unidade examinada: jacarei gabinete do prefeito · demandarão a adoção de medidas preventivas e...

Secretaria Federal de Controle Interno

Unidade Examinada: JACAREI GABINETE DO

PREFEITO

Introdução

1. Introdução

Este Relatório apresenta os resultados da ação de controle desenvolvida em função de

situações presumidamente irregulares, ocorridas no município de Jacareí/SP, apontadas à

Controladoria-Geral da União – CGU, e que deram origem ao Processo nº 00225.1249/2015-

92.

Foram objeto de análise os recursos repassados ao município pelo Ministério da Educação e

destinados à execução do Programa Nacional de Alimentação Escolar – PNAE nos exercícios

de 2014 e 2015.

As situações apontadas à CGU e examinadas neste trabalho dizem respeito a indícios de

irregularidades na contratação de empresa fornecedora de merenda escolar.

Registra-se que a análise efetuada se limitou às formalidades dos procedimentos licitatórios e

à conformidade da execução financeira do contrato.

Os trabalhos de campo foram realizados no período de 02 a 05 de fevereiro de 2016 sobre a

aplicação de recursos federais do programa 2030 - Educação Básica / 8744 - Apoio à

Alimentação Escolar na Educação Básica no município de Jacareí/SP.

Os exames foram realizados em estrita observância às normas de fiscalização aplicáveis ao

Serviço Público Federal, tendo sido utilizadas, dentre outras, as seguintes ações: emissão de

solicitações de fiscalização para obtenção de documentos, informações e esclarecimentos; e

análise da documentação referente às licitações e aos processos de pagamento.

Os executores dos recursos federais foram previamente informados sobre os fatos relatados,

tendo se manifestado em 27 de junho de 2016, cabendo ao Ministério supervisor, nos casos

pertinentes, adotar as providências corretivas visando à consecução das políticas públicas,

bem como à apuração das responsabilidades.

1.1. Informações sobre a Ação de Controle

Ordem de Serviço: 201505899

Número do Processo: 00225.001249/2015-92

Município/UF: Jacareí/SP

Órgão: MINISTERIO DA EDUCACAO

Instrumento de Transferência: Não se Aplica

Unidade Examinada: JACAREI GABINETE DO PREFEITO

Montante de Recursos Financeiros: R$ 4.071.968,00

2. Resultados dos Exames

Os resultados da fiscalização serão apresentados de acordo com o âmbito responsável pela

tomada de providências para saneamento das situações encontradas, bem como pela existência

de monitoramento a ser realizada por este Ministério.

2.1 Parte 1

Os fatos apresentados a seguir destinam-se aos órgãos e entidades da Administração Pública

Federal - gestores federais dos programas de execução descentralizada. A princípio, tais fatos

demandarão a adoção de medidas preventivas e corretivas por parte desses gestores, visando

à melhoria da execução dos Programas de Governo ou à instauração da competente Tomada

de Contas Especial, as quais serão monitoradas pelo Ministério da Transparência,

Fiscalização e Controladoria-Geral da União.

2.1.1. Deficiência no controle do número de refeições servidas e potencial risco de

superfaturamento.

Fato

Uma vez que o regime de execução dos serviços é por preço unitário de merenda efetivamente

servida, conforme item 2.1, do Anexo I – Objeto / Memorial Descritivo, para o cálculo do

valor devido deve-se determinar o número de merendas servidas na quinzena e por instituição

de ensino e multiplicá-lo pelo custo unitário médio pactuado no contrato.

Em resposta à Solicitação de Fiscalização nº 201505899-005, a prefeitura apresentou a

seguinte descrição acerca de seus procedimentos e controles internos administrativos no que

diz respeito à contabilização do número de refeições servidas:

“DESCRIÇÃO DE CONTROLE DE MERENDAS SERVIDAS

As Unidades Escolares diariamente fazem a contagem de alunos presentes junto ao

professor da sala, registrando as informações em relatório próprio (modelo anexo 01)

e encaminhando-os quinzenalmente à Gerência de Contratos e Convênios da

Educação;

A cozinheira da empresa terceirizada diariamente efetua a contagem dos alunos

presentes junto ao professor da sala, registrando as informações em controle próprio;

Quinzenalmente os nutricionistas da empresa recolhem das Unidades Escolares as

informações registradas pelas cozinheiras referentes ao número de refeições servidas

diariamente gerando assim relatório quinzenal em formulário próprio (modelo anexo

02);

O relatório de cada Unidade Escolar é assinado pelo nutricionista da empresa e pela

direção da Unidade Escolar;

Após os procedimentos supracitados a empresa consolida as informações por meio da

planilha (modelo anexo 03) e encaminha à Secretaria Municipal de Educação,

solicitando a autorização para o faturamento;

A Secretaria Municipal de Educação, por meio da Gerência de Contratos e Convênios

da Educação analisa a planilha encaminhada pela empresa e os relatórios enviados

pelas Unidades Escolares. Após análise e deferimento autoriza a empresa a emitir

nota fiscal para pagamento.”

Verifica-se, portanto, que quem elabora o relatório final com o número de refeições servidas

na quinzena é a própria empresa contratada, o que não parece ser o adequado, embora a

prefeitura “...analisa a planilha encaminhada pela empresa e os relatórios enviados pelas

Unidades Escolares”.

O quantitativo estimado do número de merendas por dia foi, por ocasião da licitação, de

24.342 refeições/dia, sendo que a prática hoje tem sido de uma média de 30.000 refeições/dia,

o que resulta, considerando dez dias letivos por quinzena, em 300.000 refeições ou serviços

em média a serem faturados a cada quinzena. Verifica-se, também, que as referidas refeições

são servidas em 88 unidades escolares espalhadas pelo município, com cardápios diferentes,

levando em conta o número de refeições durante o dia, dependendo da faixa etária atendida.

Creches exigem cinco ou seis refeições por dia, enquanto que em EMEIs e EMEFs são

servidas uma refeição ao dia. Nas demais instituições atendidas, este número varia de três a

quatro refeições/dia. Assim, é grande o volume de informações a serem levantadas e

conferidas para a determinação do número de refeições servidas por quinzena.

Foram analisados os Fluxos de Merenda Escolar referentes à primeira e à segunda quinzena

do mês de agosto de 2014 e de 2015. Na 1ª quinzena de agosto de 2014 foram consideradas,

para efeito de pagamento, 309.465 refeições; na 2ª quinzena de agosto de 2014, 302.264

refeições; na 1ª quinzena de agosto de 2015, 296.974 refeições; e na 2ª quinzena de agosto de

2015, 348.298 refeições.

Selecionaram-se, de forma não probabilística, algumas unidades escolares e constatou-se que

em determinadas unidades escolares o número de refeições indicadas na planilha modelo

anexo 02, de preenchimento pela empresa contratada, não coincide com o número indicado

na planilha de fechamento global (modelo anexo 03), também de preenchimento pela empresa

contratada e sobre o qual é cobrada a fatura. Os quadros abaixo mostram alguns exemplos.

Quadro - Creche Antônia Blois – Planilha modelo anexo 02 x Planilha modelo anexo 03

Dia Planilha modelo

anexo 02

Planilha modelo

anexo 03

01/08/2014 343 364

04/08/2014 399 426

05/08/2014 393 419

06/08/2014 427 455

07/08/2014 389 413

08/08/2014 331 351

11/08/2014 0 0

12/08/2014 427 453

13/08/2014 405 429

14/08/2014 307 327

15/08/2014 342 364

Fonte: Fluxo de Merendas 1ª Quinzena de 2014

Quadro - Creche Estância Feliz - Planilha modelo anexo 02 x Planilha modelo anexo 03

Dia Planilha modelo

anexo 02

Planilha modelo

anexo 03

01/08/2014 876 964

04/08/2014 1040 1124

05/08/2014 1025 1110

06/08/2014 1088 1082

07/08/2014 0 0

08/08/2014 994 1088

11/08/2014 1018 1108

12/08/2014 1076 1166

13/08/2014 1053 1119

14/08/2014 848 903

15/08/2014 902 980


Quadro - Creche Bandeira Branca - Planilha modelo anexo 02 x Planilha modelo anexo 03

Dia Planilha modelo

anexo 02

Planilha modelo

anexo 03

01/08/2014 330 336

04/08/2014 149 186

05/08/2014 420 438

06/08/2014 441 455

07/08/2014 470 498

08/08/2014 426 448

11/08/2014 78 0

12/08/2014 438 464

13/08/2014 467 485

14/08/2014 322 343

15/08/2014 440 369


Quadro - EMEF Ayrton Soares Nascimento - Planilha modelo anexo 02 x Planilha modelo

anexo 03

Dia Planilha modelo

anexo 02

Planilha modelo

anexo 03

04/08/2014 219 239


Quadro - EMEF Joaquim Passos e Silva - Planilha modelo anexo 02 x Planilha modelo anexo

03

Dia Planilha modelo

anexo 02

Planilha modelo

anexo 03

01/08/2014 884 871

04/08/2014 876 871

05/08/2014 894 871

06/08/2014 879 871

07/08/2014 896 871

08/08/2014 879 871

11/08/2014 440 436

12/08/2014 880 871

13/08/2014 879 871

14/08/2014 888 871

15/08/2014 878 25


Quadro - EMEF Maria Luiza Souza Pinto Vasques - Planilha modelo anexo 02 x Planilha

modelo anexo 03

Dia Planilha modelo

anexo 02

Planilha modelo

anexo 03

01/08/2014 500 406

04/08/2014 506 406

05/08/2014 549 406

06/08/2014 533 406

07/08/2014 559 406

08/08/2014 500 406

11/08/2014 213 203

12/08/2014 520 406

13/08/2014 521 406

14/08/2014 470 406

15/08/2014 500 406


Quadro - EMEF Santa Rosa - Planilha modelo anexo 02 x Planilha modelo anexo 03

Dia Planilha modelo

anexo 02

Planilha modelo

anexo 03

01/08/2014 468 471

04/08/2014 468 471

05/08/2014 468 471

06/08/2014 468 471

07/08/2014 468 471

08/08/2014 468 471

11/08/2014 234 236

12/08/2014 468 471

13/08/2014 450 471

14/08/2014 468 471

15/08/2014 468 471


Quadro - EMEF Tito Máximo - Planilha modelo anexo 02 x Planilha modelo anexo 03

Dia Planilha modelo

anexo 02

Planilha modelo

anexo 03

01/08/2014 620 625

04/08/2014 623 625

05/08/2014 620 625

06/08/2014 620 625

07/08/2014 620 625

08/08/2014 623 625

11/08/2014 310 313

12/08/2014 620 625

13/08/2014 601 625

14/08/2014 610 625

15/08/2014 623 625


Quadro - EMEF Maria Luiza Souza Pinto Vasques Integral - Planilha modelo anexo 02 x

Planilha modelo anexo 03

Dia Planilha modelo

anexo 02

Planilha modelo

anexo 03

01/08/2014 200 164

04/08/2014 200 170

05/08/2014 200 162

06/08/2014 200 168

07/08/2014 200 160

08/08/2014 200 168

11/08/2014 0 0

12/08/2014 200 160

13/08/2014 200 152

14/08/2014 200 158

15/08/2014 200 124


Quadro - EMEI Jardim Paraíso - Planilha modelo anexo 02 x Planilha modelo anexo 03

Dia Planilha modelo

anexo 02

Planilha modelo

anexo 03

01/08/2014 292 287

04/08/2014 250 287

05/08/2014 292 287

06/08/2014 292 287

07/08/2014 292 287

08/08/2014 292 287

11/08/2014 143 143

12/08/2014 292 287

13/08/2014 292 287

14/08/2014 292 287

15/08/2014 292 287


Quadro - EMEI Jean Jacques Rousseau - Planilha modelo anexo 02 x Planilha modelo anexo

03

Dia Planilha modelo

anexo 02

Planilha modelo

anexo 03

01/08/2014 345 339

04/08/2014 345 339

05/08/2014 345 339

06/08/2014 345 339

07/08/2014 345 339

08/08/2014 345 339

11/08/2014 172 169

12/08/2014 345 339

13/08/2014 345 339

14/08/2014 345 339

15/08/2014 345 339


Quadro - ASPAD - Planilha modelo anexo 02 x Planilha modelo anexo 03

Dia Planilha modelo

anexo 02

Planilha modelo

anexo 03

01/08/2014 129 90

04/08/2014 180 126

05/08/2014 195 135

06/08/2014 203 141

07/08/2014 172 120

08/08/2014 152 105

11/08/2014 207 144

12/08/2014 215 150

13/08/2014 231 162

14/08/2014 219 153

15/08/2014 164 114


Quadro - EMEIF Otília Arouca - Planilha modelo anexo 02 x Planilha modelo anexo 03

Dia Planilha modelo

anexo 02

Planilha modelo

anexo 03

13/08/2015 109 385

Fonte: Fluxo de Merendas 1ª e 2ª Quinzena de 2015

Quadro - EMEF Beatriz Junqueira - Planilha modelo anexo 02 x Planilha modelo anexo 03

Dia Planilha modelo

anexo 02

Planilha modelo

anexo 03

13/08/2015 841 1749


Quadro - EMEF Lamartine Delamare - Planilha modelo anexo 02 x Planilha modelo anexo

03

Dia Planilha modelo

anexo 02

Planilha modelo

anexo 03

11/08/2015 511 811


Quadro EMEF Maria Regina Cachuté - Planilha modelo anexo 02 x Planilha modelo anexo

03

Dia Planilha modelo

anexo 02

Planilha modelo

anexo 03

12/08/2015 319 763


OBS: Verificou-se que na Planilha modelo anexo 03, para a entidade (creche) Lar São José,

do Fluxo de Merenda Escolar - 1ª Quinzena de agosto de 2015, consta o mesmo quantitativo

de merendas servidas, isto é, 5.664 refeições tanto para Lar São José, quanto para o Lar São

José (Projeto), embora o número de matrícula do primeiro seja 150 e o do Projeto seja apenas

oitenta. Vale destacar que para as outras quinzenas analisadas houve sempre um número maior

de refeições para a linha referente ao Lar São José (150 matrículas).

Quadro - EMEF Santa Rosa - Planilha modelo anexo 02 x Planilha modelo anexo 03

Dia Planilha modelo

anexo 02

Planilha modelo

anexo 03

28/08/2015 510 970


Quadro - EMEF Barão de Jacareí - Planilha modelo anexo 02 x Planilha modelo anexo 03

Dia Planilha modelo

anexo 02

Planilha modelo

anexo 03

24/08/2015 846 1669


Quadro - EMEF Célia Guedes - Planilha modelo anexo 02 x Planilha modelo anexo 03

Dia Planilha modelo

anexo 02

Planilha modelo

anexo 03

18/08/2015 291 659


Portanto, devido ao grande volume de dados a ser levantado e conferido, o risco de

superfaturamento por quantidade é considerável, no caso de pagamento por uma quantidade

além do número de refeições efetivamente servidas, dada a fragilidade dos controles internos

adotados pela prefeitura, os quais não são capazes de evitar os casos observados de

divergências entre as planilhas preenchidas pela empresa contratada.

##/Fato##

Manifestação da Unidade Examinada

O Ofício nº 041/2016-GAB/SAJ, de 27 de junho de 2016, encaminhou o Memorando nº

131/2016-SA/SME com a seguinte manifestação:

“A- Como nós servimos merenda em mais de 80 lugares diferentes, obviamente

estabelecemos uma maneira de promover o acompanhamento e execução dos serviços

o que é feito pela Diretora do equipamento atendido. Independente de o relatório ser

montado pela empresa fornecedora da merenda, este recebe o acompanhamento, visto

e aprovação da Diretora do local.

B- Houve divergência no agendamento das planilhas preenchidas pela empresa e pela

escola com conta do Programa Saúde Nota 10, já que as atividades do Programa

foram realizadas em local diferente das escolas e a merenda que seria servida aos

alunos dentro das escolas foi servida em outro local.

C- A entidade Obra Social e Assistencial Lar São José é atendida com 5 (cinco)

refeições diárias para o programa creche e 3 (três) refeições diárias para o programa

projeto. No anexo analisado, a quantidade está correta, porém na planilha do fluxo

de merenda, foi computada a mesma quantidade para a creche e para o projeto, erro

que não foi percebido no momento e que foi compensado em medição futura.”

##/ManifestacaoUnidadeExaminada##

Análise do Controle Interno

Mesmo considerando o acompanhamento, visto e aprovação por parte das diretoras dos

estabelecimentos de ensino onde são servidas as merendas, o procedimento de controle

adotado pela Prefeitura para determinar o número de refeições servidas, e consequentemente

o valor a ser pago a contratada, não é capaz de evitar os erros apontados, permanecendo o

risco de superfaturamento por quantidade, ou seja, o pagamento por quantidade de merenda

acima do que a realmente servida.

##/AnaliseControleInterno##

2.1.2. Deficiência no controle do desconto da agricultura familiar.

Fato

Previsto no Edital de Concorrência nº 10/2011, integra o Contrato nº 4.062.00/2012, no item

2.3.2, a determinação de que a empresa contratada descontará da fatura referente aos gêneros

alimentícios o custo dos insumos adquiridos pela prefeitura através da agricultura familiar.

A prefeitura promoveu a Chamada Pública nº 01/2014 – Aquisição de Gêneros Alimentícios

da Agricultura Familiar Para Alimentação Escolar, cujo objeto foi, conforme o Anexo 1 –

Memorial Descritivo, a aquisição de Arroz tipo 1, Feijão Carioca, Macarrão e Leite em Pó

Integral.

O resultado da Chamada Pública nº 01/2014, na qual apenas a vencedora, Cooperativa

Agrícola Mista Nova Palma Ltda. – CNPJ 91.022.632/0001-01, apresentou proposta, teve os

seguintes preços unitários: Arroz tipo 1, R$ 1,98/kg; Macarrão, R$ 4,27/kg; e Leite em Pó

Integral, R$ 15,70/kg. Não foi oferecida proposta para feijão carioca.

Com o objetivo de verificar a regularidade dos pagamentos das notas fiscais da empresa SHA

Comércio de Alimentos Ltda., CNPJ 61.980.272/0001-90, vencedora da Concorrência nº

10/2011, conforme veremos adiante neste relatório, foi solicitado à prefeitura descrever como

são feitos o controle e o desconto do valor referente aos gêneros alimentícios fornecidos

diretamente pela Prefeitura quando oriundos da Agricultura Familiar.

A resposta à Solicitação de Fiscalização foi:

“A empresa terceirizada Santa Helena Alimentos – SHA encaminha quinzenalmente

a solicitação de autorização para emissão de Nota Fiscal, indicando a quantidade de

refeições servidas e o valor a ser descontado dos gêneros da Agricultura Familiar

consumidos na quinzena.”

A resposta sugere que é a própria empresa contratada quem determina “o valor a ser

descontado dos gêneros da Agricultura Familiar consumidos na quinzena”. O razoável seria

a prefeitura ter o controle da quantidade de gêneros da Agricultura Familiar utilizada no

período, proceder ao cálculo do desconto e abatê-lo da nota fiscal referente ao período.

Notou-se, também, a ausência do romaneio, documento vital para assegurar que as

quantidades informadas foram despachadas pela prefeitura. Questionada, a prefeitura

acrescentou que os referidos gêneros alimentícios foram enviados diretamente do fornecedor

(Cooperativa Agrícola Mista Nova Palma Ltda.) para a empresa SHA Comércio de Alimentos

Ltda., cabendo a um servidor da prefeitura acompanhar o recebimento da mercadoria no

destino. A análise das notas fiscais nºs 299858, 276455 e 274949, emitidas pela Cooperativa

Agrícola Mista Nova Palma Ltda., não identificou o “aceite” e a identificação do funcionário

da prefeitura responsável pelo seu recebimento.

##/Fato##




“Embora possa parecer que a empresa contratada é quem determina o valor a ser

descontado dos gêneros da agricultura familiar, o correto seria dizer que os gêneros

utilizados pela empresa relacionados à agricultura familiar são compatíveis com o

cardápio, previamente aprovado e acompanhado pela nossa RT. A fiscalização

imagina encontrar em cada municipalidade uma cozinha instalada, almoxarifado,

sistema de entrega, romaneios de liberação, enfim tudo como se a merenda fosse de

auto-gestão. Não é o caso do nosso município. A terceirização aboliu do nosso dia a

dia a figura do tradicional prédio da cozinha e do almoxarifado. Nós sequer temos

espaço para armazenar produtos, seja na nossa sede, seja nas unidades escolares. Já

que a merenda é terceirizada, optamos por fazer a entrega dos produtos direto para

que prepara a nossa merenda.”



A manifestação apresentada não justificou as deficiências no controle do desconto da

agricultura familiar apontadas. O fato de a Prefeitura optar pela terceirização do fornecimento

de merendas não a impede de ela mesma de exercer um controle eficaz sobre a quantidade de

gêneros da Agricultura Familiar utilizada no período, proceder ao cálculo do desconto e abatê-

lo da nota fiscal referente ao período.


2.1.3. Aplicação de desconto indevido.

Fato

Na análise do cumprimento do item 2.3.2, do Contrato nº 4.062.00/2012, que determina que

a empresa contratada descontará de sua fatura referente aos gêneros alimentícios o custo dos

insumos recebidos da prefeitura adquiridos através da agricultura familiar, verificou-se a

substituição por produto mais barato e de menor valor nutricional, quando do cálculo do

desconto, no caso, abateu o leite em pó integral recebido da prefeitura por custo de bebida

láctea em pó, gerando um desconto a menor.

Consta que a prefeitura adquiriu, através da agricultura familiar, apenas Leite em Pó Integral

e repassou o produto (15.000 kg) à empresa contratada SHA Comércio de Alimentos Ltda.,

CNPJ 61.980.272/0001-90, para que ela o utilizasse na merenda escolar. Vale lembrar que o

preço de aquisição pela prefeitura foi R$ 15,70/kg e o valor adotado para desconto, segundo

a SHA Comércio de Alimentos Ltda., seria R$ 11,90/kg.

Para os meses de outubro e novembro de 2014, a empresa concedeu descontos nas notas fiscais

considerando o custo de bebida láctea em pó, que é ainda menor: R$ 6,00/kg.

Para dezembro de 2014, a empresa SHA Comércio de Alimentos Ltda. apresentou o desconto

de R$ 16.065,00, considerando 1.350 kg de bebida láctea ao custo de R$ 11,90/kg. O Quadro

abaixo apresenta a quantidade considerada para efeito de cálculo do desconto.

Quadro - Quantidades e valores descontados.

Produto 2ªQuinz.

out/14

(kg)

1ªQuinz.

nov/14

(kg)

2ªQuinz.

nov/14

(kg)

1ª e 2ª

Quinz.

Dez/14

(kg)

Desconto

unitário

(R$/kg)

Quantid

total (kg)

Somatório

(R$) Quant

x preço

unitário

Bebida

Látea

1290 2160 2070 - 6,00 5.520 33.120,00

Bebida

Látea

1350 11,90 1350 16.065,00

Fonte: Processos de pagamento para empresa SHA Ltda.

Como este produto não faz parte da agricultura familiar ou em nenhum momento a empresa

SHA Comércio de Alimentos Ltda. recebeu bebida láctea oriunda da agricultura familiar, não

caberia desconto algum e as quantidades de Leite em Pó Integral enviadas nos referidos meses

deveriam ser estornadas à prefeitura para uso posterior.

##/Fato##




“A informação procede já que a bebida láctea não era oriunda da agricultura

familiar. A autorização, segundo consta, se deu por pessoa que hoje já não ocupa

função e nem faz mais parte do quadro de servidor municipal.”



A manifestação apresentada apenas confirmou a aplicação de desconto indevido.


2.2 Parte 2

Nesta parte, a competência primária para adoção de medidas corretivas dos fatos

apresentados a seguir pertence ao executor do recurso federal descentralizado. Esclarece-

se que as situações relatadas são decorrentes de levantamentos necessários à adequada

contextualização das constatações relatadas na primeira parte.

Dessa forma, compõem o relatório para conhecimento dos Ministérios repassadores de

recursos federais, embora não exijam providências corretivas isoladas por parte das pastas

ministeriais. Destinam-se, ainda, para ciência dos Órgãos de Defesa do Estado com vistas à

tomada de providências no âmbito das respectivas competências. Este Ministério não

realizará o monitoramento isolado das providências saneadoras relacionadas a estas

constatações.

2.2.1. Ausência de informação sobre a consulta de preços referente ao Edital de

Concorrência nº 10/2011.

Fato

A prefeitura realizou pesquisa de cotação prévia de preços para subsidiar o valor estimado da

contratação. Conforme consta no processo licitatório Concorrência nº 10/2011, fls. 34 a 37 e

108, foram consultadas as empresas Starbene Refeições Industriais Ltda. – CNPJ

04.377.855/0001-97, que apresentou cotação de R$ 1,93 por merenda servida, Vivo Sabor

Alimentação Ltda. – CNPJ 01.827.489/0001-32, R$ 2,02, e SHA Comércio de Alimentos

Ltda. – CNPJ 61.980.272/0001-90, R$ 1,97. O preço estimado médio foi de R$ 1,97. Porém,

não consta no processo o documento enviado às empresas consultadas com as informações

que serviram de base para que elas calculassem o valor médio da refeição e, principalmente,

para verificar se as cotações obtidas, ou seja, o valor estimado pelas consultadas reflete o

mesmo serviço/produto objeto da licitação.

Sagrou-se vencedora do certame a empresa SHA Comércio de Alimentos Ltda. – CNPJ

61.980.272/0001-90, com valor de R$ 33.348.540,00 (valor estimativo, tendo como base o

valor unitário de R$1,37 por merenda servida), para execução do Contrato nº 4.062.00/2012,

com vigência de cinco anos. Ressalte-se que a referida empresa não só apresentou valores para

referenciar o certame como participou e foi a vencedora do mesmo.

##/Fato##




“Não houve documento solicitando cotação para as empresas. Foram feitas ligações

para empresas do ramo que vieram até nossa cidade conhecer os serviços e, a partir

daí, puderam efetuar a cotação base.”



A manifestação apresentada reitera a ausência dos documentos, o que confirma a dificuldade

em atestar que o valor estimado pelas empresas consultadas reflete o mesmo serviço/produto

objeto da licitação.

Por fim, cumpre destacar que a empresa SHA Comércio de Alimentos Ltda. (CNPJ

61.980.272/0001-92) foi alvo de investigações do Ministério Público do Estado de São Paulo

(MP-SP) na denominada “Máfia da Merenda”. Segundo denúncia do MP-SP, a empresa

compunha um cartel que direcionava editais de licitação para fornecimento de merenda.

Conforme apontado em relatório da CGU sobre o Programa de Alimentação Escolar (Pnae),

no município de Várzea Paulista/SP, um dos sócios da empresa SHA Comércio de Alimentos

Ltda., a partir de 28/03/2016, Sr. M.J.C (CPF ***.694.108-**), foi diretor comercial da

empresa Geraldo J. Coan & Cia Ltda., entre 01/09/2007 a 01/09/2009, uma das empresas do

cartel.

Também consta informação que a filial da empresa SHA Comércio de Alimentos Ltda. (CNPJ

61.980.272/0004-32), aberta em 26/08/1997, situação baixada em 31/05/1999, funcionava na

Rodovia Campinas – Mogi Mirim, S/N, Km 118,5, Campinas/SP. No mesmo endereço

funcionou a filial da empresa ERJ Administração e Restaurantes de Empresas Ltda. (CNPJ

44.164.606/0022-62), ligada ao grupo Coan e aberta em 27/07/1982 - atualmente encontra-se

baixada desde 22/07/1998. Ainda, o irmão do Sr. M.J.C (CPF ***.694.108-**), o Sr. C.L.C

(CPF ***.105.935-**), foi gerente administrativo da Geraldo J. Coan & Cia Ltda., entre

20/09/2006 a 30/10/2008.


2.2.2. Gerenciamento do programa pela prefeitura.

Fato

O valor contratado com a empresa SHA Comércio de Alimentos Ltda. para executar o serviço

de preparação da merenda escolar foi R$ 33.348.540,00, considerando a vigência de cinco

anos. Embora este montante conste como “valor do contrato” (Cláusula 2.1, do Contrato nº

4.062.00/2012), ainda é um valor estimativo, visto que o que será efetivamente pago é o

número de refeições servidas multiplicado pelo valor unitário da refeição (Cláusula 2.1, do

Anexo I – Objeto/Memorial Descritivo), pactuado em R$1,37 por refeição.

O edital estabelece que o valor será reajustado com base na variação do IPC/FIPE (Cláusula

13.4.1, do edital). Como já houve dois reajustes, conforme os apostilamentos nºs 168/2013 e

035/2015, com percentuais de 6,09 e 5,33, respectivamente, o valor corrigido atual é R$

35.834.973,49, com valor unitário por refeição de R$ 1,53.

A Planilha Financeira disponibilizada pela Gerência de Contratos e Convênios da prefeitura

de Jacareí informa que, até a data dos trabalhos de campo desta fiscalização, foi executado o

montante de R$ 24.018.727,78.

Na avaliação da regularidade da execução dos recursos financeiros do PNAE pelo gestor

municipal, verificou-se que:

- a prefeitura dispõe em seu quadro de servidores do Nutricionista Responsável Técnico (RT)

pelo Programa, sendo que os demais nutricionistas (oito) lotados na merenda escolar são

funcionários da empresa contratada para elaboração e fornecimento das merendas;

- a prestação de contas referente ao exercício de 2014 foi elaborada através do SIGPC, dentro

do prazo e com Parecer Conclusivo do CAE, conforme atesta o SIGECON.

A verificação das condições de armazenagem, preparação e distribuição das merendas nas

escolas ficou prejudicada visto que os trabalhos de campo conduzidos no município ocorreram

durante o período de férias escolares. ##/Fato##

2.2.3. Avaliação do valor pactuado.

Fato

A avaliação da existência de sobrepreço, ou seja, a aceitação de proposta com valor superior

ao praticado pelo mercado, implica comparar o valor da contratação com valores de serviços

assemelhados prestados por empresas especializadas neste tipo de fornecimento.

No presente caso, trata-se de serviço de preparação e distribuição de refeições servidas como

merenda escolar em 88 instituições de ensino no município de Jacareí, conforme o edital,

Anexo I – Objeto / Memorial Descritivo; Anexo I-B – Relação de Cardápios a Serem Servidos

por Faixa Etária; e Anexo I-C – Relação das Unidades Escolares e Entidades, Capacidade de

Matrícula, Forma de Atendimento, Número de Alunos Atendidos, Quantidade de

Atendimento Dia e Quantidade de Atendimento Ano.

Verificou-se, também, que a prefeitura realizou pesquisa prévia para cotação de preços de

modo a subsidiar o valor estimado da contratação, em que foram consultadas três empresas

do ramo e o preço estimado médio foi de R$ 1,97. Porém, naquela ocasião, não ficou claro no

processo licitatório, conforme já mencionado em item específico deste Relatório, que a

prefeitura tenha utilizado as mesmas informações para servirem de base às licitações quando

do cálculo do valor médio da refeição e, principalmente, para verificar se as cotações obtidas,

ou seja, o valor estimado pelas consultadas correspondia ao mesmo serviço/produto contido

na licitação. ##/Fato##

2.2.4. Repasse de gêneros alimentícios adquiridos da Agricultura Familiar para

empresa contratada para elaboração da merenda escolar.

Fato

A prefeitura quitou as notas fiscais nºs 299858, 274949, 276455, 277882 e 279964, da

Cooperativa Agrícola Mista Nova Palma Ltda., referentes à aquisição dos gêneros

alimentícios da agricultura familiar no valor de R$ 381.894,00.

A soma dos descontos concedidos pela empresa SHA Comércio de Alimentos Ltda.

totalizaram R$ 233.382,00. A diferença advém da adoção, por parte da empresa, de valores

unitários diferentes (menores) dos pagos pela prefeitura.

Os valores adotados para o cálculo dos descontos foram: Arroz tipo 1, R$ 1,53/kg; Macarrão,

R$ 1,90/kg; e Leite em Pó Integral, R$ 11,90/kg. Estes valores foram comprovados por meio

de notas fiscais de empresas fornecedoras desses produtos para a própria SHA Comércio de

Alimentos Ltda. na ocasião da assinatura do contrato.

O procedimento da prefeitura de comprar produtos da agricultura familiar pagando valores

superiores aos que foram posteriormente descontados pela empresa contratada causou uma

situação que, a princípio, caracteriza um prejuízo para a prefeitura, pois ela pagou R$

381.894,00 e obteve um desconto de apenas R$ 233.382,00, e uma vantagem indevida para a

empresa SHA Comércio de Alimentos Ltda., visto que esta recebeu mercadorias no valor de

R$ 381.894,00 e abateu somente R$ 233.382,00.

##/Fato##

2.2.5. Processo de compra em desacordo com a Resolução FNDE nº 26/2013.

Fato

A elaboração de um único processo de compra, no caso, o Processo Licitatório nº 10/2011,

envolvendo tanto a aquisição de alimentos quanto o serviço necessário à preparação das

merendas contraria a Resolução FNDE nº 26/2013, art. 18, parágrafo único, que determina:

“A aquisição de qualquer item ou serviço, com exceção dos gêneros alimentícios,

deverá estar desvinculada do processo de compra do PNAE.”

Verificou-se que o procedimento adotado pela prefeitura para se enquadrar no caput do artigo

citado foi dividir cada pagamento, ou cada valor devido, em duas faturas iguais (Item 2.3.1,

da Cláusula Segunda, do Contrato nº 4.062.00/2012), uma referente aos serviços utilizados na

preparação e distribuição das merendas e outra para os gêneros alimentícios, sendo que

somente para esta última se pode utilizar os recursos do PNAE para sua quitação.

Verificou-se, também, que pelo modelo de proposta comercial (Anexo VI do Edital de

Concorrência) a ser apresentada, os licitantes deveriam demonstrar a composição do custo

unitário médio por merenda nos seguintes itens:

a) Insumos;

b) Mão de obra e encargos;

c) Transporte;

d) Logística;

e) Impostos;

f) BDI.

Na análise do procedimento adotado, deve-se ter em mente que: i) o valor devido é obtido a

partir da multiplicação do número de refeições servidas na quinzena pelo custo unitário médio

pactuado no contrato; ii) a decomposição do custo nos itens determinados pelo edital não

separam os custos com gêneros alimentícios dos custos de serviços, visto que BDI, impostos,

logística e transporte se aplicam aos dois custos e com pesos diferentes; e iii) a divisão do

pagamento devido em duas parcelas iguais, ou seja, 50% gêneros alimentícios, 50% serviços,

não garante que a metade do valor devido e suportado pela conta PNAE seja rigorosamente

referente aos gêneros alimentícios, contrariando, portanto, o caput do artigo mencionado, que

determina:

“Os recursos financeiros repassados pelo FNDE no âmbito do PNAE serão utilizados

exclusivamente na aquisição de gêneros alimentícios.”

##/Fato##




“O Edital segue o mesmo modelo do que foi da implantação dos serviços terceirizados

da merenda no final dos anos 90.O atual, em especial, foi submetido ao E. Tribunal

de Contas do Estado de São Paulo por duas vezes e aprovado.”



A manifestação menciona que o modelo de contratação é o mesmo adotado no final dos anos

90. Porém, o PNAE deve seguir a norma do programa, que é de 17 de junho de 2013

(Resolução FNDE nº 26/2013).


2.2.6. Movimentação financeira realizada em desacordo com o estabelecido na

Resolução FNDE nº 26/2013.

Fato

A impropriedade na movimentação da conta do PNAE (Banco do Brasil – Agência nº 683-1,

conta corrente nº 57391-4), contrária aos incisos XVII e XXVII, art. 38, da Resolução FNDE

nº 26/2013, ao Decreto nº 7.507/2011 e à Resolução FNDE nº 44/2011, ocorreu no momento

em que a prefeitura transferiu, em 20 de outubro de 2015, o montante de R$ 724.725,47 da

conta PNAE para a conta Salario-Educação (Banco do Brasil – Agência nº 683-1, conta

corrente nº 34687-X), uma vez que toda movimentação deveria ocorrer somente “mediante

crédito em conta corrente de titularidade dos fornecedores...” e que é “... vedado à EEx.

transferir os recursos financeiros de que trata este inciso para conta diversa daquela aberta

pelo FNDE...”

Conforme se verificou, a prefeitura inadvertidamente quitou, total ou em parte, com recursos

da conta Salário-Educação, as notas fiscais nº 6157 (em 12/06/2015 – R$ 205.065,56); nº 6225

(em 22/06/2015 – R$ 213.159,60); nº 6483 (em 27/08/2015 – R$ 40.052,34) e nº 6677 (em

13/10/2015 – R$ 266.447,97) pela aquisição de alimentos da empresa SHA Comércio de

Alimentos Ltda., referentes ao Contrato nº 4.062.00/12, e que totalizam R$ 724.725,47.

Ciente do erro, a prefeitura realizou a questionada movimentação, em 20 de outubro de 2015,

com intuito de restituir à conta Salário-Educação os valores referentes à aquisição dos

alimentos do PNAE e procedeu, em 03 de novembro de 2015, às correções contábeis.

Questionada a justificar, a Secretaria de Finanças do Município de Jacareí emitiu a declaração

a seguir:

“Em resposta a Solicitação de Fiscalização - SF nº 201505899-004 da Controladoria

Regional da União no Estado de São Paulo, declaramos que trata-se de ajuste de

despesa que deveria ter sido feita com PNAE e que foi realizada com salário educação,

regularizada conforme documentos de estorno e empenho.”

##/Fato##




“Ocorreu uma operação equivocada por parte da área financeira, devidamente

identificada e justificada.”



De fato, a impropriedade apontada foi identificada e sanada pela Prefeitura. Porém, o equívoco

contrariou as normas citadas.


2.2.7. Regularidade da licitação.

Fato

O Edital de Concorrência nº 10/2011, publicado em 25 de novembro de 2011, do tipo Menor

Preço Unitário, prevê a contratação de empresa especializada na prestação de serviços de

preparação e distribuição de merenda escolar nas escolas do município de Jacareí, com o

fornecimento dos insumos necessários.

O regime de execução dos serviços é por preço unitário de merenda efetivamente servida,

conforme item 2.1, do Anexo I – Objeto / Memorial Descritivo. O quantitativo de merendas

por dia e por instituição de ensino está relacionado no Anexo I-C do edital e estimado em

24.342 refeições/dia. Consta no Anexo I-B a relação de cardápios a serem servidos por faixa

etária.

A vigência do contrato é sessenta meses e o valor estimado por refeição é R$ 1,97.

Considerando 24.342 refeições/dia, duzentos dias letivos e cinco anos, o valor estimado do

contrato é R$ 47.953.740,00.

Prevê o edital que a empresa contratada emitirá quinzenalmente duas faturas, uma referente

aos gêneros alimentícios utilizados na confecção das merendas e outra para os serviços de

preparação, distribuição, etc. Além disso, descontará da fatura referente aos gêneros

alimentícios o custo dos insumos adquiridos pela prefeitura através da agricultura familiar.

A minuta do edital e seus anexos foram submetidos à análise da consultoria jurídica da

prefeitura que entendeu estar em condições de prosseguimento, conforme Parecer nº

391/MFFC/JAC/2011, de 24 de novembro de 2011.

Em 16 de janeiro de 2012, por determinação do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo,

a prefeitura suspendeu o processo licitatório em virtude de representação contra o Edital de

Concorrência nº 10/2011, apresentada pela empresa Starbene Refeições Industriais Ltda. –

CNPJ 04.377.855/0001-97, em que alega impropriedades no prazo de agendamento da visita

técnica e na legalidade da sessão de credenciamento do profissional responsável pela

realização dessa visita.

Feitas as alterações que corrigem as impropriedades citadas, em 16 de março de 2012 foi

publicado o edital.

Em 16 de abril de 2012, a empresa Viesa Alimentação Ltda. – CNPJ 02.467.085/0001-48

requereu a impugnação do edital por desacordos com a legislação. Embora as alegações da

impugnante tenham sido rebatidas, por meio do Parecer nº 125/MFFC/JAC/2012, pela

consultoria jurídica da prefeitura, o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo atendeu à

representação feita pela empresa citada e determinou a paralisação do certame e a correção do

edital nos pontos em que julgou irregular.

O edital com as correções propostas foi publicado em 1º de junho de 2012 e, conforme Ata de

Abertura de Concorrência, datada de 18 de julho de 2012, apresentaram propostas as empresas

Ciência e Natureza Alimentação Corporativa Ltda. ME – CNPJ 02.263.522/0001-01; Básica

Fornecimento de Refeições Ltda. ME – CNPJ 09.152.761/0001-33; VF da Rosa Refeições –

CNPJ 08.081.993/0003-47; Eldorado Refeições Ltda. – CNPJ 02.416.118/0001-20; SHA

Comércio de Alimentos Ltda. – CNPJ 61.980.272/0001-90 e SP Alimentação e Serviço Ltda.

– CNPJ 02.293.852/0001-40.

Conforme consignado na Ata de Habilitação, decidiu-se pela inabilitação das empresas Básica

Fornecimento de Refeições Ltda.-ME e Eldorado Refeições Ltda. por não comprovarem suas

qualificações técnicas, em descumprimento de itens do edital.

O recurso impetrado pela empresa SP Alimentação e Serviço Ltda. propôs a inabilitação das

empresas Ciência e Natureza Alimentação Corporativa Ltda.-ME e VF da Rosa Refeições por

não atenderem a requisitos do edital para habilitação. O recurso apresentado pela empresa

Básica Fornecimento de Refeições Ltda.-ME contestou sua inabilitação e a habilitação das

empresas VF da Rosa Refeições e SP Alimentação e Serviço Ltda. por deixarem estas de

apresentar documentos exigidos pelo edital.

Em 16 de agosto de 2012, a prefeitura decidiu pela procedência parcial dos recursos

administrativos apresentados, reformando sua decisão e declarando também inabilitadas as

empresas Ciência e Natureza Alimentação Corporativa Ltda.-ME e VF da Rosa Refeições,

por não atendimento a itens do edital. Portanto, permaneceram habilitadas as empresas SHA

Comércio de Alimentos Ltda. e SP Alimentação e Serviço Ltda.

Porém, por força do Mandado de Segurança nº 292.01.2012.011585-2, acolhido pelo Tribunal

de Justiça do Estado de São Paulo, ficou assegurado, por medida liminar, à empresa Ciência

e Natureza Alimentação Corporativa Ltda.-ME, o direito de participar do processo licitatório.

Em 21 de agosto de 2012, foram abertos os envelopes contendo as propostas comerciais das

empresas SHA Comércio de Alimentos Ltda., SP Alimentação e Serviço Ltda. e Ciência e

Natureza Alimentação Corporativa Ltda.-ME. O menor valor unitário por merenda foi

apresentado pela empresa SHA Comércio de Alimentos Ltda. (R$ 1,37), seguido pela empresa

Ciência e Natureza Alimentação Corporativa Ltda.-ME (R$ 1,48) e SP Alimentação e Serviço

Ltda. (R$ 1,75).

O quadro abaixo mostra a composição dos custos da proposta vencedora.

Quadro - Composição dos Custos

Custo Valor (R$) Percentual (%)

Insumos 0,45 33

Mão de obra e encargos 0,49 36

Transporte 0,03 2

Logística 0,01 1

Impostos 0,18 13

BDI 0,21 15

Total 1,37 100

Fonte: Proposta Comercial da empresa SHA Comércio de Alimentos Ltda.

A empresa SP Alimentação e Serviço Ltda. apresentou recurso administrativo requerendo que

a Comissão de Licitação, sob a alegação de violação dos princípios da publicidade, legalidade,

ampla defesa e contraditório, anulasse a Ata de Abertura – Proposta Comercial ou suspendesse

o processo licitatório até o julgamento do mérito do Mandado de Segurança nº

292.01.2012.011585-2.

O recurso foi submetido à análise da Secretaria de Assuntos Jurídicos da prefeitura que o

julgou improcedente. Essa decisão foi acompanhada pela Comissão de Licitação.

Em 10 de setembro de 2012, foi proferida pelo Juízo de Direito da 2ª Vara Civil da Comarca

de Jacareí a decisão em que não reconhece a ilegalidade apontada no mencionado Mandado

de Segurança, bem como revoga a liminar anteriormente concedida que permitia a

participação da empresa Ciência e Natureza Alimentação Corporativa Ltda.-ME no certame.

A Ata de classificação das propostas comerciais reconheceu classificar em primeiro lugar a

proposta da empresa SHA Comércio de Alimentos Ltda., com valor por merenda de R$ 1,37,

e em segundo lugar a proposta da SP Alimentação e Serviço Ltda., com valor de R$ 1,75.

A empresa SP Alimentação e Serviço Ltda., em 21 de setembro de 2012, interpôs recurso

administrativo questionando a abertura do envelope da proposta comercial da empresa Ciência

e Natureza Alimentação Corporativa Ltda.-ME e propôs a suspensão do processo até a decisão

do recurso e a posterior nulidade da licitação. A consultoria jurídica da prefeitura considerou

improcedentes os argumentos, decisão acompanhada pela Comissão de Licitação.

O Termo de Adjudicação e Homologação em favor da empresa SHA Comércio de Alimentos

Ltda. foi emitido em 10 de outubro de 2012.

Novamente a empresa SP Alimentação e Serviço Ltda., em 19 de outubro de 2012, interpôs

recurso administrativo sob a alegação de que o preço ofertado era inexequível e, portanto, se

deveria tornar nula a licitação. Da mesma forma, a consultoria jurídica da Prefeitura julgou os

argumentos improcedentes, decisão acompanhada pela Secretaria Municipal de Educação do

município.

Em 19 de novembro de 2012, foi celebrado o Contrato nº 4.062.00/2012.

##/Fato##

3. Consolidação de Resultados

Com base nos exames realizados, conclui-se que a aplicação dos recursos federais não está

adequada e exige providências de regularização por parte dos gestores federais.

Destacam-se, a seguir, as situações de maior relevância quanto aos impactos sobre a

efetividade do Programa/Ação fiscalizado:

2.1.1. Deficiência no controle do número de refeições servidas e potencial risco de

superfaturamento; 2.1.2. Deficiência no controle do desconto da agricultura familiar;

2.1.3. Aplicação de desconto indevido;

2.2.1. Ausência de informação sobre a consulta de preços referente ao Edital de Concorrência

nº 10/2011;

2.2.5. Processo de compra em desacordo com a Resolução FNDE nº 26/2013; e

2.2.6. Movimentação financeira realizada em desacordo com o estabelecido na Resolução

FNDE nº 26/2013.

unidade examinada: jacarei gabinete do prefeito · demandarão a adoção de medidas preventivas e...

Documents