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Uma Reflexão Não Convencional sobre a Evolução do Sistema Tributário nos últimos 20 anos

Cláudio Hamilton dos Santos (Coordenador de Finanças Públicas

– DIMAC/IPEA) e

Denise Lobato Gentil (Diretora Adjunta – DIMAC/IPEA)

Uma Reflexão Não Convencional sobre a Evolução do Sistema Tributário nos últimos 20 anos

� Nos últimos 20 anos formou-se, entre os analistas e formadores de opinião brasileiros, uma “sabedoria convencional” de acordo com a qual a CF-1988 foi “bem-intencionada do ponto de vista social” mas “irrealista/ingênua do ponto de vista econômico”.

� Embora contenha diversos elementos de verdade, esse diagnóstico nos parece viesado e restrito, deixando de levar em conta elementos que nos parecem cruciais para o entendimento do que ocorreu nos últimos 20 anos e para análises sobre o que possivelmente ocorrerá no futuro.

� Pretendemos discutir hoje a referida “sabedoria convencional” e nossos problemas com a mesma, além de propor uma visão alternativa sobre a dinâmica da carga tributária nos últimos anos.

Uma Reflexão Não Convencional....

� Mas o que entendemos exatamente por “sabedoria convencional” sobre a evolução do tamanho e da composição da carga tributária brasileira nos últimos 20 anos?

� Os trabalhos de Velloso (2006), Giambiagi (2006, 2007) e, principalmente, Rezende, Oliveira e Amorim (2007) nos vêm à cabeça.

� Nessa apresentação nos concentraremos no trabalho de Rezende et al. (2007) por acreditarmos que o mesmo – além de excelente – expõe de forma articulada e amigável opiniões que são comuns a vários autores e formuladores de opinião.

Elementos do “diagnóstico convencional” (I)

� A CF-88 criou um sistema tributário “dual” baseado em tributos normais (discutidos na Comissão do Sistema Tributário, Orçamento e Finanças) e contribuições sociais (discutidos na Comissão da Ordem Social).

� Tributos convencionais têm que ser repartidos entre os entes da federação; estão submetidos ao princípio da anualidade; não têm destinação específica.

� Contribuições sociais não têm que ser repartidas entre os entes da federação; não estão submetidas ao princípio da anualidade; têm destinação específica (i.e o financiamento da seguridade social).

Elementos do “diagnóstico convencional” (II)

� Mas a implantação da dualidade tributária está longe de ser a única grande “mexida” da CF- 1988 nas finanças públicas. Três outras mudanças importantes foram:

� 1 – A CF-1988 aumentou a parcela do “bolo tributário”destinada a estados e municípios;

� 2 – Os direitos sociais foram universalizados e ampliados com a criação da “seguridade social”; e

� 3 – O poder de criar novos impostos foi restrito à União. � Esses três “movimentos” foram cruciais – o primeiro porque

diminuiu consideravelmente os recursos à disposição da União quando da promulgação da Constituição, o segundo porque ampliou significativamente os encargos desse última, e o terceiro porque deu meios à União para recompor os recursos que havia perdido.

Elementos do “diagnóstico convencional”(III)

� o processo de recomposição das receitas da União não tardou a ocorrer. Já no final de 1988 o governo propôs a criação da “contribuição social sobre o lucro líquido das pessoas jurídicas” (ou CSLL), um tributo em tudo similar ao imposto de renda sobre as pessoas jurídicas (IRPJ), mas que por seu caráter de contribuição não precisava ser distribuído com estados e municípios e não estava submetido ao princípio da anualidade.

� E novas contribuições foram criadas e/ou alíquotas de contribuições foram majoradas várias vezes depois disso, de tal modo que “já em 1994”, o União havia retomado “a fatia do bolo tributário que detinha anteriormente àimplementação das mudanças constitucionais” (REZENDE et al. 2007, p.97).

Elementos do “diagnóstico convencional”(IV)

� Ocorre que a CF-1988 vinculava a arrecadação das contribuições sociais ao financiamento das despesas da seguridade social. Ou seja, aumentos na arrecadação dessas últimas deviam necessariamente estar associados a aumentos nas despesas da seguridade social. Por conta desse fato, criou-se em 1994 o chamado “Fundo Social de Emergência” (FSE) autorizando a União a desvincular temporariamente 20% das receitas arrecadadas com as contribuições sociais. A partir da criação desse fundo a União estava autorizada a “economizar” 20% de todo o aumento das contribuições sociais

� Estavam, assim, criadas as bases do atual “dilema fiscal brasileiro”, para utilizar a expressão de REZENDE et al. (2007).

Elementos do “diagnóstico convencional”(V)

� A partir de 1994, momentos de crise macroeconômica (relativamente freqüentes entre 1995-2003) passaram a ser acompanhados de elevações na carga tributária, obtidas principalmente através de aumentos nas alíquotas das contribuições sociais existentes e/ou da criação de novas contribuições sociais (como a CPMF em 1996 ou a CIDE-Combustíveis em 2002).

� A não sujeição das contribuições sociais ao princípio da anualidade e a possibilidade da União economizar 20% do aumento da arrecadação dessas últimas tornavam a decisão de aumentá-las uma escolha natural em momentos de crise.

Elementos do “diagnóstico convencional”(VI)

� Naturalmente, dizer que a União pode “economizar” 20% de qualquer aumento das receitas das contribuições sociais é mesma coisa de dizer que a União tem que gastar 80% dessas novas receitas com o financiamento de despesas da seguridade social. Daí que as várias tentativas de “ajuste fiscal” pelo lado do aumento das receitas das contribuições sociais feitas no período após o Plano Real – ou seja, após a implantação do fundo social de emergência e sucessores – acabaram por contribuir para aumentar os gastos com a seguridade social, e desta forma, repor (ainda que parcialmente) a necessidade de novos aumentos na arrecadação para manter o mesmo nível de superávit primário como % do PIB.

Elementos do “diagnóstico convencional”(VII)

� É fácil, então, concluir que o resultado dessas seguidas tentativas de “ajuste fiscal”foram aumentos consideráveis:

� 1 - na carga tributária bruta da economia;

� 2 - no gasto público corrente (notadamente aquele ligado à seguridade social); e

� 3 - no peso das contribuições sociais na carga tributária bruta total.

Elementos do “diagnóstico convencional”(VIII)

� Ademais, esses desenvolvimentos teriam sido prejudiciais à economia brasileira por pelo menos três motivos, a saber:

� 1 - incrementos na CTB desestimulam o investimento agregado e a oferta de trabalho e, portanto, o crescimento da economia;

� 2 - incrementos no peso das contribuições sociais na carga tributária diminuem a eficiência sistêmica da economia brasileira (ou, de outro modo contribuem para aumentar o “Custo-Brasil”) e, portanto, prejudicam as exportações e o próprio crescimento da economia; e, finalmente,

� 3 - o aumento de receitas “vinculadas” nas receitas totais acaba por “engessar” o orçamento público e,por essa via, diminuir a “qualidade” (i.e. a eficiência e eficácia) dos gastos públicos.

Elementos do “diagnóstico convencional”(IX)

� Em suma:� “Passados poucos anos após a promulgação da Constituição [de 1988],

o país constata, com certa perplexidade, que o sistema [tributário] se encontra ainda mais desestruturado do que anteriormente e tão repleto de contradições que se desencadeou uma ofensiva orquestrada, envolvendo vários segmentos da sociedade, em prol de sua reforma. Uma análise perfunctória da situação atual do sistema justifica plenamente tal reinvindicação”. (Fabrício Augusto de Oliveira, 1995, p.149)

� “Encontra-se nas mudanças introduzidas pela constituição de 1988, nos capítulos tributários e dos direitos sociais, a origem tanto das dificuldades que atualmente enfrenta o Estado brasileiro para implementar políticas essenciais para o desenvolvimento quanto dos problemas que abriram o caminho para a progressiva deterioração do sistema tributário e para a deterioração da federação”. (Fernando Rezende, Fabrício Oliveira e Érika Araújo, 2007, p.83)

O que dizem os dados tributários? (I)

26

28

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1996 1998 2000 2002 2004 2006

Gráfico 12: Carga Tributária Bruta (anual em % do PIB)

Fontes: IBGE e Dos Santos e Costa (2008)

O que dizem os dados tributários? (II)

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1996 1998 2000 2002 2004 2006

CPMF (escala da direita)

CSLL (escala da esquerda)

Gráfico 6: Arrecadação da CPMF e da CSLL(Dados trimestrais dessazonalizados em % do PIB)

Fontes: Banco Central do Brasil e IBGE

O que dizem os dados tributários? (III)

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

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1996 1998 2000 2002 2004 2006

Gráfico 2: Arrecadação da COFINS(Dados trimestrais dessazonalizados em % do PIB)

Fontes: Banco Central do Brasil e IBGE

O que dizem os dados tributários? (IV)

6.4

6.8

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8.4

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10.0

1996 1998 2000 2002 2004 2006

Gráfico 8: Arrecadação com as Contribuições Previdenciárias (Dados trimestrais dessazonalizados em %do PIB)

Fonte: Dos Santos e Costa (2008)

O que dizem os dados tributários? (V)

3

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1996 1998 2000 2002 2004 2006

Fontes: Banco Central do Brasil, IBGE e Dos Santos e Costa (2008)

Gráfico 5: Arrecadação dos Impostos sobre Renda, a Propriedade e o Capital (Dados trimestrais dessazonalizados em % do PIB)

Imposto de Renda apenas

Impostos sobre a renda, a propriedade e o capital

O que dizem os dados tributários? (VI)

Tabela 2: Variações observadas na CTBB total e nos componentes dessa última (em % do PIB).

Sub-período

CTBB total

Impostos sobre produtos

OILPs Impostos sobre renda, patrimônio e capital

Contribuições previdenciárias

1995-1998 0,7 -1,1 0,1 1,4 0,3

1998-2002 4,3 2,3 -0,1 1,8 0,3

2002-2005 1,5 0,4 0,1 0,6 0,4

2005-2007 1,9 0,2 0,06 0,8 0,8

Fonte: DOS SANTOS e COSTA (2008).

O que dizem os dados tributários? (VII) � Em suma, � 1 - CTB realmente subiu muito (pouco mais dde 8% do PIB entre 95 e 2007);

� 2 – O peso das contribuições sociais na CTB realmente subiu muito;

� 3 – O aumento na CTB se deu de maneira desigual ao longo do período 1995-2007 (sendo mais forte no período 1999-2004).

Elementos para uma visão alternativa (I)

� Quatro questões cruciais não são enfatizadas pela visão convencional, a saber:

� 1 - o papel da má administração da dívida pública (e, mais geralmente, da própria macroeconomia) brasileira(s) no processo de elevação da CTB;

� 2 - o papel das transferências públicas assistenciais e de previdência social na melhoria da distribuição pessoal e regional da renda no Brasil e na qualidade de vida dos brasileiros mais pobres;

� 3 - os impactos negativos da péssima distribuição de renda e de oportunidades no Brasil sobre o potencial de crescimento do país;

� e, finalmente,

Elementos para uma visão alternativa (II)

� 4 - o impacto da distribuição da renda no Brasil sobre as escolhas eleitorais da população brasileira –ou, de outro modo, sobre a composição e o tamanho da cesta de bens públicos demandada por essa última – em um contexto de notável aprofundamento das instituições democráticas.

O Papel da Macroeconomia e da Gestão da Dívida Pública nos Aumentos da Carga Tributária

1994 a 1998

ABERTURA COMERCIALLIBERALIZAÇÃO FINANCEIRA

PRIVATIZAÇÃO

ABERTURA COMERCIALLIBERALIZAÇÃO FINANCEIRA

PRIVATIZAÇÃO

ÂNCORA CAMBIAL

JUROS ELEVADOS

AJUSTE FISCAL

ÂNCORA CAMBIAL

JUROS ELEVADOS

AJUSTE FISCAL

VULNERABILIDADEEXTERNA

VULNERABILIDADEEXTERNA

GASTOS COM JUROS

GASTOS COM JUROS

DÍVIDA PÚBLICADÍVIDA PÚBLICA CARGA TRIBUTÁRIA NÃO CRESCE

CARGA TRIBUTÁRIA NÃO CRESCE

1999 a 2002

REGIME DE CÂMBIOFLEXÍVEL

REGIME DE CÂMBIOFLEXÍVEL

TÍTULOSINDEXADOS AO DÓLAR

EALTO PESO DA

DÍVIDA EXTERNA

TÍTULOSINDEXADOS AO DÓLAR

EALTO PESO DA

DÍVIDA EXTERNA

DÍVIDA PÚBLICADÍVIDA PÚBLICA

CRISES CAMBIAISCRISES CAMBIAIS

CARGA TRIBUTÁRIA

Após 2003

DINAMISMO DA ECONOMIA

INTERNACIONAL

DINAMISMO DA ECONOMIA

INTERNACIONAL

AUMENTO DASEXPORTAÇÕES

EVALORIZAÇÃO

CAMBIAL

AUMENTO DASEXPORTAÇÕES

EVALORIZAÇÃO

CAMBIAL

REDUÇÃO DA FRAGILIDADEEXTERNA

REDUÇÃO DA FRAGILIDADEEXTERNA

REDUÇÃO DA FRAGILIDADE

DAS CONTAS PÚBLICASÀS FLUTUAÇÕES

CAMBIAIS

REDUÇÃO DA FRAGILIDADE

DAS CONTAS PÚBLICASÀS FLUTUAÇÕES

CAMBIAIS

DÍVIDA EXTERNA

EA DÍVIDAINTERNAINDEXADAAO DÓLAR

DÍVIDA EXTERNA

EA DÍVIDAINTERNAINDEXADAAO DÓLAR

SUPERÁVIT PRIMÁRIO

DÍVIDA PÚBLICA

O papel da Macroeconomia: A Gestão da Dívida Pública e o Câmbio (I)

01/9601/97

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120Gráfico 2: Variações na DLSP e o Déficit Primário

Variações na DLSP

Déf icit Primário

Fonte: Banco Central do Brasil

R$

Bil

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O papel da Macroeconomia: A Gestão da Dívida Pública e o Câmbio (II)

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Gráf ico 1: Variações na DLSP e Ajustes Patrimoniais

Variações na DLSPAjustes Patrimoniais


R$ Bilhõe

s

O Papel da Macroeconomia: A Gestão da Dívida Pública e o Câmbio (III)

12/9912/00

12/0112/02

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Gráfico 6: Composição da Dívida Mobiliária Federal por Indexador (em %)

Câmbio

ìndice de Preços

Pré-FixadaSELIC/TJLP

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional

%

O Papel da Macroeconomia: A Conta de Juros

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Gráfico 9: Juros líquidos pagos sobre a DLSP (em % do PIB)

Juros sobre a DLSP s/ desv alorização cambial


% d

o P

IB

O Papel da Macroeconomia: A Magnitude do “Ajuste Fiscal” (I)

01/9501/96

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Gráfico 8: Superávit Primario do Setor Público Consolidado (como % do PIB)

Superávit Primário = (-1)*NFSP primárias


% d

o PI

B a

nual

izad

o, v

alor

izad

o

O Papel da Macroeconomia: A Magnitude do “Ajuste Fiscal” (II)

01/9501/96

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Gráfico 7: Evolução da Dívida Líquida do Setor Público Consolidado (como % do PIB)

DLSP com o % do PIB, anual izado e va lorizado

Fonte: Banco Central do Bras il

% d

o P

IB

O Papel da Macroeconomia: Resumo da Ópera

� Para uma análise da evolução do sistema tributário brasileiro no período pós-1988 é imprescindível identificar a existência dos laços entre a política econômica e a tributação.

� Os movimentos das variáveis monetária e cambial impactaramfortemente os indicadores fiscais. A dívida pública líquida foifortemente atingida pela implantação do regime de câmbioflexível, em função da significativa participação de papéisindexados ao dólar na dívida interna bruta e um alto peso relativoda dívida líquida externa.

� Havia, portanto, estreita articulação entre a abertura da economianacional, a forte exposição à fuga de capitais e o aumento do valor da relação dívida/PIB.

� Ressalte-se que uma boa parte do aumento da carga tributária nada teve a ver com a suposta situação deficitária da Previdênciaou com o tamanho desproporcional do Estado.

E o que vem ocorrendo com o gasto público? (I)

18.4

18.8

19.2

19.6

20.0

20.4

20.8

21.2

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1996 1998 2000 2002 2004 2006

Fonte: IBGE

Gráfico 13: Consumo Final das Administrações Públicas (Dados trimestrais dessazonalizados em % do PIB)

E o que vem ocorrendo com o gasto público? (II)

12.0

12.4

12.8

13.2

13.6

14.0

1996 1998 2000 2002 2004 2006

Gráfico 14: Valor Adicionado das Administrações Públicas (Dados trimestrais dessazonalizados em % do PIB)

Fonte: IBGE

E o que vem ocorrendo com o gasto público? (III)

5.0

5.5

6.0

6.5

7.0

7.5

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8.5

1996 1998 2000 2002 2004 2006Fonte: Cálculos dos autores a partir de dados das Contas Nacionais Trimestrais do IBGE

Gráfico 15: Consumo Intermediário das Administrações Públicas (Dados trimestrais dessazonalizados em % do PIB)

E o que vem ocorrendo com o gasto público? (IV)

Tabela 3: Formação de Capital Fixo das Administrações Públicas e PIB (em R$ bilhões correntes)

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

FBCFpública

16,38 17,97 17,21 25,63 16,86 21,29 25,94 30,47 25,60 ND 37,49

PIB 705,6 844,0 939,1 979,3 1065,0 1179,5 1302,1 1477,8 1699,9 1941,4 2147,2

% 2,32 2,13 1,83 2,62 1,58 1,81 1,99 2,06 1,51 ND 1,75

E o que vem ocorrendo com o gasto público? (V)

12

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1996 1998 2000 2002 2004 2006

Gráfico 16: Transferências de Assistência e Previdência Social e Subsídios à Produção (Dados anuais em % do PIB)

Fontes: IBGE e Dos Santos (2008)

E o que vem ocorrendo com o gasto público? (VI)

1.1

1.2

1.3

1.4

1.5

1.6

1.7

1.8

1996 1998 2000 2002 2004 2006

Gráfico 17: Saques do FGTS (Dados anuais em % do PIB)

Fontes: Caixa Econômica Federal e IBGE

E o que vem ocorrendo com o gasto público? (VII)

4.0

4.2

4.4

4.6

4.8

5.0

96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07

Gráfico 18: Gastos com pensões e aposentadorias de funcionários públicos (Dados anuais em % do PIB)


E o que vem ocorrendo com o gasto público? (VIII)

4.8

5.2

5.6

6.0

6.4

6.8

7.2

7.6

97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07

Gráfico 19: Benefícios de Seguridade Social em Numerário (Dados anuais em % do PIB)


O Argumento até aqui

� Sim, é verdade que a CTB subiu muito após o Plano Real, com base nas contribuições sociais (que, de fato, subiram no período).

� Ocorre que boa parte desse aumento foi exógeno àprevidência – sendo decorrente de questões macroeconômicas (necessidade de pagar juros e reduzir a DLSP). Mas uma parte do mesmo (cerca de 3.5% do PIB) serviu, realmente, para aumentar os gastos previdenciários e assistenciais do governo.

� Ademais, a “máquina pública” não aumentou de tamanho.

Hamlet deixado de fora da peça: O impacto das despesas previdenciárias na distribuição pessoal da renda

.55

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1996 1998 2000 2002 2004 2006

0.6010.602

0.600

0.5940.596

0.602

0.589

0.583

0.5720.569

0.563

0.556

Ìndice de Gini da Distribuição Pessoal da Renda no Brasil

Fonte: IPEADATA

Hamlet deixado fora da peça (II)

� De acordo com Soares (2006) aproximadamente dois terços da melhora na distribuição pessoal da renda no Brasil se devem aos aumentos nas transferências de assistência e previdência.

� Isso não surpreende. De acordo com Silveira (2008) as transferências do regime previdenciário geral, assim como os benefícios do LOAS/RMV e o Bolsa-Família são muito progressivos. E são justamente esses que cresceram recentemente.

Hamlet deixado fora da peça (III)

� De acordo com Caetano (2007), os gastos com o regime geral da previdência social distribui renda das regiões mais ricas para as mais pobres.

� As teorias mais aceitas atualmente sobre a determinação da carga tributária e do tamanho dos gastos públicos – ver Persson e Tabellini (Handbook of Public Finance, 2002) ou Acemoglu e Robinson (2005) – apontam uma forte vinculação entre a distribuição da renda (“do eleitor mediano” e a carga tributária.

Hamlet deixado fora da peça (IV) – Qual foi mesmo o intuito do Constituintes com a criação da seguridade social?� Nas palavras de MAGALHÃES (2004, p.3); Para que não se reduzissem

nunca os gastos previstos no orçamento da seguridade social, via eventual redução de suas receitas, por força de ciclo econômicorecessivo, a Constituição autorizou a elevação das alíquotas das contribuições sociais no correr do exercício financeiro para adequar, exatamente, e em caráter excepcional, as receitas às despesas, e nãocomo é normal, por meio do corte de gastos, adequar as despesas àarrecadação verificada. A excepcionalidade se justificava pelocaráter imperativo dos dispêndios com a seguridade social, ditada pelo significado exemplar dos objetivos sociais visados. Em última instância, a Constituição determinou que o compromisso com o enfrentamento da questão da pobrezadeveria converter-se em passivo público irrenunciável, a contrapartida do dever da sociedade afluente de financiar a inclusão social dos excluídos.

Conclusão: O Improvável casamento entre os interesses do capital financeiro e dos pobres brasileiros

� extremo cuidado dos Constituintes em garantir os recursos necessários aofinanciamento da seguridade social que, anos mais tarde, acabou por gerar umaimprovável aliança entre os interesses do capital financeiro e dos pobresbrasileiros. Com efeito, vimos anteriormente que – por conta da opção da políticamacroeconômica pelo regime de câmbio fixo e do cenário externo desfavorável –a economia brasileira foi sacudida por violentas crises cambiais em 1998-1999 e 2002-2003. Ademais, vimos que em ambos os casos a resposta da políticaeconômica foi a mesma, combinando elevações nas taxas de juros e na cargatributária bruta da economia através do aumento das alíquotas das contribuições sociais existentes e/ou a criação de novas contribuições sociais. Em suma, a resposta da política econômica aos períodos de crise – voltada para garantir a solvência do estado brasileiro e impedir a interrupção do pagamento do serviço dadívida pública – acabou por aumentar os recursos disponíveis para a seguridade social e, portanto, viabilizou o aumento das transferênciaspúblicas para as camadas mais pobres da população (e, natu ralmente, o pagamento em dia do serviço da dívida pública) discutida( o) acima.

Epílogo: Há, de fato, um trade-off entre aumento da carga tributária e crescimento no caso brasileiro?

� Um reaparecimento da “Teoria do Bolo”?� A evidência empírica não é simples.� Estudos realizados pela CFP-IPEA não encontram fortes evidências empíricas.

uma reflexão não convencional sobre a evolução do sistema ... · uma reflexão não...

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