uma abordagem econômica do modelo regulatório brasileiro bernardo mueller cerme – centro de...

Uma Abordagem Econômica do Uma Abordagem Econômica do Modelo Regulatório BrasileiroModelo Regulatório Brasileiro

Bernardo MuellerCERME – Centro de Estudos de Regulação de MercadosUniversidade de Brasília

“Se o Brasil ainda precisa pôr fim à diferença em relação aos países da OCDE, há uma necessidade de assegurar que as agências sejam colocadas para funcionar…” Pag. 11.

Esta palestra:

1. Fatos estilizados e teoria sobre a relação entre instituições e crescimento.

2. Hipóteses alternativas.3. Evidência sobre impacto de instituições

sobre crescimento.4. Instituições e governança regulatória.5. Impacto de governança sobre

performance econômica.6. Análise do caso brasileiro.

Real Gross Domestic Product per Capita

$0

$5,000

$10,000

$15,000

$20,000

$25,000

$30,000

$35,000

$40,000

$45,000

ArgentinaSouth AfricaMexicoBrazilBotswanaEgyptIndonesiaZimbabweBangladesh

USA

AustraliaGreat Britain

GermanyJapan

Sweden

NetherlandsFrance

Fonte: Penn World Tables.

Produto Interno Bruto Real per capita

Convergência

•Teoria econômica esperaria uma convergência entre paises ricos e pobres.▫Retornos decrescentes ao capital;▫Vantagens do segundo movedor.

•Na literatura não há consenso sobre a existência de convergência.

X.X. Sala-i-Martin 1996. The Economic Journal.

Convergência -

Dispersão do PIB per capita entre 110 países.

- convergência Condicional

Barro. 2001. AEA Papers and Proceedings.

Medidas de ‘Instituições’na Literatura• Corrupção (-)• Eficiência burocrática (+)• Instabilidade política (-)• Liberdade econômica (+)• Religião

▫ freqüentar igreja (-)▫ acreditar no Céu e Inferno (+)

• Democracia (?)• Capital Social (+)• Confiança Social (+)• Diversidade étnica e linguística (-)• Origem do sistema legal (common law)• Governança (+)• Rule of Law (+)• Freios e Contrapesos (+)

Determinantes das InstituiçõesHistória, geografia, religião,

recursos naturais

Dotação InstitucionalForma de governo (democrático vs ditatorial), relações

executivo-legislativo, independência do judiciário, capacidade da burocracia, regras eleitorais, etc

Mecanismos de GovernançaDesenho da agência, autonomia, transparência,

processo decisório, formas de participação, controle e accountability

Incentivos RegulatóriosTipo de tarifa (preço-teto vs. custo de serviço),

padrões de qualidade, obrigações de universalização, leilões etc.

Performance econômicaAcúmulo de capital e crescimento.

Variável deescolha dos Formuladoresde políticas

Exógeno


Causas do Crescimento Econômico de Longo Prazo

•Poupança.•Acumulação de fatores.•Tecnologia.•Inovação.•Educação.•Capital Humano.

Causas do Crescimento Econômico de Longo Prazo

•Poupança.•Acumulação de fatores.•Tecnologia.•Inovação.•Educação.•Capital Humano.

causas próximas

Causas Fundamentais do Crescimento Econômico de Longo-Prazo

1.Geografia;2.Cultura;3.Sorte;4. Instituições.

Latitude e PIB per capita, 1995.

Acemoglu, Robinson e Johnson, 2004.

Oiapoque ou Chuí

Latitude e PIB per capita, 1995.


PIB per capita e Geografia

Cultura

▫Cultura determina valores, crenças e preferências de indivíduos e sociedades, tendo assim um impacto direto sobre performance econômica.

▫Pode haver múltiplos equilíbrios de instituições, e cultura pode determinar qual equilíbrio se realiza.

▫Weber (1930), origens da industrialização na Europa ligado à Reformação Protestante e Calvinismo. Trabalho duro, economia e poupança.

Proteção média contra risco de expropriação 1985-1995 e PIB per capita, PPP, 1995



PIB per capita na Korea do Norte e do Sul, 1950-98

‘Rule of Law’ e Crescimento Econômico

Rodrik, 2002.

Índice de Freios e Contrapesos

Num Estado C&B Index 1999-2002

Estado C&B Index 2003-2006

1 Rio Grande do Sul 0.813 Rio Grande do Sul 1.000

2 Distrito Federal 0.775 Rio de Janeiro 0.728

3 Rio de Janeiro 0.684 São Paulo 0.684

4 Mato Grosso do Sul 0.619 Distrito Federal 0.671

5 São Paulo 0.569 Mato Grosso do Sul 0.585

6 Santa Catarina 0.555 Santa Catarina 0.545

7 Espírito Santo 0.530 Minas Gerais 0.519

8 Pernambuco 0.509 Espírito Santo 0.506

9 Rondônia 0.501 Pernambuco 0.483

10 Minas Gerais 0.426 Bahia 0.454

11 Bahia 0.414 Paraná 0.402

12 Mato Grosso 0.390 Goiás 0.400

13 Sergipe 0.389 Mato Grosso 0.377

14 Goiás 0.387 Sergipe 0.345

15 Paraná 0.378 Rondônia 0.318

16 Amazonas 0.299 Amazonas 0.315

17 Amapá 0.271 Ceará 0.258

18 Ceará 0.248 Amapá 0.247

19 Pará 0.227 Pará 0.242

20 Paraíba 0.207 Alagoas 0.183

21 Acre 0.198 Paraíba 0.161

22 Tocantins 0.189 Tocantins 0.159

23 Alagoas 0.186 Acre 0.146

24 Piauí 0.088 Piauí 0.059

25 Rio Grande do Norte 0.032 Roraima 0.049

26 Roraima 0.023 Maranhão 0.043

27 Maranhão 0.000 Rio Grande do Norte 0.029

Média 0.367 Média 0.367

Desvio Pad. 0.222 Desvio Pad. 0.240

Índice de Freios e Contrapesos (1999-2002)

ACAL

AP

AM

BA

CE

DF

ES

GO

MA

MTMSMG

PAPB

PR

PE

PI

RJ

RN

RS

RO

RR

SC

SP

SE

TO

05

1015

GD

P (

per c

apita

)

0 .2 .4 .6 .8Checks & Balances

Num. Name Description Source

1 Regulatory Agencies Regulatory Governance Index. Measures governance of state and federal reg. agencies in Brazil based on survey data. States with no agency at the time of the studied were set at 0.53 (avg. of other states). Data for 2004/2005.

Correa, Melo, Mueller and Pereira (2006).

2 Judiciary* Index composed of three variables using principal component analysis:i) an efficiency index calculated through nonparametric efficiency frontiers;ii) ratio of number of cases tried over cases opened.iii) number of new cases opened per 100,000 inhabitants.

i) Swengberger, 2006, pg 79. ii) Ministério da Justiça. 2004. Diagnóstico do Poder Judiciário. iii) CNJ Indicadores Estat. da Justiça Estadual 2005, pg.278, 2004.

3 Public Prosecutors* Index composed of three variables using principal component analysis:i) Expenditures with public prosecutors per resident;ii) Number of prosecutors per 100,000 residents.iii) Number of staff per 100,000 residents.

Sadek and Lima (2006).

4 Audit Office An index of the level of activity in each state’s Audit Office (TCE).

Melo and Pereira (2006).

5 National Justice Council (CNJ)

Number of procedures initiated in each state by the CNJ (agency that serves as a watchdog over the Judiciary) divided by state GDP (divided by 100,000). Data for 2006.

Corregedoria Nacional de Justiça. 2006

6 Media Percent of all media concession in each state are not in the hands of politicians. [1]

Santos, S. S. e Capparelli. 2005

7 Civic Community index

An index of Civic Community in the states constructed by principal component analysis using (i) voter turnout (1990-2006), (ii) voto de legenda (1990-2006), and (iii) nonprofit sectors workers per capita (ABONG-IBGE 2002 study).

Timothy Powers.

Variáveis usadas para criar o índice de Freios & Contrapesos


recursos naturais









Exógeno


Como medir a qualidade da governança e os seus efeitos?

Por que criar índices?• Muitas variáveis econômicas, sociais e políticas

são facilmente mensuráveis: lucro, produção, votos, pessoas, consumo, emprego, etc.

• Outras não são facilmente quantificáveis: liberdade, confiança, respeito às leis, religião, cultura, governança, etc.

• As tentativas de explicar fenômenos econômicos/sociais/políticos com base somente nas primeiras tem tido sucesso limitado.

• Isto tem gerado a necessidade de quantificar o segundo conjunto de variáveis. Uma forma de fazer isto são índices.

•Bribe Payers Index•Civil Liberties Index•Consensus Democracy Index •Control of Corruption Index•Corporatism Index •Democratization Index •Economic Freedom Index •Employment Laws Index•Freedom Index•Freedom and Governance Index •Governance Index (Knack and Kugler)•Government Effectiveness Index•Legal Formalism Index•Opacity Index •Openness Index•Peace and Order Index •Political Rights Index•Political Stability (Kaufmann et al.)•Press Freedom Index•Property Rights Index•Public Institutions Index•Regulatory Quality Index•Rule of Law Index-Freedom House•Rule of Law Index-Kaufmann et al.•Social and Institutional Capacity Index•Voice and Accountability Index

Índices de Governança e Instituições

Human development project: http://humandevelopment.bu.edu/index.cfm

Angola -1.56 2002

Argentina -0.73 2002

Australia 1.85 2002

Botswana 0.72 2002

Brazil -0.30 2002

Canada 1.79 2002

Chile 1.30 2002

China -0.22 2002

Denmark 1.97 2002

Germany 1.73 2002

Haiti -1.76 2002

Iceland 2.00 2002

I taly 0.82 2002

J amaica -0.38 2002

J apan 1.41 2002

Pakistan -0.70 2002

United Kingdom

1.81 2002

United States

1.70 2002

Venezuela -1.04 2002

Zambia -0.52 2002

Zimbabwe -1.33 2002

Rule of Law Index

Kaufmann, D., A. Kraay, and M. Mastruzzi. 2003. Governance Matters III: Governance Indicators for 1996–2002. World Bank, World Bank Policy Research Working Paper 3106. Available at: http://www.worldbank.org/wbi/governance/pubs/govmatters2001.htm.

The Rule of Law Index combines several indicators that measure the extent to which agents have confidence inand abide by the rules of society.

Angola -1.33 2002

Argentina -0.84 2002

Australia 1.64 2002

Bolivia -0.11 2002

Botswana 0.81 2002

Brazil 0.26 2002

Denmark 1.74 2002

Germany 1.59 2002

India -0.34 2002

I ran -1.28 2002

I raq -2.31 2002

J apan 0.97 2002

Pakistan -0.77 2002

Singapore 1.89 2002

Sudan -1.17 2002

Sweden 1.70 2002

United Kingdom 1.75 2002

United States 1.51 2002

Uruguay 0.48 2002

Venezuela -0.54 2002

Zimbabwe -1.61 2002

Regulatory Quality Index

Kaufmann, D., A. Kraay, and M. Mastruzzi. 2003. Governance Matters III: Governance Indicators for 1996–2002. World Bank, World Bank Policy Research Working Paper 3106. Available at: http://www.worldbank.org/wbi/governance/pubs/govmatters2001.htm.

The Regulatory Quality Index includes measures of the incidence of market-unfriendly policies such as price controls or inadequate bank supervision, as well as perceptions of the burdens imposed by excessive regulation in areas such as foreign trade and business development.

Angola -0.61 2002

Argentina 0.06 2002

Bolivia -0.53 2002

Botswana 0.41 2002

Brazil 0.01 2002

Canada 1.01 2002

Chile 0.61 2002

China 0.20 2002

Germany 0.74 2002

Ghana -0.19 2002

Haiti -1.02 2002

India -0.21 2002

I ran 0.17 2002

Mexico 0.06 2002

Portugal 0.57 2002

Swaziland -1.18 2002

Sweden 0.78 2002

Uganda -0.33 2002

United Kingdom 0.98 2002

United States 0.82 2002

Uruguay 0.31 2002

Zimbabwe -0.61 2002

Índice de Governança

The authors use nine indicators to construct an aggregate index of governance: the regulation of entry, contract enforcement, contract intensive money, international trade tax revenue, budgetary volatility, revenue source volatility, telephone wait times, phone faults, and the percentage of revenues paid to public officials in bribes, as reported in surveys of business firms.

Knack, Steve and Mark Kugler. 2002. Constructing an Index of Objective Indicators of Good Governance. PREM Public Sector Group, World Bank. Available at: http://www.bellanet.org/indicators/docs/2ndGen.Index(11.05.02).doc?ois=yes&template=blank.htm.

Índices de Governança Regulatória

•Outros índices de governança regulatória:▫NERA/Asian Development Bank. (1998).

Governance and Regulatory Regimes for Private Sector Infrastructure Development, ADB RETA5758-REG, Manila, Philippines.

▫Gutiérrez, L. (2003). “Regulatory Governance in the Latin American Telecommunications Sector”.

Amostra1 ANATEL Federal Telcom

2 ANA Federal Water

3 ANEEL Federal Electricity

4 ANTAQ Federal Water Transport

5 ANTT Federal Land Transport

6 ANP Federal Petroleum

7 AGR GO S,W,E,Tr

8 AGERGS RG Tr,R,E,other

9 ARTESP SP Transport

10 ASEP RJ G,S,T,R

11 CSPE SP G,E

12 AAGISA PB W,S,I

13 AGEEL PB E,G

14 AGEPAN MS E,G,Tr

15 AGERBA BA Tr,R,E,G

16 ARCE CE E,G,S,Tr

17 ARSAL AL E,G,Tr,S

18 ARSEP RN E,G

19 ARPE PE W,E,G,Tr

Questionário

•18 páginas, 106 perguntas.•Respondidas por membros do alto escalão

das agências.•Esta informação é a matéria prima que é

transformada em um índice entre 0 e 1.

BLOCO II – AUTONOMIA DA AGÊNCIA

1) A legislação (Marco Regulatório) define claramente quais são as funções e responsabilidades do órgão regulador?

0 Não 1 Sim

1.2) Se não, indique qual o grau de ambigüidade que você atribui ao papel e objetivos da agência:

1. Muito Alto 2. Alto 3. Médio 4. Baixo 5. Muito Baixo

0 0.2 0.4 0.6 0.8

2) A legislação que criou a agência também especifica o papel de outros órgãos e instituições no processo regulatório?

0 Não 1 Sim

18) É proibida aos diretores a ocupação de:

1 cargo eleito anterior ao mandato na agência 0,5 cargo eleito durante o mandato na agência 0 não há proibição [Se há proibição para antes e durante marque 1]

19) É necessária experiência relevante anterior para ser nomeado diretor?

0 Não 0,5 Sim (sem especificar período) 1 Sim (mais de 5 anos) 20) Diretores podem ser exonerados:

0 ad nutum 0,5 . sob justificativa vaga de “ameaçar a integridade e independência da agência.” 1 em caso de crimes específicos conforme estipulado em lei.

Sub-índices

•Autonomia•Processo decisório•Instrumentos de decisão•Controle e Accountability

Índice de Governança Regulatória

00.10.20.30.40.50.60.70.80.9

1

AN

AT

EL

AN

EE

L

AN

P

AS

EP

(R

J)

AG

ER

BA

(B

A)

AN

A

AN

TT

AG

R (

GO

)

AN

TA

Q

AG

EP

AN

(M

S)

AG

ER

GS

(R

S)

AR

PE

(P

E)

AR

SE

P (

AM

)

CS

PE

(S

P)

AG

ER

(M

T)

AR

SA

L (A

L)

AR

CE

(C

E)

AG

EE

L (P

B)

AR

TE

SP

(S

P)

AA

GIS

A (

PB

)

AR

SE

P (

RN

)

Autonomia

0.000.100.200.300.400.500.600.700.800.901.00

AN

EE

L

AN

TT

AN

A

AG

EE

L (P

B)

AG

EP

AN

(M

S)

AG

ER

GS

(R

S)

AS

EP

(R

J)

AN

P

AR

PE

(P

E)

AN

AT

EL

CS

PE

(S

P)

AN

TA

Q

AR

SA

L (A

L)

AR

TE

SP

(S

P)

AG

R (

GO

)

AR

CE

(C

E)

AG

ER

BA

(B

A)

AR

SE

P (

RN

)

AA

GIS

A (

PB

)

AG

ER

(M

T)

AR

SE

P (

AM

)

Comparação das dimensões para a ANATEL

0.00

0.10

0.20

0.30

0.40

0.50

0.60

0.70

0.80

0.90

1.00

Autonomia Proc. Dec. Meios Tom. Dec. Controle e Acc.

Comparação das dimensões para a ANEEL

0.00

0.10

0.20

0.30

0.40

0.50

0.60

0.70

0.80

0.90

1.00

Autonomia Proc. Dec. Meios Tom. Dec. Controle e Acc.

Índice de Governança Regulatória

•Limitações:▫Subjetividade do critério de quantificação.▫Erros de mensuração.▫Respostas estratégicas.

•Cuidados ao interpretar o índice:▫Não confundir governança com

performance.


recursos naturais









Exógeno


Mapeando de Governança para Performance Econômica

“Regulatory Governance and Sector Performance: Methodology and Evaluation for Electricity Distribution in Latin America”

• Luis ANDRES, José Luis GUASCH, and Sebastián LOPEZ AZUMENDI, October 2007.

Mapeando de Governança para Performance

•Índice de governança regulatória e medidas de performance para 19 países da América Latina.

•Duas bases de dados:▫ (i) The World Bank Performance

Database (World Bank, 2007) com dados de 250 companhias de eletricidade privadas e publicas;

▫ (ii) The Electricity Regulatory Governance Database.

Índice de governança regulatória com seus sub-índices.

ERGI AUTONOMY TRANSPARENCY ACCOUNTABILITY TOOLS

Position

Score

Position

Score

Position Score Position ScorePositio

nScor

e

Argentina 7 0.80 6 0.85 8 0.71 10 0.71 8 0.83

Barbados 8 0.76 10 0.82 8 0.71 4 0.83 10 0.59

Bolivia 3 0.84 1 0.91 5 0.80 3 0.84 4 0.78

Brazil 2 0.85 5 0.87 6 0.79 2 0.87 2 0.90

Chile 18 0.56 19 0.57 12 0.63 16 0.50 12 0.52

Colombia 9 0.75 18 0.67 5 0.8 6 0.79 7 0.71

Costa Rica 12 0.74 8 0.84 7 0.74 10 0.71 10 0.59

D. Republic

10 0.753 0.90 8 0.71 8 0.74 12 0.51

Ecuador 17 0.60 17 0.70 15 0.57 12 0.65 13 0.40

El Salvador

5 0.827 0.84 2 0.86 5 0.81 7 0.71

Guatemala 6 0.79 12 0.80 13 0.62 2 0.87 1 0.93

Honduras 19 0.56 16 0.70 16 0.53 14 0.54 14 0.37

Jamaica 15 0.72 14 0.78 10 0.68 13 0.62 3 0.86

Mexico 14 0.72 15 0.75 4 0.83 7 0.75 14 0.37

Nicaragua 11 0.74 2 0.91 11 0.66 9 0.72 9 0.63

Panama 16 0.63 11 0.81 14 0.59 15 0.52 11 0.54

Peru 4 0.83 4 0.90 3 0.85 7 0.75 3 0.86

T & T 1 0.88 9 0.82 1 0.92 1 0.97 5 0.76

Uruguay 13 0.72 13 0.80 9 0.69 11 0.67 6 0.72

Source: LAC Electricity Regulatory Governance Database. The World Bank. 2007. Extracted from Andres et al. (2007b).

Resultados Econométricos

Residential Conn.per Employee

Energy Sold per

Employee

Distribut. Losses

Coverage Energy Sold per Conn.

Duration of

interrupt's

Frequency of

interrupt's

OPEX per Connection (in dollars)

OPEX per MWH sold (in dollars)

Avg Resid. Tariff

(in dollars)

Avg Indust. Tariff

(in dollars)

Cost Recovery

Ratio

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10) (11) (12)Dummy Transition of 0.124*** 0.159*** 0.045*** -0.012*** 0.054*** -0.010 0.031 -0.269 -0.293 0.041** 0.070*** -0.006 PSP (0.012) (0.014) (0.013) (0.003) (0.005) (0.033) (0.038) (0.225) (0.227) (0.018) (0.022) (0.060)Dummy Post Transition 0.062*** 0.030*** -0.118*** 0.001 -0.007 -0.276*** -0.332*** -0.213*** -0.179*** 0.019 -0.027 0.194*** of PSP (0.009) (0.011) (0.012) (0.002) (0.005) (0.024) (0.023) (0.036) (0.044) (0.012) (0.021) (0.050)Regulatory Governace 0.236*** 0.226*** -0.077*** 0.005* -0.029*** -0.274*** -0.248*** -0.495*** -0.373*** 0.154*** -0.074*** 0.150*** Index (ERGI) (0.013) (0.016) (0.013) (0.003) (0.007) (0.036) (0.038) (0.069) (0.076) (0.021) (0.028) (0.042)Utility FE Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes YesUtility Specific Time trend

Yes Yes No Yes No No No No No No No No

Observations 1859 1840 1983 1247 2337 1030 924 841 850 1655 831 660Number of utilities 181 180 175 137 195 139 127 126 126 159 85 98Standard errors in parentheses* significant at 10%; ** significant at 5%; *** significant at 1%

8.7% 9.1% 8.7%Efeito da variaçãode um desvio padrãodo ERGI

7.5% 10%10% 5.7%

Instituições Regulatórias no Brasil•“Com referência às agências, o primeiro

desafio tem sido operar como organismos autônomos dentro do ambiente político a fim de prover confiança e transparência para o setor privado e para a sociedade civil. O estabelecimento da autonomia das agências, no contexto de um debate de políticas públicas mais amplas, tem sido acompanhado de muitas discussões e contradições.”Relatório OCDE sobre a Reforma Regulatória: BRASIL Fortalecendo a governança para o crescimento. Pg. 9.

•Logo no início do primeiro mandato o Governo Lula:(i) propôs uma nova lei para regulamentar o funcionamento das agências regulatórias que continha o potencial de severamente reduzir sua autonomia e capacidade de resistir pressões do Executivo.

Instituições Regulatórias no Brasil

• (ii) pressionou para a saída do presidente da ANATEL.


•(iii) desafiou e reverteu a decisão da ANATEL de manter o indexador estabelecido por contrato na formula de reajuste das tarifas de telefonia.


Restrições e Salvaguardas Institucionais •Evolução dos três casos:

▫O processo de escolha de conselheiros foi ‘normalizado’.

▫Nova lei das agências foi amplamente discutida, modificada e atenuada.

▫Mudança do índice foi revertida.

Restrições e Salvaguardas Institucionais

“Os debates do último ano levaram a modificações significativas nos contratos de gestão inicialmente propostos. Com o passar dos anos, a perspectiva das normas também se modificou. O ambiente atual também tem tido menos risco regulatório, conforme ilustrado pelos recentes leilões das rodovias em outubro de 2007.”

Relatório OCDE sobre a Reforma Regulatória: BRASIL Fortalecendo a governança para o crescimento. Pg. 10.

Restrições e Salvaguardas Institucionais

“Há uma compreensão cada vez maior acerca da necessidade de aumentar a transparência e a responsabilização dentro do sistema, de introduzir novas ferramentas de desempenho regulatório e de fazer os ajustes necessários no sistema judiciário. Também existe, apesar de todo o recente debate político, um consenso nacional crescente ... acerca das funções e papéis da regulação.”

Relatório OCDE sobre a Reforma Regulatória: BRASIL Fortalecendo a governança para o crescimento. Pg. 10.

Conclusões

•Instrumentos regulatórios, governança e instituições políticas estão intimamente ligados e têm impactos cruciais sobre performance econômica.

•No Brasil esta configuração tem evoluído no sentido de prover um ambiente onde salvaguardas contra o oportunismo e incentivos para investimento e consumo estejam cada vez mais aprimoradas.

Agência Reguladora

Suprema Corte

Executivo

JudiciárioBurocracia

e outras Agências

Firmas e Investi-dores

Consumi-dores

Outros Grupos de Interesse

Congresso e

Comissões

O Processo Regulatório

Eleitores

Ministério Público

Imprensa

TCU

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