ulysses rodrigues vianna josé romário de...

Ulysses Rodrigues ViannaJosé Romário de Carvalho

Organizadores

ULYSSES RODRIGUES VIANNA

JOSÉ ROMÁRIO DE CARVALHO

(ORGANIZADORES)

MEMÓRIAS EM GESTÃO PÚBLICA 1ª EDIÇÃO

CAUFES

2017

CCAE-UFES

Centro de Ciências Agrárias e Engenharias, Universidade Federal do Espírito Santo

Alto Universitário, s/n, Guararema, Alegre-ES

Telefone: (28) 3552-8955 – Fax (28) 3552-8903

www.alegre.ufes.br/ccae

ISBN: 978-85-61890-94-0

Editor: CAUFES

Julho 2017

Diagramação e capa

José Romário de Carvalho

Dados Internacionais de Catalogação-na-publicação (CIP) (Biblioteca Central da Universidade Federal do Espírito Santo, ES, Brasil)

M533 Memórias em gestão pública [recurso eletrônico] / Ulysses Rodrigues

Vianna, José Romario de Carvalho, organizadores. - Dados eletrônicos. – Alegre, ES : CAUFES, 2017.

128 p. : il. Inclui bibliografia. ISBN: 978-85-61890-94-0 Modo de acesso: <http://www.alegre.ufes.br> 1. Administração pública. 2. Governança. 3. Universidades e

faculdades - Administração. 4. Cultura organizacional. I. Vianna, Ulysses Rodrigues, 1977-. II. Carvalho, José Romario, 1983-.

CDU: 35

Os textos apresentados nessa edição são de inteira responsabilidade dos autores. Os

organizadores não se responsabilizam pela revisão ortográfica e gramatical dos trabalhos

apresentados.

REITOR – UFES

REINALDO CENTODUCATTE

DIRETOR DO CENTRO DE CIÊNCIAS AGRÁRIAS E ENGENHARIAS – UFES

DIRCEU PRATISSOLI

ORGANIZADORES DESTA OBRA

ULYSSES RODRIGUES VIANNA

JOSÉ ROMÁRIO DE CARVALHO

APRESENTAÇÃO

A obra de coletâneas “MEMÓRIAS EM GESTÃO PÚBLICA” surgiu de uma ideia

encampada entre alunos e professores do Programa de Pós-Graduação em Gestão Pública do

Campus Sul Capixaba da Universidade Federal do Espírito Santo.

Este se trata do primeiro volume de uma obra que engloba trabalhos com diferentes

temas dentro da Administração Pública com seus temas ligados aos trabalhos de Dissertação

dos alunos da Pós-Graduação em Gestão Pública da UFES.

A obra é independente e consta de oito capítulos com assuntos que servirão de base

como texto fundamental para o estudo nas diversas áreas da Administração Pública. Assim,

seu público alvo são alunos e professores dos cursos de Graduação e Pós-Graduação das áreas

ligadas à Administração Pública.

Assim, apresentamos o livro “MEMÓRIAS EM GESTÃO PÚBLICA”, sendo

permitido seu pleno uso de textos e figuras, desde que respeitados os direitos dos autores a

terem os devidos créditos. Ainda, os textos apresentados nessa edição são de inteira

responsabilidade dos autores. Os organizadores não se responsabilizam pela revisão

ortográfica e gramatical dos trabalhos apresentados.

LISTA DE ORGANIZADORES

Ulysses Rodrigues Vianna. Professor Adjunto do Departamento de Agronomia,

Universidade Federal do Espírito Santo, Centro de Ciências Agrárias e Engenharias, Alegre,

ES, e-mail: [email protected].

José Romário de Carvalho. Doutorando em Produção Vegetal, Universidade Federal do

Espírito Santo, Alegre, ES, e-mail: [email protected].

LISTA DE AUTORES

Aline Carvalho Machado Nunes. Mestranda em Gestão Pública, Universidade Federal do


Fabio Antonio Soares Lopes. Mestrando em Gestão Pública, Universidade Federal do


Fabricia Benda de Oliveira. Professora Adjunta do Departamento de Geologia,

Universidade Federal do Espírito Santo, Centro de Ciências Exatas, Naturais e da Saúde,

Alegre, ES, e-mail: [email protected].

Giselly Ribeiro Passos Vianna. Mestranda em Gestão Pública, Universidade Federal do


Josiléia Curty de Oliveira. Mestranda em Gestão Pública, Universidade Federal do Espírito

Santo, Alegre, ES, e-mail: [email protected].

Kézya Lourenço Barbosa. Mestranda em Gestão Pública, Universidade Federal do Espírito


Larice Nogueira de Andrade. Professora Adjunta do Departamento de Computação,

Universidade Federal do Espírito Santo, Centro de Ciências Exatas, Naturais e da Saúde,

Alegre, ES, e-mail: [email protected].

Pedro Henrique Freire Corrêa. Mestrando em Gestão Pública, Universidade Federal do


Robson Santos da Costa. Mestranda em Gestão Pública, Universidade Federal do Espírito


Simone Paiva de Araujo. Mestranda em Gestão Pública, Universidade Federal do Espírito


Ulysses Rodrigues Vianna. Professor Adjunto do Departamento de Agronomia,

Universidade Federal do Espírito Santo, Centro de Ciências Agrárias e Engenharias, Alegre,

ES.

Wendel Sandro de Paula Andrade. Professor Adjunto do Departamento de Ciências

Florestais e da Madeira, Universidade Federal do Espírito Santo, Centro de Ciências Agrárias

e Engenharias, Alegre, ES, e-mail: [email protected].

SUMÁRIO Capítulo 1 - O desenvolvimento sustentável e as Instituições de Ensino Superior .......... 11

Kézya Lourenço Barbosa, Larice Nogueira de Andrade e Ulysses Rodrigues Vianna

Capítulo 2 - Mobilidade sustentável em um Campus Universitário .................................. 35

Pedro Henrique Freire Corrêa e Ulysses Rodrigues Vianna

Capítulo 3 - Eficiência no Serviço Público ........................................................................... 43

Aline Carvalho Machado Nunes, Ulysses Rodrigues Vianna e Wendel Sandro de Paula Andrade

Capítulo 4 - Avaliação de desempenho dos servidores administrativos ............................ 53

Robson Santos da Costa, Wendel Sandro de Paula Andrade e Ulysses Rodrigues Vianna

Capítulo 5 - Suporte social: conceitos, categorizações e realidade no ambiente de trabalho 61

Giselly Ribeiro Passos Vianna e Ulysses Rodrigues Vianna

Capítulo 6 - Sistema de Informações Geográficas (SIG): uma ferramenta para gestão pública ...................................................................................................................................... 73

Fabio Antonio Soares Lopes, Ulysses Rodrigues Vianna e Fabricia Benda de Oliveira

Capítulo 7 - Assistência Estudantil: igualdade de oportunidade a todos .............................. 91

Simone Paiva de Araujo e Ulysses Rodrigues Vianna

Capítulo 8 - A estrutura funcional das Universidades Públicas Federais: da origem à atualidade ............................................................................................................................... 101

Josiléia Curty de Oliveira, Larice Nogueira de Andrade e Ulysses Rodrigues Vianna

MEMÓRIAS EM GESTÃO PÚBLICA

11

Capítulo 1

O desenvolvimento sustentável e as Instituições de Ensino Superior

Kézya Lourenço Barbosa1

Larice Nogueira de Andrade2

Ulysses Rodrigues Vianna3

1 INTRODUÇÃO

Desde os primórdios, o homem tem se relacionado com a natureza, e dela usufruía o

necessário à sua sobrevivência. Nesse sentido, o homem retirava os elementos essenciais ao

seu sustento e proteção, sendo, portanto, uma fonte de recursos para todos os seres vivos.

Com isso, a relação homem-natureza iniciava-se numa perspectiva utilitarista, sem atentar

para a preservação ou conservação, uma vez que os recursos naturais eram abundantes à

época (MORIMOTO; SALVI, 2009). Além disso, como uma estratégia para a sobrevivência,

os homens se agrupavam, surgindo assim, a formação de comunidades que demandavam cada

vez mais, à medida que cresciam, por materiais e insumos advindos da natureza.

A partir disso, ao longo de sua história, o ser humano passa a dominar gradativamente

os meios de produção, ou seja, a forma de se retirar os recursos naturais de modo a atender

suas crescentes necessidades. Esse cenário se agrava durante a revolução industrial, quando o

trabalho artesanal é substituído por processos mecanizados, elevando a produtividade, o que

acarreta no aumento da poluição, potencializando os problemas ambientais (WIENHAGE et

al., 2009). No decorrer da história, o desenvolvimento tecnológico incrementou de maneira

substancial a capacidade de o ser humano interferir na dinâmica natural, concomitantemente,

a partir de respostas negativas da natureza, foram criadas formas de mitigação de seus efeitos, 1 Mestranda em Gestão Pública - Universidade Federal do Espírito Santo, e-mail: [email protected]; 2 Professora Adjunta do Departamento de Computação - Universidade Federal do Espírito Santo, Centro de Ciências Exatas, Naturais e da Saúde, e-mail: [email protected]; 3 Professor Adjunto do Departamento de Agronomia - Universidade Federal do Espírito Santo, Centro de Ciências Agrárias e Engenharias, e-mail: [email protected].


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uma espécie de “maquiagem”, protelando e acumulando problemas que seriam irreversíveis à

sobrevivência humana em longo prazo, retardando-se assim, a preocupação ou a adoção de

procedimentos sustentáveis (ROMEIRO, 2003).

Em meio a tudo isso, diante da ainda crescente população mundial, os recursos

naturais já modestamente disponíveis passavam a se tornar mais escassos e difíceis de serem

explorados, tornando-se um gargalo ao desenvolvimento de alguns países e até continentes,

dando espaço a uma inicial preocupação daqueles que, de alguma forma, foram ou seriam

afetados, por sua redução ou falta (MORIMOTO; SALVI, 2009).

Além disso, após a manifestação de subsequentes desastres ambientais oriundos da

degradação, que até então passavam despercebidos dadas as proporções, fizeram com que

diversos países do mundo atentassem para além da questão do esgotamento dos recursos

naturais, mas também, ao efeito cumulativo danoso causado pelas intervenções antrópicas à

natureza, o que fez com que o ser humano reavaliasse seus critérios de desenvolvimento

(LUIZ et al., 2013). Com isso, houve uma mobilização a nível internacional, especialmente

movida pelos países desenvolvidos, na busca de soluções conjuntas para o problema, com o

intuito de tornar o desenvolvimento viável sem degradar o meio ambiente.

Dessa forma, considerando à relevância do tema, diante ao cenário mundial e não

necessariamente visando repensar as questões ambientais, o Brasil incorpora-se a blocos de

grande importância econômica, absorvendo para si, como cláusula dos tratados de

cooperação, compromissos estruturais nesse sentido. Com isso, esta revisão tem como

objetivo identificar os principais marcos internacionais nas discussões sobre o meio ambiente

e o desenvolvimento sustentável, bem como, levantar as principais legislações vigentes no

Brasil e como isso pode influenciar a administração pública brasileira, especialmente, as

Instituições de Ensino Superior (IES).

1.1 MARCOS NAS DISCUSSÕES SOBRE O MEIO AMBIENTE E O

DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL

Embora não seja possível estabelecer um evento e/ou um momento específico que deu

início a preocupação com a proteção do meio ambiente, sabe-se que a partir do século XIX,

alguns países da Europa, América do Norte e Oceania atentaram-se para a possibilidade de

problemas decorrentes da escassez de recursos naturais, ocasionados por exemplo, pela caça e

pelo consumo desmedido, foram então implementadas leis com o objetivo de proteger as

espécies de plantas e animais típicos de cada região. No entanto, foi no século XX, no período


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entre guerras, que houve maior união em direção à preservação, com o estabelecimento de

tratados bilaterais entre países, visando evitar a poluição dos rios que os cortavam (GURSKI;

GONZAGA; TENDOLINI, 2012).

Ao final da Segunda Guerra Mundial, os ataques nucleares às cidades de Hiroshima e

Nagasaki, fizeram com que as pessoas pensassem a respeito da possibilidade de destruição do

planeta, com isso, a população começa a entender a fragilidade humana em relação ao mundo,

dando início, ainda que discretamente, a consciência ambiental (SORNBERGER et al., 2014).

Desse modo, o tema natureza toma conta da opinião pública, devido as repercussões

midiáticas a respeito de desastres ambientais (GURSKI; GONZAGA; TENDOLINI, 2012).

Um outro marco importante foi a publicação do livro Primavera Silenciosa, em 1962,

pela norte-americana Rachel Louise Carson, que aguçou a consciência ambiental, isso porque

a escritora mostra um pensamento novo sobre a relação da espécie humana com o meio onde

vive e enfatiza a atuação do homem como destruidor de biomas (SORNBERGER et al.,

2014).

Ainda na década de 60, especificamente no ano de 1968, ocorre em Paris a

Conferência sobre a Biosfera, promovida pela Organização das Nações Unidas para a

Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO), com o apoio da Organização das Nações Unidas

(ONU), evento de elevada importância, pois, foi a conferência onde se discutiu, pela primeira

vez, os crescentes problemas ambientais que estavam ocorrendo à época, incluindo-se

também, recomendações sobre a importância do meio ambiente (WEBBER, 2011). Nesse

mesmo evento, enfatizou-se a necessidade de reflexão sobre os danos causados ao meio

ambiente, com o intuito de ampliar as discussões sobre essa temática para outras áreas, tais

como econômica e política. Então, a partir disso, o termo “meio ambiente” começou a ser

utilizado no lugar de “natureza”, isso porque englobaram-se assuntos como o ar, os mares e

oceanos, o espaço, a poluição pelo petróleo e dejetos, e não apenas fauna e flora (GURSKI;


Ainda de acordo com os mesmos autores, nesse período também houve um grupo de

estudiosos de diferentes áreas do conhecimento, que se tornaram conhecidos como Clube de

Roma, pois, se uniram com a finalidade de pesquisar as intenções mundiais que envolviam

política, economia, meio ambiente e o desenvolvimento. Utilizando-se de conceitos

matemáticos e princípios malthusianos, o clube apresentou relatório em 1972, “Os Limites do

Crescimento”, afirmando que o Planeta Terra era incapaz de conservar seu equilíbrio devido

às consequências do efeito populacional e da poluição, o que gerou grande repercussão em

nível internacional, pois enfatizara o tema de maneira catastrófica.


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O clube acreditava que com o crescimento populacional e industrial e a consequente

diminuição dos recursos naturais, considerados finitos, os limites do planeta seriam

alcançados em um determinado tempo. Considerando isso, como solução, propuseram uma

condição de estabilidade econômica e ecológica o congelamento do crescimento da população

e do capital industrial denominado “Tese do Crescimento Zero” (FERREIRA, 2013).

Tal proposição foi altamente contestada, pois, existiam controvérsias no livro que

fizeram surgir o debate com a presença de duas linhas. Uma defendia que os recursos da Terra

eram limitados e que em algum momento ela não mais sustentaria a demanda, já a outra,

defendia que não haveria problemas com a disponibilidade de recursos, uma vez que, devido à

grande capacidade de adaptação do homem, ele contornaria a situação (PACHECO, 2016).

Com o aumento das discussões e da preocupação sobre o assunto, a ONU começou a

discutir o tema em seus eventos, acarretando, em 1972, na primeira reunião de caráter oficial,

em que entidades governamentais de todo o mundo se encontraram com o objetivo de discutir

o tema meio ambiente, acontecendo assim, em Estocolmo, a Conferência Mundial das Nações

Unidas sobre Meio Ambiente (LUIZ et al., 2013). Nessa conferência, discutiu-se também

sobre a necessidade da erradicação das causas da pobreza, do analfabetismo e da poluição

(FERREIRA, 2013), a participação contou com 113 países, garantindo bases para muitas

políticas ambientais (SORNBERGER et al., 2014).

Independentemente do sucesso obtido ou não na Conferência de Estocolmo, o simples

fato dos países terem se reunido para discutir questões ambientais, a tornou de grande

relevância internacional, pois, permitiu a entrada definitiva do tema ambiental na agenda

política dos países, por meio de um compromisso firmado, para discussão e resolução dos

problemas ambientais, além de serem estabelecidas prioridades para as futuras negociações

sobre o assunto (LAGO, 2006). Outras conquistas destacadas pelo autor foram a criação do

Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), e o incentivo à criação de

órgãos ambientais nos países que ainda não os possuíam, bem como, o fortalecimento das

organizações não governamentais com maior participação da sociedade civil.

A Conferência de Estocolmo impulsionou ainda, o aumento do número de tratados,

convenções multilaterais e legislações, principalmente na Europa e no Brasil, tornando-a uma

das maiores referências em educação ambiental (WEBBER, 2011). Além disso, o evento é

considerado como o marco inicial da educação ambiental contemporânea, pois, foi a partir

dele que emerge a designação “Educação Ambiental” (SORNBERGER et al., 2014).

Após tal evento, ambientalistas começam a pensar sobre o crescimento econômico a

partir da sustentabilidade ambiental. Em 1973, Maurice Strong, estabelece o conceito de “eco


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desenvolvimento” caracterizando assim, a concepção alternativa de política do

desenvolvimento, ou seja, uma crítica à sociedade industrial quanto ao seu método de

desenvolvimento (BRÜSEKE, 1994). Os princípios básicos para o conceito de “eco

desenvolvimento” denominados por Ignacy Sachs consideram alguns aspectos como a

satisfação das necessidades básicas das pessoas, o compromisso com as futuras gerações, a

atuação por parte da população, a preservação dos recursos naturais e do meio ambiente, a

elaboração de um sistema social e programas de educação (AMANDIO, 2010).

Em 1974, uma reunião da Conferências das Nações Unidas sobre Comércio e

Desenvolvimento (UNCTDA) e do Programa de Meio Ambiente das Nações Unidas (UNEP)

resultou na Declaração de Cocoyok, afirmando que o desequilíbrio demográfico era

consequência da pobreza e que o consumo excessivo dos países industrializados o responsável

pela perda dos recursos naturais. Subsequentemente, em 1975, indo mais a fundo que as

conclusões apresentadas na Declaração de Cocoyok, o Relatório Dag-Hammarskjöld,

acrescentou que as grandes potências coloniais concentraram as melhores terras nas mãos de

uma minoria, forçando o restante da população a usar outros solos, menos apropriados, o que

acarretou na degradação ambiental em alguns lugares, decorrentes de uma exploração

exacerbada de recursos naturais, o que vem a devastar paisagens inteiras (GURSKI;


Na década seguinte, a sociedade, ainda na busca de uma solução para a crescente na

degradação ambiental, em 1983, por meio das Nações Unidas, estabeleceu a Comissão

Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, conhecida posteriormente como

Comissão de Brundtland. Essa Comissão desenvolveu e publicou o “Relatório Brundtland”,

no ano de 1987, intitulado “Nosso Futuro Comum”, o qual trouxe o conceito de equidade

entre ricos e pobres, países ricos e em desenvolvimento, e adicionalmente, despontou uma

relação mais próxima entre economia e ecologia (FERREIRA, 2013).

O documento em questão tinha como objetivo sugerir estratégias ambientais para

longo prazo e aconselhar atitudes, para que além da preocupação com o meio ambiente,

houvesse também cooperação entre os países, independentemente do seu estágio de

desenvolvimento econômico e social, com a definição de objetivos comuns e conectados,

considerando as relações interpessoais, recursos, meio ambiente e desenvolvimento

(LAYRARGUES, 1997). Com isso, o relatório apresenta a sustentabilidade como estratégia

para o desenvolvimento e resultou o conceito conhecido como “Desenvolvimento

Sustentável” àquele que satisfaz as necessidades do presente sem as futuras gerações

(BRÜSEKE, 1994).


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Outro marco importante aconteceu em 1992, quando a Assembleia Geral das Nações

Unidas (AGNU), convocou as nações do planeta para a Conferência Mundial das Nações

Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, ou 1ª Conferência da Cúpula da Terra

(Earth Summit), ou Eco-92 ou Rio-92, realizada no Rio de Janeiro, cujo objetivo era

demonstrar que a questão ambiental estava além das ações isoladas e localizadas de uma

região ou outra, mas que, tratava-se de uma preocupação de toda a humanidade (FERREIRA,

2013).

Os principais resultados da Eco-92, foram a inserção de novas abordagens e

compreensões do conceito de “Desenvolvimento Sustentável”, através de um equilíbrio entre

as dimensões econômica, social e ambiental, e ainda, a consolidação do conceito de

desenvolvimento sustentável e a conscientização sobre a responsabilidade dos países

desenvolvidos aos danos ambientais ser maior em relação aos países em desenvolvimento.

Ocorreu também, o despertar para a necessidade de que os países em desenvolvimento tinham

de receber apoio financeiro e tecnológico para avançarem rumo ao desenvolvimento

sustentável e o entendimento da Declaração de Estocolmo, afirmando que as preocupações

com o desenvolvimento sustentável giram em torno da humanidade, em que as pessoas têm o

direito a uma vida saudável e produtiva, em harmonia com a natureza (LAGO, 2006).

Para Sornberger et al. (2014), dentre os aspectos positivos da Rio-92 estão a maior

conscientização sobre os perigos que o modelo de desenvolvimento econômico significa; a

conciliação de métodos de proteção ambiental, justiça social e eficiência econômica; e a

elaboração da Agenda 21. A Agenda 21 consiste em um instrumento de planejamento para

sociedades sustentáveis, que reúne propostas de ação e estratégias para a melhoria da

qualidade de vida e desenvolvimento sustentado com perspectivas para o século XXI, um

conjunto de 27 princípios para conduzir a interação dos seres humanos com o planeta.

Além da Agenda 21, houve também a confecção da Carta da Terra (Declaração do Rio

sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento); a Convenção das Nações Unidas de Combate à

Desertificação; a Convenção sobre Diversidade Biológica; a Convenção sobre Mudança

Climática; e a Declaração sobre Uso de Florestas (MOTA et al., 2008). Ainda segundo os

mesmos autores, dentre os documentos produzidos, a Agenda 21 e a Declaração do Rio foram

os que influenciaram na definição e no desenvolvimento de políticas públicas, com vistas a

fixar um modelo de desenvolvimento sustentável. No Brasil, a Agenda 21 além de

impulsionar a criação de políticas públicas, serviu de modelo para ideias de programas

governamentais, como a Agenda Ambiental na Administração Pública (A3P), criada pelo

Ministério do Meio Ambiente (PACHECO, 2016).


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Dez anos após a Rio-92, em 2002, ocorreu em Joanesburgo na África do Sul, a

formação da Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável, chamada de Rio+10 ou

simplesmente Conferência de Joanesburgo, visando a idealização de estratégias mais eficazes

para acelerar a implementação da Agenda 21 (MOTA et al., 2008). Segundo Lago (2006), os

principais resultados da Rio+10, incluem o estabelecimento ou reestabelecimento de metas

para erradicação da pobreza, questões envolvendo água e saneamento básico, saúde, produtos

químicos perigosos, pesca e biodiversidade; a inclusão do tema energias renováveis e

responsabilidade corporativa na agenda política; e a tomada de decisão para a criação de um

fundo mundial de solidariedade.

Na tentativa de uma retomada ao compromisso político com o desenvolvimento

sustentável, em 2012, novamente na cidade do Rio de Janeiro, ocorreu a Rio+20, com

objetivo central de renovar os compromissos firmados nas principais conferências sobre o

tema, bem como, de avaliar o andamento e identificar problemas com a implementação das

decisões tomadas anteriormente, além de estabelecer novas metas (FERREIRA, 2013).

O evento iniciou-se com um elevado descrédito da sociedade civil, dos meios de

comunicação e da comunidade científica, isso devido ao momento de recessão econômica

mundial e ao pouco avanço no que se refere ao desenvolvimento sustentável das últimas

décadas (GUIMARÃES; FONTOURA, 2012).

No entanto, Sornberger et al. (2014) apresentam alguns dos principais compromissos

firmados na Rio+20 como, o compromisso das principais prefeituras do mundo para diminuir

as emissões de gases do efeito estufa em 12% até 2016, e, a criação do Banco de

Investimentos Verdes, que visava o financiamento de empreendimentos com baixa emissão de

carbono. Contudo, os mesmos autores afirmam que após o evento, a publicação do relatório

com o título “O Futuro que queremos”, fez surgir várias críticas, isso devido o documento

reafirmar os compromissos já firmados anteriormente e ainda não concretizados. Dessa forma,

o grande desafio para o desenvolvimento sustentável, atualmente, é a dificuldade de os

responsáveis executarem ações já estabelecidas, de maneira eficiente (FERREIRA, 2013).

Por sua vez, o Brasil em busca a um alinhamento com os países desenvolvidos,

objetivando o crescimento econômico, fez-se presente nos eventos internacionais e marcos do

desenvolvimento sustentável, onde, firmou compromissos com vistas ao desenvolvimento

sustentado.


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1.2 PRINCIPAIS LEGISLAÇÕES AMBIENTAIS VIGENTES NO BRASIL

Como mencionado na seção anterior, no Brasil, a política ambiental se desenvolveu

em decorrência às exigências impulsionadas pelos movimentos internacionais ambientalista,

iniciado na década de 60 e que teve destaque em 1972, com a Conferência de Estocolmo.

Entretanto, nesse momento, o posicionamento do país não foi a priorização do meio ambiente,

visto que, isto implicaria diretamente no seu principal objetivo de crescimento econômico

(PECCATIELLO, 2011).

Contudo, tentando cumprir seu papel, o governo brasileiro gradativamente aperfeiçoa

as legislações existentes e institui novas. Dentre todas as medidas adotadas, o marco para a

legislação ambiental brasileira foi a positivação da Constituição Federal (1988, Art. 225), que

prevê: “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum

do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o

dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”.

Conforme destaca Peccatiello (2011), a realização da Rio-92, teve uma implicação

direta e positiva, pois o evento possibilitou o enfrentamento da crise ambiental

concomitantemente à retomada do desenvolvimento econômico do país. Nesse momento, foi

criada a Secretaria do Meio Ambiente da Presidência da República, que mais tarde se

transformou no Ministério do Meio Ambiente, este, tem entre suas diretrizes, a orientação

quanto às políticas públicas brasileiras, tendo por base, o desenvolvimento sustentável.

Ainda dentro do contexto do direito ambiental, Resende et al. (2011) ressaltam que a

legislação brasileira é uma das mais completas do mundo, mesmo não sendo cumprida

adequadamente e caso haja um controle eficaz, certamente a preservação do extenso

patrimônio ambiental existente em território brasileiro será alcançada.

Ao discorrer sobre os instrumentos legais, a fim de demonstrar à diversidade formal,

são descritas no Quadro 1 apenas algumas das principais legislações vigentes no Brasil acerca

do assunto, as quais foram selecionadas pela importância e aplicabilidade na administração

pública.


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Quadro 1 – Principais Legislações ambientais vigentes no Brasil Leis Descrição

6938/1981 Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente.

8666/1993 Institui normas para licitações e contratos da Administração Pública.

9433/1997 Institui a Política Nacional de Recursos Hídricos.

9605/1998 Dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e

atividades lesivas ao meio ambiente.

9795/1999 Dispõe sobre a educação ambiental, institui a Política Nacional de Educação

Ambiental.

10257/2001 Estabelece diretrizes gerais da política urbana.

11445/2007 Estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico.

12305/2010 Institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos.

12651/2012 Dispõe sobre a proteção da vegetação nativa. Revogou a Lei 4.771/1965 -

Código Florestal, entre outras. Fonte: CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE - CONAMA (2017).

Nota: Adaptado pelo autor.

As legislações descritas apontam momentos importantes para a questão ambiental,

dentre eles, quando houve em 1965, a instituição do código florestal definindo as florestas

brasileiras como bens de interesse comum a todos os habitantes do país, Lei 4.771 (BRASIL,

1965), um dos primeiros passos em termos de legislação ambiental no Brasil. Em 2012, a Lei

12.651, revogou a legislação anterior e trouxe a disposição sobre a proteção da vegetação

nativa, de áreas de preservação permanente e das áreas de reserva legal, tendo como objetivo

principal o desenvolvimento sustentável (BRASIL, 2012b).

Destaca-se como ponto inicial para incorporação do tema nas atividades de diversos

setores da sociedade, a Lei 6.938 que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente

(PNMA) em seu artigo 5º diz: “As diretrizes da Política Nacional do Meio Ambiente serão

formuladas em normas e planos, destinados a orientar a ação dos Governos [...] no que se

relaciona com a preservação da qualidade ambiental e manutenção do equilíbrio ecológico

[...]” (BRASIL, 1981). Desse modo, segundo Costa (2010) as atividades organizacionais,

públicas ou privadas, deverão ser desempenhadas de acordo com essas diretrizes.

Ressalta-se que a PNMA instituiu a responsabilidade ao poluidor, devendo este,

reparar os danos causados ao meio ambiente (BRASIL, 1981). E ainda, prevê que os órgãos e

entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, bem como as

fundações instituídas pelo poder público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade


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ambiental, constituirão o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), tendo o

Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), como órgão consultivo e deliberativo

(BRASIL, 1981), o que possibilitou um melhor gerenciamento das questões ambientais no

país.

Dentre os instrumentos da PNMA destacamos o estabelecimento de padrões de

qualidade ambiental, a avaliação de impactos, o licenciamento e revisão de atividades efetiva

ou potencialmente poluidoras, as penalidades disciplinares ou compensatórias ao não

cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção da degradação ambiental.

(BRASIL, 1981). Foi posteriormente instituída, a Lei de Ação Civil Pública nº. 7.347, com o

objetivo de disciplinar a ação civil de responsabilidade por danos ao meio ambiente

(BRASIL, 1985).

Vale destacar também, a Lei 8.666 que instituiu normas para licitação e contratos,

dentre as quais, está a exigência de previsão do impacto ambiental, como requisito, nos

projetos básicos e projetos executivos de obras e serviços (BRASIL, 1993). Seguindo essa

linha, cabe à administração pública o dever de garantir a sustentabilidade nas obras e serviços

de engenharia, determinando aos licitantes que evitem ou reduzam os impactos ambientais

durante a execução dos serviços, estabelecendo na abertura do certame licitatório, que o

projeto básico a ser elaborado na fase interna do processo de contratação atenda ao adequado

tratamento do impacto ambiental do empreendimento, conforme previsto na mesma lei e em

observância as leis n° 9.605/98, n° 6.938/81 (NASCIMENTO; OLIVEIRA, 2015).

Vale citar a Instrução Normativa nº 01/2010, que dispõe sobre os critérios de

sustentabilidade ambiental na aquisição de bens, contratação de serviços ou obras pela

Administração Pública Federal. Tal instrumento reforça a orientação sobre os requisitos de

sustentabilidade que podem constar nos editais de licitações, como por exemplo, a utilização

de tecnologias e materiais que diminuam o impacto ambiental, a preferência na aquisição por

produtos certificados pelo INMETRO, entre outros (MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO,

ORÇAMENTO E GESTÃO - MPOG, 2010).

Não menos importante, a Lei 9.433 estabeleceu a Política Nacional de Recursos

Hídricos, que criou o Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hídricos

(SINGREH), o qual apresenta, dentre outras, a definição de que a água é um bem de domínio

público e um recurso natural limitado, devendo assim, ser utilizada racionalmente priorizando

sempre o atendimento do coletivo (BRASIL, 1997). Dessa forma, a política visa à utilização

sustentável da água, e busca garantir às atuais e futuras gerações, a disponibilidade hídrica


21

com qualidade adequada para o consumo (MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE - MMA,

2009).

A Lei 9.605 estabeleceu as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e

atividades lesivas ao meio ambiente, atribuiu à responsabilidade não apenas ao indivíduo que

praticou crime ambiental, mas na medida da culpabilidade, comina também a pessoa física ou

jurídica (diretor, administrador, auditor, gerente, preposto ou mandatário de pessoa jurídica)

que, tendo conhecimento da conduta criminosa, não impediu a sua prática quando podia agir

para evitá-la, e ainda, responsabilizou administrativa, civil e penalmente a pessoa jurídica que

cometer crimes ambientais quando no interesse ou benefício da entidade (BRASIL, 1998).

Com vistas à conscientização da população sobre a importância da conservação do

meio ambiente, foi instituída a Lei 9.795 que dispõe sobre a educação ambiental e a Política

Nacional de Educação Ambiental, firmando como parte do processo educativo o direito à

educação ambiental, incumbindo, dentre outros, às instituições educativas a responsabilidade

de promover a educação ambiental de maneira integrada aos programas educacionais, e, às

empresas, entidades de classe, instituições públicas e privadas, a responsabilidade de

promoverem programas destinados à capacitação dos trabalhadores (BRASIL, 1999). Prevê

ainda que: “A educação ambiental será desenvolvida como uma prática educativa integrada,

contínua e permanente em todos os níveis e modalidades do ensino formal” (BRASIL, 1999,

Art. 10).

Em consonância à necessidade de integrar os assuntos pertinentes ao meio ambiente e

desenvolvimento sustentável, em 2001, fora positivada a Lei nº 10.257, conhecida como

Estatuto das Cidades, que regulamenta o capítulo de política urbana da Constituição Federal

(Art. 182 e 183) e estabelece diretrizes gerais para a política urbana, dispondo que a

propriedade pública das cidades deve ser usada visando o bem coletivo, a segurança e o bem-

estar da população e o equilíbrio com o meio ambiente (BRASIL, 2001). Dessa forma, a

política urbana deve garantir o desenvolvimento das atividades sociais, contudo, deve evitar a

poluição e a degradação ambiental (MMA, 2009).

Destaca-se ainda, a Lei nº 11.445, que estabeleceu as diretrizes nacionais para o

saneamento básico e a política federal de saneamento básico, que versa sobre a elaboração do

Plano Nacional de Saneamento Básico (PNSB), onde há a inclusão de planejamento das ações

voltadas para o abastecimento de água potável, esgoto sanitário, limpeza urbana, manejo de

resíduos sólidos, e, drenagem e manejo de águas pluviais urbanas (BRASIL, 2007).

Outra importante determinação está na Lei 12.305, que instituiu a Política Nacional de

Resíduos Sólidos (PNRS), tal regulamentação é aplicável a todas as formas de organizações,


22

inclusive para os cidadãos comuns e apresenta como princípio a atribuição da

responsabilidade compartilhada (entes federados, setor privado e cidadãos), onde cada um

passou a ser responsável pela gestão ambientalmente correta dos resíduos sólidos

provenientes de suas atividades (BRASIL, 2010). Portanto, as instituições públicas devem

cumprir a PNRS na elaboração e implementação de um plano de gerenciamento de resíduos

sólidos (FERRARI et al., 2015).

Além de leis, existem outros mecanismos como decretos emitidos pela presidência da

república brasileira que dispõem sobre ações que visam o desenvolvimento sustentável. O

Quadro 2 mostra aqueles que merecem destaque, pois versam sobre a organização da

administração pública.

O Decreto 99.658, regulamenta as formas de desfazimento de material pela

Administração Pública Federal, dispondo sobre o seu reaproveitamento, movimentação,

alienação, entre outras formas, bem como sobre a cessão dos materiais ociosos e passíveis de

recuperação para outro órgão que precise (BRASIL, 1990). Tal legislação contribui para a

questão ambiental, prevendo que, quando um material se tornar inutilizável, devem ser

retiradas as partes economicamente aproveitáveis, caso existam, que serão incorporados ao

patrimônio, contudo, ainda se percebe a dificuldade de aplicação da logística reversa, ou seja,

o retorno dos materiais reaproveitáveis ao ciclo de produção (RIBEIRO; REIS; RIBEIRO,

2016).

Quadro 2 – Principais Decretos brasileiros que estabelecem medidas sustentáveis

Decretos Descrição

99658/1990 Regulamenta, no âmbito da Administração Pública Federal, o

reaproveitamento, a movimentação, a alienação e outras formas de

desfazimento de material.

5450/2005 Regulamenta o pregão, na forma eletrônica, para aquisição de bens e serviços

comuns.

5940/2006 Institui a separação dos resíduos recicláveis descartados pelos órgãos e

entidades da administração pública federal direta e indireta.

7746/2012 Regulamenta o art. 3º da Lei no 8.666/1993, estabelece critérios, práticas e

diretrizes para a promoção do desenvolvimento nacional sustentável nas

contratações realizadas pela administração pública federal. Fonte: Brasil (2017).

Nota: Adaptado pelo autor.


23

O Decreto 5.450 regulamenta o pregão, na forma eletrônica, para aquisição de bens e

serviços comuns aos órgãos subordinados à União (BRASIL, 2005). Tal medida proporcionou

aos processos de aquisição e contratação de serviços pela administração pública, mais

agilidade e eficiência, garantindo maior economia, ampla concorrência atendendo ao princípio

da publicidade dentro do direito administrativo, além de reduzir o tempo e despesas com

deslocamento evocando o princípio da eficiência (PEDROSO, 2016).

Já o Decreto 5.940 reitera a importância da inserção do gerenciamento de resíduos na

administração pública, instituindo a separação dos resíduos recicláveis descartados pelos

órgãos e entidades da administração pública federal direta e indireta, na fonte geradora, e a

sua destinação às associações e cooperativas de catadores de materiais recicláveis, bem como,

determina a constituição de uma comissão responsável pela Coleta Seletiva Solidária em cada

órgão (BRASIL, 2006).

Enquanto o Decreto 7.746, regulamenta aquilo previsto no Art. 3 da Lei 8.666, ao

estabelecer critérios, práticas e diretrizes para a promoção do desenvolvimento nacional

sustentável nas contratações realizadas pela administração pública federal, institui a Comissão

Interministerial de Sustentabilidade na Administração Pública (CISAP), com o objetivo de

propor ações à logística sustentável (BRASIL, 2012a).

O referido decreto estabeleceu também o dever da administração pública federal de

elaborar e implementar Planos de Gestão de Logística Sustentável (PLS), que precisa conter o

levantamento de bens e materiais do órgão apontando itens similares de menor impacto

ambiental para substituição, informar as práticas de sustentabilidade e de racionalização do

uso de materiais e serviços, definir a responsabilidade e metodologia de implementação e de

avaliação do plano, e definir ações para divulgação, conscientização e capacitação (BRASIL,

2012a). O PLS é uma ferramenta que permite ao órgão ou entidade estabelecer práticas de

sustentabilidade e racionalização de gastos e processos na administração pública,

regulamentado pela Instrução Normativa nº 10 que estabelece regras para sua elaboração

(MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO - MPOG, 2012).

Por sua vez, o CONAMA, órgão responsável por deliberações relativas à proteção

ambiental e ao uso sustentável dos recursos ambientais, institui medidas, por meio de

Resoluções, normativas sobre o assunto, o Quadro 3 traz uma breve apresentação de algumas

das principais que são aplicáveis também às instituições de ensino.


24

Quadro 3 – Principais Resoluções do CONAMA que estabelecem medidas sustentáveis Resoluções Descrição

275/2001 Estabelece código de cores para diferentes tipos de resíduos na coleta seletiva.

307/2002 Estabelece diretrizes, critérios e procedimentos para a gestão dos resíduos da

construção civil.

358/2005 Dispõe sobre o tratamento e a disposição final dos resíduos dos serviços de

saúde.

401/2008 Estabelecem os limites máximos de chumbo, cádmio e mercúrio para pilhas e

baterias.

416/2009 Dispõe sobre a prevenção à degradação ambiental causada por pneus

inservíveis.

422/2010 Estabelece diretrizes para as campanhas, ações e projetos de Educação

Ambiental. Fonte: CONAMA (2017). Nota: Adaptado pelo autor.

A Resolução 275 estabeleceu o código de cores para diferentes tipos de resíduos na

coleta seletiva, sendo sua adoção determinada para os órgãos públicos e recomendada para os

setores privados, definindo as cores da seguinte forma: azul para papel e papelão, vermelho

para plástico, verde para vidro, amarelo para metal, preto para madeira, laranja para resíduos

perigosos, branco para os resíduos ambulatoriais e de serviços de saúde, roxo para os resíduos

radioativos, marrom para resíduos orgânicos e, a cor cinza para resíduo geral não reciclável

ou misturado, ou contaminado não passível de separação (CONSELHO NACIONAL DO

MEIO AMBIENTE - CONAMA, 2001).

Já a Resolução 307, posteriormente alterada pela Resolução 469/2015, estabeleceu

diretrizes, critérios e procedimentos para a gestão dos resíduos da construção civil e divide-os

em quatro classes e orienta sobre o seu armazenamento, na classe A estão os resíduos

reutilizáveis ou recicláveis como agregados (tijolos, telhas, etc.), na classe B estão os resíduos

recicláveis para outras destinações (plásticos, papel, etc.), na classe C estão os resíduos para

os quais não foram desenvolvidas tecnologias ou aplicações economicamente viáveis que

permitam a sua reciclagem/recuperação (produtos oriundos do gesso) e, na classe D estão os

resíduos perigosos oriundos do processo de construção (tintas, solventes, etc.) (CONSELHO

NACIONAL DO MEIO AMBIENTE - CONAMA, 2002).

Quanto ao gerenciamento dos resíduos provenientes dos serviços de saúde obedece à

Resolução 358, que dispõe sobre o tratamento e a destinação final desses, aplicando-se a


25

todos os serviços relacionados ao atendimento à saúde humana ou animal, público ou privado

(CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE - CONAMA, 2005). E ainda, estão

sujeitos às medidas gerenciáveis o que inclui, o descarte de chumbo, cádmio e mercúrio para

pilhas e baterias comercializadas em território nacional, e que devem obedecer ao previsto na

Resolução 401, que estabelece os limites máximos de cada substancia em pilhas e baterias,

bem como, os critérios e padrões para o seu gerenciamento ambientalmente adequado

(CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE - CONAMA, 2008).

E, considerando a utilização de veículos pela maioria das instituições de ensino,

destaca-se, a Resolução 416, que versa sobre a prevenção à degradação ambiental causada por

pneus inservíveis quanto a sua destinação ambientalmente adequada, estabelecendo que os

distribuidores, os revendedores, os destinadores, os consumidores finais de pneus e o Poder

Público deverão, em articulação com os fabricantes e importadores, implementar os

procedimentos para a coleta dos pneus inutilizáveis existentes no país (CONSELHO

NACIONAL DO MEIO AMBIENTE - CONAMA, 2009).

Não obstante, a Resolução 422 estabeleceu diretrizes para conteúdos e procedimentos

em ações, projetos, campanhas e programas de informação, comunicação e educação

ambiental no âmbito da educação formal e não formal realizada por instituições públicas,

privadas e da sociedade civil (CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE -

CONAMA, 2010).

O CONAMA ainda, por meio da Recomendação 12, indica aos órgãos que compõem o

SISNAMA, a adoção de normas e padrões de sustentabilidade norteando assim, a aquisição,

utilização, consumo e gestão de recursos e bens públicos, devendo observar o uso racional dos

recursos naturais e bens públicos, a gestão adequada dos resíduos gerados, a qualidade de vida

no ambiente de trabalho, a sensibilização e capacitação dos servidores, e as licitações e as

construções sustentáveis. Recomenda também, a constituição de uma comissão interna para

implementação das medidas acima mencionadas, cujos objetivos serão sensibilizar e

promover a capacitação dos servidores, realizar diagnósticos, elaborar e implementar projetos

e atividades, desenvolver processos de avaliação e monitoramento, e divulgar e tornar

públicos os resultados (CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE - CONAMA,

2011).

Dessa forma, é notório que o poder público é o principal gestor do processo de

desenvolvimento de práticas sustentáveis e caso haja um comprometimento para se fazer

cumprir as legislações vigentes no país e para, promover a sensibilização e o envolvimento

dos cidadãos, tendo como importante ponte as instituições de ensino, as ações sustentáveis


26

poderão ocorrer naturalmente. Assim, a seção seguinte abordará a sustentabilidade e as

instituições de ensino superior.

1.3 SUSTENTABILIDADE E AS INSTITUIÇÕES DE ENSINO SUPERIOR

Desde o início das preocupações internacionais com o meio ambiente, as Instituições

de Ensino Superior (IES) são lembradas, sendo de fato referenciada à sustentabilidade no

ensino superior, no Relatório da Conferência sobre Meio Ambiente Humano das Nações

Unidas, em Estocolmo (PACHECO, 2016). O princípio 19 do referido documento,

estabeleceu que a educação ambiental devesse ser inserida, desde as séries iniciais

acompanhando o indivíduo até a fase adulta, ensino superior, visando à construção de um

comportamento voltado à proteção do meio ambiente nas pessoas, nas organizações e em seus

dirigentes (VIEGAS; CABRAL, 2015).

A partir de então, vários documentos abordam a educação como peça chave para o

desenvolvimento sustentável e adoção de práticas sustentáveis. No Brasil, o Artigo 10 da Lei

9.795/1999, dispõem sobre a educação ambiental, inserindo-a como uma prática educativa

integrada, contínua e permanente em todos os níveis e modalidades do ensino formal. E ainda,

a Resolução 422 do CONAMA regulamentou a abordagem do tema em todas as instituições

de ensino, públicas e privadas, formais e não formais (CONAMA, 2010).

Dessa maneira, a sustentabilidade é abordada em educação ambiental visando

construir valores sociais, conhecimentos, habilidades, atitudes e competências com foco na

proteção ambiental, buscando desenvolver um entendimento integrado do meio ambiente,

adotando uma visão holística, que analisa a interação existente entre o meio natural,

socioeconômico e cultural (MMA, 2009).

Observa-se que a preocupação com a questão ambiental aumentou tanto em nível

global quanto nacional, é, portanto, coerente que as IES sofram uma crescente pressão para

que ocorram mudanças que visem a adoção de práticas sustentáveis, despertando-as para a

gestão ambiental (FEIL; STRASBURG; NAIME, 2015). Isso porque, as IES são centros de

difusão do conhecimento e formam os tomadores de decisão através da educação. Além disso,

por meio de suas práticas diárias, transmitem ações e exemplos de sustentabilidade à

sociedade (KRUGER et al., 2011).

Segundo os mesmos autores, a Constituição Federal faz referência, no artigo 207, às

universidades como àquelas que “gozam de autonomia didático-científica, administrativa e de

gestão financeira e patrimonial, e obedecerão ao princípio de indissociabilidade entre ensino,


27

pesquisa e extensão”. Assim, as IES devem atuar de modo a estender o ensino da educação

ambiental às suas atividades de pesquisa e extensão.

Com isso, assumem um papel de destaque no processo de desenvolvimento

tecnológico, na formação dos cidadãos e futuros profissionais, bem como, na disseminação de

informações e conhecimentos, o que é fundamental e deve ser utilizado para construir o

desenvolvimento de uma sociedade sustentável e justa. Para isso, é essencial que sejam

adotados princípios e práticas de sustentabilidade que promovam a conscientização de todos

os seus integrantes, o que inclui os docentes, técnicos e discentes, e ainda, insiram tais

práticas na tomada de decisão e no planejamento de suas ações e atividades (TAUCHEN;

BRANDLI, 2006).

Destaca-se ainda a importância do incentivo às pesquisas que abordem o tema, como

também a sensibilização da comunidade local por meio da extensão universitária, cumprindo

assim, o princípio da indissociabilidade do ensino, pesquisa e extensão, agregando a estes o

papel da gestão.

Destarte, a inclusão dos objetivos de sustentabilidade nos programas de educação,

pesquisa e difusão de conhecimentos é fundamental, e deve abranger também a formação das

políticas internas da instituição (BRANDLI et al., 2008), de modo que os elementos de

sustentabilidade se comuniquem e interajam entre si.

Assim, o papel das IES quanto às práticas de sustentabilidade e o desenvolvimento

sustentável, envolvem questões de educação que se inter-relacionam com os elementos

presentes nas áreas de ensino, pesquisa, extensão e gestão. Conforme apontam Tauchen e

Brandli (2006) existem duas correntes de pensamento referente ao papel das IES com o

desenvolvimento sustentável. A primeira destaca a educação como sendo fundamental para a

contribuição da instituição na formação e qualificação de seus alunos, para que ao exercerem

suas profissões incluam em suas práticas a preocupação com o meio ambiente, enquanto a

segunda fala sobre a adoção, pelas IES, de Sistemas de Gestão Ambiental (SGA), partindo da

implementação de políticas institucionais voltadas a desenvolver ações sustentáveis, o que

deve-se inserir a avaliação e o monitoramento constante do uso dos recursos e seus

respectivos impactos, observadas as realidades de cada instituição.

Da mesma forma, as universidades possuem um papel relevante no processo de

transformação social, sendo essencial às mudanças quanto aos meios produtivos e de

consumo, o que tem se mostrado como uma constante e torna a sustentabilidade uma

tendência mundial (BRANDLI et al., 2008).


28

Ao considerar que muitas das IES estão inseridas na administração pública brasileira,

elas herdam, por consequência, suas responsabilidades, tais como o cumprimento de metas e

determinações como a estabelecida pelo Decreto nº 7.746 que impõe o dever de elaborar e

implementar o Plano de Gestão de Logística Sustentável (BRASIL, 2012a) podendo para isso

observar outras iniciativas (MPOG, 2012) e/ou programas, dentre os quais, destaca-se a

Agenda Ambiental na Administração Pública (A3P), projeto do Ministério do Meio

Ambiente, lançado em 1999, de adesão voluntária, que busca mudanças nos padrões de

produção e consumo, o que implica na adaptação da cultura institucional e de seus servidores,

de modo que, estes entendam e incluam princípios de gestão socioambiental em suas rotinas

diárias (MMA, 2009).

Desta forma, com intuito de orientar as instituições que não possuem uma gestão

integrada ao modelo de desenvolvimento sustentável, a A3P foi estruturada em cinco eixos

temáticos prioritários: uso racional dos recursos naturais e bens públicos, gestão adequada dos

resíduos gerados, qualidade de vida no ambiente de trabalho, sensibilização e capacitação dos

servidores e licitações sustentáveis. Com isso, àquelas que aderirem ao programa, ficam

incumbidas de promover a responsabilidade socioambiental como política governamental

integrando o desenvolvimento econômico ao desenvolvimento sustentável (MMA, 2009).

Em síntese, o papel das IES quanto às práticas sustentáveis inclui seus seguimentos

indissociáveis (ensino, pesquisa e extensão) e, adicionalmente, o papel da gestão como

percussor e mediador de tais iniciativas. Por isso, é indispensável a escolha de um modelo de

referência para as instituições de ensino, a fim de que sejam aplicadas práticas eco eficientes e

medidas ecologicamente corretas. Para isso, a A3P pode ser adaptada e inserida nesse

contexto, fundamentando ações para o cumprimento às determinações legais e estabelecendo

estratégias inovadoras associadas à adoção de critérios, princípios e diretrizes sociais e

ambientais.

REFERÊNCIAS AMANDIO, J. B. Desenvolvimento e meio ambiente: utopias, ideologias e possibilidades. Revista Formadores, v. 3, n. 1, p. 11-19, 2010. BRANDLI, L. L. et al. A sustentabilidade ambiental na infra-estrutura de um campus universitário: ações. Encontro Nacional de Tecnologia do Ambiente Construído. (in Portuguese), 2008.


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35

Capítulo 2

Mobilidade sustentável em um Campus Universitário

Pedro Henrique Freire Corrêa4


1 INTRODUÇÃO

A dependência cada vez maior de veículos automotores traz inúmeras consequências à

qualidade de vida das pessoas, dentre as quais podemos destacar a poluição, mortes em

acidente de trânsito e perda de tempo em engarrafamentos. Para que se melhore a condição de

vidas nos centros urbanos, é preciso reduzir os impactos negativos decorrentes do uso de

automóveis nas cidades. Nesse sentido, faz-se necessário o desenvolvimento de projetos que

incentivem o uso de modais de transporte não motorizados e coletivos.

As universidades, enquanto centros de formação de cidadãos e prestadora de serviços

à sociedade, têm papel fundamental nesse cenário. Um de seus desafios é promover ações que

atendam ao ''tripé da sustentabilidade'', um conceito surgido de um estudo realizado por

Elkington (1994), o qual diz que ações sustentáveis precisam estar apoiadas em três

fundamentos básicos, ambiental, econômico e social.

Devem ser abordadas questões relativas à mobilidade de alunos e funcionários, não

deixando de lado a acessibilidade e a equidade, essenciais ao conceito de sustentabilidade. A

alta complexidade dos serviços contemplados numa universidade exige uma atenção especial

no que tange ao planejamento e as operações de transporte.

O papel de destaque assumido pelas Universidades no processo de desenvolvimento

tecnológico, na preparação de estudantes e no fornecimento de informações e conhecimento,

pode e deve ser utilizado também para construir o desenvolvimento de uma sociedade

sustentável. Nesse contexto, para que isso aconteça, torna-se indispensável que estas 4 Mestrando em Gestão Pública - Universidade Federal do Espírito Santo, e-mail: [email protected]; 5 Professor Adjunto do Departamento de Produção Vegetal - Universidade Federal do Espírito Santo, Centro de Ciências Agrárias e Engenharias, e-mail: [email protected].


36

organizações incorporem os princípios e as práticas da sustentabilidade, seja para iniciar um

processo de conscientização em todos os seus níveis, atingindo servidores e alunos, seja para

tomar decisões fundamentais sobre planejamento, treinamento, operações ou atividades

comuns em suas áreas físicas. Nesse aspecto, um destaque especial deve ser dado às

atividades de transporte, que geram uma série de efeitos diretos e indiretos na estrutura do

campus e também nas questões econômicas (STEIN, 2013).

No afã de resolver as questões da crescente demanda por transportes e proporcionar

melhoria na qualidade de vida urbana, se começa a trabalhar com o conceito de

Gerenciamento da Mobilidade. O conceito busca alternativas de transporte que reduzam os

efeitos negativos que este traz à população, estimulando a utilização de formas mais

sustentáveis de locomoção como o transporte público, o uso de bicicletas, viagens a pé e a

integração entre os diferentes sistemas, utilizando-se menores volumes de recursos

financeiros (PEREIRA; ARAÚJO; BALASSIANO, 2002).

O princípio básico do Gerenciamento da Mobilidade é criar estratégias para o

deslocamento de pessoas e de mercadorias de forma mais equilibrada em termos sociais,

econômicos e ambientais, empregando não só técnicas de engenharia, mas também,

ferramentas de apoio no campo organizacional da informação e da telemática (PORTO

JUNIOR, 2002).

1.1 MOBILIDADE SUSTENTÁVEL

Apesar das definições já aceitas e difundidas internacionalmente, o conceito de

mobilidade sustentável permanece extremamente dependente ao contexto a que se aplica. Em

função disso, cada país deverá trabalhá-lo em diferentes níveis, de modo a refletir suas

prioridades e as prioridades de suas diferentes regiões. Além disso, os sistemas de transportes

são complexos, e tal complexidade deriva das diferenças estruturais existentes, como também

das diferentes organizações envolvidas em seu planejamento e gestão. Esta complexidade é

agravada pela existência de diferentes modos e do papel que estes representam sistemas

regulatórios e de financiamento, tecnologias e modelos de uso do solo (RICHARDSON,

2005).

Atualmente, a dificuldade de mobilidade nos centros urbanos é uma questão das mais

relevantes na sociedade, devido aos inúmeros prejuízos financeiros, sociais e até mesmo de

saúde humana. Grande parte desse problema se dá pela falta de planejamento urbano em

longo prazo e pelo exacerbado uso de veículos individuais, em detrimento do transporte


37

coletivo. É imprescindível, portanto, que se adotem medidas que garantam o acesso das

pessoas à suas atividades corriqueiras, como trabalho, educação e lazer, garantindo, além

disso, que haja menos poluição ambiental decorrente do uso excessivo de veículos

automotores.

1.2 GERENCIAMENTO DE MOBILIDADE

O processo de industrialização do século XX trouxe um acentuado aumento de

deslocamentos dentro das cidades. Cada cidade tem uma história distinta ligada às

características específicas de uma determinada sociedade, em um determinado tempo, bem

como às características geográficas. Diferentes alternativas foram encontradas por cada uma

das cidades existentes no mundo para melhorar o sistema de transporte e, dessa maneira,

reduzir os efeitos negativos que este traz à população (RIBEIRO et al., 2001).

Assim, nos anos 70 nasce nos Estados Unidos o conceito de Gerenciamento da

Demanda por Transporte (Transportation Demand Management - TDM), em que o enfoque

foi estimular as viagens coletivas para o trabalho, com um caráter obrigatório no começo.

Depois, nos anos 90, na Comunidade Europeia surge o Gerenciamento da Mobilidade

(Mobility Management - MM) com uma abordagem um pouco mais abrangente, em que a

estratégia era incentivar as mudanças comportamentais para os deslocamentos usando modos

mais sustentáveis de transporte (CÂMARA, 1998).

O TDM e o MM diferem ligeiramente em alguns pontos, mas seu objetivo básico os

une: atuar no Gerenciamento da Demanda por viagens, principalmente aquelas representadas

por veículos de passeio, os quais são os principais usuários dos espaços viários. Essa atuação

busca manter um ambiente mais limpo e melhorar a qualidade de vida entre outros avanços.

Poderia se dizer que uns dos focos principais de atenção do Gerenciamento têm sido as

viagens de ida e volta ao lugar de trabalho, as quais concentram um grande volume de

veículos (MIRANDA, 2002).

Assim sendo, o Gerenciamento da Mobilidade busca criar estratégias embasadas em

conhecimento técnico, experiência e informação. As medidas a serem adotadas deverão ser

estabelecidas de acordo com a particularidade de cada caso, levando-se em consideração

fatores como estrutura viária, relevo, cultura e vocação comercial, dentre outros.


38

1.3 MOBILIDADE EM CAMPI UNIVERSITÁRIO

Nunes e Jacques (2005) definem as Instituições de Ensino Superior (IES) como “pólos

geradores de viagens que causam forte impacto sobre a circulação de veículos e pedestres nas

vias próximas ao empreendimento. A compreensão do padrão das viagens realizadas pelos

frequentadores regulares das IES é um elemento fundamental para a análise efetiva desse

impacto”.

Segundo Silva (2009), as atuais necessidades de se limitar as emissões ambientais

derivadas do trânsito automóvel para garantir a qualidade do ar, combinada com a escassez do

solo em espaço urbano e à contenção de gastos no sistema rodoviário, sobretudo em parques

de estacionamento, refletem-se cada vez mais em políticas sobre a circulação e o

estacionamento de automóveis.

Uma vez que um campus universitário é um local onde são feitas pesquisas e são

desenvolvidas políticas sociais diversas, é imperioso que este sirva de exemplo para o

funcionamento das cidades de forma mais eficiente e sustentável. Como possuem

características variadas de circulação, chegadas e partidas muitas vezes semelhantes às

cidades, é possível que se apliquem medidas de Gestão de Mobilidade nesses ambientes,

desde que passem por ajustes criteriosos.

1.4 POLOS GERADORES DE VIAGENS

De acordo com a Companhia de Engenharia de Tráfego (1983), um Polo Gerador de

Viagem - PGV - pode ser classificado quanto à natureza e quanto ao impacto que causa no

sistema viário em função das atividades neles desenvolvidas. Quanto ao impacto os PGV’s

podem ser divididos em macropolos e micropolos. Macropolo é um empreendimento cujo

impacto causado é de uma magnitude tal que apenas a presença de um único polo deste tipo é

suficiente para causar impactos significativos no tráfego das vias em seu entorno, tais como

centros universitários, repartições públicas e shoppings centers. Os micropolos por sua vez,

são caracterizados como empreendimentos que não causam esse tipo de impacto

individualmente, entretanto, o agrupamento de micropolos pode causar bastantes transtornos.

Entre os micropolos estão bares, clínicas e pequenos estabelecimentos comerciais.

O Departamento Nacional de Trânsito (2001) define um PGV como empreendimento

de grande porte, que atraem ou produzem grande número de viagens, causando reflexos


39

negativos na circulação viária em seu entorno imediato e, em alguns casos, prejudicando a

acessibilidade da região, além de agravar as condições de segurança de veículos e pedestres.

Portugal e Goldner (2003), por sua vez, definem como locais ou instalações de distintas

naturezas que desenvolvem atividades de porte e escala capazes de produzir um contingente

significativo de viagens.

Recentemente, no Planejamento Urbano, um dos pontos mais importantes a ser tratado

é o aumento das taxas de viagens, o qual depende das atividades desenvolvidas pela

sociedade. Na medida em que estas atividades estão concentradas no espaço, como os

denominados Polos Geradores de Viagens (PGV’s), há uma tendência de mais viagens serem

produzidas. Essa característica se apresenta favorável à aplicação e ao desenvolvimento das

medidas do Gerenciamento da Mobilidade nestes lugares (PGV’s), embora, falte uma melhor

conscientização sobre a importância de seu tratamento.

1.5 DIAGNÓSTICO DO PROBLEMA

O Campus de Alegre da Universidade Federal do Espírito Santo é um grande polo

gerador de viagens. Estão lotados nessa instituição 231 professores; 133 servidores técnico-

administrativos em educação; 2.135 estudantes matriculados nos cursos de graduação; e 246

estudantes matriculados nos cursos de pós-graduação; os dados são de fevereiro de 2017.

Por esse motivo são observados congestionamentos nas vias de acesso, principalmente

nos períodos da troca de turno entre a manhã e a tarde, além do início da noite e a demanda

sempre crescente por vagas para estacionamento de automóveis e motocicletas.

O Centro surgiu da incorporação da antiga Escola Superior de Agronomia do Espírito

Santo (ESAES), uma autarquia subordinada à Secretaria de Estado da Educação, criada em 06

de agosto de 1969, pelo então Governador Christiano Dias Lopes Filho, passando a funcionar

em 18 de março de 1971. A primeira turma, constituída de 23 (vinte e três) engenheiros

agrônomos, colou grau em dezembro de 1974. Logo após, em janeiro de 1975, o curso de

Agronomia foi reconhecido pelo MEC.

A partir de 1976, a ESAES passou a denominar-se Centro Agropecuário da

Universidade Federal do Espírito Santo (CAUFES) e, a partir do ano de 2001, com a criação

de três novos cursos de graduação (Engenharia Florestal, Medicina Veterinária e Zootecnia),

o Centro Agropecuário passou a denominar-se Centro de Ciências Agrárias da UFES

(CCAUFES), recebendo uma nova estruturação jurídico-institucional. Em 2005, com o

Projeto de Expansão das Instituições Federais de Ensino, foram criados os cursos de Ciências


40

Biológicas; Engenharia Industrial Madeireira; Engenharia de Alimentos; Geologia e Nutrição,

todos Bacharelados. Já em 2009, foram criados, com o Projeto REUNI – Reestruturação das

Universidades Brasileiras, os cursos de: Química; Física; Biologia; Matemática (Licenciatura)

e Ciência da Computação; Sistemas de Informação; Engenharia Química e Farmácia

(Bacharelado).

O Campus de Alegre é por diversas vezes palco de conflito entre pedestres e

motoristas, além do fato de ocorrerem muitas avarias nos veículos dos frequentadores da

universidade decorrentes de problemas de vagas subdimensionadas e escassas. A falta de

sinalização de trânsito, tanto horizontal como vertical contribui muito para o aumento desses

problemas. Ademais a rede viária e o espaço destinado a pedestres são por diversas vezes

confundidos, trazendo assim muitas dificuldades para o cotidiano na universidade.

O Campus em estudo apresenta ainda uma característica particular de ter sido

construído em um topo de morro, num terreno acidentado, em uma época em que a

mobilidade sustentável ainda não era discutida. Dessa forma, o acesso a essa região se tornou

ainda mais difícil com o passar do tempo, especialmente após o Programa de Expansão das

Universidades, iniciado em 2007, o qual acarretou em um aumento significativo do número

de alunos e servidores lotados na instituição.

É imprescindível que se crie uma cultura de mobilidade sustentável, portanto, nada

melhor que uma universidade para dar o primeiro passo rumo à quebra dos paradigmas

existentes quanto ao transporte de cargas e pessoas. Essa questão torna a pesquisa relevante

quanto aos interesses acadêmicos.

Não há dados sobre o total de vagas no campus, entretanto, informações da Prefeitura

Universitária dão conta que o número de veículos dentro da instituição já chegou a 230 em

uma terça-feira. Informações preliminares obtidas na própria prefeitura dão conta que, se

houvesse uma demarcação por meio de sinalização horizontal, o número de vagas regulares

seria de cerca de 130, comprovando um alto déficit.

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43

Capítulo 3

Eficiência no Serviço Público

Aline Carvalho Machado Nunes6


Wendel Sandro de Paula Andrade8

1 INTRODUÇÃO

As organizações são ocupadas por diversos atores que precisam ter conhecimentos de

suas atividades, bem como capacidade de encaminhar soluções e propor mudanças, quando

necessário, a fim de intervir de forma criativa e eficiente. E muitas vezes, a ideia de mudança

causa resistência, seja por interesses pessoais, seja por barreiras administrativas na própria

instituição. O fato é que as organizações precisam modernizar e tornar os processos mais

ágeis, visto que são influenciadas por fatores internos e externos que as obrigam melhorar a

eficiência (fazer o certo mais rapidamente), serem mais eficazes (atingir o objetivo) e produzir

efetividade (proporcionar benefícios aos cidadãos).

Quando os atores envolvidos não estão comprometidos com os conceitos de eficiência

e eficácia há um impacto negativo na vida organizacional, o que, no âmbito do setor público,

culmina na má prestação de serviço. Visando mitigar esta questão, Pascarelli Filho (2013)

afirma que o Estado deve estimular inovações na administração pública, a fim de atender as

demandas da sociedade com serviços públicos de qualidade, atuando com transparência,

criatividade, eficiência, eficácia e efetividade.

A sociedade, por sua vez, muitas vezes se refere ao servidor público de modo a

desqualificá-lo, apresentando-o com estereótipos negativos. Consideram-no como sendo a

6 Mestranda em Gestão Pública - Universidade Federal do Espírito Santo, e-mail: [email protected]; 7 Professor Adjunto do Departamento de Produção Vegetal - Universidade Federal do Espírito Santo, Centro de Ciências Agrárias e Engenharias, e-mail: [email protected]; 8 Professor Adjunto do Departamento de Ciências Florestais e da Madeira - Universidade Federal do Espírito Santo, Centro de Ciências Agrárias e Engenharias, e-mail: [email protected].


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pessoa privilegiada que ganha muito e trabalha pouco, caracterizando como público tudo que

é ineficiente, corrupto, sem controle e levado ao desperdício.

É verídico que alguns servidores públicos fazem jus a esse conceito, agindo de forma

desonesta e desinteressada com o que é público. Mas esse estereótipo dirigido ao servidor

público não pode ser generalizado, pois há muitos servidores públicos comprometidos em

atender a sociedade de forma eficiente, educada e objetiva. Contudo, também é verdadeiro,

que muitos dos servidores estão inseridos em um contexto de limitações, como restrições

orçamentárias, pouco recurso material e humano e falta de condições de trabalho adequadas, o

que contribui para a redução da eficiência no exercício de suas atividades.

1.2 A NOVA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A administração pública gerencial surgiu na segunda metade do século XX, em

substituição à administração burocrática, como estratégia para reduzir custos e tornar mais

eficiente à administração do Estado. Essa mudança na administração teve como objetivo fazer

a transição entre um modelo rígido, ineficiente e que não enfatizava as demandas do cidadão,

para uma administração pública flexível e eficiente, voltada, principalmente, para o

atendimento ao cidadão e obtenção de resultados (PEREIRA, 2008). A nova administração,

também denominada “Nova Gestão Pública” (New Public Management), tem como

características a descentralização política e administrativa, possuindo poucos níveis

hierárquicos, boa flexibilidade organizacional, controle dos resultados e uma administração

voltada a excelência no atendimento ao cidadão.

O movimento em favor da reforma do setor público, na década de 80, ocorreu em todo

o mundo, com o empenho por parte dos governos em modernizar e tornar mais ágil a

administração pública, conceder aos serviços públicos maior eficiência, maior eficácia e

redução de custos, além de reduzir o tamanho do Estado no que diz respeito à administração

pública, independentemente de seu tamanho relativo (KETTL, 2006).

Há dois dilemas na reforma, o primeiro se refere à organização de governos que

funcionem melhor e custem menos, porém é mais difícil conseguir bons resultados em longo

prazo usando apenas táticas de cortar gastos em curto prazo; o segundo dilema refere-se à

decisão sobre o que o governo deve fazer com o que sobra após os cortes, já que muitas

reformas dedicam-se em identificar as partes do Estado que podem ser reduzidas, porém é

preciso conhecer a fundo os problemas (e não em partes) a fim de identificar o Estado que se

quer ter e o que fazer para que ele funcione; pois segundo KETTL (2006, p. 77) “Para se ter


45

uma reforma efetiva e duradoura é preciso encontrar mecanismos que conciliem interesses

políticos imperativos de curto prazo e metas de longo prazo”.

O modelo de administração gerencial teve início no Reino Unido, e a partir de 1990

iniciou-se sua adoção no Brasil, assim como nos Estados Unidos, Espanha e Chile. Como

esses países têm cultura, administração pública e organizações muito diferentes, é importante

ressaltar a preocupação com a forte tradição patrimonialista presente no Brasil, podendo haver

a possibilidade de retrocesso do exercício patrimonial pré-burocrático (como nepotismo,

empreguismo e corrupção), já que a flexibilização na administração pública – uma das

características da nova administração – pode reduzir o controle organizacional

(ALCÂNTARA, 2009).

Quatro modelos da nova administração pública foram descritos por Ferlie (1999), após

estudos sobre a mudança no setor público da Grã-Bretanha, numa tentativa, inicialmente, de

se construir um modelo ideal da nova administração pública, todos com características

distintas entre si, porém distantes dos modelos clássicos, a saber:

a) Modelo 1: O impulso para a eficiência;

b) Modelo 2: Downsizing e descentralização;

c) Modelo 3: Em busca da Excelência;

d) Modelo 4: Orientação para o serviço público.

O primeiro modelo, O impulso para a eficiência, objetivou tornar o setor público mais

parecido com a iniciativa privada, porém os críticos o consideraram inadequado visto que não

considera as características distintas das organizações do setor público. Esse modelo se

caracterizou pela forte preocupação com a maximização do valor do dinheiro e com ganhos

em eficiência; administração hierarquizada; estilo de trabalho do tipo “comando e controle”;

claro estabelecimento de objetivos e monitoramento de desempenho; mentalidade mais

voltada para o mercado e orientação para o cliente; transferência do poder dos profissionais

para os administradores; entre outras características.

O modelo 2, Downsizing e descentralização, foi caracterizado pela busca por maior

flexibilidade organizacional; o abandono do alto grau de padronização; o aumento da

terceirização; mudança para estruturas organizacionais mais horizontalizadas; troca da forma

de gestão do tipo “comando e controle” do Modelo 1 para novos estilos gerenciais, como o

gerenciamento por influência; entre outros.

O modelo 3, Em busca da excelência, rejeita a racionalidade do modelo 1 e se

preocupa com o modo como as organizações administram a mudança e a inovação,

enfatizando a importância da cultura organizacional. Esse modelo pode ser subdividido em


46

duas abordagens: de baixo para cima e de cima para baixo, sendo a primeira focada no

desenvolvimento organizacional e na aprendizagem, e a segunda com ênfase no papel da

liderança na condução dos processos de mudança.

O modelo 4, Orientação para o serviço público, é caracterizado pela preocupação com

a qualidade do serviço, em que se incorporam ideias de gestão dos setores público e privado,

ou seja, usa-se ideias do setor privado e aplica-as a um contexto específico do setor público.

A reforma da administração pública ocorreu em substituição à administração

burocrática baseada no princípio do mérito profissional, que por sua vez substituiu a

administração patrimonialista, em que patrimônio público e privado eram confundidos. No

Brasil, a proposta de administração pública gerencial surgiu devido a dois fenômenos

considerados causadores da redefinição das funções do Estado em todo o mundo: a

globalização da economia e a grande crise dos anos 80 (PEREIRA, 2006).

Houve uma necessidade, no Brasil, de reforma administrativa para melhoria no

funcionamento da administração, tornando-a mais eficiente e ágil, uma administração que

atendesse às necessidades da população de forma adequada. E a nova administração pública

foi então concretizada através da aprovação da Emenda Constitucional 19/1998 (BRASIL,

1998).

A busca pela eficiência no setor público e a revisão das atribuições do Estado

marcaram a administração pública gerencial, embora alguns princípios do modelo burocrático

(como impessoalidade, meritocracia e fidelidade às prescrições de cargos e regulamentos)

tenham sido preservados. Desta forma, houve melhorias estruturais, gerenciais e

orçamentárias, porém, foi observada certa desproporção entre o discurso e a prática

(OLIVEIRA, 2013). Ou seja, apesar de o modelo gerencial refletir a crise de governança do

Estado, não o tornou mais acessível aos cidadãos. E isso é hoje um desafio para autores que

estudam um novo modelo, o modelo societal de administração pública, que busca romper com

o exercício historicamente autoritário do poder público no Brasil, pois as relações entre sociedade e Estado são o foco da administração pública societal e de sua abordagem (estilo) de gestão: a gestão social. Nesse sentido, ela deve favorecer a inclusão de segmentos populares em rotinas públicas e, ainda, servir de referencial para os arranjos institucionais contemporâneos, concebidos para viabilizar o diálogo entre cidadãos, servidores públicos e governantes (OLIVEIRA, 2013, p. 29).


47

1.3 A EFICIÊNCIA COMO PRINCÍPIO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A Administração Pública é regida pelos princípios da legalidade, da impessoalidade,

da moralidade e da publicidade, princípios esses constantes do artigo 37 da Constituição

Federal de 1988, que por sua vez têm como objetivo direcionar a administração pública

(BRASIL, 1988).

A Emenda Constitucional nº 19, de 04 de junho de 1998 (BRASIL, 1998), introduz o

princípio de eficiência junto aos princípios da Administração Pública, estabelecendo que os

objetivos devam ser atingidos de forma mais rápida e eficaz, aumentando a qualidade dos

serviços e reduzindo os custos, surgindo à necessidade de uma postura diferente por parte dos

servidores públicos, tornando-os comprometidos com os interesses da sociedade. Esta

eficiência se contrapõe à lentidão, à omissão e ao descaso, que são até então características

habituais em grande parte da Administração Pública no Brasil, e fazem com que a figura do

servidor público fique condicionada a esses conceitos.

O princípio da eficiência impõe à Administração pública atividade de cunho imparcial,

neutro, transparente, eficaz e sem burocracia, primando por critérios legais e morais para

melhor utilização dos recursos públicos, evitando-se assim o desperdício e garantindo-se

maior rentabilidade social (MORAES, 2003), a fim de alcançar os melhores resultados na

prestação de serviço público, seja pelo aspecto referente ao modo de atuação do agente

público (do qual se espera o melhor desempenho possível), seja pelo aspecto referente ao

modo de organizar, estruturar e disciplinar a Administração Pública (CAMARGO;

GUIMARÃES, 2013).

1.4 EFICIÊNCIA, EFICÁCIA E EFETIVIDADE

A importância de discutir sobre eficiência no setor público ganhou ênfase durante o

movimento Nova Administração Pública (New Public Management), quando a busca por

melhores resultados, a responsabilidade e a prestação de contas aos cidadãos assumiram

papéis de destaque. Dessa forma, eficiência foi considerada como a obtenção de melhor

desempenho em determinada atividade a partir de uma quantidade de recursos que se

escasseiam (SANTOS; CARVALHO; BARBOSA, 2016), dessa forma relaciona-se com os

meios e não com os fins (PENA, 2008).


48

É importante não confundir o conceito de eficiência com o de eficácia nem de

efetividade. A eficácia implica em escolher os objetivos certos, a escolha de um objetivo

inadequado ou o não alcance dos objetivos adequados torna a decisão ineficaz, mesmo que

tenha havido a melhor relação custo benefício; quando as organizações são eficientes e

eficazes prevalece à efetividade (PENA, 2008).

De acordo com Gomes (2009), entende-se eficiência como a relação entre os objetivos

atendidos e os recursos utilizados; e eficácia como a prova de que os objetivos foram

alcançados com a qualidade esperada; e efetividade avalia se os resultados pretendidos foram

atingidos sem levar em conta os recursos despendidos. Ainda segundo Gomes (2009, p. 21),

“embora seja possível ser eficaz ou efetivo e não ser eficiente, não é possível ser eficiente e

não ser eficaz ou efetivo”.

Segundo Chiavenato (2003), eficiência refere-se aos meios durante o processo que

antecede o resultado, que é a eficácia; porém nem sempre eficiência e eficácia andam juntas,

embora fosse melhor que andassem, mas segundo o autor, uma organização pode ser

ineficiente em suas atividades e mesmo assim, ser eficaz, ou vice-versa; sendo igualmente

eficiente e eficaz dá-se o nome de excelência.

Avaliar a efetividade sugere analisar a relação entre a implementação de determinado

programa ou ação e seus impactos, por exemplo, um programa de vacinação poder ser eficaz e

atingir satisfatoriamente a meta de vacinação, mas pode não ter seus resultados esperados

bem-sucedidos, ou seja, da possibilidade de efetivamente reduzir a incidência de determinada

doença a que se propunha erradicar (ARRETCHE, 1998).

1.5 EFICIÊNCIA NAS INSTITUIÇÕES UNIVERSITÁRIAS

Assim como as demais organizações, as instituições universitárias estão submetidas às

mesmas exigências de eficiência e eficácia e buscam prestar serviços com competência e

qualidade. A gestão dos cursos universitários necessita de pessoas com competência para

administrar suas funções; e uma dessas funções é a coordenação de curso.

As instituições de ensino superior devem valorizar e promover suporte aos

coordenadores de curso, pois estes são os responsáveis em administrar, dirigir e coordenar os

cursos de graduação. Dessa forma, é uma função muito importante para a efetivação de um

ensino de qualidade; concilia a gestão administrativa, pedagógica, acadêmica e científica

(PALMEIRAS; SZILAGYI, 2011).


49

“O coordenador é um ator educativo fundamental para o sucesso da IES, já que, mediante seu engajamento, sua participação e seu compromisso, ele busca coordenar e centralizar as configurações da instituição e do grupo, assegurando os ideais e os princípios educativos” (MARQUESI; PENTEADO; BAPTISTA, 2015, p. 9).

Não há um modelo de coordenação, cada coordenador traz consigo conceitos, valores

e sentimentos próprios que determinam a forma de relacionar-se com as outras pessoas e com

as situações, devido a vivências anteriores ou qualquer outro fator. O fato é que durante o

tempo em que assume a função de coordenador de curso, ele passa por experiências que o

tornará mais seguro para executar suas tarefas, ou seja, aprende na prática, ou então aprende

através da experiência de coordenadores de outros cursos ou do coordenador que o antecedeu,

já que é carente de preparação adequada para assumir a função de dirigente de um curso.

A nomeação de um professor para exercer o cargo de coordenador de curso o concede

muitas atribuições e responsabilidades, mas não o capacita. O professor nomeado para

desempenhar a função de coordenador de curso pode desenvolver muito bem seu papel, desde

que tenha suporte e apoio, tanto administrativo quanto pedagógico, afinal, se ele foi eleito ou

indicado por seus pares é porque demonstra capacidade e dinamismo para tal função. Por

mais capacitado e seguro que o professor na função de coordenador esteja, seu mandato é por

tempo determinado e após seu término, outro professor passará pelos mesmos desafios,

portanto o apoio administrativo-pedagógico por parte de servidores técnico-administrativos é

muito importante, pois estes não têm tempo de mandato e podem dar continuidade ao trabalho

do coordenador de curso quando da troca de mandato.

Entende-se que o coordenador de curso precisa contar com um serviço de apoio

administrativo com pessoas capacitadas para que ele possa utilizar seu tempo nas atividades

que são realmente específicas de seu cargo, afinal a coordenação de curso é, efetivamente, o

setor responsável pela gestão e pela qualidade do curso. Não se pode minimizar as funções do

coordenador de curso e seus encargos por não lhe conferirem as adequadas condições de

trabalho.

Barreiros e Godoy (2011) relacionam a pressão exercida sob o coordenador à pressão

exercida aos profissionais que atuam nas grandes empresas, onde há cobranças de prazos e

metas que devem ser cumpridos eficientemente. Segundo os autores, competências

acadêmicas apenas não são mais suficientes, é preciso que o coordenador tenha visão futurista

para controlar e evitar a evasão, já que é considerado o profissional determinante para o

sucesso ou o fracasso do curso.


50

Além do domínio teórico e prático, a área do coordenador necessita de competências

pessoais como: responsabilidade, ética, comprometimento, profissionalismo, pontualidade,

assiduidade, assimilação das rotinas de trabalho, disponibilidade para acatar ordens, bom

relacionamento e interação, capacidade argumentativa e desempenho na relação interpessoal

(MARQUESI; PENTEADO; BAPTISTA, 2015).

3 REFERÊNCIAS ALCÂNTARA, C. M. Fundamentos da Administração Pública e Novos Modelos de Gestão em Saúde. In: MOYSÉS, S. J.(Org); GOES, P. S. A de. (Org.). Planejamento, Gestão e Avaliação em Saúde Bucal. São Paulo: Artes Médicas, 2009. p. 83-92. ARRETCHE, M. T. S. Tendências no estudo sobre avaliação. In: RICO, E. M. (org.). Avaliação de Políticas Sociais: uma questão em debate. São Paulo: Cortez, 1998, p. 29-49. BARREIROS, M. G., GODOY, V. A. A Gestão de um curso superior: desafios ou frustrações? Intraciência, v. 3, n. 3, p. 61-85, 2011. BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal: Centro Gráfico, 1988. 292 p. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc19.htm>. Acesso em: 21 abr. 2017. BRASIL. Emenda Constitucional nº 19, de 04 de junho de 1998. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasilia, 5 jun. 1998. Seção 1, p. 1. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc19.htm> Acesso em: 20 abr. 2017. CAMARGO, F. de O.; GUIMARÃES, K. M. S. O Princípio Da Eficiência Na Gestão Pública. Revista CEPPG-CESUC-Centro de Ensino Superior de Catalão, v. 16, n. 28, p. 133-145, 2013. CHIAVENATO, I. Introdução à teoria geral da administração.7. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2003. FERLIE, E. A Nova Administração Pública em Ação. Brasília: Universidade de Brasília, ENAP, 1999. 468p. GOMES, E. G. M.. Gestão por Resultados e eficiência na Administração Pública: uma análise à luz da experiência de Minas Gerais. São Paulo: EAESP/FGV, 2009, 187 p. Tese (Doutorado em Administração Pública e Governo) EAESP/FGV, Área de Concentração: Transformações do Estado e Políticas Públicas. 2009. KETTL, D. F. A Revolução Global: Reforma da Administração do Setor Público. In: PEREIRA, L. C. B. (Org); SPINK, P. (Org). Reforma do Estado e administração pública gerencial. 7. ed. Rio de Janeiro: FGV, 2006. p. 75-121.


51

MARQUESI, D. F. B.; PENTEADO, A. F.; BAPTISTA, D. C. O coordenador de curso da Instituição de Ensino Superior: atribuições e expectativas. Revista de Educação, v. 11, n. 12, 2015. MORAES, A. de. Direito constitucional. 13. São Paulo: Atlas, 2003. OLIVEIRA, V. C. S. Modelos de Administração Pública. In: SANABIO, M. T.(Org.); SANTOS, G. J. dos (Org.); DAVID, M. V. (Org.). Administração Pública Contemporânea: política, democracia e gestão. Ed. UFJF, 2013. p. 09-34. PALMEIRAS, J. B.; SZILAGYI, R. S. Perfil e competências necessários para um coordenador de curso na percepção dos gestores e funcionários de uma IES. 2011. Disponível em: <https://repositorio.ufsc.br/handle/123456789/26146> Acesso em 13 jun. 2017. PASCARELLI FILHO, M. A nova administração pública: profissionalização, eficiência e governança. DVS, 2013. Disponível em: <https://books.google.com.br/books?hl=pt-BR&lr=lang_pt&id=xGqwDQAAQBAJ&oi=fnd&pg=PA11&dq=Pascarelli+2011&ots=dPHnyg3gug&sig=3VXlt-YeDd8LJltOjTGNmiGv7ak#v=onepage&q=Pascarelli%202011&f=false>. Acesso em: 26 abr. 2017. PENA, C. R. Um modelo de avaliação da eficiência da administração pública através do método análise envoltória de dados (DEA). Revista Administração Contemporânea, v. 12, n. 1, p. 83-106, 2008. PEREIRA, L. C. B.. Da administração pública burocrática à gerencial. In: PEREIRA, L. C. B. (Org); SPINK, P. (Org). Reforma do Estado e administração pública gerencial. 7. ed. Rio de Janeiro: FGV, 2006. p. 237-270. SANTOS, Y. D. dos; CARVALHO, J. R. M. de; BARBOSA, M. de F. N. Análise da eficiência dos gastos com educação no ensino fundamental nos municípios do seridó potiguar. Revista Ambiente Contabil, v. 8, n. 2, p. 287, 2016.


53

Capítulo 4

Avaliação de desempenho dos servidores administrativos

Robson Santos da Costa9

Wendel Sandro de Paula Andrade10


1 INTRODUÇÃO

A Avaliação de Desempenho (AD) é um instrumento gerencial que permite ao

administrador mensurar os resultados obtidos por um empregado ou por um grupo em período

e área específicos: conhecimentos, metas, habilidades (MARRAS, 2009). Seja qual for a

situação, as pessoas sempre fazem avaliações, pois, avaliar ajuda a tomar decisões certas.

Até a década de 1980, o governo federal utilizou um modelo de avaliação de

desempenho a partir do modelo burocrático weberiano, mas, devido à sua rigidez

administrativa, a inadequação das normas e a grande quantidade de regulamentos, os

resultados das avaliações são contrários aos esperados: a lentidão dos processos, por exemplo,

torna este modelo um alvo de críticas. De acordo com o Decreto Federal nº 94.664, de 23 de

julho de 1987 (BRASIL, 1987), que aprovou o Plano Único de Classificação e Retribuição de

Cargos e Empregos de que trata a Lei nº 7.596, de 10 de abril de 1987 (BRASIL, 1987), a

progressão funcional ocorria de forma independente e cumulativa dentro do mesmo cargo ou

emprego.

Vários fatores contribuíram para o governo se afastar do modelo weberiano, tais

como: a implantação da Qualidade Total no setor privado, a globalização, as inovações

tecnológicas e as inúmeras crises nos Estados Unidos e na Europa. Com isso, o modelo

weberiano se tornou ineficiente, porque a sociedade globalizada necessita de ferramentas de 9 Mestrando em Gestão Pública - Universidade Federal do Espírito Santo, e-mail: [email protected]; 10 Professor Adjunto do Departamento de Ciências Florestais e da Madeira - Universidade Federal do Espírito Santo, Centro de Ciências Agrárias e Engenharias, e-mail: [email protected]; 11 Professor Adjunto do Departamento de Agronomia - Universidade Federal do Espírito Santo, Centro de Ciências Agrárias e Engenharias, e-mail: [email protected].


54

controle e de desempenho mais adequadas a este novo estilo de vida no qual as pessoas

adquirem conhecimentos diversos de forma cada vez mais ágil e dinâmica.

A partir da Constituição Federal de 1988 e da Reforma Administrativa de 1995,

introduziu-se no governo federal uma gestão que visava não mais um Estado intervencionista

e sim um Estado gestor. Para isso, incluíram também o Princípio da Eficiência (BRASIL,

1988; CARDOSO, 1995).

A Avaliação do Desempenho nos órgãos públicos também é utilizada para auxiliar a

aprovação do Estágio Probatório e da Progressão Funcional dos servidores. No Instituto

Federal do Espírito Santo (IFES), a Coordenação-Geral de Gestão de Pessoas (CGGP) é

responsável por acompanhar todas essas etapas do Ciclo da Avaliação de Desempenho:

analisa e julga, em última instância, os eventuais recursos interpostos aos resultados

das avaliações individuais; promove o desenvolvimento institucional ao determinar os

projetos e atividades prioritárias, além das condições especiais de trabalho; subsidia a

definição de diretrizes para a Política de Gestão de Pessoas; e trabalha em prol da melhoria da

qualidade dos serviços prestados à comunidade.

O Programa de Avaliação de Desempenho dos Servidores Técnicos Administrativos em

Educação (TAE), de acordo com o inciso III do § 3º do Art. 24, da Lei nº 11.091/2005 e o

Decreto nº 5.825/2006, rege que o servidor deve responder a um formulário padronizado para

avaliação do seu desempenho monitorado pela CGGP de cada campus do IFES, que

acompanha e aconselha o servidor para redirecionar o cumprimento das metas a nível setorial

segundo a dinâmica de funcionamento da Instituição. Fundamentado nesses estudos

preliminares, este capítulo realizou uma análise da Avaliação de Desempenho, no que tange a

inserção do privado no público (BRASIL, 2005; 2006).

Para cumprir uma exigência legal, o Programa de Avaliação de Desempenho do Ifes se

acopla ao Programa de Capacitação da instituição para, junto à avaliação, contribuir de forma

mais eficaz na motivação dos servidores.

1.1 O PROBLEMA E SUA RELEVÂNCIA

A Emenda Constitucional 19/1998 incluiu no artigo 37 da Constituição Federal de

1988 o Princípio da Eficiência na Administração Pública (BRASIL, 1988). Segundo Moraes

(1999), o Princípio da Eficiência é o que impõe a seus agentes o bem comum na

administração pública por meio do exercício de suas competências de forma imparcial, neutra,

transparente, participativa, eficaz, e sem burocracia. Permite assim a busca da qualidade,


55

associada à adoção de critérios legais e morais necessários à melhor utilização dos recursos

públicos, de modo a evitar desperdícios e garantir uma maior rentabilidade social. Sua efetiva

implementação, provavelmente, demorará a se realizar em consonância com o que ocorre em

outros países que também aderiram às reformas de sua base burocrática para suprir a

crescente necessidade de adequação aos novos parâmetros de organização e prestação de

serviços sociais.

No setor público, a avaliação da eficiência é de difícil operacionalização, pois grande

parte das atividades públicas não permite uma avaliação direta e objetiva dos resultados por

atuar em sistema abertos e complexos. Para os estudiosos da área de gestão de pessoas, sejam

organizações privadas ou públicas, a avaliação de desempenho pode esconder conflitos e

contradições, conforme afirmam Leal e Schmitt (2002) sobre as ações que envolvem a gestão

de pessoas, sendo assim têm-se a necessidade de aprofundar os estudos sobre a avaliação de

desempenho sob uma ótica menos gerencial.

Com o advento da Gestão da Qualidade no serviço privado em meados dos anos 90, o

cidadão comum comparou os serviços prestados nas instituições públicas com os serviços do

setor privado e, assim, ocorreu uma expressiva mudança de paradigma na qual a eficiência na

prestação dos serviços foi elemento norteador dos avanços na administração pública.

Entende-se, contudo, que os objetivos do processo de avaliação de desempenho não

são plenamente atingidos. Essa inferência advém da percepção de que, em razão do sistema

aberto ao qual o setor público está inserido, da exposição dos avaliadores, da não

informatização, das dificuldades de encaminhamento do servidor para cursos e treinamentos.

São características estas que limitam o atendimento das metas do modelo avaliativo.

2 REFERENCIAL TEÓRICO

A Avaliação de Desempenho é discutida à luz da essência do ser humano, no que diz

respeito ao ato de avaliar e ser avaliado. São também apresentados os principais tipos e

métodos de Avaliação de Desempenho, principalmente em organizações públicas.

Primeiramente inicia-se com o conceito constitucional de servidor público, ou seja, o

que estabelece a Constituição Federal (1988). A seguir a Teoria das Relações Humanas entre

indivíduos, seus conceitos, com suas características distintas, relacionar-se em um grupo com

outro, mas principalmente, nas relações que um grupo mantém entre si, ou seja, tratar

aspectos próprios do ser humano, que são responsáveis por diferenciar-se uma pessoa da

outra, por exemplo, fatores relacionados à motivação pessoal.


56

Além disso, faz um resgate da Teoria Comportamental da Organização em o que ser

humano está inserido em uma empresa que tem a sua própria cultura e estrutura

organizacional, que é baseada em atitudes, crenças, valores e objetivos. Algumas são

influenciadas por sua ousadia e inovação, criando novas tendências de modelo de gestão, com

intuito de atingir metas e resultados. Outras já afetam diretamente o bem-estar e a vida de

seus funcionários e das pessoas que têm alguma relação com essas instituições, profissionais

terceirizados e até mesmo os familiares dos funcionários dessas empresas. Portanto, toda essa

influência é diretamente impactada por meio dos comportamentos do ser humano, que

inserido numa sociedade, também é um influenciador dos comportamentos desta.

Em seguida procura-se tratar o conceito de Avaliação de Desempenho, abordando-se

os principais objetivos e aplicação do mesmo nas organizações. Também tratar os aspectos

próprios do ser humano, que são responsáveis por distinguir as pessoas, e que possuem uma

relação profunda com o processo de Avaliação de Desempenho, tendo-se como exemplo, os

fatores relacionados à motivação pessoal.

Por fim, discutir a importância da Avaliação de Desempenho, acerca da prioridade de

se ter um Sistema de Avaliação de Desempenho simples como ferramenta de gestão, que

prioriza o desenvolvimento pessoal e profissional de cada pessoa dentro da organização.

2.1 O SERVIDOR PÚBLICO

Segundo preceitos constitucionais, os servidores públicos são aqueles que mantêm

vínculo de trabalho profissional com órgãos e entidades governamentais, integrados em

cargos ou emprego, seja: União, Estados, Distrito Federal, Municípios e respectivas

autarquias, fundações, empresas públicas e de sociedades de economias mistas.

De acordo com o art. 3°, da Lei 8.112/90 o “Cargo público é o conjunto de atribuições

e responsabilidades previstas na estrutura organizacional que devem ser cometidas a um

servidor” (BRASIL, 1990).

Dessa forma, o servidor público civil é, unicamente, o servidor da administração

direta, de autarquia ou de fundação pública ocupante de cargo público.

2.2 TEORIA DAS RELAÇÕES HUMANAS

A Teoria das Relações Humanas surgiu nos Estados Unidos como consequência das

conclusões da experiência em Hawthorne, desenvolvida por Elton Mayo e seus colaboradores.


57

Foi um movimento de reação e de oposição à Teoria Clássica da Administração.

(CHIAVENATO, 2000).

Este estudo proporcionou uma mudança de paradigma, passando do foco nas tarefas e

estrutura, para o foco nas pessoas. A natureza do ser humano como homo social substituiu a

concepção de homo economicus, ou seja, quando as pessoas são motivadas e incentivadas

apenas por estímulos financeiros.

Não é o dinheiro a principal motivação para o desempenho do indivíduo. As pessoas

são motivadas a trabalhar para se sentirem reconhecidas pelo seu desempenho, para terem

aprovação social e participarem nas atividades dos grupos sociais onde se inserem. A partir

deste resultado, o indivíduo torna-se capaz de estabelecer seu nível de competência.

2.3 TEORIA COMPORTAMENTAL DA ORGANIZAÇÃO

Os críticos no campo dos estudos organizacionais surgiram na Europa após cortes

públicos do governo Margareth Thatcher, na década de 1980. Nesse período muitos

pesquisadores dessa área fugiram para os estudos em administração o que resultou no

questionamento dos modelos de gestão cujas vertentes epistemológicas estavam voltadas para

o positivismo e o funcionalismo (FOURNIER; GREY, 2007).

Segundo Chiavenato (2000), a Teoria Comportamental concebe a organização como

um sistema de decisões onde cada pessoa, de todas as áreas da organização participa

conscientemente, escolhendo e tomando decisões individuais a respeito de alternativas mais

ou menos racionais de comportamento.

As organizações com o passar do tempo sentem-se pressionadas para alcançar seus

objetivos, com isso acabam privando os indivíduos da satisfação de seus objetivos pessoais, e

vice-versa. A interdependência entre as necessidades do indivíduo e a organização é muito

grande, pois a vida e objetivos de ambos são inseparáveis, ou seja, estão entrelaçados. As

organizações vêm buscando de fato, explicar e descrever características do comportamento,

seja do indivíduo ou da organização, com intuito de construir modelo e princípios de

aplicação prática.

2.4 AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO

Existem informações que no período de 221-265 d.C. foi criada uma dinastia WEI,

instituindo assim a figura do “julgador imperial”, cuja tarefa era avaliar a família imperial,


58

fazendo que esta avaliação fosse levada ao imperador. Este, por sua vez, o utilizava para

tomar decisões relativas à família e ao império (BERGAMINI; BERALDO, 1988). Alguns

anos depois, Santo Inácio de Loyola realizou o mesmo papel, definindo alguns procedimentos

que permitiam avaliar pessoas integrantes da Companhia de Jesus (BERGAMINI;

BERALDO, 1988).

Existem vários conceitos de Avaliação de desempenho. No entanto, diferenciam-se

quanto à forma ou tipo, mas assemelham-se quanto ao conteúdo. No entendimento de

Brandão e Guimarães (2001), a Avaliação de desempenho é utilizada em uma organização

desde o nível corporativo até o nível individual. Em outros termos Bergamini e Beraldo

(1988, p. 13), caracterizam a Avaliação de desempenho como “o processo que provê

oportunidades mais definidas de entendimento entre as pessoas, propondo a revisão e a

atualização mais permanente do seu próprio comportamento”. Acresce que, para Bergamini e

Beraldo (1988), avaliar o desempenho das pessoas no trabalho implica, consequentemente,

conhecer a dinâmica comportamental própria de cada um, o trabalho a ser realizado e o

ambiente organizacional em que essas ações se passam. Portanto, a Avaliação de

Desempenho não deve ser uma ação ou ato isolado que acontece em determinados períodos,

de forma separada das demais dinâmicas da organização.

Uma Avaliação de Desempenho deve ser bem estruturada, ser reconhecida como uma

ferramenta que busca constantemente, estabelecer uma relação com os servidores referente

aos resultados desejados pela organização. Sendo assim, a Avaliação de Desempenho deve ser

utilizada como um sistema, proporcionando alcançar objetivos estratégicos da organização e,

principalmente, no que se refere à Gestão de Pessoas, que é gerenciar pessoas capazes de se

desenvolver e, consequentemente, desenvolver a organização.

2.5 A IMPORTÂNCIA DA AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO

Como qualquer ferramenta de gestão, a Avaliação de Desempenho será o que se fizer

dela. As Avaliações de Desempenho fazem parte de instrumentos de mudança e tomada de

decisão para a gestão de qualquer organização. Segundo Souza, Mattos, Sardinha e Alves

(2005, p. 30), a gestão de desempenho é um processo construído para integrar o universo

corporativo, interligando as unidades de negócio, as equipes, os indivíduos e a liderança, por

meio de planos elaborados sob um enfoque sistêmico, interessado na sustentação da empresa

no mercado. Tratando-se da Administração Pública, essa realidade não é diferente, como nos

afirma Guimarães, Nader e Ramagem (1998, p. 44):


59

Trabalho avaliado é trabalho realizado. Essa frase resume a necessidade de que toda organização seja sistematicamente avaliada, provocando, dessa forma, um processo de retroalimentação que permite à organização rever estratégicas e métodos de trabalho e, portanto, minimizar os efeitos da tendência à entropia e ao insulamento burocrático, tão comum em organizações públicas. É por intermédio da avaliação do que produz que a organização consegue reciclar-se, oxigenar-se e sobreviver em ambientes turbulentos e mutáveis. A avaliação do produto final de uma organização, ou do trabalho necessário a produzi-lo é uma estratégia nas organizações modernas. Assim, toda organização necessita dispor e fazer uso de mecanismos de avaliação de desempenho em seus diversos níveis – estratégico, tático, operacional e individual.

3 REFERÊNCIAS

BERGAMINI, C. W.; BERALDO, D. G. R. Avaliação de desempenho humano na empresa. São Paulo: Atlas, 1988. BRANDÃO, H. P.; GUIMARÃES, T. A. Gestão de competências e gestão de desempenho: tecnologias distintas ou instrumentos de um mesmo constructo? Revista de Administração de Empresas, São Paulo, v. 41, n. 1, p. 8-15, 2001. BRASIL. Decreto nº 94.664, de 23 de julho de 1987. Aprova o Plano Único de Classificação e Retribuição de Cargos e Empregos de que trata a Lei nº 7.596, de 10 de abril de 1987. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/antigos/d94664.htm>. Acesso em: 22 abr 2017. BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm>. Acesso em: 22 abr 2017. BRASIL. Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990. Dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8112cons.htm>. Acesso em: 09 ago. 2016. BRASIL. Lei nº 11.091, de 12 de janeiro de 2005. Dispõe sobre a estruturação do Plano de Carreira dos Cargos Técnico-Administrativos em Educação, âmbito das Instituições Federais de Ensino vinculadas ao Ministério da Educação, e dá outras providências. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/lei/l11091.htm>. Acesso em: 24 out 2016. BRASIL. Decreto 5.825, de 29 de junho de 2006. Estabelece as diretrizes para elaboração do Plano de Desenvolvimento dos Integrantes do Plano de Carreira dos Cargos Técnico-Administrativos em Educação, instituído pela Lei no 11.091, de 12 de janeiro de 2005. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2006/decreto/d5825.htm>. Acesso em 24 out 2016. CARDOSO, F. H. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Brasília: Presidência da República, Câmara de Reforma do Estado, Ministério da Administração Federal e da Reforma do Estado, 1995.


60

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61

Capítulo 5

Suporte social: conceitos, categorizações e realidade no ambiente de trabalho

Giselly Ribeiro Passos Vianna12


1 INTRODUÇÃO

O suporte social parece ter uma ampla influência em diversos aspectos da vida das

pessoas. De modo especial, a avaliação do indivíduo sobre o apoio recebido tem sido

relacionada a impactos positivos na saúde física e mental, afetando positivamente a forma de

perceber e lidar com situações estressantes, promovendo bem-estar emocional e psicológico e

até a longevidade dos indivíduos. Outros termos, como rede de apoio e apoio social, podem

ser encontrados na literatura como sinônimos para suporte social (GONÇALVES et al.,

2011).

O conceito de suporte social possui diversas definições que destacam os aspectos das

relações interpessoais. De modo geral, define-se como envolvendo qualquer informação,

falada ou não, e/ou auxílio material e proteção oferecidos por outras pessoas e/ou grupos com

os quais se têm contato regular, resultando em efeitos emocionais ou comportamentos

positivos (VALLA, 1999).

A diversidade de conceitos e inúmeras tipologias, relacionadas com o suporte social,

cria dificuldades na aceitação generalizada de uma definição (ORNELAS, 1994). Ainda

assim, há uma linha convergente na literatura indicando que o suporte social deve ser

compreendido como experiência pessoal, um intercâmbio entre provedores e destinatários,

onde o indivíduo deve sentir-se respeitado e envolvido em seu meio social, refletindo a

importância de sua rede de relacionamentos (HOGAN; LINDEN; NAJARIAN, 2002).

12 Mestranda em Gestão Pública (Mestrado Profissional) - Universidade Federal do Espírito Santo, e-mail: [email protected]; 13 Professor Adjunto do Departamento de Produção Vegetal - Universidade Federal do Espírito Santo, Centro de Ciências Agrárias e Engenharias, e-mail: [email protected].


62

Um levantamento sobre apoio social no ambiente laboral e a saúde do trabalhador

indicou que ainda há pouca preocupação sobre a temática no país, com poucos estudos

divulgados. Além disso, ficou evidenciado que o apoio social exerce uma influência

significativa sobre a saúde do trabalhador e que as relações interpessoais, por mais complexas

que sejam, são fundamentais para o ser humano dentro das organizações, afetando

diretamente sua saúde (FONSECA; MOURA, 2008).

Rodriguez e Cohen (1998) corroboram esta informação ao afirmarem que o suporte

social é considerado capaz de gerar efeitos positivos para a saúde física e mental, guardando

uma estreita relação com bem-estar. Essas consequências podem ser vistas tanto no ambiente

das empresas privadas quanto das públicas.

Este artigo propõe-se a fazer um levantamento de conceitos e categorizações de

suporte social, mostrando historicamente o desenvolvimento do tema e a crescente

importância do mesmo na percepção de bem-estar do indivíduo em suas diferentes relações

sociais. No contexto de relações sociais, o artigo faz também um apanhado geral de artigos

que abordam a importância do suporte/apoio social no ambiente de trabalho.

2 SUPORTE SOCIAL: HISTÓRICO, CONCEITOS E CLASSIFICAÇÕES

Segundo Ornelas (1994), o suporte social teve sua conceptualização embasada pelos

estudos de Caplan (1974), Cassel (1976) e Cobb (1976). Inicialmente tiveram como objetivo

verificar a influência dessa variável em doenças físicas e psicológicas. Sob essa perspectiva,

as investigações que se sucederam sobre o assunto documentam a conexão entre a extensão e

qualidade das relações sociais e uma melhor saúde física e mental (ANDRADE;

ESTIVALETE; GOMES, 2013).

Caplan (1974), apesar de não ter utilizado o termo suporte social em seus estudos,

introduz o conceito de “Sistema de Suporte”, que consiste no apoio prestado ao indivíduo em

diferentes áreas, de modo a permitir a gestão de seus problemas emocionais, a partilha de

atividades e prestação de auxílio material, financeiro, por meio do ensino de competências,

ou, ainda, de orientação em situações específicas. Esse sistema abrange, além de familiares e

amigos, grupos formais (profissionais) e informais (família, vizinhança, comunidade

religiosa) de apoio e destaca o papel executado por profissionais em colaboração com líderes

comunitários para compreensão das relações humanas e suas necessidades sociais.

Cassel (1976), por sua vez, abordou em seus estudos a importância que o suporte

social pode desempenhar em desequilíbrios relacionados ao estresse, por meio de uma


63

perspectiva ecológica. Para o autor, as condições sociais nas áreas urbanas (degradação

habitacional, superpopulação, rupturas com a vizinhança) estão associadas a elevados

percentuais de distúrbios físicos e psicológicos. Em um levantamento com objetivo de avaliar

a relação do nível de estresse psicológico com o suporte social recebido, percebeu-se que, ao

avaliar diferentes estudos com indicadores diretos ou indiretos em saúde, em cada caso foi

descoberto um resultado positivo na direção prevista.

Apesar de não ter operacionalizado o conceito de suporte social, o autor teve mérito ao

evidenciar seu impacto no meio social, no desenvolvimento de enfermidades físicas e

psicológicas e no papel das forças sociais na defesa e proteção dos indivíduos (ORNELAS,

1994).

Segundo Cobb (1976, p. 300, tradução nossa), apoio social é definido como a “[...]

informação que conduz o sujeito a acreditar que ele é bem cuidado e amado, estimado, e um

membro de uma rede de obrigações mútuas”. Este estudo trouxe a primeira definição de

suporte social aplicável ao contexto da saúde, apresentando evidências empíricas que

indicavam o caráter protetor do apoio social em relação à hospitalização, recuperação de

doenças, aposentadoria, estresse e depressão (RODRIGUES; SEIDL, 2008).

A diversidade nos conceitos e significados de suporte social é evidente até mesmo

para os leitores casuais sobre suporte social (BARRERA, 1986), dificultando a aceitação

generalizada de uma definição para o tema (ORNELAS, 1994).

Tal definição pode ser feita em termo da existência ou quantidade de relações sociais

de modo geral ou em particular (relações de amizade, conjugais, organizacionais). Porém, na

maior parte das situações, o suporte social define-se em termos do conteúdo funcional das

relações, abrangendo o grau de envolvimento afetivo-emocional, instrumental ou

informacional (ORNELAS, 1994).

Seria pretensioso retratar neste levantamento todos os conceitos relacionados ao tema,

uma vez que, como abordado acima, trata-se de uma conceituação dinâmica, sem

generalização ou consenso. O Quadro 1 traz alguns conceitos de suporte social baseados nos

estudos de Ornelas (1994) e Siqueira (1998), organizados em ordem cronológica.


64

Quadro 1 – Conceitos de Suporte Social, segundo diferentes autores

Conceito Informação de que o indivíduo é amado, estimado e parte integrante de uma rede social (COBB, 1976). Grau em que as necessidades sociais de uma pessoa são satisfeitas através de sua interação com outros (KAPLAN; CASSEL; GORE, 1977). Laços sociais que os indivíduos criam com outros indivíduos, grupos ou comunidades (LIN et al., 1979). Conjunto de transações interpessoais que envolvem: preocupações emocionais, ajuda instrumental, informação e reconhecimento (HOUSE, 1981). Grau de satisfação das necessidades sociais básicas, obtido por meio da interação com outros (afeto, estima, pertença, identidade e segurança) – ajuda emocional e instrumental (THOITS, 1982). Grau em que o indivíduo se sente desejado, respeitado e envolvido; compreendido mais como experiência pessoal do que como conjunto objetivo de interações ou trocas (TURNER et al., 1983). Troca de recursos entre, no mínimo, duas pessoas, como contribuição intencional para seu bem-estar (SHUMAKER; BROWNWELL, 1984). Ações instrumentais ou emocionais percepcionadas ou objetivas proporcionadas pelas redes sociais, comunidade ou pessoas próximas (LIN, 1986). Processo interativo, onde suporte emocional, instrumental ou financeiro são percebidos em redes de sociais, havendo sentimento de pertença, ligação e compromisso (BOWLING, 1997). Constructo multidimensional que se refere aos recursos psicológicos e materiais disponíveis ao indivíduo através de suas relações interpessoais (RODRIGUEZ; COHEN, 1998).

Fonte: Adaptado de Ornelas (1994) e Siqueira (2008).

Weiss citado por Ornelas (1994) classificou as relações socais de suporte em seis

dimensões, sendo: intimidade, integração social, suporte afetivo, estima, laços de confiança,

orientação e oportunidade de expressar sentimentos positivos. Dunst e Trivette (apud

RIBEIRO, 1999), por sua vez, ampliaram a categorização, apresentando onze dimensões de

suporte social, importantes para o bem-estar, indicadas na Figura 1.


65

Figura 1 – Dimensões de Suporte Social segundo Dunst e Trivette apud Ribeiro (1999).

Fonte: Adaptado de Dunst e Trivette citado por Ribeiro (1999).

Com relação às dimensões apresentadas na Figura 1, tem-se:

a) Tamanho da rede social: abrangendo o maior número de pessoas da rede de

suporte social;

b) Existência de relações sociais: abrangendo de relações particulares a relações

gerais (de pertença a grupos sociais);

c) Frequência de contatos: indicar quantas vezes o indivíduo se relaciona com os

membros da rede social, em grupo ou face a face;

d) Necessidade de suporte: indicar a necessidade de suporte expressa pelo indivíduo;

e) Tipo e quantidade de suporte: indicar o tipo e quantidade de suporte

disponibilizado pelas pessoas que fazem parte das redes sociais;

f) Congruência: indicar a extensão em que o suporte social disponível se equipara ao

que o indivíduo necessita;

g) Utilização: indicar extensão que o indivíduo recorre às redes sociais quando

necessita;

h) Dependência: indicar a extensão em que o indivíduo pode confiar nas redes de

suporte quando necessário;

i) Reciprocidade: indicar o equilíbrio entre o suporte social fornecido e recebido;

Tamanho da rede social (rede de

suporte)

Existência de relações sociais

(particulares ou em grupos)

Frequência de contatos (grupo ou

face a face)

Necessidade de suporte

Tipo e quantidade de suporte

Congruência (suporte disponível

versus necessidade)

Utilização das redes de suporte

Dependência das redes de suporte

Reciprocidade (suporte fornecido versus recebido)

Proximidade com os membros que fornecem suporte

Satisfação (utilidade e níveis

de ajuda percebidos)


66

j) Proximidade: indicar a extensão da proximidade sentida para com os membros que

disponibilizam suporte social;

k) Satisfação: indicar a utilidade e nível de ajuda sentidos pelo indivíduo diante do

suporte social.

O conceito e a operacionalização de apoio social podem ser divididos em três

categorias: (1) o modelo que enfoca a rede social, “[...] que se refere às conexões

significativas que os indivíduos têm com outros em seu ambiente social”; (2) o modelo do

apoio recebido que avalia que suporte o indivíduo realmente recebe e o que relata ter

recebido; e (3) o modelo do apoio percebido que avalia o apoio que o indivíduo acredita estar

disponível se precisar, ou seja, a confiança do indivíduo em ter um apoio disponível quando

necessário (BARRERA, 1986, p. 415, tradução nossa).

Segundo Rodriguez e Cohen (1998, p. 535, tradução nossa), o suporte social é pensado

para ter efeitos benéficos sobre a saúde mental e física, sendo “um constructo

multidimensional que se refere aos recursos psicológicos e materiais disponíveis ao indivíduo

através de suas relações interpessoais”. Posteriormente, Cohen (2004) definiu suporte social

como uma rede social de prestação de recursos psicológicos e materiais com objetivo de

beneficiar as habilidades do indivíduo para lidar com situações de estresse.

Apesar da variedade de formas de apresentação e classificação para o suporte social, a

forma de classificação mais estudada é a proposta por Rodriguez e Cohen (TOGNI, 2015).

Para esses autores, existem diferentes tipos de apoio que alguém pode receber da rede social,

sendo três de maior destaque: suporte emocional, suporte instrumental e suporte

informacional (RODRIGUEZ; COHEN, 1998).

Suporte emocional refere-se ao que as pessoas fazem ou dizem a alguém (dar

conselhos, ouvir seus problemas, mostrar-se empático e confiável) e é percebido como

expressão de carinho, cuidados e preocupação do outro. Suporte instrumental compreende as

ajudas tangíveis ou práticas que outros (pessoas ou instituições) podem prover a alguém

(cuidados com crianças, provisões de transporte, empréstimos de dinheiro ou ajudas com

tarefas diárias). Suporte informacional inclui receber de outras pessoas noções indispensáveis

para que o indivíduo possa guiar e orientar suas ações ao dar solução a um problema ou no

momento de tomar uma decisão (RODRIGUEZ; COHEN, 1998).

Ainda que diante de uma multiplicidade de conceitos, há uma linha convergente na

literatura indicando que o suporte social deve ser compreendido como experiência pessoal,

um intercâmbio entre provedores e destinatários, onde o indivíduo deve sentir-se respeitado e


67

envolvido em seu meio social, refletindo a importância de sua rede de relacionamentos

(HOGAN; LINDEN; NAJARIAN, 2002).

Além dos tipos de apoio social recebidos de familiares e amigos, o apoio oriundo das

relações de trabalho também possui forte influência na vida do indivíduo. Estudos evidenciam

a influência significativa desse apoio sobre a saúde do trabalhador, mostrando que as relações

interpessoais, por mais complexas que sejam, são fundamentais para o ser humano dentro de

seu ambiente laboral, afetando diretamente sua saúde (FONSECA; MOURA, 2008).

3 SUPORTE SOCIAL NO AMBIENTE DE TRABALHO

A percepção de suporte organizacional depende da frequência, da intensidade e da

sinceridade dos elogios, da aprovação e das recompensas que a organização dirige aos seus

membros. Os colaboradores desenvolvem suas crenças globais sobre o quanto a organização

cuida de seu bem-estar e valoriza seus esforços (PASCHOAL; TORRES; PORTO, 2010).

De acordo com Gomide Jr., Guimarães e Damásio (2004), o suporte social no

ambiente de trabalho refere-se à crença global do colaborador de que a organização

empregadora e as redes sociais existentes no ambiente de trabalho são capazes de oferecer os

três tipos de suporte (emocional, instrumental e informacional) necessários para a execução de

suas atividades profissionais. Estes autores construíram e validaram a Escala de Percepção de

Suporte Social no Trabalho (EPSST) composta por 18 itens, agrupados em três dimensões:

percepção de Suporte Social Emocional, Suporte Social Instrumental e Suporte Social

Informacional no trabalho. A EPSST possui uma escala tipo Likert, variando de 1 (discordo

totalmente) a 5 (concordo totalmente) (ANDRADE; ESTIVALETE, 2013).

Em um estudo com aplicação da EPSST em instituições bancárias públicas e privadas,

notou-se que o suporte social no trabalho é percebido pelos colaboradores de forma

moderada, havendo menor incidência de suporte social emocional, sugerindo a existência de

vazios associados às interações sociais, confiança, cooperação e apoio entre os colaboradores

(ANDRADE; ESTIVALETE, 2013).

Um estudo realizado com servidores técnicos administrativos e docentes na

Universidade Federal do Espírito Santo, por meio da aplicação da EPSST, indicou que, apesar

das médias das fórmulas aplicadas indicarem que sim, os servidores não possuem certeza se

recebem ou não suporte social no ambiente de trabalho. O suporte instrumental foi o mais

fortemente percebido, ou seja, a crença de que a instituição provê os insumos materiais,

financeiros, técnicos e gerenciais. O suporte emocional também foi evidenciado, sobretudo no


68

setor administrativo, indicando a confiança de que existem pessoas com as quais se pode

contar, mostrando a presença de laços de afetividade relacional. Apesar desses resultados,

notou-se a necessidade da organização investir e/ou organizar seus recursos para ampliar a

percepção de seus membros acerca do suporte fornecido (TOGNI, 2015).

Oliveira-Castro, Pilati e Borges-Andrade (1999) sugerem que, dentre as variáveis que

podem embasar o comprometimento organizacional estão à natureza das tarefas e as

características pessoais. Em seu trabalho de construção e validação de um instrumento de

percepção de suporte organizacional, os resultados indicaram que os colaboradores tendem a

formular opiniões globais sobre os cuidados da organização, tendo suas crenças formuladas

no comportamento da organização como um todo e não somente sobre o comportamento

específico de agentes organizacionais, como chefes e líderes.

Dentro desse contexto, Eisenberger et al. (1986) apontam que as crenças globais dos

colaboradores sobre o suporte organizacional percebido implicam em maior dedicação desses

profissionais com a instituição, reduzindo, por exemplo, os níveis de absenteísmo.

Oliveira e Limongi-França (2005) reafirmam essa tendência, indicando que os

colaboradores parecem ter um comprometimento maior quando percebem que há uma

preocupação por parte da organização nos cuidados para com eles. Desse modo, segundo os

autores, a complexidade estrutural das empresas não influencia mais na competitividade das

organizações, apontando que hoje o bem mais precioso é o empregado e seu conhecimento,

uma vez que é ele quem propicia o diferencial no mercado.

A personificação da organização, por sua vez, pode levar os colaboradores a

frustrações que podem refletir em sua saúde psíquica, e, como consequência, desencadear

processos somáticos (FONSECA; MOURA, 2008). Hogan, Linden e Najarian (2002)

sugerem que ao não perceberem apoio social no trabalho, os colaboradores podem apresentar

sérios problemas de saúde física e mental. Estudos sobre aspectos favoráveis e agravos

relacionados à saúde, indicam evidências da importância do apoio social no ambiente de

trabalho e seus efeitos em aspectos fisiológicos e psicológicos (GIOVANETTI, 2006).

Um dos estudos pioneiros dessa relação foi realizado com funcionários suecos, sendo

verificado que aqueles com baixo apoio social no ambiente de trabalho tiveram efeito

negativo sobre a saúde cardiovascular (JOHNSON; HALL, 1988). Em uma pesquisa realizada

com gestantes submetidas a elevadas jornadas e trabalho e baixo apoio social no trabalho,

verificou-se um risco elevado de aborto espontâneo (FENSTER et al., 1995).

Com relação aos aspectos psicológicos, Langford et al. (1997) apontam em uma meta-

análise que o suporte social no ambiente de trabalho é favorável à saúde, por promover


69

competência pessoal, comportamentos saudáveis e de enfrentamentos efetivos, controle

percebido, senso de estabilidade, reconhecimento de valor próprio, afetividade positiva, bem-

estar psicológico e redução de ansiedade e depressão.

Em um estudo com funcionários administrativos de uma indústria petrolífera,

percebeu-se que o maior nível de satisfação entre os funcionários estava entre aqueles que

recebiam maior suporte social, sobretudo o suporte fornecido pela chefia. Porém, é importante

ressaltar que o elevado nível de satisfação encontrado pode estar diretamente relacionado às

características do grupo estudado, com nível de escolaridade e salários acima da média

nacional. A faixa etária predominante, de 31 a 50 anos, também pode influenciar no nível de

satisfação, uma vez que são pessoas com maturidade maior para lidar com dificuldades

diárias. Outra característica do grupo, a estabilidade familiar, também se relaciona a um nível

mais elevado de satisfação no trabalho (FONSECA et al., 2013).

Os estudos demonstram a influência do meio sobre os colaboradores, afirmando a

importância que as relações interpessoais possuem no ambiente ocupacional e sobre a

satisfação dos colaboradores no desempenho de suas tarefas (FONSECA et al., 2013). Dessa

forma, Hogan, Linden e Najarian (2002) apontam que as intervenções voltadas para a

formação de habilidades sociais ou a melhoria do ambiente social natural são baseados na

crença de que as pessoas podem criar e manter sistemas de apoio (ou sua percepção do apoio

recebido desses sistemas) se adquirirem as habilidades necessárias. As melhorias resultantes

no apoio são assumidas para melhorar a saúde e o bem-estar, minimizando possíveis danos à

saúde e provocando melhoria no desempenho profissional.

4 CONSIDERAÇÕES FINAIS

O estudo indicou que os aspectos conceituais de suporte social necessitam ser melhor

aprimorados, haja vista a quantidade de definições e classificações para um mesmo conceito,

dificultando a compreensão em determinados aspectos e, até mesmo, a criação de

instrumentos de avaliação abrangentes. Outra forma possível de tratar a complexidade e

dinâmica das relações sociais é a criação de ferramentas capazes de avaliar a percepção de

suporte social de acordo com os objetivos propostos, utilizando classificações específicas,

como é o exemplo da EPSST.

Os resultados do levantamento indicam, ainda, que a crescente abordagem do suporte

social no ambiente laboral é recente, sendo os estudos pioneiros realizados no final do século

XX. O impacto positivo do suporte social para a qualidade de vida no trabalho fica evidente


70

através dos estudos elucidados neste artigo. Apesar disso, mostra-se fundamental conhecer a

realidade social na qual se inserem os trabalhadores estudados para uma análise

multidimensional e eficaz dos resultados.

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73

Capítulo 6

Sistema de Informações Geográficas (SIG): uma ferramenta para a gestão pública

Fabio Antonio Soares Lopes14


Fabricia Benda de Oliveira16

1 INTRODUÇÃO

Para atingir resultados, uma instituição precisa realizar uma série de procedimentos

com vias a se chegar aos mesmos. O processo começa com o planejamento das ações a serem

desempenhadas, passa pela execução e chega ao produto esperado. Quando uma dessas

abordagens falha, a empresa tem um abalo em sua estrutura econômica e financeira,

amargando prejuízos e correndo o risco de fechar as portas.

Sendo assim, antes de se tomar uma decisão é necessário realizar uma análise

detalhada de todas as informações disponíveis, a fim de se chegar a um resultado satisfatório.

Para isso, as empresas fazem uso de recursos que auxiliam nesse processo. Uma destas

ferramentas são os Sistemas de Informações Geográficas (SIG).

Esses sistemas são capazes de apresentar aos seus usuários informações precisas sobre

localização, atrelando a esta uma série de informações que ajudam na tomada de decisões.

Utilizados nas mais diversas áreas, conhecer esse sistema e como se dá o seu funcionamento é

o foco principal deste artigo de revisão bibliográfica.

1.1 GEOPROCESSAMENTO

14 Mestrando em Gestão Pública - Universidade Federal do Espírito Santo, e-mail: [email protected]; 15 Professor Adjunto do Departamento de Agronomiada Universidade Federal do Espírito Santo, Centro de Ciências Agrárias e Engenharias, e-mail: [email protected]; 16 Professora Adjunto do Departamento de Geologia da Universidade Federal do Espírito Santo, Centro de Ciências Exatas, Naturais e da Saúde, e-mail: [email protected].

74

Desde a pré-história o homem tem a necessidade de se localizar. A capacidade de

encontrar ambientes seguros, livres de predadores e com fartura de alimentos foi o ponto de

partida no qual garantiu a evolução e perpetuação da espécie humana. Inicialmente nômades,

os homens pré-históricos vagavam em busca de alimentos até que em determinado momento

resolveram se fixar em um ponto considerado adequado. Nesse instante, houveram os

primeiros sinais de desenvolvimento com o surgimento do fogo, o início da agricultura e da

domesticação de animais. Uma característica interessante do homem pré-histórico era a

capacidade de registrar tudo o que ocorria ao seu redor. Como não dominava a escrita, a

representação era feita por meio de desenhos que tinham como finalidade uma tentativa de

controlar as forças da natureza, dando um tom místico as gravuras que eram pintadas com

uma mistura de pó de carvão associada a outros minerais (STRICKLAND; BOSWELL,

2002). Percebe-se, que apesar de não ser o objetivo principal para eles, as pinturas rupestres

nada mais eram que uma mostra gráfica de quais eram as atividades desempenhadas pelos

homens pré-históricos e os tipos de animais que o cercavam, ou seja, uma tentativa bem

arcaica de esboçar por meio de dados, informações.

Esse tipo de informação transcrita por meio de identidade visual e que mostra

informações geográficas (como os animais de uma determinada área ou atividades

desempenhadas em certa localidade) foram se modificando e modernizando ao longo dos anos

até chegar ao conjunto de tecnologias que temos hoje e chamamos de geotecnologias. Fitz

(2008) diz que geotecnologias podem ser descritas como as novas tecnologias ligadas às

geociências e áreas correlatas, as quais trazem avanços significativos no desenvolvimento de

pesquisas, em ações de planejamento, em processos de gestão, manejo e em tantos outros

aspectos relacionados à estrutura do espaço geográfico. Melo e Oliveira (2009) descreveram

que na comunidade científica em geral, a utilização das geotecnologias é feita para atingir

resultados diversos, sendo que para isso ao longo do tempo veio se construindo complexos

softwares voltados para análise de informações geográficas, possibilitando ao poder público,

comunidade acadêmica e sociedade em geral a possibilidade de obter informações sobre

determinados espaços da superfície terrestre, podendo, dessa maneira, obter um maior

conhecimento, controle ou gestão do território.

É comum encontrarmos na literatura a definição de geotecnologia como sendo a

mesma de geoprocessamento, isso porque o termo é utilizado para definir o processamento

informatizado de dados georreferenciados (VAZ, 1997). Rosa (2006 apud MELO;

OLIVEIRA, 2009) afirma que o termo geotecnologia pode ser considerado sinônimo do


75

termo geoprocessamento, pois não existe uma distinção de significado entre eles, sendo que

ambos representam o conjunto de tecnologias para coleta, análise e disponibilização de

informações com referências geográficas. Mas Silva (2009) contesta a afirmação anterior

descrevendo que não se pode considerar o geoprocessamento como o conjunto completo de

geotecnologias, pois o geoprocessamento é apenas o conjunto de técnicas computacionais

com intuito de transformar informações georrefenciadas em algo relevante.

Mediante aos contrapontos, podemos concluir que o termo geoprocessamento pode ser

aplicado a profissionais que trabalham com cartografia digital, processamento digital de

imagens e sistemas de informações geográficas. Embora essas atividades sejam diferentes,

elas estão intimamente interligadas, usando muitas vezes as mesmas características de

hardware, porém com softwares distintos (ROSA, 2013).

Rosa (2006 apud MELO; OLIVEIRA, 2009) diz que, dentre as geotecnologias, as

mais conhecidas são a Cartografia Digital, o Sensoriamento Remoto, o Sistema de

Posicionamento Global e os Sistema de Informações Geográficas (SIG).

Dentre elas, a Cartografia é a mais antiga. O primeiro mapa de que se tem

conhecimento surgiu em torno do ano 2500 a.C na mesopotâmia antiga. Desde essa época a

Cartografia teve um importante papel no desenvolvimento da sociedade. Na idade média, por

exemplo, foi graças às cartas náuticas, que são documentos que contém o levantamento das

diversas áreas oceânicas, além dos registros de mares, rios, canais, dentre outros e são

utilizados para a navegação de navios, barcos e outros transportes do tipo aquático

(MARINHA DO BRASIL, 2017), que foi possível o descobrimento de novas rotas mercantes

e outras terras. Durante as Guerras Mundiais (1914 a 1918 – 1939 a 1945), a utilização da

Cartografia foi fundamental para a tomada de decisões com relação às estratégias que os

generais iriam tomar.

Hoje, a aplicação da Cartografia é mais abrangente e vai muito além do simples fato

de traçar rotas no globo ou de desenhar estratégias de batalha. Com o auxílio de imagens

geradas por satélite, juntamente com a fotogrametria, é possível realizar o mapeamento de

áreas maiores e com perfeita exatidão. Como o acesso a Cartografia, ao longo dos anos,

passou do meio impresso para o digital, com a utilização de softwares para a confecção,

manuseio e atualização dos mapas e cartas, a sua denominação mudou para Cartografia

Digital.

O Sensoriamento Remoto consiste na obtenção de imagens sem que exista um contato

físico com o mesmo, sendo que muitas vezes isso é feito a longas distâncias (SHIRATSUCHI

et al., 2014). Meneses e Almeida (2012) deram uma definição mais científica para o termo,

76

descrevendo que Sensoriamento Remoto é uma ciência que visa o desenvolvimento da

obtenção de imagens da superfície terrestre por meio da detecção e medição quantitativas das

respostas das interações da radiação eletromagnética com os materiais terrestres.

As primeiras tentativas de medições por Sensoriamento Remoto foram feitas

acoplando câmeras em aeronaves, balões, pipas, foguetes e até mesmo em aves. Atualmente

as imagens são feitas utilizando plataformas como, satélites, veículos aéreos não tripulados

(VANT), dentre outras (SHIRATSUCHI et al., 2014).

O Sistema de Posicionamento Global começou a se desenhar após a Segunda Guerra

Mundial, em que os Estados Unidos da América (EUA) se empenhou em encontrar uma

solução para o problema do posicionamento preciso e absoluto. Várias tentativas foram feitas

até chegarem à ideia do Global Positioning System (GPS). O sistema consiste em rádio-

navegação baseado em satélites, desenvolvido e construído pelo departamento de defesa dos

EUA e que permite ao usuário saber sua localização, velocidade e tempo a qualquer momento

(ROSA, 2005).

Apesar de ser o mais conhecido entre os sistemas de posicionamento, existem diversos

outros similares ao GPS dentre eles o GLONASS (Global NavigationSatellite System)

pertencente à Rússia e ao GALILEO, que é um sistema de posicionamento por satélite

europeu.

Vale considerar que atualmente o conceito de geotecnologias tornou-se público, uma

vez que sua aplicação não se restringe mais apenas a quem trabalha na área, mas sim a todos

os seres humanos que fazem uso dessas ferramentas com o propósito de facilitar o cotidiano e

melhorar a tomada de decisões. A ferramenta SIG, citada anteriormente como uma das

geotecnologias mais importantes, é considerada uma das mais complexas, pois é capaz de

trabalhar de forma conjunta com todas as demais geotecnologias, tornando-se, dessa maneira,

muito relevante e passível de estudos para conhecer seu contexto, funcionamento e retorno

para o usuário. Elencar os seus benefícios e apresentá-los às pessoas é interessante, pois

aumenta significativamente o número de usuários.

1.2 SISTEMAS DE INFORMAÇÕES GEOGRÁFICAS (SIG)

A coleta de informações sobre distribuição geográfica é uma prática antiga da

sociedade. Buscar dados e a localização de animais, minerais, plantas, rios, pessoas, além de

informações climáticas e demais fenômenos meteorológicos é algo completamente natural

dentro de uma sociedade que mantém algum tipo de organização. É graças a esse tipo de


77

informação que é possível prever catástrofes e escassez de recursos naturais, problemas

relacionados a rotas e transportes, dentre outros. Um fato conhecido é que, inicialmente, todas

essas informações eram guardadas em documentos e mapas de papéis e as informações

levantadas nem sempre atendiam a real necessidade da sociedade. Foi apenas com o advento

da informática, já a partir da segunda metade do século XX, que foi possível desenvolver um

mecanismo considerado excelente para guardar esse tipo de informação (CÂMARA; DAVIS;

MONTEIRO, 2001).

Câmara, Davis e Monteiro (2001) definem a área de conhecimento capaz de unir

dados geográficos com informação como geoprocessamento, já conceituado anteriormente

neste trabalho, e consiste na disciplina do conhecimento que utiliza diversas técnicas da

matemática e da informática para tratar informações geográficas, influenciando dessa maneira

nas áreas da Cartografia, Análise de Recursos Naturais, Transportes, Comunicações, Energia,

Planejamento Urbano e Regional, dentre outras.

Silva (2009) descreve que apenas gerar dados não remete ao ato de criar informação.

No caso do geoprocessamento, que trata de grandes volumes de dados, exige-se um recurso

computacional que disponibilize ao usuário ferramentas geotropológicas que sejam capazes

de realizar análises e sínteses de utilização imediata na gestão territorial.

O recurso que atende as condições descritas por Silva (2009) são os SIG, que dispõe

de uma série de ferramentas capazes de manipular dados geográficos. Longley et al. (2013)

dizem que os SIG são uma classe especial de sistemas de informação que são capazes de

controlar não apenas os eventos, atividades e coisas, mas também o “onde” estas coisas

ocorrem, resolvendo dessa forma a questão da localização, que é uma das incógnitas que a

sociedade precisa encontrar.

Câmara et al. (1996) definem SIG como sendo um sistema de informação construído

especificamente para armazenar, analisar e manipular dados geográficos. Já Fitz (2008) diz

que SIG é um sistema constituído por um conjunto de softwares, que integra dados,

equipamentos e pessoas com o objetivo de coletar, armazenar, recuperar, manipular,

visualizar e analisar dados referenciados a um sistema de coordenadas conhecido. Longley et

al. (2013) da uma descrição mais sucinta sobre o termo dizendo apenas que SIG são sistemas

computacionais feitos para armazenar e processar informações geográficas. Fitz (2008) narra

que é difícil encontrar uma definição única para SIG, pois devido as suas características

estruturais e sua diversidade de aplicações ela fica muito inerente e Câmara et al. (1996)

complementam a fala dizendo que a multiplicidade de usos e visões desta tecnologia apontam

para uma perspectiva interdisciplinar de sua utilização, dificultando uma definição precisa e

78

única. No quadro 1, é apresentada uma série de conceitos dados a SIG e para qual grupo ela é

mais apropriada, mostrando assim a amplitude que a definição desse tipo de sistema pode ter.

Câmara et al. (1996) dizem que cada tipo de definição prioriza um aspecto distinto,

assim, quando o enfoque é no banco de dados, por exemplo, o SIG é definido como um

Sistema Gerenciador de Banco de Dados (SGBD) não convencional, geográfico, que garante

o gerenciamento de dados geográficos. Já quando o enfoque é orientado a processos, a

definição passará a ser de que SIG são coleções de subsistemas integrados, onde dados

espaciais passam por uma sequência de processos de coleta, armazenamento e manipulação.

Assim, a prioridade para uma definição de SIG passa a ser com relação a sua utilização.

Quadro 1 – Diferentes conceitos de SIG e os grupos para os quais cada uma é mais apropriada

Um repositório de mapas em meio digital O público em geral

Uma ferramenta computadorizada para

resolver problemas geográficos

Tomadores de decisão, grupos sociais,

planejadores

Um sistema de apoio à decisão espacial Administradores, pesquisadores em gestão

operacional

Um inventário mecanizado da distribuição

geográfica de feições e infraestrutura

Gestores de serviços públicos, técnicos de

transportes, gestores de recursos

Uma ferramenta para mostrar o que, de outra

forma, é invisível na informação geográfica Cientistas, pesquisadores

Uma ferramenta para realizar operações

sobre dados geográficos muito trabalhosas,

caras ou sujeitas a erros se feitas

manualmente

Gestores de recursos, planejadores

Fonte: LONGLEY et al. (2013)

Os SIG são ferramentas que melhoram a eficiência e efetividade do tratamento da

informação de aspectos e eventos geográficos. São muito utilizados no cotidiano para o

cumprimento de tarefas úteis, como por exemplo, na armazenagem de uma grande quantidade

de informações geográficas em banco de dados (LONGLEY et al., 2013).

Assim, de forma genérica, podemos considerar que “Se “onde” é importante para um

negócio, então o geoprocessamento é sua ferramenta de trabalho”, ou seja, se o onde aparece

dentre as questões e problemas que precisam ser resolvidos por um sistema informatizado,


79

haverá uma oportunidade para considerar a adesão a um SIG. Isso porque em um país tão

extenso como o Brasil, carente de informações adequadas para a tomada de decisões sobre os

mais variados problemas, o geoprocessamento atrelado com o SIG apresenta um enorme

potencial e pode ajudar no crescimento e desenvolvimento. (CÂMARA; DAVIS;

MONTEIRO, 2001)

1.2.1 Estruturas de um SIG

Gorni et al. (2007) dizem que um SIG é composto por todos os componentes básicos

de um sistema de informação convencional, sendo eles os dados de entrada e saída, o banco

de dados e uma linguagem de programação. O que difere o SIG dos demais sistemas é o

banco de dados que, no caso do SIG, além das informações tradicionais armazenam também

dados espaciais como: proximidade, distância, área, etc.

Fitz (2008) desmembra um SIG de uma forma um pouco diferente, destacando não

apenas o conteúdo do software, mas também a parte física envolvida no processo e ainda

citando os usuários como parte fundamental do processo. Para ele, o SIG possui a seguinte

estrutura:

-hardware: consiste na plataforma computacional utilizada;

-software: consiste no programa, módulos e sistemas vinculados;

-dados: consiste nos registros de informações resultantes de uma investigação; e

-peopleware: consiste nos profissionais e/ou usuários envolvidos.

Muitas pessoas se referem ao SIG como sendo especificamente um software e não à

tecnologia em si. O que se percebe é uma frequente dificuldade de comunicação entre

profissionais que utilizam a mesma nomenclatura para se referir a conceitos diferentes.

Assim, torna-se necessário explicar os principais componentes de um SIG, no qual o software

é apenas um dos componentes, sendo os outros o hardware, dados, usuários e metodologias.

(ROSA, 2005)

De uma maneira geral, podemos entender que um SIG contempla uma reunião de

sistemas associados, os quais são constituídos por programas com módulos diversos (outros

sistemas) que por sua vez, podem constituir-se em outros sistemas independentes. Como

funções destes sistemas, podemos destacar: aquisição e edição de dados; gerenciamento de

banco de dados; análise geográfica de dados; e a representação de dados (FITZ, 2008).

De forma mais abrangente, a figura 1 apresenta os componentes de um SIG.

80

Na figura 2, é apresentada a função específica de cada uma das partes desse sistema e

também como se dá o relacionamento entre elas.

Os componentes desse sistema se relacionam entre si de uma forma hierarquizada, em

que no nível exterior, que se encontra a interface controlada pelo usuário, é definido como o

sistema será operado e controlado. No nível intermediário, o SIG apresenta os mecanismos de

processamento de dados espaciais, ou seja, a entrada, edição, análise, visualização e saída de

informações. Já no nível mais interno, temos um sistema de gerência de banco de dados

geográficos que controla o armazenamento e a recuperação de dados espaciais e seus atributos

(CÂMARA; MEDEIROS, 1998).

Figura 1 – Componentes dos SIG

Fonte: CAMARA et al. (1996)

As funções de processamento dependem diretamente dos tipos de dados que estão

envolvidos na operação. Assim, uma análise geográfica engloba funções como superposição,

ponderação, medidas, mapas de distância, tabulação cruzada, dentre outras. Já o

processamento digital da imagem envolve funções como retificação, contraste, filmagem,

realce e classificação. Com relação a modelos numéricos do terreno, conseguimos obter a

geração de mapas com declividade e aspecto além de volumes, análise de perfis e a própria

geração do modelo a partir de pontos esparsos ou linhas, entre funções. Operações sobre


81

redes, temos a inclusão de caminhos ótimos e críticos e ligação topológica. Em termos de

visualização, esses sistemas têm por consequência o paradigma adotado para a interface

(CÂMARA; DAVIS; MONTEIRO, 2001).

Figura 2 – Arquitetura de Sistemas de Informações Geográficas

Fonte: CAMARA et al. (1996)

1.2.2 Estruturas de dados no SIG

Para fazer uso de um SIG, precisamos ter um banco dados georreferenciados, ou seja,

necessitamos de informações que possuam registros referenciados a um sistema de

coordenadas conhecidas. A manipulação desses elementos dá-se por meio de um sistema

gerenciador de banco de dados (SGBD). Quando desenhamos um SGBD, devemos ter plena

consciência de que os dados que o compõe devem estar de uma forma onde os mesmos são

capazes de relacionar-se entre si, para isso devemos utilizar dados como códigos

identificadores que vinculam os registros dentro do sistema. No SGBD de um SIG, é preciso

que os dados ditos tradicionais (alfanuméricos) possam ser vinculados a outros do tipo

espaciais, ou seja, a arquivos digitais gráficos (FITZ, 1998).

Existem várias formas de representar dados espaciais, sendo que quase todas são

variações produzidas sobre dois tipos básicos de representação: as estruturas raster e vetorial.

A principal diferença entre elas está no modelo de espaço que cada uma pressupõe. Enquanto

as estruturas do tipo vetorial se baseiam em um espaço contínuo que se comporta segundo

82

postulados da geometria euclidiana, as do tipo raster dividem o espaço geográfico em

elementos discretos, requerendo a adoção de uma geometria própria que poderia ser denomina

de geometria digital (ROSA, 2013).

Fitz (2008) complementa o descrito por Rosa (2013) dizendo que quando temos uma

estrutura do tipo vetorial, a composição é feita a partir de três primitivas gráficas (pontos,

linhas e polígonos) e se utiliza de um sistema de coordenadas para a sua representação. Já na

estrutura do tipo raster, que também pode ser chamada de matricial (em grade), os dados são

representados por uma matriz de n linhas e m colunas (M(n,m)), na qual cada célula,

denominada pixel (Picture element), apresenta um valor z que pode indicar, por exemplo, uma

cor ou tom de cinza a ele atribuído.

No quadro 2, Fitz (2008) descreve de forma comparativa a estrutura dos dados do tipo

raster e vetorial que são utilizados como base do SGBD dos SIG.

Os dados alfanuméricos são constituídos por caracteres, ou seja, letras, números e

sinais gráficos, e são armazenados em tabelas, as quais formam um banco de dados. Em um

SIG, os dados que forem dispostos nessas tabelas devem possuir atributos que possam

vinculá-los a estrutura espacial do sistema, identificado por suas coordenadas, atributos

específicos, descrição qualitativa ou quantitativa (FITZ, 1998).

Quadro 2– Diferenças entre estrutura de dados Raster e Vetorial

Raster Vetorial

Traduzem imagens digitais matriciais

geradas por sensoriamento remoto e

processos de escanerização.

Traduzem imagens vetorizadas, compostas

de pontos, linhas e polígonos.

Execução de operações entre camadas ou

layers de mesma área e atributos distintos; é

extremamente fácil e rápida.

Execução de operações entre camadas ou

layers de mesma área e atributos distintos; é

bastante complexa e demorada.

Vínculo com atributos alfanuméricos é

dificultado (pixel a pixel).

Vínculo com atributos alfanuméricos torna-

se facilitado, já que se dá através do ponto,

linha ou polígono registrado.

(Continua...)


83

Quadro 2– Diferenças entre estrutura de dados Raster e Vetorial

(Continuação...) Raster Vetorial

Resolução digital está vinculada

diretamente à quantidade de pixels da

imagem, podendo requerer processadores de

grande capacidade e velocidade.

Resolução digital do mapa é limitada pela

quantidade de vetores dispostos e de sua

impressão, proporcionando grande

detalhamento.

Fronteiras das imagens são descontínuas

(efeito serrilhado).

Fronteiras das imagens são contínuas (feições

regulares).

Cálculos de distâncias, áreas e etc.

vinculam-se ao desempenho do hardware.

Cálculo de distâncias, áreas e etc. são, em

geral, simplificados, tornando o processamento

mais rápido.

(Conclusão)

FONTE: FITZ (1998)

1.2.3 Introdução de dados em um SIG

Quando nos referimos à obtenção de dados em aplicações de geoprocessamento,

estamos diante de um processo complexo se comparado aos demais tipos de sistema de

informação. Isso é derivado do fato de que a entrada de dados não pode ser limitada ao

simples ato de inserção. As dificuldades surgem por duas razões: primeiro, por se tratar do

armazenamento de informações gráficas, o que já é algo muito mais complexo de se

armazenar; segundo, e principal, é devido à natureza das fontes de dados dessas aplicações.

Os dados manipulados dentro de um SIG, dizem respeito a fenômenos geográficos que estão

espalhados pelo globo terrestre, podendo ser sistemas naturais ou simplesmente construções

humanas, tais como: solos, vegetação, cidades, estradas e outros. Para captar essas

informações e lançá-las dentro de um SIG, é preciso ter uma fonte externa que colha os

registros desejados e posteriormente o levantamento realizado será descarregado no sistema

(LISBOA FILHO, 2001).

Os dados utilizados em um SIG podem ser originários de diversos tipos de fonte e são

classificados de maneira genérica em primários, quando o levantamento vem direto do campo

ou através de produtos obtidos de sensores remotos, e em secundários, por meio de mapas e

levantamentos estatísticos, que são derivados das fontes primárias. No Brasil, as principais

fontes de dados espaciais são as folhas topográficas em diferentes escalas editadas pelo

84

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e pela Diretoria do Serviço Geográfico

do Exército (DSG). Outras boas fontes de dados são derivadas dos sensores remotos,

principalmente imagens, obtidas pelos satélites LANDSAT, SPOT, ERS, CBERS, entre

outros. Existem ainda as fotografias aéreas pancromáticas e coloridas que são feitas por várias

empresas de aerolevantamento existente no país. (ROSA, 2013).

O GPS pode ser apontado como um recurso capaz de calcular com precisão de

centímetros, dependendo do equipamento até milímetros, a posição de um ponto qualquer na

superfície terrestre, por isso vem sendo amplamente utilizado para a captação de dados

digitais (CÂMARA; DAVIS; MONTEIRO, 2001). Uma vez realizada a coleta dos dados, os

mesmos devem ser registrados em uma base cartográfica comum em um SIG. O processo de

levantamento de dados costuma ser caro e trabalhoso, assim, antes de se cogitar a realização

de uma coleta, é preciso fazer pesquisas para verificar se não existem dados disponíveis que

possam ser trabalhados e que vão sanar a necessidade de realizar um novo levantamento

(ROSA, 2013).

Os dados espaciais são a essência de qualquer SIG e possuem características próprias

(FITZ 2008). Para Rosa (2013), grande parte do valor investido no funcionamento desses

sistemas são para a aquisição, entrada, atualização e manipulação dos dados, assim torna-se

imprescindível que o usuário do SIG tenha um bom entendimento de todos os aspectos

relacionados com a aquisição e manipulação dos dados antes de aprender a operar o sistema.

Segundo o autor os erros que são associados à informação espacial são classificados em três

grupos, sendo eles:

- erros comuns: aqueles que estão diretamente associados ao controle do usuário e são

mais fáceis de serem checados, como exemplo, tem a idade dos dados, cobertura real, escala

do mapa/carta, dentre outros;

- erros resultantes de variações naturais ou de medidas originais: têm relação com

a variabilidade da informação espacial e a correspondente acurácia com que foi adquirido,

geralmente esse tipo de erro é detectado quando se está trabalhando intimamente com os

dados, como exemplos a acurácia posicional, acurácia de conteúdo e fontes de variações de

dados;

- erros de processamento: são aqueles inerentes às técnicas usadas para a entrada,

acesso e manipulação de informação espacial, são erros extremamente difíceis de serem

detectados, como exemplos, os erros numéricos no computador, falhas associadas com

análises topológicas e problemas de classificação e generalização.


85

1.2.4 Aplicações de SIG

Longley et al. (2013) relatam que quase tudo que ocorre no planeta, acontece em

algum lugar. Isso torna a questão da localização algo de suma importância para a resolução de

problemas na sociedade, alguns desses rotineiros e que por diversas vezes passam

despercebidos, como a questão diária do caminho a tomar para ir e voltar do trabalho, por

exemplo, outros que são mais complexos e exigem respostas rápidas, organizadas e

coordenadas de um amplo conjunto de indivíduos e órgãos, tal como a passagem do furacão

Katrina em New Orleans, que exigiu dos EUA uma resposta imediata de quais atitudes

deveriam ser tomadas, a fim de contornar os estragos causados pelo fenômeno meteorológico.

Os autores destacam ainda que problemas que estão relacionados à localização, seja na

informação usada para resolvê-lo ou na solução propriamente dita, são denominados

problemas geográficos. Conhecer e eliminar as barreiras impostas por esses empecilhos são

desafios dos gestores que para sanar o problema buscam auxílio em ferramentas que sejam

capazes de mostrar onde está explícito o transtorno e ajudem na tomada de decisões, sendo o

SIG um desses recursos.

A decisão de implantar um SIG surge a partir do momento em que determinada

instituição enxerga um problema geográfico que precisa contornar. No caso dos órgãos

públicos, um dos que mais fazem uso deste tipo de sistema, por exemplo, a necessidade de se

ter um sistema geográfico fica mais evidente, pois com ele é possível controlar a expansão

desordenada das áreas urbanas e ainda atender a necessidade crescente de demandas da

sociedade que vem exigindo respostas cada vez mais dinâmicas das administrações públicas

(BARROS, O.; BARROS, M.; CAVIGLIONE, 2001).

Stassun e Prado Filho (2012) vão além e descrevem que a utilização do SIG em uma

gestão municipal pode trazer melhorias do ponto de vista financeiro, com a atualização da

base cadastral, aumentando consequentemente a arrecadação do município. Melhorias no

fluxo viário, que afeta grande parte dos municípios brasileiros, permitindo um controle maior

das vias de trânsito. Impacto no controle de problemas relacionado a catástrofes naturais,

como enchentes, problemas sociais e crescimento urbano. Melhorias na área da saúde pública,

com a melhor distribuição dos profissionais da saúde, e na segurança pública, combatendo à

criminalidade nos locais onde os índices são mais elevados. E ainda apresentam soluções

voltadas para a Agricultura e o Turismo, mostrando áreas adequadas para a prática de ambos.

Dessa forma, percebemos que os SIG são destinados a vários tipos de aplicações, que

com o passar dos anos só vai se expandindo, acompanhando a evolução dos dispositivos de

86

coleta e as facilidades computacionais em geral (CÂMARA et al.,1996). Percebe-se, porém

que a maioria das aplicações de SIG estão voltadas à gestão municipal, ao meio ambiente, ao

planejamento estratégico de negócios, ao agronegócio e às concessionárias e redes (ROSA,

2013).

Câmara et al. (1996) classificam as áreas de aplicação de um SIG em três grupos

distintos, sendo elas:

- sócio-econômicas: cujo objetivo é o planejamento (análise preliminar) e a avaliação

de mudanças de uma região em resposta a uma determinada política (análise posterior). São

aplicados os sistemas de informação sobre o uso da terra e sistemas para mapeamento

automático/gerência de facilidade;

- ambientais: variam enormemente de área, enquadrando-se em aplicações de meio

ambiente de modelagem climática e ambiental, previsão numérica do tempo, monitoramento

do desflorestamento e da emissão e ação de poluentes;

- gerenciamento: voltado para gestão e tomada de decisões. Administrações públicas

vêm a cada dia utilizando esse tipo de sistema para melhorar a tomada de decisões em áreas

como tráfego urbano, planejamento e controle de obras públicas, planejamento da defesa civil,

dentre outros.

Dessa forma, percebemos que o uso do SIG reforça a ideia de que a ciência e a solução

de problemas práticos não se distinguem unicamente pelo método, confirmando o fato de que

os SIG podem ser amplamente utilizados em todos os tipos de organizações, indo desde os

órgãos governamentais até as corporações (LONGLEY et al., 2013).

Para Câmara et al. (1996), ao decidir-se pela implantação de um SIG, a instituição

deve seguir a três etapas básicas, sendo elas:

- a primeira fase, correspondente a modelagem do mundo real, engloba o desenho dos

processos e dos dados, consistindo na seleção de fenômenos e entidades de interesse,

abstraindo-os e generalizando-os. Nessa etapa, poderá ser escolhido diferentes conjuntos de

fenômenos para descrever uma mesma região ou distintas visões do mundo. Esse processo

refere-se a uma modelagem matemática que descreve operações envolvendo a representação e

manipulação de dados;

- para criar o banco de dados, segunda etapa do processo, é preciso seguir uma ordem,

sendo ela: coletar os dados relativos aos fenômenos de interesse identificados na etapa

anterior; corrigir os dados coletados (alguns podem apresentar falhas durante a coleta); e

finalmente georreferenciar os dados (associando cada dado a sua localização geográfica). Esta


87

costuma ser a etapa de maior custo do desenvolvimento de um SIG e pode ter seus custos

minimizados caso seja feita uma modelagem adequada;

- a fase final, operação do sistema, consiste na utilização do mesmo pelos usuários. Ela

se refere ao desenvolvimento das aplicações específicas por parte do operador do sistema, a

partir dos dados que foram armazenados, redesenhando a realidade.

1.2.5 Histórico de Criação dos SIG

Segundo Longley et al. (2013), existem algumas controvérsias com relação a história

dos SIG, pois houve um desenvolvimento simultâneo na América do Norte, na Europa e na

Austrália (no mínimo). Porém, muito da história publicada tem o foco nas contribuições dos

EUA, por isso não se encontra uma história arredondada do assunto.

As técnicas de geoprocessamento começaram a ser desenvolvida nos anos 50 nos

Estados Unidos e tinham como objetivo principal reduzir custos na produção e manutenção de

mapas. Porém, devido a toda precariedade da informática da época, não podemos classificar

esses sistemas como sendo um “sistema de informação” (CÂMARA; DAVIS; MONTEIRO,

2001). Os primeiros SIG de fato, surgiram alguns anos depois dessa tentativa inicial, já na

década de 60, no Canadá (Canada Geographic Information System – CGIS), sendo parte de

um programa governamental para criar um inventário de recursos naturais. Os resultados mais

úteis do inventário realizado foram as medidas de áreas. Esse sistema foi planejado e

desenvolvido como uma ferramenta de mensuração, um produtor de informação tabular, não

como uma ferramenta de fazer mapas (LONGLEY et al., 2013).

Uma segunda inovação de software veio no final dos anos 60 nos EUA derivado do

órgão de recenseamento, que desenhou um sistema para realizar o Censo Demográfico de

1970 do país. O programa denominado DIME – Dual Independent Map Coding criou

registros digitais de todas as ruas dos EUA para dar suporte de referência e agregação

automática aos registros do censo. A similaridade com o CGIS foi rapidamente identificada e

levou um importante laboratório de computação gráfica e de análise espacial da Universidade

de Harvard a desenvolver um SIG multifuncional que pudesse atender às necessidades de

ambas as aplicações. Daí derivou-se o software SIG ODYSSEY no final dos anos 70

(LONGLEY et al., 2013).

Ao longo dos anos 70, com os novos recursos de hardware que foram desenvolvidos, a

produção de SIG comerciais se tornou viáveis e foi ainda nesse período que surgiu os

primeiros sistemas CAD (Computer Aided Design – Projeto Assistido por Computador), que

88

revolucionaram a produção de desenhos e plantas para engenharia e serviram de base para a

cartografia automatizada (CÂMARA; DAVIS; MONTEIRO, 2001).

Os SIG começaram a apresentar um crescimento interessante a partir dos anos 80,

quando os preços dos computadores caíram. Entre os primeiros clientes estavam as

companhias florestais e agências de recursos naturais, levadas pela necessidade de controlar

um vasto recurso florestal e de regular uso efetivo. O preço do sistema girava em torno de U$

100.000,00, mas mesmo sendo essa pequena fortuna as empresas faziam o investimento, pois

os benefícios eram consideráveis, principalmente com relação a tomada de decisão

(LONGLEY et al., 2013).

Câmara, Davis e Monteiro (2001) discursaram ainda que no caso do Brasil o SIG

chegou a partir dos anos 80 quando o professor Dr. Roger Tomlison, que criou o primeiro

SIG, incentivou o aparecimento de vários grupos interessados em desenvolver esse tipo de

tecnologia.

A evolução dos SIG transcorreu basicamente em três etapas. Câmara e Medeiros

(1998) descrevem que na primeira, esses sistemas tinham como características básicas a

tradição na Cartografia, com um suporte limitadíssimo de banco de dados. Domingues e

Simões (2007) complementam a informação dizendo que essa geração de SIG foram as

desenvolvidas a partir do início da década de 1980 e os dados geográficos eram armazenados

de forma separada, com os atributos descritivos guardados em tabelas, e as geometrias, em

formatos proprietários.

A segunda geração, vinda já na década de 90, caracterizou-se por ser desenvolvida

para ambientes cliente-servidor, acoplados a gerenciadores de banco de dados relacionais e

com pacotes adicionais para processamento de imagens (CÂMARA; MEDEIROS, 1998).

Possui, até nos dias de hoje, gerenciadores de dados geográficos que armazenam tanto a

geometria quanto os atributos dos objetos num SGBD (DOMINGUES; SIMÕES, 2007).

Já a terceira e mais recente atualização surgida a partir do fim dos anos 90 é

caracterizada pelo gerenciamento de grandes bases de dados geográficos, com acesso por

intermédio de redes locais e remotas, com interface via web (CÂMARA; MEDEIROS, 1998).

Consiste no compartilhamento de diferentes bases de dados geográficos por um conjunto de

organizações públicas e privadas de um mesmo país ou entre países. O requisito básico é a

interoperabilidade entre as instituições, a partir de protocolos de intercâmbio de dados e

estabelecimento de padrões e procedimentos comuns, que recebe o nome de Infraestrutura de

Dados Espaciais – IDE (DOMINGUES; SIMÕES, 2007).

No quadro 3, é apresentada a cronologia de evolução da tecnologia do SIG.


89

Quadro 3 – Evolução da tecnologia de SIG

1ª Geração

(1983-1990)

2ª Geração

(1990 – 1997)

3ª Geração

(1997 - ?)

Tecnologia CAD, Cartografia BDados, imagens Sist. distribuídos

Uso Principal Desenho de mapas Análise Espacial Centro de Dados

Ambiente Projetos Isolados Cliente-Servidor Multisservid., web

Sistemas Pacotes Separados Software Integrado Interoperabilidade

FONTE: (CÂMARA; MEDEIROS, 1998)

2 REFERÊNCIAS BARROS, O. N. F.; BARROS, M. V. F.; CAVIGLIONE, J. H. Uma proposta para implantação do SIG na cidade de Londrina. GEOGRAFIA (Londrina), v. 10, n. 2, p. 211-224, 2001. CÂMARA, G. et al. Anatomia de Sistemas de Informação Geográfica. INPE, 1996. Disponível em: <http://www.dpi.inpe.br/geopro/livros/anatomia.pdf>. Acesso em: 15 abr. 2017. CÂMARA, G.; MEDEIROS, J. S. Sistemas de Informações Geográficas – Aplicações na Agricultura. In: ASSAD, E. D.; SANO, E. E. Embrapa, edição 2,1998a, cap. 01, p. 3-11. CÂMARA, G.; DAVIS, C.; MONTEIRO, A. M. V. Introdução à ciência da geoinformação. INPE, 2001. DOMINGUES, C. V.; SIMÕES, L. L. O SIG na gestão pública: Análise crítica de um caso bem-sucedido-desafios e perspectivas. Exacta, v. 5, n. 2, 2007. FITZ, P. R.. Geoprocessamento sem Complicação. São Paulo. Editora Oficina dos Textos, 2008. GORNI, D. et al. Open source Web GIS–Sistema de Informação Geográfica de Expedições. Anais XIII Simpósio Brasileiro de Sensoriamento Remoto, INPE, p. 3953-3960, 2007. LISBOA FILHO, J. Projeto de banco de dados para sistemas de informação geográfica. Revista Eletrônica de Iniciação Científica, Porto Alegre, v. 1, n. 2, 2001. LONGLEY, P. A. et al. Sistemas e ciência da informação geográfica. Bookman Editora, 2013. MARINHA DO BRASIL. Disponível em: <http://www.mar.mil.br/dhn/chm/box-cartas-nauticas/cartas.html>. Acesso em: 11 abr. 2017. MELO, J. A. B de; OLIVEIRA, M. M. de. Educação Geográfica e Geotecnologias: Da Reprodução à Reconstrução do Conhecimento na Sala de Aula. 10º Encontro Nacional de

90

Prática de Ensino em Geografia (ENPEG), Porto Alegre, RS, 2009. Disponível em: <http://www.agb.org.br/XENPEG/artigos/GT/GT4/tc4%20(51).pdf>. Acesso em: 10 mai 2017. MENESES, P. R.; ALMEIDA, T. Introdução ao Processamento de Imagens de Sensoriamento Remoto. UNB/CNPQ, Brasília, DF, 2012. Disponível em: <http://www.cnpq.br/documents/10157/56b578c4-0fd5-4b9f-b82a-e9693e4f69d8>. Acesso em: 10 mai 17. ROSA, R. Geotecnologias na geografia aplicada. Revista do Departamento de Geografia, v. 16, p. 81-90, 2005. ROSA, R. Introdução ao geoprocessamento. Uberlândia: Universidades Federais de Uberlândia, 2013. SHIRATSUCHI, L. S. et al. Sensoriamento Remoto: conceitos básicos e aplicações na Agricultura de Precisão. In: BERNARDI, A. C. C.; NAIME, J. M.; RESENDE, A. V.; BASSOI, L. H. Agricultura de precisão: resultados de um novo olhar, p. 58-73, 2014. SILVA, J. X. O que é Geoprocessamento? Revista Crea-RJ. Ed out/nov/dez 2009, Rio de Janeiro, RJ. Disponível em: <http://www.ufrrj.br/lga/tiagomarino/artigos/oqueegeoprocessamento.pdf>. Acesso em: 10 abr. 17 STASSUN, C. C.; PRADO FILHO, K. Geoprocessamento como prática biopolítica no governo municipal. Revista de Administração Pública, v. 46, n. 6, p. 1649-1669, 2012. STRICKLAND, C.; BOSWELL, J. Arte comentada: da pré-história ao pós-modernismo. Rio de Janeiro. Editora Ediouro, edição 8, 2012. VAZ, J. C. Geoprocessamento: dicas idéias para ação municipal. São Paulo, PÓLIS, n.94, 1997. Disponível em:<http://www.bibliotecadigital.abong.org.br/bitstream/handle/11465/1429/445.pdf?sequence=1&isAllowed=y>. Acesso em: 10 abr. 17.


91

Capítulo 7

Assistência Estudantil: igualdade de oportunidade a todos

Simone Paiva de Araujo17


1 INTRODUÇÃO

Na formação da sociedade brasileira a educação tem sido reconhecida como um direito

fundamental. Desde o início da implementação da nossa constituição, em 1934, a educação

foi colocada como um direito de todos, e que nela haveria a necessidade de se ter uma

assistência aos estudantes (BRASIL, 1934).

Com as reformulações de nossa constituição, a educação tornou-se mais evidente,

principalmente com a implantação das Leis de Diretrizes e Bases da Educação, nas quais a

assistência estudantil deveria se tornar uma oportunidade a todos (BRASIL, 1996).

Outro fator que propiciou o fortalecimento da implementação da assistência estudantil

foi o grupo de profissionais que participaram do Fórum Nacional de Pró-Reitores de Assuntos

Comunitários e Estudantis – FONAPRACE, que em suas pesquisas demonstraram a

importância de se ter uma política de assistência estudantil para que os estudantes pudessem

permanecer nas IFES (Instituições Federais de Ensino Superior), bem como concluírem seus

cursos (FONAPRACE, 2012). Depois desse fato, elaborou-se um plano nacional de

assistência estudantil, no ano de 2007, o qual teve como objetivo apresentar diretrizes

norteadoras para a definição de programas e projetos de assistência estudantil. Nesse mesmo

ano, o Ministério da Educação regulamentou a Portaria Normativa nº 39, a qual instituía o

Programa Nacional de Assistência Estudantil – PNAES, para as universidades federais. Este

17 Mestranda em Gestão Pública - Universidade Federal do Espírito Santo, e-mail: [email protected]; 18 Professor Adjunto do Departamento de Produção Vegetal - Universidade Federal do Espírito Santo, Centro de Ciências Agrárias e Engenharias, e-mail: [email protected].


92

programa foi revalidado por meio do Decreto nº 7234, de 10 de julho de 2010 (BRASIL,

2010).

A necessidade dessa política de assistência estudantil se justifica no momento em que

a educação superior inicia um processo de ampliação das medidas de acesso e de inclusão,

bem como da criação de novas universidades e de novas vagas nas universidades existentes.

Esses fatos auxiliaram a fomentação de políticas de ações afirmativas, que a assistência

estudantil era indispensável para a garantia de condições de permanência dos novos

acadêmicos nesse grau de ensino.

De nada adianta apenas a inclusão de alunos de baixa renda, se não houver a paralela

garantia de que eles possam participar ativamente da vida universitária e concluir com sucesso

os cursos de graduação.

Tendo como meta conhecer e propiciar uma análise das atuais ações de assistência

estudantil nas IFES, por meio do princípio da oferta de igualdade de oportunidades, alguns

questionamentos nortearam pesquisas para elucidar algumas indagações, tais como:

- Como estão sendo efetivadas, nas universidades brasileiras, as políticas de assistência

estudantil?

- As universidades possuem um Plano de Assistência Estudantil para nortear as ações?

- Em caso afirmativo, este Plano está em consonância com o Programa Nacional de

Assistência Estudantil aprovado em 2007?

- A política de Assistência Estudantil está garantindo o acesso e a permanência dos estudantes

nas universidades?

2 AS POLÍTICAS DE ASSISTÊNCIA ESTUDANTIL IMPLEMENTADAS EM

ALGUMAS UNIVERSIDADES DO BRASIL

2.1 HISTÓRICO E LEGISLAÇÕES

Desde a constituição de 1934, cabia privativamente à União traçar as diretrizes da

educação nacional e defendia que a educação é direito de todos e deve ser ministrada pela

família e pelos Poderes Públicos. As Unidades da Federação, no artigo 157, dessa mesma

constituição, já deveriam reservar uma parte dos seus patrimônios territoriais para a formação

de fundos de educação, aplicando parte desses em auxílios a alunos necessitados, fornecendo

gratuitamente material escolar, bolsas de estudo, assistência alimentar, dentária e médica

(BRASIL, 1934).


93

Já na Constituição de 1946, além das competências de legislar sobre as diretrizes e

bases da educação nacional, conforme artigo 5°, inciso XV, alínea B, no artigo 172, obrigava

a cada sistema de ensino ter serviços de assistência educacional que assegurassem aos alunos

necessitados condições de eficiência escolar (BRASIL, 1946).

No artigo 168 da Constituição de 1967, a educação permanece sendo ministrada nos

lares e nas escolas, porém passava a assegurar a igualdade de oportunidade e no parágrafo

segundo do artigo 169, continua garantindo os serviços de assistência educacional aos alunos

necessitados para que assegure aos mesmas condições de eficiência escolar (BRASIL, 1967).

Direitos sociais, conforme o artigo 6° da Constituição Federal de 1988 são a educação,

a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência

social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados e a educação;

como é direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a

colaboração da sociedade e terá igualdade de condições para o acesso e permanência na

escola. Ainda na CF de 1988, no artigo 214, fica estabelecido a criação de um Plano Nacional

de Educação (PNE), de duração decenal, e que teria como meta articular o sistema nacional de

educação em regime de colaboração para definir diretrizes, metas e estratégias de

implementação, para assegurar a manutenção e elaborado pela União com a colaboração dos

Estados, Distrito Federal e Municípios (BRASIL, 1988). O PNE foi regulamentado por meio

da Lei 10.172/2001 com os objetivos, dentre outros, de melhorar a qualidade do ensino,

reduzir a desigualdade social no processo de acesso e permanência na escola, definir as

diretrizes da educação (BRASIL, 2001).

A Lei n° 9.394/1996, a Lei de Diretrizes e Bases (LDB), conforme Costa (2009),

busca estruturar e orientar o funcionamento da educação no Brasil, também reforça o

princípio da igualdade na educação, ao mesmo tempo, é possível verificar que há um

encaminhamento para se pensar a educação voltada pra as necessidades de determinados

grupos e situações específicas.

Em 2007, o Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das

Universidades Federais – REUNI, foi instituído através do Decreto 6.096, com o objetivo de

criar condições para a ampliação do acesso e permanência na educação, como meta global a

elevação gradual da taxa de conclusão média dos cursos de graduação e as diretrizes, entre

elas a redução das taxas de evasão, ocupação de vagas ociosas e aumento de vagas de

ingresso, especialmente no período noturno e a ampliação de políticas de inclusão e

assistência estudantil (BRASIL, 2007a).


94

Logo após a instituição do REUNI, o Decreto 6.135, que dispõe sobre Cadastro Único

para programas sociais do governo Federal, determina as definições para o referido cadastro

conforme artigo 4°: Art. 4o Para fins deste Decreto, adotam-se as seguintes definições: I - família: a unidade nuclear composta por um ou mais indivíduos, eventualmente ampliada por outros indivíduos que contribuam para o rendimento ou tenham suas despesas atendidas por aquela unidade familiar, todos moradores em um mesmo domicílio. II - família de baixa renda: sem prejuízo do disposto no inciso I:

a) aquela com renda familiar mensal de até meio salário mínimo; ou b) a que possua renda familiar mensal de até três salários mínimos;

III - domicílio: o local que serve de moradia à família; IV - renda familiar mensal: a soma dos rendimentos brutos auferidos por todos os membros da família, não sendo incluídos no cálculo aqueles percebidos dos seguintes programas:

a) Programa de Erradicação do Trabalho Infantil; b) Programa Agente Jovem de Desenvolvimento Social e Humano; c) Programa Bolsa Família e os programas remanescentes nele unificados; d) Programa Nacional de Inclusão do Jovem - Pró-Jovem; e) Auxílio Emergencial Financeiro e outros programas de transferência de

renda destinados à população atingida por desastres, residente em Municípios em estado de calamidade pública ou situação de emergência; e

f) demais programas de transferência condicionada de renda implementados por Estados, Distrito Federal ou Municípios; V - renda familiar: razão entre a renda familiar mensal e o total de indivíduos na família (BRASIL, 2007b).

O Programa Nacional de Assistência Estudantil – PNAES foi instituído pelo Decreto

7.234/2010 e tem por objetivos (i) democratizar as condições de permanência dos jovens na

educação superior pública federal; (ii) minimizar os efeitos das desigualdades sociais e

regionais na permanência e conclusão da educação superior; (iii) reduzir as taxas de retenção

e evasão; e (iv) contribuir para a promoção da inclusão social pela educação (BRASIL, 2010).

A implementação do PNAES deu-se de forma articulada com as atividades de ensino,

pesquisa e extensão e ações que deverão ser desenvolvidas nas áreas: (I) moradia estudantil;

(II) alimentação; (III) transporte; (IV) atenção à saúde; (V) inclusão digital; (VI) cultura; (VII)

esporte; (VIII) creche; (IX) apoio pedagógico; (X) acesso, participação e aprendizagem de

estudantes com deficiência, transtornos globais do desenvolvimento e altas habilidades e

superdotação.

Por meio de Resoluções implementadas, as instituições deverão definir os critérios e a

metodologia de seleção dos alunos de graduação a serem beneficiados, considerando a

necessidade de igualdade de oportunidade, melhora do desempenho acadêmico, agindo de

forma preventiva nas situações de retenção e evasão decorrentes da insuficiência financeira.

Os alunos da rede básica ou com renda familiar per capita de até um salário mínimo e

meio, serão atendidos prioritariamente pelo programa.


95

No artigo 5°, parágrafo único, inciso II, do Decreto 7.234/2010, as IFES deverão fixar

mecanismos de acompanhamento e avaliação do PNAES e, para tal avaliação, o

FONAPRACE (2012) diz que as instituições de ensino deverão: • Estabelecer indicadores para pontuar a oferta dos serviços em relação ao atendimento à demanda; • Avaliar a melhoria do desempenho acadêmico do estudante usuário da assistência, estabelecendo uma rede de informações entre Pró-Reitorias, departamentos de administração acadêmica e colegiados de cursos; • Identificar a dinâmica do uso de serviços de complementação da vida acadêmica pelos estudantes usuários dos programas e projetos (bibliotecas, videotecas, eventos culturais e apresentação de projetos de pesquisa e extensão).

Nos anos 2000, com a expansão da educação superior federal, foi necessário

desenvolver ações que auxiliassem na permanência e inclusão dos novos alunos, que com o

aumento no número de vagas causado pela expansão, houve alteração no perfil dos

graduandos das IFES, pois os estudantes de níveis socioeconômicos mais baixos tiveram

maior acesso ao ensino superior igualitário. Essas ações visavam à permanência e conclusão

do curso de graduação, mostrando que são aliadas para reduzir as desigualdades e auxiliar na

diminuição da repetência e evasão (PINTO; DAVID; MACHADO, 2015).

2.2 OS AUXÍLIOS NA UNIVERSIDADE FEDERAL DO ESPÍRITO SANTO

A Universidade Federal do Espírito Santo – UFES, por meio da Resolução 03/2009 do

Conselho Universitário teve aprovado o seu Plano de Assistência Estudantil, no qual, em seu

anexo I, por meio de algumas pesquisas realizadas por diversas universidades, diz “que os

estudantes com baixa renda familiar, mas que fazem parte de algum programa de apoio nessas

instituições teve rendimento acadêmico superior aos demais estudantes”. Alguns alunos

concluem seus cursos mais rapidamente, com melhor desempenho, apresentam menor

percentual de abandono, de reopção e de trancamento de matrícula (UFES, 2009).

De acordo com o secretário de políticas do ensino superior da Sesu (Secretaria de

Ensino Superior) do MEC, Luiz Roberto Liza Curi, "a evasão reduz a eficiência do sistema,

além de torná-lo excessivamente caro" (FOLHA DE SÃO PAULO, 1998), corroborando com

a ideia acima, Merion Campos Bordas afirma que "a evasão decorre de fatores externos e

internos ao sistema. Mas cabe à Universidade criar os meios para estimular o aluno" (FOLHA

DE SÃO PAULO, 1998).

Por meio a Portaria 2.731/2015 – R, que cessa os efeitos da Portaria nº 2.101/2014-R,

e regulamenta o Programa de Assistência Estudantil da Universidade Federal do Espírito

Santo (PROAES-UFES), no artigo 3°, define seus objetivos, sendo (I) contribuir para o acesso


96

aos direitos essenciais de alimentação, moradia e transporte; (II) promover ações de caráter

psicossocial; (III) proporcionar condições de acesso e permanência na perspectiva da inclusão

social e democratização do ensino; (IV) analisar, planejar e promover ações que visem à

redução dos índices de evasão e retenção universitária, quando motivadas por fatores

socioeconômicos. Compreende os seguintes auxílios: I. auxílio alimentação; II. auxílio

material de consumo; III. auxílio moradia; IV. auxílio transporte; V. acesso ao estudo de

língua estrangeira; e VI. empréstimo estendido de livros (UFES, 2015).

2.2.1 Os auxílios

O auxílio alimentação é para desconto de 50% (cinquenta por cento), para aqueles

alunos com, após 2015, renda per capita de até 1,5 (um vírgula cinco) salários mínimos, e o

desconto de 100% (cem por cento), para aqueles com renda per capita de 1 (um) salário

mínimo. Caso tenham filhos de até 6 (seis) anos e 11 (onze) meses, também receberão o

mesmo desconto. O auxílio material de consumo é um auxílio financeiro no valor de R$ 50,00

(cinquenta reais) que servirá para custear parte das despesas com material de uso didático

exigido no curso. O auxílio moradia é para atender alunos que residirão fora da cidade de

origem, também financeiro, no valor de R$ 200,00 (duzentos reais) para custear parte dessa

despesa. O auxílio transporte é destinado a custear parte das despesas de locomoção até a

Universidade, no valor de R$ 68,50 (sessenta e oito reais e cinquenta centavos), diferentes

para cada campi, pois em cada um há uma necessidade diferente. O acesso ao estudo de

língua estrangeira consiste na oferta de bolsas de estudos para os estudantes cadastrados no

PROAS-UFES, sendo de acordo com a disponibilidade orçamentária e em condições pré-

estabelecida em edital próprio. O empréstimo estendido de livro consiste na dilatação do

prazo de permanência com o livro nas bibliotecas da Universidade.

Os auxílios em pecúnia são depositados em conta bancária informada no ato do

cadastramento e de total responsabilidade do aluno. Os auxílios se agrupam de quatro

maneiras e de acordo com a renda familiar; ambos recebem auxílio alimentação:

Auxílio A – Material de Consumo, Moradia e Transporte;

Auxílio B - Material de Consumo e Moradia;

Auxílio C - Material de Consumo e Transporte;

Auxílio D - Material de Consumo.


97

2.2.2 Outros serviços e projetos:

A Portaria 2.731/2015- R, além dos auxílios mencionados acima, apresenta outros

serviços e projetos que tendem a melhorar a convivência do aluno distante do grupo familiar,

melhorar o desempenho acadêmico e até mesmo, cuidar da saúde do aluno, como por

exemplo: I. atenção psicossocial; II. assistência à saúde por meio de projetos desenvolvidos

em parceria com o Departamento de Atenção à Saúde da Pró-Reitoria de Gestão de Pessoas

(DAS/PROGEP) desta Universidade; e III. assistência em enfermagem desenvolvido nos

campi de Alegre e São Mateus (UFES, 2015).

Dentre os projetos e serviços acima citados, outros poderão ser desenvolvidos pelos

setores responsáveis mediante disponibilidade orçamentária e efetivação de parcerias. O aluno

para ter acesso ao Programa precisa estar regularmente matriculado, entregar a documentação

exigida corretamente, ter a renda per capita familiar dentro da média exigida e, para que

continue no programa, deverá atender a requisitos básicos como os previstos no artigo 12: I.

estar matriculado em disciplinas cuja carga horária total alcance, no mínimo, 240 horas

semestrais; II. ter aprovação em, no mínimo, 50% das disciplinas cursadas no semestre; e III.

manter atualizada as informações referentes à condição socioeconômica da família.

O cadastro e o recebimento de auxílios serão cancelados a pedido do estudante,

quando o mesmo concluir seu curso, por abandono ou trancamento de curso, quando deixar de

comparecer às convocações dos setores responsáveis sem justificar a ausência, entre outros.

Esses auxílios e ações serão financiados por recursos do PNAES e repassados à UFES

pelo Ministério da Educação e serão concedidos aos alunos até o limite orçamentário do

PNAES disponibilizados pela Reitoria à PROAECI.

2.2.3 Procedimento para seleção de candidatos à bolsa auxílio do PNAES

Conforme Aguiar, Silva e Schramm (2014), após diversos estudos, verificou-se que as

instituições se preocupam com as bases do PNAES, porém, não há uma padronização que

estruture o processo e que garanta a consideração de todas as exigências do PNAES e que é

um grande desafio, pois há uma elaboração de procedimentos para definir o perfil de

vulnerabilidade do aluno com critérios diferentes e chega ao critério renda per capita, por ser

critério prioritário para a concessão da bolsa.

Constatou-se, durante o estudo, que é comum as IFES criarem critérios diferenciados

para complementar as exigências do programa, como por exemplo, uso de entrevistas como


98

mecanismo de avaliação, porém, dentre as IFES pesquisadas, apenas a UFES, não utiliza tal

critério.

A entrevista utilizada avalia aspectos como:

- Problemas de saúde tanto do aluno como de seu grupo familiar;

- Investimentos que são considerados como básicos para a estrutura familiar;

- Situação de moradia, se própria quitada ou financiada ou se mora de aluguel;

- Programas de transferência de renda;

- Tempo de curso integralizado, referindo-se a porcentagem de carga horária obrigatória

concluída no curso;

- Proximidade entre moradia e universidade, verifica a distância, uma vez que longas

distâncias aumentam os custos e implicam em disponibilidade em frequentar o curso;

- Condições de emprego visa avaliar se os membros do grupo familiar em condições de

trabalho estão de fato trabalhando e grau de estabilidade ou possibilidade de ter ascensão

profissional ao deixar de ser desempregado;

- Fragilização de vínculos afetivos relacionais e de pertencimento social;

- Composição familiar visa averiguar como o aluno chegou até a universidade, se teve apoio

familiar, se morava sozinho, se sustentava e se teve algum tipo de suporte;

- Moradia em condições de risco, analisa onde é a moradia do aluno, que condições o aluno

vive.

Observou-se que alguns critérios são redundantes, pois avaliam o mesmo critério,

porém, esse modelo pode sofrer reestruturação para que se torne mais “robusto, ágil,

imparcial e que garanta a observação de todos os aspectos apreciados”, conforme Aguiar,

Silva e Schramm (2014).

2.3 A PERMANÊNCIA DOS ASSISTIDOS NA EDUCAÇÃO SUPERIOR

Costa (2009) menciona em seu artigo outras ações, como o Programa Universidade

para Todos (PROUNI); Fundo de Financiamento ao Estudante de Ensino Superior (FIES);

Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais

(REUNI); além do PNAES, que objetivam o acesso e a permanência dos estudantes nas

universidades, cada um com seus critérios específicos e diz ser frágil essa fase das políticas de

assistência estudantil, pois não se pode afirmar que há a equidade na educação superior, pois

ainda faltam elementos concretos para se afirmar tal equidade. Diz ainda, que todas as

medidas tomadas referente às políticas de assistência, são relevantes, mas não são suficientes


99

a ponto de garantir a equidade na universidade, sugerindo a necessidade de um investimento

em recurso ainda maior e que os indivíduos sejam capacitados para gerir as ações do

Programa.


Cada IFES implementa as ações e programas de acordo com suas necessidades e

dentro de suas destinações financeiras e estrutura funcional, elabora os critérios de adesão ao

programa, sempre observando os critérios pré-estabelecidos na legislação.

As ações implementadas pelas IFES devem objetivar a equidade, para que os alunos

de menor renda possam se manter na universidade e ter a garantia de que poderá concluir seus

estudos com o apoio da instituição.

Ressalta-se a importância de monitoramento e avaliação do Programa, para certificar

que os objetivos do PNAES sejam alcançados, contribuindo assim para uma igualdade social.

4 REFERÊNCIAS

AGUIAR, E. S.; SILVA, V. B. S.; SCHRAMM, F. Proposta de um Procedimento para a seleção de Candidatos à bolsa Auxílio do PNAES. 2014. BRASIL. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de 16 de julho de1934. 1934. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao34.htm>. Acesso em: 20 ago. 2016. ______. Constituição dos Estados Unidos do Brasil, de 18 de setembro de 1946. 1946. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao46.htm>. Acesso em: 20 ago. 2016. ______. Constituição da República Federativa do Brasil, de 24 de janeiro de 1967. 1967. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ Constitui%C3%A7ao67.htm>. Acesso em: 05 set. 2014. ______. Constituição 1988. Constituição da República Federativa do Brasil. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF: Imprensa Nacional, n. 191-A, 5 out. 1988. ______. Lei nº. 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Estabelece as Diretrizes e Bases da educação nacional. Legislação, Brasília, DF, dez. 1996. Disponível em: <http:// www.mec.gov.br/sef/fundef/Ftp/leg/lein9394.doc>. Acesso em: 20 ago. 2016.


100

______. Presidência da República. Lei nº. 10.172, de 09 de janeiro de 2001. Aprova o Plano Nacional de Educação e dá outras providências. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 10 jan. 2001. ______. Decreto nº 6.096 de 26 de junho de 2007. Institui o Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais - REUNI. 2007a. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/decreto/d6096.htm>. Acesso em: 20 ago. 2016. ______. Decreto nº 6.135 de 26 de junho de 2007. Dispõe sobre o Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal e dá outras providências. 2007b. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/decreto/d6135.htm>. Acesso em: 20 ago. 2016. ______. Decreto nº 7234, de 19 de julho de 2010. Dispõe sobre o Programa Nacional de Assistência Estudantil - PNAES. 2010. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007- 2010/2010/Decreto/D7234.htm>. Acesso em: 20 ago. 2016. COSTA, S. G. A Permanência na Educação Superior no Brasil: uma análise das políticas de Assistência Estudantil. 2009. FOLHA DE SÃO PAULO, Evasão em universidade pública chega a 40%. Matéria publicada no dia 13 de maio de 1998. 1998. FONAPRACE. Revista Comemorativa 25 Anos: histórias, memórias e múltiplos olhares. Org: ANDIFES. UFU, PROEX: 2012. PINTO, C. C.; DAVID, M. V.; MACHADO, C. S. A Política de Assistência Estudantil no Brasil: o caso da Universidade Federal de Juiz de Fora. 2015 UNIVERSIDADE FEDERAL DO ESPÍRITO SANTO. Resolução nº 03/2009 do Conselho Universitário. Aprova o Plano de Assistência Estudantil desta Universidade. 2009. Disponível em: <http://www.daocs.ufes.br/sites/daocs.ufes.br/files/field/anexo/resolucao_03.2009.pdf>. Acesso em: 21 abr. 2017. ______. Portaria nº 2731 de 17 de dezembro de 2015. Cessa os efeitos da Portaria nº 2.101/2014-R e regulamenta o Programa de Assistência Estudantil da Universidade Federal do Espírito Santo (PROAES-UFES). 2015. Disponível em: < http://proaeci.ufes.br/sites/proaeci.ufes.br/files/field/anexo/portaria_2731-2015-r-regulamentar_o_programa_de_assistencia_estudantil.pdf>. Acesso em: 21 abr. 2017.


101

Capítulo 8

A estrutura funcional das Universidades Públicas Federais: da

origem à atualidade

Josiléia Curty de Oliveira19

Larice Nogueira de Andrade20


1 INTRODUÇÃO

Historicamente, as universidades, por meio do ensino, da pesquisa e da extensão, além

de promover na sociedade avanços nos conhecimentos, também propiciam o fortalecimento

da economia e o desenvolvimento do país. Entretanto, nos últimos anos, surgiram várias

discussões sobre a função da universidade e a sua contribuição na construção da sociedade

contemporânea.

Constantemente as mudanças políticas e administrativas do Estado e as demandas da

sociedade moderna afetam diretamente as atividades acadêmicas e as ações das universidades,

principalmente as questões relacionadas à gestão universitária. Com todas essas

modificações, as universidades brasileiras convivem com o dilema de gestão administrativa

na qual seja formulado um modelo que atenda às suas especificidades. A obtenção desse

modelo de gestão não é tão simples, pois as universidades conservam o pluralismo político,

relacionados aos desejos da comunidade universitária composta pelos docentes, discentes e

técnico-administrativos (LOPES; BERNARDES, 2005).

Compreender e avaliar o que acontece nas universidades públicas federais à luz das

mudanças históricas, das exigências externas e das políticas do ensino superior brasileiro

19 Mestranda em Gestão Pública - Universidade Federal do Espírito Santo, Alegre, ES, e-mail: [email protected]; 20 Professora Adjunta do Departamento de Computação - Universidade Federal do Espírito Santo, Centro de Ciências Exatas, Naturais e da Saúde, Alegre, ES, e-mail: [email protected];

21 Professor Adjunto do Departamento de Agronomia - Universidade Federal do Espírito Santo, Centro de Ciências Agrárias e Engenharias, Alegre, ES, e-mail: [email protected].

A estrutura funcional das Universidades Públicas Federais: da origem à atualidade

102

torna-se importante para avançar as discussões acerca de qual modelo de gestão se adequa

melhor aos desafios contemporâneos.

Com este capítulo, busca-se estudar os modelos de organização estrutural existentes

nas universidades brasileiras, frente às mudanças de gestão acadêmica e administrativa, a fim

de avaliar os modelos organizacionais com o sistema departamental, de origem norte-

americana, implementado com a Reforma de 1968 (Lei 5540/1968) e os modelos de

universidades sem departamentos surgidos após a publicação da LDB 9394/96.

2 A ORIGEM DAS UNIVERSIDADES E A CONCEPÇÃO DOS MODELOS DE

GESTÃO

Uma das primeiras preocupações dos países era criar a sua universidade. No ocidente,

a universidade era considerada um patrimônio da civilização e se expandiu rapidamente pelos

países como uma instituição ecumênica (SUCUPIRA, 1972). Na Idade Média, o conceito de

universidade era prestigiado pela sociedade, uma vez que eram adotadas duas formas básicas

de ensino: a lectio (a leitura) e a quaestio (o questionamento). Ao serem criadas, algumas

universidades não possuíam prédios próprios e as aulas eram ministradas em salas dos

mosteiros, nas casas dos professores e, até mesmo, nas ruas (SIMÕES, 2013).

As primeiras universidades iniciaram no Ocidente, por volta do século V, entre elas:

Bolonha (1.088); Paris (1150); Oxford/Cambrigde (séc.XII); Pádua (1222); Nápoles (1224);

Toulouse (1229); Orleans/Praga (séc. XIII); Pisas (1343); Cracóvia (1364); Viena (1365);

Heidelberg (1385); Efurt (1397) e Colônia (1388) (JANOTTI, 1992; SIMÕES, 2013).

Quando surgiram, as universidades adotavam o regime catedrático, o qual era

organizado por uma corporação de mestres e discípulos, que formavam as cátedras, em que os

catedráticos detinham amplos poderes. Entretanto, observa-se que as universidades foram

constituídas por meio de vários modelos organizacionais, levando em consideração o contexto

histórico, social e econômico do país. Nesse contexto, destacam-se os Modelos Clássicos

Modernos e os Modelos Contemporâneos de Universidade (FIGURA 1).


103

Figura 1. Modelos de Universidade.

Fonte: Janne, 1981; Castanho, 2000

Nota: Elaborada pelos autores

2.1 MODELOS CLÁSSICOS MODERNOS

Os Modelos Clássicos Modernos são aqueles em que as universidades promovem a

gestão universitária em decorrência do momento histórico e econômico da sociedade. Nesse

sentido, a partir do século XIX, a universidade medieval, nos diferentes países, passou por

novas concepções pelas quais destacamos os modelos francês, alemão, inglês, americano e

soviético.

O modelo francês tem como característica o ensino profissional voltado para a

estabilidade política do Estado. O modelo alemão baseia-se na unidade de pesquisa e ensino e

tem por finalidade a aspiração da humanidade à verdade. O modelo inglês tem por base a

educação geral e liberal, cuja finalidade da universidade é a aspiração do indivíduo ao saber

universal. O modelo americano associa a pesquisa e o ensino a serviço da imaginação, tendo

como finalidade a aspiração da sociedade ao progresso. E por fim, o modelo soviético,

considerado um instrumento funcional de formação profissional e política, tem a finalidade de

edificação da sociedade comunista (JANNE, 1981).

Castanho (2000) apresenta os Modelos Clássicos Modernos em apenas quatro, sendo o

imperial napoleônico; o idealista alemão; o elitista inglês e o utilitarista norte-americano. O

Clássicos Modernos

Francês

Alemão

Inglês

Americano

Soviético

Contemporâneos

Democrático-nacional-

participativo

Neoliberal globalista-plurimodal

Referencial crítico-cultural-

popular


104

autor prefere não considerar o modelo soviético como um modelo de universidade em si e

também escolhe não unir os modelos clássicos inglês e norte-americano. Segundo o autor,

apesar de terem algo em comum, os dois modelos se distanciam em várias questões,

sobretudo pelo fato do modelo inglês ser elitizante e o norte-americano, democratizante. Os

modelos francês, alemão e norte-americano foram fundamentais para a consolidação da

instituição de ensino superior no Brasil.

O modelo francês se diferenciava dos demais pelo absoluto controle do Estado sobre a

instituição. O conteúdo dos cursos e todo financiamento do ensino e das pesquisas estavam

diretamente ligados aos interesses do Estado. A influência desse modelo manteve-se no

ensino superior brasileiro desde a criação das universidades até a Reforma de 68

(KNYCHALA; COSTA, 2010).

O modelo alemão foi inserido ao Brasil, em âmbito nacional, por meio da Lei

5.540/68. O processo ensino e aprendizagem orientavam-se na pesquisa da pós-graduação,

deixando a cargo da graduação a formação profissionalizante. Ressalta-se que as diretrizes

dessa lei, referentes ao ensino superior vigoraram até 1996, quando então foi criada a Lei de

Diretrizes e Bases da Educação Nacional 9.394/96, a qual se baseou no modelo norte-

americano (MARCHESONI; MARQUES, 2011).

Diferentemente das propostas alemã e francesa, o modelo norte-americano não teve a

preocupação direta com a formação de uma identidade nacional no país, mas se associou às

necessidades da sociedade de consumo em massa e à reprodução do capital sobre as mais

diversas regiões. Ou seja, o modelo americano tem por objetivo atender a demanda de setores

produtivos do Estado e da sociedade. O modelo adotado no Brasil buscou ajustar o exercício

do ensino e da pesquisa às necessidades de uma sociedade capitalista. Logo, todo o

conhecimento produzido por esse modelo universitário era voltado apenas para as questões

técnicas e práticas, ignorando a formação intelectual e humanista, essencial ao

desenvolvimento científico e filosófico dos indivíduos (KNYCHALA; COSTA, 2010).

Cabe ressaltar que, a universidade no Brasil é determinada pela associação entre

ensino, pesquisa e extensão. O ensino é o processo de construção do saber; a pesquisa são os

processos de objetivação ou materialização desses conhecimentos, ambos provenientes do

modelo alemão. Já a extensão, que é considerada a intervenção sobre a realidade, é procedente

do modelo de universidade norte-americana (MARCHESONI; MARQUES, 2011).


105

2.2 MODELOS CONTEMPORÂNEOS

Os modelos contemporâneos têm por conceito principal a formação do indivíduo em

relação a um ideal ligado às questões históricas da sociedade. Nesse contexto, destacam-se os

modelos democrático-nacional-participativo; o neoliberal globalista-plurimodal e o referencial

crítico-cultural-popular (CASTANHO, 2000).

O modelo democrático-nacional-participativo surgiu com a crise do capitalismo na

primeira metade do século XX, período no qual culminou com a quebra da Bolsa de Nova

Iorque, em 1929, à terrível recessão dos anos 30 e a 2ª Grande Guerra Mundial (1940-1945).

Nesse período, a universidade se remodelou, passando a definir-se como instituição

democrática que proporcionava um espaço da livre manifestação da cultura nacional, uma vez

que seria na vida universitária que se formariam gerações capazes de compreender, assumir e

empreender as mudanças necessárias para o desenvolvimento (CASTANHO, 2013).

No final do século XX, a educação superior nos Estados Unidos passou por profundas

modificações, as quais propiciaram o surgimento do modelo neoliberal-globalista-plurimodal.

Esse modelo também está em sintonia com as alterações no processo produtivo e na forma de

acumulação do capitalismo. Embora tenha se constituído nos Estados Unidos, em outros

países, ele ainda está disputando o espaço público com o modelo democrático-nacional-

participativo (CASTANHO, 2000).

O modelo referencial crítico-cultural-popular afirma que a universidade precisa de ser

crítica, cultural e popular para atender à sociedade contemporânea. Esse modelo aponta para

uma universidade pública, acessível ao trabalhador, que aprimore a ciência, a pesquisa e o

compromisso com o futuro e não ceda às facilidades imediatistas do mercado (CASTANHO,

2013).

No Brasil, o modelo democrático-nacional-participativo foi vivido intensamente na

universidade, apesar de ter sido adotado apenas parcialmente pela Lei de Diretrizes e Bases da

Educação Nacional (LDB) de 1961 (BRASIL, 1961). O modelo representou o próprio espírito

da vida universitária desse período. É relevante destacar que esse modelo é o que

predominava nas universidades ocidentais, inclusive no Brasil, na segunda metade do século

XX. Entretanto, a partir da aprovação da nova LDB, a lei 9.394 de dezembro de 1996, a

educação superior no Brasil conheceu o modelo neoliberal-globalista-plurimodal, o que

proporcionou o desgaste do modelo democrático-nacional-participativo (CASTANHO, 2000).


106

3 HISTÓRICO DO ENSINO SUPERIOR NO BRASIL NO CONTEXTO DA

UNIVERSIDADE PÚBLICA

O Ensino Superior no Brasil surgiu com a vinda da família real em 1808. Com a

política colonial portuguesa no país, estabeleceu-se exclusivamente o conceito de faculdade

isolada, em detrimento da ideia de universidade. Em 1920, a universidade surgiu no cenário

do ensino superior brasileiro, porém ainda como uma instituição isolada, contrariando os

princípios da integração de um conjunto maior de diversidades (ALBUQUERQUE, 1974).

Assim como em outros países, no Brasil, as universidades surgiram seguindo o modelo

de cátedras de origem francesa, em que os professores detinham amplos poderes. Considera-

se que o regime de cátedras foi a célula mãe das universidades brasileiras de ensino durante

dois séculos e meio. Atualmente, a cátedra é um conceito não existente em nossa memória. A

sua expressão aportuguesada denominada cadeira não passa de sinônimo de disciplina

(CUNHA, 1994).

Em sua formação, a universidade era apenas o somatório de escolas profissionais e

faculdades, que não se preocupavam com o ensino e a pesquisa nas diversas áreas do

conhecimento. Como exemplo destaca-se a então Universidade do Brasil e a Universidade de

Minas Gerais (atualmente Universidade Federal do Rio de Janeiro e Universidade Federal de

Minas Gerais, respectivamente). Na década de 1920, essas instituições eram bastante

semelhantes entre si, as quais se constituíam de um agregado de faculdades. Com o tempo,

essas instituições cresceram sem receber críticas em relação ao seu desenvolvimento e foram

estruturadas seguindo o modelo napoleônico, o qual foi implantado na sociedade brasileira

sem uma análise consciente de sua atuação (SUCUPIRA, 1972).

O primeiro ato inovador do ensino superior brasileiro foi em 1931, com a Reforma

Francisco Campos, por meio dos Decretos n.º 19.851 e 19.852. A partir dessa reforma, foi

iniciada a concepção de universidade no Brasil, trazendo a autonomia administrativa e

didática. Embora ainda relativa, estabeleceu-se que a universidade tivesse como objetivos

elevar o nível de cultura geral e estimular a pesquisa científica nas áreas do conhecimento

humano (ALBUQUERQUE, 1974).

Em 1961, a Lei de Diretrizes e Bases nº. 4.024/61 trouxe aspectos inovadores para o

ensino superior, um deles foi a criação do modelo de uma universidade tradicional, sob a

forma de fundação. Como exemplo tem-se a Universidade de Brasília (UnB), criada em 1962,

a qual aparece como o marco da luta entre a inovação e o tradicionalismo na definição das


107

universidades brasileiras (SUCUPIRA, 1972). Entretanto, não houve nenhuma modificação

substancial à estrutura tradicional da universidade brasileira.

Um dos aspectos inovadores da UnB foi abolir a faculdade como elemento isolado de

ensino e aprendizado e bem como permitir, por meio da criação de institutos, uma maior

flexibilidade do ponto de vista estrutural-acadêmico. Dessa forma, o conceito de faculdade

como ponto principal na estrutura da universidade foi afastado, tornando possível o emprego

de modelos institucionais diferentes dos até então existentes. Esse novo modelo de

universidade contribuiu para renovar a estrutura do ensino superior brasileiro, evitando a

duplicação de recursos humanos e materiais. Houve a inserção dos departamentos de ensino

com a consequente extinção das congregações, promovendo assim estudos direcionados e

uma estrutura universitária flexível (ALBUQUERQUE, 1974).

Na história das políticas públicas do ensino superior brasileiro, observa-se que as

reformas são muito influenciadas por políticas externas. Como podemos notar, as

universidades seguiam o padrão europeu, mas a partir da reforma de

1968, passaram a se organizar segundo o modelo americano, apresentado algumas inovações.

Dentre essas inovações, destaca-se a abolição da cátedra, a instituição dos departamentos

como unidades mínimas de ensino e pesquisa, a implantação do sistema de institutos básicos,

a organização do currículo nas etapas de formação profissionalizante e básica, a flexibilidade

curricular com o sistema de créditos, a semestralidade e o estabelecimento do duplo sistema

de organização, um vertical, passando por departamentos, unidades e reitoria, outro

horizontal, com a criação de colegiados de curso, que deveriam reunir os docentes dos

diferentes departamentos e unidades responsáveis por um currículo (PESSOA, 2000).

A Reforma Universitária de 1968 mudou o cenário do ensino superior do Brasil. A

extinção das cátedras e a progressão da carreira docente por titulação foram duas importantes

modificações. Em decorrência dessas mudanças, foi elaborado o I Plano Nacional de Pós-

Graduação – PNG com objetivos de intensificar as atividades de pesquisa e, em consequência,

propiciar o desenvolvimento científico e tecnológico do país e capacitar o corpo docente. A

formação docente que antes se dava no interior das cátedras, passou a ocorrer nos programas

de pós-graduação, com a integração no currículo da disciplina Metodologia ou Didática do

Ensino Superior (SOUZA, 2008). O fato é que em meio a tantas contradições, somente nos

anos 70 ocorreu a consolidação do ensino superior com o fortalecimento da pesquisa. Esse

ambiente criado pela reforma universitária somado à vontade política de um Estado Militar,

seguramente institucionalizou a educação superior que antes estava nas mãos de poucos

professores catedráticos (NACIF, 2011).


108

Nos últimos cinquenta anos, a universidade vem se recriando. Nas décadas de 60 e 70,

houve um rápido aumento no número de matrículas no ensino superior, depois de um período

de estagnação (NEZ; SILVA, 2012). Desde a década de 80, os movimentos sociais passaram

a lutar pela democratização e melhoria na oferta da Educação Superior. No início da década

de 90, após uma profunda crise econômica e política, o Brasil passou por um processo de

reformulação no sistema educacional, em que a educação assumiu novos papéis com

objetivos voltados para a mudança social (BRANDIM, 2017).

A partir desse cenário de reformas do Estado e da educação é que são inseridas novas

mudanças do ensino superior. Uma dessas ações foi o Programa Expansão das Universidades

Brasileiras e o de Reestruturação e Expansão das Universidades (REUNI) que contribuiu para

a consolidação da expansão da rede pública brasileira (BRASIL, 2007), potencializando o

aumento de vagas no ensino superior.

O programa REUNI foi instituído promovendo a ampliação da oferta de vagas na

educação superior pública, a reestruturação acadêmico-curricular, a renovação pedagógica, a

mobilidade intra e interinstitucional, o compromisso social da instituição e suporte da pós-

graduação ao desenvolvimento e aperfeiçoamento qualitativo dos cursos de graduação

(SILVA; MARTIS, 2014).

O objetivo do REUNI era a expansão do acesso e a ampliação das matrículas nas

instituições públicas, a fim de aproveitar a estrutura física e de recursos humanos existentes

nas universidades. O programa também teve como meta a elevação gradual da taxa de

conclusão média dos cursos de graduação presencias para 90% e da relação de 18 alunos de

graduação em cursos de graduação por professor ao final de cinco anos (2008-2012)

(ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS DIRIGENTES DAS INSTITUIÇÕES FEDERAIS DE

ENSINO SUPERIOR - ANDIFES, 2017). Entretanto, os resultados gerais do programa são

amplamente criticados, principalmente em termos de expansão de matrículas e ganhos de

eficiência, uma vez que o programa fez surgir problemas relacionados à falta de planejamento

e bem como não promoveu uma proposta de avaliação na qualidade de ensino ofertado

(AFONSO et al., 2016).

Atualmente, a rede federal de ensino superior conta com 63 universidades federais,

sendo que 31 estão localizadas em capitais e 32 no interior (INSTITUTO NACIONAL DE

ESTUDOS E PESQUISAS EDUCACIONAIS ANÍSIO TEIXEIRA - INEP, 2015). O REUNI

reorganizou a oferta, contribuindo para a interiorização e o surgimento de um novo modelo de

universidade, expandindo-se para várias regiões brasileiras com uma estrutura diferenciada

para atender a ampliação do sistema, que são hoje as universidades multicampi (NEZ, 2016).


109

As universidades se autodenominaram multicampi a partir do momento em que

vivenciaram o processo de expansão e interiorização do ensino superior. A criação das novas

universidades e de novas estruturas desconcentradas geograficamente constituíram os campi,

que se apresentam mais complexo e diferenciado, tanto em universidades criadas nas décadas

de 60, 70, 80, que se consolidam com a oferta de ensino em novos municípios, quanto nas

universidades criadas nas últimas décadas, que já surgiram num formato de composição em

diversos campi (SOUZA, 2015).

O modelo multicampi ainda é pouco estudado no Brasil, entretanto, é importante

buscar soluções aos problemas enfrentados na gestão multicampi, em particular, nos

processos de reestruturação organizacional administrativa das universidades federais que

possuem campi, a partir da implementação dos programas de expansão e interiorização da

oferta de ensino superior.

4 O SISTEMA DE CÁTEDRAS E AS REFORMAS DO ENSINO SUPERIOR NO

BRASIL

Para ressaltar esse recorte histórico-institucional das universidades, primeiramente

será abordada a questão do regime de cátedras, sua definição e sua presença no ensino

superior brasileiro, a seguir serão abordadas as características da Reforma Universitária de

1968 e a trajetória do ensino superior no Brasil.

4.1 O REGIME DE CÁTEDRAS NAS INSTITUIÇÕES DE ENSINO SUPERIOR

O Regime de Cátedra é de origem francesa e surgiu com os primeiros

estabelecimentos de ensino superior. O sistema é considerado sinônimo de arcaísmo,

autoritarismo e discriminação, e gerou muita rejeição por parte dos professores jovens, dos

estudantes e dos intelectuais não universitários, nos anos 60 (CUNHA, 1994).

É importante destacar que a cátedra era uma repartição administrativa do ensino

superior e de outros níveis considerados secundários. Os representantes dessa unidade escolar

eram os professores catedráticos. Nesse sentido, a cátedra era compreendida como um

agrupamento de professores de uma determinada área do conhecimento sob a tutela de um

único chefe, o catedrático, que mantinha o poder decisório em suas mãos (GRACIANI, 1982).

No Brasil, a presença de professores catedráticos na educação superior tem sua origem

no período imperial (FÁVERO, 2000). Nesse regime, os professores mais importantes tinham


110

uma Cadeira, denominados Professores Catedráticos, e eram auxiliados pelos professores

Assistentes e pelos Instrutores de Ensino. Na hierarquia do sistema, apenas um catedrático

comandava a Cadeira, muitas vezes, até a sua aposentadoria. Nesse período, o professor era

chamado de lente catedrático e lecionava a disciplina da sua cadeira durante uma vida útil de

25 anos de serviço ativo (CUNHA, 2007).

A autonomia dos professores catedráticos influenciava também na seleção dos

professores assistentes ou auxiliares. Estes eram escolhidos pelos catedráticos e deveriam ser

de sua total confiança, pois eram os que ministravam aulas da sua disciplina. Essa seleção era

resultado quase que exclusivo do arbítrio do catedrático. Após dois anos no cargo, os docentes

auxiliares ou assistentes deveriam candidatar-se ao concurso de livre-docência, caso contrário,

perderiam sua posição (GRACIANI, 1982).

Com o tempo, ocorreu a criação de muitas Cadeiras e passou a se formar Grupos de

Disciplinas, comandadas por um único professor catedrático, denominado Regente do Grupo.

Na época, em decorrência de intensas discussões judiciais defendeu-se que a gerência das

Cátedras não deveria ficar somente com um único professor catedrático. Nesse sentido, o

Supremo Tribunal Federal decidiu que o rodízio era uma medida de equidade e de

moralidade, porém, uma vez designado um docente com aprovação de uma Congregação, o

Conselho Universitário não pode substituí-lo por outro em meio ao exercício (UNESP, 2017).

Cabe ressaltar que, mesmo com todo o poder atribuído à figura do professor

catedrático, é necessário reconhecer que estes foram os protagonistas da educação superior no

Brasil e que por meio do ensino por eles ministrado foi possível organizar as instituições que

seguiram diferentes expectativas dentro de suas organizações (NEZ, 2016).

4.2 A REFORMA UNIVERSITÁRIA DE 1968

A Reforma do Ensino Superior do Brasil foi instituída em 1968, por meio da Lei

Federal 5.540/1968 (BRASIL, 1968), a qual determinava a extinção do regime de cátedra e

sua substituição pelo sistema de departamentos. Outras mudanças importantes foram

implementadas com a nova lei, como o vestibular, que passou a ser classificatório; o

agrupamento de faculdades em universidade; a criação do sistema de créditos, permitindo

assim a matrícula por disciplina; a nomeação dos reitores e diretores de unidade os quais eram

escolhidos não necessariamente entre os componentes do corpo docente da universidade

(FÁVERO, 2006).


111

A reforma de 68 não só apresentou as diretrizes da expansão do ensino superior, mas

também apontou modificações na formação e na carreira do professor. Com isso, houve a

necessidade de se implementar mudanças na organização do sistema, devendo as

universidades públicas se estabelecerem como um espaço de produção científica e

tecnológica. Além disso, a Reforma consolidou a indissociabilidade entre ensino, pesquisa e

extensão e estabeleceu uma carreira docente, com progressão por titulação (SOUZA, 2008).

Porém, mesmo após a Reforma Universitária de 1968, Graciani (1982) conclui que as

reivindicações contidas na Lei 5.540/68 não se concretizaram totalmente. Ou seja, a

universidade ainda mantinha na estrutura o modelo burocrático, autoritário, imutável,

materializado por estruturas institucionalizadas de centralização de poder, em que a tomada de

decisão tinha a participação principal do corpo docente na maioria das determinações. Esses

critérios de distribuição de poder hierárquico estavam presentes nos estatutos e regimentos.

Apesar de a reforma ter sido autoritária, antidemocrática e centralizadora, a mesma

implementou inovações importantes, com significativos investimentos oficiais (MACEDO et

al., 2005). Entretanto, Teixeira e Tambara (2013) afirmam que mesmo sendo complexo o

sistema de cátedra no ensino superior brasileiro, compreende-se que esse regime foi

fundamental para a construção das primeiras instituições educativas dessa categoria no país e

manteve-se presente mesmo após a Reforma Universitária de 1968.

4.3 A ORGANIZAÇÃO DEPARTAMENTAL NAS UNIVERSIDADES BRASILEIRAS

Até 1968, cada curso possuía a sua autonomia e organização própria, obedecendo às

normas federais. Após a reforma de 68, os cursos foram agregados formando as

universidades, sendo que as novas unidades elementares dessa estrutura passaram a ser os

departamentos acadêmicos (BANDEIRA, 2000).

O sistema departamental, de inspiração norte-americana, foi implantado nas

universidades a partir da lei 5.540/1968. Entretanto, segundo Fávero (2000), o Decreto-lei nº

252/67 (BRASIL, 1967) já havia instituído o departamento como a menor fração da estrutura

universitária para efeitos de organização administrativa, didático-científica e de distribuição

de pessoal, devendo congregar disciplinas afins e professores para as atividades de ensino e

pesquisa. Esse aspecto deixa claro que a ideia da implantação de uma estrutura departamental

já vinha sendo discutida na academia brasileira.

Ao fazer uma análise da legislação da reforma universitária, Sucupira (1972) extraiu

características importantes sobre o sistema departamental que seria o agrupamento de


112

disciplinas afins; a alocação de professores com objetivos comuns de ensino e pesquisa, e a

criação de uma unidade administrativa dotada de meios que possibilitem o desempenho

integral de todas as suas funções.

Esses aspectos estão em conformidade com o objetivo básico da reforma, que é o

agrupamento de disciplinas afins para o aproveitamento de recursos humanos e materiais

existentes. Nesse sentido, a ideia de decisões isoladas é eliminada, tendo em vista que as

decisões devem ser tomadas coletivamente, pela câmara departamental, muito diferente do

sistema de cátedras, em que a tomada de decisão era privilégio apenas do professor

catedrático. Assim, o departamento como unidade administrativa permite o desenvolvimento

de suas atividades, uma vez que poderá programar todas as suas atividades com os planos de

ensino, pesquisa e extensão em seu campo de conhecimento. A partir desse momento, pode-se

dizer que o departamento se torna um órgão essencial na universidade (FÁVERO, 2000).

Diante desses aspectos, a departamentalização foi considerada o instrumento

sintetizador da reforma de 68. As funções da universidade foram ampliadas para o tripé

ensino, pesquisa e extensão, mesmo que o MEC, em 1975, reconhecesse que a

departamentalização serviu fundamentalmente aos cursos de graduação, uma vez que os

programas de pós-graduação funcionam quase como um departamento a parte (MEC, 1975).

Entretanto, o que mais se questionou para a institucionalidade dos departamentos era

definir quais os critérios para organizá-lo, por afinidade de disciplinas ou por área. Na época,

a grande preocupação apresentada nos debates era como o departamento em termos de sua

constituição e organização funcional, voltaria para o ensino e a pesquisa, sem deixar de

considerar as funções da universidade (FÁVERO, 2000).

A discussão sobre o departamento como unidade de base da universidade adquiriu

maior intensidade, a partir dos anos 80. A estrutura departamental trouxe avanços

significativos à organização da universidade, conquistando supremacia tão relevante que a

ideia que se tinha era de que a universidade já tinha atingido os seus aspectos mais

importantes de organização. Entretanto, nas últimas duas décadas, esse sistema começa a ser

conceitualmente superado, tendo em vista a necessidade de flexibilidade da estrutura

acadêmico-curricular e de inovação da instituição (NACIF, 2010).


113

4.4 A CRIAÇÃO DOS COLEGIADOS DE CURSOS E DO CONSELHO DE ENSINO E

PESQUISA

A criação dos departamentos teve como consequência a separação entre o sistema

administrativo e o acadêmico, com diferentes instâncias decisórias. Esse aspecto resultou na

necessidade de criação de uma coordenação didática para cada curso, representada pelo

colegiado de curso. Também foi criado o Conselho Coordenador do Ensino e da Pesquisa,

atualmente descrito com Conselho de Ensino, Pesquisa e Extensão (CEPE).

A coordenação didática dos cursos era constituída por representantes dos

departamentos conforme definido inicialmente no artigo 8º do Decreto-Lei 252/67. Com a

reforma de 68, foi permitida maior flexibilidade na composição dos colegiados de cursos, pois

possibilitou a essas unidades a participação e a coordenação das atividades acadêmicas e

administrativas do curso (SUCUPIRA, 1972).

Entretanto, é importante destacar as dificuldades enfrentadas pelos colegiados de

cursos para exercer com eficiência atividades que lhes eram atribuídas por lei, considerando a

própria natureza do órgão. Os conflitos existentes entre o colegiado de curso, o departamento

e a direção da unidade dificultavam a conciliação da coordenação didática do curso com a

administração a cargo da direção de um centro de ensino (ALBUQUERQUE, 1974).

Com a consolidação como unidade administrativa, houve uma separação entre o

departamento e os colegiados de cursos referentes às atividades administrativas e acadêmicas

relacionadas ao curso (BANDEIRA, 2000). Esse quadro, que ainda permanece na estrutura

departamental, dificulta a implementação de mudanças e práticas interdisciplinares e

interdepartamentais. Nesse aspecto, já é percebida a necessidade de fortalecimento da

coordenação dos colegiados de cursos para que os problemas relacionados aos conflitos de

interesse internos ao meio universitário não interfiram na dinâmica e na integração

curriculares dos cursos de graduação.

5 AS FUNÇÕES DAS UNIVERSIDADES E SUA ESTRUTURA ORGANIZACIONAL

Nos últimos anos, tem-se percebido uma crescente evolução no ensino superior no

Brasil. O aumento de vagas, a criação de novos cursos de formação e a expansão das

universidades para novas regiões (AFONSO et al., 2016) são os reflexos dessa evolução.

Analisando todas as transformações vividas no decorrer da história, é necessário compreender

os objetivos de uma universidade, a fim de determinar a sua função e estrutura funcional.


114

5.1 AS UNIVERSIDADES PÚBLICAS E SUAS FUNÇÕES

Desde o século XX, tem-se discutido a concepção de universidade, as

funções que cabem às universidades brasileiras, a autonomia universitária e o modelo de

universidade a ser adotado no Brasil (FÁVERO, 2006). Por isso, percebe-se a necessidade de

mostrar que a universidade, por suas próprias funções, deverá se constituir em espaço de

investigação científica, produção e divulgação de conhecimentos, criação de cultura e

desenvolvimento de tecnologias (FÁVERO, 2004).

Entretanto, Sucupira (1972) esclarece que, a cada nova função, é estabelecido um

estreito relacionamento da instituição com sua comunidade. Porém, a compatibilidade dessa

nova função com as atividades tradicionais e essenciais da universidade cria certos impasses

relacionados à harmonização e desempenho de sua missão intelectual.

Nesse contexto, é importante refletir sobre as funções básicas que pré-estabelecem os

problemas de estrutura organizacional e de funcionamento de uma instituição de ensino

superior. Alguns questionamentos sobre qual a missão, a posição e inserção na sociedade

moderna e o relacionamento com o Estado ainda persistem no contexto da gestão

universitária.

As funções básicas da universidade normalmente não são atingidas por mudanças no

quadro político-administrativo do país, pois as mesmas são concretizadas pelas atividades de

ensino, pesquisa e extensão. Essas atividades permitem a criação e a elaboração da ciência, o

desenvolvimento da tecnologia e a formação de cientistas e técnicos de que a comunidade

necessita para enfrentar as mudanças contextuais em que se encontra (SOUZA, 2009).

5.2 AS MUDANÇAS NAS ESTRUTURAS ORGANIZACIONAIS DAS UNIVERSIDADES

As universidades federais são órgãos vinculados ao Ministério da Educação, sujeitas a

normas da política oficial de educação superior, pois além da dependência orçamentária, tanto

para pessoal como custeio e capital, funcionam como órgãos públicos, ficando sujeitas a

burocracias e legislações normativas externas e internas.

As estruturas organizacionais das Instituições Federais de Ensino Superior (IFES)

ainda carregam características do passado, pois são formas instituídas pelos modelos

patrimonialistas e burocratas. Entretanto, essas estruturas consideradas piramidais de origem


115

dos sistemas burocráticos da era industrial já se encontram esgotadas como modelos de

organização (VIEIRA; VIEIRA, 2003).

Para um melhor entendimento das atuais estruturas organizacionais das universidades

federais brasileiras, torna-se necessário uma breve contextualização histórica das

transformações administrativas ocorridas desde a década de 1960.

A Reforma Universitária de 1968 propiciou a surgimento de cinco possíveis modelos

de estrutura organizacional das universidades (FIGURA 2).

Figura 2 – Modelos de estrutura organizacional das universidades conforme a Lei 5.540/68.

Modelo I

Modelo II

Modelo III

Modelo IV

Modelo V

Fonte: Sucupira (1972)

Nota: Adaptado pelos autores

Sistema profissional Sistema básico


116

Sucupira (1972), em seu estudo, conspira um novo modelo de estrutura, o qual

considera como o mais adequado para institucionalizar a reforma de 68, com a integração dos

departamentos por grandes unidades que seriam os centros de ensino.

Lopes e Bernardes (2005) apresentaram mais quatro novos modelos de estrutura

organizacional (FIGURA 3).

Nota-se que os quatro novos modelos derivam dos apresentados por Sucupira (1972),

entretanto, possuem menor número de unidades administrativas. Nos modelos apresentados

na Figura 3, não aparecem mais a estrutura de departamentos para as atividades de ensino.

Essa estrutura dá lugar aos cursos no que se refere às atividades-fim, por isso, em alguns

modelos, os cursos são ligados a centros de ensino ou áreas do conhecimento, ou em um

número maior de faculdades, ou vinculados à administração de um campus ou diretamente à

administração superior.

Figura 3 – Novos modelos de estrutura organizacional das universidades. Modelo VI

Modelo VII

Modelo VIII

Modelo IX

Fonte: Lopes e Bernardes (2005)


O estudo feito por Lopes e Bernardes (2005) assinala também o forte

conservadorismo das instituições públicas. Das universidades pesquisadas pelos autores, 82%

continuaram adotando as estruturas administrativas conforme os modelos apresentados na

Figura 1. As universidades federais, em geral, excluindo as recém-constituídas, mantiveram


117

os modelos propostos na Reforma de 1968. Segundo os autores, o modelo II, considerado

como o mais predisposto a disfunções, foi mantido pela Universidade Federal do Rio de

Janeiro e pela Universidade Federal Fluminense.

Constatam-se, na cultura das organizações públicas brasileiras, múltiplos níveis de

hierarquia e complexos sistemas de organização. O burocratismo, a interferência política

advinda de fora da organização, o autoritarismo centralizado, o paternalismo, a aversão ao

espírito empreendedor e a descontinuidade da gestão são características específicas intrínsecas

às IES brasileiras. Esse sistema organizacional submetido a normativas é gerado pelos órgãos

públicos externos à universidade e também por normas internas, regimentais e estatutárias

(PIRES; MACEDO, 2006).

O processo de burocratização dos serviços acabou por condicionar uma gestão de

baixa energia para o sistema. Porém, o crescimento desproporcional das atividades-meio das

instituições de ensino superior foi uma consequência natural da complexidade estrutural.

Logo, os custos operacionais com a manutenção das atividades-meio cresceram

irracionalmente, prejudicando a destinação dos recursos para os objetivos finais da atividade

acadêmica, ou seja, a pesquisa e a formação nos níveis de graduação e pós-graduação

(VIEIRA; VIEIRA, 2003).

5.3 A EXTINÇÃO DOS DEPARTAMENTOS

A partir dos modelos apresentados nas Figuras 2 e 3, é possível compreender a atual

estrutura das universidades federais e os seus modelos de organização acadêmico-

administrativa.

No Brasil, a mudança curricular e a reestruturação dos cursos na universidade,

propostas pelo REUNI, pouco foi implementada. Das 53 universidades que aderiram ao

programa, apenas 26 fizeram ou sugeriram alterações acadêmicas. As demais buscaram,

sobretudo, investir os recursos financeiros disponíveis em infraestrutura, deixando de lado as

demandas pedagógicas (COSTA, 2014).

Uma mudança considerada significativa no contexto administrativo das universidades

é a extinção dos departamentos, uma vez que esta unidade é alvo de críticas, pois se entende

que o departamento promove pouca interação com as demais unidades acadêmicas.

Apesar de a estrutura departamental ter proporcionado transformações à estrutura das

universidades, essa unidade possui elevada resistência a mudanças decorrentes das

necessidades institucionais. Verifica-se que a maioria das universidades federais (40


118

universidades de um total de 63), ainda possui o sistema departamental em suas estruturas

organizacionais.

Entretanto, a proposta de extinção da estrutura departamental como unidade

administrativa nas universidades vai ganhando proporção nos meios acadêmicos. Discussões

voltadas à sua funcionalidade foram tratadas em universidades federais como a Universidade

Federal de Alagoas (UFAL), a Universidade Federal Rural da Amazônia (UFRA) e recente a

Universidade Federal do Espírito Santo (UFES).

A Universidade Federal de Alagoas, nos anos de 2000, começou a sua discussão sobre

a substituição do departamento de ensino, propondo mudar sua estrutura administrativa de 40

anos. Em 2006, a proposta de organização estrutural da UFAL foi aprovada, com a alteração

da gestão administrativa da universidade e dos Centros (Unidade Acadêmica), extinguindo-se

os departamentos de ensino e criando os setores de estudos. Foram criadas 21 — vinte e uma

— Unidades Acadêmicas (UAs) (OLIVEIRA, 2011). Essa nova estrutura organizacional,

centrada em UAs (Figura 4), tem certa similaridade com as antigas faculdades. Porém, as

faculdades eram unidades isoladas que não exerciam a interdisciplinaridade. A estrutura atual

permite aglutinar conhecimentos afins em torno de um eixo, possibilitando o desenvolvimento

de atividades integradas de ensino, de pesquisa e de extensão.

A UFAL se destacou no cenário das reformas inovadoras no início do século XXI. No

entanto, segundo parecer da própria gestão da UFAL, houve resistência por parte de alguns

diretores em atender aos requisitos e critérios de classificação para se transformar em

Unidades Acadêmicas. Houve também dissensões quanto aos critérios estabelecidos no novo

Estatuto, com descentralização do poder instituído, da aplicação dos recursos alocados e

maior autonomia para as Unidades (OLIVEIRA, 2011).

A Universidade Federal Rural da Amazônia originou-se da faculdade de Ciências

Agrárias do Pará e sua estrutura era baseada numa multiplicidade de órgãos, tanto na área

administrativa quanto acadêmica. Por isso, a UFRA decidiu adotar uma estrutura

organizacional que atendesse à flexibilidade funcional com a horizontalidade dos fluxos

decisórios, a fim de proporcionar a descentralização, contribuir para o desempenho da

qualidade acadêmica, impulsionar a autonomia e a eficiência. Para cumprir essas metas, a

estrutura acadêmico-administrativa proposta e implementada na Universidade Federal Rural

da Amazônia é formada por Institutos temáticos e coordenações das comissões de curso. As

disciplinas e os docentes são alocadas nos Institutos, sendo que cada Instituto possui um

Diretor-Geral, um colegiado deliberativo e uma secretaria executiva (VIEIRA; VIEIRA,

2004).


119

Figura 4 - Estrutura Organizacional da UFAL, adotada desde 2006.

Fonte: Freitas Junior et al. (2015)


Nessa nova estrutura da UFRA, os departamentos foram eliminados e as

Coordenações das Comissões de Curso são responsáveis pelo funcionamento dos cursos

ministrados e se organizam, para as decisões sobre demandas acadêmicas, em colegiados e

câmaras setoriais especializadas. Cada instituto poderá ter um Centro de Pesquisas onde se

localizam todos os projetos de pesquisa da área correspondente e os núcleos de

desenvolvimento da investigação científica. Já os programas de extensão fazem parte das

atividades dos Institutos e têm origem nos cursos ministrados ou propostos pela Pró-Reitoria

de Extensão (VIEIRA; VIEIRA, 2004).

A Universidade Federal do Espírito Santo adota o modelo III - Administração

Superior, Centro e Departamento (FIGURA 2) desde a sua criação. Porém, recentemente,

iniciou trabalhos por meio de uma Comissão Especial nomeada pelos Conselhos Superiores

para apresentar uma proposta de reestruturação do Estatuto e Regimento Geral da

universidade. Em 2016, a Comissão apresentou a proposta do novo Estatuto da Universidade

ao Conselho Universitário com uma estrutura sistêmica, sem a presença de divisões por

departamentos. A proposta da comissão especial apresenta a estrutura geral da UFES da

seguinte forma: I. Conselho Universitário; II. Conselho de Ensino, Pesquisa e Extensão; III.

Conselho Fiscal; IV. Reitoria; V. Centros de Ensino, Pesquisa e Extensão; VI. Conselho de

Centro; VII. Diretoria de Centro; VIII. Órgãos Suplementares; IX. Órgãos Complementares

(UFES, 2016).


120

A discussão das funcionalidades dos departamentos não é recente. Coelho (1992)

promoveram duras críticas à estrutura departamental. Segundo os autores, os departamentos

ainda hoje não têm expressão nítida, são conceitualmente mal definidos e passaram a ser um

dos focos de corporativismo dentro das universidades.

As discussões, que giram em torno da inflexibilidade e retardamento na gestão

universitária, vêm acompanhadas da transformação dos departamentos em estruturas mais

adequadas à universidade, entretanto isso vem ocorrendo num processo assistemático. Tanto a

comunidade acadêmica (docentes, técnicos e discentes) quanto as instâncias governamentais,

associação de dirigentes e sindicatos não se interessaram ainda em produzir discussões sobre

o assunto. Como consequência dessa ausência da reflexão sistemática sobre o assunto, é

comum a arriscada alternativa de criação de estruturas paralelas, semelhantes às funções

departamentais.

Entretanto, Nacif (2010) já ressaltava que a extinção/mudança dos departamentos

necessita ser acompanhada de uma ampla reflexão que delineie estruturas sucessoras efetivas,

tendo em vista que as dimensões acadêmica e administrativa e de espaços de interação e

especificidades dessas dimensões na universidade ainda carecem de respostas mais refinadas,

pois, mesmo com certo consenso de que as estruturas departamentais estão retardadas, elas

ainda persistem, inclusive porque representam a forma de resistência à superação das antigas

linhas de demarcação, que significam não apenas interesses menores, como muitos destacam,

mas também, porque representam a base administrativa e acadêmica num período de tantas

indefinições paradigmáticas nas organizações.

Ristoff (1998) afirma que é preciso remover barreiras que impeçam a educação

interdisciplinar e aumentar o comprometimento dos docentes com o ensino e a pesquisa.

Segundo o autor, as universidades norte-americanas já possuem modelos interdepartamentais

como forma de melhorar o ensino de graduação com propostas interdisciplinares.

A Lei de Diretrizes e Bases da Educação - LDB nº. 9394/96 modificou parcialmente

esse cenário ao criar universidades por campo do saber, além de ter dado abertura para as

universidades terem mais flexibilidade na organização estrutural. Nessa mesma direção,

algumas universidades retomaram a discussão, propondo novas formas de organização para

modelos acadêmico-administrativos (FÁVERO, 2000).

Por isso, é possível identificar cinco características na estrutura acadêmico-curricular

das novas universidades nas propostas de inovação apresentadas pela LDB nº. 9394/96: a)

formação em ciclos (geral, intermediário, profissional ou de pós-graduação); b) formação

básica comum para todos os cursos de graduação (geral ou por grandes áreas); c) formação


121

básica em uma ou mais das grandes áreas (Saúde, Humanidades, Engenharias, Licenciaturas);

d) bacharelado interdisciplinares em uma ou mais das grandes áreas (Ciências, Ciências

Exatas, Ciência e Tecnologia, Artes, Humanidades, Saúde); e) bacharelados com dois

itinerários formativos (MARTINS; NASCIMENTO, 2009).

A Universidade Federal do ABC (UFABC), criada a partir de uma proposta inovadora,

tem como uma das principais características acadêmicas a produção do conhecimento

interdisciplinar. A UFABC, fundada pela Lei nº 11.145, de 26 de julho de 2005, é considerada

a iniciativa mais inovadora do REUNI, sendo precursora na criação dos bacharelados

interdisciplinares no ensino público federal brasileiro (ALMEIDA; ERNICA, 2015;

PENTEADO; SILVA; FONSECA, 2015).

A UFABC possui uma atuação interdisciplinar proposta pelo seu Plano de

Desenvolvimento Institucional. Os cursos de Bacharelados Interdisciplinares (BIs) são

considerados fundamentais para o desempenho interdisciplinar da UFABC e estão se

tornando um novo modelo para a educação superior brasileira. Além dos bacharelados

interdisciplinares, a interdisciplinaridade também é incentivada no campo da pesquisa e da

extensão (MENA-CHALCO; DALPIAN, CAPELLE, 2014). Os autores destacam que a

atuação interdisciplinar não significa a negação das disciplinas atuais, tendo em vista que para

o sucesso da atuação interdisciplinar é necessário fundamentar-se nas bases disciplinares da

ciência.

A estrutura acadêmico-administrativa da UFABC foi definida em centros

interdisciplinares: Centro de Ciências Naturais e Humanas (CCHN), Centro de Engenharia,

Modelagem e Ciências Sociais Aplicadas (CECS), e Centro de Matemática, Computação e

Cognição (CMCC), sendo que os docentes foram integrados a essas três grandes áreas do

conhecimento, todos atuantes nos bacharelados interdisciplinares em Ciência & Tecnologia e

em Ciências & Humanidades (MENA-CHALCO; DALPIAN, CAPELLE, 2014).

Estudos como o de Mena-Chalco, Dalpian e Capelle (2014); Veras, Lemos e Macedo

(2015); e, Penteado, Silva e Fonseca (2015) apresentam experiências do processo de

implantação de campos de saberes e práticas interdisciplinares nas universidades que aderiram

à missão político-pedagógica de conciliar interdisciplinaridade acadêmica, excelência

científica e inclusão social o ensino, a pesquisa e a extensão. Essa interação entre áreas e

integração de conhecimentos se destaca no meio acadêmico do ensino superior brasileiro

como proposta de inovação, identificada como o caminho para a intercomunicação de

profissionais de diferentes formações e visões, com o propósito de solucionar complexas

questões científicas e sociais do século XXI (UFABC, 2013).


122


As mudanças ocorridas no sistema de ensino superior vêm provocando instabilidade

na gestão acadêmico-administrativa das universidades, exigindo posturas estratégicas mais

conectadas com a sociedade, levando-nos a discutir seus fatos históricos e organizações

estruturais ao longo dos anos, na busca por modelos administrativos que visem eficiência e

aumento da produtividade, associados à melhores indicadores de avaliação acadêmica.

A instituição deve ser capaz de reformar-se e se adaptar às exigências do momento,

mantendo-se fiel à sua missão e valores. Porém, o grande desafio da universidade é situar-se

no contexto da sociedade brasileira, colaborando para a construção de uma nação que

conquiste sua soberania de forma eficiente, contribuindo para a integração e a igualdade as

pessoas.

Assim, as universidades do presente e do futuro tendem a se transformar

expressivamente, a fim de viabilizar as funções de ensino, pesquisa e extensão. Também é

importante ressaltar que a universidade como instituição pública de ensino superior depende

do orçamento do MEC para a plena execução dos objetivos e metas definidos no âmbito do

Plano de Desenvolvimento Estratégico Institucional e, assim, contribuir para alcançar os

desafios da educação superior traçados nas diretrizes e metas do Plano Nacional da Educação

(PNE).

O sistema da educação superior no Brasil tem sido influenciado, ao longo dos anos,

por modelos de universidades estrangeiras que, por sua vez, assumem diferentes

características ao longo da história de acordo com a época e as circunstâncias. A distinção e as

particularidades dos modelos francês, alemão e americano evidenciam as características

influenciaram no tripé: ensino, pesquisa e extensão, que direcionam a Universidade Brasileira,

em que o ensino é o processo de construção do saber; a pesquisa são os processos de

objetivação ou materialização desses conhecimentos, ambos provenientes do modelo alemão,

já a extensão é considerada a intervenção sobre a realidade, é procedente do modelo de

universidade norte-americana.

Entretanto, a universidade brasileira ainda busca um modelo de estrutura

administrativa que lhe proporcione eficiência e eficácia na condução de suas atividades. A

busca de modelos de organização ainda é calcada na função ensino e no desenvolvimento de

modelos baseados em cursos, em detrimento das atividades de pesquisa e extensão.

Como organizações especificamente complexas, as universidades, além da

organização de suas atividades-fim de ensino, pesquisa e extensão, apresentam,


123

paralelamente, estruturas colegiadas e de atividades-meio (departamentos). Por isso, é

importante o aprofundamento da compreensão das estruturas dessa organização em estudos

posteriores. Nas últimas décadas, os debates giraram em torno de cátedra, departamento e

reconfiguração de departamentos em unidades acadêmicas. Percebe-se, entretanto, a

necessidade de prosseguir as discussões sobre a estrutura e funcionamento das universidades.

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