e deveres dos adolescentes em cumprimento da
medida socioeducativa de internação no Centro.
Houve contribuições dos adolescentes sendo estas mediadas e acrescidas ao
documento outrora válido (pacto de convivência elaborado em outro momento).
Nesse processo foram consideradas situações que podem ser melhoradas no Centro de
Internação, sendo sensibilizados os adolescentes quanto à compreensão de que as
modificações seriam realizadas de forma gradual e coerentes com as condições do Centro e da
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Instituição, como, por exemplo, a escolha de modalidade de cursos e/ou oficinas pedagógicas
que queiram ser inseridos.
O objetivo dessa ação traduziu-se em reforçar as regras e normas, buscando
contemplar aspectos positivos e qualificar as ações dos atores institucionais e populacionais,
elaborando também situações ocorridas anteriormente que poderiam ser evitadas.
No tópico “Da convivência em geral”, a principal referência teve por objetivo
proporcionar ao ambiente institucional o acolhimento, o respeito e a cordialidade; a expressão
da individualidade e o reconhecimento às conquistas e aos avanços na medida, garantindo a
liberdade pessoal, uma vez exercida de forma adequada, respeitando-se, sobretudo, esse
ambiente. Esse pacto foi fixado no mural de avisos para a constante leitura e apropriação na
prática de seu conteúdo.
I) Orientação às famílias
Trata-se de um documento para adequação de orientações que regulam alguns
aspectos da participação familiar na medida socioeducativa. Nesse documento as famílias
recebem as orientações sobre as questões práticas necessárias, como entrega de documentação
pessoal, dias de visita, cadastro de visitantes para o adolescente. Importante frisar que este
documento não substitui o acolhimento e/ou entrevista que são realizadas com as famílias.
II) Atendimento individual
No programa de internação, os atendimentos individuais pelo psicólogo são realizados
semanalmente e pelo Assistente Social quinzenalmente. Caso haja demanda e tenha sido
estabelecido no PIA do adolescente, o Pedagogo também poderá realizar intervenções
individuais, assim como já é regular o acompanhamento dos Agentes Educacionais no
cotidiano. Os profissionais da área de Educação Física realizam a reavaliação de
psicomotricidade também periodicamente, e os profissionais da área da Saúde realizam
atendimentos individuais semanais, e encaminhamentos externos sempre que necessário. Os
profissionais da Equipe de Segurança acompanham o adolescente diuturnamente em sua
rotina, facilitando o encaminhamento às atividades que compõem a agenda individual, além
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de orientações, objetivando a organização, a revisão de condutas, a manutenção de cuidados
pessoais e com a higiene.
III) Atendimento em Grupo (caráter socioeducativo e/ou caráter terapêutico)
Os profissionais que compõem a equipe multiprofissional realizam eventualmente
grupos temáticos para intervenção junto aos adolescentes, sendo estes relacionados
principalmente às áreas da Saúde, Cultura de Paz, Diversidade Sexual e de Gênero e Mundo
do Trabalho, perpassando por estas discussões temas transversais como a cidadania, a ética e
o respeito aos direitos humanos. Outro atendimento em grupo previsto é o realizado pelos
profissionais Psicólogos objetivando a sensibilização dos adolescentes no que se refere a
demandas específicas que podem ser mais bem trabalhadas em grupo. Considera-se que a
possibilidade de ouvir o outro, de interagir e refletir tem caráter terapêutico.
IV) Orientação da Equipe de Referência
O atendimento individualizado ao adolescente é realizado por uma equipe de
referência composta por: Agentes de Apoio Socioeducativo, Agente Educacional, Assistente
Social, Enfermeiro / Auxiliar de Enfermagem e Psicólogo. A equipe de referência busca
possibilitar o conhecimento integral sobre o adolescente de sua referência, para o
planejamento das ações a serem desenvolvidas com este e sua família, visando a construção
do PIA, bem como o seu acompanhamento e reavaliações, a fim de que o retorno do
adolescente ao convívio social aconteça de forma qualificada, evitando o seu retorno à prática
infracional. Cabe aos profissionais de referência de cada área ser atuantes junto aos
adolescentes que lhe são direcionados; é também atribuição de cada profissional proceder aos
registros na pasta de sua respectiva área, incluindo nestes os atendimentos e intervenções
realizadas, assim como o desenvolvimento do adolescente, sendo todas estas informações,
utilizadas nos espaços de discussões, e para embasar os relatórios redigidos ao longo da
medida.
V) Comissão de Avaliação Disciplinar (CAD)
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A CAD, composta pela Direção do CASA, um Agente de Apoio Socioeducativo, um
Agente Educacional, um Assistente Social e um Psicólogo, tem como atribuição definir,
mediante provocação iniciada por Termo Circunstanciado e Registro de Ocorrência quanto ao
descumprimento de normas preestabelecidas, a aplicação de sanção ou intervenção
socioeducativa, oferecendo ao adolescente a possibilidade de ser ouvido, se defender, e
receber intervenções e ainda, ao ofendido, a percepção de reparação a uma ação negativa a ele
destinada. Nestas ocasiões também deverá ser comunicada a Defensoria Pública, viabilizando
sua participação. Destacamos, ainda, que toda a ocorrência na CAD deve ser comunicada ao
Judiciário e seu Relatório igualmente remetido. Em muitas ocasiões, os adolescentes
percebem as decisões e intervenções da CAD como necessárias e justas, considerando todo o
processo reflexivo provocado por esta Comissão. Tem-se a possibilidade de revisão de suas
atitudes e não costumam reincidir nas faltas.
VI) Atendimento Familiar e Orientação
Baseados no ECA, SINASE e nas demais normativas para o atendimento
socioeducativo, além da experiência no atendimento socioeducativo, entendemos que a
participação da família é essencial para o desenvolvimento adequado do adolescente. Sendo
assim, são realizados atendimentos individuais aos responsáveis no sentido de entender suas
histórias, realidade social, cultural e econômica, para pensar e planejar intervenções e
orientações acertadas. Os responsáveis devem ser levados a entender o momento que o
adolescente está e como podem auxiliar em seu Projeto de Vida. Neste processo, assistentes
sociais e psicólogos interveem juntos, contribuindo cada qual com as suas especificidades. Os
familiares são chamados a participar ativamente da medida, não só nas visitações aos
adolescentes, mas em reuniões com a Equipe de Referência, nas Reuniões Familiares
realizadas bimestralmente, em eventos realizados no Centro como Formatura de Cursos,
Almoço de Natal, entre outras datas comemorativas e atividades direcionadas. Nos
atendimentos, a família não só é informada do desempenho do adolescente, mas também
provocada a revisão de comportamentos, a organização dos papéis e avaliação de suas
funções parentais, assim como é fortalecida em suas potencialidades e vínculos, e acolhidas
em suas demandas, sendo estas investidas pela própria equipe do Centro e/ou encaminhadas à
Rede de Proteção Social.
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VII) Reuniões Familiares
As reuniões ocorrem bimestralmente, com participação de parceiros nas dinâmicas e
direcionamento. São abordados temas como, por exemplo, Proteção Social à Criança e ao
Adolescente. Alguns dos temas previstos versam sobre Violência contra a Mulher,
Diversidade de Gênero, Processo e Superação do Luto, Programas e Ações do Sistema Único
de Assistência Social, Drogas, entre outros.
VIII) Visita Domiciliar
As visitas domiciliares são realizadas pelos assistentes sociais, acompanhados por
vezes pelos psicólogos. Quando avaliada pela equipe a necessidade imperiosa de
acompanhamento também do profissional psicólogo, geralmente, ele realiza visitas em
equipamentos de atendimento à saúde do adolescente. O atendimento in loco tem como
objetivo conhecer o lugar onde vive o grupo familiar, observar a dinâmica e como estão
estabelecidas as relações e a organização de papéis; permite ao profissional aprofundar o
conhecimento acerca do histórico passado e presente da família, para a propositura de ações e
encaminhamentos eficazes. Devido a abrangência da área de atendimento, nos casos em que o
grupo familiar reside em município distante do Centro, a realização de visita domiciliar
auxilia na aproximação da equipe com os membros familiares, facilitando ainda a propositura
de intervenções junto a rede socioassistencial.
IX) Discussões de Caso com a Rede Socioassistencial
Considerando-se a individualização do atendimento e as características e
peculiaridades de cada família, a equipe de referência em alguns casos, além do
encaminhamento, realiza discussões de caso com profissionais da rede socioassistencial,
qualificando o atendimento que será dispensado pela troca de informações, e para que não
haja a sobreposição de ações. Por diversas vezes, experimentamos interações positivas, que
viabilizaram a acolhida do adolescente e de sua família em seu município de origem,
proporcionando-lhes um atendimento e acompanhamento com maior presteza, estando a
equipe apropriada do caso que irá intervir.
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X) Discussões de Caso com o Poder Judiciário e Ministério Público
No mesmo sentido das discussões com a rede socioassistencial, ocorrem as discussões
com o Poder Judiciário. De acordo com a peculiaridade de cada caso, são pensadas propostas
e efetivadas intervenções junto aos adolescentes, suas famílias e à rede. Dessa forma, são
garantidos os direitos dos adolescentes e de suas famílias, sobretudo quando da reintegração
social. Já foram alcançados encaminhamentos de adolescentes para familiares residentes em
comarcas de outros estados, atrelando inclusive os atendimentos que serão dispensados pela
Rede no novo local de moradia. Igualmente, foram garantidos acompanhamentos psicológicos
e/ou psiquiátricos, além de várias liberações consonantes a propostas de emprego e
profissionalização.
XI) Reuniões de Equipe Setoriais e Intersetoriais
As Reuniões Setoriais ocorrem mensalmente ou quando se fizerem necessárias,
coordenadas pela chefia imediata de cada setor, com a finalidade de alinhar ações,
implementar e revisar o trabalho da equipe, favorecendo além da adequada execução do
atendimento socioeducativo, a melhora na qualidade do trabalho e em seu ambiente,
alcançando consequentemente o envolvimento e a vinculação dos profissionais. Já as
Reuniões Intersetoriais ocorrem com frequência trimestral ou antes se assim forem
necessárias. Estas serão coordenadas pela Direção e Encarregada de Área Técnica, com a
finalidade de alinhar as ações da equipe multiprofissional, implementar o trabalho,
favorecendo sobretudo a integração das áreas, e promovendo a eficiência e a eficácia das
ações.
XII) Conselho Gestor
Segundo o Regimento Interno da Fundação CASA/SP, Seção V, artigo 12, o Conselho Gestor
visa garantir a gestão participativa dos servidores e da comunidade no processo de decisão,
planejamento e operacionalização de ações no atendimento ao adolescente. O Conselho
Gestor é composto por servidores, familiares, adolescentes, e representantes de serviços da
rede municipal de atendimento.
71
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A pesquisa teve como proposta abordar e trazer à discussão o entendimento da gestão
da política socioeducativa, enfocando o sistema de atendimento privativo de liberdade de
adolescentes em conflito com a lei. Com base nas normativas em vigor, bem como na
experiência de gestão de um Centro de Atendimento, foram apresentadas
possibilidades/aspectos de um modelo de gestão democrática e participativa de um programa
socioeducativo de internação.
A partir dos documentos legais e técnicos do ordenamento brasileiro, foi apresentado o
que é necessário para que se desenvolvam práticas pedagógicas e socioeducativas nos espaços
de internação para os adolescentes privados de liberdade e que atendam às preocupações da
sociedade de forma geral, ao mesmo tempo que busquem a raiz de muitos males que afetam
diretamente o atendimento socioeducativo, encontrando soluções para a construção de uma
sociedade mais igualitária.
A questão de que é preciso ter na execução da medida socioeducativa uma porta que
abra caminhos para formação de indivíduos melhores em essência, não para por aqui. Essa
pesquisa apresentou apenas uma janela possível que pode levar a novos debates em relação
aos caminhos da gestão dos Centros de Atendimento e a execução de forma humanizada das
medidas.
Partiu-se do pressuposto que o atendimento pode (e deve) ser enriquecido pela
integração com outros setores da sociedade a citar: a saúde, a cultura e o esporte, além de
organizações que trabalham na articulação da proteção integral.
O atendimento aos programas socioeducativos teve, sem dúvida, através da instituição
do SINASE um grande avanço legislativo, principalmente no programa de privação de
liberdade (internação).
Assim, conduzir uma gestão em conformidade com o SINASE pressupõe estabelecer
articulação e interlocução com as demais instituições que atuam no sistema de Garantia de
Direitos da Criança e do Adolescente, pois somente assim torna-se possível superar a
concepção de política pública a partir da ideia de que há uma incompletude institucional e que
esta implica no atendimento integral ao adolescente.
72
Esta articulação pressupõe em um de seus alicerces a desejável integração com outras
instituições/esferas da sociedade. No entanto, toda e qualquer atividade, que tenha por
finalidade contribuir para com a formação integral dos adolescentes, deve constituir-se como
resultado de um estudo da real demanda do Centro de Atendimento e, como tal, deve estar
registrada no seu projeto político-pedagógico.
Com as políticas públicas pautadas na legislação nacional e normativa internacional
voltadas para a criança e adolescente, esperamos que seja viabilizada a defesa dos direitos
fundamentais dos adolescentes autores de ato infracional e, assim, o fortalecimento das redes
de atendimento socioeducativo.
Foram feitas reflexões acerca do entendimento da medida socioeducativa e do seu
caráter pedagógico, compreendendo seus objetivos e consequentemente buscando desenvolver
um planejamento estratégico justo e eficiente para o atendimento aos adolescentes autores de
ato infracional, com as devidas intervenções que façam sentido para o momento que o
adolescente vive, dentro do processo de execução da medida.
Estudos desenvolvidos sobre modelos de atendimento ao adolescente autor de ato
infracional têm apontado para a necessidade de alteração na forma de gestão dos Centros de
Atendimento no sentido de favorecer a democracia, a visibilidade e uma socioeducação
acolhedora.
Nessa perspectiva, um modelo ideal e possível seria aquele em que as decisões sobre
as normas de conduta e as regras de convivência seriam tomadas após ampla discussão entre
os gestores e demais profissionais envolvidos com o atendimento dos adolescentes e com os
próprios adolescentes atendidos (Fundação João Pinheiro. Relatório de Pesquisa, 2009).
A reflexão aqui desenvolvida apresentou uma experiência de compartilhamento da
gestão do sistema privativo de liberdade. Um campo aberto de questões pode ser colocado que
remete, por exemplo, ao que é possível compartilhar enquanto gestão desse programa de
atendimento. Os relatos de experiências ainda são poucos para uma avaliação mais rigorosa e
profunda em relação ao que foi aqui apresentado.
De todo modo, é desejável que a execução dos programas de medida socioeducativa
para os adolescentes desenvolva práticas significativas e que de fato promova o exercício de
sua autonomia, o acesso aos seus direitos fundamentais, ajudando-os a construir um projeto
de vida pautado em condutas diferentes da prática infracional.
73
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