ultrapassar a fragilidade de áfrica elaborar uma nova abordagem

MOBILIZAÇÃO DA INVESTIGAÇÃO EUROPEIA NO DOMÍNIO DAS POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO

R E L A T Ó R I O E U R O P E U

DESENVOLVIMENTOSOBREO

ULTRAPASSAR A FRAGILIDADE

DE ÁFRICAELABORAR UMA NOVA ABORDAGEM EUROPEIA


DESENVOLVIMENTOSOBREOMOBILIZAÇÃO DA INVESTIGAÇÃO

EUROPEIA NO DOMÍNIO DAS POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO



Relatório Europeu sobre Desenvolvimento de 2009, Ultrapassar a Fragilidade de África, Centro de

Estudos Avançados Robert Schuman do Instituto Universitário Europeu, San Domenico di Fiesole.

© União Europeia, 2009

Reprodução autorizada mediante indicação da fonte

Declaração de exoneração de responsabilidade: As opiniões expressas no presente relatório são da exclusiva responsabilidade dos autores e não

refl ectem necessariamente a posição ofi cial da Comissão Europeia ou dos Estados-Membros da

União Europeia.

Caso exista alguma ambiguidade, o texto em inglês terá precedência sobre todas as outras versões

linguísticas.

PREÂMBULOA elaboração de políticas exige conhecimentos exactos, profundos e atempados de qualquer

situação. E o desenvolvimento não é excepção. Na Europa, existe uma grande diversidade de

universidades e institutos de investigação que estudam as questões do desenvolvimento e produzem

trabalho analítico informado. No entanto, o pleno aproveitamento do seu potencial ainda não se

concretizou por várias razões, incluindo a fragmentação de esforços, uma escassez de recursos e

uma desconexão relativa no domínio da elaboração política.

A iniciativa “Mobilização da investigação europeia no domínio das políticas de desenvolvimento”

destina-se a corrigir esta situação. Apoiada actualmente pela Comissão Europeia e por seis Estados-

Membros (Alemanha, Espanha, Finlândia, Luxemburgo, Reino Unido e Suécia), esta iniciativa

conjunta procura promover a perspectiva europeia, a sua visão, sobre algumas das questões de

desenvolvimento candentes da nossa época, com base na excelência do conhecimento, na inovação

e na criação de uma base comum entre a comunidade de investigação europeia e os decisores

políticos.

O presente Relatório Europeu sobre o Desenvolvimento (RED), que deverá ser publicado anualmente,

é o principal resultado desta iniciativa. Trata-se de uma análise independente, baseada no

conhecimento e orientada para o futuro, das questões de desenvolvimento que refl ectem uma

visão europeia. O presente Relatório ajudará a União Europeia a aperfeiçoar a sua visão em matéria

de desenvolvimento, enriquecer as suas políticas e infl uenciar o debate internacional para que possa

marcar a diferença. Também complementa outros relatórios importantes sobre desenvolvimento,

numa tentativa de refl ectir a diversidade de opiniões que podem coexistir em relação a várias

questões e, se aplicável, as abordagens europeias específi cas, baseadas nos valores políticos e

sociais da Europa e na sua própria história e experiência. De facto, estamos convencidos de que

não deverá existir qualquer monopólio do pensamento numa área tão complexa e rica como é a

política de desenvolvimento.

Esta primeira edição anual, elaborada sob a direcção do Instituto Universitário Europeu (IUE), com

sede em Florença, aborda a complexa e multidimensional questão da “fragilidade”, com especial

incidência na África subsariana, onde a maior parte dos países frágeis estão localizados. Esta questão

foi descrita como “o desafi o mais difícil da nossa era em matéria de desenvolvimento”. Fazer face

às situações de fragilidade é, certamente, um problema crescente quer para a Europa quer para

toda a comunidade internacional, e uma prioridade cada vez mais importante nas políticas de

desenvolvimento europeias. É também um desafi o fundamental para a estratégia de segurança

europeia.

Ultrapassar a fragilidade é, antes de mais, uma necessidade moral imperiosa. Um terço do

mundo pobre vive nos países considerados frágeis. O progresso na consecução dos Objectivos

de Desenvolvimento do Milénio (ODM) está atrasado nesses países e o custo de uma governação

fraca, especialmente quando esta conduz a confl itos e guerras, é enorme em termos económicos,

humanos e sociais. Este aspecto reveste-se de grande importância, atendendo à estreita relação entre

os choques alimentar, de combustíveis e, actualmente, económico e fi nanceiro que ameaçam reverter

os recentes progressos de desenvolvimento. Os custos humanos das crises são especialmente

preocupantes para os países frágeis da África subsariana, onde a capacidade de resposta aos choques

é limitada.

As situações de fragilidade são também a principal fonte de preocupação numa perspectiva de

segurança. Num mundo cada vez mais interdependente, enfrentar a fragilidade é também do

nosso interesse a fi m de assegurar a estabilidade e a prosperidade a nível global. O ressurgimento

da pirataria no Golfo de Aden, o qual está associado à situação de agitação na Somália, bem como

os fl uxos económicos, políticos e de refugiados de guerra, que, compreensivelmente e muitas vezes

com relutância, fogem da fragilidade nos seus países de origem para construir vidas melhores e

mais estáveis na Europa e outras regiões abastadas do mundo, são apenas alguns exemplos desta

crescente interdependência.

Por último, estas situações, que incluem um conjunto extremamente diverso de sociedades com

circunstâncias e composições socioeconómicas, culturais e políticas muito diferentes, exigem



Relatório Europeu sobre o Desenvolvimento 2009

III

Preâmbulo

abordagens específi cas e adaptadas a cada caso quando se trata de apoio externo. Os instrumentos

clássicos da política de desenvolvimento, nomeadamente, a agenda da efi cácia da ajuda (Declaração

de Paris e Agenda de Accra em matéria de Acção (AAA)), o Consenso Europeu sobre o desenvolvimento

e a abordagem para apoiar as reformas em matéria de governação, enfrentam desafi os específi cos

na sua aplicação em contextos frágeis. Tal como referido no estudo da UE “A meio caminho dos

Objectivos de Desenvolvimento do Milénio”, de 2008, orientado pelo Professor Bourguignon e

elaborado no âmbito desta iniciativa1, “é, portanto, essencial enfrentar essa “fragilidade”, a fi m de

alcançar um progresso dos ODM. Isto exigirá um envolvimento sustentado e uma utilização nova

e imaginativa de recursos políticos, técnicos, fi nanceiros e, por vezes, militares, implicando os

governos, mas também a sociedade civil e agentes não estatais”. A este respeito, os países parceiros

e doadores estão actualmente empenhados num “diálogo internacional sobre a construção do

Estado e a consolidação da paz” com o objectivo de chegar a um possível consenso em matéria de

objectivos e princípios de intervenção nestas circunstâncias mais difíceis.

Foi organizado um intenso processo participativo, que reuniu estudiosos, decisores políticos e

representantes da sociedade civil, da Europa e de África, para realizar esta ambiciosa iniciativa de

investigação política. Através da criação de bases analíticas comuns sobre a melhor forma de resolver

estas situações difíceis, a primeira edição do RED ajudará a Europa a aperfeiçoar a sua abordagem

estratégica à situação de fragilidade e a defi nir políticas mais coerentes no futuro. Trata-se de um

grande progresso para a iniciativa de investigação europeia, que procura clarifi car a forma de

conciliar os objectivos de desenvolvimento com os novos desafi os globais.

1 Ver “Millennium Development Goals at Midpoint: Where do we stand and where do we need to go?”

Documento de apoio da UE da autoria de François Bourguignon et al., 2008,

http://ec.europa.eu/development/icenter/repository/mdg_paper_fi nal_20080916_en.pdf

Stefano Manservisi

Director-Geral da Comissão Europeia para o Desenvolvimento

e Relações com os Estados de África, das Caraíbas e do Pacífi co

Yves Mény

Presidente do Instituto

Universitário Europeu

IV

Relatório Europeu sobre o Desenvolvimento 2009Preâmbulo

AGRADECIMENTOSEste Relatório foi elaborado por uma equipa de investigadores do Centro de Estudos Avançados

Robert Schuman do Instituto Universitário Europeu (IUE), liderada por Giorgia Giovannetti e

composta por Franklin Allen, Simone Bertoli, Shailaja Fennell, Wendy Harcourt, Marta Reynal-

Querol, Marco Sanfi lippo, Elisa Ticci, Pascal Vennesson e Thierry Verdier. O gestor do projecto foi

Ingo Linsenmann.

A equipa deseja agradecer especialmente a François Bourguignon pelo seu aconselhamento científi co

e a Luca Alinovi, Nicolas Gérard, Seth Kaplan, Stephan Klasen, Ramon Marimon, Françoise Moreau,

Yaw Nyarko, Dorothée Starck, bem como a todos os membros do Comité de Direcção RED pelo seu

aconselhamento e apoio constantes. Desejamos igualmente agradecer a Stefania Innocenti o seu

apoio à investigação.

William A. Amponsah, Mina Baliamoune-Lutz, Stefano Bartolini, Victor Davies, Jörn Grävingholt,

Sven Grimm, Francesco N. Moro, Donato Romano, Alexander Sarris, Andrew Sherriff e Gianni Vaggi

colaboraram activamente no processo de consulta. Lubomira Bencova, Piera Calcinaghi, Monique

Cavallari, Angela Conte, Mei Lan Goei, Laetitia Jespers, Alexei Jones, Laura Jurisevic, Christine Lyon,

Serena Scarselli, Elisabetta Spagnoli e Valerio Pappalardo participaram em várias fases do relatório.

Bruce Ross Larson foi o editor principal. Chris Engert foi responsável pela revisão linguística dos

documentos de apoio. A todos, os nossos agradecimentos.

Devemos muito aos autores das notas e documentos de apoio: Ernest Aryeetey, Niagale Bagayoko-

Penone, Michael Barnett, Nicolas Berman, Elva Bova, Deborah Bryceson, Christian Büger, Maurizio

Carbone, Paul Collier, Lorenzo Cotula, Nasredin Elamin, Fernanda Faria, Patrick Guillaumont, Sylvaine

Guillaumont Jeanneney, Kenneth Harttgen, Damien Helly, Lelio Iapadre, Zohra Kahn, José Maria Larrú,

Francesca Luchetti, Alan Matthews, Philippe Martin, Jesse McConnell, Mark McGillivray, Andrew

Mold, Wim Naudé, Janvier Nkurunziza, Abena D. Oduro, Alina Rocha-Menocal, Sara Pantuliano,

Jean-Philippe Platteau, Béatrice Pouligny, Prabirjit Sarkar, Ajit Singh, Aysen Tanyeri-Abur, Necla

Tschirgi, Margherita Velucchi e Tony Venables.

Um agradecimento especial a todos os participantes da iniciativa New Faces for African Development,

que contribuíram entusiasticamente com novas opiniões para o relatório, apresentaram o seu

trabalho e redigiram notas e documentos: Eme Akpan, Japhet Biegon, Muslilhah Badmus, Christian

B. Kamga Kam, Dorine Kanmi Feunou, Nicholas Kilimani, Albert Makochekanwa Douzounet Mallaye,

Ndubuisi Nwokolo Magidu Nyende, Isaac Oluwatayo, Thomas Poirier, Afees Salisu e Sigismond

Wilson.

É impossível agradecer a todas as pessoas, por exemplo, todos os que contribuíram para o processo

que conduziu à publicação do presente relatório, participando em sessões preparatórias em Bruxelas

(6 de Fevereiro) Cambridge (17-18 de Março), Florença (16-17 de Abril), Barcelona (7-8 de Maio),

Accra (21-23 de Maio), Florença (22-23 de Junho) e Bruxelas (4 de Setembro). A lista completa

de participantes nestes eventos está incluída no Volume 1B, mas gostaríamos de salientar aqui,

com gratidão, os contributos de todos para o processo de consulta e para os debates sobre os

temas controversos. Agradecemos igualmente às Instituições de acolhimento, nomeadamente o

Jesus College, em Cambridge, Universitat Pompeu Fabra e CREMed (Centro de Investigação das

Economias do Mediterrâneo) em Barcelona, e o ISSER (Instituto de Investigação Estatística, Financeira

e Económica) em Accra.




V

Agradecimentos

Índice

ÍNDICE

PERSPECTIVA GERAL 1

1. Melhores respostas da UE a situações de fragilidade 4

2. Defi nição de prioridades 7

SECÇÃO UM 10

CAPÍTULO 1FRAGILIDADE DO ESTADO NA ÁFRICA SUBSARIANA: DESAFIOS E CUSTOS 11

1. Políticas europeias de desenvolvimento num contexto global em evolução 11

2. A que se refere o conceito de fragilidade de Estado? 16

3. Os custos da fragilidade do Estado na África subsariana 18

CAPÍTULO 2CARACTERÍSTICAS DOS ESTADOS FRÁGEIS 32

1. Os Estados frágeis partilham algumas características comuns 32

2. Os países frágeis apresentam muitos elementos de heterogeneidade 37

2. Em resumo 50

CAPÍTULO 3AS ORIGENS HISTÓRICAS DA FRAGILIDADE DOS ESTADOS 51

1. Principais factores específi cos e factores subjacentes comuns 51

2. Será a fragilidade um legado colonial? 52

3. Estados coloniais da África subsariana 52

4. Descolonização 53

5. Contexto internacional e continuidade 55

6. A dependência da trajectória das instituições – afastamento e extroversão 57

7. Conclusões 59

CAPÍTULO 4OS FACTORES ECONÓMICOS PODEM AUMENTAR A FRAGILIDADE 60

1. Os factores económicos infl uenciam a fragilidade dos Estados e a fragilidade infl uencia a economia 60

2. A abertura comercial pode aumentar ou reduzir a fragilidade dos Estados 61

3. Ligações bidireccionais entre o investimento directo estrangeiro e a fragilidade 62

4. A afectação dos recursos naturais pode piorar a governação 63

5. A governação afecta a relação entre a terra e a fragilidade 65

6. Populações famintas e instituições frágeis 72

7. Conclusão 73

VI


Índice

SECÇÃO DOI 76

CAPÍTULO 5FRAGILIDADE VERSUS RESILIÊNCIA 77

1. Melhorar a resiliência 78

2. O que implica uma abordagem baseada na resiliência? 78

3. A fragilidade do Estado afecta negativamente a resiliência socioeconómica 79

CAPÍTULO 6ESTADOS FRÁGEIS AFRICANOS DURAMENTE ATINGIDOS PELA CRISE FINANCEIRA MUNDIAL 82

1. As consequências importantes da crise: travar anos de progresso continuado 82

2. Produtos alimentares, combustíveis, fi nanças e fragilidade (3F+1 – food, fuel, fi nance, fragility) 83

3. Os quatro canais de transmissão para os países frágeis 83

4. Podem os Estados frágeis fazer face à crise? 92

CAPÍTULO 7CONSTRUÇÃO DO ESTADO E COESÃO SOCIAL 97

1. Devolver ao Estado um papel importante 97

2. Coesão social e dimensões imateriais da construção do Estado 98

3. A necessidade de uma compreensão mais profunda do contexto local 102

4. Complementaridade entre ajuda humanitária e intervenções em matéria de construção do Estado em cenários de pós-confl ito 105

SECÇÃO TRÊS 112

CAPÍTULO 8POLÍTICAS DA UE PARA ENFRENTAR A FRAGILIDADE NA ÁFRICA SUBSARIANA 113

1. A preocupação histórica da UE com os países frágeis 114

2. Potencial da UE em situações de fragilidade 121

3. Melhor resposta da UE a situações de fragilidade 122

CAPÍTULO 9CONCLUSÕES PRIORIDADES E MEDIDAS 133

1. As políticas da UE podem ter impacto 133

2. Prioridades e medidas 135

REFERÊNCIAS 143

ANNEX 158



VII


Quadros e fi guras

QUADROS E FIGURAS

Quadro da caixa 0.1: Países da África subsariana em situação de fragilidade 1

Figura da caixa 0.1: Pirâmide populacional dos países frágeis da África subsariana 3

Figura da caixa 0.2: Pirâmide populacional dos países da União Europeia 3

Figura 0.1: Resiliência nos países frágeis da África subsariana: de baixa a elevada 6

Figura 0.2: Vulnerabilidade nos países frágeis da África subsariana: de baixa a elevada 7

Figura da caixa 1.1: Impactos incrementais da ajuda no crescimento 13

Quadro da caixa 1.1: Ajuda aos países frágeis, 2004 14

Quadro 1.1: Desenvolvimento humano nos Estados frágeis da África subsariana 19

Figura 1.1: Variações absolutas dos principais indicadores OMD (2000-2006) 21

Figura 1.2: Variações relativas dos principais indicadores OMD (2000-2006) 22

Quadro 1.2: Refugiados e pessoas deslocadas internamente, 2008 24

Quadro 1.3: Índices de segurança alimentar dos países frágeis 26

Figura 1.3: Tendências dos indicadores de governação, países frágeis da África subsariana 29

Quadro 2.1: Fiscalidade, receitas públicas e condições de facilidade para os negócios nos países frágeis da África subsariana 33

Figura 2.1: Fluxos externos (média simples entre 2003 e 2007) 34

Figura da caixa 2.1: Exportações da Zâmbia e preços do cobre (2002-2009) 35

Figura da caixa 2.2: Os preços do cobre e o kwacha zambiano (2002-2009) 36

Figura da caixa 2.3: Receitas das minas na Zâmbia (2001-2007) 37

Figura 2.2: Percentagens da agricultura, indústria e serviços no PIB, 2006 37

Quadro 2.2: Lista de países da África subsariana importadores e exportadores de produtos alimentares 38

Quadro 2.3: Concentração das exportações nos países frágeis 40

Quadro 2.4: Destinos, percentagem e média das exportações dos países frágeis, 2004-2006 41

Quadro 2.5: Despesa pública em percentagem do PIB 42

Quadro 2.6: População 44

Quadro 2.7: Infra-estrutura e características geográfi cas 45

Figura 2.3: Crescimento do PIB real dos países frágeis, países frágeis ricos em recursos e países frágeis com poucos recursos, 2000-2008 47

Quadro 2.8: Características macroeconómicas 48

Quadro 2.9: Classifi cação de Vulnerabilidade Global 49

Quadro 4.1: Assegurar os efeitos de redução da pobreza dos novos investimentos em terrenos de cultivo 69

Quadro da caixa 4.1: Afectação de terrenos agrícolas no período 2000-2008 (autorizações acima de 1000 hectares) 71

Figura 5.1: Interacções entre a fragilidade do Estado e a resiliência socioeconómica 80

Figura 6.1: Aumento das exportações em termos de percentagem do PIB 83

Figura da caixa 6.1: A África do Sul responde ao colapso do Lehman Brothers – o Quénia e a Nigéria não 84

Figura 6.2: Descida acentuada das exportações da África subsariana 86

Figura 6.3: Exportações de produtos primários e da indústria transformadora da África subsariana depois da crise fi nanceira no país parceiro 87

Figura 6.4: Redução estimada dos fl uxos de ajuda para África em 2009 89

Figura da caixa 6.2: Cooperação económica da China com os países frágeis africanos e ajuda CAD, 1998-2007 90

Figura 6.5: Muitos migrantes residem no interior de África 91

Quadro 6.1: Classifi cação de resiliência: de baixa a elevada 92

Figura 6.6: O impacto da crise no bem-estar social 93

Quadro 8.1: Instituições e agências da União Europeia relevantes para os Estados frágeis 120

VIII


Caixas

Caixas

Caixa 0.1: Quais os países da África subsariana que são considerados frágeis? 1

Caixa 0.2: Características comuns dos países frágeis – e diferenças signifi cativas 3

Caixa 0.3: De que modo a crise de 2008-2009 afectou os Estados frágeis da África subsariana 5

Caixa 1.1: Efi cácia da ajuda e dotações de ajuda a países frágeis 13

Caixa 1.2: A integração da fragilidade no discurso de desenvolvimento 16

Caixa 2.1: Expansão e quebra do cobre na Zâmbia 35

Caixa 4.1: Códigos de conduta e a Carta dos Recursos Naturais 64

Caixa 4.2: Aquisições de terra em larga escala em África – análise das transacções de terrenos (Large-scale land acquisitions in Africa – unpacking the land deals) 67

Caixa 4.3: Investimentos internacionais no Sudão: o “celeiro” da região árabe (International investments in Sudan: the “breadbasket” of the Arab region) 70

Caixa 5.1: Defi nição de resiliência e de vulnerabilidade 78

Caixa 5.2: Crescimento económico, desenvolvimento e bem-estar nos países frágeis (Economic growth, development and well-being in fragile countries) 79

Caixa 6.1: Mercados fi nanceiros africanos: repercussões dos choques 84

Caixa 6.2: Estará a China a preencher a lacuna? 89

Caixa 6.3: Choques adversos e protecção social: qual o papel das instituições fi nanceiras formais e informais? (Adverse shocks and social protection – what role for formal and informal fi nancial institutions?) 95

Caixa 7.1: Porque é que a resiliência local pode melhorar a segurança (Why local resilience can improve security) 99

Caixa 7.2: Somália e Somalilândia (Somalia and Somaliland) 102

Caixa 7.3: Um modelo africano de governação (An African governance model) 103

Caixa 7.4: Intervenção internacional nos Estados frágeis: a lição do Sul do Sudão (International engagement in fragile states: learning from Southern Sudan) 105

Caixa 7.5: Aprender com as comunidades locais: programas de apoio a mulheres ex-combatentes 108

Caixa 7.6: Transição pós-confl ito: uma oportunidade para a emancipação das mulheres? 109

Caixa 7.7: Orçamento na perspectiva do género (Gender responsive budgeting) 111

Caixa 8.1: “Atitude perante a fragilidade dos Estados” – Extractos do Consenso Europeu sobre o Desenvolvimento, 2005 114

Caixa 8.2: Disposições específi cas sobre fragilidade da Declaração de Paris sobre a Efi cácia da Ajuda 116

Caixa 8.3: Princípios para uma Intervenção Internacional Efi caz em Estados Frágeis e em Situações de Fragilidade da OCDE-CAD 117

Caixa 8.4: Resolução 1325 do Conselho de Segurança das Nações Unidas 118

Caixa 8.5: A Flex Vulnerabilidade 119

Caixa 8.6: A Política Agrícola Comum da UE e a segurança alimentar nos Estados frágeis africanos (The EU’s Common Agricultural Policy and food security in fragile African states) 123

Caixa 8.7: Ajuda ao Comércio 125

Caixa 8.8: Acordos de Parceria Económica 126

Caixa 8.9: Desafi os de segurança e desenvolvimento em situações de fragilidade: ensinamentos adquiridos com as operações PESD (Security and development challenges in fragile situations: lessons from ESDP operations) 129

Caixa 9.1: Uma proposta para a estabilização das receitas 136

Caixa 9.2: Políticas da UE e desenvolvimento de capital humano em África (EU policies and African human capital development) 136

Caixa 9.3: Um nível adequado de integração regional 138

Caixa 9.4: O dilema da liderança e da hegemonia no reforço da governação local 139

Caixa 9.5: Reavaliar a governação da ajuda (Reassessing aid governance) 140




IX

LISTA DE ACRÓNIMOS

Lista de acrónimos

ACP Países de África, das Caraíbas e do Pacífi co

APD Ajuda Pública ao Desenvolvimento

CAD Comité de Ajuda ao Desenvolvimento da OCDE

CEE/NU (UNECA) Comissão Económica para África das Nações Unidas

CIFP Carleton University Country Indicators for Foreign Policy

CNUCED (UNCTAD) Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento

CODEV Grupo da Cooperação para o Desenvolvimento – Conselho da União Europeia

CPIA Avaliação Institucional e Políticas de Países

DFID Departamento de Desenvolvimento Internacional (do Reino Unido)

DG DesenvolvimentoDirecção-Geral do Desenvolvimento - Relações com os Estados de África,

das Caraíbas e do Pacífi co – Comissão Europeia

FDI Investimento Directo Estrangeiro

GDC (UNODC) Gabinete das Nações Unidas para a Droga e a Criminalidade

GTZ Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (agência alemã para a cooperação técnica)

IDH Índice de Desenvolvimento Humano

IFPRI Instituto Internacional de Investigação de Política Alimentar

IIED Instituto Internacional para o Ambiente e o Desenvolvimento

OCDE-CAD Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económico

ODM Objectivos de Desenvolvimento do Milénio

OIT Organização Internacional do Trabalho

OMC Organização Mundial de Comércio

OMS Organização Mundial de Saúde

OTAN Organização do Tratado do Atlântico Norte

SIPRI Instituto Internacional de Investigação para a Paz de Estocolmo

PAC Política Agrícola Comum

PAM Programa Alimentar Mundial

PDNU (UNDP) Programa de Desenvolvimento das Nações Unidas

PESD Política Europeia de Segurança e Defesa

PIB Produto Interno Bruto

RNB Rendimento Nacional Bruto

UE União Europeia

UNIFEM Fundo de Desenvolvimento das Nações Unidas para as Mulheres

UNMIS Missão das Nações Unidas no Sudão

UNRISD Instituto de Investigação das Nações Unidas para o Desenvolvimento Social

WPF World Population Foundation (organização dos Países Baixos)

ZCCM Zambia Consolidated Copper Mines (principal operador zambiano de minas de cobre)

X


PERSPECTIVA GERALA crise de 2008-2009 conduziu à pior contracção da economia mundial desde 1929. A crise económica e fi nanceira afectou os

orçamentos dos países da União Europeia e de outros países desenvolvidos, criando elevadas dívidas públicas, desemprego e

problemas sociais. E a crise tem sido especialmente devastadora para países frágeis, na sua maioria situados na África subsariana,

região que se considerava inicialmente protegida devido à sua reduzida integração fi nanceira com o resto do mundo. Embora

a terrível situação socioeconómica da África subsariana exija um compromisso renovado, as preocupações da UE com os seus

problemas sociais internos podem desviar a atenção e os fundos das políticas comunitárias de ajuda ao desenvolvimento. Mas

a UE deve manter, e se possível reforçar, o seu compromisso com a África subsariana, evitando as políticas de ajuda inefi cientes.

É necessária uma reavaliação da política de desenvolvimento da UE em relação aos países frágeis da África subsariana. Este é o

objectivo do Relatório Europeu sobre o Desenvolvimento de 2009 (RED 2009).

O Relatório Europeu sobre o Desenvolvimento de 2009 analisa os custos e as características da fragilidade (Secção 1), a capacidade

de resposta dos países frágeis aos choques negativos como a crise fi nanceira de 2008-2009 (Secção 2) e o compromisso actual da

UE para com os países frágeis, bem como o potencial da política comunitária de desenvolvimento em ajudar as partes interessadas

nacionais a aumentar a resiliência (Secção 3). O relatório centra-se na África subsariana dado que a região parece estar particularmente

atrasada em matéria de consolidação do Estado; um facto estilizado que se sobrepõe a todas as disputas teóricas sobre a defi nição

e medição de fragilidade: os países da África subsariana contam-se sempre entre o grupo dos Estados frágeis (caixa 0.1)1.

Caixa 0.1: Quais os países da África subsariana que são considerados frágeis?Existem várias classifi cações para determinar a fragilidade dos Estados: o Quadro da Caixa 1 mostra a lista operacional de

países da África subsariana em situação de fragilidade usados neste relatório:

Quadro da caixa 0.1: Países da África subsariana em situação de fragilidade

Os custos humanos e económicos da fragilidade exigem modelos orientadores de desenvolvimento, estratégias e acções para

reforçar a resiliência das sociedades, ou seja, para aumentar a capacidade de um sistema socioeconómico em se adaptar e responder

aos choques e à alteração das condições sem comprometer as capacidades das pessoas. Num mundo em que os choques globais

são cada vez mais graves e atingem mais pessoas, a resiliência de um sistema socioeconómico é fundamental para o percurso

de desenvolvimento de um país. Este facto deve constituir um objectivo central das estratégias nacionais de desenvolvimento e,

deste modo, da ajuda ao desenvolvimento.

Os países frágeis da África subsariana partilham muitas características – todos têm graves problemas estruturais e instituições

disfuncionais –, mas também diferem em muitos aspectos (caixa 0.2). Para estes países, as situações de emergência são a regra,

não a excepção. Numa tentativa de contrabalançar os choques, carecem muitas vezes de um horizonte a longo prazo para as suas

1 Por exemplo, 29 de 49 países identifi cados como frágeis pela OCDE (2009) estão situados na África subsariana.

Angola Guiné Equatorial Nigéria

Burundi Eritreia Ruanda

Camarões Etiópia São Tomé e Príncipe

Centro-Africana (República) Gâmbia Serra Leoa

Chade Guiné Somália

Comores Guiné-Bissau Sudão

Congo (República Democrática do) Quénia Togo

Congo República doLibéria Uganda

Costa do Marfi m Mauritânia Zimbabué

Jibuti Níger

A lista foi elaborada pela OCDE (2009), mas não foi ofi cialmente aprovada por esta organização. Resulta de uma compilação

dos dois quintos inferiores da World Bank’s Country Policy and Institutional Assessment for 2007 (Avaliação institucional

e de políticas de países para 2007 do Banco Mundial), do Brookings Index of State Weakness in the Developing World

for 2008 (Índice de 2008 do Instituto Brookings relativo à situação de fragilidade nos países em desenvolvimento) e

dos Carleton University Country Indicators of Foreign Policy for 2007 (Indicadores de política externa dos países para

2007, Universidade de Carleton). O RED 2009 utiliza esta lista para efeitos operacionais, mas não a aprova dado que

defendemos que a própria defi nição é dinâmica (ver Capítulo I).

Perspectiva geral




1

opções e as necessidades imediatas alteram os objectivos a longo prazo. A UE pode ajudá-los a lutar contra a fragilidade, rumo

à resiliência e ao crescimento sustentável. Para esse efeito, a UE necessita de uma abordagem fl exível a longo prazo para os seus

compromissos e de novas formas de ajuda à governação para aumentar a sua efi ciência. Estas medidas tornarão credíveis as políticas

a longo prazo e os compromissos orçamentais, os quais não interferem com o princípio da soberania nacional. Estes compromissos

permitirão às economias frágeis aumentar os horizontes temporais das suas políticas.

A mudança de prioridades para medidas específi cas e orientações para intervenção exige um profundo conhecimento da situação

local a fi m de ter em conta a notável heterogeneidade dos países frágeis da África subsariana na história, cultura, situação económica

e política. Apenas podem ser formuladas medidas políticas pormenorizadas através de uma correspondência entre as experiências

políticas e o conhecimento do contexto local2.

VANTAGENS COMPARATIVAS DA UE: DESENVOLVER O CAPITAL HUMANO E SOCIAL E APOIAR O DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONALA ajuda ao desenvolvimento por parte da UE e dos Estados-Membros tem um grande potencial: para a maior parte dos países frágeis

da África subsariana, a Europa é o principal doador, parceiro comercial e fonte de investimentos externos e importante destino

migratório. E a UE é um importante bloco político, diplomático e económico. Todavia, a Europa não pode esquecer que a fragilidade

tem frequentemente raízes nos processos de colonização e descolonização, por vezes ampliada pelas práticas irresponsáveis de

empresas estrangeiras e o tráfi co ilícito e criminoso de e para a Europa.

A UE deve continuar empenhada em ajudar os países frágeis, respeitar a apropriação nacional, ir mais além do simples reforço

institucional, explorar integralmente as suas vantagens comparativas e concentrar os seus esforços no desenvolvimento de capital

humano e social e no apoio ao desenvolvimento institucional a nível local e regional.

Ao contrário das acções da maior parte das agências de ajuda3, o conjunto das potenciais políticas comunitárias abrange mais do

que a assistência fi nanceira, de modo a incluir o comércio, a agricultura, as pescas, a segurança, a migração, as alterações climáticas,

o ambiente, a dimensão social da globalização, o emprego, a investigação e desenvolvimento, a sociedade da informação, a energia

e a governação4. Além disso, a própria história da UE está centrada no desenvolvimento institucional das diversas sociedades,

caracterizadas por instituições com diferentes origens, tradições e história. Por este motivo, a União Europeia, durante a sua própria

história de alargamento, teve de enfrentar problemas de transição de ditaduras militares para a democracia (por exemplo, Grécia,

Portugal e Espanha na década de 1970), bem como a integração de países que apenas recentemente adoptaram uma abordagem

de mercado. Estas experiências proporcionaram conhecimentos úteis para responder a situações de fragilidade.

O potencial para a acção da UE não deveria, contudo, ser sobrevalorizado. A ordem mundial tornou-se mais multipolar, com centros

políticos e económicos emergentes a juntarem-se aos anteriores agentes. A confi guração EUA-China-UE tornou-se central no sistema

internacional. Além das principais organizações internacionais, outros países estão empenhados em ajudar os Estados frágeis, desde

os Estados Unidos até aos países do Este Asiático e os Estados Árabes do Golfo. A China, em especial, construiu infra-estruturas,

investiu em terrenos e aumentou o “soft power” (“poder suave”) na maior parte dos países frágeis.

Além disso, as iniciativas comunitárias para fazer face à fragilidade dos Estados, tais como a ajuda à consolidação da paz e à

construção do Estado, podem ser entendidas como intrusivas e não como politicamente neutras pelos países parceiros. Estas

podem, possivelmente sem intenção, afectar processos e dinâmicas que são intrinsecamente internos. Além disso, a resistência e

os constrangimentos internos na UE podem diminuir o compromisso nas políticas de desenvolvimento. Também o envelhecimento

da população, o elevado défi ce acumulado com a crise e o alargamento da UE podem reduzir os incentivos para afectar recursos

públicos à cooperação internacional para o desenvolvimento.

2 O relatório da agência alemã para a cooperação técnica, GTZ (2008), analisa seis estudos de países e sublinha as diversidades geográfi cas e as diferentes fases

de governo e de orientações em matéria de desenvolvimento: “the “do no harm” approach, sensitivity to context and thorough knowledge of the country

remain indispensable to any strategy development” (“a abordagem “não prejudicial”, sensibilidade ao contexto e conhecimento profundo do país continuam

indispensáveis a qualquer estratégia de desenvolvimento (pág. 12).3 As acções das agências de ajuda e das instituições internacionais têm um âmbito muito mais reduzido, sendo frequentemente limitadas a medidas correctivas

de curto prazo e, devido às obrigações institucionais destes organismos, centradas numa única questão específi ca. Ver o documento de referência de Paul

Collier (2009a) incluído no Volume 1B sobre esta questão.4 Ver o Relatório da UE sobre a coerência das políticas numa perspectiva de desenvolvimento – 2009, que identifi ca 12 importantes domínios políticos.

Perspectiva geral

2


Perspectiva geral

Caixa 0.2: Características comuns dos países frágeis – e diferenças signifi cativasOs países frágeis não são capazes de mobilizar os recursos nacionais e obter receitas fi scais signifi cativas.

As receitas dos governos dos países frágeis da África subsariana, com excepção das subvenções, raramente representam

mais de 20% do PIB. Os impostos variam entre 6 e 13% do PIB, pelo que não existe grande margem para o fornecimento

de bens e serviços públicos.

Baixo desenvolvimento humano. O baixo investimento público no desenvolvimento humano refl ecte-se no

funcionamento inefi ciente dos sistemas educativos e de cuidados de saúde. De facto, embora muitos Estados frágeis tenham

reduzido a sua despesa militar, esta redução não se traduziu num aumento nos domínios da saúde e da educação.

Baixa densidade populacional. A maioria dos países frágeis são caracterizados, em média, por uma baixa densidade

populacional: 15 dos 29 países têm menos de 40 habitantes por quilómetro quadrado, enquanto a densidade populacional

dos países não considerados frágeis é de cerca de 84. A população é jovem e está em crescimento (em nítido contraste com

a pirâmide populacional da UE). No entanto, nesses países a maioria da população vive nas zonas rurais.

Figura 0.1: Pirâmide populacional dos países frágeis da África subsariana

Feminina

Masculina

0-45-9

10-1415-1920-2425-2930-3435-3940-4445-4950-5455-5960-6465-6970-7475-7980-8485-8990-9495-99100+

0 10 20 30 40 5050 40 30 20 10 0

Figura 0.2: Pirâmide populacional dos países da União Europeia

Feminina

Masculina

0-45-9

10-1415-1920-2425-2930-3435-3940-4445-4950-5455-5960-6465-6970-7475-7980-8485-8990-9495-99100+

0 10 2001020

Fonte: U.S. Census Bureau International Data Base

Infra-estruturas inefi cientes, lentas e difíceis. Os países frágeis têm apenas 8 metros de estradas pavimentadas por

quilómetro quadrado, enquantos os países não considerados frágeis têm 18 metros. Os custos dos transportes nos países

frágeis (em especial para o comércio intra-africano) são duas vezes mais caros do que nos países do Sudeste Asiático. São

necessários cerca de 116 dias para deslocar um contentor de uma fábrica na República Centro-Africana para o porto mais

próximo. A mesma transacção demora cinco dias desde Copenhaga. O voo mais directo entre o Chade e a Nigéria efectua-

se via França – mais de 4000 quilómetros; existe apenas um voo semanal de Bangui, na República Centro-Africana, para a

Europa; o número de linhas móveis por 1000 habitantes, apesar do enorme aumento verifi cado recentemente, é metade

do que existe nos países não considerados frágeis.

Exportações concentradas. O índice de diversifi cação das exportações é inferior a metade do índice dos países

não considerados frágeis, o que revela um grau de concentração muito elevado. Salvo raras excepções, os países frágeis

População, em milhões

População, em milhões




3

exportam principalmente produtos primários: em 2006, em média, os produtos primários representaram mais de 80% das

exportações, 30% dos quais foram combustíveis, com alguns países como Angola, Chade, República do Congo e Guiné

Equatorial acima dos 90%.

Uma elevada exposição ao risco de falência e confl itos armados. Cerca de 73% dos mil milhões de pessoas carenciadas

dos países incluídos no livro Bottom Billion, um indicador para uma lista de países frágeis, viveram recentemente ou estão

a viver uma guerra civil. Além disso, o risco de que esses países entrem em guerra civil num período de cinco anos é muito

elevado – um em seis 5.

Mas…

Crescimento divergente. Os países frágeis cresceram cerca de 4% por ano entre 2000 e 2008. Mas os países frágeis

ricos em recursos cresceram 6,3%, atingindo um máximo de 10% em 2002 e 8,5% em 2004. Os países frágeis sem recursos

naturais cresceram 2,3%.

Rendimentos. O rendimento per capita real, que foi, em média, 600 dólares em 2008 nos países frágeis da África

subsariana, varia entre 100 dólares na República Democrática do Congo e 4500 dólares na Guiné Equatorial.

Esperança de vida. Em São Tomé e Príncipe, as pessoas têm uma esperança de vida à nascença superior a 65 anos,

em conformidade com a média para os países desenvolvidos – mas os cidadãos da Serra Leoa e do Zimbabué têm uma

esperança de vida de pouco mais de 40 anos.

Os fl uxos de Investimento Directo Estrangeiro são canalizados exclusivamente para os países ricos em

recursos. Mais de 70% de todo o investimento directo estrangeiro (IDE) destinado a países frágeis da África subsariana

para o período de 2000 a 2007 foi canalizado apenas para cinco países: Angola, Chade, Guiné Equatorial, Nigéria e Sudão,

todos dotados com recursos naturais.

Reservas cambiais – insufi cientes ou adequadas. Alguns países frágeis têm uma quantidade muito baixa de reservas

cambiais (inferior a 90 dias de cobertura das importações). Em Abril de 2009, a Etiópia, a Guiné e o Zimbabué tinham reservas

para pouco mais de um mês de importações, enquanto os países exportadores de petróleo tinham para seis meses.

Dívida externa. Os países exportadores de petróleo conseguiram conter a dívida externa, e os indicadores de

endividamento externo estão controlados. Por exemplo, o rácio da dívida do rendimento nacional bruto e a dívida total

para exportações de bens e serviços melhoraram substancialmente em Angola e no Sudão desde 2000. Os países frágeis

com poucos recursos, tais como a Guiné-Bissau e a Libéria, continuam a ter um elevado endividamento, o que prejudica

o seu desenvolvimento futuro.

1. MELHORES RESPOSTAS DA UE A SITUAÇÕES DE FRAGILIDADEUma revisão da actual abordagem comunitária às condições de fragilidade (capítulo 8) revela que é

necessário progredir em várias áreas.

A primeira, e a mais geral, é colmatar o défi ce de execução, que gera uma clivagem entre o quadro teórico-político e a concepção de

intervenções específi cas no terreno. Isto representa um desafi o essencial, na medida em que o efeito de uma política é observado

na sua execução. Além disso, esta execução deve ser adequadamente adaptada à situação, dado que uma política única para todos

os casos não responde às necessidades dos Estados frágeis.

Em seguida, e mais especifi camente, são necessários progressos nas seguintes áreas:

adquirir um sólido conhecimento do contexto local a fi m de conceber intervenções efi cazes com base nesse conhecimento;• 6

estudar a forma como o princípio de apropriação deve ser adoptado na abordagem dos países que possuem instituições do •

Estado sem capacidade ou legitimidade (o que pode tornar o apoio orçamental uma opção especialmente problemática), uma

situação que está presente na maior parte dos países frágeis. Mesmo naqueles com instituições democráticas, a legitimidade

dos governos é frequentemente breve, o que torna difícil implementar políticas a longo prazo através do apoio orçamental, a

menos que seja possível um acompanhamento atento;

5 Collier 2007.6 Por exemplo, em situações de pós-confl ito, “the context is subject to very fast changes and numerous challenges must be addressed simultaneously. Here

a fl exible mix is necessary” (“o contexto está sujeito a alterações muito rápidas e deve ser dada resposta a vários desafi os em simultâneo. É necessária uma

combinação mais fl exível”) (GTZ, 2008, pág. 22).

Perspectiva geral

4


Perspectiva geral

evitar que a amplitude das políticas comunitárias seja repercutida negativamente e as diferentes políticas produzam efeitos •

negativos indirectos nos Estados frágeis. A dimensão horizontal da coerência política necessita de ser correspondida por uma

procura mais efi caz da coerência vertical, assegurando uma melhor coordenação no seio da CE e entre a CE e os Estados-Membros

da UE, muitas vezes relutantes em abdicar do seu papel de protagonistas. Esta coordenação permitirá à UE agir a uma só voz,

tornando a política de desenvolvimento comunitária mais responsável e facilmente compreendida pelos destinatários;

tornar as políticas comerciais da UE mais ajustáveis às necessidades específi cas dos Estados frágeis da África subsariana e assegurar •

que os acordos bilaterais não prejudicam a integração regional ou multilateral. Embora exista nas regras da Organização Mundial

do Comércio uma certa margem para excepções no que respeita aos países em desenvolvimento e, em especial, aos países menos

desenvolvidos, não existem disposições específi cas para Estados frágeis ou situações de fragilidade. Esta é uma área onde se

deveriam fazer progressos signifi cativos;

mudar de intervenções ajustáveis para preventivas, de modo a que os países com situações de fragilidade não entrem numa •

espiral que progressivamente provoque a erosão da capacidade e da legitimidade das suas instituições de Estado. Esta mudança

pode exigir a adopção de uma abordagem regional à fragilidade, dado que os efeitos da má vizinhança podem prejudicar a

construção do Estado e a coesão social7;

melhorar a compreensão da forma como a relação entre a segurança e o desenvolvimento pode ser devidamente encarada. A •

paz e a segurança estão entre as principais questões da parceria estratégica entre a União Europeia e a União Africana. Embora

as experiências positivas tenham sido várias, em alguns casos, as acções de segurança interferiram com a aplicação das políticas

de desenvolvimento.

Colmatar o défi ce exige a reavaliação das prioridades, a concentração dos esforços em objectivos limitados, bem defi nidos e

acordados, a simplifi cação dos procedimentos e, nas situações em que as instituições do Estado estão especialmente sem capacidade

para, ou reticentes em, desempenhar as suas funções, a procura da organização ou parceiro adequados para executar as políticas8.

Trata-se não só de uma questão de execução de políticas mas também de criar confi ança entre os doadores e os destinatários e

aprender com as experiências políticas.

Embora os progressos sejam visíveis e os documentos políticos comunitários ofereçam actualmente orientações políticas mais

abrangentes, ainda há um longo caminho a percorrer para transformar os compromissos assumidos em resultados práticos. Os

instrumentos e os procedimentos fi nanceiros podem ser agora mais simples e fl exíveis, mas continuam demasiado complexos,

pesados, demorados e hostis para com os destinatários.

Caixa 0.3: De que modo a crise de 2008-2009 afectou os Estados frágeis da África subsarianaOs países frágeis, com uma reduzida integração na economia mundial, foram inicialmente poupados aos efeitos directos

da crise fi nanceira; contudo, foram afectados pela recessão mundial e pelo colapso do comércio decorrentes.

A crise económica e fi nanceira juntou-se a um período de preços elevados e voláteis dos alimentos e combustíveis. A subida

dos preços, em meados de 2008, colocou os países frágeis importadores de alimentos e de petróleo da África subsariana

sob fortes pressões, provocando a queda das reservas cambiais e tornando mais difícil pagar as importações e apoiar o

crescimento. As fases de expansão e quebra (boom and bust) contribuíram para a volatilidade da produção, desencorajando

os investimentos na capacidade produtiva a longo prazo.

A maior parte dos países frágeis da África subsariana sofreram quase em simultâneo choques petrolíferos, alimentares e

fi nanceiros. Estimativas recentes colocam o crescimento do PIB para 2009 em cerca de 1,5%, abaixo dos 5,5% previstos

em Outubro de 2008. Estes números permitem considerar 2009 como o primeiro ano numa década em que a maior parte

dos países frágeis da África subsariana registou um crescimento negativo no PIB real per capita, ameaçando o progresso

rumo aos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio (ODM) e prejudicando a estabilidade política. Um crescimento mais

lento nem sempre ameaça inverter o desenvolvimento humano, mas provoca recuos, especialmente através de cortes nas

despesas com a educação e a saúde, o que tem graves consequências a longo prazo.

Os países frágeis da África subsariana possuem sistemas bancários nacionais de pequenas dimensões e mercados accionistas

reduzidos ou inexistentes. Dado o baixo desenvolvimento fi nanceiro da região e as ligações limitadas dos países frágeis

ao sistema fi nanceiro mundial, os principais canais de transmissão da crise são os sectores reais da economia. Estes estão

7 Muitas experiências históricas na forma de lidar com a fragilidade mostraram a necessidade de uma abordagem regional, sendo os Balcãs um exemplo.8 Ver Collier (2009b), caixa 9.5 no capítulo 9 e GTZ (2008) para os conhecimentos adquiridos no terreno.




5

expostos à crise, principalmente através do comércio: a redução nas receitas de exportação é acompanhada por efeitos

prejudiciais no comércio, reforçados pela excessiva dependência das exportações de produtos dos países frágeis e pela

polarização das suas exportações. O comércio entrou em crise em 2009 e os países da África subsariana foram mais afectados

do que outros por esses desenvolvimentos devido aos cortes no fi nanciamento do comércio (os menos fi áveis são mais

susceptíveis de sofrerem cortes) e à composição das suas exportações. Os países frágeis estão igualmente expostos a fl uxos

de FDI mais baixos devido a uma atitude de expectativa por parte dos investidores em situações de incerteza, fl uxos de ajuda

externa (possivelmente) mais baixos e remessas de migrantes mais baixas. As remessas intra-africanas são especialmente

importantes, dado que os migrantes de países frágeis não podem suportar os elevados custos de migração para países com

rendimentos elevados e deslocam-se para países vizinhos. Todavia, os principais mercados de destino dos migrantes de

países frágeis, a Nigéria e a África do Sul, foram os únicos países da África subsariana directamente afectados pela crise.

Os países frágeis foram duramente atingidos, mas o impacto da crise é muito homogéneo em todos os países; em

consequência, não existe uma vulnerabilidade elevada para os países em situação de fragilidade. Pelo contrário, a sua

capacidade de recuperação dos choques é que é muito inferior.

Figura 0.1: Resiliência dos países frágeis da África subsariana: de baixa a elevada

■ Não frágeis

■ Frágeis sem dados

■ Resiliência elevada

■ Resiliência média

■ Resiliência baixa

Perspectiva geral

6


Perspectiva geral

Figura 0.2: Vulnerabilidade dos países frágeis da África subsariana: de baixa a elevada

2. DEFINIÇÃO DE PRIORIDADESA UE teve que defi nir as suas próprias áreas de intervenção prioritárias, baseando-se na experiência do

passado, na aprendizagem com os erros e na adaptação rápida aos contextos em evolução, não deixando

contudo de respeitar a soberania nacional. O RED 2009 sugere cinco prioridades que devem integrar os

compromissos comunitários a longo prazo nos Estados frágeis da África subsariana com o objectivo de

aumentar a resiliência:

1. Apoio à construção do Estado e à coesão social. O objectivo fundamental do compromisso externo nos países

frágeis consiste em contribuir para o processo endógeno de construção do Estado9. A UE aprovou esta prioridade essencial na

sua declaração Consenso Europeu sobre o Desenvolvimento10, pelo que os compromissos nos países frágeis da África subsariana

devem centrar-se neste objectivo a longo prazo. A complexidade deste compromisso deve-se ao facto de não ser possível obter uma

perspectiva externa (europeia) destes processos. O processo de construção do Estado para os países frágeis africanos subsarianos

não se assemelha ao processo de construção do Estado na Europa durante o século XIX. Do mesmo modo, a coesão social não

será igual entre etnias e religiões cujas diferenças remontam a centenas de anos. O conhecimento do contexto local é essencial

para o compromisso externo nos países frágeis, o que é necessário para identifi car os agentes que podem ser os impulsionadores

da mudança e ajudar estes países a saírem das situações de fragilidade, possivelmente através de caminhos diferentes. Embora os

“agentes de mudança” devam ser reforçados, em especial, incentivando a participação das mulheres na construção do Estado, é

também importante, para o êxito da estratégia de promoção da democracia, enfraquecer a posição dos sectores mais refractários

e apoiar os líderes nos seus esforços para reconstruir um novo pacto social e a confi ança entre o Estado e os cidadãos e entre as

diferentes facções e etnias que correm o risco de se envolverem em confl ito. Se determinados grupos são discriminados e excluídos

da representação política, o risco de confl ito é elevado e a saída da situação de fragilidade mais difícil.

2. Anular a distância entre as necessidades a curto prazo e a resiliência a longo prazo. Para centrar a atenção dos

países frágeis num horizonte a longo prazo em vez da resposta às necessidades urgentes de curto prazo, a UE pode implementar

um mecanismo de seguro para salvaguardar os países frágeis das receitas de exportações voláteis. Com (mais) receitas estáveis, os

países frágeis poderiam apoiar as suas políticas nacionais e reforçar as suas potenciais vantagens comparativas a longo prazo.

9 Ver OCDE/CAD 2007.10 Ver Parlamento Europeu, Conselho, Comissão, 2006.

■ Não frágeis

■ Frágeis sem dados

■ Vulnerabilidade baixa

■ Vulnerabilidade média

■ Vulnerabilidade elevada



7


3. Reforço do capital humano e social. O investimento na educação dos cidadãos dos países frágeis, tentando superar as

disparidades entre homens e mulheres e reforçando o capital social, são os melhores caminhos para se conseguir um crescimento

e desenvolvimento sustentáveis e aumentar a resiliência. Os países frágeis afectados por confl itos sofrem perturbações no ensino

público, o que reduz as taxas de inscrição e aumenta as taxas de iliteracia entre os adultos. Deve ser concedido fi nanciamento

adequado, não apenas ao ensino básico mas também ao ensino terciário, resolvendo as desigualdades de género e estimulando

o conhecimento local e a adopção de tecnologia e inovação. Centrar as intervenções junto dos jovens pode também ser essencial,

especialmente nos países frágeis em situação de pós-confl ito, para reduzir a atracção de actividades ilegais como o tráfi co e o

contrabando.

4. Apoiar melhor governação regional, incluindo os processos de integração regional. Os acordos comerciais

regionais permitem aos países africanos obterem economias de escala signifi cativas com mercados regionais mais amplos,

melhorarem a competitividade interna, aumentarem os retornos de investimentos e, subsequentemente, atraírem IDE, o que conduz,

por sua vez, à transferência de tecnologia e ao crescimento. Poderiam também ajudar essas economias a partilharem recursos

para a preparação conjunta de projectos de infra-estruturas, através da exploração das economias de escala e da internalização

dos efeitos regionais desses investimentos entre os países. E poderiam permitir que os pequenos países africanos encetassem

negociações mais efi cazes nas questões de política económica com outros blocos comerciais ou grandes parceiros privados. Numa

perspectiva institucional, os acordos regionais podem igualmente prever mecanismos de compromisso sobre políticas e reformas.

Podem ajudar a criar instrumentos de compromisso especialmente relevantes para os Estados com uma fraca capacidade de

compromisso nacional. A este respeito, os acordos de integração regional podem ser utilizados como ferramentas para o reforço

das instituições. Aderir a um bloco comercial com “regras de clube” muito fortes pode ajudar a lançar reformas democráticas e

construir credibilidade para os países membros.

5. Promover a segurança e o desenvolvimento da região. As acções em matéria de segurança e desenvolvimento exigem

uma estratégia multifacetada. É necessário um esforço a longo prazo para transformar as culturas políticas europeias neutras e

introspectivas numa cultura de envolvimento na governação global. Estabelecer uma relação entre as responsabilidades globais da

UE e o bem-estar nacional dos seus cidadãos na Europa é, por conseguinte, essencial. Os decisores políticos das UE compreenderam

que cada acção comunitária em cada domínio, desde a agricultura e pescas ao comércio ou investigação e desenvolvimento, pode

ter implicações a nível de segurança e que, em contrapartida, as iniciativas em matéria de segurança podem ter implicações para

o desenvolvimento e o comércio.

A UE deve mudar a sua abordagem linear de engenharia social centrada nos instrumentos disponíveis para uma abordagem

estratégica mais fl exível centrada no próprio problema e que reconheça o carácter contestado e político de muitas políticas e

objectivos dos doadores. O crescente recurso a instrumentos de gestão de crise civis e militares constitui uma oportunidade não

só para encorajar o planeamento conjunto (militar, civil e de desenvolvimento) como também para pensar de uma forma mais

estratégica. É igualmente uma oportunidade para recompensar a assunção de riscos por parte das equipas, muitas vezes essencial

em situações de fragilidade. Ignorar estes problemas prementes de segurança é contraproducente: em vez de aplicar uma matriz

europeia (blueprint) pré-existente, podem ser obtidos resultados signifi cativos se as necessidades de segurança da população

forem analisadas com seriedade, o que constitui um primeiro passo rumo a uma apropriação local genuína, incluindo meios para

superar a violência com base no género.

Em resumo, a inacção poderá ter custos muito elevados quer para os doadores quer para os destinatários. Para os países frágeis, os

custos são refl ectidos no fraco desenvolvimento humano e na ausência de segurança relacionada com as lacunas de desenvolvimento

persistentes: o custo de não adquirir resiliência. Para a Europa – geografi camente próxima de África e dos seus problemas de

demografi a explosiva, tráfi co ilícito, contrabando, pirataria, violência com base no género e ameaças ambientais – os efeitos

negativos podem ser consideráveis. Por esse motivo, a acção da UE deve ser reavaliada. A UE não pode permitir-se o desperdício

de fundos ou ser inefi ciente. Para ter uma política de desenvolvimento efi ciente com impacto, é essencial a UE:

agir a uma só voz e defi nir políticas em conjunto. Os debates entre os Estados-Membros da UE e com a Comunidade Europeia •

podem ser abertos e animados, mas uma vez adoptada uma política defi nida em conjunto, a UE deve manter-se fi rme nas suas

posições;

empenhar-se em políticas de longo prazo e evitar mudanças dos objectivos políticos em áreas essenciais, uma vez que os •

problemas específi cos dos países em situações de fragilidade são essencialmente estruturais e persistentes e um aspecto

dominante da fragilidade é a incapacidade em seguir objectivos a longo prazo;

estabelecer a “delegação adequada” para executar as políticas. Delegar é essencial, uma vez que os doadores e os destinatários •

frequentemente não estão na melhor posição para executar ou controlar os programas, dada a necessidade de resolver

complexidades locais. Nessas situações, seria conveniente separar as diferentes funções de governo: elaboração de políticas

para afectação de recursos e acompanhamento, com o último a ser executado por agências independentes;

Perspectiva geral

8


compreender que a construção do Estado e a coesão social nos países da África subsariana são processos evolutivos longos, •

que adoptam formas novas, diversas e imprevisíveis aos níveis nacionais e regionais. Esses processos exigem uma atenção

permanente e o apoio institucional adequado no terreno.

Considerar todos estes elementos pode também mostrar a necessidade de aprofundar o nosso conhecimento em muitas áreas. Uma

dessas áreas é o papel das desigualdades persistentes em situações de fragilidade e outra é a necessidade de redes de segurança

sociais e organizações sociais para o reforço da resiliência.

Perspectiva geralRelatório Europeu sobre o Desenvolvimento 2009



9

SECÇ

ÃO

UM

COMPREENDER A FRAGILIDA

CAPÍTULO 1FRAGILIDADE DO ESTADO NA ÁFRICA SUBSARIANA: DESAFIOS E CUSTOS

1. POLÍTICAS EUROPEIAS DE DESENVOLVIMENTO NUM CONTEXTO GLOBAL EM EVOLUÇÃO

Nunca, como agora, a erradicação da pobreza e o desenvolvimento sustentável assumiram tamanha importân-

cia. O contexto em que é prosseguido o objectivo da erradicação da pobreza é o de um mundo cada vez mais

globalizado e interdependente. Ora, esta situação gerou novas oportunidades, mas também novos desafi os.

(O Consenso Europeu sobre o Desenvolvimento, 2005)

O compromisso da União Europeia em promover um desenvolvimento mais equitativo e sustentável a nível global necessita de

fazer face aos desafi os da globalização do século XXI. Os países, as sociedades e as economias estão mais interligados e menos

isolados e, assim, mais susceptíveis de serem infl uenciados pela alteração das condições e da variação de forças externas que

interagem com dinâmicas internas. Uma maior integração deve ser acompanhada por uma mudança da actividade económica para

leste. O maior peso da China e da Índia no PIB mundial e nas exportações torna estes países peças essenciais no cenário internacional,

em especial a China na África subsariana. As políticas de desenvolvimento não podem ignorar o novo equilíbrio sociopolítico.

Os padrões populacionais são outra característica da globalização do século XXI. Enquanto a UE assiste ao envelhecimento da

população, a África subsariana é caracterizada por uma população jovem. Em 2010, a África terá 40% da população na faixa etária

dos 0 aos 14 anos e 20% entre os 15 e os 24 para um total de 60% com idade inferior a 25 anos contra 28% na UE. Estas tendências

– em conjunto com os desafi os colocados pelo aquecimento global, pelas organizações criminosas internacionais e pelo recente

choque internacional nos preços dos alimentos – são importantes exemplos dos desafi os que as sociedades enfrentam.

Neste contexto, a crise económica e fi nanceira de 2008-2009 conduziu à pior contracção da economia mundial desde 1929 e afectou

os orçamentos dos países da União Europeia e de outros países desenvolvidos. E a crise tem sido especialmente devastadora para

os países mais pobres, na sua maioria situados na África subsariana. As previsões indicam que, devido à crise, cerca de 90 milhões

de pessoas podem fi car em situação de pobreza1 e que o excesso de mortalidade infantil associada à crise será de 400 000 óbitos2.

Mas é muito difícil traduzir em números os custos humanos da crise.

Os custos humanos e económicos exigem modelos orientadores de desenvolvimento, estratégias e acções para reforçar a resiliência

das sociedades, ou seja, estratégias para aumentar a capacidade de um sistema socioeconómico em se adaptar e responder às

perturbações e à alteração das condições sem comprometer as capacidades das pessoas. Num mundo em que os choques globais

são cada vez mais graves e atingem mais pessoas, incluindo muitas das pessoas que vivem em situação de pobreza e eram pouco

afectadas anteriormente, a resiliência de um sistema socioeconómico é fundamental para o percurso de desenvolvimento de um

país. Este facto deve constituir um objectivo central das estratégias nacionais de desenvolvimento e, deste modo, da ajuda ao

desenvolvimento.

1 DDI 2009 e Banco Mundial 2009a.2 Banco Mundial 2009b.

5)nto 20

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breza écia. O da pocontex dicaçãt

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11

1.1 O PARADOXO DA AJUDA AO DESENVOLVIMENTO NOS ESTADOS FRÁGEISNos últimos anos, os países frágeis emergiram como uma prioridade essencial para a comunidade do desenvolvimento devido aos

seus baixos resultados de desenvolvimento e às graves violações dos direitos do homem3. Este grupo, caracterizado por carências

profundas nas suas instituições de Estado, coloca grandes desafi os de desenvolvimento global à comunidade internacional. A

fragilidade impõe custos humanos signifi cativos, generalizados e persistentes. Viver em países frágeis signifi ca sofrer graves

privações dos serviços públicos essenciais e de garantias de segurança e direitos humanos. Produz igualmente efeitos negativos

a nível regional e mundial.

A ajuda ao desenvolvimento destinada aos países frágeis enfrenta desafi os maiores do que noutros cenários. Estes países têm

tendência a serem parceiros difíceis. Os fl uxos de ajuda podem provocar efeitos negativos. E a efi cácia da ajuda é difi cultada pela

fraca capacidade dos governos nacionais: colaborar com instituições de Estado frágeis pode signifi car interagir com governos

ilegítimos, não representativos ou fracos ou com vários agentes em competição. Nestes cenários, a ajuda tem menos possibilidades

de chegar às populações a que se destina ou de apoiar uma perspectiva a longo prazo.

Os países doadores podem mesmo difi cultar a transição de uma situação de fragilidade para uma situação mais estável. Na verdade,

os fl uxos de ajuda, com excepção da assistência técnica, podem reduzir a probabilidade destes países saírem do grupo dos países

frágeis4. Esta conclusão, secundada por Dambisa Moyo no seu best-seller Dead Aid, aponta para aspectos que devem ser melhorados

nos compromissos internacionais com os países frágeis5. Nestes contextos, a construção do Estado torna-se o objectivo central

do compromisso internacional nos países frágeis, tal como resulta dos Princípios para uma Intervenção Internacional Efi caz em

Estados Frágeis e em Situações de Fragilidade6.

As dotações de ajuda baseadas no desempenho, defi nidas vagamente como “recompensar os bons desempenhos com fl uxos de

ajuda crescentes”, deixaram os países frágeis como “órfãos de ajuda” (caixa 1.1). Os países frágeis da África subsariana correm um

risco ainda maior de serem abandonados. Num total de 48 países frágeis, 29 países da África subsariana absorveram 49% dos fl uxos

de ajuda pública ao desenvolvimento (APD) para o período de 2000-20077.

Na África Ocidental, vários países nunca estiveram próximos de uma situação de consolidação e a região é a mais pobre e a menos

estável a nível mundial. Entre 1998 e 2005, pelo menos 35 grupos armados estiverem activos na Costa do Marfi m, Gâmbia, Guiné,

Guiné-Bissau, Libéria, Mali, Níger, Nigéria, Senegal e Serra Leoa8. O Sudão e a região dos Grandes Lagos sofreram os genocídios

mais recentes. E o Corno de África acolhe um Estado falhado emblemático, a Somália.

A África subsariana predomina, assim, entre os países frágeis. A situação de fragilidade tem uma origem histórica comum bem

defi nida (capítulo 3). E uma concentração de esforços na região poderia ajudar a compreender melhor os desafi os de desenvolvimento

colocados pela fragilidade.

A comunidade internacional deve superar o paradoxo de atribuir menos ajudas aos países que mais dela necessitam e adaptar as

práticas de ajuda ao desenvolvimento às condições, características e dinâmicas específi cas dos países frágeis. Os países frágeis

representam um balão de ensaio do compromisso da UE, reafi rmado pelo Consenso Europeu sobre o Desenvolvimento, a fi m de

fornecer mais e melhor ajuda. O processo não será fácil. Na actual crise económica e fi nanceira, os países da UE são obrigados a

fi nanciarem os seus próprios défi ces públicos cada vez mais agravados. E o recente alargamento da UE torna mais difícil obter um

consenso sobre a afectação de recursos.

3 Existem diversas classifi cações de fragilidade do Estado. Salvo especifi cação diferente, o presente relatório adopta a lista (não ofi cial) de países frágeis e em

situação de pós-confl ito utilizada no Relatório Anual de 2008 da OCDE intitulado Resource Flows to Fragile and Confl ict-Aff ected States (OCDE 2009). Trata-se

de uma compilação de três listas: os dois últimos quintos da avaliação CPA (Country Policy and Institutional Assessment) de 2007, o Índice de debilidade do

Estado nos países em desenvolvimento de 2008, elaborado por Brookings, e o índice CFIP (Carleton University Country Indicators for Foreign Policy) de 2007.

Esta lista de Estados frágeis inclui o Afeganistão, Angola, Burundi, Camarões, Camboja, Chade, Comores, Coreia do Norte, Costa do Marfi m, Eritreia, Etiópia,

Gâmbia, Guiné, Guiné-Bissau, Guiné Equatorial, Haiti, Ilhas Salomão, Iraque, Jibuti, Kiribati, Laos, Libéria, Mauritânia, Myanmar, Nepal, Níger, Nigéria, Papuásia-

Nova Guiné, Paquistão, Quénia, República Centro-Africana, República Democrática do Congo, República do Iémen, Ruanda, São Tomé e Príncipe, Serra Leoa,

Somália, Sudão, Tajiquistão, Territórios Palestinianos sob administração, Timor-Leste, Togo, Tonga, Uganda, Uzbequistão, Vanuatu e Zimbabué. Conforme é

discutido na secção seguinte, a compilação de uma lista de Estados frágeis é política e analiticamente controversa. O RED 2009 não aprova ofi cialmente esta

classifi cação, a qual é utilizada apenas para fi ns operacionais.4 Chauvet e Collier 2008.5 Moyo 2009.6 OCDE-CAD 2007.7 OCDE, DAC Statistics Online Database, para os anos 2000–2007.8 GDC (UNODC) 2009.

Capítulo 1

12


Caixa 1.1: Efi cácia da ajuda e dotações de ajuda a países frágeis (Aid eff ectiveness and allocations to fragile states)

por Mark McGillivray, Economista-chefe da agência australiana para o desenvolvimento internacional (AusAID)

Seria o crescimento económico nos países frágeis mais baixo, mais elevado ou igual sem ajudas? Segundo uma perspectiva

de crescimento, os Estados frágeis recebem, individual ou colectivamente, demasiada ajuda, pouca ajuda ou uma ajuda

adequada?

A literatura sobre o impacto da ajuda no crescimento económico melhorou signifi cativamente nos últimos 10 anos, devido

a melhores dados, teorias subjacentes mais incisivas e a aplicação de métodos empíricos mais rigorosos9. Este facto não

signifi ca que a literatura não tem limitações, dado que ainda existem muitas. Possivelmente, a principal falha é a de não

ser capaz de esclarecer quais os canais de ajuda que afectam o crescimento.

Resultou de toda esta literatura uma conclusão sólida, retirada de praticamente todos os estudos recentes: a relação

incremental entre ajuda e crescimento segue um padrão em U invertido, com níveis de ajuda mais elevados associados a

taxas de crescimento mais elevadas apenas até um determinado limiar de ajuda, além do qual uma ajuda maior é associada

a menor crescimento. Este limiar foi designado como nível de ajuda “growth-effi cient” (nível de ajuda que maximiza o seu

impacto no crescimento económico, ou seja “o nível de ajuda efi ciente no crescimento”). A este nível, o impacto incremental

da ajuda no crescimento do rendimento per capita é maximizado nos países destinatários.

A constatação de uma relação em forma de U invertido entre ajuda e crescimento adquire um signifi cado particular nos

Estados frágeis. Uma das interpretações do declínio do impacto incremental da ajuda, para além do nível growth-effi cient,

é a existência de restrições na capacidade de absorção dos países destinatários. Considera-se que as restrições surgem

por várias razões, sendo a principal a baixa qualidade do desempenho das instituições e das políticas, uma característica

fundamental dos Estados frágeis.

Neste contexto, os investigadores têm colocado a hipótese, defendida por alguns decisores políticos, que a relação entre

ajuda e crescimento nos Estados frágeis e outros Estados (não frágeis) é a descrita na fi gura 1.1 infra. No que respeita aos

Estados frágeis, a relação entre ajuda e crescimento é a mesma prevista para os países não frágeis, mas com um menor

nível de ajuda growth-effi cient, além do qual o impacto incremental da ajuda ao crescimento é negativo e o impacto

incremental global da ajuda ao crescimento é inferior em todos os níveis de ajuda.

Figura da caixa 1.1: Impactos incrementais da ajuda no crescimento

gi

0ai

f* aif** ai

nf* ainf** ai

Estados frágeis Estados não frágeis

Note: ai refers to some measure of aid to recipient country i, gi refers to i’s real per capita GDP growth, a

inf* is the growth effi cient level of aid

for nonfragile states, and ainf** is a level of aid beyond which the incremental contribution of aid to growth in these states is negative.

McGillivray e Feeny (2008) analisaram os dados relativos à ajuda e ao crescimento entre 1977 e 2001 para determinar se

existe um suporte empírico para as relações da fi gura da caixa 1.1. Consideram um Estado como frágil se pertencer aos dois

últimos quintos da avaliação CPIA do Banco Mundial. No que respeita aos países classifi cados no último quinto, os “Estados

9 É possível encontrar estudos sobre esta literatura em Morrissey (2001), Clemens et al. (2004) e McGillivray et al. (2006).

Fragilidade do Estado na África subsariana: desafi os e custos




13

muito frágeis”, tal como McGillivray e Feeny (2006) os designam, a ajuda pública ao desenvolvimento contribuiu em cerca

de 1,37 pontos percentuais para o crescimento real do PIB per capita durante o período. Esse valor é comparado com os

2,47 pontos percentuais nos outros Estados frágeis, os situados no segundo quinto da avaliação CPIA.

O estudo de McGillivray e Feeny (2008) é o único sobre a relação ajuda-crescimento que incidiu especifi camente nos

Estados frágeis, embora existam muitos estudos que analisaram esta relação nos países da África subsariana10 . Gomanee

et al. (2005) analisaram a ajuda a 25 países da África subsariana durante o período de 1970 a 1997 e constataram que cada

ponto percentual de aumento na ajuda como um rácio do PIB representa em média um contributo de um quarto de ponto

percentual para as taxas de crescimento desses países. Clemens et al. (2004) estudaram o impacto de curto prazo da ajuda,

concluindo que este aumentou o crescimento médio do rendimento anual per capita na África subsariana em pelo menos

meio ponto percentual ou mais entre 1973 e 2001. Lensink e Morrissey (2000) concluíram que, embora a ajuda tenha tido

um impacto menor no crescimento da África subsariana do que noutras regiões, este impacto foi positivo e signifi cativo.

Estes estudos apoiam aparentemente os resultados mencionados no estudo de McGillivray e Feeny (2008).

McGillivray e Feeny (2008) e Feeny e McGillivray (2009) fornecem igualmente estimativas de aif* e a

inf* para os Estados muito

frágeis (13,88% do PIB) e outros Estados frágeis (38,38% do PIB). A comparação destes valores com os resultados efectivos

da ajuda pública ao desenvolvimento (APD) das agências bilaterais e multilaterais, em 2004, sugere que os Estados frágeis

recebem menos ajuda numa perspectiva de crescimento-efi ciência (quadro da caixa 1.1). Os países que recebem menos

ajuda, em relação ao PIB, no grupo de países muito frágeis, são a Costa do Marfi m e a Nigéria. A afectação de níveis de ajuda

growth-effi cient, em comparação com as dotações efectivas em 2004, teria conduzido a um crescimento médio de 1,92

pontos percentuais para todos os Estados frágeis em questão. No entanto, nem todos os Estados frágeis parecem receber

menos ajuda. Dez Estados frágeis receberam mais ajuda do que o montante growth-effi cient em 2004. De todos os Estados

frágeis em questão, os mais ajudados numa perspectiva de crescimento foram o Burundi e as Ilhas Salomão.

Quadro da caixa 1.1: Ajuda aos países frágeis, 2004

Estados muito frágeis Outros Estados frágeis Todos os Estados frágeis

APD (milhões de dólares americanos)

6 629 2 719 9 348

APD “growth-effi cient” (em milhões de dólares

americanos)14 512 10 506 25 018

Crescimento e APD real (%, média)

-0,46 3,43 1,25

Ganho de crescimento resultante da ajuda

“growth-effi cient” (%, média)1,43 2,47 1,92

Países que recebem mais do que ajuda “growth-effi cient”

8 2 10

Países que recebem menos do que ajuda “growth-effi cient”

9 13 22

Notas: os Estados muito frágeis estão no último quinto da avaliação CPIA; os outros Estados frágeis estão no penúltimo quinto

da avaliação CPIA.

Os estudos McGillivray e Feeny (2008) e Feeny e McGillivray (2009) acentuam o facto de os níveis de ajuda growth-effi cient

constituírem uma referência pouco rigorosa para os montantes de ajuda que os doadores devem fornecer aos países

frágeis. Acentuam igualmente o facto de que os doadores têm muitos outros objectivos válidos de desenvolvimento que

justifi cam desvios dos montantes growth-effi cient: os seus resultados sugerem, contudo, que os doadores necessitam de

avaliar cuidadosamente as dotações aos países que diferem substancialmente desses montantes, interrogando-se se os

desvios podem ser justifi cados por critérios de desenvolvimento.

10 De notar que, dependendo da defi nição utilizada, cerca de metade dos Estados frágeis localiza-se na África subsariana.

Capítulo 1

14


1.2 A POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO DA UE NOS PAÍSES FRÁGEISA ajuda ao desenvolvimento por parte da UE e dos Estados-Membros tem um grande potencial: para a maior parte dos países em

desenvolvimento, a Europa é o principal doador, parceiro comercial, investidor e destino de migração e a UE é um importante bloco

político, diplomático e económico. Os países europeus têm grandes responsabilidades perante os países frágeis, com a origem da

fragilidade a remontar ao processos de colonização e descolonização, por vezes ampliada pelas práticas irresponsáveis de empresas

estrangeiras e o tráfi co ilícito e criminoso de e para a Europa.

O potencial para a acção da UE não deveria, contudo, ser sobrevalorizado. A ordem mundial tornou-se mais multipolar, com centros

políticos e económicos emergentes a juntarem-se aos anteriores agentes. A confi guração EUA-China-UE tornou-se central no sistema

internacional. Além das principais organizações internacionais, outros países estão empenhados em ajudar os Estados frágeis,

desde os Estados Unidos até aos países do Este Asiático e os Estados Árabes do Golfo. Além disso, as iniciativas comunitárias para

fazer face à fragilidade dos Estados, tais como a ajuda à consolidação da paz e à construção do Estado, podem ser entendidas como

intrusivas e não como politicamente neutras pelos países parceiros. Podem afectar processos e dinâmicas que são intrinsecamente

internos. Por fi m, a resistência e os constrangimentos internos na UE podem diminuir o compromisso europeu nas políticas de

desenvolvimento. O envelhecimento da população, o elevado défi ce acumulado com a crise e o alargamento da UE podem reforçar

os incentivos para desviar os recursos públicos destinados à cooperação internacional em matéria de desenvolvimento para as

necessidades internas da UE.

Com esta situação como cenário, o Relatório Europeu sobre o Desenvolvimento de 2009 aborda a fragilidade dos Estados da África

subsariana e as políticas de desenvolvimento comunitárias em matéria de fragilidade. O relatório analisa os aspectos que devem

ser melhorados nos compromissos actuais da UE com os países frágeis e o potencial das políticas comunitárias de desenvolvimento

para ajudar as partes interessadas nacionais a ultrapassar a situação de fragilidade. O relatório centra-se na África subsariana, dado

que a região parece estar particularmente atrasada em matéria de consolidação do Estado e acolhe a maior parte dos países com

instituições de Estado frágeis.

Este esforço é coerente com uma abordagem baseada na resiliência para a defi nição de políticas e prioridades em matéria de

desenvolvimento. As instituições de Estado e a sua capacidade de mobilização dos recursos internos são um elemento essencial

da resiliência de um sistema socioeconómico. As instituições devem manter a ordem interna, garantir a segurança dos cidadãos,

controlar o território, prestar serviços sociais, executar regulamentos e proteger contra riscos individuais e colectivos, bem

como adaptar-se a esses riscos. As instituições de Estado infl uenciam, assim, o bem-estar dos cidadãos e as suas variações face a

perturbações e mudanças.

1.3 ESTRUTURA DO RELATÓRIOO RED 2009 contribui para o objectivo de elaborar uma nova abordagem europeia com vista a ultrapassar a situação de fragilidade

na África subsariana através de três etapas principais. A primeira etapa consiste na análise do signifi cado de fragilidade dos Estados,

bem como o seu âmbito e custos inerentes na África subsariana. O relatório descreve as características económicas dos países frágeis,

debate os factores económicos que podem afectar o funcionamento das instituições, a governação e a estabilidade sociopolítica

dos Estados e analisa as interpretações propostas pela literatura sobre as origens históricas e políticas da situação de fragilidade

em África. Na segunda parte do relatório, a relação entre resiliência socioeconómica e situação de fragilidade é estudada numa

perspectiva teórica e avaliada em relação ao impacto da crise económica mundial de 2008-2009 nos países frágeis. Na parte fi nal,

são debatidas as políticas: o Capítulo 8 oferece uma perspectiva do compromisso da UE nos países frágeis e uma análise das

políticas de segurança. São debatidos os desafi os e as potencialidades da ajuda dos agentes externos no apoio à construção do

Estado nos países parceiros e tenta-se identifi car as boas práticas com base nas experiências internacionais nesta área. O último

capítulo propõe os critérios e as prioridades para a intervenção da UE nas situações de fragilidade.





15

2. A QUE SE REFERE O CONCEITO DE FRAGILIDADE DE ESTADO?A literatura existente está repleta de defi nições de “fragilidade” (caixa 1.2) e a utilização da expressão

“fragilidade do Estado” é muito controversa. Paul Collier, por exemplo, não divulgou inicialmente a lista

de países que integram o famoso Bottom Billion – frequentemente equiparado ao grupo dos Estados

frágeis11 – porque conclui que “não se trata de uma empresa na qual os países têm interesse em deter uma

participação e a estigmatização de um país tende a criar uma profecia evidente12”.

Apesar das diferenças em matéria de defi nições, existe consenso sobre alguns aspectos essenciais na literatura política e académica.

Stewart e Brown (2009) concluem que as defi nições existentes se baseiam em três graus principais de fragilidade: os fracassos em

matéria de autoridade, serviço e legitimidade que ocorrem, respectivamente, quando o Estado não consegue proteger os seus

cidadãos da violência, prestar serviços básicos a todos os cidadãos e ver a sua legitimidade reconhecida pelos cidadãos.

Esta visão de fragilidade do Estado está consagrada indirectamente na defi nição da OCDE dos “Princípios para uma Intervenção

Internacional Efi caz em Estados Frágeis e em Situações de Fragilidade”: “Um Estado é frágil quando as estruturas estatais apresentam

um défi ce de vontade política e/ou de capacidade de assegurar aos seus cidadãos as funções básicas necessárias à redução da

pobreza, ao desenvolvimento e à salvaguarda da segurança e dos direitos humanos das suas populações13.” A OCDE propôs que a

atenção incidisse no papel central da legitimidade e das expectativas dos cidadãos, através do ajustamento da defi nição de Estados

frágeis como aqueles “incapazes de responder às expectativas das populações ou de promover uma mudança nas expectativas e

na capacidade através do processo político14”.

Caixa 1.2: A integração da fragilidade no discurso de desenvolvimentoAs décadas de 1990 e 2000 foram marcadas por uma progressiva mudança do apoio baseado em projectos para o apoio orçamental,

bem como por um crescente reconhecimento da forma como as políticas dos países destinatários medeiam o impacto dos

programas de ajuda.15 Essas duas mudanças signifi cativas tiveram como resultado um aumento na selectividade das ajudas. A

ênfase crescente na selectividade das ajudas, refl ectida no Consenso de Monterrey, conduziu a uma mudança signifi cativa nas

dotações de ajudas bilaterais.16 Os doadores estavam perante um dilema: a selectividade das ajudas implicava reduzir as ajudas

onde eram mais necessárias, não obstante serem provavelmente menos efi cientes. Desse modo, alguns países fi caram órfãos

de ajuda, uma vez que os países caracterizados por uma fraca governação registaram um declínio acentuado e volátil nos fl uxos

de ajudas.17

Nestas condições, a crescente preocupação com a fragilidade “surgia como uma resposta política a um problema operacional”

(Guillaumont e Guillaumont Jeanneney 2009). As agências doadoras debateram-se com problemas de interacção com “países

onde existe falta de empenhamento político e capacidade insufi ciente para desenvolver e implementar políticas a favor dos

pobres.”18 Esta defi nição do Comité de Ajuda ao Desenvolvimento da OCDE demonstra que a noção de país frágil é intrinsecamente

relacional, uma vez que se refere a uma divergência entre a vontade política, ou capacidade, de um país e as prioridades universais

da comunidade de doadores.

As diferenças nas defi nições devem-se em parte à extrema sensibilidade política de um conceito que, implícita ou explicitamente,

suscita dúvidas sobre as prioridades políticas de um país ou sobre a sua capacidade para as executar. Os países frágeis eram

encarados, mesmo antes do ataque de 11 de Setembro nos Estados Unidos, como um possível paraíso para grupos de terroristas,

dado o limitado controlo que tinham sobre os seus territórios. A segurança e o desenvolvimento estão estreitamente interligados

nos países frágeis; alguns autores solicitam um conjunto de meios mais abrangente, incluindo intervenções militares, para lidar

com o desafi o de desenvolvimento que esses países enfrentam.19

Foi por esse motivo que o Comité de Ajuda ao Desenvolvimento da OCDE começou a mencionar também situações de fragilidade,

centrando as atenções não apenas no Estado.20 Os seus Princípios para uma intervenção internacional efi caz defendem que a

perspectiva a longo prazo da intervenção internacional nesses países “assenta no apoio às reformas nacionais, de forma a constituir

11 Zoellick 2008.12 Collier 2007, pág. 7.13 OCDE-CAD 2007, pág. 2.14 OCDE 2008.15 Chhotray e Hulme 2009.16 Dollar e Levin 2006.17 Levin e Dollar 2005, Fielding e Mavrotas 2008.18 OCDE-CAD 2006.19 Bourguignon et al. 2008, Collier 2009..20 OCDE-CAD 2007.

Capítulo 1

16


instituições efi cazes, legítimas e resistentes, capazes de se empenharem de maneira produtiva com as suas populações com vista à

promoção de um desenvolvimento sustentável.”21 A referência a reformas nacionais ajuda a transmitir a ideia de que a construção

do Estado é um processo interno que apenas pode ser infl uenciado marginalmente por agentes externos.

Uma alteração associada da defi nição é a mudança de uma defi nição de fragilidade que, embora implicitamente, se centra nas

relações entre um país e a comunidade de doadores, para defi nições que tentam identifi car os traços essenciais de um país frágil.

O Conselho da União Europeia reconheceu que:

“o conceito de fragilidade refere-se a estruturas débeis ou em desagregação e a situações em que o contrato social é

rompido devido à incapacidade ou à falta de vontade do Estado de assumir as suas funções de base, cumprir as suas

obrigações e responsabilidades no que diz respeito ao Estado de Direito, protecção dos direitos humanos e liberdades

fundamentais, segurança da população, redução da pobreza, prestação de serviços, transparência e gestão de recursos

e acesso equitativo ao poder.” 22

A referência ao contrato social, o resultado das intermináveis negociações entre a sociedade e o Estado, amplia substancialmente

a relevância dos efeitos persistentes da fragilidade. Um conceito de fragilidade do Estado baseado nas expectativas da população

não toma uma posição sobre o conteúdo do contrato social e introduz um aspecto dinâmico interessante na defi nição, uma vez

que a fragilidade pode ser entendida como a incapacidade de gerir as perturbações que podem afectar o conteúdo do contrato

social. Este conceito está de acordo com o argumento de Baliamoune-Lutz e McGillivray, que argumentam que a expressão

“fragilidade do Estado” deve ser utilizada apenas para “descrever Estados apenas em termos de risco de ruptura ou vulnerabilidade

a choques com efeitos negativos,” 23 que é precisamente a argumentação do CAD-OCDE. A ruptura do contrato social devido à

incapacidade do Estado em corresponder às expectativas da população cria um elemento de instabilidade latente, o qual pode

conduzir a um confl ito que, por sua vez, representa a manifestação defi nitiva de instabilidade.

Kaplan reforça este argumento ao estabelecer uma defi nição de países frágeis com base nas características da concepção do

Estado e fazendo-a depender de uma “divergência” signifi cativa entre as instituições formais e informais. Segundo Kaplan, as

fronteiras que forçam grupos com identidades diferentes e sem referências históricas comuns a trabalharem em conjunto e os

sistemas políticos e jurídicos que não refl ectem valores, crenças e formas de organizar a sociedade, podem facilmente separar o

Estado da população que é suposto servir e é pouco provável que essas condições sociopolíticas produzam um governo capaz

de satisfazer as expectativas dos cidadãos.24

Uma outra defi nição é apresentada por Engberg-Pedersen e outros, que contornam a centragem exclusiva sobre o Estado que

caracteriza as defi nições que analisámos até agora e defi nem uma situação de fragilidade como “instabilidade institucional

que prejudica a previsibilidade, a transparência e a responsabilidade dos processos de decisão pública e a prestação de

serviços sociais e de segurança à população.” 25

De acordo com este argumento, Ikpe associa a fragilidade “à capacidade do Estado em adaptar-se a circunstâncias diferentes,

proteger os cidadãos, absorver impactos e gerir confl itos sem recurso à violência26”. A súbita interrupção ou a erosão gradual da

capacidade do Estado para responder às expectativas dos cidadãos, adoptar um processo político ajustável para gerir a mudança

nas relações entre o Estado e a sociedade ou manter o controlo do seu território são, assim, factores determinantes da fragilidade

do Estado. Vale a pena sublinhar que os fracassos em matéria de legitimidade, autoridade e serviços, embora conceptualmente

distintos, estão interligados e reforçam-se mutuamente. Por exemplo, mesmo que as expectativas dos cidadãos sejam específi cas

a nível cultural e do país, a capacidade de assegurar as necessidades básicas e os direitos humanos da população não pode ser

considerada como uma condição para a legitimidade das instituições do Estado.

A fragilidade apresenta padrões muito diversifi cados em termos qualitativos e quantitativos de país para país. Pode ser despoletada

por diversos factores, desde um confl ito violento à erosão gradual da capacidade e legitimidade do Estado, e apresentar graus de

intensidade variáveis. O risco de colapso das funções do Estado é maior em períodos de transição política e económica, extrema

instabilidade política, reconstrução política e do Estado em países afectados por confl itos, fases iniciais de formação de Estados,

períodos prolongados de exposição a choques e perturbações externas graves e frequentes. Uma gestão incorrecta destas fases

delicadas pode despoletar forças poderosas que estarão na origem de manifestações extremas da fragilidade do Estado: confl itos

e regimes autoritários com repressão massiva e sistemática e violações dos direitos humanos de grupos populacionais.

21 OCCD-CAD 2007, pág. 1; sublinhado nosso.22 Conselho da União Europeia, 2007.23 Baliamoune-Lutz e McGillivray 2008.24 Kaplan 2008. Para um debate crítico dos argumentos de Kaplan, consultar o capítulo 3.25 Engberg-Pedersen et al. 2008, pág. 6.26 Ikpe 2007, pág. 86.





17

A heterogeneidade é, assim, uma característica determinante das manifestações de fragilidade e dos Estados considerados “frágeis”.

Alguns autores observam igualmente que este conceito é “lato” no sentido de que agrupa países cuja comparação é difícil27.

Como defende Brinkerhoff , “os Estados frágeis são dinâmicos e percorrem trajectórias desde a estabilidade até ao confl ito, crise

e/ou fracasso, e emergem da crise rumo à recuperação e à estabilidade28”. Isto implica que cada país pode enfrentar difi culdades

específi cas em matéria de capacidade e vontade política. Alguns autores vão mais além, defendendo que não é sequer possível

desenhar uma linha convincente que separe os países frágeis dos não frágeis e suscitam dúvidas quanto aos benefícios da inclusão

de alguns países no grupo defi nido de modo muito lato como o grupo de países frágeis29. Brisco observa que “a fragilidade de

Estado caracteriza-se essencialmente pelos seus sintomas: pobreza, insegurança, propensão para o confl ito, corrupção30.”

Na verdade, o debate sobre a fragilidade voltou a centrar a atenção na função das instituições do Estado no âmbito do processo

de desenvolvimento e sublinhou a necessidade de adaptar as prioridades e as intervenções externas com base no conhecimento

profundo do contexto político e económico local. A heterogeneidade dos graus e manifestações de fragilidade signifi ca que esse

conhecimento do contexto local é decisivo para assegurar o sucesso dos compromissos externos nos países frágeis.

Mesmo nas suas formas mais graves de fracasso do Estado, a fragilidade não implica necessariamente um vazio político, uma vez que

as instituições informais podem, pelo menos parcialmente, executar algumas funções do Estado. Engberg-Pedersen, entre outros,

defende que “em situações frágeis em que o Estado está ausente ou muito enfraquecido, as autoridades não estatais desempenham

frequentemente funções para-estatais em matéria de prestação de serviços sociais e de segurança31”, uma observação que está

de acordo com os argumentos teóricos de Dixit32. Por exemplo, o cumprimento da lei e da ordem na Somália é assegurado por

“tribunais islâmicos e os tribunais que aplicam a sharia desempenham uma função instrumental na “criação” da ordem jurídica [...]

em anarquia, a resolução de litígios é livre e rápida à luz dos padrões internacionais”, observa Leeson33. Embora a situação actual

esteja longe de ser a ideal, melhorou signifi cativamente em relação a 1991, uma melhoria que não se limita ao sistema judicial. O

Relatório sobre o Desenvolvimento Humano de 2001 para a Somália observa que existem actualmente mais escolas no país do

que fi nal da década de 1980 e que o sector privado tem fornecido água e electricidade34.

Estas observações demonstram que os agentes externos não devem ignorar essas instituições quando se envolvem num país

em situação de fragilidade. Na verdade, a concentração das atenções apenas no Estado não permitirá uma compreensão bem

fundamentada da fragilidade e da melhor forma de a mitigar.

3. OS CUSTOS DA FRAGILIDADE DO ESTADO NA ÁFRICA SUBSARIANAO papel fundamental do Estado na formação da resiliência socioeconómica, capacidades humanas e bem-

estar é espelhado pelos débeis resultados de desenvolvimento obtidos pelos países considerados “frágeis”

devido ao fracasso das suas instituições estatais. Os mecanismos que estão na origem de resultados de

desenvolvimento fracos e de relações problemáticas entre os doadores e os governos destinatários são

diferenciados. A fragilidade do Estado pode evoluir segundo trajectórias diferentes, dado que a formação

do Estado, o funcionamento do Estado e a estabilidade são o resultado de um processo complexo que

vai do sentimento comum de cidadania ao controlo do território. Apesar desta diferenciação, os custos

da fragilidade em termos económicos, de segurança e de desenvolvimento tendem a ser signifi cativos,

abrangentes e persistentes em diversos sectores.

3.1 UM CUSTO PESADO PARA O DESENVOLVIMENTO HUMANOO estudo do desenvolvimento humano nos países frágeis pode proporcionar um balanço sintético, mas revelador, dos custos

directos da fragilidade. O grupo dos países com um fraco registo em termos de desenvolvimento humano é, na sua maioria,

constituído pelos países frágeis da África subsariana. No que respeita ao IDH, as suas posições vão desde a 128.ª, no caso de São

Tomé e Príncipe, até à 179.ª, para a Serra Leoa, a última na lista de países para as quais o índice está disponível. O IDH médio para

os países frágeis situa-se em 0,459 em 2006 (0,329 para a Serra Leoa e 0,643 para São Tomé e Príncipe).

27 Faria e Magalhães-Ferreira 2007.28 Brinkerhoff 2007, pág. 3.29 Easterly 2009.30 Briscoe 2008, pág. 1.31 Engberg-Pedersen et al. 2008, pág.23.32 Dixit 2004.33 Leeson 2007, pág. 705.34 PDNU 2001.

Capítulo 1

18


Quadro 1.1: Desenvolvimento humano nos Estados frágeis da África subsariana

Nome do País

Posição no

Índice de

Desenvol-

vimento

Humano(1)

Índice de

Desenvol-

vimento

Humano(1)

Esperança de

vida à nascença(1) Taxa de literacia

nos adultos(2)

Taxa de

mortalidade

de crianças

menores de

5 anos (por

cada 1000)(3)

Taxa de

mortalidade

materna (por

cada 100 000

nascimentos

vivos)(4)

Angola 157 0,484 42,1 67,4 202,7 1 400

Burundi 172 0,382 48,9 59,3 164,4 1 100

Camarões 150 0,514 50,0 67,9 142,6 1 000

República Centro-Africana 178 0,352 44,0 48,6 178,5 980

Chade 170 0,389 50,4 25,7 209,7 1 500

Comores 137 0,572 64,5 74,2 61,3 400

Congo (República Democrática do) 177 0,361 46,1 67,2 121,9 1 100

Congo (República do) 130 0,619 54,5 86,0 128,6 740

Costa do Marfi m 166 0,431 47,7 48,7 196,4 810

Jibuti 151 0,513 54,2 … 123,7 …

Guiné Equatorial 115 0,717 50,8 87,0 166,9 680

Eritreia 164 0,442 57,2 … 73,6 450

Etiópia 169 0,389 52,2 35,9 129,3 720

Gâmbia 160 0,471 59,0 … 115,3 690

Guiné 167 0,423 55,3 29,5 145,2 910

Guiné-Bissau 171 0,383 46,0 62,8 194,5 1 100

Quénia 144 0,532 52,7 73,6 102,4 560

Libéria 176 0,364 45,1 54,4 138,2 1 200

Mauritânia 140 0,557 63,6 55,2 119,4 820

Nigéria 174 0,370 56,2 29,8 170,2 1 800

Nigéria 154 0,499 46,6 71,0 185,9 1 100

Ruanda 165 0,435 45,8 64,9 153,4 1 300

São Tomé e Príncipe 128 0,643 65,2 87,5 94,0 …

Serra Leoa 179 0,329 42,1 37,1 145,8 2 100

Somália n.c. n.c. 47,5 … 177,9 …

Sudão 146 0,526 57,8 60,9 109,6 …

Togo 159 0,479 58,0 53,2 96,7 510

Uganda 156 0,493 50,5 72,6 120,9 550

Zimbabué n.c. n.c. 41,7 90,7 92,3 880

Países frágeis da África subsariana 0,469 51,2 59,2 138,3 976

Países não frágeis da África subsariana 0,545 53,2 66,4 97,5 614

África subsariana 0,500 52,2 62,9 123,2 824

Notas: ... indica dados não disponíveis; n.c. indica não classifi cado; (1) dados relativos a 2006; (2) dados relativos a pessoas com idade igual

ou superior a 15 anos no ano de 2006;(3) dados relativos a 2008; (4) dados relativos a 2000, ajustados com base em revisões da UNICEF,

WHO e UNFPA para ter em conta problemas de registos e classifi cações incorrectos.

Fonte: Elaboração do RED com base no Relatório sobre o Desenvolvimento Humano 2008 do PDNU (2008), Perspectivas Económicas

Africanas 2009 da OCDE e da AfDB (2009).





19

Os custos humanos, sociais e económicos da fragilidade não se limitam ao fraco registo dos países frágeis nas três componentes do

IDH. Os países frágeis possuem indicadores signifi cativamente mais baixos para a maior parte dos ODM em relação a outros países

em desenvolvimento35. Na verdade, existe uma forte correlação negativa entre a fragilidade e o desempenho ODM: os Estados

frágeis da África subsariana estão muito distantes de realizar os ODM até 2015.

Harttgen e Klasen, que adoptaram uma classifi cação de Estados frágeis com base na lista CPIA de 2006, concluíram que a fragilidade

está claramente associada a resultados de desenvolvimento muito mais fracos em termos de pobreza, subnutrição, escolarização e

mortalidade de crianças menores de cinco anos36. O número de pessoas abaixo do limiar da pobreza da lista CPIA de países frágeis,

em 2006, é mais de três vezes superior ao dos países não frágeis. As taxas de conclusão do ensino primário, o número de crianças

com insufi ciência ponderal, a mortalidade de crianças menores de cinco anos e o rácio emprego/população revelam que os Estados

frágeis têm normalmente um registo de desenvolvimento humano muito inferior ao dos Estados não frágeis. Os países frágeis

da África subsariana encabeçam a lista de mortalidade de crianças menores de cinco anos e do rácio desemprego/população. O

desempenho atingido entre 2000 e 2006 confi rma estas conclusões.

Ao mesmo tempo, alguns indicadores de desenvolvimento, como as taxas de pobreza, de esperança de vida e de mortalidade de

crianças menores de cinco anos, apresentam uma certa diferenciação no grupo de países frágeis. Embora a diferença agregada entre

países frágeis e não frágeis seja signifi cativa, esconde uma heterogeneidade considerável. A recente taxa elevada de crescimento

parece ter sido transmitida aos objectivos de desenvolvimento apenas em alguns países – por certo não na Guiné, que possui ainda

uma taxa de alfabetização de adultos de 29%, ou em Angola, onde a taxa de mortalidade de crianças menores de cinco anos, em

2008, era superior a 20%, ou seja 203 por 1000 (ver quadro 1.1).

Duas edições recentes do Relatório Mundial de Acompanhamento mostraram que os países frágeis não estão a apresentar

progressos na consecução dos ODM ou estão mesmo em retrocesso.37 Em comparação com os países de rendimento médio e os

de rendimento baixo, os países frágeis, de acordo com os critérios CPIA, apresentaram progressos consideravelmente inferiores

na consecução dos ODM entre 1990 e 2006.

Harttgen e Klasen, que comparam o desempenho dos países frágeis na consecução dos ODM adoptando critérios diferentes de

classifi cação38, apresentam uma perspectiva ligeiramente diferente. Concluíram que o desempenho dos países frágeis é idêntico ao

de outros países em vias de desenvolvimento no que respeita aos progressos para a consecução dos ODM, embora ainda estejam

consideravelmente atrasados39. As variações nos indicadores ODM entre 2000 e 2006 demonstram uma grande heterogeneidade

entre os países frágeis e entre os indicadores dos países frágeis, enquanto os padrões de países frágeis e não frágeis não apresentam

diferenças sistemáticas. Se, pelo contrário, a análise se centrar nos países frágeis da África subsariana, o padrão varia e a fragilidade

do Estado parece ter mais peso no progresso dos ODM. As fi guras 1.1 e 1.2 mostram que os países frágeis da África subsariana estão

atrasados em relação ao continente no que respeita tanto a variações relativas como absolutas rumo aos ODM. Os desempenhos

mais insufi cientes registam-se nos países onde a fragilidade do Estado é particularmente grave. Os países com um baixo valor CPIA,

em 2007, em todos os níveis – gestão económica, políticas estruturais, igualdade/inclusão social, gestão do sector público – são

maioritariamente países da África subsariana.

35 Ver o documento de apoio de Harttgen e Klasen para obter uma visão completa da forma como defi nições diferentes afectam os resultados.36 Harttgen e Klasen 2009.37 Banco Mundial 2007, 2009a.38 Harttgen e Klasen 2009.39 Harttgen e Klasen 2009. De notar que a conclusão de Harttgen e Klasen (2009) pode ser distorcida pela falta de dados, uma vez que não existem informações

pertinentes para avaliar o progresso rumo aos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio em relação a um elevado número de países frágeis. Se considerarmos

que os países que não dispõem de informações são caracterizados por um registo inferior à média, então mesmo o progresso absoluto rumo ao conjunto

de objectivos pode ser inferior para os países frágeis.

Capítulo 1

20


Figura 1.1 Variações absolutas dos principais indicadores OMD (2000-2006)

6

4

2

0

-2

-4

-6CPIA-SSA

14

12

10

8

6

4

2

0

CPIA-ALLSSA

CPIA-SSA

1,5

1

0,5

0

-0,5

-1

CPIA-ALLSSA

0

-2

-4

-6

-8

-10

-12

CPIA-SSA CPIA-ALLSSA


NÚMERO DE PESSOAS ABAIXO DO LIMIAR DE POBREZA

INSUFICIÊNCIA PONDERAL

ENSINO PRIMÁRIO

MORTALIDADE EM CRIANÇAS MENORES

DE CINCO ANOS

Notas: CPIA-SSA: países da África subsariana incluídos na lista CPIA de 2007 (com um valor CPIA inferior a 3,2); CPI-All: países que apresentam

um valor CPIA inferior a 3,2 em qualquer uma das sublistas CPIA (gestão económica, políticas estruturais, igualdade/inclusão social, gestão

do sector público) em 2007; SSA: todos os países da África subsariana; para efeitos de cálculo da média de cada indicador por situação

de fragilidade, as variações referentes ao número de pessoas abaixo do limiar da pobreza, à conclusão do ensino primário, à insufi ciência

ponderal e à taxa emprego/população são medidas em percentagens; as variações referentes à mortalidade em crianças menores de

cinco anos são medidas em valor absoluto, em mortes por cada 1000 crianças.

Fonte: Harttgen e Klasen 2009.

Número de pessoas abaixo do limiar de pobreza 2000-06





21

Figura 1.2 Variações relativas dos principais indicadores OMD (2000-2006)

0,15

0,10

0,05

0,00

-0,05

-0,10

-0,15CPIA-SSA

0,45

0,40

0,35

0,30

0,25

0,20

0,15

0,10

CPIA-ALLSSA

CPIA-SSA

0,08

0,06

0,04

0,02

0

-0,02

-0,04

CPIA-ALLSSA

0

-0,01

-0,02

-0,03

-0,04

-0,05

-0,06

-0,07

-0,08



NÚMERO DE PESSOAS ABAIXO DO LIMIAR DE POBREZA

INSUFICIÊNCIA PONDERAL

ENSINO PRIMÁRIO

MORTALIDADE EM CRIANÇAS MENORES

DE CINCO ANOS

Nota: Ver nota da fi gura 1.1.

Fonte: Harttgen e Klasen 2009.

Capítulo 1

22


3.2 OS CUSTOS SÃO ELEVADOS E MULTIFACETADOSA fragilidade também é caracterizada pela sua gravidade, incluindo as piores formas de privação humana e as violações dos

direitos humanos fundamentais à vida e à segurança. Refl ecte com frequência a incapacidade dos governos em cumprir uma das

suas principais tarefas, como a gestão da segurança alimentar, ou pode resultar em confl itos violentos e guerras civis, com custos

elevadíssimos em termos humanos, sociais e económicos.

Confl ito. Cerca de 73% dos mil milhões de pessoas carenciadas dos países incluídos no livro Bottom Billion, um indicador para

uma lista de países frágeis, viveram recentemente ou estão a viver uma guerra civil. Além disso, o risco de que esses países entrem

em guerra civil num período de cinco anos é muito elevado: um em seis40.

A relação entre fragilidade e confl ito é dinâmica e complexa. Os confl itos podem, a um tempo, ser uma consequência da fragilidade

e uma das suas causas. Os países frágeis são frequentemente caracterizados pela exclusão social de grupos específi cos (étnicos,

religiosos, proprietários de recursos naturais) que pode estar na origem de confl itos. Mas os confl itos também afectam a capacidade

dos Estados para prestarem serviços públicos, enfraquecendo as instituições e provocando o abrandamento do desempenho

económico e da redução da pobreza. A combinação destes factores potencia as forças destabilizadoras.

Os custos dos confl itos são inúmeros e abrangentes41. Alguns são “directos” e podem ser quantifi cados de um modo geral: mortes,

feridos, doenças, pessoas deslocadas internamente, migrações em massa. Outros são “indirectos”, como a interrupção da actividade

económica, o aumento das despesas públicas, desde a saúde e a educação às forças armadas, e a remodelação da receita pública (por

exemplo, impostos sobre as exportações petrolíferas, no caso da crise no delta do Níger). Os confl itos podem também provocar o

aumento do desemprego, sobretudo nos jovens do sexo masculino, aumentando o risco de criminalidade e o apelo ao extremismo.

Após um confl ito, normalmente devido a um menor controlo no terreno, regiões inteiras podem ser convertidas em áreas de

cultivo de drogas e o tráfi co de droga é fácil (e lucrativo), levando a que as pessoas se envolvam em actividades ilegais em vez de

regressarem aos seus antigos empregos (muitas vezes destruídos). Alguns custos não podem ser quantifi cados: os cidadãos sofrem

frequentemente traumas prolongados após o termo de confl itos, mas os custos psicológicos não são facilmente mensuráveis.

No caso vertente, quantifi camos, tanto quanto possível e tendo em conta as incertezas, os principais custos para a África

subsariana42.

As perdas de vidas em combate podem ser quantifi cadas de um modo geral43, mas o mesmo não acontece com a maior parte das

perdas de vidas civis, ligadas à violência e à propagação das doenças; deste modo, mesmo a estimativa do número total de mortes

ligadas a confl itos violentos é um exercício difícil. O Relatório sobre o Desenvolvimento em África de 2009 indica o número de

mortes em combate e o total de mortos de guerra em países africanos específi cos: em Angola (1975-2002), foram contabilizados

cerca de 160 000 mortos em combate e 1,5 milhões de mortos no total, no Burundi (1990-2002), cerca de 7000 mortos em combate

e 200 000 mortos no total e na República Democrática do Congo (1998-2008), 5,4 milhões de mortos no total, tornando esta guerra

na mais mortal desde o fi nal da Segunda Guerra Mundial44.

Os dados relativos a pessoas deslocadas internamente, concentrados na Somália, Sudão, República do Congo e Costa do Marfi m,

são mais fáceis de obter e mais comparáveis (quadro 1.2). O deslocamento de pessoas, por si próprio um custo, também implica

propagação de doenças, subnutrição e violência (em particular para as mulheres, sujeitas a violência extrema e frequentemente

violadas)45.

40 Collier 2007.41 Collier, Hoeffl er e Söderbom (2004) defendem que as guerras civis têm uma duração média de sete anos mas são necessários cerca de 21 anos para regressar

ao volume de receitas anterior à guerra. O custo total de uma guerra civil está calculado em quase 3 mil milhões de dólares anuais.42 Ver Reynal-Querol 2009 e AfDB 2009 para uma análise de causas e confl itos.43 As mortes resultantes de batalhas representam, no mínimo, 30% do total de eventos relacionados com confl itos.44 AfDB 2009, pág. 12.45 AfDB 2009.





23

Quadro 1.2: Refugiados e pessoas deslocadas internamente, 2008

País de origem Total de refugiados

PDI protegidas ou auxiliadas pelo ACNUR

Total da população envolvida

Angola 171 393 0 185 186

Burundi 281 592 100 000 483 626

Camarões 13 870 0 16 803

República Centro-Africana 125 106 197 000 323 357

Chade 55 105 166 718 267 222

Comores 378 0 418

Congo (República Democrática do) 19 925 0 25 069

Congo (República do) 367 995 1 460 102 1 918 424

Costa do Marfi m 22 227 683 956 737 792

Jibuti 650 0 716

Guiné Equatorial 384 0 431

Eritreia 186 398 0 201 094

Etiópia 63 878 0 95 552

Gâmbia 1352 0 2489

Guiné 9495 0 11 517

Guiné-Bissau 1065 0 1342

Quénia 9688 404 000 762 617

Libéria 75 213 0 88 413

Mauritânia 45 601 0 53 421

Níger 796 0 1067

Nigéria 14 169 0 24 645

Ruanda 72 530 0 90 428

São Tomé e Príncipe 35 0 35

Serra Leoa 32 536 0 35 480

Somália 561 154 1 277 200 1 860 373

Sudão 419 248 1 201 040 1 749 536

Togo 16 750 0 22 679

Uganda 7548 853 000 1 466 792

Zimbabué 16 841 0 51 639

África subsariana 2 628 765 6 343 016 10 530 951

Países frágeis da África subsariana 2 592 920 6 343 016 10 478 161

Países não frágeis da África subsariana 35 844 0 52 789

Fonte: Elaboração do ERD com base na versão online da Base de Dados do ACNUR sobre Populações.

Os confl itos não só estão na origem de uma contracção da produção, como também destroem infra-estruturas através de

bombardeamentos e outras acções e da redução das despesas com trabalhos de manutenção e renovação. O capital humano e

fi nanceiro tende a abandonar os países, mas quantifi car o fenómeno sem dados contrafactuais é uma tarefa difícil. Durante e após

os confl itos, registam-se alterações signifi cativas na composição sectorial do PIB (Collier 2007). Na verdade, alguns sectores são mais

vulneráveis aos confl itos: o aumento das despesas militares signifi ca normalmente menos despesas com a educação, o que tem

um custo elevado a longo prazo e pode ter um impacto permanente no crescimento de um país. Outro custo, importante devido

ao seu impacto sobre a política interna, é a redução dos horizontes temporais dos decisores políticos e dos investidores privados.

Lidar com confl itos persistentes cria uma situação contínua de emergência e os governos reagem com medidas de curto prazo46.

46 Um problema associado é a “dimensão ideal” do sector militar nos países afectados por confl itos (ver Acemoglu et al. 2009).

Capítulo 1

24


Insegurança alimentar. O papel do Estado na defi nição do quadro jurídico e institucional em matéria de produção e distribuição

de bens alimentares e as reformas e intervenções governamentais podem afectar a disponibilidade dos bens alimentares e os

direitos a estes dos diferentes grupos populacionais. A fragilidade do Estado pode tornar-se uma causa subjacente de insegurança

alimentar através de diferentes canais47:

Fracasso da capacidade: quando a capacidade de distribuição de um Estado falha, ou corre o risco de falhar, a probabilidade de •

ocorrência de uma crise alimentar aumenta. O fornecimento inadequado de serviços básicos pode dar origem a este resultado.

As instituições dos Estados frágeis podem ter menos capacidade para activar mecanismos que podem apoiar o acesso dos pobres

aos bens alimentares ou proteger os cidadãos (consumidores e produtores) contra as fl utuações dos preços dos bens alimentares

a nível mundial ou contra outras variações na origem e dimensão dos direitos a bens alimentares, como a insegurança alimentar

cíclica associada ao comportamento sazonal de algumas actividades económicas.

Fracasso da autoridade: quando a autoridade de um Estado falha, os entraves nos sistemas de distribuição alimentar e a •

incapacidade para proteger os activos produtivos destinados à produção e distribuição agrícola podem provocar crises

alimentares e emergências humanitárias.

Fracasso da legitimidade: a implementação de sistemas de protecção social é uma questão não só de capacidade como também •

de boa vontade e responsabilidade do Estado. Algumas características comuns das instituições estatais ilegítimas (falta de

formas de democracia efi cazes, perseguição de opositores ou grupos populacionais, papel preponderante das forças militares

no governo, controlo dos meios de comunicação) podem ameaçar a segurança alimentar de grandes grupos populacionais. De

acordo com o prémio Nobel Amartya Sen, por exemplo, é essencial a existência de uma imprensa livre para divulgar informações

sobre as crises alimentares e responsabilizar os governos pela protecção e garantia dos direitos a bens alimentares48.

A fragilidade do Estado e a insegurança alimentar estão, assim, estreitamente ligadas (quadro 1.3). Nos países frágeis subsarianos, a

alimentação média era de 2093 Kcal por pessoa, comparada com 2303 Kcal noutros países subsarianos, e a prevalência de subnutrição

era 8 pontos percentuais superior (35% contra 23%). Os indicadores de malnutrição não só são em média mais baixos nos países

frágeis, como também atingem valores dramáticos: na maior parte dos países frágeis subsarianos, os níveis de subnutrição são

superiores a 40%, atingindo 68% na Eritreia e 76% na República Democrática do Congo49. O Índice Global da Fome de 2008, um

índice agregado criado pelo Instituto Internacional de Investigação sobre Políticas Alimentares para medir a fome e a má nutrição50,

chama a atenção para uma situação que varia entre alarmante e extremamente alarmante em matéria de segurança alimentar e

nutricional em 25 países da África subsariana, dos quais 16 constam na nossa lista operacional de Estados frágeis. A nível global,

os 10 países cuja insegurança alimentar piorou desde o início da década de 1990 incluem seis países frágeis da África subsariana51

(Burundi, Comores, República Democrática do Congo, Guiné-Bissau, Libéria e Zimbabué). Os dados disponíveis sugerem que a

fragilidade do Estado tende a afectar negativamente a situação de segurança alimentar e nutricional.

47 Stewart e Brown 2009.48 Drèze e Sen 1989.49 FAO 2008.50 O IGF combina três indicadores com ponderação idêntica: a proporção de pessoas subalimentadas expressa em percentagem da população, a prevalência

de crianças menores de cinco anos com insufi ciência ponderal e a taxa de mortalidade de crianças menores de cinco anos. Os dados do IGF 2008 são relativos

ao período 2001 a 2006 enquanto os dados do IGF 1990 são referentes ao período 1988-1999 (IFPRI 2008).51 IFPRI 2008.





25

Quadro 1.3: Índices de segurança alimentar dos países frágeis

País

Prevalência de subnutrição, percentagem(1)

Disponibilidade dos bens alimentares Kcal/pessoa/dia)(2)

Índice de Produção de Bens Alimentares(3)

Angola 46 1 880 116

Burundi 63 1 630 98

Camarões 23 2 230 101

República Centro-Africana 43 1 900 103

Chade 39 1 980 101

Comores … 1 800 95

Congo (República Democrática do) 76 1 500 90

Congo (República do) 22 2 330 99

Costa do Marfi m 14 2 520 96

Jibuti … 2 170 118

Guiné Equatorial … … …

Eritreia 68 1 530 73

Etiópia 46 1 810 103

Gâmbia 30 2 140 77

Guiné 17 2 540 106

Guiné-Bissau … 2 050 94

Quénia 32 2 040 102

Libéria 40 2 010 85

Mauritânia 8 2 790 98

Níger 29 2 140 97

Nigéria 9 2 600 96

Ruanda 40 1 940 108

São Tomé e Príncipe … 2 600 99

Serra Leoa 47 1 910 101

Somália … … …

Sudão 21 2 290 100

Togo 37 2 020 97

Uganda 15 2 380 98

Zimbabué 40 2 040 84

África subsariana 30 2 212 98

Países frágeis da África subsariana 35 2 097 98

Países não frágeis da África subsariana 23 2 367 98

Notas: … indica dados não disponíveis; (1) dados relativos ao período de 2003-2005; (2) dados em kcal por pessoa por dia e relativos ao

período de 2003-2005; (3) dados relativos ao período de 2002-2004 (média de 1999-2001 igual a 100).

Fonte: Elaboração do RDE com base nas Perspectivas Económicas Africanas da OCDE e da AfDB (2009) e no FAOSTAT.

Capítulo 1

26


Violações dos direitos humanos: especial ênfase na violência contra as mulheres. A fragilidade do Estado acarreta pesados

custos, em especial para os sectores mais vulneráveis da sociedade que mais necessitam de protecção social, como as mulheres,

as crianças e os idosos.

Os efeitos sobre o bem-estar das mulheres são uma das manifestações mais emblemáticas dos elevados custos da fragilidade

do Estado. Os Estados frágeis estão mais expostos a confl itos violentos e as consequências não são independentes do género,

embora os números ofi ciais disponíveis sejam apenas pontuais. Em contextos de fragilidade, o fraco crescimento económico

pressiona as mulheres no sentido de trabalharem longas horas para obterem um rendimento, normalmente no sector informal

e em actividades relacionadas com a agricultura. As indústrias de guerra desenvolvidas com vista ao fi nanciamento de confl itos

podem constituir uma nova fonte de receitas, à semelhança do petróleo, diamantes e outros metais preciosos em Angola,

Congo (Brazzaville), República Democrática do Congo, Libéria, Serra Leoa e Sudão. Mas os progressos económicos para as

mulheres podem ser contrabalançados pelo encerramento de outras indústrias e pelo colapso das estruturas governamentais

e as correspondentes perdas de emprego. Em Angola, Eritreia, Moçambique e Zimbabué, as mulheres perderam os seus antigos

empregos no sector para os homens que regressaram de confl itos. E, durante os confl itos, a ausência dos homens deixa muitas

mulheres com a responsabilidade exclusiva de assegurar o sustento familiar. Por outro lado, muitas delas não podem herdar ou reclamar

a propriedade dos seus falecidos maridos.

No Sudão, onde a guerra tem sido uma constante desde a independência, em 1956, as mulheres e as crianças têm pago um

pesado tributo. A maior parte das pessoas deslocadas e das que vivem em campos para pessoas deslocadas internamente (PDI)

são mulheres e crianças. A maior parte das mulheres sudanesas, em particular no Sul, vive numa situação de extrema pobreza,

com elevadas taxas de iliteracia e acesso limitado a água e a cuidados de saúde. A mortalidade materna está entre as maiores do

mundo, com 1700 em cada 100 000 nascimentos no sul do Sudão e 509 no norte do país. A taxa de iliteracia entre as mulheres do

sul do Sudão é de 90%.

As mulheres têm igualmente sido as vítimas de violência com base no género, como a gravidez forçada devido a violação. No fi nal

de 2005, quando 2,2 milhões de pessoas deslocadas internamente viviam em campos, a situação tornou-se muito insegura para

as mulheres que arriscavam serem violadas sempre que saíam do acampamento em busca de lenha52.

Na República Democrática do Congo, uma das características da guerra tem sido o uso indiscriminado da violação como arma de

guerra. Entre 1998 e 2003, foram denunciados 51 000 casos de violação nas províncias do Sul do Kivu e Kalemie. A organização

humanitária Médicos sem Fronteiras refere que 75% dos casos de violação que trataram a nível mundial ocorreram no leste do

Congo.53 O estigma ligado à violência sexual é muito elevado. As mulheres temem perder qualquer perspectiva de casamento

ou que os maridos as abandonem, caso se dirijam à polícia, e ainda que os seus perpetradores as castiguem por denunciarem os

abusos. A violência sexual generalizada tem graves consequências para a sociedade, a começar pela dignidade e integridade física

e moral das vítimas. A dimensão e a natureza do abuso sexual criaram já um grave problema de saúde pública, com o aumento

do VIH e de outras doenças transmissíveis por via sexual. A falta de infra-estruturas médicas, em especial nas regiões remotas,

agravou o problema.

No Norte do Uganda, de acordo com o relatório Doubly Traumatised da Amnistia Internacional, de 2007, as mulheres e as raparigas

são alvo de violência sexual e com base no género e enfrentam sérias difi culdades para tentar levar os seus perpetradores à justiça54.

O estudo de 2007, efectuado em cinco distritos, revela a discriminação que as mulheres enfrentam quando tentam apresentar queixa

sobre casos de violação, desonra, violência doméstica, ofensas corporais e outras formas de violência55. A Amnistia Internacional

considera que o sistema de justiça actual do Norte do Uganda é muito insufi ciente, principalmente para assegurar a protecção das

mulheres e raparigas contra a violência sexual e com base no género.

Como estes exemplos demonstram, os confl itos violentos que marcam os Estados frágeis afectam as mulheres de formas

profundamente diferentes. A violência e as perdas que enfrentam face à comunidade impede-as muitas vezes de exercerem

plenamente a sua cidadania, incapazes de participarem no processo de reconstrução das instituições e de reforma do Estado.

As mulheres podem ser expostas a várias formas de violação dos direitos humanos não só em cenários de confl ito como também

quando o sistema de justiça é incapaz de controlar as actividades criminosas e ilícitas. Um estudo recente do GDC das Nações

Unidas revela que um dos custos mais elevados para as mulheres na África Ocidental consiste no tráfi co para exploração sexual,

frequentemente associado a pagamento de dívidas56. Em 2006, foram detectadas 570 mulheres da África Ocidental vítimas de

52 WILPF 2006.53 The Guardian 2007.54 Amnistia Internacional 2007.55 Amnistia Internacional 2007.56 GDC (UNODC) 2009.





27

exploração sexual em 11 países europeus, por isso “se apenas é detectada uma em cada 30 vítimas, o que é admissível, estaremos

perante um cenário de 17 000 vítimas por ano57”. As tendências de prostituição parecem ter estabilizado com o tempo, embora

com variações em função dos países. O valor do mercado sexual está estimado em cerca de 850 milhões de dólares por ano58.

3.3 A FRAGILIDADE DO ESTADO E OS SEUS CUSTOS PERSISTEMOs progressos limitados na consecução dos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio, bem como o aumento das despesas

durante e após um confl ito, desde a educação às forças armadas, transmitem uma ideia de custos humanos, sociais e económicos

prolongados. A persistência da fragilidade está relacionada com as características políticas e institucionais profundamente enraizadas

num país. Trinta e cinco países considerados frágeis pelo Banco Mundial em 1979 ainda se encontram em situação de fragilidade,

30 anos mais tarde,59 enquanto que a probabilidade de crescimento sustentado do grupo de países era de apenas 1,85% por ano

entre 1977 e 200460.

Esta tendência é coerente com o que a história nos diz sobre a formação dos Estados; na Europa, foram necessários séculos de

batalhas e profundas alterações a nível económico, social, político e tecnológico. O apoio à construção de um Estado por parte de

agentes externos pode ajudar à sua consolidação, mas o processo continua a ser interno. Nos países onde a formação do Estado

ainda não foi concluída, superar a fragilidade deverá ser uma missão mais morosa e difícil.A persistência da fragilidade do Estado é

também refl ectida pela qualidade da governação e pelos progressos decepcionantes na aplicação das normas jurídicas. Uma fraca

governação é um sintoma e um parâmetro de fragilidade do Estado. Os países frágeis possuem um mau desempenho em termos

de indicadores de governação (fi gura 1.3). Muitos desses países são afectados por uma elevada instabilidade política, corrupção

persistente e confi ança reduzida no Estado de Direito. Além disso, os fracos níveis de governação tendem a persistir e a depender

demasiado do percurso seguido: uma efi ciência de governação ou um Estado de Direito fracos no ano de 2000 aumentam a

probabilidade de resultados insufi cientes em 2008 e muitos países frágeis tinham menor desempenho governativo e um Estado

de direito mais fraco em 2008 do que em 200061.

57 GDC (UNODC) 2009, pág. 7.58 GDC (UNODC) 2009.59 OCDE 2009.60 Chauvet e Collier 2008.61 Kaufmann et al. 2008.

Capítulo 1

28


Figura 1.3: Tendências dos indicadores de governação, países frágeis da África subsariana

ESTABILIDADE POLÍTICA

ESTADO DE DIREITO

EFICÁCIA DA GOVERNAÇÃO

CORRUPÇÃO

Nota: Os indicadores de governação são medidos em unidades que variam aproximadamente entre -2,5 e 2,5 com os valores mais elevados a

corresponderem a melhores resultados de governação. Estabilidade política mede as percepções da probabilidade de o governo ser destabilizado

ou destituído por meios violentos ou inconstitucionais; efi cácia da governação mede a qualidade dos serviços públicos, a qualidade do serviço

civil e o seu grau de independência face a pressões políticas, a qualidade das políticas formuladas e implementadas e a credibilidade do empenho

do governo nessas políticas; Estado de Direito mede o grau de confi ança e observância das regras de sociedade pelos agentes, em particular

a qualidade da execução de contratos, a polícia e os tribunais, bem como a probabilidade de crime e violência; corrupção mede a extensão do

exercício do poder público para a obtenção de ganhos privados, incluindo formas de corrupção insignifi cantes e substanciais, bem como a

“captura” do Estado pelas elites e pelos interesses privados.

Fonte: Kaufmann, Kraay e Mastruzzi, 2008.

As consequências da fragilidade do Estado para a governação podem ser a criação de forças que se oponham à saída da situação

de fragilidade. A degradação dos controlos e equilíbrios pode dar origem a novos interesses contrários ao bem-estar social. Esses

interesses tentam defender e reproduzir as possibilidades de corrupção, interferência política e as actividades destinadas a maximizar

o lucro, enfraquecendo ainda mais a responsabilização do Estado. E, nos regimes autoritários, o Estado pode transformar-se num

veículo para o enriquecimento pessoal. Embora estes cenários possam ser intrinsecamente instáveis, uma vez que as tentativas de

distribuição de cargos públicos para aliados (“spoils”) podem resultar em mudanças violentas de governo, as dinâmicas predatórias

subjacentes serão provavelmente as mesmas62.

62 GDC (UNODC) 2009, pág. 67.


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29

3.4 OS PAÍSES FRÁGEIS SÃO “MAUS VIZINHOS”Os custos da fragilidade parecem igualmente não respeitar as fronteiras nacionais. Cerca de 80% dos custos da fragilidade, em

termos de renúncia ao crescimento económico, são suportados pelos países vizinhos, os quais sofrem um efeito signifi cativo de

má vizinhança, com uma perda de crescimento de cerca de 0,6% anual por cada país vizinho. Assim, com 3,5 vizinhos por país em

média, as perdas decorrentes do efeito de má vizinhança podem totalizar cerca de 237 milhões de dólares anuais63.

Os países frágeis exercem uma infl uência adversa nos seus vizinhos através de outros canais. A fragilidade não parece ser contagiosa,

mas origina efeitos transfronteiriços adversos, como a propagação de instabilidade política64. Não existem indicações de que a

fragilidade conduza a um aumento sistemático da probabilidade de os países vizinhos se envolverem num confl ito civil ou numa

guerra entre países65. Mas existem casos conhecidos onde ocorreu um efeito semelhante, por exemplo, o governo liberiano de

Charles Taylor, que forneceu mercenários, dinheiro, armas e infra-estruturas a grupos de rebeldes da Serra Leoa, na esperança de

obter o controlo das redes económicas e das minas de diamantes da região.

A difusão do risco de instabilidade e confl ito violento através das fronteiras é instigada por extensos mercados regionais de

armamento em África66. A porosidade das fronteiras nacionais africanas facilita o movimento de armas e munições entre os países,

pelo que a oferta pode facilmente responder à distribuição geográfi ca da procura67.

Outros efeitos da má vizinhança resultam de movimentos transfronteiriços de refugiados, na sua maioria para países vizinhos,

impondo custos signifi cativos aos países de destino68. Os movimentos de refugiados contribuem para a propagação da malária

nos países da África subsariana69. E os refugiados que se deslocam do Ruanda e do Burundi para a região de Kagera, no noroeste

da Tanzânia representam uma factura pesada em matéria de saúde e escolaridade70.

Os movimentos de refugiados em massa também podem destabilizar os países vizinhos71. E como foi possível constatar com a

recente onda de violência na região dos Grandes Lagos, os campos de refugiados podem ser um local de organização de grupos

violentos. As pessoas deslocadas internamente e os refugiados da África subsariana são quase exclusivamente originários dos

países da região (ver quadro 1.2).

Outros fl uxos ilícitos, atraídos por países com controlo limitado do território e um Estado de Direito fraco, podem igualmente

ameaçar a estabilidade de países vizinhos, nomeadamente aqueles com capacidade insufi ciente para aplicar a lei. A Guiné-Bissau

é o centro de trânsito de cocaína proveniente da América do Sul com destino à Europa, o que tem implicações humanitárias e de

segurança consideráveis72. Na Décima Primeira Reunião de Alto de Nível de Chefes das Missões de Paz das Nações Unidas, que

teve lugar em 4 de Novembro de 2007 em Dakar, na África Ocidental, os Chefes das Missões Paz na África Ocidental em 2007

expressaram “preocupação acerca do aumento alarmante de tráfi co de drogas e da ameaça que representa para a estabilidade

do país e da sub-região em geral.”

3.5 OS PAÍSES FRÁGEIS SÃO FONTES DE AMEAÇAS GLOBAISOs efeitos adversos da fragilidade podem atingir proporções globais. Com efeito, o conceito de fragilidade do Estado emergiu no

cenário do desenvolvimento numa altura de preocupação acrescida com as ameaças de seguranças globais devido à inexistência

ou fragilidade das estruturas de Estado.

Todavia, a existência de uma relação causal entre fragilidade do Estado e ameaças transnacionais, como o terrorismo, tem sido

frequentemente contestada73. A relação entre fragilidade e terrorismo na África subsariana permanece controversa. Nem todos os

países frágeis subsarianos são afl igidos pelo terrorismo, pelo menos por um terrorismo com objectivos e alcance transnacional. Os

grupos de terroristas também emergiram de, e operam em, países com Estados fortes e estáveis e vários sistemas de governação.

Além disso, os países frágeis podem ter uma importância menor para os terroristas transnacionais, tendo em conta que estes estão

espalhados por redes mais globais com células autónomas em dezenas de países, pobres e ricos74.

63 Chauvet et al. 2007.64 Iqbal e Starr 2008.65 Iqbal e Starr 2008.66 Lambach 2004; Studdard 2004.67 Killicoat 2007b.68 ACNUR 2009.69 Montalvo e Reynal-Querol 2007.70 Baez 2008.71 Mandel 1997.72 GDC (UNODC) 2007.73 Chandler (2006) argumenta que “a ideia de Estados frágeis como ameaça de segurança é [...] exagerada,” e Hehir (2007), Patrick (2007), Newman (2007) e

Stewart (2007) utilizam padrões de argumentação idênticos.74 Ver, por exemplo, Korteweg 2008; Takeyh e Gvosdev 2002.

Capítulo 1

30


O ressurgimento da pirataria no Golfo de Aden é descrito como exemplo típico das ameaças transnacionais da fragilidade75. A

Resolução do Parlamento Europeu de 23 de Outubro de 2008 sobre a pirataria no mar salienta o carácter urgente desta ameaça

e a resposta militar da UE no Corno de África, através da missão Atalanta, reforça essa importância. A ligação entre fragilidade

e pirataria é intuitiva, já que as condições de fragilidade que favorecem a pirataria e o assalto à mão armada continuam pouco

investigadas76. A Pirataria no Golfo de Aden revela também as limitações da representação dessas ameaças como resultantes

exclusivamente da fragilidade. Existiram factores externos cruciais para o ressurgimento inicial da pirataria77, dado que “traineiras

de pesca estrangeiras se deslocaram agressivamente para as águas ricas e sem patrulhamento da Somália, à custa das aldeias

piscatórias costeiras”, após a queda de Siad Biarre, em 199178. A revolta dos pescadores somalis contra as traineiras estrangeiras,

bem como contra a alegada descarga de resíduos tóxicos nas suas águas79, é insufi ciente para explicar o aumento súbito da

pirataria80. Sugere, no entanto, que alguns dos custos mais abrangentes da fragilidade podem ter origem em oportunidades de

lucro aproveitadas por agentes externos.

Apesar dos contrastes da relação causal, a distribuição da ajuda dos doadores CAD sugere que a segurança é um dos principais

critérios de atribuição. Os quatro países frágeis que receberam mais fl uxos de ajuda em 2007 constituíam uma preocupação premente

em matéria de segurança – Afeganistão e Iraque – ou tinham uma grande importância em regiões muito instáveis – Paquistão e

Etiópia. Estes quatro países absorveram metade da ajuda canalizada para países frágeis81.

3.6 OS PAÍSES FRÁGEIS SÃO TERRENO FÉRTIL PARA O CRIME ORGANIZADO E O TRÁFICO ILÍCITOComo já foi mencionado, o crime organizado fl oresce nos países frágeis, tendendo a emergir quando as instituições do Estado são

fracas. Algumas actividades têm um elevado valor acrescentado, por exemplo, o roubo de petróleo ou o tráfi co de drogas. Outras

actividades comuns são o contrabando de tabaco, a contrafacção (em especial, comprimidos conta a malária), a fraude fi nanceira,

o crime de alta tecnologia, o comércio de armamento, a exploração sexual organizada e o branqueamento de capitais. O elevado

valor monetário dessas actividades atenua a ameaça. No caso da cocaína, a maior parte das mais-valias são realizadas fora do

país (ou da região) onde esta é cultivada e comercializada. São trafi cadas anualmente cerca de 250 toneladas de cocaína da África

Ocidental para a Europa, com um valor de cerca de 11 mil milhões de dólares, se tiverem chegado ao mercado grossista82. No que

respeita ao petróleo roubado e ao tabaco de contrafacção, uma grande parte do dinheiro permanece no país (ou região). Deste

modo, embora o negócio da cocaína imponha custos globais, o impacto do petróleo e do tabaco será mais concentrado a nível

local. O impacto ambiental do petróleo roubado coloca riscos para a saúde e degrada a qualidade de vida nos países em torno

do Delta do Níger. O tráfi co ilegal de medicamentos de contrafacção é considerável e envolve em especial os países onde muitas

pessoas são afectadas pela malária e pela SIDA, bem como os países vizinhos. A inexistência de punição para esses crimes constitui

um sintoma de debilidade das instituições do Estado que torna possível a especulação com a saúde das pessoas.

O risco de proliferação de tecnologias de ponta em matéria de armamento, como as armas nucleares, químicas e biológicas ou

veículos lançadores de satélites, é reduzido83. Mas a proliferação de armas ligeiras e outras armas tácticas pode afectar a segurança

regional. As ligações são claras: os grupos que visam desafiar o Estado são os principais clientes de armas ligeiras. Entre 1998

e 2004, foram apreendidas ou recolhidas mais de 200 000 armas ligeiras na região (África Ocidental), das quais pelo menos

70 000 foram posteriormente destruídas. Embora impressionantes, estes números são escassos em comparação com o número

estimado de armas ligeiras na África Ocidental (entre 7 e 10 milhões)84.

75 A incapacidade do Governo Federal Transitório da Somália para patrulhar as águas pertencentes à sua Zona Económica Exclusiva levou o Conselho de

Segurança das Nações Unidas a adoptar a Resolução 1816, que autoriza navios estrangeiros a combater os piratas em águas somalis (Guilfoyle 2008).76 Nincic 2008.77 Menkhaus 2009, pág. 22.78 O relatório da FAO (2009) sugere que “700 navios estrangeiros dedicam-se exclusivamente à pesca ilegal em águas somalis”.79 Hansen 2008.80 Menkhaus (2009) defende que “a pirataria somali é um caso típico de transformação dos motivos de um grupo armado de revolta em ganância.81 OCDE 2009.82 GDC (UNODC) 2009.83 Stewart 2007.84 GDC (UNODC) 2009, pág. 54.





31

CAPÍTULO 2CARACTERÍSTICAS DOS ESTADOS FRÁGEIS

Existe um consenso alargado quanto à relação da fragilidade do Estado com o fraco desempenho das

instituições do Estado na prestação de serviços básicos, devido à falta de capacidade para cumprir as

funções básicas do Estado ou para atribuir as prioridades devidas.

Os países da África subsariana cujas instituições do Estado são frágeis apresentam conjuntos de características sociais, estruturais

e económicas marcadamente diferentes. Essa heterogeneidade não surpreende, uma vez que cada país teve a sua própria

experiência de percurso socioeconómico e histórico. Embora algumas causas profundas subjacentes possam ser comuns, como

o processo de formação de Estados coloniais (ver capítulo 3), as causas da fragilidade são específi cas de cada país.

Não existe consenso quanto a uma lista de países frágeis. A seguir, conforme mencionado no capítulo 1, utilizamos para fi ns

operacionais a lista de países numa situação de fragilidade adoptada pela OCDE (2009), limitando a análise aos países da África

subsariana. A lista é o resultado de “uma compilação de três listas: os dois últimos quintos da avaliação CPIA de 2007; o índice

de debilidade do Estado nos países em desenvolvimento, elaborado por Brookings e o índice (CFIP) 2007 [...] da Universidade de

Carleton [...]. [Esta lista] representa uma alteração aos Relatórios de 2005, 2006 e 2007. [...] Os outros dois índices que refl ectem

a defi nição CAD de fragilidade e confl ito (consideração da capacidade e da legitimidade do Estado e inclusão da dimensão da

segurança) visam tornar a lista mais sólida.1”

A lista contém mais cinco países da África subsariana, Etiópia, Guiné Equatorial, Quénia, Ruanda e Uganda, não considerados frágeis

anteriormente. A turbulência política que se seguiu às eleições presidenciais de 2007, por exemplo, fez com que o Quénia integrasse

este grupo. Outros países são classifi cados há muito tempo como frágeis segundo a defi nição do Banco Mundial, criada inicialmente

na década de 1970, enquanto outros, como a Costa do Marfi m e o Zimbabué, viram a sua situação alterar-se gradualmente de casos

de sucesso para situações de fragilidade.

1. OS ESTADOS FRÁGEIS PARTILHAM ALGUMAS CARACTERÍSTICAS COMUNS

1.1 A INCAPACIDADE PARA MOBILIZAR RECURSOS INTERNOS E A DEPENDÊNCIA DE RECURSOS

EXTERNOSOs países frágeis não conseguem mobilizar recursos internos e obter receitas fi scais substanciais através de impostos. As receitas

públicas dos países frágeis da África subsariana deduzidas de subvenções raramente representam mais de 20% do produto interno

bruto desses países (ver quadro 2.1). Apenas 4 países de um total de 29, Angola, República do Congo, São Tomé e Príncipe e Guiné

Equatorial, possuem um rácio elevado de receitas públicas face ao PIB, mas isso deve-se não à sua capacidade de cobrança de

impostos mas sim à sua disponibilidade de recursos naturais, como indica o Quadro 2.7.

1 OCDE 2009, pág. 21. Ver também capítulo 1, nota de rodapé 2.

Capítulo 2

32


Quadro 2.1: Fiscalidade, receitas públicas e condições de facilidade para os negócios nos países frágeis da África subsariana

País Receitas publicas(1) Receitas fi scais(2)

Classifi cação das condições de facilidade

para os negócios (3)

Angola 46,7 … 168

Burundi 18,6 … 177

Camarões 18,8 … 164

República Centro-Africana 10,3 6,0 180

Chade 20,6 … 175

Comores 12,7 … 155

Congo (República Democrática do) 14,8 6,3 181

Congo (República do) 42,7 8,5 178

Costa do Marfi m 19,2 14,9 161

Jibuti … … 153

Guiné Equatorial 38,3 … 167

Eritreia 22,8 … 173

Etiópia 12,8 10,7 116

Gâmbia 21,4 … 130

Guiné 14,3 … 171

Guiné-Bissau 14,6 … 179

Quénia 22,2 18,3 82

Libéria 23,6 … 157

Mauritânia … … 160

Níger 15,2 … 172

Nigéria 16 … 118

Ruanda 13,6 … 139

São Tomé e Príncipe 40,1 … 176

Serra Leoa 10,8 11,0 156

Somália … … n.c.

Sudão … … 147

Togo 17 13,9 163

Uganda 12,6 13,0 111

Zimbabué 6,0 … 158

Países frágeis da África subsariana 20,2 11,4

Países não frágeis da África subsariana 25,4 22,4

África subsariana 24,5 17,7

Notas: ... indica não disponível; n.c. indica não classifi cado; (1) os dados excluem subvenções, são relativos a 2007 e estão expressos em

percentagem do PIB; (2) receitas fi scais, em percentagem do PIB, refere-se às transferências obrigatórias para o governo central para fi ns

públicos e os dados são relativos ao último ano disponível; (3) dados relativos a 2009.

Fontes: Perspectivas Económicas Regionais da África Subsariana do FMI (2009a); Indicadores de Desenvolvimento Mundial do Banco

Mundial (2008ª); Classifi cação das condições de facilidade para os negócios do Banco Mundial (Ease of doing business) (2009).

Gupta e Tareq (2008) argumentam que, embora tenha havido um aumento do rácio das receitas públicas médias face ao PIB nos

países da África subsariana nos últimos 25 anos, esse aumento está, em grande parte, ligado a direitos de exploração ou impostos

sobre os rendimentos das empresas petrolíferas e mineiras, enquanto as receitas provenientes de recursos não naturais têm

crescido cerca de 1% desde 19802. Em alguns países frágeis, a percentagem dos impostos comerciais na totalidade dos impostos

é muito elevada, com valores máximos superiores a 20% em Angola e na Nigéria3. Apenas estão disponíveis dados de receitas

2 De acordo com Stümer 2008, a República Democrática do Congo cobrou impostos sobre receitas de 16,4 milhões de dólares no sector extractivo em 2006,

enquanto em 2004 o valor dos minerais foi de cerca de mil milhões de dólares. O Instituto Federal Alemão para as Ciências Geológicas e os Recursos Naturais

considera que foram desviados clandestinamente do país cerca de 1000 milhões de dólares em produtos de base mineiros.3 Os dados relativos à percentagem da tributação comercial em relação ao total de impostos apenas estão disponíveis para alguns Estados frágeis: Angola

(22,2%), Quénia (8,0%), Nigéria (22,2%) e Uganda (9,0%). Ver Volkerink 2009.

Características dos Estados frágeis




33

fi scais de alguns países: o rácio médio dos impostos face ao PIB dos nove países para os quais existem dados disponíveis cifra-se

em cerca de 11%, com um mínimo de 6% para a RCA e a RDC: com uma base fi scal tão limitada, o mínimo que se pode dizer é que

a disponibilização adequada de bens públicos difi cilmente será uma opção.

A insufi ciente mobilização dos recursos internos reduz a pressão para uma boa governação, uma despesa pública efi ciente e um país

responsável. Além disso, o Estado não é induzido a adoptar políticas orientadas para o desenvolvimento que poderiam consolidar

o sistema económico e aumentar as receitas fi scais4. Um possível motivo para esta situação poderia ser a pequena dimensão das

elites dominantes: quanto menor for a sua dimensão, menores serão os incentivos para disponibilizar bens públicos nacionais e

desenvolver políticas a longo prazo que possam aumentar as perspectivas de crescimento económico5.

As fracas receitas dos países frágeis da África subsariana podem ser identifi cadas até à sua extroversão ou às suas relações políticas

e económicas no exterior do país (ver capítulo 3). Estes países têm sido historicamente dependentes de fontes externas de receitas,

em especial durante a época colonial, mas também anteriormente. Na maior parte dos países frágeis, o peso combinado das ajudas,

do investimento directo estrangeiro e das remessas constitui uma percentagem importante do PIB, bem acima da média da África

subsariana, mas a composição difere substancialmente entre os países (fi gura 2.1). A ajuda pública ao desenvolvimento (APD) é o

fl uxo principal para a maioria dos países. Burundi, República do Congo, Eritreia, Guiné-Bissau, Libéria e Serra Leoa são países que

têm percentagens de ajuda face ao PIB6 próximas ou superiores às das receitas públicas. As remessas desempenham um papel

fundamental, sobretudo na Libéria e no Togo7. Para outros países, como a Guiné Equatorial, Gâmbia, Chade, Mauritânia, São Tomé

e Príncipe e Sudão, as receitas externas são geradas pelas exportações de alguns recursos naturais, como petróleo e minérios, e

pelo investimento directo estrangeiro destinado à obtenção de recursos.

Estas fontes externas reduzem os incentivos aos governos para mobilizar os recursos localmente, através de um sistema de

tributação geral. Para as elites políticas, a tributação poderia dar origem ao efeito (indesejado) de despoletar uma dinâmica

através da qual os cidadãos responsabilizariam o governo pela despesa. A extroversão atenua esta dinâmica.

Figura 2.1: Fluxos externos (média simples entre 2003 e 2007)

Burundi

Guinea-Bissau

São Tomé and Príncipe

Congo, Rep. of

Gambia, The

Sierra Leone

Mauritania

Equatorial Guinea

Djibouti

Uganda

Rwanda

Eritrea

Ethiopia

Chad

Niger

Sudan

Togo

Congo, Dem. Rep. of

Guinea

Nigeria

Comoros

Kenya

Central African Republic

Cameroon

Angola

Zimbabwe

Côte d’Ivoire

Influxos APD líquidos, todos os doad

Influxos de IDE

Remessas de migrantes

0 10 155 20 25 30 35 40 45 50

Burundi

Guiné-Bissau

São Tomé e Príncipe

República do Congo

Gâmbia

Serra Leoa

Mauritânia

Guiné Equatorial

Jibuti

Uganda

Ruanda

Eritreia

Etiópia

Chade

Níger

Sudão

Togo

Congo (Rep. Dem. do)

Guiné

Nigéria

Comores

Quénia

Rep. Centro-Africana

Camarões

Angola

Zimbabué

Costa do Marfim

Notas: Os dados relativos à Somália não estão disponíveis; os dados relativos às remessas do Zimbabué, Angola, RCA, Chade, Eritreia, Jibuti

e RDC não estão disponíveis; os dados relativos à Libéria não foram incluídos na fi gura, uma vez que são anómalos.

Fonte: Elaboração do RED com base nas Perspectivas Económicas Africanas 2009 da OCDE e da AfDB (2009)

4 Tilly, 1990.5 Adam e O’Connell, 1999.6 Em 2007, a ajuda estrangeira representou, em média, 15% do PIB dos países frágeis. No entanto, em vários países, a ajuda representa mais de 20%, refl ectindo

uma dependência muito elevada. Os fl uxos de ajuda tendem a ser mais voláteis do que as remessas e as receitas internas, o que difi culta o planeamento a

médio prazo e a afectação efi ciente das despesas públicas, de acordo com Gupta e Tareq 2008.7 De notar que a Libéria não aparece na fi gura mas as remessas representam mais de 100% do PIB (107% de acordo com um relatório da OCDE e AfDB 2009). De

notar igualmente que é provável que as remessas estejam subestimadas, uma vez que os dados consideram apenas as remessas ofi ciais. Algumas estimativas

recentes indicam que o valor das remessas informais é muito superior (Banco Mundial 2008b); o relatório African Development Indicators 2007 (Banco Mundial

2008b) conclui que, no Sudão, devem representar 85% das remessas totais.

Capítulo 2

34


A principal implicação deste mecanismo de fi nanciamento tem a ver com o facto de os países frágeis dependerem maioritariamente

do sector primário, o que, por seu turno, signifi ca que possuem um cabaz de exportações menos diversifi cado e são caracterizados

pela escassez de investimentos em infra-estruturas e desenvolvimento humano.

Caixa 2.1: Expansão e quebra do cobre na Zâmbia (Copper boom and bust in Zambia)

Por Elva Bova, Candidata a doutoramento na Escola de Estudos Orientais e Africanos,

Universidade de Londres

Com a China e a Índia a provocarem a explosão da procura de cobre, os preços subiram de 1800 dólares por tonelada métrica

em 2002 para 8000 dólares em 2008. A expansão teve enormes repercussões na economia da Zâmbia, cujas exportações

de cobre constituem mais de 60% das exportações totais. As exportações aumentaram de 61 milhões de dólares em 2002

para 600 milhões de dólares em 2008 e o PIB manteve-se estável numa média de 5,6%, graças também aos fl uxos IDE, à

baixa infl ação e a fundamentais macroeconómicos sólidos. O preço do cobre caiu em Julho de 2008, atingindo 3000 dólares

por tonelada métrica em Outubro; as exportações caíram para 270 milhões de dólares em Abril de 2009, prevendo-se

um crescimento do PIB inferior a 4% em 20098. O declínio substancial das exportações de cobre provocou uma série de

encerramentos de minas, incluindo duas unidades da mina de Luanshya, a maior mina do país. No total, perderam-se

8000 empregos no sector do cobre em Dezembro de 2008.9

Figura da caixa 2.1: Exportações da Zâmbia e preços do cobre (2002-2009)

800

600

400

200

0

2002

m01

2002

m05

2002

m09

2003

m01

2003

m05

2003

m09

2004

m01

2004

m05

2004

m09

2005

m01

2005

m05

2005

m09

2006

m01

2006

m05

2006

m09

2007

m01

2007

m05

2007

m05

2008

m01

2008

m05

2008

m09

2009

m01

10 000

8 000

6 000

4 000

2 000

0 Dó

lare

s am

eric

ano

s p

or

ton

elad

a m

étri

ca

Milh

ões

de

dó

lare

s am

eric

ano

s

Fonte: FMI – Estatísticas Financeiras Internacionais e Direction of Trade Statistics

IMPACTO MONETÁRIO

O fenómeno de expansão e quebra ampliou a volatilidade da moeda zambiana, que é essencialmente ditada pelo mercado

e apresenta uma estreita relação com o preço do cobre.

Durante a ascensão, o aumento das receitas das exportações da indústria mineira provocou a valorização da moeda,

exacerbada pelo aumento simultâneo das ajudas, fl uxos IDE e portfólio. Entre Julho e Novembro de 2005, o kwacha zambiano

valorizou 30% em termos nominais e este aumento provocou uma quebra de algumas das principais exportações não

tradicionais do país. As exportações mais afectadas foram as de algodão, tabaco e café, que sofreram quebras de lucros

superiores a 30% em apenas um ano de colheitas.10 Com a queda do cobre, a moeda desvalorizou 40% em três meses,

entre Outubro e Dezembro de 2008. A desvalorização deveu-se igualmente a um fl uxo de saída substancial do portfólio,

demonstrado pela queda mensal de 5% do índice da bolsa de valores de Lusaca.11 Embora favorecesse a competitividade

das exportações não tradicionais, a desvalorização da moeda provocou o aumento dos preços a nível interno. Dada a

desvalorização da moeda e o aumento global dos preços dos bens alimentares, a infl ação no país aumentou de 8,5% em

Janeiro de 2008 para 16% em Dezembro do mesmo ano, graças ao aumento geral sofrido pelos preços dos bens alimentares,

que representam 20% das importações totais do país. O Banco da Zâmbia tentou atenuar a desvalorização através da venda

de divisas. No entanto, a manobra provocou uma redução de 23% nas reservas de divisas e o risco de esgotamento das

reservas tem aumentado.12

8 FMI 2009.9 Ndulo et al. 2009.10 Weeks et al. 2007; Weeks 2008; Fynn e Haggblade 2007; Export Board of Zambia 2007.11 Ndulo et al. 2009.12 Ndulo et al. 2009.





35

Figura da caixa 2.2: Os preços do cobre e o kwacha zambiano (2002-2009)

10 000

8 000

6 000

4 000

2 000

0

6000

5000

4000

3000

2000

1000

0 Dó

lare

s am

eric

ano

s p

or

ton

elad

a m

étri

ca

Kw

ach

a za

mb

ian

o p

or

dó

lar

amer

ican

o

Kwacha zambiano Preço do cobre

2002

m01

2002

m05

2002

m09

2003

m01

2003

m05

2003

m09

2004

m01

2004

m05

2004

m09

2005

m01

2005

m05

2005

m09

2006

m01

2006

m05

2006

m09

2007

m01

2007

m05

2007

m05

2008

m01

2008

m05

2008

m09

2009

m01

Fonte: MF- Estatísticas Financeiras Internacionais.

IMPACTO FISCAL

As exportações de cobre contribuem pouco para o orçamento de Estado da Zâmbia. Em meados da década de 1990, a empresa

pública Zambia Consolidated Copper Mines (ZCCM) foi privatizada, devido às perdas avultadas que a empresa registava num

período de preços baixos dos produtos de base. Com a reforma da privatização, a indústria foi dividida em seis unidades diferentes

sob controlo e gestão de empresas multinacionais. O governo da Zâmbia manteve entre 15% e 20% em cada unidade, controlados

directamente pela empresa pública ZCCM-International Holding. No entanto, a ZCCM-IH não obteve quaisquer receitas com a

subida do cobre, uma vez que ainda tinha de pagar as dívidas acumuladas desde o início da década de 1990.

Os impostos pagos pelas empresas mineiras eram praticamente insignifi cantes até 2007. As empresas conseguiam negociar

secretamente acordos muito favoráveis com o governo zambiano (Acordos de Desenvolvimento), que estabeleciam direitos de

exploração reduzidos (0,6% em vez de 3%), impostos mais baixos sobre as exportações (15% em vez de 25%) e um conjunto de

concessões e deduções, como a transição de perdas durante um período de 20 anos (Fraser e Lungu, 2007). Quando os acordos

foram divulgados em 2007, organizações internacionais e ONG locais forçaram o governo a rever o regime fi scal e uma nova

legislação entrou em vigor no fi nal de 2007. No entanto, o aumento esperado de 9% para o orçamento decorrente dos novos

impostos não se concretizou e as receitas fi scais aumentaram apenas 3% em 2008 (Green 2008).

A queda dos preços do cobre em Julho de 2008 reabriu o debate em matéria de impostos sobre a indústria mineira e foram

atribuídas novas concessões às empresas em Janeiro de 2009. Essas concessões eliminam o imposto sobre lucros extraordinários

que devia ter sido pago quando os preços do cobre estavam acima de um nível específi co e também permitem às empresas

efectuarem a remissão de 100% de qualquer investimento a título de amortização fi scal no ano em que ocorrem as despesas

(Green 2008).

A quebra do preço do cobre e o consequente encerramento de minas levantaram a questão sobre o aumento da participação

do governo nas minas como forma de ampliar o âmbito da gestão económica em períodos de expansão e quebra. No entanto,

a proposta enfrenta a oposição intransigente das empresas mineiras e do Banco Mundial. Como referiu Obiagel Ezekwesli,

Vice-presidente do Banco Mundial para a África, “a reacção populista seria dizer “vamos fi car com uma participação”,

mas porquê arriscar capital num sector onde o sector privado pode correr riscos? (…) esta é uma indústria que deve ser

administrada pelo sector privado”.13

13 Reuters, 2009

Capítulo 2

36


Figura da caixa 2.3: Receitas das minas na Zâmbia (2001-2007)

0

2 000

4 000

6 000

8 000

10 000

Impostos sobre receitas

do sector mineiro

Impostos

Receitas

2007200620052004200320022001

Mil

milh

ões

de

kwac

ha

zam

bia

no

s

Fonte: Indicadores de Desenvolvimento Mundial do Banco Mundial e Administração dos Impostos da Zâmbia.

1.2 DEPENDÊNCIA DE PRODUTOS PRIMÁRIOSA maior parte dos países frágeis é caracterizada, em média, por uma densidade populacional muito baixa: 15 de 29 países têm

menos de 40 habitantes por quilómetro quadrado, enquanto a densidade populacional nos países não frágeis se situa em cerca

de 84. Além disso, a maioria da população desses países vive em zonas rurais – no Burundi, cerca de 90% (ver quadro 2.6). Esta

proporção implica uma elevada taxa de emprego no sector agrícola.

A percentagem da agricultura no PIB é signifi cativa, nomeadamente nos países frágeis não dotados de recursos naturais (ver

fi gura 2.2)14. Além disso, a contribuição dos produtos agrícolas para as exportações é signifi cativa e a agricultura ainda é a principal

fonte de receitas de exportação para países como o Burundi, a Etiópia, a Gâmbia e a Serra Leoa.

Figura 2.2: Percentagens da agricultura, indústria e serviços no PIB, 2006

IndústriaAgricultura Serviços

ZimbabuéUganda

TogoSudão

Serra LeoaSão Tomé e Príncipe

RuandaNigeria

NígerMauritânia

LibériaQuénia

Guiné-BissauGuiné

GâmbiaEtiópiaEritreia

Guiné EquatorialJibouti

Costa do MarfimCongo, Rep. do

Congo, Rep. Dem. doComores

ChadeRepública Centro Africana

CamarõesBurundiAngola

0 % 10 % 30 % 50 % 70 % 90 %20 % 40 % 60 % 80 % 100 %

Fonte: Indicadores de Desenvolvimento Mundial 2008 do Banco Mundial (2008a).

14 De notar que os rendimentos agrícolas são difíceis de tributar. Ver Volkerink 2009.


AngolaBurundi

CamarõesRepública Centro-Africana

Chade Comoros

Congo (Rep. Dem. do)Congo (Rep. do)Costa do Marfi m

JjiboutiGuiné Equatorial

Eritreia Etiópia

GâmbiaGuiné

Guiné-BissauKenya

LibériaMauritânia

NigerNigériaRuanda

São Tomé e Príncipe Serra Leoa

SudanTogo

UgandaZimbabué




37

A agricultura dos países da África subsariana é afectada pela baixa produtividade, tecnologia rudimentar, pequena exploração

e difi culdade em penetrar nos mercados. Além disso, a falta de informação, o amplo poder de mercado de alguns agentes e os

mercados incompletos expõem os países frágeis às falhas do mercado15.

De acordo com Ng e Aksoy (2008), a maior parte dos países da África subsariana não importa produtos alimentares (quadro 2.2).

Apenas cinco países frágeis (Camarões, Costa do Marfi m, Quénia, Somália e Sudão) pertencem a este grupo e padecem de uma

elevada prevalência de subnutrição16. Além disso, muitos deles são importadores líquidos de petróleo.

Quadro 2.2: Lista de países da África subsariana importadores e exportadores de produtos alimentares

Importadores de bens alimentares(1)

Angola Libéria

Benim Malávi

Burundi Mali

Cabo Verde Mauritânia

República Centro-Africana Maurícias

Chade Moçambique

Comores Níger

Congo (República Democrática do)

Nigéria

Congo (República do) Ruanda

Guiné Equatorial São Tomé e Príncipe

Eritreia Senegal

Etiópia Seicheles

Gabão Serra Leoa

Gâmbia Tanzânia

Gana Togo

Guiné Uganda

Guiné-Bissau Zimbabué

Lesoto

Exportadores de bens alimentares

Botswana Namíbia

Burkina Faso Somália

Camarões África do Sul

Costa do Marfi m Sudão

Quénia Suazilândia

Madagáscar Zâmbia

Notas: os países pertencentes à definição operacional de países

frágeis estão em negrito; (1) Bens alimentares são defi nidos como

matérias-primas na SITC Rev. 2, com excepção de todas as culturas de

rendimento, bens alimentares transformados e produtos do mar; um

país é considerado importador se a diferença entre as exportações e as

importações for negativa face à média de 2004/2005.

Fonte: Elaboração do ERD com base em Ng e Aksoy (2008).

A dependência da importação de produtos alimentares, não correspondida por exportações de produtos não agrícolas menos

voláteis (como produtos manufacturados), é um factor estrutural que pode aumentar a vulnerabilidade dos países da África

subsariana17. Esta constatação é particularmente verdadeira quando os preços dos produtos alimentares estão mais altos, como

aconteceu durante o mês de Junho de 2008. De facto, embora não existam previsões sistemáticas do impacto do aumento dos

15 PAM 2009.16 A subnutrição nos Estados frágeis da África subsariana afl ige 35% da população e, nos Estados não frágeis, 23%. Ver quadro 1.3 do Capítulo 1.17 Sarris e Rapsomanikis 2009.

Capítulo 2

38


preços dos produtos alimentares nos países frágeis18, as primeiras indicações sugerem que se encontram entre os mais afectados.

A maior parte dos países identifi cados no último State of World Food Security (situação da segurança alimentar) como países com

risco de deterioração da segurança alimentar devido aos preços elevados dos produtos alimentares são países frágeis da África

subsariana (19 dos 26 países da África subsariana)19. Em Julho de 2009, 18 dos 30 países que atravessavam uma crise alimentar e

necessitavam de ajuda externa da FAO eram países frágeis da África subsariana20.

No que respeita a alguns produtos alimentares, como lacticínios, cerais e hidrocarbonetos, os preços dispararam21 e mesmo

quando começaram a descer mantiveram-se substancialmente acima de valores históricos. Esta tendência implicou facturas de

importação mais pesadas, agravou consideravelmente o défi ce das contas correntes e afectou inclusivamente factores como a taxa

de câmbio, as reservas do banco nacional e o nível de endividamento externo22. O pico dos preços dos produtos primários de base

que, em conjunto com a descida do preço unitário dos produtos manufacturados, conduziu a um melhoramento das condições

de comercialização dos produtos alimentares após uma longa tendência de descida comum à maior parte dos produtos de base,

foi, contudo, acompanhado de maior incerteza e de uma elevada volatilidade da taxa de câmbio, o que limitou as oportunidades

dos produtores acederem aos mercados de crédito e ao investimento em tecnologias.

O desenvolvimento dos preços dos produtos alimentares afectou de forma diferente as famílias pobres das zonas urbanas e rurais,

dependendo do acesso aos mercados e da disponibilidade de tecnologia e de capital. As famílias sem terra e as lideradas por

mulheres são mais afectadas pelo aumento dos preços dos produtos alimentares. Um aumento de 50% no preço do milho no Malávi,

na Zâmbia e no Uganda aumenta o número de famílias com insegurança alimentar, em média, em cerca de 5%23. Se os preços dos

produtos alimentares aumentarem 50%, a percentagem da população que vive abaixo do limiar de pobreza aumenta 3,5%24.

Além disso, as condições prévias dos países frágeis colocam-nos em situação de desvantagem. Entre as suas limitações para

enfrentar o aumento dos preços dos produtos alimentares contam-se, por exemplo, a elevada pobreza, uma reduzida capacidade

de consumo uniforme a nível familiar devido aos elevados gastos com a distribuição de alimentos, a pré-existência de níveis

extremos de insegurança alimentar, uma elevada dependência da importação de produtos alimentares e algumas limitações

macroeconómicas na adopção de medidas para estabilizar os preços (baixa disponibilidade de armazéns temporários de produtos

alimentares, escassez de reservas de divisas e pressões adversas sobre as taxas de câmbio).

1.3 EXPORTAÇÕES CONCENTRADASO índice de diversifi cação de exportações dos países frágeis da África subsariana é inferior a metade do índice dos países não frágeis

(ver quadro 2.3), o que revela um elevado grau de concentração das suas exportações.

Com raras excepções, os países frágeis da África subsariana exportam principalmente produtos primários: os produtos primários,

combustíveis e não combustíveis, representavam em média mais de 80% das suas exportações em 2006. Os combustíveis

representavam 26,2% das receitas de exportação, existindo alguns países como Angola, Chade, República do Congo, Guiné

Equatorial e Nigéria onde as receitas dos combustíveis se situaram acima de 90%. Os produtos alimentares básicos, incluídos no

cabaz de produtos de base primários, geram uma percentagem considerável das receitas totais de exportação, cujo valor médio é

de 27%, com picos acima dos 80% para a Gâmbia, Guiné-Bissau e São Tomé e Príncipe. Para outros países, como a RDC, a Guiné e a

Serra Leoa, os produtos minerais representam os produtos de base primários exportados. A Eritreia, a Libéria e o Togo constituem

excepções a este cenário, uma vez que as exportações de produtos manufacturados geraram, em 2006, mais de metade das suas

receitas de exportação.

A concentração dos mercados de destino é igualmente elevada: 15 países da África subsariana obtêm mais de metade das suas

receitas de exportação com exportações para uma única área geográfi ca. Em particular, nove países obtêm mais de 50% das suas

receitas com exportações para a Europa. Para três países, Jibuti, Togo e Zimbabué, predomina o comércio intra-africano, que

representa mais de 50% das exportações totais (ver quadro 2.4).

18 O conjunto da investigação engloba estudos de caso do país e análise global ou regional de choques associados à crise alimentar e ao preço dos alimentos

(Wodon e Zaman 2008; Aksoy e Isik-Dikmelik 2008; Ivanic e Martin 2008; Dessus 2008).19 FAO 2008a.20 FAO 2009.21 De notar que as alterações dos preços a nível mundial nem sempre se repercutem de forma total ou simétrica nos mercados internos, devido a restrições às

exportações, impostos, elevados custos de transporte e margens de comercialização elevadas. Para uma avaliação do efeito sobre os preços a nível interno,

a altura em que essas alterações se repercutem é igualmente relevante. Em alguns casos existe apenas uma divergência mínima entre os preços internos e

os preços a nível mundial, mas, na maior parte dos casos, a oportunidade de lucro persiste durante um período de tempo longo, com consequências muito

mais negativas.22 FAO 2008b.23 Sarris e Rapsomanikis, 2009.24 Wodon e Zaman, 2008.





39

Quadro 2.3: Concentração das exportações nos países frágeis

País

Índice de diversi-fi cação das

exporta-ções(1)

Exporta-ções (% do

PIB)(2)

Produtos de base

primários, excepto

combustí-veis(3)

Combustí-veis(4)

Bens ali-mentares,

essen-ciais(5) Metais(6)

Produtos manufac-turados(7)

Angola 1,1 72,7 2,0 97,5 0,1 1,8 0,4

Burundi 2,6 9,6 97,0 0,0 42,0 50,8 2,9

Camarões 3,3 24,7 33,2 61,6 11,6 4,9 3,0

República Centro-Africana 5,5 13,6 95,5 0,2 1,1 60,7 1,7

Chade 1,1 12,8 4,5 94,6 0,0 0,0 0,6

Comores 4,9 15,2 … … … … …


7,6 80,7 83,4 12,6 1,4 73,0 2,7

Congo (República do) 1,4 34,3 7,6 90,3 0,2 4,2 0,6

Costa do Marfi m 7,7 49,0 43,5 36,9 34,6 0,5 19,4

Jibuti 5,9 … 16,9 0,7 11,6 2,7 15,1

Guiné Equatorial 1,3 88,6 1,4 94,5 0,0 0,0 3,7

Eritreia 2,1 6,4 43,6 0,0 27,5 6,2 52,0

Etiópia 4,7 14,2 93,9 0,0 70,5 6,8 6,0

Gâmbia 6,6 44,2 85,9 0,0 80,7 0,9 14,1

Guiné 3,2 30,1 89,4 5,5 8,8 78,0 3,1

Guiné-Bissau 1,2 27,9 82,3 0,5 80,0 0,6 17,0

Quénia 21,9 25,9 57,3 7,3 38,8 2,8 35,4

Libéria 3,5 34,2 15,8 14,6 0,4 0,7 69,1

Mauritânia 3,9 … 93,1 … 28,3 64,7 0,0

Níger 1,4 17,4 87,4 1,5 22,6 60,1 9,8

Nigéria 1,3 43,4 3,6 95,0 1,5 0,3 0,8

Ruanda 4,1 9,6 92,3 0,7 54,7 34,0 6,5

São Tomé e Príncipe 3,9 13,3 95,1 0,0 91,7 0,0 4,9

Serra Leoa 7,3 23,2 90,4 0,1 9,1 80,4 7,3

Somália 6,6 … 86,4 0,2 55,0 10,3 9,1

Sudão 1,2 … 10,8 87,5 5,4 3,1 1,2

Togo 9,3 41,9 45,5 0,8 20,1 11,2 51,1

Uganda 10,4 14,1 77,1 4,4 50,3 15,0 18,5

Zimbabué 10,8 31,1 69,8 1,1 8,4 29,5 29,1

África subsariana 7,4 36,1 58,5 22,6 23,8 24,1 18,9

Países frágeis da África subsariana 5,0 31,1 57,3 26,2 27,0 21,5 13,8

Países não frágeis da África subsariana

11,1 40,3 60,2 13,3 19,0 26,6 26,4

Notas: (1) dados relativos ao ano de 2007 e classifi cados de 0 a 100; (2) as exportações obtidas são a média aritmética dos fl uxos de exportação

entre 2003 e 2007; (3) dados expressos em percentagem das exportações totais de mercadorias e relativos a 2006, produtos de base primários

inclui as classifi cações SITC 0, 1, 2, 4, 68, 667, 971; (4) dados expressos em percentagem das exportações totais de mercadorias e relativos

a 2006, combustíveis corresponde à classifi cação SITC 3; (5) dados expressos em percentagem das exportações totais de mercadorias e

relativos a 2006, bens alimentares essenciais inclui as classifi cações SITC 0, 22, 4; (6) dados expressos em percentagem das exportações

totais de mercadorias e relativos a 2006, metais, pedras preciosas e ouro não monetário incluem as classifi cações SITC 27, 28, 68, 667,

971; (7) dados expressos em percentagem das exportações totais de mercadorias e relativos a 2006, produtos manufacturados inclui as

classifi cações SITC 5 a 8, excepto 667 e 68.

Fonte: Elaboração do ERD com base nos Indicadores de Desenvolvimento Mundial 2008 do Banco Mundial (2008a); Perspectivas Económicas

Africanas 2009 da OCDE e AfDB (2009), UNCTAD, Manual de Estatística, base de dados online.

Capítulo 2

40


Os produtos exportados pelos países frágeis para fora de África, principalmente combustíveis25, diferem dos que são exportados

no interior da região, os quais incluem também produtos manufacturados. Por esse motivo, as suas exportações em África são

mais diversifi cadas do que as exportações para o resto do mundo. Assim, a expansão do comércio intra-africano poderia reduzir

o impacto da volatilidade dos preços dos produtos de base e, consequentemente, a vulnerabilidade dos países frágeis a choques

relacionados com o comércio.

A relação entre a fragilidade do Estado e a concentração das exportações pode ser explicada pela disponibilidade de recursos: a sua

abundância pode redefi nir os interesses e comportamentos de um governo em exercício, induzindo uma excessiva dependência

dos recursos naturais, limitando a expansão do sector produtivo e degradando a governação26. Chauvet e Collier (2008) consideram

que as cedências dos recursos reduzem signifi cativamente as possibilidades de obtenção de uma recuperação sustentada de uma

situação de fragilidade de Estado. A duplicação das cedências dos recursos em termos de percentagem do PIB não compensa o

tempo dispendido. Além disso, devido à pouca diversifi cação das exportações, os Estados frágeis podem ser propensos à “Doença

Holandesa” (Dutch disease), que ocorre quando a taxa de câmbio valoriza como consequência de fl uxos de capitais, tornando as

exportações menos competitivas.

Quadro 2.4: Destinos, percentagem e média das exportações dos países frágeis, 2004-2006

País África

Ásia Oriental, Sul da Ásia e

Sudeste asiático Ásia

Ocidental

Economias em desenvolvimento

- América

Economias em desenvolvi-mento - Europa

Angola 1,7 41,0 0,0 39,6 11,0

Burundi 15,2 10,2 1,2 0,8 49,1

Camarões 9,5 14,1 1,1 6,5 64,0

República Centro-Africana 7,1 14,1 5,8 4,9 66,0

Chade 0,6 19,3 0,0 75,5 4,5

Comores 1,6 16,4 6,1 18,3 50,1

Congo (Rep. do) 2,5 61,7 0,4 23,9 8,4

Congo (Rep. Dem. do) 6,8 14,1 0,0 10,9 58,9

Costa do Marfi m 28,9 5,0 0,8 11,9 45,0

Jibuti 87,4 2,0 7,0 0,6 2,9

Guiné Equatorial 0,2 36,2 0,2 30,9 27,4

Etiópia 9,7 11,8 11,9 6,9 40,7

Gâmbia 9,9 47,3 0,3 1,7 38,2

Guiné 1,9 8,6 0,0 6,3 45,4

Guiné-Bissau 17,5 70,6 ... 7,9 3,7

Quénia 42,7 10,6 2,3 6,9 29,3

Libéria 5,4 10,9 1,2 9,6 71,9

Mauritânia 16,8 11,5 0,6 1,5 53,1

Níger 27,4 0,7 0,1 16,2 45,9

Nigéria 9,0 5,0 0,7 49,9 22,1

Ruanda 2,8 35,5 0,3 3,2 19,2

São Tomé e Príncipe 4,2 7,5 3,0 1,7 79,3

Serra Leoa 2,7 3,4 0,3 10,8 78,1

Somália 5,0 10,4 83,3 0,2 0,7

Sudão 3,3 61,1 7,1 1,1 3,1

Togo 64,1 13,8 0,3 0,8 15,5

Uganda 20,8 7,9 4,4 4,4 51,3

Zimbabué 56,9 9,1 1,5 6,6 23,3

Fonte: UNCTAD, Manual de Estatística, base de dados online.

25 Uma vez que a maior parte do petróleo é exportada para fora da região, o comércio intra-africano dos países frágeis exportadores de petróleo é, em média,

inferior à dos exportadores de produtos não petrolíferos.26 Para uma análise mais aprofundada destes mecanismos, ver o capítulo 4 e Collier 2009.





41

1.4 BAIXO DESENVOLVIMENTO HUMANOO baixo investimento público no desenvolvimento humano refl ecte-se no funcionamento defi ciente dos sistemas educativo e de

cuidados de saúde. De facto, embora muitos Estados frágeis tenham reduzido as despesas militares, esta redução não correspondeu

a um aumento da despesa nas áreas da saúde e da educação (ver quadro 2.5).

Quadro 2.5: Despesa pública em percentagem do PIB

País

Despesas com a saúde(1)

Despesas com a educação(2) Despesas militares(3)

1995 2006 1991 2006 1990 2006

Angola 3,3 2,3 … 2,6 1,3 3,7

Burundi 1,1 0,7 3,5 5,1 3,4 4,7

Camarões 0,9 1,5 3,2 3,3 1,5 1,4

República Centro-Africana 1,4 1,4 2,2 1,4 1,6 1,1

Chade 2,0 1,3 1,6 1,9 … 0,9

Comores 2,8 1,8 … 3,8 … …

Congo (República Democrática do) 0,2 1,6 … … … 1,9

Congo (República do) 1,8 0,9 7,4 1,8 … 1,2

Costa do Marfi m 1,2 0,9 .. 4,6 1,3 1,5

Jibuti 4,3 5,1 3,5 8,3 5,9 4,2

Guiné Equatorial 3,3 1,2 … 0,6 … …

Eritreia 2,6 1,7 … 2,4 … 24,1

Etiópia 2,7 3,0 2,4 5,5 8,5 2,1

Gâmbia 1,7 2,5 3,8 2,0 1,1 0,6

Guiné 0,7 0,7 2,0 1,7 2,4 2,0

Guiné-Bissau 1,6 1,5 … 5,2 … 3,9

Quénia 2,0 2,2 6,7 7,1 2,9 1,6

Libéria 1,4 3,6 … … 7,2 0,8

Mauritânia 2,0 1,5 4,6 2,9 3,8 3,0

Níger 1,8 2,1 3,3 3,4 .. 1,0

Nigéria 1,1 1,2 0,9 … 0,9 0,6

Ruanda 1,6 6,6 … 4,9 3,7 1,9

São Tomé e Príncipe 9,1 9,0 … … … …

Serra Leoa 1,1 1,7 … 3,8 1,4 2,1

Somália 1,2 1,2 … … … …

Sudão 0,5 1,4 6,0 … 3,5 4,4

Togo 1,5 1,5 … 3,6 3,1 1,6

Uganda 1,6 1,9 1,5 5,2 3,0 2,0

Zimbabué 4,5 4,4 7,7 4,6 4,4 1,9

África subsariana 2,0 2,6 4,0 4,4 2,8 2,3

Países frágeis da África subsariana 1,7 2,0 3,8 3,6 3,1 2,9


2,5 3,5 4,3 5,5 2,5 1,5

Fontes: (1) OMS (2008); (2) Instituto de Estatística da UNESCO (2008); (3) SIPRI (2008).

Capítulo 2

42


Em consequência, observámos no capítulo 1 que os países frágeis da África subsariana estão atrasados em relação ao resto do

continente, no que respeita à taxa de alfabetização de adultos, que se situa em 59,2% em comparação com 66,4% no resto da

África subsariana (ver quadro 1.1). O fraco registo em matéria de desenvolvimento humano é igualmente confi rmado pela taxa

de mortalidade de crianças menores de cinco anos, que se situa em 138 por cada 1000 nascimentos nos países frágeis, um valor

muito superior aos 98 que se registam em média nos restantes países da África subsariana.

O escasso investimento público em cuidados de saúde e na educação não só contribui para o fraco registo em matéria de

desenvolvimento humano como também produz um impacto irregular nos homens e nas mulheres. As desigualdades entre

homens e mulheres nos países frágeis são superiores às existentes nos restantes países da África subsariana, uma vez que a

fragilidade das instituições do Estado pode infl uenciar negativamente a situação das mulheres. A diferença entre o IDH e o IDG, um

indicador para as desigualdades entre homens e mulheres, é, em média, quase o dobro nos países frágeis da África subsariana em

comparação com os países não frágeis27. A diferença seria provavelmente ainda maior, uma vez que não existem dados para dois

países, Somália e Sudão, que presumivelmente são caracterizados por um fraco registo em matéria de igualdade entre homens

e mulheres. A escassez ou inexistência de fi nanciamento público ao sector da saúde conduz à mortalidade materna, que é muito

superior à dos países não frágeis (ver quadro 1.1). A incapacidade de fi nanciar adequadamente a prestação de serviços sociais atinge

toda a população, agravando simultaneamente as desigualdades entre homens e mulheres.

As taxas de fertilidade nos países frágeis são superiores e diminuem mais lentamente do que nos países não frágeis (ver

quadro 2.6). A taxa de fertilidade é importante porque as famílias com muitos fi lhos têm provavelmente menos possibilidades de

suportar as despesas de escolaridade. As famílias com menos fi lhos, por outro lado, estarão em melhor situação para lhes oferecer

uma educação melhor.

27 Elaboração do RED com base no PDNU (2008).





43

Quadro 2.6: População

País

Densi-dade

popula-cional (1)

Percen-tagem de po-

pulação dos 0 aos

14(2)

Percen-tagem de po-

pulação rural(2)

Taxa de fertilida-de total,

média 1975-80(3)

Taxa de fertilida-de total,

média 2000-

05(3)

Distribuição de jovens mulheres que deram à luz(4)

sem edu-cação

ensino primário

ensino secundá-

rio ensino

superior

Angola 13 46,5 46,0 7,2 6,7 … … … …

Burundi 318 45,0 89,7 6,8 6,8 … … … …

Camarões 39 41,2 44,5 6,4 5,0 24,5 43,0 32,2 0,3

República Centro-Africana 7 43,0 61,8 5,8 4,9 71,8 21,4 6,6 0,2

Chade 8 47,3 74,2 6,7 6,4 … … … …

Comores 330 42,0 62,3 7,2 4,0 … … … …

Congo (Rep. Dem. do) 27 47,3 67,3 6,6 6,7 … … … …

Congo (República do) 11 47,1 39,4 6,3 5,6 … … … …

Costa do Marfi m 59 41,9 54,6 7,4 5,0 … … … …

Jibuti 35 … … … … … … … …

Guiné Equatorial 18 44,4 60,9 5,7 5,9 … … … …

Eritreia 46 44,8 80,2 6,5 5,5 … … … …

Etiópia 77 44,5 83,7 6,3 5,5 73,6 20,4 5,6 0,3

Gâmbia 166 40,1 45,3 6,5 4,7 … … … …

Guiné 37 43,7 66,5 6,9 5,7 79,4 12,3 8,0 0,2

Guiné-Bissau 59 47,5 70,3 7,1 7,1 … … … …

Quénia 64 42,8 79,0 7,5 5,0 10,3 70,2 18,3 1,2

Libéria 37 47,1 41,2 6,9 6,8 … … … …

Mauritânia 3 43,0 59,4 6,4 5,8 … … … …

Níger 11 49,0 83,0 8,2 7,9 86,9 10,1 3,0 0,0

Nigéria 159 44,3 51,0 6,9 5,7 53,7 21,0 24,0 1,3

Ruanda 384 43,5 79,8 8,5 5,9 24,4 69,9 5,4 0,3

São Tomé e Príncipe 162 39,5 41,2 6,4 4,0 … … … …

Serra Leoa 80 42,8 58,6 6,5 6,5 … … … …

Somália 13 44,1 64,3 7,2 6,4 … … … …

Sudão 16 39,2 58,3 6,5 4,4 … … … …

Togo 118 43,5 59,2 7,0 5,3 … … … …

Uganda 152 50,5 87,3 7,1 7,1 12,1 68,0 18,0 1,9

Zimbabué 34 40,0 63,6 7,1 3,6 … … … …

África subsariana 87 43,0 62,1 6,6 5,2

Países frágeis da África subsariana

86 44,1 63,3 6,8 5,7


84 41,1 60,2 6,3 4,5

Notas: … indica dados não disponíveis; (1) indivíduos por quilómetro quadrado, dados relativos a 2006; (2) dados relativos a 2006; (4) ultimo

ano disponível.

Fontes: (1),(2) e (3) Indicadores de Desenvolvimento Mundial 2008 do Banco Mundial (2008a); (4) Inquérito Demográfi co e de Saúde do Banco

Mundial, vários anos e países.

Capítulo 2

44


1.5 INFRAESTRUTURAS MATERIAIS E IMATERIAIS FRACASA existência de infra-estruturas físicas pouco desenvolvidas é outra característica comum dos países frágeis da África subsariana.

Os países frágeis possuem apenas 8 metros de estradas pavimentadas por quilómetro quadrado e os países não frágeis 18

(quadro 2.7).

Quadro 2.7: Infra-estruturas e características geográfi cas

País

Densidade de estradas pavimenta-

das(1)

Linhas de telefone móvel(2)

Rico em recursos(3)

Percentagem da população

sem acesso a recursos

hídricos me-lhorados(4)

Sem litoral(5)

Número de fronteiras terrestres

Angola 4,3 29,1 sim 49 não 3

Burundi 46,2 2,9 não 29 sim 3

Camarões 10,5 24,5 sim 30 não 6

República Centro-Africana 0,0 3,0 não 34 sim 5

Chade 0,2 8,5 sim 52 sim 5

Comores 361,7 4,8 não 15 não 0

Congo (República Democrática do) 1,2 34,2 não 29 sim 9

Congo (República do) 2,5 10,5 sim 54 não 4

Costa do Marfi m 20,1 36,6 sim 19 não 5

Jibuti … 5,3 não 8 não 3

Guiné Equatorial 0,0 43,4 sim 57 não 2

Eritreia 7,4 1,7 não 40 não 3

Etiópia 4,5 1,5 não 58 sim 5

Gâmbia 64,0 46,8 não 14 não 1

Guiné 17,7 21,3 sim 30 não 6

Guiné-Bissau 26,7 17,5 não 43 não 2

Quénia 15,4 30,2 não 43 não 5

Libéria 5,9 15,0 não 36 não 3

Mauritânia 0,8 41,6 não 40 não 4

Níger 3,0 6,3 não 58 sim 7

Nigéria 31,4 27,3 sim 53 não 3

Ruanda 101,0 6,5 não 35 sim 4

São Tomé e Príncipe 227,0 19,1 sim 14 não 0

Serra Leoa 12,6 13,2 sim 47 não 2

Somália 4,1 6,9 não 71 não 3

Sudão 1,7 21,3 sim 30 não 8

Togo 41,8 18,1 não 41 não 3

Uganda 67,5 13,6 não 36 sim 5

Zimbabué 47,3 9,2 não 19 sim 4

África subsariana 11,4 25,7

Países frágeis da África subsariana 7,8 17,9


18,5 36,9

Notas: … indica dados não disponíveis; (1) Metros de estradas pavimentadas por quilómetro quadrado, dados relativos ao ultimo ano

disponível; (2) número de linhas telefónicas por 1 000 habitantes, dados relativos a 2007; (3) um país é considerado rico em recursos se os

rendimentos dos produtos de base primários (petrolíferos e não petrolíferos) forem superiores a 10% do PIB; (4) dados relativos a 2007; (5) classifi cação do FMI.

Fontes: (1) Indicadores de Desenvolvimento Mundial 2008 do Banco Mundial (2008a); (2),(3) e (5) Perspectivas Económicas Regionais da África

Subsariana 2009 do FMI (2009a); (4) Índices de Desenvolvimento Humano – Uma Actualização Estatística 2008.





45

Uma infra-estrutura viária falível28 difi culta as comunicações e os transportes entre o centro e a periferia, acentuando a incidência

urbana na despesa pública, e pode desincentivar a integração regional.

Nos últimos anos, a China tem investido fortemente em infra-estruturas em África, nomeadamente nos países frágeis, com vista a

melhorar a qualidade e o acesso aos recursos naturais. Interligados com os seus programas de ajuda, os projectos de investimento

chineses estão rapidamente a reconstruir portos, barragens e estradas em países saídos de situações de confl ito, como Angola e

a RDC29.

Mas, sem investimentos em infra-estruturas imateriais (em políticas e regulamentos, bem como em procedimentos fronteiriços e

administração aduaneira), os custos dos transportes continuarão a constituir um problema para os países frágeis.

Os países frágeis da África subsariana estão também atrasados em matéria de telecomunicações. O número de linhas telefónicas

da rede fi xa estagnou nos últimos 10 anos enquanto o número de subscritores de telemóveis registou uma taxa de crescimento

muito elevada. Assim, esses países lideram a mudança das redes fi xas para as redes móveis30, uma vez que as linhas da rede móvel

exigem um investimento inicial menor, normalmente suportado por empresas estrangeiras. Apesar destas mudanças, o número

de linhas da rede móvel por 1000 habitantes é metade do dos países não frágeis (ver quadro 2.7) e menos de 3% da população

utiliza a Internet, contra 4,2% no continente africano e 23% em todo o mundo31.

Estas características comuns, tais como incapacidade de mobilizar recursos internos, dependência de recursos externos, baixo

desenvolvimento de capital humano, infra-estruturas débeis e dependência de produtos primários e exportações concentradas,

tornam possível identifi car um grupo de países em situação de fragilidade. No entanto, no que respeita a outroas aspectos, as

diferenças entre os países frágeis mantêm-se.

28 Os custos de transporte em África são 136% superiores aos de outras regiões, com uma grande disparidade entre países e produtos. É provável que esta

disparidade seja maior no Uganda, onde “no início da década de 2000 a taxa de tributação efectiva das exportações devido aos custos de transporte era de

40%, […] muito superior à média de 15% dos países APC” (CNUCED 2009, pág. 38). 29 Ver caixa 6.2 “Estará a China a preencher a lacuna?” no capítulo 6. De acordo com Stümer 2008, “a China irá criar, na RDC, infra-estruturas que incluem 3840

quilómetros de estradas, 3200 quilómetros de vias-férreas, 32 hospitais, 145 centros de saúde e duas universidades no valor total de 6 mil milhões de dólares,

como compensação das importações de cobre e cobalto”, pág. 2.30 Ver União Internacional das Telecomunicações, 2009. De notar que a Nigéria liderou o aumento no sector das comunicações móveis, com 11 milhões de

linhas, mas o Quénia e a Costa do Marfi m tiveram igualmente uma contribuição signifi cativa.31 Ver União Internacional das Telecomunicações, 2009.

Capítulo 2

46


2. OS PAÍSES FRÁGEIS APRESENTAM MUITOS ELEMENTOS DE HETEROGENEIDADEDurante o recente período de crescimento sustentável na África subsariana, Angola registou uma taxa

de crescimento de dois dígitos e o Zimbabué contraiu. Mas o Zimbabué possui níveis de escolaridade

mais elevados e uma taxa de mortalidade infantil baixa, ao contrário de Angola, com menores níveis de

escolaridade e uma taxa de mortalidade infantil elevada (ver quadro 1.1).

Vários indicadores apontam as diferenças entre os países frágeis. As taxas de crescimento económico, por exemplo, cresceram em

todo o continente a partir de meados da década de 1990. Os países frágeis, no seu conjunto, seguiram esta tendência, registando

um crescimento anual de cerca de 4% entre 2000 e 2008. Mas os diferentes subgrupos cresceram a ritmos muito diferentes: os países

frágeis ricos em recursos cresceram a uma média de 6,3%, com valores máximos de 10% em 2002 e 8,5% em 2004 (ver fi gura 2.3).

Os países frágeis com poucos recursos cresceram a uma média de 2,3%. As taxas de cada país também diferem substancialmente

por ano e em média32.

Figura 2.3: Crescimento do PIB real dos países frágeis, países frágeis ricos em recursos e países frágeis com poucos recursos, 2000-2008

-2

0

2

4

6

8

10

12Non-resource-intensive fragile countries

Países frágeis com poucos recursos

Países frágeis

200820072006200520042003200220012000

Per

cen

tag

em

Fonte: Elaboração do RED com base nas Perspectivas Económicas Mundiais – Crise e Recuperação, Abril de 2009, do FMI (2009b).

O crescimento real do rendimento por habitante, um valor médio de 600 dólares nos países frágeis da África subsariana, varia entre

100 dólares na República Democrática do Congo e 4500 dólares na Guiné Equatorial. O rácio entre os dois extremos no grupo de

países frágeis da África subsariana não está muito distante do rácio entre a média deste grupo de países e os países membros da

OCDE e constitui um exemplo elucidativo do grau de heterogeneidade existente no grupo de países frágeis.

Mas o PIB e o PIB per capita não são as únicas variáveis a considerar. É importante ter em conta outros aspectos a fi m de obter uma

melhor perspectiva da situação e da sustentabilidade económica e social e, nesse sentido, implementar as medidas políticas adequadas33.

Por exemplo, as componentes do índice de desenvolvimento humano retêm aspectos de heterogeneidade importantes.

A esperança de vida à nascença varia substancialmente na região subsariana: em São Tomé e Príncipe, as pessoas esperam viver

mais de 60 anos, em linha com a média dos países em desenvolvimento – mas os cidadãos da Mauritânia e do Zimbabué têm uma

esperança de vida de cerca de 40 anos. A esperança de vida média no conjunto dos países frágeis, no entanto, não difere muito

da dos países não frágeis34.

32 Ver FMI 2009a.33 Fitoussi et al. 2009.34 Ver quadro 1.1 do Capítulo 1.





47

Quadro 2.8: Características macroeconómicas

País

Dívida externa,

% do PIB(1)

Reservas, meses de importa-

ções(2)

Composição sectorial do PIB(3)

PIB real per

capita(4)

Agricul-tura Indústria

Produtos manufac-turados Serviços

Angola 9,9 5,1 8,9 69,7 4,3 21,4 1 456

Burundi 150,5 4,5 54,0 19,0 … 27,0 113

Camarões 4,9 5,4 19,9 33,2 18,1 46,9 687

República Centro-Africana 55,6 2,5 55,8 15,5 7,5 28,7 223

Chade 12,0 8,3 20,5 54,8 5,3 24,7 410

Comores 61,2 7,3 45,2 11,8 4,2 … 366

Congo (República Democrática do) 52,3 0,9 45,7 27,7 6,5 26,6 101

Congo (República do) 122,6 4,0 4,2 73,5 4,9 22,3 1 188

Costa do Marfi m 53,7 3,6 22,7 26,3 18,3 51,0 528

Jibuti … … 4,0 17,0 … 79,0 …

Guiné Equatorial 1,1 12,1 2,7 94,3 8,6 3,0 4 621

Eritreia 66,2 -2,2 17,5 23,0 8,7 59,5 162

Etiópia 11,3 1,8 47,3 13,5 5,3 39,2 180

Gâmbia 46,0 5,1 29,0 15,0 … 56,0 383

Guiné 77,6 1,1 12,9 37,5 3,7 49,6 515

Guiné-Bissau 257,0 8,0 61,8 11,5 7,2 26,8 141

Quénia 18,8 4,1 27,1 18,8 11,5 54,1 485

Libéria 571,8 -6,0 54,0 19,0 … 27,0 134

Mauritânia … … 13,1 47,8 … 39,1 …

Níger 16,0 5,6 41,0 17,0 … 43,0 190

Nigéria 2,4 12,1 33,0 39,0 … 28,0 626

Ruanda 16,8 7,0 41,0 21,2 8,5 37,8 315

São Tomé e Príncipe 105,8 4,9 17,0 21,0 … 63,0 783

Serra Leoa 17,7 5,5 46,4 25,0 … 28,6 247

Somália … … … … … … …

Sudão … … 32,3 28,5 6,2 39,2 …

Togo 85,1 5,3 44,0 24,0 … 32,0 222

Uganda 12,3 9,2 32,3 18,4 9,1 49,2 352

Zimbabué 20,1 0,9 19,0 24,0 … 57,0 …

África subsariana 50,2 5,0 26,0 30,1 10,6 43,8 1 128

Países frágeis da África subsariana 73,9 4,6 30,4 30,3 8,1 39,2 601


18,9 5,4 19,7 29,4 12,9 50,1 1 811

Notas: … indica dados não disponíveis; (1) e (2) dados relativos a 2007; (3) dados relativos a 2006, excepto para o Níger (2003) e Burundi,

Togo e Zimbabué (2005); (4) dados relativos a 2008.

Fontes: (1) Perspectivas Económicas Africanas da OCDE e da AfDB (2009); (2) e (4) Perspectivas Económicas Regionais da África Subsariana

2009 do FMI (2009a); (3) Indicadores de Desenvolvimento Mundial 2008 do Banco Mundial (2008a).

Mais de 70% do total de investimento directo estrangeiro nos países frágeis da África subsariana entre 2000 e 2007 foi canalizado

para apenas cinco países: Angola, Chade, Guiné Equatorial, Nigéria e Sudão, todos bem dotados de recursos naturais35.

Não existe um padrão claro nas principais variáveis macroeconómicas. Alguns países frágeis possuem reservas de divisas

extremamente baixas (menos de 90 dias de cobertura de importações)36. Em Abril de 2009, a Etiópia, a Guiné e o Zimbabué

tinham reservas para um mês de importações, enquanto os exportadores de petróleo tinham para meio ano. As reservas baixas

tornam esses países mais vulneráveis a choques externos. E, a longo prazo, não dispõem de recursos para expandir a produção e

diversifi car as suas economias.

35 OCDE 2008.36 O grupo de países da África subsariana dispõe, em média, de 5,2 meses de reservas, e os países não frágeis 5,0 meses. Assim, não existe uma diferença

signifi cativa entre os dois grupos, embora existam diferenças no interior do grupo.

Capítulo 2

48


Também não existe um padrão comum para a dívida externa37. Graças às receitas volumosas, os exportadores de petróleo contiveram

a dívida externa e os indicadores de endividamento externo estão amplamente controlados. Por exemplo, a dívida em percentagem

do rendimento nacional bruto e a dívida total referente à exportação de mercadorias e serviços melhoraram substancialmente

em Angola e no Sudão desde 200038. Os países frágeis dotados de poucos recursos, como a Libéria e a Guiné-Bissau, ainda têm um

forte endividamento que compromete o seu desenvolvimento futuro.

Os indicadores macroeconómicos de nível e de desenvolvimento podem ser utilizados para calcular o índice de vulnerabilidade

económica de um país39.

Quadro 2.9: Classifi cação de Vulnerabilidade Global

País

Classifi cações

Naudé (2009) AfDB DG Desenvolvimento da Comissão Europeia

Angola Elevada Elevada Baixa

Burundi Elevada Muito elevada Média

Camarões Média Baixa Baixa

República Centro-Africana Baixa Elevada Elevada

Chade Média Moderada Baixa

Comores Baixa n.c. Média

Congo (Rep. Dem. do) Elevada Elevada Elevada

Congo (República do) Baixa n.c. Baixa

Costa do Marfi m Elevada Elevada Média

Jibuti n.c. n.c. Elevada

Guiné Equatorial Baixa Baixa Baixa

Eritreia Baixa Muito elevada Média

Etiópia Baixa Moderada Média

Gâmbia Baixa Elevada Elevada

Guiné Média n.c. Média

Guiné-Bissau Média Moderada Média

Quénia Média Elevada Média

Libéria Elevada Elevada Elevada

Mauritânia n.c. n.c. Elevada

Níger Baixa Muito elevada Média

Nigéria Elevada Elevada Baixa

Ruanda Baixa Elevada Média

São Tomé e Príncipe Média Elevada Elevada

Serra Leoa Baixa Elevada Média

Somália n.c. n.c. n.c.

Togo Média Muito elevada Média

Uganda Baixa Baixa Média

Zimbabué n.c. n.c. Elevada

Notas: n.c. indica não classifi cado; os índices de vulnerabilidade combinam-se numa medida sintética da posição externa e fi nanceira

de um país e os graus de diversifi cação da sua carteira de exportações.

Fonte: Naudé (2009) DG Desenvolvimento da Comissão Europeia, comunicação pessoal.

37 Em média, a dívida ofi cial dos países frágeis da África subsariana é de 73,9% do PIB, enquanto a dos países não frágeis é de 18,9%, novamente sem diferenças

entre os dois grupos.38 Reisen 2007.39 A vulnerabilidade económica é apenas um dos aspectos da vulnerabilidade de um país, uma vez que os factores económicos são apenas um aspecto

entre muitos. Mas os factores económicos têm a vantagem de serem mais facilmente mensuráveis do que os aspectos sociais. A vulnerabilidade estrutural,

que inclui elementos como a instabilidade política, confl itos e instituições disfuncionais, é debatida no capítulo 5. Nos países frágeis, estes elementos são

predominantes, mas graves problemas de medição difi cultam a sua avaliação. O Quadro 2.9 apresenta medições da vulnerabilidade económica apenas para

países em situação de fragilidade; o Volume 1b do documento de apoio de Allen e Giovannetti, 2009, apresenta a lista completa, que inclui todos os países

subsarianos para os quais existem dados disponíveis sufi cientes. A classifi cação não está disponível para países como a Somália, para a qual existia apenas

uma das componentes do índice económico.





49

Os países são vulneráveis economicamente quando são particularmente sensíveis a choques externos. Assim, a seguir, avaliamos

a exposição a choques e a capacidade de reacção. Pretendemos verifi car se os países frágeis, de acordo com as expectativas,

são mais vulneráveis a choques do que os outros países subsarianos. Tal como Naudé (2009), consideramos a diversifi cação, o

endividamento externo, a abertura da economia, as responsabilidades externas, o capital para activos ponderados em função do

risco e a taxa de crescimento do crédito ao sector privado40. Mais precisamente, para cada país frágil para o qual existem dados

disponíveis (excluindo, assim, a Mauritânia, a Somália, o Sudão e o Zimbabué), analisamos:

Abertura, medida como o peso das exportações no PIB.•

Concentração de exportações, medida de acordo com o Índice Herfi ndal-Hirschman: quanto mais diversifi cado o cabaz de •

exportações, menos vulnerável o país.

Endividamento externo, medido como o peso da dívida externa no PIB.•

Quadro regulamentar em matéria de capital para activos ponderados em função do risco. •

Responsabilidades externas.•

Crescimento do crédito ao sector privado.•

A classifi cação dos países foi calculada como uma média simples para evitar distorções. Classifi cámos todos os países subsarianos,

frágeis e não frágeis, de acordo com um critério pelo qual uma classifi cação baixa signifi ca vulnerabilidade baixa e uma classifi cação

elevada signifi ca vulnerabilidade elevada. Em seguida, dividimos os países em grupos sensivelmente idênticos, da classifi cação baixa

para a elevada (quadro 2.9). Os países em situações de fragilidade, de acordo com a nossa defi nição operacional, estão divididos

equitativamente pelos três grupos41.

3. EM RESUMOO papel decisivo das funções do Estado em matéria de desenvolvimento económico e humano é refl ectido

por algumas características comuns aos países frágeis analisados no presente capítulo. A incapacidade

de mobilizar recursos internos, de promover a diversifi cação económica e desenvolver cadeias de valor, a

elevada dependência de recursos fi nanceiros externos, o baixo nível de capital humano e a persistência

de infra-estruturas subdesenvolvidas e não interligadas a nível interno são todos “sintomas” de fragilidade

do Estado. Para além destas características comuns, no entanto, existe também um elevado grau de

heterogeneidade devido ao percurso histórico, diferentes recursos, geografi a, coesão étnica e religiosa,

entre outras; além disso, o grupo de países frágeis inclui situações muito diferentes em termos de

resultados e grau de vulnerabilidade.

As diferentes características de fragilidade (semelhanças e heterogeneidades) combinam-se de formas diferentes e, além disso,

mudam com o tempo. Por esse motivo, tentar categorizar os países frágeis, mesmo em subgrupos, é uma tarefa difícil, uma vez

que envolve avaliações muito subjectivas.

40 Guillamont e Guillaumont Jeanneney (2009) referem a vulnerabilidade estrutural utilizando um índice de vulnerabilidade económica que combina a

exposição a choques – dimensão populacional, distância do mercado mundial, concentração das exportações de mercadorias e percentagem relativa de valor

acrescentado nos sectores agrícola, fl orestal e das pescas – e a “dimensão” do próprio choque. A AfDB (2009) utiliza factores estruturais macroeconómicos

como diminuição das reservas, elevada concentração de propriedade estrangeira no sistema bancário, perspectivas de infl ação, e redução do crescimento

do PIB, as condições comerciais e as contas correntes. A DG Desenvolvimento da Comissão Europeia utiliza três conjuntos de variáveis: dependência das

receitas de exportação; dependência de fl uxos fi nanceiros externos e capacidade de reacção.41 As classifi cações do Banco Africano de Desenvolvimento e da DG Desenvolvimento da Comissão Europeia produziram resultados idênticos. Os países frágeis

estão distribuídos por diferentes grupos, embora as variáveis tidas em consideração para classifi car os países em função das suas vulnerabilidades sejam

diferentes.

Capítulo 2

50


CAPÍTULO 3AS ORIGENS HISTÓRICAS DA FRAGILIDADE DOS ESTADOS

Este capítulo tenta determinar se a fragilidade do Estado na África subsariana partilha uma origem

histórica comum, uma vez que sobressai um facto estilizado de todos os debates teóricos sobre a

defi nição e medição de fragilidade:1 os países da África subsariana constituem sempre a maior parte do

grupo dos Estados frágeis. A grande diversidade dos desenvolvimentos institucionais na região sugere que

uma origem histórica comum da fragilidade do Estado não tem uma acção isolada, mas está estreitamente

ligada às dinâmicas específi cas de cada país. O presente capítulo não apresenta uma descrição

pormenorizada dos factores que tornam os países da África subsariana frágeis e não pretende substituir

ou resumir uma análise exaustiva do contexto local. No entanto, oferece perspectivas importantes com

vista a compromissos externos efi cazes em situações de fragilidade.

A “Partilha de África” (Scramble for Africa), organizada pelos países europeus nos fi nais do século XIX, é uma candidata natural

para a origem histórica da fragilidade que atormenta muitos dos países da África subsariana. Esta experiência histórica une a maior

parte da região e o período colonial mostrou ter tido consequências duradouras sobre o padrão do desenvolvimento institucional

durante a colonização2. Embora as instituições de Estado possam ser frágeis em países que não foram afectados pela Partilha de

África, como a Etiópia e a Libéria, o colonialismo europeu pode, contudo, ter impedido a criação de estruturas de Estado sólidas

na região.

Se bem que a experiência colonial tenha sido um ponto de viragem na história da região, abrangeu apenas um curto período.

Assim, o presente capítulo analisa a possibilidade, em conjunto com as linhas traçadas por Herbst (2000), de a fragilidade estar

relacionada com as profundas características regionais que difi cultaram e continuam a difi cultar a adopção de uma política de

desenvolvimento institucional conducente a Estados legítimos e efi cazes.

Esta perspectiva não diminui o argumento que defende a importância da experiência colonial no desenvolvimento institucional

dos Estados pós-coloniais. No entanto, enquadra-a numa perspectiva mais global3. A Partilha de África não ocorreu num vazio

institucional. A formação dos Estados coloniais interagiu com as características institucionais pré-estabelecidas dos países

colonizados, as quais, em vez de serem estáticas e imutáveis, foram signifi cativamente infl uenciadas pelo período colonial.

1. PRINCIPAIS FACTORES ESPECÍFICOS E FACTORES SUBJACENTES COMUNSOs países da África subsariana partilham alguns sintomas distintivos mas “a fragilidade de Estado

caracteriza-se essencialmente pelos seus sintomas: pobreza, insegurança, propensão para o confl ito,

corrupção4.” Embora a dimensão regional da fragilidade não possa ser ignorada, é mais provável que

a fragilidade do Estado seja determinada pelos principais factores específi cos de cada país, os quais

conferem ao grupo de países frágeis a heterogeneidade descrita no capítulo 2. Uma compreensão

profunda dos factores que conduzem um país a uma espiral de declínio, que progressivamente provoca

a erosão da capacidade e legitimidade das suas instituições de Estado, difi cilmente poderá ser obtida

através das análises que visam conclusões alargadas.

No entanto, a concentração geográfi ca dos Estados frágeis deixa antever determinados factores regionais comuns, que possivelmente

interagem com os factores específi cos de cada país na determinação da fragilidade das instituições de Estado. Se podemos

estabelecer, com uma certa credibilidade, factores comuns que contribuem para a ocorrência (e para a persistência) da fragilidade,

este aspecto deve constituir a base de um quadro analítico mais abrangente, o qual poderá assim contribuir para a organização e

compreensão do papel essencial dos factores específi cos de cada país.

A maioria dos debates sobre a fragilidade dos Estados, pelas comunidades académica e de desenvolvimento, não inclui as origens

históricas da fragilidade. Mas realçar a dimensão histórica da fragilidade pode melhorar a solidez e a credibilidade dos compromissos

europeus para apoiar a construção do Estado. A Europa difi cilmente poderá esperar que o seu compromisso seja entendido como

neutro ou meramente técnico, uma vez que a ideia de que a Europa é responsável pela fragilidade das instituições de Estado se

1 Bertoli e Ticci 2009.2 Por exemplo, Acemoglu et al. 2001; Lange 2004; Angeles e Neanidis 2009.3 Como observa Robinson (2002), a avaliação das infl uências relativas dos diferentes factores históricos é ainda uma questão empírica por resolver.4 Briscoe 2008, pág. 7.




51

generalizou a toda a África subsariana. Alguns autores, na verdade, argumentaram que este compromisso é uma nuance da antiga

mission civilisatrice que supostamente serviu de base à colonização europeia na época da Partilha de África5. Uma análise profunda

do papel dos países europeus é, assim, uma pré-condição para o apoio europeu efi caz à construção do Estado.

2. SERÁ A FRAGILIDADE UM LEGADO COLONIAL?Os países europeus, que durante séculos mantiveram praças-fortes ao longo de toda a costa africana,

conquistaram o controlo político de quase toda a África subsariana durante algumas décadas, entre o

fi nal do século XIX e o início do século XX. A experiência colonial marcou a história africana, embora tenha

decorrido menos de um século entre a Conferência de Berlim e a independência das colónias portuguesas

em meados da década de 1970.

São necessários, pelo menos, três elementos para apoiar o argumento de que a fragilidade dos Estados é um dos legados da

experiência colonial em África. É necessário identifi car as características mais marcantes dos Estados (e os seus processos de

formação) que se assemelham a traços distintivos das instituições dos Estados frágeis. Uma vez estabelecida a semelhança, é

necessário compreender os motivos pelos quais a independência política em relação às antigas potências coloniais não eliminou

ou pelo menos não alterou signifi cativamente estas características institucionais. Por fi m, é necessário descrever os factores que

contribuíram para a sua permanência nos Estados pós-coloniais, uma vez que passou mais de meio século desde que a Costa

Dourada (actual Gana) conquistou a independência em relação à Grã-Bretanha em 1957, abrindo o caminho para a descolonização

na África subsariana.

3. ESTADOS COLONIAIS DA ÁFRICA SUBSARIANAA fragilidade dos Estados pode estar relacionada com quatro aspectos da formação das instituições de

Estado na África subsariana.

O primeiro é o seu carácter artifi cial: a criação de Estados coloniais introduziu um elemento não relacionado com as características •

sociais, institucionais e culturais dos territórios colonizados.

O segundo é a natureza extractiva: a estrutura das instituições foi concebida para transferir recursos para as potências coloniais, •

não para promover o desenvolvimento local.

O terceiro é a sua inerente extroversão: os Estados estabeleceram laços económicos sólidos com as potências coloniais, numa •

relação de dependência política.

O quarto tem a ver com o governo indirecto: um sistema de administração colonial iniciado no Império Britânico• 6, mas que

também foi aplicado pela França e pela Bélgica nas suas colónias7.

As potências coloniais europeias transplantaram estruturas institucionais estranhas ao contexto local8. O desenvolvimento das

instituições do Estado na época colonial evoluiu diferentemente da orientação seguida na Europa9. Os Estados coloniais não

emergiram de um processo demorado que consolidasse instituições formais e mediasse interesses de confl ito na sociedade. Pelo

contrário, foram impostos externamente pelo poderio militar dos países europeus. “O Estado [é] na maior parte do continente

africano essencialmente um Estado artifi cial, ‘a pairar sobre’ uma sociedade que nunca o produziria e que o não pediu10.”

O carácter artifi cial das instituições de Estado contribuiu para o seu afastamento da sociedade11. A existência do sistema de

governo indirecto reforça este argumento, uma vez que apenas os níveis mais baixos da administração colonial podiam ser

atribuídos a elementos da população local. Embora muitos deles fossem chefes tradicionais ou consuetudinários, o seu papel (e

mais especifi camente as suas relações com as comunidades locais) era reformulado pela potência colonial12. O argumento de Kaplan

(2009) vai de encontro a uma linha de pensamento que foi avançada na literatura sobre economia do desenvolvimento: Myrdal

(1972) atribuiu a debilidade das estruturas de Estado no período pós-colonial precisamente à introdução exógena das instituições

de Estado, as quais inculcaram nos cidadãos um sentimento de oposição contra si e uma relutância em aceitar as suas regras.

5 Paris 2002.6 Lugard 1922.7 Lange 2004.8 Kaplan 2009.9 Herbst 2000.10 Luling 1997, págs. 288–289.11 Kaplan 2009.12 Ranger 1983, págs. 211–262; UNECA 2007.

Capítulo 3

52


As estruturas de Estado coloniais artifi ciais não se destinavam a apoiar o desenvolvimento económico dos territórios colonizados

mas a satisfazer os interesses económicos das potências coloniais. A prossecução destes interesses não assume a forma de um

mecanismo vent for surplus (“saída para excedentes”). Pelo contrário, as potências coloniais extraíram recursos naturais e receitas

fi scais das suas colónias, as quais suportavam níveis muito elevados de impostos, o que promoveu o desenvolvimento das infra-

estruturas locais apenas em termos muito limitados.

O carácter extractivo do Estado colonial está ligado à sua extroversão orientada para as potências coloniais13. Um símbolo poderoso

desta orientação é a localização das cidades capital ao longo da costa. “De uma forma muito sistemática, os europeus criaram

capitais que transferiram o poder para o oceano e o afastaram dos centros de poder que os africanos lentamente tinham criado

no interior do território14.” Por exemplo, Accra tornou-se a capital da Costa Dourada em vez da cidade interior de Kumasi, que tinha

sido o centro do Império Ashanti (ou Asante), enquanto Bamako substituiu Timbuktu como centro político do Mali. A limitada

orientação para o interior dos Estados coloniais refl ecte-se igualmente no fraco desenvolvimento de estradas que caracterizou

o período colonial. As infra-estruturas foram negligenciadas sempre que não conduziam a um retorno fi nanceiro directo. As vias

ferroviárias, por exemplo, foram construídas para transportar matérias-primas do interior para os portos, mas raramente para

servir de ligação a territórios no interior.

As elevadas taxas de mortalidade que os europeus enfrentavam na África subsariana também moldaram o domínio colonial,

limitando as oportunidades para uma extensiva colonização directa15. As potências coloniais, nomeadamente a Grã-Bretanha,

mas também, embora em menor grau, a França e a Bélgica, estabeleceram-se nas colónias de forma muito restrita e recorriam ao

governo indirecto para a sua administração. Os níveis superiores da administração colonial eram dominados pelos colonizadores,

embora as potências coloniais se baseassem em instituições tradicionais e consuetudinárias para manter a ordem fora da capital16,

dado que a administração colonial tinha um alcance muito limitado nas zonas rurais.

O sistema de governo indirecto alimentou o despotismo descentralizado17, uma vez que as potências coloniais reformularam a

relação entre os chefes consuetudinários e as comunidades. Na época pré-colonial, as comunidades podiam expulsar os chefes do

poder, mas na administração colonial apenas esta podia conferir ou retirar esse poder18. Este sistema diminuiu signifi cativamente a

responsabilidade dos chefes tradicionais e consuetudinários para com as suas comunidades e estes podiam exercer a sua autoridade

tendo em vista a acumulação de riqueza pessoal, o que contribuiu para a subsequente privatização do Estado19.

Estes quatro aspectos dos países coloniais da África subsariana, estreitamente ligados, assemelham-se a algumas características

distintivas da fragilidade dos Estados. O carácter artifi cial da sua formação afasta as instituições de Estado da sociedade, difi cultando

o processo político que pode equilibrar as expectativas dos cidadãos e a capacidade do Estado. A limitada orientação em matéria

de desenvolvimento dos Estados frágeis tem eco no carácter extractivo dos Estados coloniais, enquanto a sua incapacidade

para mobilizar os recursos internos pode estar relacionada com a extroversão das instituições de Estado estabelecidas na época

colonial. E uma estrutura de Estado bifurcada reforçada pelo governo indirecto colonial pode ter estabelecido a base para a posição

neopatrimonial de alguns Estados frágeis da África subsariana20.

4. DESCOLONIZAÇÃOCom excepção das colónias portuguesas, que sofreram uma longa e violenta luta pela independência, e

das colónias da África do Sul, os outros países da África subsariana obtiveram a independência política em

relação às suas potências coloniais poucos anos depois de 1957, ano em que a Costa Dourada britânica

se tornou no independente Gana. A transição pacífi ca do domínio colonial para a autonomia política foi

uma clara oportunidade para eliminar as características institucionais prejudiciais dos Estados coloniais.

Mas as elites políticas desses novos países raramente foram além da mera africanização da burocracia,

não acompanhada de uma alteração signifi cativa das instituições. Por que motivo o desenvolvimento

institucional dos países da África subsariana não conheceu uma alteração signifi cativa na altura da

independência?

13 Clapham 1996.14 Herbst 2000, pág. 16.15 Acemoglu et al. 2001.16 Lange 2004.17 Lange 2004.18 Lugard 1922.19 Bayart 1999.20 Mamdani 1996.

As origens históricas da fragilidade dos Estados




53

A redução do carácter artifi cial teria exigido a indigenização das instituições de Estado, o que poderia ter reduzido a separação

entre as instituições formais e informais. Mas vários factores prejudicaram esse desenvolvimento. Em primeiro lugar, as estruturas

administrativas (e o alcance do poder de Estado) de vários países coloniais eram muito fracas. Esta situação fez com que os líderes

políticos nacionais fossem cautelosos quanto à introdução de grandes alterações na estrutura institucional que pretendiam

consolidar. “Necessitavam de controlar o aparelho administrativo em boas condições de funcionamento em vez de procurar criar

um novo de raiz com a inimaginável confusão produzida pela conquista da independência e a reorganização de toda a estrutura

política em simultâneo21.”

No entanto, os sistemas jurídico, de governação e de ensino excessivamente ocidentalizados impediram as comunidades locais de

aproveitarem os seus próprios recursos, capacidades e redes sociais e criaram confl itos desnecessários entre as instituições formais

e informais. As estruturas de governo altamente centralizadas dos países onde os organismos estatais continuam inefi cazes e as

fontes de rendimento alternativas permanecem escassas forçam os grupos a competir pelos recursos escassos, acentuando a

fragmentação política no processo.

Além disso, os líderes de vários dos novos Estados foram educados em países ocidentais: Julius Nyerere no Reino Unido, Léopold

Sédar Senghor em França e Kwame Nkrumah nos Estados Unidos. E os líderes formados em países africanos, tais como Milton

Obote ou Félix Houphouët-Boigny, fi zeram os seus estudos em instituições académicas que apoiam activamente as instituições e

os valores políticos ocidentais. Estes líderes encaravam a indigenização das instituições de Estado como um retorno às instituições

políticas pré-coloniais, prejudiciais ao desenvolvimento22. As instituições tradicionais contribuíram para o funcionamento dos

Estados coloniais, o que prejudicou a confi ança nestas para reduzir o afastamento entre as estruturas estatais e os valores políticos

e culturais23.

O carácter extractivo das instituições de Estado no período colonial foi claramente prejudicial ao desenvolvimento dos países da

África subsariana, mas podia continuar a servir os interesses dos líderes políticos. Acemoglu et al. (2001) defenderam que “em

muitos dos casos em que as potências europeias estabeleceram instituições autoritárias, delegaram a administração diária do

Estado numa pequena elite interna. Este círculo restrito controlou frequentemente o Estado depois da independência e favoreceu

as instituições extractivas24”.

A extroversão dos Estados não podia ser eliminada instantaneamente na altura da independência, uma vez que a dependência de

fontes externas de receitas refl ectia as características profundamente enraizadas dos países da África subsariana. Por exemplo, a rede

viária foi criada para ligar países estrangeiros, não para promover o desenvolvimento económico local. Além disso, a extroversão

podia ser do interesse da elite política. Collier (2009a) sugere que Mobutu Sese Soko, que construiu a sua riqueza pessoal com

receitas provenientes da exportação de recursos naturais do Zaire, não tinha interesse em reduzir a dependência de fontes externas

de receitas25, a qual teria de ser acompanhada por uma introversão na geração de recursos do Estado. Uma maior dependência

da tributação teria provocado um círculo, virtuoso para a sociedade mas vicioso para Mobutu Sese Soko, de maior exigência de

responsabilidade fi nanceira perante os cidadãos e um reforço progressivo das instituições de Estado.

A falta de vontade política para aumentar a mobilização dos recursos internos correspondia a uma grave limitação da capacidade.

O aumento dos impostos constitui um desafi o para uma estrutura de Estado pouco desenvolvida e com difi culdade em alargar

o seu âmbito para fora das zonas urbanas enquanto a maior parte da população vivia em zonas rurais de fraca densidade

populacional.

Deste modo, a independência política alcançada pelos países subsarianos não introduziu uma alteração signifi cativa no

desenvolvimento das instituições de Estado. Por este motivo, o segundo elemento da cadeia necessário para relacionar a actual

fragilidade do Estado com a experiência colonial é sólido. Existem bases sólidas que podem ser invocadas para justifi car o motivo

pelo qual a independência política alcançada pelos países da África subsariana não produziu uma mudança signifi cativa no

desenvolvimento das suas instituições de Estado.

21 Clapham 1996, pág. 35.22 Clapham 1996.23 De notar que a percepção do atraso das instituições informais foi acompanhada, logo após a independência, pela dependência das elites políticas em relação

às chefi as tradicionais em matéria de apoio político. Esta atitude, ao mesmo tempo que não atenuou as diferenças entre as instituições formais e informais,

contribuiu para a persistência ao longo do tempo dos efeitos colaterais prejudiciais do sistema colonial de governo indirecto. 24 Acemoglu et al. 2001. Um argumento idêntico é exposto em Mamdani 1996.25 Collier 2009a.

Capítulo 3

54


5. CONTEXTO INTERNACIONAL E CONTINUIDADEA independência política não foi acompanhada por um desenvolvimento institucional. Todavia, já

passaram mais de três décadas desde o fi m da descolonização, pelo que é necessário complementar os

argumentos sobre a ausência de uma mudança signifi cativa nas instituições com factores que expliquem a

persistência de algumas das principais características institucionais. Embora a África subsariana apresente

exemplos notáveis de desenvolvimento institucional bem sucedido como, por exemplo, o Botswana, estes

são a excepção e não a regra. Porquê?

Os Estados independentes da África subsariana foram formados pelo “traço de uma caneta internacional”, uma vez que obtiveram

o reconhecimento imediato do Conselho de Segurança das Nações Unidas26. Foi desta forma que “nasceram os Estados dos

mil milhões de pessoas carenciadas (bottom billion)”, com pouca atenção à sua viabilidade económica ou política. Sobre a sua

viabilidade económica, Collier (2009a) observa que vários novos Estados eram liliputianos, uma vez que o curto período de tempo

da experiência colonial impediu os cidadãos dos territórios coloniais de convergirem numa identidade nacional comum.

A independência da Ásia do Sul em relação ao domínio colonial britânico produziu apenas dois países independentes em 1949, a

Índia e o Paquistão, a partir de uma multiplicidade de diferentes entidades políticas pré-coloniais. Mas a África Ocidental francesa

dividiu-se em vários pequenos países, cujas fronteiras foram arbitrariamente desenhadas. Estes países eram demasiado pequenos

para constituírem um Estado, ou seja, a sua reduzida dimensão impedia-os de proporcionarem segurança e responsabilidade

fi nanceira27. A arbitrariedade das fronteiras coloniais formou “populações compostas por grupos de identidade diferentes e muitas

vezes incompatíveis”, comprometendo a viabilidade política dos Estados pós-coloniais28.

Embora as diferentes identidades tribais e étnicas tenham precedido claramente o período colonial, as administrações coloniais

determinaram a “imobilização de populações, o reforço da etnicidade e uma maior rigidez de defi nição social”, uma realidade que

não existia na África subsariana pré-colonial, que não era caracterizada por uma “única identidade ‘tribal’, uma vez que a maioria

dos africanos se movimentou entre várias identidades29.” Ranger refere explicitamente a “invenção da tradição na África colonial”,

mostrando que algumas características distintivas das sociedades africanas pós-coloniais como, por exemplo, a importância das

afi liações étnicas ou tribais, não são um legado do período pré-colonial, antes surgiram ou foram signifi cativamente reforçadas

na época do domínio colonial.

Com o intuito de apresentar um bom exemplo desta dinâmica, Newbury (1998) relembra que “a administração belga no Ruanda

[...] procurou estruturar a ordem social, racionalizar e normalizar as relações sociais heterogéneas [...]. Na década de 1930, foram

emitidos bilhetes de identidade que indicavam a categoria étnica das pessoas. [...] essas medidas não criaram etnicidade; em vez

disso, serviram para formar a sua importância social. Assim, no Ruanda colonial, os Hutus foram classifi cados como cidadãos de

segunda classe. Esta situação foi completamente ilustrada na afectação de novos recursos coloniais económicos e sociais30.” Este

exemplo sugere que grupos divididos, quanto a identidades étnicas e tribais, eram frequentemente produto do domínio colonial,

tal como a estrutura de Estado.

Os novos países da África subsariana foram, assim, atormentados por dois problemas estruturais, a fragmentação da identidade

política e instituições nacionais fracas, que, em conjunto, impediam a formação de qualquer sistema de governo nacional sólido,

prejudicando com gravidade a legitimidade do Estado e produzindo ordens políticas altamente instáveis e difíceis de reformar. A

fragmentação política e os órgãos de governação fracos infl uenciam-se mutuamente, prejudicando as tentativas de construir um

Estado legítimo e efi caz. As divisões étnicas e, aliás, as divisões religiosas e tribais, bem como as formas geográfi cas e socioeconómicas

da fragmentação política, impediram a formação de “um dos mais importantes requisitos para o bom funcionamento dos Estados

[...] a criação de estruturas burocráticas apolíticas (serviços públicos, justiça, polícia, exército) assentes numa ideologia que legitima

o papel da autoridade neutra do Estado na manutenção da ordem social através de procedimentos prescritos e do Estado de

direito31.”

Enquanto vários grupos coesos com longas histórias comuns desenvolveram sistemas políticos, económicos e sociais sofi sticados

que mantêm a estabilidade e promovem o progresso económico, as populações divididas não têm esses mecanismos. As sociedades

fragmentadas, quando combinadas com estruturas governamentais fracas, tendem a gravitar rumo a “um miasma sufocante de

círculos viciosos” onde, como observa Putnam, “o abandono, a desconfi ança, a desresponsabilização, a exploração, o isolamento,

a desordem e a estagnação se intensifi cam mutuamente32.” Quando predominam tais padrões de comportamento disfuncionais

26 Collier 2009a.27 Collier 2009a.28 Kaplan 2009, pág. 2.29 Ranger 1983, pág. 248.30 Newbury 1998, pág. 11.31 Easterly 2000, pág.12.32 Putnam 1993, 177.





55

e estéreis numa sociedade, estes persistirão porque, tal como explica North, o elevado grau de dependência da trajectória de

um determinado quadro institucional “desincentiva a actividade produtiva [ao criar] organizações e grupos com um interesse

nas limitações existentes”, as quais são “um importante factor para a explicação das taxas de crescimento baixas persistentes nos

países em desenvolvimento33.”

Nunn (2007) apresenta um modelo com equilíbrios múltiplos que demonstra que uma estrutura institucional introduzida

externamente com direitos de propriedade desprotegidos e um baixo nível de produção, em que o Estado extrai recursos do

sistema económico, pode persistir mesmo depois de a fonte externa de extracção ter sido eliminada. “A sociedade continua presa

neste equilíbrio não ideal mesmo depois de o período de extracção externa ter terminado,” pelo que a independência política não

resulta na eliminação de uma estrutura institucional socialmente indesejável34.

Embora a maior parte dos Estados pós-coloniais da África subsariana tivesse inicialmente uma limitada viabilidade política e

económica, o mapa político da região não foi alterado desde o fi m da descolonização. “Desde 1945 não desapareceu qualquer

Estado como resultado da acção militar de um vizinho35.” Estes países não foram sujeitos a uma ameaça militar externa, um factor

que foi essencial no reforço dos Estados europeus36.

Citando Collier (2009b) em pormenor, a “descolonização ocorreu depois da mais terrível guerra mundial da história e num contexto

de rivalidade nuclear. Não é de surpreender que existisse a ideia de que [a ameaça militar externa] já não era uma parte aceitável

do comportamento dos governos: os custos eram demasiado elevados e as guerras entre vizinhos poderiam transformar-se em

guerras globais. Como resultado da pressão internacional, incluindo a mediação internacional através das Nações Unidas e de

grupos regionais como a Organização de Unidade Africana, a incidência de guerra internacional foi radicalmente reduzida. […]

O processo darwiniano pelo qual os Estados fortes absorveram Estados fracos, um processo que ajudou a Alemanha a reduzir o

número de estados de 300 para um, deixou de existir completamente37.”

As ameaças militares externas criaram a necessidade da introversão dos Estados, que foram obrigados a cobrar impostos para

fi nanciar o aparelho militar necessário para fazer face a essas ameaças. A necessidade dos Estados mobilizarem os recursos internos

obrigou os cidadãos a exigirem a sua responsabilização pela utilização dos recursos fi scais, impondo assim restrições nas suas acções.

Além disso, a necessidade de aumentar os recursos levou os Estados a criarem instituições orientadas para o desenvolvimento,

por exemplo, no âmbito da protecção dos direitos de propriedade, uma vez que a mobilização dos recursos internos estava

decisivamente relacionada com o reforço do sistema económico. As ameaças externas consolidaram igualmente uma identidade

nacional comum e reforçaram o processo político, conciliando interesses do Estado e da sociedade.

Embora os Estados subsarianos não estivessem sujeitos a ameaças externas, eram altamente inseguros, uma vez que as ameaças

provinham de rebeliões internas, não de Estados vizinhos38. A viabilidade da rebelião estava relacionada com a pequena dimensão

dos novos Estados, factor que aumentava as possibilidades dos rebeldes derrotarem o exército e apoderarem-se do poder, enquanto

os Estados de maior dimensão “estavam seguros”39. A protecção contra ameaças externas, um “bem público”, leva os interesses

da elite política e da sociedade a coincidirem. Mas a protecção contra ameaças internas não surte o mesmo efeito. A repressão de

uma ameaça interna é um “bem privado” que partes da sociedade podem não apoiar. Tão pouco contribui para o reforço de uma

identidade nacional comum.

As ameaças internas não colocam uma grave ameaça à estabilidade de um governo, uma vez que as estimativas indicam que

apenas uma em cada cinco tentativas de rebelião interna é bem sucedida no derrube do governo. Todavia, a ameaça mais grave

para as elites dominantes da África subsariana vinha do exército, uma vez que os golpes de Estado tinham mais possibilidades

reais de sucesso do que as rebeliões40. Este facto prejudicou igualmente a aplicação do principal mecanismo de consolidação

das instituições do Estado utilizado na Europa: o reforço do exército. Mobutu Sese Soko enfraqueceu e dividiu deliberadamente

o exército zairense ao longo de várias gerações com o objectivo de reduzir o risco de golpe de Estado. Esta política conduziu ao

resultado paradoxal do Ruanda, um país bem mais pequeno, invadir o vizinho Zaire na década de 199041.

33 North 1990, 99.34 Nunn 2007, pág. 173.35 Collier 2009b, pág. 4.36 Tilly 1990.37 Collier 2009b, pág. 4.38 Collier 2009b.39 Collier 2009b.40 Collier 2009b.41 Collier 2009a.

Capítulo 3

56


Assim, a fragilidade do Estado nos países da África subsariana serviu interesses bem defi nidos da elite política local. A contínua

debilidade das instituições de Estado no período pós-colonial estava igualmente em consonância com os interesses das antigas

potências coloniais42. Depois de abandonarem o controlo político, pretenderam manter o controlo económico, de modo a continuar

a extrair recursos valiosos das antigas colónias.

A ajuda dos países doadores pode ter também consolidado a extroversão dos Estados pós-coloniais, reduzindo os incentivos para

uma mobilização mais efi caz dos recursos internos. Os critérios de selectividade da ajuda estabelecidos no Consenso de Monterrey

destinavam-se a recompensar os países destinatários com uma conjuntura propícia à mobilização dos recursos internos e que

utilizassem efectivamente o investimento e a ajuda internacionais43. Mas existe a preocupação generalizada de que a ajuda pode

ter um efeito adverso nesta fase essencial do reforço das instituições de Estado.

6. A DEPENDÊNCIA DA TRAJECTÓRIA DAS INSTITUIÇÕES AFASTAMENTO E EXTROVERSÃOO padrão da colonização produziu uma forte e duradoura infl uência sobre as normas de qualidade

institucional actuais44. O argumento teórico que apoia a análise empírica – que não se limita à África

subsariana – defende que as taxas de mortalidade que os colonizadores europeus enfrentaram tiveram

uma forte infl uência no seu padrão de colonização. As colónias onde os europeus se instalaram numa

extensão muito limitada, devido às elevadas taxas de mortalidade, eram menos propensas a adoptarem

o quadro jurídico e institucional das potências coloniais. Esse quadro era transferido para as colónias

onde os colonos europeus o exigiam, porque tinham um interesse directo na replicação do quadro

institucional orientado para o desenvolvimento que caracterizava os países europeus. Mas nos locais

onde a colonização era limitada, tal como na maior parte dos territórios da África subsariana, com as raras

excepções das colónias portuguesas, era mais provável que o quadro institucional dos Estados coloniais

tivesse um carácter extractivo45.

Não se trata apenas da dimensão da colonização directa nas colónias, mas também do sistema de governo colonial46. Um estudo

relativo a 30 antigas colónias britânicas, metade das quais situadas na África subsariana, testa a hipótese de que o governo indirecto

colonial foi prejudicial para o desenvolvimento institucional pós-independência. O âmbito do governo indirecto, defi nido como “o

número de processos consuetudinários reconhecidos colonialmente no número total de processos em 1955” tem uma signifi cativa

infl uência em várias normas de qualidade institucional, tais como a efi cácia burocrática, a carga regulamentar do Estado, o Estado

de direito e a ausência de corrupção governamental47. Esta evidência, embora limitada às antigas colónias britânicas, está em

consonância com os argumentos propostos para o legado negativo do sistema de governo indirecto na África subsariana.

Até ao momento, temos defendido a ideia de que o período colonial contribuiu para a fragilidade das instituições de Estado na África

subsariana. Assim sendo, é mesmo possível afi rmar que os argumentos aqui apresentados reforçam uma interpretação específi ca da

fragilidade do Estado em África: os Estados da região fracassaram antes de serem formados48. De facto, são “irrefutáveis as provas de

que a maior parte dos Estados de África que entraram em colapso, em nenhum momento da época pós-colonial, se assemelharam

remotamente ao modelo ideal da moderna política ocidental49.” É por este motivo que a expressão Estado fracassado, que substitui

muitas vezes a expressão Estado frágil sem uma alteração clara do sentido subjacente, pode ser extremamente enganadora50. A

fragilidade do Estado atingiu recentemente países que foram considerados durante muito tempo casos de sucesso em matéria de

desenvolvimento económico e institucional na região, tais como a Costa do Marfi m e o Zimbabué. No entanto, é inegável que a

fragilidade do Estado, altamente persistente ao longo do tempo, se manifestou principalmente em países que nunca benefi ciaram

de instituições de Estado efi cazes.

42 Wallerstein 1975.43 Dollar e Levin 2006.44 Acemoglu et al. 2001.45 Os efeitos duradouros do padrão da colonização foram confi rmados recentemente por Angeles e Neanidis (2009), que demonstraram a sua infl uência sobre

a orientação em matéria de desenvolvimento da elite governativa e, através deste canal, a efi cácia da ajuda externa.46 Lange 2004; Acemoglu et al. 2001.47 Lange 2004.48 Anderson 2004 citado em Englebert e Tull 2008.49 Englebert e Tull 2008, p. 111.50 Cammack et al. 2006.





57

Todavia, é justo afi rmar que esta observação reforça o puzzle que caracterizou o curto período de tempo de governo colonial

europeu. Embora seja necessário não minimizar o legado colonial em matéria de desenvolvimento institucional dos Estados

pós-coloniais, é importante analisar se, e eventualmente como, o governo colonial interagiu com alguns factores pré-existentes

e profundamente enraizados.

Herbst (2000) defendeu de forma convincente que o alcance do poder colonial na África subsariana se manteve meramente

fi ctício durante décadas. A Conferência de Berlim “permitiu aos europeus a conquista de África, fazendo o mínimo possível para

a controlar51.” “Em 1939, os comissários distritais britânicos eram responsáveis, em média, por uma área aproximadamente do

tamanho do País de Gales, que administravam conjuntamente com o seu pessoal africano. Um total de 1223 administradores e

938 polícias governavam cerca de 43 milhões de pessoas na África tropical britânica em 1939. De modo idêntico, existiam

3660 ofi ciais para governar 15 milhões de africanos na África Ocidental francesa, 887 para governar 3,2 milhões na África Equatorial

francesa e 2384 para governar 9,4 milhões no Congo belga, em 193852.”

Estes números são um bom exemplo da capacidade limitada dos Estados coloniais em alargar a sua autoridade administrativa

até aos imensos territórios que deviam controlar, a qual, além do pequeno número de pessoal administrativo, era difi cultada pelo

fraco desenvolvimento de estradas durante o período colonial.

Por que motivo as potências coloniais não optaram por consolidar o seu controlo sobre a África subsariana? A resposta mais

convincente tem a ver com a capacidade e não com a vontade. O desafi o colocado pela África subsariana aos países europeus não

era diferente do desafi o enfrentado pelos “governantes pré-coloniais em África [que tinham] lutado durante séculos para alargar

o seu poder53.” O autor defende que “o problema essencial que se colocava aos construtores do Estado em África, fossem eles os

reis pré-coloniais, os governadores coloniais ou os presidentes da época da independência, era o de projectar a autoridade em

territórios inóspitos com baixa densidade populacional54.”

Este argumento sugere que difi cilmente seria expectável que os países europeus pudessem ser bem sucedidos na consolidação

das instituições de Estado apenas em algumas décadas, quando os governantes pré-coloniais fracassaram redondamente ou nem

sequer o tentaram fazer. Algumas características dos Estados coloniais podem estar relacionadas não apenas com os Estados pós-

independência como também com as características de entidades políticas do período pré-colonial, sugerindo uma ainda mais

forte dependência da trajectória e persistência do desenvolvimento institucional na região. O afastamento entre os governantes

e a sociedade refl ectiu-se no que Herbst (2000) designa como “a primazia do êxodo”, uma vez que os interesses dos governantes

e de alguns grupos sociais não podiam ser conciliados. O êxodo assumiu a forma de mobilidade, uma vez que a “migração para

fugir dos problemas sociais ou políticos era [...] comum entre as tribos Ioruba, Edo, Fon e muitas outras55.” A mobilidade resultou

no enfraquecimento dos governantes, tal como observa Barfi eld (1993), no caso das tribos do Sul do Sudão, “os poderes do chefe

Dinka eram fracos [...] porque em vez de se submeterem à sua autoridade, os grupos dissidentes podiam deslocar-se para um novo

território se não estivessem satisfeitos56”.

A perspectiva de êxodo através da migração reduziu consideravelmente as oportunidades para os governantes aumentarem os

recursos a partir da comunidade governada, dado que “uma população dispersa e móvel tem menos possibilidades de gerar quer

os recursos de que dependem as instituições governamentais permanentes quer as estruturas e valores sociais necessários para

as manter57.” Esta difi culdade inerente determinou a extroversão, até em instituições pré-coloniais, a qual obteve recursos do

exterior, através de um comércio de longa distância. A extroversão pré-colonial teve no comércio esclavagista a sua forma mais

distintiva. Os escravos para venda provinham quer do seio da comunidade, onde as pessoas podiam ser condenadas com base

em acusações produzidas arbitrariamente pelas instituições judiciárias58, quer através de ataques contra as comunidades vizinhas,

minando a confi ança e o capital social.

A forma trágica da extroversão pré-colonial teve consequências institucionais duradouras para os países da África subsariana, as

quais podem, mais uma vez, estar relacionadas com a actual fragilidade das suas instituições de Estado. Nunn (2008) demonstra

que o comércio esclavagista prejudicou o desenvolvimento económico dos países da África subsariana, com efeitos negativos nas

instituições de Estado. O comércio esclavagista favoreceu a desconfi ança nas instituições de Estado e a consolidação das identidades

étnicas com forte dimensão local, o que impede o bom funcionamento da relação entre o Estado e a sociedade quando o primeiro

é fraco à partida.59

51 Herbst 2000, pág. 72.52 Herbst 2000, pág. 78.53 Herbst 2000, pág. 35.54 Herbst 2000, pág. 11.55 Herbst 2000, pág. 39.56 Barfi eld 1993, pág. 38.57 Clapham 1996, pág. 28.58 Nunn 2008.59 Collier 2009b; Kaplan 2009.

Capítulo 3

58


Uma recente contribuição de Nunn e Wantchekon (2009) demonstra igualmente que o comércio esclavagista exerceu um impacto

negativo duradouro no capital social, uma vez que a “confi ança das pessoas nos seus familiares, vizinhos e governo local é pouca

se os seus antepassados tiverem sido profundamente ameaçados pelo comércio esclavagista60”, o que pode ampliar os efeitos

adversos da fragilidade do Estado. Nunn e Puga (2009) demonstram que o comércio esclavagista fez com que as difi culdades do

terreno se transformassem numa bênção disfarçada para os países da África subsariana: embora tenha um efeito directo negativo

para o desenvolvimento económico, o seu efeito indirecto, e o mais importante, consistia em proteger as populações dos ataques

dos comerciantes de escravos.

7. CONCLUSÕESA concentração geográfi ca dos Estados frágeis da África subsariana sugere a existência de causas

profundas que são comuns à situação de fragilidade e que interagem com os factores específi cos de

cada país. Os argumentos analisados no presente capítulo corroboram a existência de factores históricos

que estabeleceram a base para a fragilidade das instituições de Estado. A formação de Estados coloniais

na época da Partilha de África introduziu algumas características institucionais que ainda persistem nas

estruturas de Estado actuais. Nem a conquista da independência política nem as décadas decorridas

desde essa altura alteraram signifi cativamente a evolução altamente dependente da trajectória dos

Estados da África subsariana.

Embora tenha tido, provavelmente, um papel essencial, o período colonial não esgota os factores históricos que afectaram a

fragilidade das instituições de Estado na África subsariana, uma vez que a época pré-colonial teve igualmente infl uência no posterior

desenvolvimento institucional da região. Os períodos pré-colonial e colonial produziram efeitos duradouros não apenas na estrutura

formal das instituições de Estado mas também noutros factores sociais que determinam a fragilidade ou a solidez de uma política.

Mais precisamente, a defi nição de etnicidade foi profundamente moldada pelo comércio esclavagista na era pré-colonial e pela

sua importância social crescente e reforçada nas administrações coloniais.

Se bem que a história seja importante para explicar a fragilidade dos países subsarianos, a análise do presente capítulo não

permite um percurso determinístico entre a história da África subsariana e a difusa fragilidade de Estado actual. A diversidade

do desenvolvimento específi co das instituições de Estado em cada país sugere que podem nascer Estados efi cazes mesmo num

contexto onde as probabilidades podem ser reduzidas por factores históricos ou geográfi cos, conclusão essa que não deveria

colocar expectativas demasiado optimistas no reforço das capacidades dos Estados da África subsariana.

60 Nunn e Wantchekon 2009, pág. 43.





59

CAPÍTULO 4OS FACTORES ECONÓMICOS PODEM AUMENTAR A FRAGILIDADE

A evolução da fragilidade dos Estados não é uma simples sucessão de causas e efeitos ou o resultado de

um factor isolado, antes é afectada pela interacção e pelos resultados combinados de todo um conjunto

de riscos e pressões, mecanismos virtuosos e janelas de oportunidade acumulados que infl uenciam o

funcionamento e a legitimidade do aparelho de Estado. As instituições públicas actuais resultam das

origens históricas da formação dos Estados e das suas interacções com outros elementos, como as

características geográfi cas e os grupos populacionais étnicos e religiosos.

A sua evolução ao longo dos tempos, por seu turno, está associada a factores económicos exógenos e endógenos que, pela sua

inserção no contexto institucional, podem acentuar a fragilidade dos Estados. Esta combinação pode conduzir as instituições públicas

para uma espiral descendente onde as suas capacidades são progressivamente colocadas em risco. Mas também pode reforçar o

Estado ao promover a estabilidade, a legitimidade e a responsabilidade políticas. Reformas, políticas de desenvolvimento, forças

e choques económicos externos, dependendo do legado histórico e dos compromissos dos governos nacionais e das instituições

internacionais, podem ser factores de fragilidade, mas também uma plataforma para sair da fragilidade1.

1. OS FACTORES ECONÓMICOS INFLUENCIAM A FRAGILIDADE DOS ESTADOS E A FRAGILIDADE INFLUENCIA A ECONOMIAO rumo e o nível de desenvolvimento económico podem afectar a situação de fragilidade de um país,

mas também podem resultar dessa situação2. As relações económicas diferenciam os interesses e os

incentivos à cooperação ou à concorrência, articulando a sociedade em grupos sociais distintos. Além

disso, a acumulação de recursos para a construção do Estado e para a partilha social interna é afectada

pelo padrão de desenvolvimento económico. Por exemplo, muitos Estados pós-coloniais, numa tentativa

de se libertarem dos antigos colonizadores que adquiriam os seus produtos (garantindo mercados de

exportação), implementaram políticas introspectivas de substituição das importações, o que se traduziu

frequentemente no aumento do papel do Estado de uma forma pouco optimizada.

O presente capítulo analisa os processos económicos que caracterizam os Estados frágeis e que estão associados a sintomas de

fragilidade dos Estados, desde governação fraca e corrupção até comportamentos predatórios e confl itos. Também analisa a forma

como estes factores podem interagir e tornar os Estados mais frágeis ou criar círculos virtuosos de instituições mais sólidas e com

um crescimento mais rápido. O objectivo consiste em salientar a escolha do momento e a consistência temporal na abordagem

dos diferentes aspectos da fragilidade. Mais precisamente:

A • abertura comercial interage com a fragilidade através dos potenciais ganhos do comércio que podem ajudar os países a saírem

de uma situação de fragilidade para uma situação de resiliência, mas também através do valor dos recursos em causa, dos custos

de oportunidade de contestação e das oportunidades de concertação entre os agentes privados e os funcionários públicos.

O • Investimento directo estrangeiro (IDE) pode forçar a competitividade na economia local através do reforço da efi ciência na

afectação dos recursos internos e da redução dos rendimentos e dos efeitos colaterais negativos para a governação pública.

Neste caso, o IDE tem um impacto positivo no crescimento, dependendo da extensão do sector e do emprego a nível nacional

mobilizado. Sem regulação e incentivos adequados, no entanto, os investidores estrangeiros podem contribuir para a má

governação e a corrupção ou participar directa ou indirectamente na “economia de guerra” e no fi nanciamento dos senhores

da guerra e dos confl itos civis.

A • riqueza dos recursos naturais pode ajudar as instituições públicas a desempenharem as suas funções, com os impostos da

extracção de recursos a contribuírem signifi cativamente para as receitas públicas dos Estados frágeis (capítulo 2). Mas os Estados

frágeis também podem cair em círculos viciosos associando a gestão dos recursos às capacidades defi citárias do Estado: a

1 Fosu 2009.2 Robinson (2009) argumenta que o Botswana constitui um exemplo interessante das interacções virtuais entre desenvolvimento económico e consolidação do

Estado. Na sequência da independência, em 1996, o Botswana dispôs de condições iniciais idênticas às de outros países subsarianos que prosseguiram uma

trajectória económica e uma formação de Estado menos bem sucedida e menos pacífi ca. Partilhava com esses países uma pobreza extrema, iliteracia global,

infra-estruturas débeis, uma herança colonial e diversos grupos étnicos. O país estava bem dotado de gado, como o Sudão e a Somália, e de diamantes, como

Angola e a Serra Leoa. De acordo com Robinson, a formação do Estado moderno, alicerçado num “longo processo de formação do Estado e de instituições

herdados dos estados Tswana”, pode explicar o sucesso do Botswana e demonstra o papel decisivo das instituições do Estado no desenvolvimento económico

e na efi cácia das políticas económicas e paradigmas.

Capítulo 4

60


“maldição dos recursos naturais”. A abundância de recursos tem um efeito positivo no crescimento nos países com instituições

sólidas e um efeito negativo naqueles que possuem instituições fracas3. Assim, uma vez que os Estados frágeis são caracterizados

por instituições fracas, é mais provável que os recursos naturais sejam uma maldição para esses Estados e não para outros

países africanos, onde os recursos naturais podem contribuir para o crescimento baseado nas exportações. Os compromissos

intertemporais são extremamente relevantes nesta situação. Os recursos naturais proporcionam rendimento imediato, muitas

vezes à custa de um menor rendimento no futuro. A gestão efi ciente dos recursos necessita, assim, de um horizonte a longo

prazo, o que não é fácil para governos que podem ser ilegítimos ou estar em risco de destituição.

As • mudanças drásticas no acesso aos recursos dos solos e hídricos têm implicações para a sustentabilidade ambiental, a

segurança alimentar e a correlação de poderes. Estreitamente ligados ao comércio e ao IDE, estes factores podem moldar a

estabilidade social, a fragilidade do Estado e o crescimento económico.

A • gestão da segurança alimentar é uma função essencial do governo, pelo que a fragilidade tem consequências para a segurança

alimentar. As percepções da incapacidade ou falta de vontade do Estado para resolver o problema crónico da insegurança

alimentar ou para proteger os cidadãos contra choques alimentares podem afectar a confi ança nas instituições públicas e,

consequentemente, a legitimidade do governo.

2. A ABERTURA COMERCIAL PODE AUMENTAR OU REDUZIR A FRAGILIDADE DOS ESTADOSEmbora a fragilidade dos Estados possa infl uenciar a efi ciência da abertura comercial sobre os

resultados económicos, o comércio internacional pode ter um impacto sobre a fragilidade. O primeiro

efeito da abertura comercial é a alteração da estrutura dos preços relativos dos serviços e mercadorias

comercializados com o resto do mundo.

INum contexto de governação e execução da lei defi cientes, a abertura comercial interage com a fragilidade para originar

consequências ao nível da distribuição, dinamiza o crescimento económico e afecta o valor dos recursos em causa, as oportunidades

de corrupção, os custos de oportunidade dos confl itos, as opções entre actividades produtivas e predatórias e as margens de

maximização do rendimento.

Num contexto institucional bem defi nido, onde o Estado garante a segurança, os direitos de propriedade e a execução dos contratos,

a abertura comercial proporciona normalmente ganhos globais. Mas em contextos institucionais fracos, a situação é diferente. E

mesmo quando existem potenciais ganhos agregados provenientes do comércio, a sua distribuição pode estar na origem de confl itos

e desestabilização, nomeadamente quando as instituições nacionais de gestão de confl itos não existem ou foram desmanteladas.

Além disso, a estrutura da vantagem comparativa do país pode afectar esta dimensão. Na verdade, a exclusão de alguns grupos

ameaçadores da partilha de recursos do Estado é mais provável quando o país depende de recursos naturais de “fontes pontuais”

(combustíveis, minerais e cultivo de plantações como açúcar e algodão) do que da produção e difusão de exportações agrícolas

(animais e produtos agrícolas provenientes de pequenas quintas familiares, como arroz e trigo)4. Abundam exemplos como a guerra

do Biafra na Nigéria no fi nal da década de 1960 e as guerras civis em Angola e na República Democrática do Congo. Pelo contrário,

quando a produção e os benefícios são amplamente distribuídos pelas zonas geográfi cas, grupos étnicos ou centros urbanos, as

hipóteses de violência civil parecem ser muito reduzidas.

A abertura pode igualmente reforçar as relações verticais entre o Estado e a sociedade. A abertura comercial, por exemplo, pode

interagir com a natureza das instituições públicas e o tipo de políticas de redistribuição escolhidas pelas elites. No entanto, também

pode enfraquecer as ligações económicas nacionais entre os grupos de elites e outros grupos sociais. Este facto, por seu turno,

pode infl uenciar negativamente as elites no sentido de não investirem em bens públicos locais ou favorecer políticas inefi cazes

em termos de maximização de rendimentos5.

3 Mehlum et al. 2006.4 Isham et al. 2005.5 Segura-Cayuela (2006) apresenta um exemplo. Quando as elites políticas não demonstram vontade de contribuir para o fornecimento de bens públicos e não

possuem capacidade de Estado para aumentar os impostos, procuram normalmente captar recursos através da distorção dos preços. Mas o âmbito destas

políticas de apropriação está limitado pelo facto de as receitas das próprias empresas das elites poderem, de algum modo, ser complementares da produção

dos grupos sociais não pertencentes às elites. Nesse contexto, a abertura comercial reduz os custos de oportunidade de políticas de preços apropriativas.

Na realidade, com a integração comercial, os produtos dos preços tendem a ser estabelecidos fora da economia nacional, eliminando, de certo modo, os

benefícios retirados pelas elites das distorções que impõem à economia local. Este aspecto, por sua vez, leva-os a manipular os preços internos relativos

de forma intensiva a fi m de extraírem receitas dos sectores da sociedade não pertencentes a elites. Esta argumentação sugere que a integração comercial

pode ter consequências negativas em países caracterizados por uma fraca participação política e uma certa insensibilidade das elites para com o resto da

sociedade.

Os factores económicos podem aumentar a fragilidade




61

Diversas análises investigaram a evidência empírica das ligações entre a integração comercial e a emergência de confl itos internos

e guerras civis. Chauvet et al. (2007) consideram o comércio como uma motivação para guerras civis ou um meio de fi nanciar a

rebelião. Na verdade, existem forças que empurram em direcções opostas: algumas reduzem o risco de guerras, devido ao elevado

custo de oportunidade dos confl itos, mas outras aumentam esse risco, uma vez que o comércio proporciona fontes alternativas

de consumo e rendimento à produção interna, a qual pode ser destruída pela guerra.

Estudos transfronteiriços quantitativos recentes indicam que os países abertos são mais estáveis do que os países auto-sufi cientes,

bem como menos propensos a guerras civis, embora sejam detectados compromissos importantes. Martin et al. (2008) consideram

que a integração comercial pode ter um efeito dissuasor sobre as guerras caso os ganhos provenientes do comércio sejam colocados

em risco durante uma guerra civil. Mas a abertura também pode funcionar como um mecanismo de segurança e reduzir os custos

de oportunidade das guerras. Mais precisamente, a abertura comercial tem efeitos opostos sobre a probabilidade de ocorrência

de guerra civil: pode ter um efeito dissuasor sobre as mais intensas (as que destroem o maior volume de comércio) mas pode

aumentar o risco de confl itos em pequena escala.

Centrando a atenção na África subsariana e analisando os efeitos da abertura comercial e da liberalização sobre o surto de guerras

internas em 37 países entre 1980 e 2000, Bussman et al. (2005) consideram que a abertura comercial tem um efeito positivo na paz

e na estabilidade, uma vez concluída a reestruturação da economia. No curto prazo, contudo, a liberalização do comércio pode

aumentar o risco de guerra civil e confl ito durante a implementação das reformas.

O debate que se segue sugere compromissos políticos entre os riscos a curto prazo da reforma comercial e os ganhos a longo

prazo da abertura comercial, bem como a prevenção de confl itos graves e os riscos persistentes de tensões em menor escala. Uma

solução possível para esses compromissos poderá ser a compensação dos perdedores imediatos a fi m de reduzir os riscos a curto

prazo da instabilidade política e permitir tempo sufi ciente para que a economia atinja a situação a longo prazo em que um número

sufi ciente de pessoas benefi cie da reforma.

3. LIGAÇÕES BIDIRECCIONAIS ENTRE O INVESTIMENTO DIRECTO ESTRANGEIRO E A FRAGILIDADEEmbora a literatura reconheça o impacto negativo de uma má governação interna e da corrupção nos

fl uxos de investimento directo estrangeiro, estudos recentes fornecem algumas indicações empíricas do

efeito inverso do IDE sobre as estruturas de governo do país de acolhimento e as manifestações extremas

de fragilidade do Estado: confl itos e guerras civis. As pesquisas recentes não forneceram evidências

empíricas conclusivas quanto à relação entre o investimento directo estrangeiro e os confl itos. Polachek

et al. (2005)6 concluíram que o IDE reduz a probabilidade de confl itos internacionais e que este tipo de

investimento e o comércio se complementam na redução de confl itos, enquanto Gissinger e Gleditsch

(1999)7 sugerem que nos países mais pobres o IDE tem efeitos positivos no bem-estar económico, mas

tem efeitos negativos na distribuição e na estabilidade política. Barbieri e Reuveny (2005)8, por seu turno,

consideram que, nos países menos desenvolvidos, o IDE reduz a duração das guerras civis, mas não a

probabilidade do seu início.

A literatura empírica não fornece uma base defi nitiva para a hipótese de uma ligação positiva entre o IDE e outra dimensão da

fragilidade dos Estados, por exemplo, a corrupção. Uma recente análise transnacional realizada por Larrain e Tavares (2008) sugere

que o IDE reduz signifi cativamente a corrupção no país de acolhimento e os seus resultados reforçam a inclusão de diversos

determinantes de abertura como complemento à intensidade do comércio e à taxa média dos direitos aduaneiros, incluindo a

dependência dos recursos naturais, o fraccionamento étnico e a dimensão da economia e da despesa pública9. No entanto, a relação

entre o IDE e a corrupção pode depender do nível de desenvolvimento e de democracia do país de acolhimento. Zhu (2007)10, por

exemplo, fornece uma base empírica para a perspectiva de que os fl uxos de IDE podem reduzir a corrupção nas democracias mais

desenvolvidas e aumentar a corrupção nos países não democráticos menos desenvolvidos.

Embora não sejam defi nitivos, estes resultados salientam os desafi os das políticas de IDE. Em primeiro lugar, poderá ser necessário

ultrapassar a fragilidade do Estado e criar instituições democráticas sólidas para obter os benefícios económicos do IDE. Em segundo

lugar, embora a abertura ao IDE em contextos de fragilidade possa reduzir os riscos de confl itos internacionais, também é necessário

6 Polachek et al. 2005.7 Gissinger e Gleditsch 1999.8 Barbieri e Reuveny 2005.9 Ver Larrain e Tavares 2007.10 Zhu 2007.

Capítulo 4

62


algum tipo de regulamentação para promover a qualidade do investimento em detrimento da quantidade. Um aspecto claramente

importante para o contributo do IDE para a economia local é a existência de um quadro jurídico e contabilístico que promova a

transparência e a responsabilidade junto dos países de origem dos investidores.

O conhecimento da relação entre o IDE e a fragilidade dos Estados pode advir de uma observação mais atenta dos principais

destinatários dos fl uxos de IDE na África subsariana. Em apenas 13 dos 29 países frágeis da África subsariana, o peso dos fl uxos

de IDE no PIB é superior à média da África subsariana (já de si baixo, situado nos 3,2%, em comparação com os 4,8% do Sudeste

Asiático). Muitos desses países são ricos em petróleo e recursos naturais (Angola, Chade, República do Congo, Guiné Equatorial,

Nigéria, São Tomé e Príncipe, Serra Leoa e Sudão)11. Assim, para uma percepção do impacto do IDE na fragilidade dos Estados, é

necessário compreender primeiro a questão da afectação dos recursos naturais.

Enquanto o IDE pode potencialmente ter um impacto positivo no crescimento e na redução da pobreza, os impactos externos

negativos prevalecem quando a qualidade das instituições é fraca, aumentando a probabilidade de confl ito e má gestão. O círculo

vicioso resultante amplia o impacto do IDE sobre a fragilidade. Para transformar este círculo vicioso num círculo virtuoso, os governos

(se forem legítimos) devem comprometer-se a uma distribuição justa dos rendimentos através da imposição de restrições à sua

actuação. Mas a fraca credibilidade dos governos dos países frágeis torna improvável a criação de um círculo virtuoso, a menos

que os agentes externos (por exemplo, organizações internacionais) promovam e garantam os compromissos.

4. A AFECTAÇÃO DOS RECURSOS NATURAIS PODE PIORAR A GOVERNAÇÃOA abundância de recursos naturais constitui uma excelente oportunidade para o desenvolvimento

económico e a consolidação do Estado. Um Estado rico em recursos possui os fundos necessários para

construir capacidade de execução das suas funções, nomeadamente para fi nanciar a despesa pública com

vista ao desenvolvimento económico e à redução da pobreza. Mas alguns mecanismos perversos podem

colocar em risco este processo: a dependência dos recursos pode criar instabilidade económica, a qual,

por seu turno, pode gerar instabilidade política. A abundância de recursos naturais pode efectivamente

obstar à qualidade da governação, uma componente essencial do funcionamento do Estado, e dessa

forma aumentar o risco de fragilidade do Estado. Mas para que a abundância de recursos seja traduzida

num bom desempenho económico global e padrões de vida mais elevados, a importância de uma boa

governação é talvez ainda maior do que em economias com poucos recursos. Esta interacção entre

afectação dos recursos e fraca governação pode levar a fragilidade do Estado num percurso perverso.

Os recursos naturais podem, assim, ser uma bênção ou uma maldição para os países ricos em recursos12. Estudos empíricos confi rmam

que os recursos pontuais e os rendimentos dos recursos aumentam a corrupção e retardam o desenvolvimento económico e

institucional. Uma vez que diversos países frágeis possuem grandes afectações de recursos naturais e baixos níveis de governação,

é necessário determinar a forma como a abundância de recursos naturais pode ampliar a fragilidade dos Estados (ou o que pode

ser feito para seleccionar as oportunidades proporcionadas pelas afectações de recursos e transformar a economia numa economia

dinamizada pelas exportações).

O desenvolvimento de um depósito de recursos naturais, desde a prospecção até à extracção e à gestão dos rendimentos, está

ligado à responsabilização do governo. A abundância de recursos aumenta as oportunidades de retirar os recursos aos governos

em exercício (ver capítulo 2). A maximização dos rendimentos pode assumir diferentes formas: desde a corrupção ao roubo e ao

confl ito. Os rendimentos dos recursos podem efectivamente levar à destituição do governo através da insurreição a nível regional

ou nacional. Uma vez que as alterações dos preços dos produtos de base afectam a incidência e a duração das guerras civis, o

debate mais recente centrou-se nos canais de produtos de base para afectar o risco de confl ito13.

Em primeiro lugar, as exportações de produtos de base podem fi nanciar a escalada e a sustentabilidade de rebeliões.•

Em segundo lugar, as rebeliões podem ser motivadas pelo desejo de captar rendimentos, mais fácil num contexto marginal •

como o gerado por um confl ito.

Em terceiro lugar, os recursos naturais aumentam a probabilidade de guerras separatistas.•

11 A percentagem de IDE no PIB destes países varia entre 5% em Angola e 27% na Guiné Equatorial.12 Ver os documentos de apoio de Collier (2009) e Collier e Venables (2009) para uma análise exaustiva desta questão.13 Ver o documento de apoio de Reynal-Querol (2009).


Nom,E-mail,Remarques,Section 1 - Description,Section 1 - E-mail,Section 1 - IM,Section 1 - Téléphone,Section 1 - Portable,Section




63

A abundância de recursos também pode modifi car os interesses e comportamentos do governo em exercício. A governação

pode deteriorar-se de várias formas:

Os rendimentos dos recursos podem reduzir a responsabilidade eleitoral num sistema democrático se o governo utilizar alguns •

desses fundos para manter o poder através de mecenato. A compra de votos é uma forma mais directa de conseguir o divórcio

entre eleições e responsabilização. Deste modo, os rendimentos dos recursos podem enfraquecer o papel das eleições e tornar

a manutenção do poder mais apetecível para os governos.

Num regime autocrático, os rendimentos dos recursos podem comprometer a efi cácia da responsabilização, o que limita os •

escrutínios e reduz assim a pressão sobre o governo para satisfazer as necessidades dos cidadãos.

Os rendimentos dos recursos podem alterar as probabilidades da democracia face à autocracia.•

Também podem protelar as mudanças fundamentais de políticas gravemente disfuncionais.•

O facto de a abundância de recursos tender a garantir rendimentos, nomeadamente nos países frágeis onde o Estado de Direito

não se encontra plenamente implementado, pode dar origem a um ambiente no qual é difícil conseguir um progresso económico

estável, um ambiente mais vulnerável à instabilidade política e social. A literatura actual demonstra amplamente que a dependência

dos recursos cria instabilidade económica e uma incapacidade para desenvolver estratégias ocupacionais não estritamente

relacionadas com os recursos naturais14.

Se o Estado for incapaz de estabelecer o quadro jurídico relativo às licenças de produção e exploração destinadas à extracção e

exploração dos recursos, é provável a ocorrência de erros de distribuição, maximização dos rendimentos e inefi ciência. Os erros de

distribuição acontecem devido à distribuição espacial dos recursos naturais; a maximização dos rendimentos porque a propriedade é

conferida através de controlo físico do território; a inefi ciência devido à incerteza quanto à manutenção do controlo. Se o controlo for

entendido como temporário, a iniciativa privada delapidará rapidamente os activos, mesmo que seja socialmente mais oneroso.

Uma outra consequência é que a inexistência de direitos de propriedade, muito comum nos países frágeis, interage com a falta de

informação. À semelhança da inovação, os incentivos à investigação são escassos, a menos que as descobertas sejam protegidas15.

É mais efi caz esperar que outros descubram os activos naturais e então assumir o seu controlo, mesmo que seja necessário recorrer

à violência. Assim, muitos recursos permanecem por descobrir.

Caixa 4.1: Códigos de conduta e a Carta dos Recursos Naturais As autorizações internacionais através de códigos de práticas ou obrigações no âmbito de tratados podem ser importantes. São

exemplos a Iniciativa para a Transparência nas Indústrias Extractivas (EITI), o processo de Kimberly (que exige que os diamantes

comercializados sejam certifi cados como não provenientes de zonas de confl ito) e a mais recente Carta dos Recursos Naturais.

A carta é um conjunto de princípios para os governos e sociedades sobre a utilização efectiva das oportunidades criadas pelos

recursos naturais. Tem por objectivo ajudar os governos e as sociedades dos países ricos em recursos não renováveis a gerir

esses recursos de uma forma que produza crescimento económico, promova o bem-estar da população e seja ambientalmente

sustentável. Visa igualmente assegurar que as oportunidades proporcionadas por novas descobertas e subidas dos produtos de

base não são desperdiçadas.

O que torna a Carta dos Recursos Naturais única é o facto de ser elaborada através de um processo participativo orientado pela

investigação académica.

“A Carta inclui doze preceitos [...] que sintetizam as opções e as estratégias propostas que os governos podem adoptar

com vista a reforçar as perspectivas de desenvolvimento económico sustentável a partir da exploração dos recursos

naturais16:

O desenvolvimento dos recursos naturais deve ser concebido para assegurar o máximo benefício para os cidadãos do •

país de acolhimento.

Os recursos extractivos são activos públicos e as decisões quanto à sua exploração devem ser transparentes e sujeitas •

a supervisão pública informada.

A concorrência é essencial para proteger o valor e assegurar a integridade.•

14 A maior parte da literatura centra-se no conceito de dependência de recursos e não apenas na disponibilidade, o que cria uma diferença entre países que

possuem uma economia mais diversifi cada e têm menor dependência dos recursos naturais.15 O problema é análogo ao analisado em Dixit (1989) no que respeita ao IDE. Um exemplo recente são as bem sucedidas explorações de petróleo no Gana,

que se seguiram ao melhoramento dos direitos de propriedade.16 Retirado de: http://www.naturalresourcecharter.org/index.php/en/the-precepts, acedido em 5 de Outubro de 2009.

Capítulo 4

64


Os termos fi scais devem ser sólidos perante as alterações das circunstâncias e devem assegurar que o país obtém o •

máximo proveito dos seus recursos.

As empresas do sector dos recursos naturais devem ser competitivas e não devem exercer funções de regulação ou •

outras actividades.

Os projectos de exploração de recursos podem ter importantes efeitos sociais e ambientais que devem ser tidos em •

conta e mitigados em todas as fases do ciclo do projecto.

As receitas dos recursos devem ser utilizadas essencialmente para promover um crescimento solidário sustentado •

através do apoio e manutenção de elevados níveis de investimento interno.

A utilização efi ciente das receitas dos recursos exige a redução gradual das despesas públicas e o atenuar dos fl uxos •

de receitas voláteis.

Os governos devem utilizar a riqueza dos recursos para reforçar a efi ciência e a efi cácia das despesas públicas.•

Os governos devem investir numa forma que permita ao sector privado responder às mudanças estruturais da •

economia.

Os governos nacionais das empresas de extracção e os centros internacionais do capital devem exigir e aplicar as •

melhores práticas.

As empresas de extracção devem adoptar as melhores práticas internacionais em matéria de contratos, operações e •

pagamentos.”

Vários estados frágeis da África subsariana adoptaram a EITI com o objectivo de melhorar a governação através da inspecção

e publicação integral dos pagamentos das empresas e das receitas governamentais decorrentes da indústria mineira, gás e

do petróleo. As empresas do sector mineiro, gás e petróleo acordaram apoiar a iniciativa. A adesão à EITI é um sinal sólido do

empenhamento do governo na transparência.

A nível interno, é possível criar mecanismos de compromisso através da formalização de contratos a longo prazo e da

criação de reputação. Também é possível estabelecer regras fi scais ao abrigo das quais uma parte das receitas é reservada

para utilização a longo prazo.

Na verdade, o Níger e a Libéria solicitaram aos seus parceiros da ajuda apoio técnico-jurídico em matéria de adjudicação de

contratos. Em Moçambique, o trabalho de análise está a promover o diálogo em matéria de gestão das despesas públicas

e responsabilidade fi nanceira no contexto do aumento das receitas da extracção mineira.Alguns países solicitam apoio em

matéria de atribuição de licenças e negociação de contratos com grandes investidores, gestão de rendimentos de produtos

de base voláteis e optimização da composição e qualidade de investimentos públicos.

5. A GOVERNAÇÃO AFECTA A RELAÇÃO ENTRE A TERRA E A FRAGILIDADEAs alterações profundas no acesso à terra são normalmente infl uenciadas pela acção governamental.

Existe um vasto âmbito para reformas do regime de propriedade fundiária e políticas fundiárias

(tributação da propriedade fundiária, titulação e registo e regulação de mercados e contratos fundiários)

com vista a reduzir a pobreza, aumentar a produtividade agrícola e promover um ambiente sustentável.

Mas as políticas fundiárias não são imparciais e podem provocar tensões sociais. Os confl itos africanos

demonstram que as reformas mal concebidas do regime de propriedade tributária constituíram factores

subjacentes ou agravantes. A limitação do acesso às terras a vastos sectores da sociedade pode dar origem

a revoltas, frustração, insegurança alimentar e desequilíbrios no poder político17.

No Zimbabué, a reforma agrária teve início na década de 1980 e, posteriormente, o “rápido restabelecimento” teve impactos

profundos na agricultura, tendo como consequência perdas maciças de postos de trabalho, insegurança alimentar e reacções

violentas18. A terra constitui igualmente um problema noutros países que atravessam crises prolongadas, como a República

Democrática do Congo, a Somália e o Sudão19. Nas Montanhas Nuba, no Sudão, a promulgação da Unregistered Land Act (Lei relativa

17 Vlassenroot et al. 2006.18 Sachikonye 2003; Pons-Vignon e Solignac Lecomte 2004.19 Alinovi e Russo 2009.





65

à propriedade fundiária não registada), em 1970, que aboliu os direitos consuetudinários de utilização das terras e forneceu uma

base jurídica para a aquisição de terras através de projectos de agricultura mecanizada em grande escala, resultou numa privação

extensiva dos direitos civis de pequenos agricultores e pastores nómadas: estima-se que metade da área total das planícies (os

melhores solos da região) foi obtida através dessa forma20.

Mais recentemente, emergiu na África subsariana um novo fenómeno com potenciais efeitos importantes no acesso e uso das terras.

Na sequência das crises alimentar e do petróleo, e apesar da crise económica e fi nanceira, uma onda de aquisições de terrenos

de cultivo por investidores nacionais e estrangeiros deu origem a um debate intenso. Os governos e empresas privadas da China,

Emirados Árabes Unidos, Índia, Coreia do Sul e países da UE parecem ser os principais investidores nas terras de África. Mas a

imprensa internacional também mencionou negócios de terras em larga escala com outros países investidores, como os Estados

Unidos, a Líbia e o Egipto. Os dados preliminares21 sugerem que o IDE em terrenos africanos incide principalmente num pequeno

grupo de países (Sudão, Moçambique, Madagáscar e Etiópia). Mas a tendência é o alargamento a outras regiões do continente.

Registaram-se recentemente grandes investimentos em terrenos de cultivo em Angola, República Democrática do Congo, Gana,

Libéria, Nigéria e Tanzânia.

As consequências para a agricultura e a população africanas podem ser profundas, persistentes e não facilmente reversíveis. A

dimensão é ainda amplamente desconhecida porque as informações são limitadas qualitativa e quantitativamente e não são

fi áveis nem transparentes; no entanto, os dados disponíveis sugerem que este fenómeno não é marginal. Em apenas cinco países

africanos (Etiópia, Madagáscar, Mali, Moçambique e Sudão), foram aprovados 2,5 milhões de hectares em grandes22 negócios de

terras desde 2004 e os contratos pendentes farão subir estes números23. Ainda incipiente, esta onda de construção pode colocar

em risco o desenvolvimento de um país frágil. Nesse sentido, é importante controlar e evitar os possíveis efeitos negativos na

estabilidade social e na fragilidade dos Estados desta forma “especial” de IDE na agricultura.

A percepção da enorme disponibilidade e acessibilidade de terrenos de cultivo e de águas inexploradas em África despertou

interesses, mas as recentes tendências dos preços do petróleo e dos produtos alimentares e as reacções proteccionistas de alguns

dos principais exportadores de produtos alimentares foram o agente catalisador. A maior procura de produtos alimentares que

exigem técnicas de produção que requerem grandes parcelas de terrenos (tais como carnes e lacticínios), a procura crescente de

energias alternativas aos combustíveis fósseis, o agravamento da escassez de água para utilização produtiva e o crescimento lento

da produtividade agrícola, bem como reduções na produção agrícola em algumas zonas, são factores de pressão para a expansão

agrícola. Os importadores de produtos alimentares poderão ter alguma relutância em confi ar a segurança dos seus produtos aos

mercados internacionais e o recurso à produção alimentar externa tornou-se uma estratégia nacional mais exequível.

A ligação entre o IDE, por um lado, e as políticas externas e os interesses nacionais, por outro, tem sido reforçada pelo crescente

envolvimento de empresas públicas e fundos soberanos nos mercados internacionais. Embora a maior parte dos negócios de

terrenos sejam realizados por investidores estrangeiros e privados e, em alguns países, a aquisição de terrenos tenha despertado

um interesse crescente junto dos investidores nacionais, os investimentos têm frequentemente apoio governamental e os dois

governos, local e de origem, promovem e apoiam grandes investimentos em terrenos24.

Muitos países africanos estão actualmente a tentar tirar partido do valor crescente dos solos e da água. É por este motivo que o

compromisso dos investidores em matéria de investimentos, infra-estruturas ou emprego é um requisito comum nos negócios de

terrenos. A ideia subjacente consiste em promover o desenvolvimento económico e reduzir a pobreza de um país através de uma

permuta de recursos abundantes com outros que escasseiam: terrenos por capital, infra-estruturas, tecnologias e competências.

Em muitos países africanos, nomeadamente nos países frágeis, a maior parte das pessoas vive em zonas rurais. O desenvolvimento

da agricultura pode permitir a redução da pobreza e o crescimento económico, enquanto os investimentos em infra-estruturas,

experiência e tecnologia podem ter repercussões positivas importantes.

20 Pantuliano 2008.21 Estas indicações são baseadas em Cotula et al. 2009; von Braun e Meinzen-Dick 2009; GRAIN 2008.22 Acima de 1000 hectares.23 Cotula et al. 2009.24 Cotula et al. 2009.

Capítulo 4

66


Caixa 4.2: Aquisições de terra em larga escala em África – análise das transacções de terrenos (Large-scale land acquisitions in Africa – unpacking the land deals)

Por Lorenzo Cotula, Investigador principal – Direito e desenvolvimento sustentável,

Instituto Internacional para o Ambiente e o Desenvolvimento

As transacções de terrenos são incorporadas num ou vários contratos, os quais devem ser examinados em conjunto com outros

documentos jurídicos que defi nem o seu contexto jurídico mais amplo, incluindo a legislação nacional e internacional. Os contratos

são complexos e diferem signifi cativamente consoante os países e mesmo consoante os projectos. A identifi cação de tendências

nas práticas contratuais e a comparação de opções contratuais exigem um trabalho mais intenso. Mas a análise de um pequeno

número de contratos de África sublinha algumas questões importantes.

PARTES E ESTRUTURA GLOBAL

Na sua forma mais simples, os contratos de transacções de terrenos envolvem, pelo menos, duas partes. Uma das partes é o

comprador, normalmente uma empresa privada ou pública. Também pode tratar-se de um governo estrangeiro que adquire

terrenos directamente, por exemplo, ao abrigo de um “Acordo Especial de Investimento Agrícola” assinado entre a Síria e o Sudão,

em 2002. A outra parte é o fornecedor de terrenos, um governo ou, mais raramente, um proprietário privado.

Esta aparente simplicidade oculta alguma complexidade. Cada “transacção” pode envolver vários contratos e instrumentos

jurídicos, desde um contrato-quadro que estabelece os principais aspectos da transacção global e em que o governo do país de

acolhimento se compromete a disponibilizar os terrenos ao investidor, até instrumentos mais específi cos (de natureza contratual

ou outra) que transferem efectivamente os terrenos, na totalidade ou em parte. A dimensão da forma como as transacções de

terrenos são negociadas ou normalizadas varia consoante os países e as diferentes fases de negociação, com tendência para

uma maior normalização dos instrumentos de atribuição de terrenos (como é o caso dos contratos de arrendamento do Offi ce

du Níger no Mali).

Cada transacção envolve normalmente um vasto número de partes ao longo das diversas fases de preparação, negociação,

contratação e execução do projecto. Primeiro, são envolvidas várias agências do governo de acolhimento. Mesmo nos países onde

existe um ponto de contacto centralizado (balcão único) para potenciais investidores, normalmente uma agência de promoção

de investimentos, esta não tratará de todos os aspectos relacionados com as transacções de terrenos.

Os investidores privados dispõem da vantagem de poderem actuar como uma única entidade jurídica com um conjunto coerente

de valores. Mas mesmo neste caso o cenário pode ser mais diversifi cado. Entre os possíveis cenários, a execução de acordos

comerciais celebrados entre dois governos pode ser gerida por operadores privados, quer desde o início ou como parte de esforços

posteriores para ganhar maior dinamismo. Por exemplo, o acordo entre a Síria e o Sudão permite à Síria delegar a execução no

sector privado, desde que aprovado pelo governo do Sudão.

DIREITOS SOBRE OS TERRENOS TRANSFERIDOS, SALVAGUARDA DOS INTERESSES LOCAIS

Em África, os arrendamentos de terrenos predominam sobre as aquisições, com durações que variam desde prazos curtos

até 99 anos. Os governos de acolhimento tendem a desempenhar um papel fundamental na atribuição de arrendamentos,

designadamente porque possuem formalmente grande parte ou a totalidade dos terrenos. Neste sentido, é fundamental a forma

como os governos têm em conta os interesses locais na terra, na água e nos recursos naturais.

Mas os governos de acolhimento podem comprometer-se contratualmente a fornecer os terrenos antes de consultarem os seus

utilizadores locais. Além disso, a falta de transparência, controlo e equilíbrio nas negociações de contratos fomenta a corrupção e

a recolha dos benefícios pelas elites. Em Moçambique e noutros países a legislação nacional exige que os investidores consultem

a população local antes da afectação dos terrenos. No Gana, as transacções com líderes locais são frequentes. Mas, mesmo nesses

casos, as defi ciências na aplicação dos requisitos legais e na responsabilização dos líderes locais são um problema recorrente.

A protecção dos direitos das populações locais sobre os terrenos é também fundamental. As legislações nacionais variam, mas

alguns aspectos recorrentes prejudicam a posição das populações locais. Esses aspectos incluem os direitos de utilização de

terrenos públicos, procedimentos de registo inacessíveis, a compensação apenas pela perda de melhoramentos como as colheitas

em vez dos terrenos e taxas de compensação desactualizadas. Por conseguinte, as populações locais têm perdas e mesmo os

investidores que pretendem seguir as boas práticas são prejudicados pela falta de orientações e procedimentos claros por parte

dos governos.

O EQUILÍBRIO ECONÓMICO DOS ACORDOS SOBRE TERRENOS

As despesas com as transacções de terrenos e outras transferências monetárias são normalmente pequenas ou inexistentes,

devido ao desejo de atrair investimento, evidentes baixos custos de oportunidade e falta de mercados de terrenos sólidos.





67

Este facto, por si só, não signifi ca que o acordo é desequilibrado: as vantagens para os países de acolhimento podem incluir

compromissos dos investidores em matéria de níveis de investimento e de desenvolvimento de infra-estruturas, por exemplo,

sistemas de irrigação.

Dada a importância dos compromissos de investimento no equilíbrio económico das transacções de terrenos, a sua execução

reveste-se de particular importância. A afectação de terrenos públicos está normalmente dependente do acordo dos

investidores com os planos de investimento para os primeiros anos do projecto, após o que a afectação é confi rmada. Mas

os governos africanos utilizaram raramente este instrumento para responsabilizar os investidores, com uma redacção de

contratos não sufi cientemente específi ca para ser aplicável. E as avaliações únicas numa fase inicial de execução não permitem

o acompanhamento e a aprovação contínuos do desempenho do investimento durante a vigência do projecto.

Embora a estrutura das transacções de terrenos seja extremamente diversifi cada, uma pequena amostragem de contratos

sugere que ainda muito pode ser feito para reforçar áreas-chave que afectam o equilíbrio da economia, em especial

quando esses contratos são comparados com as práticas contratuais de outros sectores como o petróleo e o gás. Com

variações consideráveis de caso para caso, os contratos primam pela ausência de mecanismos sólidos que permitam

controlar ou aplicar a conformidade com os compromissos dos investidores, garantir benefícios para as populações locais,

promover a participação dos pequenos proprietários nas actividades de produção (por exemplo, através de contratos de

produção agrícola, cooperação voluntária com proprietários locais ou outras formas de produção colaborativa), maximizar

as receitas públicas e amenizar as preocupações em matéria de segurança alimentar tanto nos países de origem como nos

de acolhimento.

A modernização da agricultura pode ajudar os países africanos a ascenderem na cadeia de valor. O melhoramento da agricultura pode

promover a diversifi cação dos meios de subsistência, gerar emprego e dinamizar a produtividade agrícola (através de variedades

de sementes melhoradas, experiência e tecnologias). Os investidores em terrenos e as empresas agrícolas podem estimular ou

investir directamente em infra-estruturas, tecnologias e intervenções que permitam melhorar o acesso aos mercados e os impostos

e concessões agrícolas podem proporcionar receitas fi scais.

Os riscos, contudo, são preocupantes. As alterações registadas no acesso aos recursos dos solos e hídricos, na gestão dos recursos e

nas técnicas de produção podem afectar a sustentabilidade ambiental, a segurança alimentar, as estruturas do poder e a estabilidade

social, particularmente quando as transacções são dominadas por negociações desequilibradas. Existe o risco de perder o controlo

dos terrenos para vários sectores da sociedade, com repercussões negativas na segurança alimentar, na estabilidade social e nas

oportunidades de receitas e de trabalho local. A gestão dos terrenos por investidores estrangeiros pode dar origem a incentivos

perversos à utilização de técnicas de produção não sustentáveis; por outro lado, as negociações e transacções de terrenos podem

criar oportunidade de corrupção e de apropriação de ganhos privados em prejuízo dos interesses nacionais a longo prazo.

Em alguns países da África subsariana, é provável que as transacções de terrenos provoquem atritos entre as partes envolvidas (caixa

4.3)25. As aquisições tendem a realizar-se em zonas mais lucrativas com irrigação, acesso a água e infra-estruturas e próximas dos

mercados. As fontes de água e os solos mais produtivos destinados ao investimento não são os recursos “não utilizados”. Mesmo

quando estão classifi cados como “inactivos”, provavelmente já foram reclamados pelos anteriores utilizadores. Este fenómeno foi

documentado na Etiópia, na Tanzânia e em Moçambique26 e é consistente com o facto de que, em África, a utilização dos recursos é

subestimada porque a grande maioria dos utilizadores locais dos recursos não possui títulos de utilização formais, nomeadamente

nas zonas rurais. As técnicas de produção que não exigem a utilização contínua dos terrenos estão amplamente divulgadas (animais

de pastoreio, sistemas de cultivo de pousio longo). Por conseguinte, muitas pessoas dependem de recursos comuns com acesso

gratuito para assegurarem a sua subsistência.

As agências internacionais de desenvolvimento e a comunidade de investigação estão a trabalhar no sentido de prestar

aconselhamento e assistência às partes interessadas (investidores, governos, populações locais e sociedade civil) para concretizar

os benefícios potenciais do interesse renovado no investimento na agricultura. Mas esses esforços podem ter custos consideráveis

e os resultados são incertos.

Assegurar os efeitos sobre a redução da pobreza do investimento nacional e estrangeiro em terrenos de cultivo de África constitui

um enorme desafi o, mais ainda nos países frágeis (quadro 4.1). Esses países têm uma fraca capacidade de negociação e pouca

capacidade para conciliar confl itos sobre recursos.

25 Esta caixa não refl ecte as opiniões das organizações dos autores e estes são exclusivamente responsáveis pelo conteúdo.26 Sulle 2009; Nhantumbo e Salomao 2009.

Capítulo 4

68


Quadro 4.1: Assegurar os efeitos de redução da pobreza dos novos investimentos em terrenos de cultivo

Condições para efeitos sustentáveis de

redução da pobreza dos grandes investimentos

em terrenosAcções que podem ajudar a

satisfazer as condições Observações

Defi nição clara e reconhecimento dos direitos pré-existentes de utilização dos recursos

Registo fundiário dos recursos: identifi cação dos recursos da comunidade e utilização informal dos recursos; envolvimento das populações locais nos processos de decisão.

A maior parte da população africana não detém a utilização formal ou o direito de propriedade dos recursos naturais a que tem acesso. O registo fundiário exige tempo e processos morosos que consomem muitos recursos. A experiência internacional demonstra que a má concepção da reforma do regime de propriedade fundiária e dos programas de registo podem excluir os grupos mais vulneráveis e criar forças desestabilizadoras. A colaboração transparente e informada das partes interessadas locais é particularmente difícil em países com níveis de educação baixos e contratos sociais frágeis entre os cidadãos e as instituições públicas.

Elaboração de contratos que assegurem o equilíbrio entre as prioridades, perspectivas e incentivos dos investidores, dos governos e das populações locais.

Implementação de processos de decisão transparentes e participativos. Assistência técnica para a construção de capacidade para a elaboração, controlo e gestão de contratos.

Ver observações supra.

Um dos principais obstáculos a esta condição é o desequilíbrio de poder negocial e capacidade de negociação entre os investidores, os governos e os agricultores e as comunidades locais.

Credibilidade e aplicabilidade dos compromissos pelos investidores e pelos governos de acolhimento. Identifi cação e compensação dos direitos das pessoas afectadas negativamente.

Avaliações de base das condições ambientais, sociais e económicas.

Acompanhamento do contrato pelas instituições públicas ou por partes interessadas internacionais.

Acções para assegurar a transparência e a divulgação das informações.

As populações locais não dispõem normalmente de recursos humanos e fi nanceiros para cumprir estas condições.

Os governos destinatários podem não ter a capacidade, os recursos fi scais ou a boa vontade necessários para manter estruturas efi cazes e impor ameaças credíveis de punição em caso de não conformidade. Problemas de informações assimétricas podem difi cultar a defi nição, avaliação e controlo da conformidade.

Criação de mais e melhores oportunidades de trabalho.

Ver acções supra sobre elaboração e execução de contratos. Reforçar o envolvimento dos sindicatos e representantes laborais.

A sustentabilidade económica e fi nanceira dos projectos pode incentivar os novos investidores a anularem, implícita ou explicitamente, os seus compromissos para a implementação de normas de trabalho e técnicas de trabalho intensivo. A sindicalização dos trabalhadores pode ser contrária aos interesses da elite nacional.

Os projectos agrícolas devem aumentar a produtividade e ser ambientalmente sustentáveis.

Ver acções supra. Criação e reforço de instituições (legislação, agências e estruturas) para a regulação e supervisão do ambiente. Assistência técnica aos novos investidores e mecanismos para adoptar os conhecimentos locais em matéria de técnicas agrícolas.

Ver observações supra.

Em muitas regiões de África, a terra tem baixa resiliência à intensifi cação agrícola. Os investidores externos poderão não ter um conhecimento adequado dos ecossistemas e das práticas de produção sustentáveis a nível local.

Contractos de produção agrícola, parcerias e sistemas de contratos crescentes (contract growing) podem melhorar a absorção dos conhecimentos locais e benefi ciar a partilha entre os investidores e as populações locais. Porém, estes resultados podem ser colocados em risco pelas assimetrias económicas e posições de poder das partes envolvidas.





69

A Europa pode apoiar iniciativas internacionais com vista a um Código de Conduta, mas também pode ajudar as populações e os

agricultores de África a usufruírem directamente do crescente valor dos terrenos de cultivo do continente africano no mercado

global actual, através do reforço da sua participação em programas a longo prazo que visam o desenvolvimento agrícola e a ajuda

aos pequenos agricultores. A Europa pode reforçar o seu papel como agente político e económico em negociações internacionais,

relações diplomáticas e nos mercados globais de produtos alimentares. Pode tentar incluir mecanismos que estimulem a procura de

terrenos, como controlos às exportações dos principais exportadores de produtos alimentares e políticas de energia que promovam

a utilização de biocombustíveis em detrimento da efi ciência energética.

Caixa 4.3: Investimentos internacionais no Sudão: o “celeiro” da região árabe (International investments in Sudan: the “breadbasket” of the Arab region)27

Por Aysen Tanyeri-Abura e Nasredin Elaminb a Northeastern University, Boston; b Organização para

a Alimentação e Agricultura (FAO), Direcção Regional para o Próximo Oriente e Norte de África.

O Sudão é considerado desde há muito o “celeiro” da região árabe e um destino para o investimento agrícola, nomeadamente

de países árabes. Com uma superfície de 2,5 milhões de quilómetros quadrados, é o maior país de África e um dos poucos da

região que ainda possui potencial de solos e aquífero inexplorado. Localizado estrategicamente, faz fronteira com nove países

africanos e fornece acesso ao mar para vários desses países. A população é jovem, resultado do rápido crescimento populacional

nos últimos 30 anos. Mas a riqueza de recursos do Sudão é ensombrada pela disseminação da insegurança alimentar e da pobreza

(21% dos sudaneses sofriam de subnutrição em 2003-2005; FAO, 2008).

Algumas tendências recentes dos países árabes em matéria de investimento agrícola estão a infl uenciar o ritmo e a

natureza dos fl uxos de capital para o Sudão.

A agricultura e a água estão a emergir como novas classes de activos para fi ns de investimento devido a mudanças •

políticas radicais na Arábia Saudita e às preocupações dos países do Golfo após as subidas dos preços dos produtos

alimentares e dos embargos às exportações em 2007, acompanhadas pela queda dos preços do petróleo.

A maior parte dos investimentos resulta de iniciativas do sector privado, embora o Estado tenha uma forte presença •

em termos de apoio e fomento.

O Sudão, com um dos mais elevados níveis de insegurança alimentar na região árabe, é também o destino da maior parte •

desses investimentos. Mais de 50% dos acordos de investimento em terrenos na região são realizados no Sudão.

Os investimentos e as fusões recentes contribuíram para o aumento do investimento na região, bem como para o aumento •

do comércio intra-regional entre os países árabes. Além disso, os novos blocos comerciais nos sectores da alimentação e

do petróleo, como o Conselho de Cooperação do Golfo (CCG) e a Associação das Nações do Sudoeste Asiático (ANASE)28,

podem criar outros acordos comerciais para facilitar investimentos futuros na agricultura e produtos alimentares.

Estes desenvolvimentos têm implicações políticas. Deve ser prestada especial atenção às opções de investimento sustentável

e a uma perspectiva de longo prazo. Numa região com escassez de água e confrontada com a impossibilidade de se tornar

auto-sufi ciente, a aprendizagem com as decisões políticas do passado deve constituir uma prioridade.

O Sudão pode ser relativamente rico em recursos dos solos e hídricos, mas as previsões indicam que a bacia do rio Nilo será

uma região com escassez de água em 2025 (Revenga et al., 2000). A Arábia Saudita tem tido experiências negativas com as

suas próprias políticas em matéria de auto-sufi ciência alimentar, com um grave esgotamento dos recursos (Elhadj, 2008).

Embora o aumento do investimento na agricultura e na produção alimentar seja essencial para resolver os problemas de

segurança alimentar no Sudão, os investimentos insustentáveis terão impactos negativos para ambos os países, investidor

e destinatário, bem como para todas as partes interessadas envolvidas.

A escassez de informações pormenorizadas e actualizadas impossibilita uma análise exaustiva da estrutura e desempenho

do investimento directo estrangeiro (IDE) na agricultura sudanesa.

27 Esta caixa não refl ecte as opiniões das organizações dos autores e estes são exclusivamente responsáveis pelo conteúdo.28 A CCG e a ANASE anunciaram, em 30 de Junho de 2009, que pretendem formar um novo bloco comercial de produtos alimentares e petróleo, nomeadamente

arroz dos países da ANASE e energia e produtos petroquímicos dos países do Golfo (Reuters, 2009)..

Capítulo 4

70


Vale a pena atentar em algumas observações sobre os fl uxos de IDE na agricultura do Sudão:

O IDE na agricultura tem sido escasso até recentemente, com uma média inferior a 1% do seu valor total.•

A maior parte desse investimento em agricultura no Sudão destina-se à pesquisa de recursos (quadro da caixa 4.1) •

Os investimentos no Sudão podem ser resumidos do seguinte modo:

Quadro da caixa 4.1: Afectação de terrenos agrícolas no período 2000-2008 (autorizações acima de 1000 hectares)29

Investimento total (hectares)

Envolvimento em parceria (hectares)

Investidores estrangeiros

713 010 706 640

Arábia Saudita 365 190 48 300

Emirados Árabes Unidos 71 820 32 340

Coreia do Sul 84 000 500 000

Egipto 5 500 126 000

Outros 186 500

Local 2 363 000

Investimento total 3 782 650

Fonte: Estimativas do autor baseadas em comunicações com o Ministério do Investimento do Sudão

Em• bora a parte no total do IDE seja pequena, o IDE na agricultura continuou a aumentar ao longo da última década. O IDE

na agricultura do Sudão cresceu a uma média de 23% entre 2000 e 2008, embora corresponda a uma pequena parte,

cerca de 2%, do IDE total (Nur, 2009). O IDE atingiu 17% do investimento total em 2009 e espera se que aumente para

50% em 2010 (Reuters, 2008)

O IDE intra-árabe constitui a grande fatia de IDE no Sudão, cerca de 93% de todos os investimentos, dos quais 38% da •

Arábia Saudita.

O IDE árabe na agricultura do Sudão remonta à década de 1970 com a implementação de grandes projectos, através da •

Autoridade Árabe para o Investimento e Desenvolvimento e outras iniciativas dos sectores público e privado. A Kenana

Sugar Company é um exemplo30. Os impactos destes investimentos foram positivos e negativos.

No Sudão, a quase totalidade do IDE concentrou-se nas três regiões mais desenvolvidas, Cartum, rio Nilo e Gezira, com •

86% de todos os projectos de investimento, e sobretudo na agricultura primária (Nur, 2009). As políticas devem dar uma

resposta às disparidades regionais no investimento.

A intensidade de capital do IDE no Sudão é particularmente elevada para investimentos árabes. Os resultados demonstram •

igualmente que, embora 37% do total de projectos IDE e 41% do capital IDE total se encontrem na agricultura mista,

apenas 25% do número total de postos de trabalho IDE são criados por este subsector devido às técnicas elevadas de

produção capital-intensiva (Nur, 2009).

O quadro político e institucional é fundamental para a continuação dos fl uxos de investimento, para fornecer os incentivos

correctos à afectação de investimentos, bem como para responder às preocupações nacionais em matéria de segurança

alimentar. A fi m de colmatar a lacuna de recursos na agricultura, o Sudão empenhou-se na captação de investimento

estrangeiro, prestando menor atenção à maximização dos impactos positivos e às ligações nacionais desses investimentos

em termos de reforço da segurança alimentar.

29 Não estão realizados mais do que 10% dos negócios de terras (investidores estrangeiros). Foram encetadas negociações para cancelar cerca de 10% a 15%

dos negócios com investidores estrangeiros.30 A Kenana Sugar Company foi criada no Sudão através de um fi nanciamento público-privado de países árabes na década de 1970. Esta iniciativa aumentou

signifi cativamente a capacidade de produção no país e expandiu a produção de açúcar, tornando o Sudão auto-sufi ciente em matéria de açúcar e mesmo

exportador deste produto. Mas outros impactos sociais e económicos na região decorreram igualmente de iniciativas públicas-privadas.





71

O súbito infl uxo do investimento na agricultura motivou a aplicação de novas políticas. No caso específi co dos investimentos

destinados à obtenção de recursos, como as novas aquisições de terrenos, entraram em vigor taxas de arrendamento e

outras políticas que regulamentam a utilização dos terrenos. A maior parte dos terrenos no Sudão é alugada a taxas anuais

que variam entre $2,7 e $35 por hectare, sendo mais frequentes as taxas mais baixas. Os acordos de arrendamento variam

casuisticamente. O governo sudanês estabeleceu diversas garantias para assegurar que a utilização dos terrenos está em

conformidade com as questões sociais e económicas. Por exemplo, os arrendamentos são estabelecidos inicialmente por um

período de três anos e depois prolongados de sete em sete anos até aos 99 anos. Existem igualmente requisitos específi cos

para os investidores, que os obriga a construir estradas de acesso, fornecer electricidade e destinar 10-20% dos terrenos

investidos para utilização pelas comunidades locais (a negociar com as comunidades). 31

O Sudão continua a ser encarado como o celeiro da região árabe, com a maior parte do investimento recente em terrenos

a ser canalizado para este país. No entanto, a questão mantém-se: quais os produtos alimentares de base que podem ser

produzidos de forma rentável no Sudão, nomeadamente a longo prazo? Para responder às suas necessidades alimentares, a

prioridade dos investidores árabes é investir na produção de produtos alimentares de base, nomeadamente trigo. Dadas as

condições climáticas do país, continuam por investigar a capacidade de produção de trigo e a produtividade no Sudão. Além

disso, o Sudão tem terrenos aráveis de grandes dimensões, mas os recursos hídricos disponíveis poderão não ser sufi cientes

para responder às necessidades futuras de expansão tendo em conta o elevado número de recentes arrendamentos de

terrenos a investidores estrangeiros, sem que se tenha em consideração os impactos secundários desses investimentos

nas populações rurais e nas zonas urbanas densamente povoadas.

A avaliação da contribuição dos investimentos directos estrangeiros para a segurança alimentar não é uma tarefa fácil. Não só é

difícil prever o desenvolvimento futuro de qualquer investimento, como também se afi gura uma tarefa dantesca responder às

preocupações das diversas partes interessadas (sector privado e governos dos países investidores e de acolhimento). A tudo isto

deve ainda acrescentar-se as diferentes preocupações em matéria de segurança alimentar e as diferenças entre os países em termos

de recursos e rendimentos. A fi m de salvaguardar as preocupações das diversas partes, poderá ser útil desenvolver um quadro de

acção que saliente os aspectos específi cos dos investimentos que devem ser avaliados para que os impactos negativos possam ser

minimizados no futuro e tornados mais sustentáveis. É igualmente importante ter em conta os investimentos anteriores da mesma

natureza e identifi car as aprendizagens deles decorrentes.

6. POPULAÇÕES FAMINTAS E INSTITUIÇÕES FRÁGEISA insegurança alimentar, estreitamente associada à fragilidade do Estado, é claramente uma das principais

ameaças para os países africanos32. Aqui, a questão central reside na forma como a fragilidade institucional

amplia o risco de insegurança alimentar aguda e o que pode ser feito para concretizar o primeiro

Objectivo de Desenvolvimento do Milénio (reduzir para metade, até 2015, a proporção da população

afectada pela fome).

A recente crise alimentar revelou a extrema vulnerabilidade da segurança alimentar dos países frágeis da África subsariana a

choques externos, nomeadamente devido à baixa (e estagnada) produtividade da agricultura africana nas duas últimas décadas.

Esta estagnação da produtividade acompanhou o aumento da procura, por um lado, devido a factores internacionais (aumento

da procura na China e na Índia) e, por outro, ao aumento das populações, o que fragilizou ainda mais os importadores líquidos

de produtos alimentares dos países africanos e aumentou substancialmente a vulnerabilidade e a probabilidade de ocorrência

de uma crise alimentar33. A predisposição contra a agricultura originou um movimento de deslocamento para as zonas urbanas

e aumentou as desigualdades entre os meios rurais e urbanos. Este processo estimulou um aumento da violência e insegurança

política nas zonas urbanas, o que, por sua vez, aumentou os recursos para a resolução de problemas de segurança nas cidades

à custa do fi nanciamento rural – um círculo vicioso. Além disso, a elevada migração para as cidades, associada ao investimento

limitado nas zonas rurais, implicou menor produção agrícola e consequente aumento das importações de produtos alimentares,

o que afectou ainda mais a capacidade de produção da agricultura.

Uma crise alimentar pode aumentar a fragilidade do Estado em termos de legitimidade, como aconteceu com os motins por

questões alimentares provocados pela recente escalada dos preços internacionais dos produtos alimentares. Mas esta situação

31 Comunicação pessoal, Ministro do Investimento do Sudão32 A CNUCED (2009) estima que 300 milhões de africanos enfrentam fome crónica.33 Os países africanos importam ainda produtos de primeira necessidade, como trigo e arroz (CNUCED 2009).

Capítulo 4

72


pode ser alterada caso os compradores líquidos de produtos alimentares se transformem em vendedores (como aconteceu na Ásia

Meridional e na Ásia Oriental durante a designada “revolução verde”). Os vendedores de produtos alimentares poderiam aumentar

as receitas e reduzir os custos desses produtos, contribuindo para a saída do estado de pobreza das populações dos Estados frágeis

e de outros países graças ao aumento da procura34. Mas para que o processo de multiplicação se inicie, os mercados devem começar

a funcionar adequadamente. Nos países frágeis, contudo, existem muitos obstáculos aos mecanismos de mercado, uma vez que os

agricultores enfrentam um acesso limitado ao crédito e custos elevados na obtenção de informações e na execução de contratos.

Com acesso defi ciente a fi nanciamento formal, os comerciantes negoceiam volumes pequenos, em áreas geografi camente fechadas,

e aumentam a probabilidade de preços voláteis.

Entre os países frágeis, os que se encontram em situação de confl ito são os que apresentam maior risco de insegurança alimentar.

Estabelecer uma relação causal não é um processo linear, mas a instabilidade política surge frequentemente em países com

insegurança alimentar. Os confl itos e os colapsos económicos são considerados a causa de mais de um terço das emergências

alimentares entre 1995 e 2003, enquanto os confrontos civis e os refugiados ou pessoas deslocadas internamente têm sido citados

como o principal motivo de mais de metade das emergências alimentares em África35. Os confl itos reduzem normalmente a produção

agrícola e as receitas provenientes das culturas de rendimento e da criação de gado. De acordo com a FAO, os confl itos em África

provocaram a perda de mais de 120 mil milhões de dólares de receitas da produção agrícola no último terço do século XX.

A produção alimentar caiu em 13 dos 18 países observados assolados por confl itos36.

As consequências a longo prazo para as actividades agrícolas podem também ser graves e os efeitos indirectos e os impactos

externos negativos podem ameaçar a segurança alimentar dos países vizinhos. Existe uma relação interactiva, e possivelmente

múltipla, entre o impacto de confl itos e de situações de guerra e o desenvolvimento agrícola. Moçambique perdeu 40% dos seus

activos em agricultura, infra-estruturas e comunicações durante os 20 anos de guerra civil37.

Os problemas de produção alimentar nos países afectados por confl itos ou perturbações sociais podem aumentar a necessidade

de importação de produtos alimentares e provocar o aumento dos preços desses produtos nos países vizinhos. No Uganda, o

recente aumento da procura de produtos alimentares pelos parceiros de comércio da região, como o Quénia e a região sul do

Sudão, pressionou em alta os preços dos produtos alimentares38. Por outro lado, a defi ciente gestão pós-confl ito pode difi cultar o

desenvolvimento económico e agrícola de um país. O regresso das comunidades agrícolas às suas explorações agrícolas de origem,

por exemplo, nem sempre produz o resultado pretendido. Na Serra Leoa, as medidas para permitir que os residentes regressassem

aos seus terrenos agrícolas e modos de vida potenciaram a tomada de controlo pelas elites39.

Em contrapartida, a insegurança alimentar pode promover a fragilidade. O subinvestimento na agricultura potencia a possibilidade

de confl ito, à semelhança da luta pela alimentação ou da falta do direito de acesso aos produtos alimentares40. As rebeliões, os

confl itos e os colapsos governamentais na Etiópia, no Ruanda e no Sudão têm as suas origens em crises alimentares provocadas

por factores naturais (por exemplo, secas) e pela gestão defi citária do auxílio agrícola e da ajuda ao desenvolvimento41.

A segurança alimentar está também estreitamente relacionada com o acesso aos recursos hídricos. Nos países frágeis, a escassez de

água afecta o consumo humano e dos animais e a irrigação pode tornar-se um problema. A utilização de fertilizantes, maioritariamente

importados e caros, é igualmente baixa.

7. CONCLUSÃOUm país pode chegar a uma situação de confl ito ou de paz – ou enfrentar ou não uma crise alimentar, ser

ou não um exportador de produtos alimentares ou de minério – dependendo da evolução histórica das

variáveis pertinentes e da interacção específi ca dos diferentes factores que afectam a fragilidade nesse

país. “A história é importante,” e essa persistência torna a fragilidade um desafi o ainda maior.

A interacção dos diferentes factores económicos que afectam a fragilidade pode originar efeitos não lineares. O comércio e o

investimento directo estrangeiros, os confl itos associados à insegurança alimentar e os confl itos associados aos recursos naturais

podem originar um círculo virtuoso de atracção de mais IDE e estimular o crescimento, mas também podem dar início a um círculo

vicioso de instituições fracas e corrupção.

34 Esta tendência ocorreu na China em anos recentes, até Novembro de 2008, quando a crise económica e fi nanceira ameaçou devolver os “novos” trabalhadores

urbanos à China rural.35 Flores 2004.36 Stewart et al. 2001.37 Collier et al. 2003.38 Benson 2008.39 Maconachie 2008.40 DFID 2001.41 Messer e Cohen 2006; Messer et al. 1998.





73

A persistência não é o único problema. O tempo também é importante: o horizonte curto das decisões dos governos pode levar a

um aumento excessivo das despesas correntes e a comportamentos oportunistas. Os países frágeis, sempre a reagir a situações de

emergência, dispõem de um horizonte temporal muito mais limitado do que outros países. O horizonte curto é exacerbado pela

incapacidade para o empenhamento, pelo que mesmo um governo com perspectivas a longo prazo pode ver as suas decisões

infl uenciadas pela incapacidade de empenhamento.

Estas considerações reforçam a importância do tempo e da persistência, uma vez que a probabilidade de um choque temporário

ter um efeito permanente na fragilidade de um país é muito elevada. Reforçam igualmente a importância de ter em conta as

interacções entre os diferentes factores económicos e de algumas questões de coerência de tempo particularmente relevantes

para os países frágeis42.

42 Por exemplo, se os governos tiverem de atrair empresas do sector mineiro para investir em prospecção ou no desenvolvimento de uma mina ou de um

campo petrolífero, as empresas enfrentam um revés. Uma vez efectuado o investimento e independentemente das promessas, os investidores perderam o

poder negocial: os governos têm um incentivo para se apropriarem das receitas dos recursos. O problema do compromisso existe em todos os investimentos,

mas é mais agudo na exploração de recursos naturais e mais ainda nos países frágeis. O investimento de capital necessário para a extracção de recursos é

normalmente muito superior ao de outras actividades, pelo que o risco é maior e o investimento é habitualmente inseguro e não pode ser movimentado.

Uma vez que o investimento tem lugar em países frágeis, os governos são menos responsabilizados.

Capítulo 4

74


DA FRAGILIDADE À RESILIÊNCIA

SECÇ

ÃO

DO

IS

CAPÍTULO 5FRAGILIDADE VERSUS RESILIÊNCIA

A resiliência de um sistema socioeconómico depende da capacidade dos seus diferentes sectores, familiar,

comunitário e nacional, para se ajustarem aos choques internos e externos. Trata-se de uma dimensão de

desenvolvimento que já não pode ser ignorada. O reforço e manutenção da resiliência promovem o bem-

estar humano. Num mundo estático, o grau em que os membros de um grupo ou sistema social (famílias,

comunidades, Estados) conseguem controlar o seu destino depende dos direitos, da identidade, do poder

de decisão e dos mecanismos de resolução de problemas que lhes estão inerentes. A capacidade dos

membros individuais de buscarem os seus objectivos e aspirações depende da forma como o grupo:

gera solidariedade entre os seus membros e garante um conjunto mínimo de recursos, serviços e direitos;•

permite que os seus membros actuem num sistema normativo;•

dispõe dos mecanismos institucionais para resolver os problemas desses membros;•

oferece aos membros um grau de infl uência na governação do grupo• 1.

Num mundo em evolução, os sistemas socioeconómicos sofrem mudanças e os choques podem afectar estes elementos. Assim,

a capacidade para manter ou reorganizar estas condições permite que os membros utilizem as suas capacidades ao longo do

tempo. Por outras palavras, se a capacidade de um sistema social promove o bem-estar dos seus membros, a sua resiliência torna

esta funcionalidade duradoura.

De que forma as diferentes sociedades criam resiliência e em que componentes e mecanismos se baseia esta? É possível avançar

dois argumentos:

1. O funcionamento adequado do Estado promove a resiliência de um sistema socioeconómico, uma vez que potencia as capacidades

humanas quer em situações estáveis quer, num sentido mais lato, em situações difíceis.

2. Num sistema socioeconómico, a gestão dos processos de adaptação em reacção a mudanças não está restrita às instituições do

Estado. Em cada sociedade, os agentes não estatais elaboram os seus próprios sistemas e capacidades para a sua organização,

adaptação e aprendizagem. As fontes de resiliência que têm origem na sociedade civil incluem a coesão e redes sociais, memória

social2, laços de confi ança mútua e de penalização de irregularidades, instituições privadas e informais que regulamentam as

actividades económicas, direitos de utilização dos recursos e resolução de litígios.

As instituições dos Estados frágeis podem coexistir com sociedades resilientes, mas é improvável que o resultado seja estável e

benéfi co do ponto de vista social. Na verdade, a fragilidade do Estado tende a desgastar a resiliência dos sistemas da sociedade civil

e da generalidade do sistema socioeconómico. Em contrapartida, as famílias, comunidades e sociedades civis resilientes podem

ajudar a proteger a população dos custos da fragilidade do Estado.

As sociedades civis da África subsariana adaptaram-se de uma forma criativa aos episódios repetidos da crise e desenvolveram

mecanismos de sobrevivência, reacção e adaptação sofi sticados e complexos, que vão desde sistemas de segurança intrafamiliares

e comunitários até à gestão tradicional das terras de pastoreio.

Apesar destes mecanismos de resiliência e as tentativas dos agentes não estatais para substituir ou complementar parcialmente

os serviços e funções do Estado, as sociedades civis não foram capazes de amortecer totalmente os custos humanos e de

desenvolvimento decorrentes dos choques políticos, económicos ou climáticos ou da fragilidade do Estado.

1 Stinchcombe 1975.2 Folke 2006.




77

1. MELHORAR A RESILIÊNCIAA resiliência, desenvolvida inicialmente no ramo das ciências naturais, diz respeito à capacidade de um

sistema de se adaptar a uma perturbação e de manter as suas funções essenciais inalteradas3. A resiliência

de um sistema deve, assim, ser avaliada no contexto das suas funções. Quando aplicada a um sistema

económico, a resiliência refere-se à capacidade do mercado e das respectivas instituições de apoio em

“afectar recursos de forma efi ciente ou prestar serviços essenciais” (Perrings 2006, p. 418). Quando aplicada

a um sistema socioeconómico, a resiliência refere-se à capacidade de o sistema criar as condições para que

os membros da sociedade possam atingir o seu bem-estar e satisfazerem as necessidades e desejos que

não conseguem concretizar quando estão isolados.

A resiliência de um sistema, um conceito inerentemente dinâmico, pode ser medida através da sua capacidade de reagir a mudanças

ou choques através da activação dos mecanismos de adaptação adequados (caixa 5.1).

Caixa 5.1: Defi nição de resiliência e de vulnerabilidadeResiliência e vulnerabilidade são conceitos adoptados em disciplinas diferentes, desde a economia à psicologia e da ecologia à

segurança. À semelhança de outros atributos de um sistema, estes termos são propensos a imprecisões, confusões e interpretações

diferentes na sua utilização. O presente relatório utiliza as seguintes defi nições:

Resiliência é a “capacidade de um sistema de absorver uma perturbação, sofrer uma mudança e manter essencialmente a

mesma função, estrutura, identidade e retroacções.” Esta defi nição foi elaborada no âmbito da Resilience Alliance, uma rede de

investigação pluridisciplinar que estuda o tema desde 1999.

Vulnerabilidade é a susceptibilidade de uma pessoa, grupo ou sistema aos efeitos dos choques. A vulnerabilidade é o resultado

da dimensão e da frequência dos choques e pressões, da exposição aos choques e da capacidade de reacção aos choques, ou

seja, a resiliência.

A vulnerabilidade estrutural é a vulnerabilidade a factores que são duráveis e independentes da capacidade de um sistema

de reagir a mudanças e choques. Assim, a vulnerabilidade depende da dimensão e da frequência dos choques e pressões e da

exposição aos choques.

A resiliência é também uma componente importante da sustentabilidade. A manutenção do bem-estar humano ao longo do tempo

exige a imposição de um limite ao grau de pressão a que os sistemas ecológicos e socioeconómicos são sujeitos. A resiliência diz

respeito à adaptabilidade a alterações e novas pressões. A resiliência é essencial à sustentabilidade, na medida em que os choques,

as perturbações e as alterações das condições são inevitáveis e normalmente imprevisíveis, embora a necessidade de redução

da pressão de forças sobre os sistemas socioeconómicos seja essencial para a sustentabilidade uma vez que essas forças podem

afectar negativamente a resiliência.

2. O QUE IMPLICA UMA ABORDAGEM BASEADA NA RESILIÊNCIA?Uma abordagem baseada na resiliência tem implicações multifacetadas, e possivelmente a longo prazo,

no discurso de desenvolvimento. Infl uencia as prioridades da agenda de desenvolvimento, a concepção

das políticas de ajuda e o quadro analítico adequado. A perspectiva da resiliência implica a aceitação da

limitação das políticas baseadas no conceito de Estado estático.4 Além disso, esta abordagem pode dar

origem a novos objectivos e compromissos.

2.1 COMPROMISSOS E COMPLEMENTARIDADES ENTRE AS PERSPECTIVAS A LONGO PRAZO

E A CURTO PRAZOA necessidade de reacções mais rápidas a situações de emergência pode provocar eventuais tensões com as práticas correntes, o

que poderá prejudicar o desenvolvimento a longo prazo. Por exemplo, as acções humanitárias em matéria de alimentação e de

prestação de serviços por organizações internacionais e não governamentais protegem as pessoas em situações de risco extremo,

mas o desenvolvimento agrícola será provavelmente lento nos sistemas socioeconómicos que dependam de ajuda alimentar5.

3 Holling (1973) defi ne a noção de resiliência como o nível de perturbação que um sistema pode absorver sem mudar para um regime alternativo.4 Folke 2006.5 Alinovi e Russo 2009.

Capítulo 5

78


Por outro lado, as estruturas separadas geridas por agentes externos correm o risco de se sobreporem às instituições do Estado e

impedirem a sua consolidação6. Este compromisso não deve, contudo, ser sobrevalorizado. As intervenções urgentes não excluem

automaticamente as estratégias a longo prazo. E uma vez que a exposição a choques sucessivos pode desgastar a resiliência, as

respostas a curto prazo podem estar de acordo com uma abordagem baseada na resiliência7. Essas respostas podem evitar o

surgimento de situações de fragilidade através da aprendizagem com as boas práticas decorrentes de muitos anos de intervenções

em crises humanitárias complexas.

2.2 COMPROMISSOS ENTRE RESILIÊNCIA E EFICIÊNCIAA efi ciência económica e o crescimento económico são condições necessárias, mas não sufi cientes, para a redução da pobreza.

Uma abordagem baseada na resiliência iria questionar as políticas de desenvolvimento que apenas consideram a efi ciência e o

crescimento económico como essenciais para aumentar o bem-estar humano. Em contrapartida, as políticas que optimizam o

crescimento poderiam, em casos específi cos, afectar negativamente a resiliência de um sistema, colocando a sua sustentabilidade em

perigo. Por exemplo, as políticas orientadas para a exportação que privilegiam a efi ciência e melhoram o potencial de crescimento

de um país podem também reduzir a sua resiliência. De que forma? Criando pressões para a especialização em sectores primários

expostos a amplas fl utuações de preços nos mercados internacionais. Como observa Perrings (2006), a concentração de activos

em áreas de actividade que produzem o retorno mais elevado a curto prazo irá certamente reduzir a resiliência do sistema na sua

globalidade8.

2.3 NOVOS ELEMENTOS DE ANÁLISE NA FORMULAÇÃO DE ESTRATÉGIAS DE DESENVOLVIMENTOAs abordagens baseadas em resiliência tendem a ampliar os objectivos e os requisitos das políticas de desenvolvimento efi cazes. A

elaboração das políticas deve basear-se não só em análises estáticas e na observação de resultados como também em “avaliações

de resiliência”. A análise das fontes de resiliência num sistema socioeconómico requer uma melhor compreensão dos mecanismos

de adaptabilidade, capacidade de aprendizagem, organização própria, processos de decisão e acção colectiva. Estes elementos

de análise podem complementar o estudo do capital social e da coesão social, dos activos das famílias, da exposição a riscos e

choques e das opções dos cidadãos e das famílias para enfrentar os choques.

3. A FRAGILIDADE DO ESTADO AFECTA NEGATIVAMENTE A RESILIÊNCIA SOCIOECONÓMICA Os processos utilizados pelas pessoas para melhorarem o seu bem-estar dependem das interacções entre

os diferentes sectores das estruturas sociais, como uma família, comunidade local, estatal ou global, e

os diferentes tipos de instituições, desde os mercados até aos sistemas políticos, culturais e jurídicos, ao

capital social e aos sistemas formais e informais, à regulação dos direitos de utilização dos recursos e à

resolução de litígios e confl itos.

Caixa 5.2: Crescimento económico, desenvolvimento e bem-estar nos países frágeis (Economic growth, development and well-being in fragile countries)

Por J. Allister McGregor, Instituto de Estudos de Desenvolvimento, Universidade de Sussex.

Há algum tempo, W. Arthur Lewis constatou que o crescimento económico não era o objectivo do desenvolvimento, mas uma

forma de aumentar as opções de que as pessoas dispunham. Hoje amplamente reconhecida, esta importante mensagem tem

sido elaborada por vários eminentes pensadores do desenvolvimento. Mas nem sempre é aplicada de forma consistente nas

políticas e na prática.

As várias crises recentes da economia, da governação e do ambiente a nível mundial salientaram a necessidade de reajustar a

forma como percebemos o desenvolvimento e como organizamos as práticas e as políticas de desenvolvimento internacional.

Existe um amplo consenso quanto à necessidade de uma abordagem mais humana do pensamento do desenvolvimento (ver

“Relatório da Comissão Sarkozy” 2009), alicerçada no reconhecimento de que a política de desenvolvimento visa proporcionar

as condições sociais para as pessoas atingirem o bem-estar e combaterem as condições que geram sofrimento humano.

6 Manor 2007.7 Guillaumont e Guillaumont Jeanneney 2009.8 Perrings 2006.

Fragilidade versus resiliência




79

Nos países frágeis em desenvolvimento, os desafi os da reconstrução das condições sociais para o bem-estar humano são enormes.

Em muitos desses países, as pessoas e as comunidades criam as suas próprias condições sociais para sobreviver e lutar. As pessoas

associam-se através de acordos locais. Pagam a milícias privadas para terem segurança física. Podem depender dos proprietários

das empresas locais para terem oportunidades de mercado. E podem recorrer aos sistemas de justiça tradicionais para aplicarem

a lei e ordem básicas. Embora esses acordos possam criar as condições mínimas para “levar a vida por diante”, também envolvem

geralmente compromissos que não podem ser considerados positivos para o desenvolvimento e o bem-estar das pessoas.

Algumas necessidades essenciais poderão ser satisfeitas, mas também serão sacrifi cadas liberdades, além de que elevados níveis

de instabilidade e insegurança reduzem a qualidade de vida em geral.

De acordo com esta perspectiva, os esforços de desenvolvimento nestes contextos de fragilidade devem resultar de uma

análise dos elementos que já estão a criar condições de bem-estar e depois, de uma forma pragmática, trabalhar com e a partir

desses elementos. Este processo envolve, muito provavelmente, um compromisso com outros agentes além do Estado, tais

como associações de entreajuda, organizações locais da sociedade civil, milícias e redes de empresas locais. O objectivo de

desenvolvimento deste compromisso consiste em reforçar as dimensões positivas das condições sociais para o bem-estar e

afastar essas organizações e instituições dos seus procedimentos e práticas mais prejudiciais.

Utilizando este enquadramento do bem-estar, a prioridade imediata nos Estados frágeis e falhados consiste em determinar quais

são os mais vulneráveis e quais os que possuem as defi ciências mais graves em termos de bem-estar como resultado do colapso

do Estado. Esta agenda de compromisso centrado no bem-estar pode apoiar os primeiros passos da reconstrução de um pacto

social de base e estabelecer as bases para uma governação efi caz.

A resiliência de um sistema socioeconómico, entendido como um órgão complexo de agentes estatais e não estatais funcionalmente

interdependentes, é moldada pela resiliência de todos os seus componentes no desempenho das suas funções, pela sua infl uência

recíproca e pela sua capacidade de interagir construtivamente com o objectivo de gerir todo o sistema e a sua trajectória. O

conceito de resiliência pode ser aplicado de forma rentável a todos os sectores de um sistema socioeconómico, desde as famílias

às comunidades locais e às instituições do Estado9.

As instituições do Estado são uma parte essencial deste sistema complexo. A resiliência de um sistema socioeconómico pode ser

assegurada ou reforçada pelas estratégias de adaptação implementadas nos seus diferentes sectores10. Ao mesmo tempo, o Estado

molda a resiliência de outras estruturas sociais, uma vez que defi ne os mecanismos de governação em sociedade, fornece bens

públicos, presta serviços básicos e protege a segurança e a estabilidade dos cidadãos, que são elementos essenciais à criação de

capacidades humanas (fi gura 5.1).

Figura 5.1: Interacções entre a fragilidade do Estado e a resiliência socioeconómica

Resilience ofsocioeconomic systems

9 Para uma aplicação de análise de resiliência a nível familiar, ver Alinovi et al. (2009).10 Engberg-Pedersen et al. 2008.

Capítulo 5

Impacto no Estado (dotações de

bens públicos, orçamento público,

equilíbrio orçamental)

Choques externos

Bem-estar humano e social

Estratégias

de adaptaçãoReacções políticas

Fragilidade

do Estado

Resiliência dos

sistemas socioeconómicos

Impactos em agentes e instituições

não estatais: famílias, sociedade

civil, instituições económicas

80


Inversamente, a fragilidade do Estado pode afectar negativamente a resiliência de um sistema socioeconómico. O desenvolvimento

humano e económico, a resiliência e o reforço das instituições do Estado estão estreitamente interligados. Se o desenvolvimento

económico pode reforçar a capacidade do Estado e criar procura para o “Estado”, os elementos e os processos de constituição das

entidades legítimas e funcionais do Estado ajudam as pessoas a exercerem as suas actividades económicas e a conseguirem o seu

bem-estar mesmo em períodos de mudança.

A capacidade e a evolução das instituições do Estado não podem ser analisadas separadamente. Se, por exemplo, as famílias ou as

comunidades estão em melhores condições para adoptarem estratégias de adaptação efi cazes quando têm de lidar com choques

externos, este factor reduz a dimensão e a pressão das exigências políticas que expressam. A fragilidade do Estado pode ser

infl uenciada e mediada pela resiliência social11. A construção do Estado pode, assim, ser efectuada de forma efi caz, concentrando

a atenção em todos os sectores do sistema socioeconómico e não apenas nas instituições do Estado.

As lutas e as alianças entre o Estado e outras organizações sociais (famílias, tribos, partidos políticos, empresas nacionais e

multinacionais) defi nem a forma como a sociedade e o Estado estabelecem e mantêm disposições que regem as acções, o poder

e a distribuição dos benefícios e dos custos em termos colectivos12. A interacção entre o que Migdal (1988)13 designa Estados

fortes e sociedades fortes pode dar origem a um processo de reforço mútuo: “uma sociedade civil forte proporciona uma base de

legitimidade e uma capacidade de acção na qual o Estado se pode basear, mas a sociedade civil também depende do Estado para

a prestação de determinados serviços14.”

O capítulo seguinte esclarece a relação entre a fragilidade do Estado e resiliência socioeconómica, debatendo os impactos e os

canais de transmissão da recessão global nos países frágeis da África subsariana, bem como a capacidade potencial dos seus

sistemas macroeconómicos para enfrentar a crise. O reconhecimento de que a resiliência macroeconómica é apenas uma parte

da resiliência socioeconómica pode ajudar a compreender a importância da fragilidade do Estado para a capacidade dos países

da África subsariana de enfrentarem e se adaptarem a grandes choques.

11 Engberg-Pedersen et al. 2008.12 Migdal 1988.13 Migdal 1988.14 Spalding 1996, pág. 66.

Fragilidade versus resiliência




81

CAPÍTULO 6ESTADOS FRÁGEIS AFRICANOS DURAMENTE ATINGIDOS PELA CRISE FINANCEIRA MUNDIAL

Quando rebentou a crise económica mundial no Verão de 2007, existia uma percepção consensual

de que a África subsariana iria ser afectada de um modo limitado, sem excepção para os países frágeis1.

A fraca integração dos pequenos sistemas fi nanceiros com os mercados capitais americanos e europeus

parecia, à primeira vista, resguardá-los dos efeitos mais negativos. Mas à medida que a situação evoluiu,

esta percepção revelou-se incorrecta. Mesmo que os efeitos da crise sobre os rendimentos sejam menos

pronunciados do que para outros países em desenvolvimento, a África subsariana, nomeadamente os

seus países frágeis, revelaram-se particularmente vulneráveis às ligações comerciais e às perturbações do

sistema fi nanceiro2.

A dependência dos países da África subsariana do comércio internacional e, por consequência, a sua exposição aos choques

provenientes do exterior, aumentaram nos últimos 10 anos. As economias africanas tornaram-se mais sensíveis à redução da procura

internacional, nomeadamente numa sincronização sem precedentes dos ciclos económicos, que limita os benefícios de diversas

parcerias comerciais. Além disso, uma vez que os fundos destinados à ajuda ofi cial ao desenvolvimento tendem a seguir os ciclos

económicos dos países doadores, apesar dos compromissos de manutenção e mesmo de aumento das ajudas, os países da África

subsariana poderão enfrentar uma redução das ajudas, pelo menos a curto e médio prazo. Apesar dos repetidos pedidos efectuados

em reuniões internacionais para que os compromissos de ajuda sejam respeitados e que os doadores respeitem as suas promessas e

mantenham inalterada a percentagem de ajuda do PIB, a ajuda poderia cair substancialmente devido ao abrandamento nos países

doadores e possivelmente também devido a movimentos desfavoráveis das taxas de câmbio (como a recente desvalorização da

libra face ao dólar). Espera-se também uma redução das remessas após um longo período de crescimento sustentado.

1. AS CONSEQUÊNCIAS IMPORTANTES DA CRISE: TRAVAR ANOS DE PROGRESSO CONTINUADOA crise de 2008-2009 pôs termo a um período prolongado de crescimento económico e globalização a

nível mundial, durante o qual o comércio mundial cresceu ao dobro do ritmo do PIB mundial.

O crescimento do PIB começou a decair em 2008 e a contracção estendeu-se a todas as regiões. Na

verdade, o padrão de declínio, o pior em décadas, assemelha-se ao colapso de 1929-1930. A crise actual

afectou negativamente os factores da recente fase de globalização: mercados abertos, cadeias de

produção globalmente integradas e muitas empresas internacionais mais fl exíveis.

O abrandamento do comércio mundial foi mais violento do que o do PIB, mesmo do que o registado durante a Grande Depressão3.

Este efeito pode ter tido origem na sincronização geral dos ciclos entre os países. Pode também ser indicado pelo maior peso dos

bens intermédios no comércio, o qual, por sua vez, se deve à fragmentação da produção, o que, depois de estimular um rápido

crescimento nos últimos 10 anos, acelerou o declínio.

A crise económica e fi nanceira surgiu no auge de um período de extrema volatilidade dos preços dos produtos de base e das

taxas de câmbio, o que aumentou a incerteza e fortaleceu o círculo vicioso de queda de investimentos e fl uxos comerciais. A crise

ocorreu numa altura em que a África subsariana tinha dado um forte impulso ao crescimento4. Antes de Julho de 2008, a África

subsariana registava um crescimento sólido e os países frágeis, independentemente da defi nição, não eram excepção. A crise

actual ameaça interromper esta tendência positiva, apesar de a região estar mais preparada para se adaptar do que em períodos

de recessão anteriores5.

Durante o recente período de crescimento, a África subsariana tornou-se mais integrada no resto do mundo, o que se refl ectiu no

aumento (ainda lento) da sua quota nas exportações mundiais e no PIB (fi gura 6.1)6. Os países frágeis, com uma média de integração

inferior à de dos outros países da África subsariana, seguiram a mesma tendência. O aumento da integração internacional expôs

1 Ver IDS 2008 e FMI 2008.2 Berman e Martin 2009.3 Eichengreen e O’Rourke 2009. A elasticidade estimada do comércio mundial em relação ao PIB mundial é de cerca de 2, o que serviu de suporte à globalização

e é provável que agora tenha uma repercussão negativa.4 Arbache e Page 2008.5 Fosu e Naudé 2009.6 Para alguns países, o rácio de exportações em relação ao PIB, em especial no que respeita aos exportadores de petróleo na África Central, está provavelmente

infl acionado pelos preços elevados das matérias-primas.

Capítulo 6

82


muito mais os países da África subsariana a perturbações no comércio e a outros choques. Teve igualmente um efeito marcado

nas receitas fi scais (e em alguns países na política fi scal) com menos receitas dos impostos comerciais. Os desafi os da globalização

em matéria de mobilização de recursos são exacerbados pela crise recente, que fez baixar a base fi scal.

Figura 6.1: Aumento das exportações em termos de percentagem do PIB

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

Paíse não frágeis da África subsariana


2006

2004

2002

2000

1998

1996

1994

1992

1990

1988

1986

1984

1982

1980

Perc

enta

gem

Fonte: Indicadores de Desenvolvimento Mundial 2009 do Banco Mundial (2009c).

2. PRODUTOS ALIMENTARES, COMBUSTÍVEIS, FINANÇAS E FRAGILIDADE 3F+1 FOOD, FUEL, FINANCE, FRAGILITYAs subidas dos preços dos produtos alimentares e do petróleo em meados de 2008 colocaram uma

enorme pressão sobre as importações desses produtos pelos países frágeis da África subsariana,

reduzindo as suas reservas de divisas e difi cultando o pagamento das importações e o crescimento

sustentado. Inversamente, os países exportadores de petróleo viram as suas receitas aumentadas e alguns

puderam reforçar as suas reservas de divisas. No entanto, a expansão e quebra contribuiu para aumentar

a volatilidade e desincentivar o investimento em capacidade produtiva a longo prazo.

Como salientou o FMI (2009ª), a maior parte dos países da África subsariana sofreram quase consecutivamente os choques do

petróleo, dos produtos alimentares e fi nanceiro. As mais recentes estimativas apontam para um crescimento real do PIB da África

subsariana de cerca de 1,5% em 2009, uma descida face aos 5,5% previstos em Outubro de 2008. Estes números fazem do ano de

2009 o primeiro numa década em que muitos países frágeis da África subsariana registaram um crescimento negativo no PIB real per

capita, ameaçando o progresso rumo aos ODM e afectando negativamente a estabilidade política7. O abrandamento do crescimento

não constitui necessariamente uma ameaça de reversão do desenvolvimento humano, mas gera contratempos, nomeadamente

através de cortes nas despesas com a educação e a saúde, o que tem graves consequências a longo prazo.

3. OS QUATRO CANAIS DE TRANSMISSÃO PARA OS PAÍSES FRÁGEISDado o reduzido desenvolvimento fi nanceiro na região e as ligações limitadas dos países frágeis ao

sistema fi nanceiro mundial, os principais canais de transmissão da crise encontram-se nos sectores da

economia real. A maior parte dos países da África subsariana dispõe de pequenos sistemas bancários

nacionais e mercados de capitais inexistentes ou quase inexistentes. Além disso, os investidores

estrangeiros e os fundos soberanos investem apenas em alguns países exportadores de petróleo.

Os países da África subsariana estão expostos à crise essencialmente através do comércio: a redução das receitas das exportações é

acompanhada por um efeito adverso nas condições comerciais reforçado pela excessiva dependência das exportações de produtos

de base dos países frágeis da África subsariana e pela polarização das suas exportações8. Estes países estão também expostos

através da diminuição das remessas de emigrantes, menores fl uxos de investimentos directos do estrangeiro e eventuais menores

fl uxos de ajuda externa.

7 A África subsariana tem, em média, uma taxa de crescimento negativa do PIB real per capita (- 0,6%). Os países frágeis da África subsariana registam uma

taxa de crescimento negativa do PIB de 0,2%, mas este número oculta um elevado grau de heterogeneidade (capítulo 2).8 A maior parte dos países frágeis depende das exportações de um único produto. Em média, os três maiores exportadores representam cerca de 90% das

exportações totais, conforme salientado no capítulo 2.

Estados frágeis africanos duramente atingidos pela crise fi nanceira mundial




83

Os canais de transmissão de fi nanciamento directo têm funcionado apenas em países como o Quénia e a Nigéria (e em dois países

não frágeis importantes, África do Sul e Gana), que dispõem de mercados fi nanceiros mais profundos e integrados (caixa 6.1). A

Nigéria, por exemplo, sofreu quedas na bolsa de valores idênticas ou mesmo superiores às dos países em desenvolvimento9. O

seu índice NSE-20 caiu 55% entre Julho de 2008 e Fevereiro de 2009, após uma queda de 45% no ano anterior10. Este declínio e a

correspondente falta de confi ança tornaram ainda mais difíceis os empréstimos dos mercados de capitais. As repercussões da crise

em alguns dos mais importantes mercados de destino para os migrantes intra-regionais, como a Nigéria, a África do Sul, o Uganda

e a Zâmbia, tiveram um forte impacto nos países frágeis vizinhos (nomeadamente através de uma queda de oportunidades de

emprego para os migrantes e de uma diminuição das remessas).

Caixa 6.1: Mercados fi nanceiros africanos: repercussões dos choquesDesde o início da década de 1990 que vários países em desenvolvimento criaram bolsas de valores, por um lado, para dar resposta

à sua procura de novos capitais e, por outro, para incorporar elementos do capitalismo de mercado nas suas economias. A África

subsariana também participou nesta tendência, com a África do Sul a cotar-se como um dos principais destinos dos mercados

emergentes e com diversos fundos regionais destinados especifi camente para o continente. Por iniciativa dos governos nacionais

e com apoio dos países doadores, a África aumentou o número de bolsas de valores nacionais de 6, em fi nais da década de 1980,

para mais de 20 na actualidade, embora nem todas tenham sido criadas de forma idêntica. Entre os países frágeis, a Nigéria e

o Quénia possuíam as bolsas de valores mais desenvolvidas.

De que forma foram os mercados africanos (África do Sul, Nigéria e Quénia) afectados pelos acontecimentos nos maiores

mercados fi nanceiros (a China, os Estados Unidos e o Reino Unido) entre 2004 e 2009? Analisando a volatilidade de diversos

mercados fi nanceiros através de um modelo econométrico, Giovannetti e Velucchi (2009) concluiram que, em média, os choques

positivos na África do Sul e os choques negativos na China e no Reino Unido afectaram todos os mercados em questão. Os

mercados africanos são todos infl uenciados pelos choques negativos dos mercados norte-americanos, com excepção do Quénia,

infl uenciado apenas pelos choques positivos nos Estados Unidos. A África do Sul afecta os Estados Unidos e é afectada apenas

pelo mercado nigeriano. Não existem indicações de uma relação signifi cativa entre a Nigéria e o Quénia. A China possui fortes

ligações com os mercados africanos. Outros resultados mostram que a África do Sul tem uma infl uência importante em todos

os mercados africanos e que a infl uência do Reino Unido e dos Estados Unidos é menor. A China é independente do Reino

Unido e dos Estados Unidos.

A fi gura da caixa 1 representa grafi camente (funções de impulso-resposta) a propragação do choque de volatilidade; no eixo

horizontal regista-se o tempo (dias) e no eixo vertical a resposta de volatilidade. Quando um choque atinge o mercado i, o gráfi co

apresenta as respostas em todos os mercados; em média, a resposta do mercado i no tempo 0 será superior à resposta de outros

mercados. A fi gura mostra como o colapso do Lehman Brothers se propagou a todos os mercados. No dia 15 de Setembro de

2008, o Lehman Brothers entrou em falência e os mercados fi nanceiros internacionais sofreram pesadas perdas. A China e o Reino

Unido reagem fortemente ao choque dos Estados Unidos, ao contrário da Nigéria e do Quénia. A África do Sul é muito sensível

aos Estados Unidos, mas o efeito é cumulativo e os choques atingem o efeito máximo decorridos 20 dias.

Figura da caixa 6.1: A África do Sul responde ao colapso do Lehman Brothers – o Quénia e a Nigéria não

0,01

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0 Estados Unidos

Reino Unido

África do Sul

China

Quénia

Nigéria

7 13 19 25 31 37 43 49 55 61 67 73 79 85 91 97

Res

po

sta

Dias de

Nota: Esta caixa utiliza uma abordagem Multiplicative Error Model (modelo multiplicativo de erro) para descrever e prever as

interacções e as repercussões entre estes países (Engle, Gallo e Velucchi, 2008). O modelo explora a dinâmica da volatilidade

esperada de um mercado, incluindo as interacções com os quadrados dos retornos anteriores dos outros mercados; a função

impulso-resposta é utilizada para sugerir uma acumulação nas repercussões.

Fonte: Giovannetti e Velucchi (2009).

9 AfDB 2009a e ODI 2009a.10 Kasekende et al. 2009 e ODI 2009a.

Capítulo 6

84


Os exportadores de minérios e de produtos agrícolas registaram reduções nas receitas, o que, por sua vez, afectou as receitas

públicas. Na Nigéria, por exemplo, a volatilidade do preço do petróleo, que constitui cerca de 90% das exportações do país (ver

quadro 2.3) e 90% das receitas públicas11, criou um elevado grau de incerteza, tal como a queda dos preços dos metais na República

Democrática do Congo. Neste contexto, a crise poderia ter um impacto positivo, ao estimular o redireccionamento do interesse e

fazer reviver o potencial de sectores diferentes do petróleo e dos combustíveis (ou, de uma forma geral, matérias-primas), reforçando

assim as economias para eventuais choques futuros.

3.1 MENOS RECURSOS PARA INVESTIMENTO DIRECTO ESTRANGEIROO IDE tem sido uma importante fonte de recursos para alguns (poucos) países frágeis da África subsariana e um poderoso motor

de crescimento, dependendo dos sectores a que foi destinado. Os investimentos na indústria petrolífera geram pouco emprego a

nível nacional, dado o reduzido número de trabalhadores e as elevadas competências necessárias; por outro lado, os investimentos

no turismo ou em alguns sectores da indústria transformadora tradicional estimulam o emprego, o consumo e o crescimento a

nível interno12.

Em termos de percentagem do PIB, o FDI tem sido menor na África subsariana do que noutros países em desenvolvimento,

distribuído de forma não uniforme pelos países e frequentemente relacionado com a afectação dos recursos naturais. O IDE

aumentou em valor absoluto em termos de percentagem do PIB desde 2000, mas a crise económica reduziu o montante total

dos fundos ou adiou alguns projectos. A crise restringiu o crédito e reduziu os lucros das empresas nas economias emergentes

e em desenvolvimento, levando-as a rever em baixa os seus planos de investimento e assumir uma atitude de expectativa13. A

elevada e crescente incerteza associada às crises simultâneas do petróleo, dos produtos alimentares e fi nanceira explica o declínio

geral do IDE, particularmente negativo devido aos seus efeitos persistentes14, porventura superiores aos efeitos justifi cados pelos

fundamentais macroeconómicos de um país.

No primeiro semestre de 2008, Angola, Nigéria, República Democrática do Congo e Guiné receberam, cada um, mais de mil

milhões de dólares em fl uxos de IDE15. Mas no segundo semestre de 2008 e no primeiro semestre de 2009 vários investimentos no

domínio dos recursos naturais e da indústria transformadora foram suspensos ou cancelados. A República Democrática do Congo

e a Zâmbia viram alguns projectos mineiros cancelados, o Sudão teve uma refi naria adiada e o Botswana e a Tanzânia tiveram

projectos mineiros adiados.

Mas houve um sector em que o IDE continuou a aumentar: terrenos (capítulo 4). Os países estrangeiros, em busca de segurança

alimentar ou pretendendo aumentar a sua produção de biocombustíveis sem comprometer os seus recursos hídricos, estão a

adquirir terrenos na África subsariana. Os negócios podem ser desfavoráveis para os países da África subsariana, nomeadamente

naqueles cujas instituições públicas estão envolvidas, uma vez que são caracterizadas por uma aplicação pouco rigorosa da lei,

facto que pode ser explorado pelos países estrangeiros envolvidos nos negócios. Os efeitos destes fl uxos nos países destinatários

são extremamente controversos16. Os fundos de curto prazo destinados a amortecer os piores efeitos da crise podem tornar-se

uma prática predatória de recursos importantes. No entanto, se forem bem geridos, podem aumentar a produtividade agrícola e

terem inclusivamente efeitos positivos no crescimento.

3.2 DECLÍNIO COMERCIALMuitos países da África subsariana, incluindo os países frágeis exportadores de matérias-primas, dependem essencialmente dos

mercados de exportação para crescerem. A crise foi-lhes transmitida principalmente através da redução da procura de exportações

e da redução dos preços destas.

É necessário tempo para avaliar os efeitos da crise nos fl uxos comerciais, mas os primeiros sinais não são tranquilizadores: a procura

de produtos dos países frágeis da África subsariana pela Europa, Estados Unidos e China caiu abruptamente, mais ainda do que a

procura de produtos de outras regiões (fi gura 6.2). Esta redução deve-se essencialmente ao facto de as suas exportações assentarem

essencialmente em matérias-primas. Mesmo os produtores, concentrados em produtos com pouca tecnologia, são mais afectados

11 ODI 2009a.12 Ver Bonassi et al. 2006.13 Os modelos teóricos de investimento em condições de incerteza (Dixit 1989) utilizaram no passado a teoria da opção para explicar esta atitude dos investidores

quando se considera que o ambiente constitui um risco. O comportamento das empresas é diferente para os mesmos valores dos fundamentais, dependendo

do histórico das empresas: se uma empresa já investe no país, mantém-se mas os novos investimentos são adiados. O comportamento das empresas pode

explicar a situação actual: aquilo que constitui uma descontinuidade num comportamento individual (as empresas podem decidir investir ou não investir

na mesma situação, dependendo do seu histórico e dos vários equilíbrios possíveis) torna a função do investimento global uma função extremamente não

linear.14 É necessário tempo para que os investimentos se concretizem e a ocorrência de uma redução num ano produz um impacto a longo prazo nos anos

subsequentes15 Ver CNUCED 2009, pág. 42.16 Para um debate sobre esta questão, ver o capítulo 4.





85

do que outras regiões em desenvolvimento17. Além disso, muitos países frágeis da África subsariana foram afectados pela crescente

volatilidade das taxas cambiais, o que trouxe custos acrescidos e um elevado grau de incerteza ao comércio internacional. Muitos

países da zona CFA têm a sua taxa de câmbio indexada ao Euro e sofreram uma considerável desvalorização da taxa de câmbio. Até

certo ponto, este facto reduziu os preços das importações destes países mas, uma vez que os países frágeis têm pouca capacidade

para aumentar as exportações, não puderam explorar esta oportunidade18.

Figura 6.2: Descida acentuada das exportações da África subsarianaIMPORTAÇÕES CHINESAS

20

30

40

50

60

70

80

90

100

110

120 América Latina

Médio Oriente e Norte de África


África subsariana

Mundo

Ind

ice

(Set

emb

ro 2

008=

100)

IMPORTAÇÕES DOS EUA

40

50

60

70

80

90

100

110 América Latina

África subsariana


Sub-Saharan Africa

Mundo

Ind

ice

(Set

emb

ro 2

008=

100)

IMPORTAÇÕES DA UE

30

50

70

90

110

130

150América Latina

Médio Oriente e Norte de África


África subsariana

Mundo

Ind

ice

(Set

emb

ro 2

008=

100)

Fonte: Global Trade Atlas (Atlas do comércio mundial).

17 Ver CNUCED 2009; esta queda acentuada das exportações é igualmente verdadeira para o conjunto da África subsariana.18 AfDB 2009b.

Capítulo 6

86


A crise fi nanceira também reduziu a capacidade de fi nanciar o comércio mundial. As empresas da África subsariana, nomeadamente

nos países frágeis, dependem mais do que outras do fi nanciamento do comércio. As transacções de grande parte das empresas

da África subsariana baseiam-se em cartas de crédito dos países destinatários, sobretudo devido a um sistema fi nanceiro nacional

subdesenvolvido e à escassez de fi nanciamento próprio. Estes fornecedores, perante uma situação de elevada incerteza e falta

de confi ança, reduziram a sua exposição ao risco e ao crédito. As empresas e os países que sofrem mais são os considerados mais

em risco. Assim, o racionamento do crédito, que aumenta os custos das transacções, refreou as exportações dos países da África

subsariana.

Análises19 baseadas em 117 crises sistémicas20 e dados de transacções bilaterais sugerem que as exportações dos países da África

subsariana podem ser duramente atingidas pela crise actual. Primeiro, o impacto das crises fi nanceiras e recessões anteriores nas

exportações da África subsariana foi mais forte e persistente quando o parceiro da transacção era um país industrial. Segundo,

os países da África subsariana foram atingidos com maior dureza e durante mais tempo do que outras regiões pelas crises que

afectaram os seus mercados de destino. Não se trata apenas de um efeito de composição devido à predominância de produtos

primários no seu cabaz de exportações, mas também de uma consequência da menor competitividade das exportações das

indústrias transformadoras da África subsariana, mais concentradas em produtos de menor valor acrescentado. Na verdade, as

exportações de matérias-primas e de produtos industriais da África subsariana foram ambas duramente atingidas (fi gura 6.3). De

igual modo, as defi ciências das infra-estruturas, que aumentam os custos (direitos alfandegários, burocracia, fronteiras), contribuem

para a sua vulnerabilidade. Pelo contrário, para explorar as oportunidades oferecidas por uma crise económica, as empresas devem

procurar nichos, criar produtos de maior qualidade ou subir na cadeia de valor. Mas tudo isto exige o capital humano adequado,

escasso nos países frágeis.

Figura 6.3: Exportações de produtos primários e da indústria transformadora da África subsariana depois da crise fi nanceira no país parceiro

-0,7

-0,5

-0,3

-0,1

0,1

0,3

0,5

-2 -1 1 2 3 4 5 6 7 8

Produtos transformados

Matérias-primas

Rác

io d

e ex

ced

ente

co

mer

cial

Anos desde a crise

Nota: o gráfi co mostra o desvio das exportações africanas depois da crise fi nanceira que ocorre no ano t = 0, no que respeita ao efeito

médio de perturbação. O rácio do excedente comercial no eixo dos y representa o desvio das exportações bilaterais da África subsariana

gerado por uma crise fi nanceira no país parceiro, em relação ao desvio médio: um rácio positivo (negativo) de excedente comercial

signifi ca que o efeito de uma crise fi nanceira no país parceiro para as exportações africanas é mais positivo (negativo) do que o efeito

médio sobre as exportações.

Fonte: Berman e Martin 2009.

3.3 FLUXOS DE AJUDA DECRESCENTES: UM CENÁRIO A EVITARA cimeira do G8 em Gleneagles, em 2005, prometeu reforçar a ajuda aos países africanos, tendo esta promessa sido repetidamente

reformulada e confi rmada em reuniões internacionais. No entanto, a recessão global provocada pela crise mundial de 2008-2009

levanta dúvidas sobre a verdadeira evolução dos esforços de ajuda por parte dos países doadores OCDE-CAD. Os orçamentos

consagrados à ajuda podem ser reduzidos em relação ao máximo histórico de 2008, para fi nanciar os pacotes de estímulos fi scais

destinados a sustentar a procura interna nos países doadores. Os primeiros sinais de alguns países membros OCDE-CAD não são

tranquilizadores. O governo irlandês anunciou uma redução de 22% do seu orçamento consagrado à ajuda em relação ao que

estava planeado inicialmente para o ano em curso. E a Itália pode reduzir a metade o seu orçamento consagrado à ajuda em 2009,

19 Berman e Martin (2009) utilizam um “modelo de gravidade” para o cálculo de impulsos-respostas; neste caso, a análise incide sobre o conjunto da África

subsariana devido à escassez de séries cronológicas fi áveis para o grupo dos países frágeis. Para mais detalhes, ver o respectivo documento de apoio no

Volume 1B.20 Crise sistémica defi nida como eventos, provavelmente com vários anos de duração, nos quais grande parte ou a totalidade do capital dos bancos estava

esgotada. O conjunto de dados relativo ao comércio bilateral e à crise fi nanceira diz respeito ao período 1972-2002.





87

atingindo um mínimo histórico21. A curto e médio prazo, vários orçamentos de países em desenvolvimento consagrados à ajuda

serão afectados devido aos recentes défi ces orçamentais. Por esse motivo, devem ocorrer cortes de despesas ou subidas das taxas

de juro num futuro próximo.

As crises anteriores, que não foram tão globais, demonstram que os países doadores tendem a reduzir signifi cativamente os

orçamentos consagrados à ajuda quando enfrentam uma grande recessão. Por exemplo, a crise bancária nos países nórdicos, em

1991, foi seguida por uma redução substancial dos desembolsos de ajuda por parte da Noruega, Suécia e Finlândia.

A própria manutenção de compromissos anteriores não protege os países destinatários de uma redução considerável dos fl uxos de

ajuda, uma vez que os compromissos são expressos em termos de percentagem do rendimento nacional bruto e também devido

às oscilações das taxas de câmbio bilaterais face ao dólar.

Orçamentos consagrados à ajuda para 2009 A fi m de obter uma melhor compreensão dos possíveis efeitos da crise no orçamento

consagrado à ajuda, utilizámos a análise econométrica de Bertoli et al. (2007), que cria um modelo dos determinantes económicos,

institucionais e políticos do esforço de ajuda, defi nido como rácio da ajuda sobre o PIB, dos 22 membros da OCDE-CAD durante

o período 1970-2004. No caso presente, estendemos a análise até 2008 e utilizámos uma especifi cação modifi cada do modelo

que permite uma relação não linear entre as recessões e o esforço de ajuda. Essa especifi cação refl ecte a ideia de que as grandes

recessões podem ter um impacto grave, e mais do que proporcional, sobre o esforço de ajuda dos países doadores22.

As nossas estimativas sugerem que os países com maior défi ce orçamental não reduzem necessariamente os seus desembolsos de

ajuda, uma vez que o défi ce orçamental primário não proporciona uma avaliação correcta da política orçamental de um país. Esta

conclusão, em consonância com Round e Odedokun (2004), não é tranquilizadora. A análise demonstra que as ajudas diminuem

com uma dívida pública elevada e a diminuição é superior ao valor proporcional como resposta a um maior hiato do produto, o

qual mede a gravidade da recessão. As estimativas são depois utilizadas para as previsões dos orçamentos consagrados à ajuda

em 2009 para cada país doador, com base nas previsões macroeconómicas das Perspectivas Económicas da OCDE.

De acordo com as nossas previsões, os fl uxos de ajuda dos países da OCDE-CAD podem diminuir 22 mil milhões de dólares em

2009 em relação ao montante de 119 mil milhões de dólares em 2008, caso os países doadores mantenham o comportamento que

tiveram em recessões anteriores23. A variação acumulada dos fl uxos totais de ajuda é radicalmente diferente da perspectiva que

resulta das projecções efectuadas com base nas comunicações públicas dos países membros da OCDE-CAD (OCDE, 2009a), que estão

em consonância com compromissos anteriores. As nossas previsões representam a forma como os orçamentos consagrados

à ajuda poderão evoluir em resposta às possíveis flutuações dos ciclos económicos – trata-se, obviamente, apenas de um

cenário – podendo ser evitada desde que a maior parte dos países doadores atribua a devida prioridade à ajuda.

Para reforçar a ideia de que se trata de um cenário a evitar, tentamos avaliar a dimensão do impacto sobre os países destinatários

da África subsariana, no pressuposto de que os países doadores mantêm inalteradas as suas dotações entre 2003 e 200724. Este

exercício aproximado mostra que a maior parte dos países da África subsariana estão expostos a uma redução de 15% a 20% nos

fl uxos de ajuda (fi gura 6.4). Este corte pode afectar particularmente os países com uma maior percentagem de ajuda na sua balança

de pagamentos25. As fl utuações da ajuda são particularmente devastadoras para os países frágeis26.

21 Ver One 2009.22 Ver Bertoli et al. (2007) para uma descrição do modelo econométrico subjacente e o documento de apoio de Allen e Giovannetti (2009) disponível no Volume

1B no que respeita aos resultados do modelo econométrico ampliado.23 Ver Allen e Giovannetti (2009) para projecções específi cas por país.24 Os dados de 2008 relativos à ajuda bilateral ainda não estão disponíveis.25 O capítulo 2 fornece dados sobre a dependência dos países frágeis em relação à APD, comparada com as remessas e o IDE. De acordo com a OCDE (2009b), num

contexto diferente e com estimativas diferentes, o Chade, a Eritreia e a Guiné devem enfrentar uma redução da ajuda em mais de 20 milhões de dólares.26 A OCDE (2009b) mantém que o Burundi, a Eritreia, a Guiné-Bissau, a Libéria, a RDC e a Serra Leoa tiveram fl utuações na ajuda superiores a 5% do PIB entre

1990 e 2005.

Capítulo 6

88


■ inferior a 15 por cento

■ entre 15 e 16 por cento



■ superior a 20 por cento

Figura 6.4: Redução estimada dos fl uxos de ajuda para África em 2009

Fonte: Elaborado pelo autor.

Obviamente, os doadores europeus devem evitar cortes nas ajudas aos países da África subsariana, em geral, e aos países frágeis, em

particular, uma vez que o canal de ajuda iria contribuir para os efeitos adversos transmitidos pelos três canais descritos anteriormente.

Na verdade, o receio de que os países doadores que efectuaram cortes signifi cativos a nível interno para fazerem face à crise possam

reduzir os seus fl uxos não pode ser facilmente dissipado, dada a experiência histórica e alguns sinais iniciais preocupantes. O FMI

(2009c) argumenta que “independentemente dos compromissos internacionais em reforçar a ajuda, as projecções não apontam

para a existência desse reforço em 2009”27 e sugere que os países de baixos rendimentos podem sofrer uma redução de 25% em

relação ao ano transacto.

A China, que possui um excedente orçamental (e também na balança de pagamentos), pode preencher a lacuna deixada pelos

países da OCDE (caixa 6.2).

Caixa 6.2: Estará a China a preencher a lacuna?O Fórum de Cooperação China-África, lançado em 2000 pela China e pelos seus parceiros africanos (com excepção dos três

países que ainda reconhecem Taiwan como uma província autónoma) é a plataforma utilizada pela China para divulgar

os seus planos em matéria de ajuda ao desenvolvimento internacional para o continente africano28. A China presta ajuda

internacional aos países africanos através da cooperação económica, (principalmente projectos), associada frequentemente

a IDE e comércio. No fi nal de 2006, a China tinha lançado cerca de 800 projectos de ajuda em África: 137 na agricultura,

133 em infra-estruturas, 19 em escolas, 38 em hospitais. A China enviou também 16 000 elementos de pessoal médico para

43 países africanos, formou 15 000 pessoas e perdoou dívidas africanas de cerca de 1,2 mil milhões de dólares29.

A China tinha desembolsado 5,6 mil milhões de dólares em ajuda para África até ao fi nal de 2006. O China Exim Bank (banco

de fomento à exportação e importação da China), um dos principais agentes do país em matéria de cooperação para o

desenvolvimento, anunciou que tinha desembolsado 12,3 mil milhões de dólares em empréstimos e créditos de exportação

para África entre 1995 e 2006. O Centro de Estudos Chineses30 acrescenta que o Exim Bank tinha 259 projectos em 39 países

africanos em Setembro de 2006, dos quais 80% em infra-estruturas (barragens, vias férreas, instalações petrolíferas e minas).

Jacoby (2007) acrescenta subvenções e outros créditos aos números anteriores e estima um montante de 19 mil milhões

de dólares em auxílio fi nanceiro da China a África até 2006.

A ajuda aos países africanos é prestada sob a forma de subvenções (principalmente em espécie), empréstimos sem juros e

empréstimos em condições preferenciais. Recentemente, a China começou a proporcionar aos países africanos uma maior

redução da dívida. Os responsáveis chineses preferem prestar ajuda sob a forma de subvenções em espécie, uma vez que

reduz consideravelmente os custos de transacção associados à prestação da ajuda e aumenta a sua efi cácia31.

27 FMI 2009c, pág. 30.28 Burkina Faso, Gâmbia e São Tomé e Príncipe.29 Ver MOFCOM 2007.30 Ver CCS 2008.31 Ver Lancaster 2007.





89

A OCDE (2008b) refere que vários países frágeis africanos (como Angola, Camarões, República do Congo, República

Democrática do Congo, Costa do Marfi m, Eritreia, Libéria, Nigéria, Sudão e Togo) já receberam empréstimos em condições

preferenciais do China Exim Bank. Pehnelt (2007) considera que a maioria dos parceiros mais importantes da China no

continente têm um fraco desempenho em matéria de liberdade política e qualidade de governação, e Alves e Draper

(2007) destacam a baixa classifi cação no Índice dos Estados falhados em matéria de política externa (Foreign Policy’s Failed

States Index). Woods (2008) e Brautigam (2008) salientam o crescente apoio chinês a Estados que não respeitam o direito

internacional, como o Sudão e o Zimbabué, embora este apoio não se limite à prestação de ajuda, e Shinn (2008) destaca

os fortes laços militares com estes dois países.

A fi gura da caixa 1 compara a ajuda CAD com a cooperação económica chinesa32 para um grupo de países frágeis africanos33.

A ajuda pública ao desenvolvimento dos países CAD tem sido cíclica desde 2000, com uma tendência descendente ao

longo dos últimos anos. Pelo contrário, os fl uxos da cooperação económica chinesa para os países frágeis têm aumentado

de forma uniforme e, em 2006, eram praticamente idênticos aos fl uxos de ajuda dos países CAD.

A tendência é ainda maior para alguns países africanos específi cos, em especial aqueles cujo apoio fi nanceiro prestado por

países doadores ocidentais tem decrescido desde meados da década de 1990 (Angola, Guiné Equatorial, Eritreia, Sudão),

quando um número extenso de episódios de violência e instabilidade geral assolou o continente34, e recebem actualmente

a maior parte da ajuda fi nanceira da China.

Figura da caixa 6.2: Cooperação económica da China com os países frágeis africanos e ajuda CAD, 1998-2007

0

2 000

4 000

6 000

8 000

10 000

12 000

14 000

16 000

18 000

20 000China

CAD

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

milh

ões

de

dó

lare

s

Fonte: Elaboração do RED baseada na base de dados da OCDE-CAD e Instituto Nacional de Estatística da China (várias edições),

Anuário Estatístico da China

De acordo com alguns observadores, a China irá benefi ciar de uma possível retirada de África dos países ocidentais35,

embora essa situação apenas se torne clara depois da quarta cimeira do FOCAC, em Novembro de 2009. No início de 2009,

os líderes chineses reafi rmaram o seu compromisso com África, anunciando montantes avultadíssimos para novos projectos

e outras formas de ajuda, incluindo uma redução adicional da dívida36. Antes do périplo do Presidente Hu Jintao por um

grupo de países da África Oriental, em Fevereiro de 2009, os responsáveis chineses anunciaram que a China manteria a

sua ajuda a África, “independentemente da crise fi nanceira” e que estava planeado um aumento de 200% na sua ajuda

externa a África em relação a 200637.

32 De acordo com a defi nição fornecida pelo Instituto Nacional de Estatística da China, os dados relativos à cooperação económica com regiões ou países

estrangeiros abrangem os projectos fi nanciados pelos programas de ajuda da China e os projectos contratados assinados por adjudicatários chineses. Assim,

é importante utilizar alguma prudência no que respeita à comparação entre os fl uxos de saída (exfl uxos) da cooperação económica chinesa que, de acordo

com a OCDE (2008a), inclui a APD chinesa (embora provavelmente sobrestimada) e a APD dos países em desenvolvimento, que constitui uma categoria mais

centrada e auto-explicável.33 Os países frágeis foram seleccionados de acordo com a defi nição operacional proposta pela OCDE (2009b) e adoptada no capítulo 2 do presente relatório.34 Ver Tull 2008.35 Ver Cook e Lam 2009.36 Ver Brown e Chun 2009.37 “China to maintain aid, investment in Africa regardless of fi nancial crisis”, China View, 2 de Junho de 2009.

Capítulo 6

90


■ menos de 20 por cento

■ 20-40 por cento

■ 40-60 por cento

■ 60-80 por cento

■ mais de 80 por cento

3.4 ABRANDAMENTO DAS REMESSASAs remessas de migrantes para a África subsariana atingem países onde outros fl uxos privados, como os investimentos directos

estrangeiros, são limitados ou inexistentes, chegando mesmo a exceder a ajuda pública ao desenvolvimento38. E muitos migrantes

subsarianos dos países frágeis (bem como refugiados) vivem nas redondezas, uma vez que não podem suportar os elevados custos

da migração para países com rendimentos elevados (fi gura 6.5)39.

Figura 6.5: Muitos migrantes residem no interior de África

Fonte: Elaboração do autor com base em dados da Universidade de Sussex e do Banco Mundial mencionados em Ratha e Shaw (2007).

As remessas são importantes para os países destinatários não só pela sua dimensão como também porque tendem a ser estáveis e

mesmo a estarem em contraciclo com os ciclos económicos dos países destinatários, reduzindo assim a probabilidade de uma crise

na balança de pagamentos40. Então, de que modo responderam as remessas para os países frágeis africanos à actual recessão?

Existem diversas hipóteses. Ratha e Mohapatra (2009), após o optimismo inicial, prevêem que as remessas para a África subsariana

cairão 7% em 2009 para 18 a 19 mil milhões de dólares, em relação ao montante de 20 mil milhões de dólares registado ofi cialmente

em 2008 (não inclui os canais informais, utilizados normalmente por migrantes intra-regionais). O FMI (2009b) afi rma que a redução

de um ponto percentual na taxa de crescimento económico nos países de origem dos migrantes reduz o volume das remessas

enviadas em cerca de 4%. Calí e Dell’Erba (2009) defendem que, em comparação com a América Latina e as Caraíbas ou a Ásia

Oriental e o Pacífi co, a África subsariana sofrerá uma queda moderada de cerca de 6% a 9% nos fl uxos ofi ciais em 2009, dado que

a sua percentagem de remessas oriundas de países com rendimentos elevados foi relativamente baixa em 200841.

As remessas enviadas através dos canais ofi ciais e dos países tradicionais de destino dos migrantes são, no entanto, apenas uma

parte da história, com a migração intra-regional a constituir um importante canal de transmissão dos países emergentes africanos

para os países frágeis subsarianos. Uma avaliação detalhada por país exigiria previsões razoáveis sobre os fl uxos de remessas e

a evolução das taxas de câmbio bilaterais dos países de destino dos migrantes face ao dólar, uma vez que este é o factor mais

relevante na determinação do valor do dólar no que respeita às remessas recebidas dos migrantes. Porém, sem essas previsões,

não é possível efectuar uma avaliação.

A diminuição das remessas pode afectar a composição das despesas, caso as remessas sejam consideradas como um rendimento

de fontes nacionais a ser investido na educação e na habitação42.

Assim, os países frágeis da África subsariana sofrerão uma queda acentuada nas receitas do comércio, devido a uma queda na

procura internacional e à deterioração das condições do intercâmbio. Além disso, estão também expostos a uma diminuição das

remessas provenientes dos países em desenvolvimento e emergentes da África subsariana, os quais são os principais destinos de

38 OCDE 2008.39 Sander e Maimbo 2005.40 Ver Ratha (2006) para informações sobre movimentos contracíclicos de remessas e Bugamelli e Paternó (2006) para um debate sobre o papel das remessas

em crises da Balança de Pagamentos.41 A ODI (2009b) refere que as remessas no Quénia, maioritariamente provenientes dos Estados Unidos, caíram 12% na primeira metade de 2009 em comparação

com o período homólogo de 2008.42 Maimbo e Ratha 2005.





91

migrantes dos países frágeis, e a uma redução dos fl uxos de IDE. Estes efeitos adversos podem também ser acompanhados por

uma diminuição dos fl uxos de ajuda dos países CAD, caso estes não respeitem os seus compromissos com África e reajam, tal como

as experiências do passado sugerem, à recessão através de cortes nos orçamentos consagrados à ajuda.

4. PODEM OS ESTADOS FRÁGEIS FAZER FACE À CRISE?Os países frágeis sofrerão os efeitos da queda acentuada no comércio internacional. Mas também

sofrerão com a deterioração das condições do intercâmbio e da redução das remessas, devido ao elevado

desemprego nos países em desenvolvimento e nos países emergentes da África subsariana, bem como

com a redução dos IDE, os desinvestimentos e possivelmente a redução dos fl uxos de ajuda, pelo menos

a curto e médio prazo. Para compreender a forma como podem fazer face à recessão ou a outros choques

negativos, propomos e aplicamos um índice de resiliência global.

A resiliência é uma característica multifacetada de um sistema socioeconómico, que apenas está parcialmente compreendida

e cuja medição é controversa. Seguindo Naudé (2009), centramo-nos aqui apenas na sua dimensão macroeconómica, que está

relacionada com a capacidade do Estado para implementar políticas adequadas em reacção a um choque como, por exemplo, a

crise de 2008-2009. Assim, não são tidas em conta outras dimensões da resiliência, a nível familiar ou comunitário, cuja relevância

não deve ser minimizada, mas as instituições do Estado ainda representam um pilar de resiliência. Tendo em conta esta condição,

criámos um índice da resiliência de cada país da África subsariana, analisando quatro dimensões separadas43:

gestão macroeconómica, refl ectida na balança de pagamentos, nos equilíbrios orçamentais e nos níveis das reservas •

cambiais;

boa governação;•

efi ciência de mercado, medida pelos indicadores • Doing Business em 2009;

coesão social, medida através da utilização do índice de fragmentação linguística e do índice de estabilidade política.•

Em seguida, agrupámos estas quatro componentes do índice de resiliência e classifi cámos os países da África subsariana, de acordo

com a sua capacidade de enfrentar choques externos, em três categorias principais: resiliência baixa, média e elevada. A maior

parte do subgrupo dos países frágeis possui a classifi cação de resiliência baixa (quadro 6.1).

Quadro 6.1: Classifi cação de resiliência: de baixa a elevada

Baixa Média Elevada


1 Etiópia 16 Burkina Faso 31

Chade 3 Serra Leoa 17 Togo 32

Burundi 4 Zâmbia 18 Madagáscar 33

República Centro-Africana

5 Malávi 19 Benim 34

Eritreia 6 São Tomé e Príncipe 20 Tanzânia 35

Congo (República do) 7 Camarões 21 Moçambique 36

Guiné-Bissau 8 Mali 22 Lesoto 37

Costa do Marfi m 9 Uganda 23 Suazilândia 38

Guiné 10 Nigéria 24 Seicheles 39

Níger 11 Gana 25 Gabão 40

Quénia 12 Senegal 26 Namíbia 41

Libéria 13 Cabo Verde 27 África do Sul 42

Angola 14 Ruanda 28 Maurícias 43

Comores 15 Guiné Equatorial 29 Botswana 44

Gâmbia 30

Fonte: Naudé 2009.

43 Ver o documento de apoio de Naudé (2009) no Volume 1B com informações adicionais sobre o índice.

Capítulo 6

92


Constatámos que a maior parte dos países frágeis se encontram no grupo de países de resiliência baixa. É provável que, em cada país,

as pessoas mais afectadas sejam as mais pobres, aquelas com uma resiliência inferior à média (a nível comunitário e familiar).

A capacidade dos países frágeis para reagirem à crise foi difi cultada não só pela própria fragilidade como também pelas anteriores

crises alimentar e petrolífera: os países frágeis importadores de produtos alimentares e de petróleo foram afectados pela transmissão

dos efeitos reais da crise de 2008-2009 quando muitos deles se encontravam já numa situação de extrema pressão, o que agravou

a sua capacidade limitada de enfrentar a crise devido à fragilidade das suas instituições públicas.

4.1 GRAVE IMPACTO SOCIAL DA CRISEO impacto da crise de 2008-2009 na África subsariana varia entre os países e no interior destes, embora a sua extensão seja difícil

de avaliar devido ao desfasamento e à escassez de dados. A fi gura 6.6 apresenta uma breve descrição do impacto da crise e da

forma como foi agravada pela fragilidade das instituições públicas. A crise de 2008-2009 infl uencia directamente as instituições

públicas e os agentes não estatais. O efeito combinado das estratégias de adaptação das instituições públicas e dos agentes não

estatais determina o impacto da crise no bem-estar social.

Figura 6.6: O impacto da crise no bem-estar social

Crise fi nanceira

Canais de transmissão: remessas, ajuda, comércio, fl uxos de capital

Fragilidade do Estado

Os impactos nas instituições de Estado dependem da fragilidade do Estado,

do impacto da crise dos produtos alimentares e dos combustíveis, da

vulnerabilidade estrutural

Os impactos em agentes não estatais como, por exemplo, famílias, sociedade civil e instituições

económicas, dependem dos efeitos da crise dos produtos alimentares e dos combustíveis,

das poupanças, da diversifi cação dos rendimentos, da disponibilidade de activos

Reacções políticas: redução nos serviços sociais, despesa, infl ação, inexistência de redes

de segurança sociais

Estratégias de adaptação: retirar as crianças da escola,

vender bens, trabalhar no sector informal

Impacto no bem-estar social: (Pobreza, estado dos sistemas educativo e da saúde, confl itos)

De acordo com Chen e Ravaillon (2009), a conjugação da crise fi nanceira com os preços máximos dos produtos alimentares e dos

combustíveis irá aumentar o número de pessoas pobres entre 53 e 64 milhões em 2009, com base em estimativas de pessoas que

vivem com menos de 2 dólares e 1,25 dólares por dia, respectivamente. Os países da África subsariana devem perder, pelo menos,

50 mil milhões de dólares de receitas em 2009. As taxas de mortalidade neo-natal e infantil também devem aumentar. Friedman

e Schady (2009) estimam que a crise possa aumentar entre 30 000 e 50 000 o número de mortes de crianças na África subsariana.

O IFPRI prevê que a prevalência de subnutrição entre as crianças da África subsariana aumentará de um quinto em 2005 para um

quarto em 2020.

As mulheres chefes de família pobres, os agricultores, os trabalhadores fabris, os prestadores de serviços informais e os PDI e

refugiados apanhados em situações de guerra são os mais vulneráveis a choques. Uma pesquisa da UNRISD44 salienta que as mulheres

chefes de família têm uma carga de trabalho maior e menos tempo para descansar e cuidar da saúde dos seus familiares.

44 UNRISD 2006.





93

Obiageli Ezekwesili, vice-presidente do Banco Mundial para a Região de África, afi rmou em Maio de 2009 que “a crise económica

global reduzirá drasticamente os rendimentos individuais das mulheres africanas, bem como os orçamentos familiares que gerem,

com consequências particularmente desastrosas para as raparigas [...] A pobreza tem uma face feminina e a recessão económica

terá um impacto signifi cativo sobre as mulheres, uma vez que cada vez mais perdem o emprego e são forçadas a gerir rendimentos

familiares que diminuem45.” Uma pesquisa do Banco Mundial mostra já uma redução dos rendimentos familiares no Uganda e uma

quebra nos rendimentos agrícolas em Madagáscar, onde as raparigas são as primeiras a serem retiradas das escolas. Ezekwesili

observa também que “a crise em África está a deixar as mulheres com cada vez menos possibilidades de emprego. Em muitas

indústrias voltadas para a exportação [...] são as mulheres, não os homens, que estão a perder empregos em toda a África devido

à crise. A redução das remessas e a limitação do microfi nanciamento estão a restringir os fundos disponíveis para as mulheres

gerirem os seus orçamentos familiares.”

A capacidade dos governos dos países frágeis para reagirem à crise foi difi cultada não só pela fragilidade como também pelas

anteriores crises alimentar e petrolífera: os países frágeis importadores de produtos alimentares e petrolíferos foram atingidos

pelos efeitos reais da crise quando já se encontravam numa situação de extrema pressão, o que limitou as suas receitas e

investimentos.

O colapso global da procura provocou a perda de postos de trabalho em muitas indústrias. A AfDB (2009c) refere que existirão, na

África subsariana, 27 milhões de novos pobres, mais 28 milhões de empregos vulneráveis, nomeadamente na indústria mineira e

na indústria transformadora, e mais 3 milhões de desempregados a seguir à crise. Avaliações recentes referem maiores reduções

das horas de trabalho, o que força os trabalhadores a optarem por actividades com menor produtividade ou pelo sector informal,

com a inerente taxa de desemprego elevada e insegurança de rendimentos46.

Adoptar estratégias a nível familiar: o impacto directo nas famílias depende também da disponibilidade de activos, da diversifi cação

dos rendimentos, das poupanças e das redes locais de segurança, como as associações fúnebres. As alterações dos preços afectam

tanto produtores como consumidores. A menor procura global de produtos de base pressiona os preços em baixa, reduzindo as

receitas dos produtores. As quedas de preços são boas para os consumidores líquidos mas, infelizmente, a transmissão da redução

nunca é total e demora muito tempo a chegar aos consumidores fi nais47. A infl ação dos preços dos produtos alimentares é muito

elevada e, com o tempo, irá colocar em causa a segurança alimentar e reduzir o orçamento dos pobres no que respeita a aspectos

não alimentares, como a educação e a saúde.

A combinação de activos e de mecanismos de segurança defi ne estratégias de adaptação das famílias nos países frágeis. Para

enfrentarem a crise, as famílias poderão ter de vender bens, retirar as crianças da escola, reduzir o recurso a cuidados de saúde e

cortar nas despesas com a alimentação, optando por produtos de qualidade inferior com menos calorias. Esta situação cria um

círculo vicioso que condiciona as possibilidades das gerações mais novas saírem da situação de pobreza. Na verdade, existem

grandes probabilidades de as crianças não regressarem à escola depois de terminada a crise ou de não colmatarem as lacunas de

aprendizagem decorrentes da falta de assiduidade. Por outro lado, a quebra do consumo alimentar entre as crianças pode conduzir

a efeitos irreversíveis (caixa 6.3)48.

45 Banco Mundial 2009d.46 Banco Mundial 2009a.47 ODI 2009b.48 Banco Mundial 2009b.

Capítulo 6

94


Caixa 6.3: Choques adversos e protecção social: qual o papel das instituições fi nanceiras formais e informais? (Adverse shocks and social protection – what role for formal and informal fi nancial institutions?)

Por Abena D. Oduro, Departamento de Economia, Universidade do Gana

Os indicadores objectivos do risco em África incluem a variabilidade da precipitação, a sazonalidade dos preços dos

produtos vegetais e a proporção de famílias com acesso a água potável e saneamento básico. A incidência de choques

comunicados pelos próprios é outro indicador da extensão e da natureza dos riscos e choques que as famílias africanas

enfrentam. Na Tanzânia, por exemplo, cerca de dois terços das famílias rurais inquiridas nas regiões do Quilimanjaro e do

Ruvuma comunicaram choques que afectaram os seus meios de subsistência durante cinco anos (Sango et al., 2007).

As famílias tendem a ser atingidas por mais do que um choque. Em Terna, um distrito maioritariamente urbano do Gana, a

maior parte das famílias comunicou um ou dois choques durante um período de dois anos. Este resultado contrasta com

o de Builsa, um distrito maioritariamente rural, onde mais de metade das famílias comunicaram mais de quatro choques

nos dois anos. A crise mundial actual e o seu impacto nas economias africanas aumentam o risco e a incerteza para as

comunidades e as famílias já propensas ao risco.

Os choques adversos têm impactos a curto e longo prazo. Por exemplo, as inscrições escolares de rapazes e raparigas na

Costa do Marfi m caíram após um choque climatérico. Houve um aumento de subnutrição infantil nas áreas que sofreram

o choque (Jensen, 2000).

A redução dos investimentos na educação e na saúde das crianças na sequência de um choque pode ter impactos negativos

duradouros. A queda do consumo signifi ca que algumas pessoas ou famílias poderiam tornar-se pobres ou, caso já o fossem,

continuarem pobres. Em alguns países, o número de pobres temporários, que entram ou saem da situação de pobreza,

pode ser signifi cativo.

Em resposta a um choque adverso, as famílias equilibram a redução do consumo e a alienação dos bens. As famílias utilizam

uma grande variedade de medidas para gerir o risco e responder a choques adversos. Estes mecanismos de adaptação

dependem substancialmente das redes familiares (núcleo e restantes elementos), de outras redes e da segurança própria

(por exemplo, a venda de bens). O recurso à protecção social pública e a instrumentos formais de crédito e de seguro é

limitado.

A prevalência de acordos informais de fi nanciamento pode ser explicada pela oferta e pela procura. A cobertura geográfi ca dos

bancos e de outras instituições fi nanceiras formais é limitada. As comunidades rurais e remotas são servidas defi cientemente

por estas instituições. Os programas de microfi nanciamento possuem uma cobertura muito mais ampla. Não é provável

que as instituições fi nanceiras formais expandam a cobertura na economia rural até que possam resolver adequadamente

os problemas de selecção adversa e risco moral. A procura de crédito e seguro informais persiste porque os custos de

transacção para empréstimos informais podem ser inferiores aos dos empréstimos formais. Os custos do incumprimento

de um empréstimo informal podem ser inferiores aos de um empréstimo formal. Num ambiente de elevado risco, este facto

pode desviar a procura de crédito e seguro para o sector informal. Alguns exemplos de instituições fi nanceiras informais

são as associações fúnebres e as associações de poupança e crédito renovável, que não estão vocacionadas para fornecer

protecção contra choques adversos.

As evidências empíricas sugerem que as famílias não podem proteger-se totalmente contra os riscos. Os acordos de partilha

de riscos têm mais probabilidade de fornecer protecção contra choques idiossincráticos do que contra choques covariáveis (ou

concomitantes). Por exemplo, as associações fúnebres fornecem normalmente protecção contra choques covariáveis. Mas,

normalmente, as pessoas pobres não conseguem este tipo de acordos.49

O elevado risco das economias africanas e o facto de as famílias não conseguirem proteger o consumo quando são atingidas

por choques adversos sugerem que deve existir uma grande procura de protecção. Um estudo sobre famílias rurais na

Tanzânia concluiu que existe procura de protecção contra as fl utuações dos preços e quedas de precipitação. A vontade

de pagar a protecção depende da disponibilidade de dinheiro para o efeito (Sarris et al., 2007).

49 Ver Harrower e Hoddinnot, 2005, Hoogeveen, 2003 e de Weerdt, 2009; os acordos de partilha de risco podem proporcionar uma segurança parcial mas não

total. As contribuições podem não ser sufi cientes para cobrir o custo total do choque. É menos provável que as famílias contratem seguros que cubram

totalmente os diversos riscos (Harrower e Hoddinnot, 2005; Hoogeveen 2003). As entradas e saídas das famílias de uma situação de pobreza ao longo do

tempo sugerem a inexistência ou a falibilidade de mecanismos de gestão de risco que possam proteger adequadamente as famílias do risco de pobreza

quando ocorrem choques.





95

4.2 O RISCO DA INSTABILIDADE POLÍTICA E DO RESSURGIMENTO DE CONFLITOSA fragilidade das instituições de Estado atenua os processos políticos necessários para atingir o equilíbrio entre a capacidade do

Estado e as expectativas dos cidadãos. A crise económica e fi nanceira mundial reduz as possibilidades de manter esse equilíbrio

nos países frágeis da África subsariana. O confl ito armado é uma consequência possível da divergência entre a capacidade do

Estado e as expectativas dos cidadãos. Esta preocupação foi formulada por Dominique Strauss-Khaus, director-geral do FMI,

que defendeu que, no que respeita aos países com rendimentos baixos, “não nos preocupamos apenas com o crescimento em

si, também queremos preservar a paz e evitar a guerra. Na verdade, quando os países com rendimentos baixos tiveram um bom

desempenho durante a última década, os incidentes de guerra diminuíram signifi cativamente. O maior receio é que esta tendência

possa ser invertida50.”

Miguel et al. (2004) analisaram as características de uma guerra civil em 41 países africanos, demonstrando que uma redução de

5% da taxa de crescimento económico aumenta em 50% o risco de um confl ito. Brückner e Ciccone (2007) sustentam que a quebra

do preço de um produto base de exportação aumenta a probabilidade de um confl ito armado. E Ciccone (2008) mostra que uma

quebra das receitas provocada por uma seca produz um efeito idêntico.

Esse resultado trágico da crise nos países frágeis da África subsariana aumenta os custos sociais humanos da crise económica e

fi nanceira mundial. Embora os países da África subsariana não sejam necessariamente mais afectados por um grande choque

macroeconómico do que outros países da região, as consequências podem ser muito mais graves, devido à sua capacidade limitada

para implementar respostas políticas adequadas aos choques. É por isso que a protecção dos países frágeis contra o impacto da

crise deve constituir uma das principais prioridades dos doadores.

50 Strauss-Kahn 2009.

Capítulo 6

96


CAPÍTULO 7CONSTRUÇÃO DO ESTADO E COESÃO SOCIAL

A construção do Estado tornou-se uma prioridade fundamental para a comunidade internacional de

desenvolvimento. Actualmente, quase todos os grandes doadores identifi cam a construção do Estado

como um dos principais objectivos de desenvolvimento, em especial nos Estados frágeis1. O consenso

cada vez maior sobre a necessidade de compromissos duradouros com os países frágeis coincidiu com o

reconhecimento, numa era pós Consenso de Washington, do papel essencial das instituições de Estado

no processo de desenvolvimento. Tal como a Comissão para África salientou no seu relatório de 2005, as

instituições são essenciais para promover o desenvolvimento e os Estados têm um papel fundamental

nas mudanças necessárias para concretizar e manter os Objectivos de Desenvolvimento do Milénio.

A comunidade internacional também assume compromissos nos países frágeis com base em objectivos

de curto prazo, os quais são prosseguidos tendo em conta o contexto institucional existente. Mas como

é afi rmado nos Princípios OCDE, “a perspectiva de longo prazo da intervenção internacional nos Estados

frágeis assenta no apoio às reformas nacionais, de forma a constituir instituições efi cazes, legítimas e

resistentes2.”

A comunidade internacional deve, contudo, ter expectativas realistas sobre a possibilidade destes processos internos poderem

ser infl uenciados. Apoiar o reforço das instituições de Estado não constitui um simples esforço técnico. A construção do Estado

é um processo que exige a criação de um sentimento de cidadania e envolve valores, expectativas e percepções comuns ligados

ao Estado pelas pessoas, sociedade civil e comunidades. Além disso, a formação de instituições de Estado ajustáveis, capazes e

responsáveis exige a promoção da capacidade de cobrança de impostos e mecanismos para consulta das populações.

Na Europa, a formação de Estados efi cazes e sólidos foi um processo que durou séculos e baseou-se profundamente em guerras

internacionais (capítulo 3). Existem poucos fundamentos para apoiar a ideia de que podem ser introduzidas mudanças nos Estados

frágeis, num curto período de tempo, no sentido de se assemelharem ao ideal de Weber. Na verdade, em muitos países africanos,

os Estados frágeis são o resultado de regras coloniais que tentaram moldar os países de acordo com o modelo ocidental, impondo

regras de territorialidade e controlo. Um desafi o importante da construção do Estado no continente africano é a institucionalização

de um sentimento de identidade comum e o desenvolvimento de estruturas formais estáveis, sem referir o modelo estilizado

de construção do Estado europeu, o qual não pode prestar a orientação necessária às populações africanas e aos esforços dos

governantes para desenvolver Estados efi cazes e legítimos.

1. DEVOLVER AO ESTADO UM PAPEL IMPORTANTERemodelar as bases formais e informais do Estado para construir Estados mais legítimos e representativos,

que sirvam os interesses dos seus cidadãos em vez dos interesses de um círculo restrito no poder, é

o que está em causa neste caso. Trata-se indubitavelmente de um esforço a longo prazo. Redefi nir

a compreensão e os acordos subjacentes à política e unir o Estado e a sociedade exige uma análise

profunda das estruturas de poder incorporadas e fundamentalmente a sua alteração. Mas esta tarefa

poderá ser extremamente difícil e sensível, sobretudo porque, num sentido muito real, o esforço inerente

à construção do Estado, especialmente em situações de pós-confl ito, assenta inevitavelmente mais na

negociação e no compromisso do que em mudanças fundamentais.

A construção do Estado constitui um processo endógeno, que a comunidade internacional pode apoiar, mas não dirigir. Na sua

formulação mais simples, a construção do Estado refere-se aos esforços dos agentes nacionais (por vezes com a ajuda de agentes

internacionais) com vista ao estabelecimento, reforma e reforço das instituições de Estado, quando estas estão gravemente

desgastadas ou não existem3. Por outras palavras, a construção do Estado tem a ver com a construção da legitimidade e o reforço

da capacidade das instituições de Estado com o objectivo de prestarem serviços básicos aos cidadãos: segurança, justiça e Estado

de Direito, bem como escolas, saúde, higiene pública, água, todos a corresponderem às expectativas dos cidadãos.

As experiências das intervenções em matéria de construção do Estado demonstram que os dois extremos das intervenções

internacionais têm possibilidades de sucesso limitadas: nem uma abordagem mínima apenas centrada na manutenção da paz nem

1 Fritz e Rocha Menocal 2007.2 OCDE-CAD 2007.3 Caplan 2005.




97

uma tentativa geral de engenharia institucional podem ser efi cazes. Uma abordagem progressiva baseada em expectativas realistas

sobre o que as intervenções internacionais podem conseguir tende a ser mais adequada. Os critérios gerais para as intervenções em

matéria de construção do Estado devem estimular todas as oportunidades no terreno, evitando planos ambiciosos de refundação

das instituições de Estado e do pacto social. E porque a construção do Estado constitui um processo político profundo, o bom

conhecimento do contexto local e uma abordagem ascendente compatível com os incentivos são essenciais para aumentar as

possibilidades de sucesso das intervenções internacionais.

2. COESÃO SOCIAL E DIMENSÕES IMATERIAIS DA CONSTRUÇÃO DO ESTADOO conceito de construção do Estado evoluiu consideravelmente nos últimos anos. Na década de 1990,

a tónica era colocada na construção e no reforço das instituições formais e da capacidade do Estado.

Mas, recentemente, esta posição alterou-se e existe actualmente o reconhecimento de que o Estado

não pode ser encarado de forma isolada e que as relações Estado-sociedade são centrais nos processos

de construção do Estado. O elemento central da construção do Estado, em especial a construção de

um Estado “ajustável”4, passou a ser entendido como um processo político efi caz para os cidadãos e os

Estados negociarem as exigências, obrigações e expectativas mútuas5. Uma situação frágil caracteriza-se

pela não existência desse processo efi caz. A debilidade das instituições de Estado, por exemplo, tem a

ver igualmente com os mecanismos de selecção de poder, algumas vezes distorcidos por laços étnicos ou

religiosos, pouco ou nenhum controlo sobre o executivo do Estado e ausência de participação pública nas

decisões políticas. Esta mudança colocou o conceito de legitimidade, considerado como um instrumento

para o reforço da capacidade de Estado e um objectivo em si, no centro da agenda da construção do Estado.

Assim, a ênfase transitou de uma abordagem “descendente” do reforço institucional (centrada nos agentes estatais e nas elites

nacionais) para uma abordagem “ascendente”, que relaciona Estado e sociedade (trabalhada através da sociedade civil)6. Todavia,

demasiadas vezes, a ênfase é colocada nas elites e nas instituições centrais e formais (ver caixa 7.6), fracassando na criação de um

processo político mais inclusivo e utilizando uma abordagem apenas nacional e não local7. Além disso, a comunidade internacional

tende a centrar-se nos aspectos técnicos da construção do Estado (tais como programas de formação para os funcionários públicos),

dado que estes aspectos são considerados não intrusivos e apolíticos.

Se a construção do Estado não se refere apenas à capacidade de desenvolvimento das instituições do Estado, mas, num contexto

mais amplo, ao processo de negociação entre cidadãos, grupos sociais e Estado, uma perspectiva demasiado centrada nos aspectos

técnicos da construção do Estado corre o risco de negligenciar as dinâmicas do processo político com vista à conciliação da

capacidade do Estado e as expectativas sociais. A fragilidade do Estado constitui, de facto, um fenómeno político profundo,

caracterizado pela inexistência de processos políticos efi cazes que possam conciliar as capacidades do Estado e as expectativas

sociais. Uma perspectiva centrada exclusivamente nos aspectos formais não conseguirá recuperar a efi cácia do processo político

que está na base do pacto social. As intervenções em matéria de reforço da capacidade das instituições de Estado devem ser

acompanhadas e complementadas por medidas que tenham em conta o papel das percepções e expectativas, das consultas às

populações e a forma como as populações se sentem representadas pelas instituições públicas.

2.1 TER EM CONTA A IMPORTÂNCIA DAS “DIMENSÕES IMATERIAIS” DO ESTADO.As intervenções internacionais relativas à construção do Estado não podem ignorar os elementos sociais e culturais que apoiam

as instituições do Estado. A compreensão das estruturas de governação de um país pode ser consideravelmente melhorada pela

análise da forma como o contexto histórico e cultural molda as percepções públicas de quem são as “autoridades” e quais são as

instituições informais existentes com maior infl uência. Estas dimensões imateriais podem, por exemplo, infl uenciar as reformas

políticas e judiciais. As divisões da sociedade em dimensões étnicas, religiosas, raciais e espaciais podem infl uenciar o funcionamento

dos processos eleitorais. Durante o processo de revisão ou de elaboração de uma constituição, as campanhas de educação cívica e

os mecanismos de deliberação que incluem a perspectiva das populações podem assegurar um consenso e criar um sentimento de

confi ança e ligação em relação à constituição. Os valores comuns, as crenças, as percepções e os valores culturais são igualmente

elementos importantes das reformas de segurança (caixa 7.1).

4 Whaites 2008.5 OCDE-CAD 2008.6 Pouligny 2009.7 Ver Kaplan (2009) no volume 1B para um exame detalhado da vantagem do envolvimento dos agentes locais.

Capítulo 7

98


Caixa 7.1: Porque é que a resiliência local pode melhorar a segurança (Why local resilience can improve security)

por Béatrice Pouligny, Universidade de Georgetown

Os elementos sociais e culturais subjacentes às instituições de Estado e que asseguram o seu funcionamento são especialmente

importantes em situações frágeis. As perspectivas convencionais necessitam de ser ampliadas a fi m de abrangerem a multiplicidade

e diversidade das instituições políticas (formais e informais) e as culturas que podem apoiar a resiliência do Estado e os processos

de construção do Estado.

Encarar com seriedade as percepções e as atitudes locais em relação às questões de segurança em contextos

de fragilidade

Uma perspectiva centrada nos aspectos técnicos das reformas institucionais dirige a ajuda para os sintomas do problema em

vez das causas. Os peritos tendem a reproduzir soluções técnicas e baseiam-se em estratégias “modelo” que não são capazes

de integrar uma compreensão profunda das situações locais e baseiam-se ainda menos nas normas e práticas locais. Todavia, a

prática no terreno mostrou que as reformas e as políticas no sector da segurança estão condenadas ao fracasso se não integrarem

dimensões “imateriais” que defi nem a forma como as questões de segurança são apreendidas e podem ser resolvidas num

determinado contexto.

Por exemplo, uma das questões mais urgentes da agenda de muitos Estados “frágeis” tem a ver com a redução das armas ligeiras

e de pequeno calibre. A maior parte dos estudos mostra a importância de ter em conta nesta questão não apenas a perspectiva

da oferta, mas também a da procura, analisando os motivos pelos quais cidadãos ou grupos querem ou desejam este tipo de

armas. São essenciais questões como: “Porque é que as pessoas possuem e compram armas ligeiras? Quais as funções políticas,

económicas e sociais das armas e que ideias (sobre violência, segurança, justiça, autoridade, interesse próprio, género) estão

subjacentes a estas?” Esta análise de motivações para a aquisição de armas ligeiras exige a participação de antropologistas,

criminologistas, psicologistas, sociologistas e economistas comportamentais. Estas abordagens sublinham o facto de que, da

perspectiva da sociedade, o desarmamento é uma questão muito mais vasta do que deixar simplesmente de utilizar as armas e

facilitar a sua recolha. É também uma questão de mudança de atitudes.

O mesmo acontece com o sentimento de segurança, um processo subjectivo. As avaliações dos problemas e das necessidades de

segurança tendem a ser altamente subjectivas. Quando são realizadas exclusivamente através do fi ltro dos conceitos de segurança

humana dos países doadores, as especifi cidades das percepções de segurança locais correm o risco de ser minimizadas ou

ignoradas. Num dado país, os diferentes agentes podem também entender e defi nir os seus problemas de segurança de diferentes

formas. Podem ser infl uenciados por uma diversidade de eventos e perdas emocional, social e culturalmente traumáticos e pela

destruição de normas sociais e códigos de conduta. Estes são os problemas que a maior parte dos cidadãos e das comunidades

enfrentam em situações frágeis, frequentemente caracterizadas pela violência e imprevisibilidade da vida quotidiana. Em contextos

de fragilidade diferentes, por exemplo, o Congo Oriental (na República Democrática do Congo), uma microanálise das percepções

de insegurança locais também pode ajudar a evitar a violência contra civis e a proteger as populações locais, uma preocupação

crescente para a comunidade internacional.

A fragilidade não é sinónimo de vazio institucional: mecanismos comunitários para gerir ameaças de segurança,

fazer justiça e facilitar a reintegração

Em muitas situações, as instituições estão destruídas ou são disfuncionais ou ilegítimas, ou existe até a conjugação destes três

aspectos. A infra-estrutura está destruída. Existe uma capacidade humana muito reduzida com pouco, ou nenhum, pessoal

qualifi cado. E a população sente uma profunda desconfi ança e falta de fé no Estado. Nestas circunstâncias, fi ca a impressão

de que é necessário reconstruir o aparelho de Estado e construir novas instituições de raiz, em condições que são muitas vezes

descritas como “anarquia virtual”, o que explica a referência frequente a noções como “vazio de segurança” ou “vazio do Estado

de Direito”.

Todavia, a prática mostrou repetidamente que não existe esse vazio, mesmo quando as estruturas de Estado entraram

completamente em colapso. De facto, as questões relacionadas com a justiça e a segurança em situações de pós-confl ito e nos

países frágeis são administradas não pelas autoridades judiciárias ou policiais mas por organizações não estatais de justiça e de

segurança. Prestar atenção aos mecanismos existentes permite uma melhor compreensão das necessidades das populações, bem

como dos obstáculos, das possibilidades e dos recursos, com vista a (re)construir uma relação Estado/sociedade funcional e de

apoio. Mesmo em situações descritas como anarquia, tais como a Somália ou o Congo Oriental (RDC), vários agentes cumpriram

em parte as funções que deveriam ser exercidas pelo Estado, mesmo que esse cumprimento tenha sido realizado de forma

disfuncional.

Construção do Estado e coesão social




99

Os esforços comunitários para reduzir as ameaças de segurança criadas pela proliferação de armas ligeiras ou para reintegrar ex-

combatentes e recuperar a confi ança entre estes e as comunidades locais sublinham os valores locais e os elementos imateriais das

culturas locais com vista à construção de instituições sustentáveis. Em Moçambique e no norte do Uganda, os rituais tradicionais

facilitaram a reintegração das ex-crianças-soldados. Estas medidas demonstraram o sucesso de estratégias profundamente

enraizadas no contexto social e cultural e que consideram as dimensões subjectivas e psiquiátricas da reintegração.

Os rituais ajudam a transformar as visões do mundo e permitem que as pessoas tenham uma perspectiva mais ampla do confl ito. •

Quando as visões do mundo estão em desagregação, os rituais podem criar novas formas de pensamento e alterar drasticamente

a forma como as pessoas encaram o mundo. Podem também tornar os confl itos menos destrutivos reenquadrando as questões

em jogo e permitindo que as pessoas abordem os problemas de novas formas.

Estes sistemas (frequentemente qualifi cados como “tradicionais” e “informais”) são igualmente formas mais abrangentes •

de governação que vão mais além da resolução de litígios. Os seus líderes e operadores podem também envolver-se no

funcionamento quotidiano das suas aldeias ou comunidades. Embora estes sistemas possam ter sido seriamente afectados e

alterados pela violência, é provável que se mantenham mais intactos do que os sistemas formais.

Uma contribuição única destes sistemas promove a confi ança social e a reintegração na comunidade, em especial depois de •

situações de violência. Geralmente, baseiam-se em noções de ordem e comunidade, sendo a principal questão o bem-estar

da comunidade e não apenas o da vítima.

Mas estes sistemas também podem ter inconvenientes e comportar perigos, especialmente em matéria de direitos humanos,

igualdade do género e direitos dos jovens. Assim, os mecanismos tradicionais e informais devem ser sujeitos a uma avaliação

pormenorizada e contextualizada em relação às limitações com que se deparam em vários contextos: a erosão e a potencial

distorção das autoridades e normas tradicionais; o risco de abuso de poder e padrões de domínio; o risco de manipulação política;

a questão da legitimidade e efi cácia do sistema; a limitada aplicabilidade nas regiões e junto de grupos étnicos. Estas limitações

são geralmente consideradas como tendo melhor resposta por parte dos agentes locais da sociedade civil, que podem promover

e apoiar a adaptação de sistemas que têm sido constantemente alterados ao longo dos tempos.

Resumindo, para os países doadores e agências internacionais, e em especial para a UE, deve ser uma prioridade absoluta

compreender melhor a forma como as populações reagem aos problemas de segurança quotidianos nos locais onde o sistema

de Estado é fraco ou onde os próprios Estados são a causa dos problemas.

2.2 TER EM CONTA A SOCIEDADE CIVILOs esforços para a construção do Estado estão destinados a fracassar se, no reforço das capacidades institucionais, a legitimidade

do Estado não for restaurada. A legitimidade tem diferentes origens e sofreu alterações ao longo dos tempos, por processos que

tornam difícil a sua total compreensão para os agentes externos. Algumas vezes, quando o Estado não é legítimo, as instituições

não estatais mantêm a legitimidade, sendo o seu papel social reconhecido pelas populações locais. Uma perspectiva demasiado

centrada no Estado corre o risco de ignorar agentes importantes que actuam fora dos limites das instituições de Estado.

Uma forma de criar confi ança e aumentar a legitimidade do Estado é ultrapassar a ideia de um Estado isolado e pensar na construção

do Estado como uma forma de intervir na interface das relações entre o Estado e os agentes não estatais. Embora o reforço da

capacidade das instituições centrais do Estado seja importante, é igualmente essencial apoiar a capacidade da sociedade civil

para assegurar um mecanismo de controlos e equilíbrios sobre o Estado, de modo a acompanhar as suas acções e imputar-lhe a

responsabilidade pelas suas políticas.

O desafi o consiste, todavia, em não prejudicar a posição do Estado, evitar a concorrência entre os agentes estatais e os agentes

não estatais e estar ciente de que a construção do Estado pode enfraquecer outras fontes de autoridade, prejudicando assim o

processo.

2.3 PROMOVER UM SENTIMENTO DE CIDADANIA COLECTIVA E APOIAR MECANISMOS

DE RESPONSABILIZAÇÃOA promoção da coesão social e a utilização de instituições formais que incentivam a inclusão são importantes dimensões imateriais

da construção do Estado. Devem ser consideradas medidas que simultaneamente unem populações diferentes nos países frágeis

a nível nacional e aproveitam as vantagens de bolsas de coesão a nível dos órgãos infra-estaduais. Os Estados africanos com mais

sucesso impulsionaram uma política geográfi ca coerente e apelaram à história comum dos seus povos para criar um sentimento

de identidade e objectivo comuns.

Capítulo 7

100


No Botswana, por exemplo, a coesão social pode ter sido o factor que levou a elite a administrar cuidadosamente os recursos

diamantíferos mais valiosos do país em benefício de toda a população, evitando a maldição dos recursos que assolou praticamente

todos os outros países africanos ricos em recursos8. Estes Estados africanos não têm as vantagens geográfi cas e históricas do

Botswana e a perpetuação das políticas predatórias dominadas pelas elites prejudicam também os processos de construção do

Estado.

Quando a fragilidade do Estado está relacionada com a manipulação da fragmentação de factores como etnicidade, geografi a ou

recursos naturais, uma forma efi caz e duradoura de criar unidade consiste em colocar a ênfase na cooperação institucional entre

grupos e reduzir as desigualdades horizontais. O governo consociativo do Burundi, por exemplo, oferece várias oportunidades para

criar coligações e reduzir tensões, atenuando ou eliminando desequilíbrios reais ou perceptíveis na representatividade de grupos

em ministérios, função pública, legislatura e forças armadas. De modo idêntico, as reformas que apoiam a partilha dos lucros dos

recursos naturais de forma justa e transparente e promovem a distribuição equitativa da despesa social afastariam uma possível

fricção entre as políticas divididas. Os agentes internacionais podem igualmente dar um contributo importante para ajudar os

sistemas fi nanceiros a acompanhar a afectação e gestão das receitas e despesas públicas.

A celebração do carácter distintivo de cada grupo aquando da tentativa de construir uma “nação de nações” é capaz de ser bem

mais sucedida do que a construção de um Estado com base na “negação das identidades sociais”, ou seja, uma “nação contra

as identidades”9. Promover um sentimento de unidade com a ajuda de vários programas educacionais, desportivos e culturais

pode criar identidades culturais complementares que reforcem os laços nacionais, reduzindo as fricções entre os grupos durante

o processo. A África do Sul, por exemplo, utilizou os desportos de forma criativa desde o fi m do apartheid para unir a “nação do

arco-íris”. Os programas para reconciliar feridas há muito abertas entre grupos, tais como a Comissão de Verdade e Reconciliação

da África do Sul e os programas de reconciliação do Burundi, revelaram-se valiosos em muitos países.

Noutros casos, a fragilidade do Estado está menos associada a divisões entre as populações ou à sua manipulação enquanto os

principais obstáculos à estabilidade social e à prestação de serviços públicos decorrem principalmente de uma confi guração do

Estado que oculta a concorrência entre as tribos ou serve os interesses da “classe do Estado”10, uma elite poderosa que domina os

principais cargos na burocracia estatal, partidos políticos e posições económicas. A homogeneidade étnica e cultural da Somália, por

exemplo, não evitou os confl itos entre as tribos11. E na República Democrática do Congo, apesar da composição étnica heterogénea,

a classe política é composta por 150 a 200 famílias que estão presentes em todos os grupos políticos12. Mesmo em países onde os

confl itos são geralmente interpretados como o resultado de uma manipulação de identidades socioétnicas como, por exemplo,

no Burundi, estas divisões sociais superam as divisões tribais, regionais e de classes13.

Quando a construção do Estado é prejudicada pela classe política que dirige o país em proveito próprio e pela escassa vontade em

cooperar, o apoio internacional a dimensões imateriais da construção do Estado pode incluir a criação de espaços de participação

para dar voz aos grupos da sociedade civil e aos grupos representativos que podem fazer circular as informações e impulsionar a

mudança sociopolítica. Mas, de acordo com a ideia veiculada nos Princípios para uma Intervenção Internacional Efi caz em Estados

Frágeis e em Situações de Fragilidade da OCDE-CAD de que as intervenções internacionais devem “evitar danos”, os agentes externos

devem minimizar o risco de pôr em perigo os parceiros. Esta abordagem deve ser complementada pela procura de pontos de

contacto no interior das instituições do Estado.

As reformas devem ser graduais e incrementais, de uma forma que não ameace os frágeis laços sociais. O objectivo será criar um

processo iteractivo e auto-sustentado de mudança que passe através de um sistema, afectando a sociedade e o Estado a vários níveis

e transformando as suas relações ao longo do tempo. Tal abordagem implantaria um Estado mais fi rme na sociedade e obrigaria

as elites a serem mais responsáveis perante as suas populações. É muito mais provável que a democracia se mantenha nos países

em que foi introduzida de forma satisfatória e com progressos em várias frentes; os esforços precipitados para organizar eleições

com calendários apertados, mesmo quando generosamente fi nanciadas pela comunidade internacional (como na República

Democrática do Congo, em 2008), terão mais probabilidades de dilacerar uma sociedade frágil, o que inviabilizaria uma melhoria

signifi cativa da governação, em especial no curto prazo.

8 Kaplan 2008.9 Cahen 2005.10 Keller 1991.11 Mengisteab e Daddieh 1999.12 GTZ 2008.13 Brachet e Wolpe 2005.





101

3. A NECESSIDADE DE UMA COMPREENSÃO MAIS PROFUNDA DO CONTEXTO LOCAL

Os Estados necessitam de fazer uma avaliação interna dos seus recursos e modelos institucionais e adoptar

estruturas e processos políticos e económicos que refl ictam a história, a complexidade e a especifi cidade

das suas populações e meio ambiente. Demasiados regimes pós-coloniais adoptaram uma perspectiva

externa para os seus recursos e modelos de governação, tornando-se, nesse processo, dependentes da

ajuda externa e garantindo efectivamente que as suas origens internas serão sempre demasiado fracas

para os apoiar.

Este facto não signifi ca que os modelos políticos ocidentais convencionais não tenham importância para as sociedades não

ocidentais; signifi ca, isso sim, que esses modelos precisam de ser adaptados para acolher as tradições e as condições políticas,

económicas e sociais. O objectivo não deveria ser o de conseguir Estados centralizados com leis “ocidentalizadas” e uma democracia

defi nida exclusivamente por eleições periódicas. Em alternativa, deveria consistir na promoção de governos capazes, inclusivos,

participativos, ajustáveis e responsáveis. O Botswana, por exemplo, baseia os seus sistemas políticos num paradigma tradicional

que tira proveito de normas de governação amplamente aceites.

É muito importante colocar a ênfase na procura local de soluções adequadas para os problemas de governação, gestão de terras e

de recursos e transferência de conhecimentos, se o objectivo for efectivamente o de implementar Estados legítimos e responsáveis.

Por certo, nenhuma sociedade que se tenha desenvolvido com sucesso dependeu tanto de recursos externos, modelos políticos

externos, línguas estrangeiras e leis estrangeiras como acontece com os Estados frágeis actualmente14.

Os países doadores devem investir mais na compreensão das sociedades locais e na avaliação dos desafi os políticos que estas

enfrentam. Os padrões da globalização alteraram muito provavelmente as estruturas tradicionais dos países frágeis, as quais

não podem ser consideradas idênticas às do passado. A evolução das instituições estatais e não estatais é constante e não linear,

colocando desafi os suplementares às pessoas que pretendam relacionar-se com estas instituições. O reforço da capacidade local

para investigar a “geografi a humana” dos Estados e analisar os contextos socioculturais é essencial, o que já foi reconhecido por

alguns países doadores. (O Ministério da cooperação para o desenvolvimento dos Países Baixos está a ajudar organizações locais

a realizarem investigação relevante em 9 países do mundo em desenvolvimento; a fundação Hewlett disponibiliza apoio a longo

prazo a 24 grupos de refl exão (think tanks) em 11 países africanos.)

As agências de ajuda devem dedicar maiores esforços e recursos a uma melhor compreensão e diagnóstico dos problemas

sociopolíticos e institucionais que afl igem os Estados frágeis (caixa 7.2). Apoiar uma investigação mais extensiva sobre política e

ciência social seria pouco dispendioso e traria dividendos consideráveis às políticas de desenvolvimento locais e internacionais

cuidadosamente adaptadas a cada caso para resolver os inevitáveis problemas complexos dos Estados frágeis. Analisar os cenários

políticos e sociais é, na verdade, necessário para compreender as exigências e identifi car os pontos de entrada e os espaços para

interacção com as instituições de Estado. Um valioso contributo para a capacidade da UE em defi nir as modalidades de intervenção

em matéria de desenvolvimento pode surgir de um processo de gestão e avaliação analítica do pessoal comunitário envolvido

nos Estados frágeis, baseado em avaliações periódicas, mecanismos que promovam o diálogo entre especialistas de diferentes

domínios (ajuda humanitária, cooperação para o desenvolvimento, política externa e diplomacia) e especialização em regiões,

países ou sectores específi cos.

Caixa 7.2: Somália e Somalilândia (Somalia and Somaliland)

Por Seth Kaplan, sócio-gerente, Alpha International Consulting, Ltd.

A Somália e o seu território separatista da Somalilândia proporcionam um dos melhores contrastes entre a construção do

Estado que utiliza pilares institucionais importados e a construção do Estado que utiliza pilares institucionais nacionais.

A comunidade internacional tentou, pelo menos 15 vezes, desde a dissolução do Estado da Somália em 1991, reconstruí-lo do

topo para a base, e nunca teve sucesso. Isoladas das realidades políticas do país, as agências de ajuda, embaixadas e organizações

multilaterais fi zeram repetidamente uma leitura incorrecta da dinâmica política do país e forçaram “respostas políticas orientadas

por modelos, não imaginativas, não estratégicas, com pouca relevância no contexto da Somália e tendo pouco em conta a opinião

da população somali.” Em consequência, “os somalis que procuram libertar o país desta crise mortal e prolongada têm de o fazer

apesar do envolvimento da comunidade internacional e não devido a esse envolvimento.15”

14 Kaplan 2009.15 Menkhaus 2008, pág. 9.

Capítulo 7

102


Pelo contrário, a Somalilândia, uma região do noroeste da Somália que declarou a independência em 1991, construiu as suas

instituições de Estado adoptando uma abordagem da base para o topo que tira partido de estruturas tribais há muito existentes

e com uma grande base de aceitação. Actualmente, é o Estado mais democrático da região e criou estabilidade e prosperidade

sufi cientes para atrair migrantes da região do Corno de África. A Somalilândia deve o seu sucesso, em parte, ao facto de ter tido

pouca ajuda externa, forçando o país a depender dos seus próprios recursos, capacidades e instituições, (Na verdade, alguns

defensores da independência da Somalilândia receiam que uma maior ajuda externa teria tido um impacto negativo.) Outras

regiões da Somália, como Puntland, criaram igualmente as suas próprias administrações locais baseadas em estruturas tribais.

Todavia, a comunidade internacional recusa-se a reconhecer a Somalilândia e persiste nos seus esforços sisifi anos para forjar um

Estado somali centralizado.

O que o cientista político Ken Menkhaus afi rmou sobre a Somália aplica-se a muitos outros Estados frágeis e falhados: “Estes

mecanismos [informais] extensivos e intensivos [de autogovernação] […] são virtualmente invisíveis para os observadores

externos, cuja exclusiva preocupação se centra, frequentemente, na única estrutura que proporciona de facto a dimensão

mínima de Estado de Direito na Somália – o Estado central. [...] Para os agentes externos, a convicção geral é que um Estado

ajustável e efi caz constitui um pré-requisito essencial para o desenvolvimento, uma situação prevista em quase todas as

estratégias do Banco Mundial e das Nações Unidas em matéria de desenvolvimento. Para muitos somalis, o Estado é um

instrumento de acumulação e domínio, que enriquece e concede poderes àqueles que o controlam e explora e persegue

o resto da população. Estas diferentes percepções do Estado resultam frequentemente em debates sobre o passado entre

agentes externos e internos” 16.

Uma possível forma de impulsionar as capacidades e instituições locais e melhorar a governação consiste em colocar a ênfase na

construção de governos locais e vinculá-los tanto quanto possível às suas comunidades. Os governos locais não são perfeitos, mas

a devolução das funções governativas às aldeias, vilas e bairros de cada cidade pode tirar proveito do poder da interacção face-a-

face e incentivar formas de governo mais transparentes e responsáveis. Os governos centrais podem assegurar uma moeda estável,

promover um mercado extensivo para as mercadorias, construir ligações de transporte intercidades e estabelecer normas básicas

em matéria de serviços bancários, jurídicos, de saúde e de educação. Mas incumbe aos governos locais ou distritais a prestação

dos serviços que mais afectam as famílias e as pequenas empresas no quotidiano. Os governos locais disponibilizam, por exemplo,

mais serviços de educação, saúde e construção de estradas.

Isto não signifi ca que apoiar a descentralização corresponde sempre a governos mais efi cazes e ajustáveis. De facto, as administrações

locais podem ser expostas a tentativas de ataque ao poder e apropriação de recursos pelas elites locais e “usurpadores” de cargos

públicos. A descentralização é consistente com uma construção do Estado inclusiva apenas se assegurar um mecanismo de controlos

e equilíbrios, aumentar a participação dos cidadãos e associar as responsabilidades dos governos locais a uma atribuição adequada

da autonomia de decisão e recursos humanos e fi nanceiros sufi cientes.

Assim, os doadores devem apoiar os processos de descentralização baseados numa estrutura participativa, deveres sociais alinhados

e incorporados e recursos de instituições locais do Estado. Estes factores podem reduzir o risco de apropriação do poder pelas elites,

aumentar a responsabilidade e manter o papel dos organismos e instituições informais semelhantes como alternativo e paralelo

às funções do Estado. O Ruanda constitui um exemplo bem sucedido de uma abordagem governativa descentralizada em matéria

de prestação de serviços, capaz de implantar os conceitos e as instituições tradicionais no funcionamento do Estado (caixa 7.3). A

necessidade de encontrar mecanismos de governação incorporados na sociedade implica também que o papel do governo local

versus nacional depende também da “história” do país. Não pode ser aplicada uma solução única a países muito diferentes.

Caixa 7.3: Um modelo africano de governação (An African governance model)

Por Jesse McConnell, consultor em desenvolvimento de reformas

Dois desafi os comuns que se colocam à boa governação em África são a grande diversidade dos cidadãos que os seus

líderes devem governar e as limitações de capacidade dos funcionários públicos para constituir uma liderança local. O

Ruanda constitui um exemplo de um modelo africano exclusivo de governação orientado para a prestação de serviços,

baseado na responsabilização e capaz de ultrapassar muitos desafi os. O Imihigo, um conceito que existe há vários séculos

na cultura ruandesa, tem muitas parecenças com um contrato de objectivos. O conceito desenvolveu-se como uma ideia

16 Menkhaus, 2007, pág. 87.





103

Capítulo 7

de um compromisso público dos mais destacados líderes militares para com o seu rei, com vista a atingir um objectivo

específi co, como seja o de conquistar um inimigo ou região. Atingir o objectivo defi nido signifi caria aceder a uma recompensa

e aclamação de prestígio pelo feito alcançado.

Esta ideia foi modernizada e institucionalizada no sistema político. Os presidentes dos municípios estabelecem compromissos

anuais públicos com o presidente com vista à consecução de objectivos específi cos estabelecidos na agenda nacional de

desenvolvimento e localizados nos planos distritais de desenvolvimento. O Imihigo moderno é, assim, uma função da prioridade

de responsabilização por parte do governo através da prestação de serviços centrados nas pessoas com vista a obter um rápido

desenvolvimento no terreno. Os objectivos são decididos através de consulta a nível local pelos presidentes dos municípios

junto dos membros da comunidade e difundidos por todo o país, transmitindo transparência e responsabilização ao processo.

O fórum nacional anual é depois acompanhado por reuniões Imihigo trimestrais a nível distrital, nas quais os presidentes dos

municípios apresentam aos membros da comunidade e aos representantes do governo nacional os progressos realizados e os

desafi os enfrentados na perseguição dos objectivos.

Uma razão fundamental para o sucesso da iniciativa foi o facto de conseguir um melhor desempenho dos funcionários civis. Este

sucesso foi conseguido através de:

uma elevada presença de público na abertura anual e na apresentação trimestral dos • Imihigos.

uma clarifi cação dos objectivos introduzidos pelos processos.•

um maior envolvimento das comunidades como benefi ciárias e, por conseguinte, como entidades planeadoras no •

processo de identifi cação das necessidades e de selecção dos projectos pertinentes.

o facto de o • Imihigo ser baseado na tradição e no conhecimento existente.

Desde a sua criação, o Imihigo afectou todos os quadrantes da sociedade, com compromissos através dos departamentos

governamentais, escolas e mesmo famílias.

Alguns Estados frágeis são fragmentados por factores de identidade, culturais e linguísticos e as suas diferentes regiões estão ligadas

de forma ténue devido a infra-estruturas defi cientes, geografi as políticas desvantajosas e sistemas administrativos débeis. Assim,

os modelos de desenvolvimento geridos localmente podem ser bem sucedidos onde os modelos baseados no Estado fracassam,

em especial se os seus ganhos forem alargados ao longo do tempo a outras localidades, horizontalmente, e a órgãos superiores do

governo, verticalmente (em especial nos países de grandes dimensões, tais como a República Democrática do Congo). Garantem

igualmente que as comunidades locais não fi quem reféns das disfunções de um governo nacional. Centrar a ajuda nestas “bolsas

de oportunidade” seria mais efi caz a curto prazo e incentivaria outras áreas a melhorar através da concorrência para os fundos a

médio prazo.

Dado que poderia ser muito difícil ou impossível ou até, em determinados casos, não desejável mudar a estrutura e as instituições

sociais locais, é importante conhecer melhor as condições em que as instituições formais e informais podem ter uma melhor

ligação17. O reconhecimento da necessidade da diversidade institucional, ou mesmo multiplicidade (processo pelo qual o Estado

reconhece, e integra sempre que possível, diferentes tradições históricas), bem como da necessidade de os países serem práticos

e fl exíveis na construção dos governos baseados na capacidade e instituições já existentes no terreno, transformaria a forma como

os doadores abordam a construção do Estado.

As instituições formais locais podem ter um papel essencial na construção do Estado, mas é necessário evitar expectativas

injustifi cadas e “visões românticas” desse papel18. Nem todas as instituições informais locais são bem geridas ou “melhores” que

as instituições estatais. Por exemplo, as instituições informais locais podem ser discriminatórias, especialmente em relação às

mulheres e aos jovens de uma comunidade19.

Os casos de países em diferentes situações de fragilidade do Estado20 (Zimbabué, Serra Leoa e República Democrática do Congo)

sugerem que o apoio a formas de governação alternativas e tradicionais deve ser avaliado de acordo com os contextos específi cos

de cada país com base na sua integração potencial com os órgãos do Estado e na sua capacidade para manter ou prejudicar a

legitimidade do Estado. Os ensinamentos a extrair destes estudos de caso mostram igualmente que uma atitude pragmática e

fl exível pode ser a melhor forma de colocar em prática estes critérios gerais para apoio de reformas institucionais. As intervenções

17 Jütting 2003.18 Pouligny 2009.19 UNECA 2007.20 GTZ 2008.

104


internacionais podem abrir janelas de oportunidade para reformas, através da identifi cação e criação de relações estáveis com

agentes orientados para as reformas entre as elites, funcionários públicos, organizações da sociedade civil, associações profi ssionais

e instituições de microfi nanciamento de um país.

A forma de proceder consiste, assim, numa abordagem gradual à construção do Estado, fi rmemente enraizada no contexto local. Os

Princípios OCDE recomendam tomar o contexto como ponto de partida para evitar a imposição de matrizes europeias (blueprints)

externas. Para a comunidade internacional, isto pode constituir uma parceria mais arriscada do que o compromisso técnico, mas

com possibilidades de sucesso mais credíveis.

4. COMPLEMENTARIDADE ENTRE AJUDA HUMANITÁRIA E INTERVENÇÕES EM MATÉRIA DE CONSTRUÇÃO DO ESTADO EM CENÁRIOS DE PÓSCONFLITOUm dos desafi os das intervenções internacionais em situações de transição pós-confl ito é o de assegurar

que o apoio aos agentes da sociedade civil promove a construção do Estado e as necessidades básicas das

populações sem criar estruturas paralelas.

Os agentes privados da sociedade civil prestam serviços sociais em muitos contextos pós-confl ito. Uma transição demasiado rápida

da ajuda humanitária para o apoio orçamental ao Estado pode deixar muitos destes agentes sem recursos para continuarem a

assegurar esses serviços sociais enquanto o Estado ainda não estiver preparado para desempenhar essas funções. Uma mudança

prematura para uma política de construção do Estado pode implicar que as necessidades humanitárias não sejam satisfeitas. No Sul

do Sudão (caixa 7.4), as necessidades humanitárias foram maiores durante os cinco anos de transição do que durante o confl ito. Se

o Estado ainda não tiver a capacidade de prestar serviços sociais, retirar o apoio aos prestadores locais deixa um vazio humanitário.

Proteger o espaço humanitário exige, assim, que o apoio à construção do Estado seja complementado por um processo paralelo

igualmente importante de apoio à sociedade civil. Por outras palavras, a construção do Estado não pode ser prosseguida à custa

dos princípios humanitários.

Esta abordagem é também coerente com a necessidade de melhorar a legitimidade do Estado. Em primeiro lugar, a incapacidade do

Estado em responder às necessidades humanitárias pode prejudicar a sua legitimidade. Em segundo lugar, o apoio às organizações

da sociedade civil pode ajudar a desenvolver Estados ajustáveis e inclusivos. Em situações de transição pós-confl ito, muitos acordos

políticos são negociados pelas elites e a sociedade civil é mantida afastada da discussão. Deste modo, a participação e o apoio às

instituições da sociedade civil ajudaria a reforçar a legitimidade e a construir um pacto social mais duradouro.

A ajuda dos países doadores em contextos afectados por confl itos deve também ultrapassar a justaposição incorrecta dos diferentes

instrumentos das intervenções. A acção da UE pode ser prejudicada pela assunção errada de que existe uma progressão linear de

uma situação de emergência, em que a ajuda humanitária é o principal instrumento de intervenção, para situações em que existe

mais estabilidade e em que a cooperação para o desenvolvimento pode utilizar o apoio orçamental como principal instrumento

(caixa 7.4). De facto, a intervenção internacional deve assegurar um espaço em que a ajuda humanitária e a cooperação para o

desenvolvimento sejam utilizadas em simultâneo com igual importância. Ambos os instrumentos podem ser extremamente valiosos

e devem ser utilizados de acordo com uma visão global, embora possam necessitar de aperfeiçoamento. A ajuda humanitária

associada a desembolsos anuais é inadequada para atenuar os factores de crises prolongadas e de níveis baixos de confl ito.

Caixa 7.4: Intervenção internacional nos Estados frágeis: a lição do Sul do Sudão (International engagement in fragile states: learning from Southern Sudan)

Por Sara Pantuliano, Overseas Development Institute

Após a assinatura do Acordo Abrangente de Paz, em Janeiro de 2005, o Sudão foi incluído nos nove países da experiência-

piloto OCDE-CAD para a aplicação dos Princípios para uma Intervenção Internacional Efi caz em Estados Frágeis e em Situações

de Fragilidade. Baseados na Declaração de Paris sobre a Efi cácia da Ajuda, de 2005, e nos Princípios e Boas Práticas da Ajuda

Humanitária, os novos Princípios visam responder à complexidade e à necessidade de uma acção internacional coordenada

em situações que envolvam questões de segurança, humanitárias e de desenvolvimento21. A experiência-piloto no Sudão,

limitada à intervenção internacional no Sul do país, centrou-se em três questões essenciais: mecanismos de coordenação de

doadores, apoio internacional à construção do Estado e apoio internacional à consolidação da paz, com especial incidência

na implementação do Acordo Abrangente de Paz.

21 Haslie e Borchgrevink 2007





105

Foi ensaiado um conjunto de mecanismos de coordenação de ajuda no Sudão, durante e após as negociações de paz, os quais

incluíam a Missão de Avaliação Conjunta, os Multi-Donor Trust Funds (Fundos Fiduciários de Múltiplos Doadores) e o Joint

Donor Team (Grupo Conjunto de Doadores) em Juba. A Missão de Avaliação Conjunta consistia numa avaliação abrangente das

necessidades de reabilitação e recuperação transitória em oito agregados temáticos, a ser realizada nos dois primeiros anos do

Período Transitório do APC (2005-2011). A avaliação, que teve a duração de 15 meses e foi co-liderada pelo PDNU/GNUD e pelo

Banco Mundial, observou o envolvimento muito activo dos principais responsáveis das duas principais partes em confl ito,

o Partido do Congresso Nacional (PCN) e o Exército/Movimento de Libertação do Povo do Sudão (SPLM/A) e de um grande

número de países doadores. A MAC devia proporcionar o enquadramento necessário para apoiar a estabilidade e oferecer

os dividendos da paz para reconhecimento do acordo de paz.

A avaliação, um exercício muito ambicioso e dispendioso, criou expectativas de que constituiria o documento de orientação

e propôs mecanismos para a sua implementação22. Desempenhou um papel fundamental na reunião das partes em confl ito

em torno de um programa comum de recuperação e constituiu um primeiro esforço sério para enquadrar a resposta no

novo contexto. Todavia, não funcionou como um quadro de acção efi caz. Foram colocadas algumas reservas quanto à

inexistência de uma sequência e prioridades claras no seu plano operacional e quanto à validade dos métodos utilizados

na determinação dos custos e na extrapolação dos níveis de necessidade23, bem como a incidência inadequada em termos

de segurança e consolidação da paz24. As maiores limitações, todavia, foram a fraca apropriação da avaliação pelos agentes

nacionais e a sua crescente irrelevância face a um contexto em rápida mutação, à medida que surgiam novas estruturas

de governo e de segurança. A Missão de Avaliação Conjunta errou ao tentar proporcionar uma matriz europeia (blueprint)

para a intervenção internacional em vez de um quadro dinâmico e ajustável face às mudanças de contexto.

Os principais mecanismos para a implementação das conclusões da avaliação foram dois fundos fi duciários de múltiplos

doadores, um para o Governo de Unidade Nacional e um para o Governo do Sul do Sudão (GOSS). Estes fundos

administrados pelo Banco Mundial destinavam-se a facilitar o fi nanciamento coordenado dos doadores externos com

vista a apoiar a recuperação imediata, consolidar a paz, criar capacidade e acelerar o progresso na consecução dos

Objectivos de Desenvolvimento do Milénio até 2011. Na prática, o desempenho e o impacto foram profundamente

decepcionantes.

Os fundos foram amplamente criticados por não conseguirem obter um impacto rápido e visível 25. A taxa de desembolso

foi extraordinariamente lenta, com a maior parte dos projectos a não conseguir proporcionar ‘bens materiais’ ao público

mesmo durante o segundo ano de operação. 26 Os procedimentos burocráticos do Banco Mundial, os problemas de pessoal

e as negociações prolongadas entre as equipas das Nações Unidas e do Banco Mundial sobre os acordos de execução

prejudicaram a execução inicial 27. A incapacidade do governo em dar resposta às exigências burocráticas dos fundos

provocou graves atrasos e inefi ciências.

As defi ciências dos fundos levaram muitos doadores a ignorá-los, canalizando mais recursos bilateralmente ou através

de fundos conjuntos. As regras e os procedimentos aplicados aos fundos pareciam mais adequados a um contexto de

reconstrução e desenvolvimento a médio prazo do que para um contexto de recuperação pós-confl ito. Não é a primeira

vez que o instrumento falha a consecução dos seus objectivos num contexto pós-confl ito, o que levanta a interrogação

sobre o motivo de não estarem a ser retiradas lições importantes.28

Outro mecanismo destinado a melhorar a harmonização dos doadores no Sul do Sudão foi a criação do Grupo Conjunto

de Doadores (JDT, Joint Donor Team) em Juba. Uma avaliação intercalar concluiu que a equipa teve um bom desempenho

ao contribuir para promover a apropriação no Sul do Sudão e reforçar o alinhamento dos doadores com as políticas do

governo. Mas a harmonização da JDT e a adesão aos princípios dos Estados frágeis da OCDE-CAD teve um sucesso bem

menor29. Especifi camente, os parceiros da equipa não conseguiram trabalhar num quadro político comum, com abordagens

e objectivos diplomáticos e de desenvolvimento comuns. Em consequência, não puderam conter o aumento de programas

bilaterais.

22 Murphy 2007.23 Murphy 2007.24 GNUD/Banco Mundial 2006.25 Scanteam 2007b.26 Fenton 2008.27 Pantuliano et al. 2007.28 Pantuliano et al. 2008.29 Bennet et al. 2009.

Capítulo 7

106


A proliferação de projectos continuou a difi cultar a coordenação das ajudas no Sul do Sudão e limitou a capacidade da equipa

para contribuir de forma coerente e sustentável para a construção do Estado. 30 Os pareceres técnicos sobre política agrária e a

resolução de litígios em torno de terrenos foram particularmente descoordenados e frequentemente contraditórios.31 O Grupo

Conjunto de Doadores, à semelhança de muitas organizações internacionais no Sul do Sudão, teve igualmente difi culdades para

atrair e manter pessoal com as competências e experiência adequadas, o que afectou o desempenho. 32

A construção do Estado no Sul do Sudão, um ponto fulcral da intervenção internacional, constitui um enorme desafi o, uma

vez que as estruturas formais do governo têm de ser criadas de raiz. Embora tenha existido uma concertação de esforços

para criar o aparelho administrativo do Governo do Sul do Sudão, esta abordagem foi claramente “descendente”. Foi dada

mais atenção à criação da capacidade administrativa do governo central e das instituições em Juba, em detrimento da

resolução de problemas em matéria de legitimidade e responsabilização.33 Foram conseguidos alguns progressos na criação

de estruturas regionais e de Estado, mas a prestação de serviços básicos é ainda muito limitada e a corrupção impera em

muitas zonas. 34

A criação do Governo do Sul do Sudão foi interpretada tanto pelos agentes nacionais como internacionais como uma

oportunidade dada ao Sul do Sudão para “evoluir” de um contexto de aceitação passiva de ajuda humanitária externa

para a preparação, fi nanciamento e execução de programas nacionais de recuperação e desenvolvimento. Os doadores

aumentaram consequentemente as contribuições para fundos de recuperação e desenvolvimento a longo prazo e reduziram

o fi nanciamento humanitário. Isto apesar do aumento das necessidades humanitárias, da contínua incapacidade do Governo

do Sul do Sudão para lhes dar resposta e do fraco registo de efi ciência dos mecanismos de fi nanciamento a longo prazo.

A arquitectura de ajuda convencional demonstrou uma vez mais que está mal preparada para dar resposta às situações que

ocorrem em toda a divisão binária entre ajuda ao desenvolvimento e ajuda humanitária. Tal como em muito contextos “pós-

confl ito”, é necessário continuar a orientar a prestação de serviços no Sul do Sudão e, ao mesmo tempo, criar capacidade

de governação, pelo menos para evitar situações de emergência mais graves como surtos epidémicos de cólera ou crises

alimentares.

A promoção da estabilidade é igualmente um objectivo central da transição para a paz. Os programas e estratégias para

atingir este objectivo devem ser concebidos de uma forma que contribua para a criação do Estado, mantendo o equilíbrio

entre a criação das instituições de segurança nacional e a função de agentes externos como, por exemplo, missões de

manutenção da paz. A missão de manutenção da paz UNMIS no Sul Sudão, mandatada para supervisionar a implementação

do APC, foi um importante elemento da intervenção internacional.

A UNMIS tem uma forte presença militar em todo o Sul do Sudão e nas Zonas Transitórias. Mas o seu mandato rígido

(frequentemente interpretado de forma demasiado rígida) e as orientações de segurança interna tornaram-na inefi ciente

e receosa dos riscos a um nível inaceitável. Em muitas áreas, a sua supervisão de confl itos reais e potenciais tem sido

irregular e os programas de Desarmamento, Desmobilização e Reintegração (DDR) sofreram atrasos ou enfrentaram

resistências.35 E outras questões de segurança, como a transformação do Exército de Libertação do Povo do Sudão num

exército profi ssional, a formação de uma força policial e o combate contra a violência intercomunitária, receberam um

apoio limitado ou tardio. Muitos soldados da UNMIS não têm os necessários conhecimentos linguísticos para interagirem

entre si e muito menos com as populações locais. Em consequência, o envolvimento entre os observadores militares e as

comunidades é, no mínimo, fragmentado e irregular. A UNMIS é considerada pouco interventiva face aos seus imensos

recursos. Na verdade, as despesas internacionais da UNMIS apresentam um forte contraste com o reduzido nível de prestação

de ajuda constatado no Sul do Sudão. 36

A incapacidade da comunidade internacional em proporcionar dividendos de paz imediatos e materiais no Sul do Sudão e nas

“três áreas” referidas teve um impacto negativo na consolidação da paz. 37 Os atrasos e as lacunas na prestação de serviços

e o aumento da insegurança em algumas zonas de regresso fi zeram com que os retornados se concentrassem em cidades

e colónias já com excesso de população ou adiassem o regresso. A confi ança das comunidades locais e dos retornados na

capacidade do Governo do Sul do Sudão para prestar serviços e outros dividendos de paz foi assim afectada.

30 Bennet et al. 2009.31 Pantuliano et al. 2008.32 Bennet et al. 2009.33 Haslie e Borchgrevink 2007.34 Bennet et al. 2009.35 Vaux et al. 2008.36 Vaux et al. 2008.37 Haslie e Borchgrevink 2007.





107

A complexidade da situação no Sul do Sudão coloca à intervenção internacional desafi os que não são fáceis de vencer.

Os princípios da OCDE-CAD constituem um ponto de partida útil, mas podem ser contraditórios. Podem ser necessários

compromissos importantes entre, por exemplo, os objectivos de construção do Estado e de coordenação dos doadores e

o rápido desenvolvimento dos serviços básicos como dividendos de paz. 38 No entanto, a aplicação da análise a um Estado

frágil apenas é útil se as causas da fragilidade forem bem analisadas, compreendidas e separadas por área ou círculo eleitoral.

Por exemplo, no Sul do Sudão, as causas e as respostas à fragilidade nas “três áreas” podem diferir signifi cativamente das

respostas para algumas zonas do Nilo Superior.

A intervenção internacional assume erradamente com demasiada frequência que a transição da guerra para a paz é linear. Na

verdade, a assinatura de um acordo de paz, muitas das vezes, pouco muda na prática. A transição da guerra para a paz não é

um exercício técnico, mas sim um processo extremamente político no qual diferentes princípios, prioridades e abordagens

devem coexistir e ser realizados em conjunto.39 Isto implica uma análise sofi sticada e matizada das relações de poder, das

causas de vulnerabilidade, dos factores de confl ito e dos indicadores de resiliência. Em especial em cenários pós-confl ito

dinâmicos, a economia política da transição deve ser analisada e revista continuamente para ser verdadeiramente específi ca

no contexto. Devem igualmente ser envidados maiores esforços para identifi car os “campeões nacionais” das reformas e

mudanças, bem como formas de os apoiar. O papel dos agentes nacionais é fundamental porque a mudança apenas pode

acontecer através de um processo endógeno: a intervenção internacional pode ajudar a estimular a estabilidade, mas não

pode controlá-la.

4.1 OPORTUNIDADES NA RECONSTRUÇÃO PÓSCONFLITOOs cenários pós-confl ito não só colocam desafi os signifi cativos aos governantes nacionais e à ajuda internacional como também

podem proporcionar óptimas oportunidades para resolver as causas antigas de exclusão, revoltas e desigualdades. A perspectiva

do género das situações de transição pós-confl ito, por exemplo, pode marcar importantes progressos na luta pela emancipação

das mulheres contra a discriminação de género. E uma integração coerente entre o critério de apropriação local e uma abordagem

sensível à discriminação das mulheres na reconstrução pós-confl ito pode ser mais frutífera do que programas para ambos os sexos

e “descendentes” (aplicados do topo para a base) (caixa 7.5).

Caixa 7.5: Aprender com as comunidades locais: programas de apoio a mulheres ex-combatentesAs acções necessárias para reforçar a resiliência de uma sociedade exigem o envolvimento das comunidades locais nos

processos de reforma e nos mecanismos públicos de decisão. Os residentes locais possuem estratégias de sobrevivência

essenciais que podem ser apoiadas com vista à criação de novas instituições mais resilientes. Algumas políticas de ajuda

inadequadas devem-se à incompreensão das línguas e condições locais pelos agentes da ajuda que trabalham no terreno

e da decorrente incapacidade para lidarem com leis consuetudinárias, sistemas tradicionais e conhecimentos locais. Estas

barreiras linguísticas, de comunicação e de conhecimentos constituem um obstáculo à participação dos grupos pobres ou

marginalizados nas decisões políticas, perdendo-se assim oportunidades para que as pessoas participem na reconstrução

económica e política das suas instituições.

Estes problemas foram salientados na profunda preocupação quanto às políticas de ajuda inadequadas manifestada pelo

amplo movimento social mundial, o Fórum Social Mundial, que inclui o activo Fórum Social Africano e congrega milhares

de movimentos da sociedade civil.

A contribuição da apropriação local na criação e execução de programas de desenvolvimento em situações de fragilidade

é claramente evidente no contraste entre os programas internacionais mal sucedidos e bem sucedidos para a reintegração

de mulheres ex-combatentes na Libéria durante o período de transição pós-confl ito.

Na Libéria, cerca de 22 000 mulheres e 2 740 raparigas de um total de 103 000 ex-combatentes foram desarmadas e

desmobilizadas em 2004 (Campbell-Nelson 2008). Embora a política consistisse em integrar as questões de género nas

políticas e procedimentos do processo de desarmamento, tal não aconteceu. As organizações femininas observaram

que as mulheres foram enviadas para casa sem uma avaliação adequada da sua saúde reprodutiva ou das condições

psicológicas e sexuais. A reintegração nas respectivas famílias e comunidades foi muito difícil pois sofreram com o duplo

estigma de terem sido alvo de abuso sexual e terem estado integradas nas forças armadas.

38 Haslie e Borchgrevink 2007.39 Elhawary, comunicação pessoal.

Capítulo 7

108


Foi encontrada uma solução inovadora durante o trabalho conjunto com organizações femininas locais e parceiros

internacionais: mulheres ex-combatentes foram integradas nas forças policiais. O primeiro grupo da Polícia Nacional

da Libéria (PNL) concluiu a formação em 2005 e, em 2009, 12,6% das forças da PNL eram constituídas por mulheres. A

PNL criou uma Unidade de Protecção de Mulheres e Crianças (WAPCU, Women and Child Protection Unit), a qual colabora

com organismos governamentais e não governamentais e é apoiada pelo Gender-Based Violence Inter-Agency Task Force

(Grupo de Missão Inter -Agências sobre a violência com base no género) que coordena o trabalho das Nações Unidas e de

outros doadores. O projecto Women Peace Huts, criado pela Rede Women in Peace Building (WIPNET), apoia igualmente

as mulheres da comunidade que permanecem nas Peace Huts (“cabanas de paz”) como refúgio e procuram assistência

sobre questões como violação, propriedade de terras, diferenças religiosas e tribalismo (UNIFEM 2007).

Em contextos frágeis, a relação das mulheres com o Estado é fundamentalmente diferente da relação dos homens. Frequentemente,

é mediada através da família, comunidade ou instituições religiosas ou consuetudinárias. As mulheres enfrentam uma grande

disparidade entre a sua cidadania formal e a substantiva, bem como importantes obstáculos económicos, sociais e culturais

no exercício dos seus direitos e participação nos processos de decisão. Além disso, em vários contextos de Estados frágeis, as

questões pessoais e domésticas que mais preocupam as mulheres (tais como o direito de família, as heranças, o acesso à terra e a

segurança) são delegadas em instituições consuetudinárias ou agentes não estatais, tornando as mulheres incapazes de obrigar

o Estado a ser responsável pelos seus direitos nesses domínios. Todos estes factores signifi cam que as mulheres se deparam com

obstáculos específi cos na reivindicação dos seus direitos, participação na governação e responsabilização do Estado (na prática,

na sua actuação como cidadãs de pleno direito) e que as medidas para reconstruir ou reformar o Estado afectarão as mulheres de

forma diferente.

Os papéis desempenhados por homens e mulheres e as relações entre ambos podem determinar as oportunidades e os obstáculos

à construção do Estado. Estes papéis e relações mudam frequentemente durante os confl itos armados e a reforma pós-confl ito das

instituições políticas oferece uma oportunidade para aumentar a participação e a infl uência políticas das mulheres, em especial

na nova arquitectura efi caz da ajuda.

Os processos intensivos de construção do Estado aplicados em cenários pós-confl ito e de Estados frágeis permitem alterações nas

relações de poder, nas estruturas e instituições do Estado e nas relações entre o Estado e os cidadãos (caixa 7.6). No processo para

sair de situações de fragilidade existem importantes oportunidades para a comunidade internacional apoiar os agentes nacionais

na construção de um Estado mais responsável. Existe assim a oportunidade de promover a cidadania das mulheres nos processos

de construção do Estado em cenários de países frágeis, produzindo Estados capazes, responsáveis e ajustáveis de forma a garantir

que não sejam restabelecidos padrões antigos de opressão.

Caixa 7.6: Transição pós-confl ito: uma oportunidade para a emancipação das mulheres?O impressionante número de 56% de mulheres na câmara baixa do parlamento do Ruanda em 2009 pode ser encarado

no amplo contexto de duas tendências: a utilização de quotas e as oportunidades para combater a desigualdade entre

homens e mulheres numa situação pós-confl ito. O aumento do número de mulheres no parlamento foi mais célere na

África subsariana nos últimos 40 anos do que em qualquer outra região, principalmente através de quotas. De acordo com a

União Interparlamentar (UIP), os países em situação pós-confl ito “destacam-se entre os 30 melhores países da classifi cação

mundial da UIP em termos de mulheres em parlamentos nacionais,” e esses países têm utilizado as quotas com efi ciência e

reservado lugares “para assegurar a presença e a participação de mulheres nas [suas] recém-criadas instituições40”.

O Ruanda mostra como a construção do Estado em situações de pós-confl ito pode combater as desigualdades entre

homens e mulheres. Powley (2003) refere que este facto se deve a um movimento activo e empenhado das mulheres na

sociedade civil, à capacidade das mulheres de trabalharem com diferentes grupos étnicos e partidários com vista a alterar

a constituição e ao apoio técnico da comunidade internacional para incentivar as mulheres a entrarem no parlamento

através do sistema de quotas. Powley salienta a importância da campanha sustentável levada a cabo pela organização

de cúpula, Pró-Femmes, que elabora pareceres para o governo sobre a participação política das mulheres e promove a

reconciliação ao reunir as mulheres locais, as ONG e os funcionários governamentais. No parlamento, o Fórum de Mulheres

40 Powley 2003, pág. 5.





109

Deputadas (Forum of Women Parliamentarians) trabalhou igualmente em políticas sobre a igualdade entre homens e

mulheres com vários grupos partidários. A chave para o sucesso residiu no incentivo e ajuda técnica e fi nanceira dos

parceiros internacionais como a AAID, DFID, UIP, PDNU, AWEPA e International Alert. Constituíram actos legislativos históricos

a revogação, em 1999, da legislação que proibia as mulheres de herdarem terras e a aprovação, em 2003, de uma nova

constituição sensível às questões do género. Seguiram-se as eleições parlamentares, com as mulheres a conquistarem 49%

dos assentos na Câmara de Deputados.

Deve ser dada uma atenção precoce à igualdade de género e à promoção da perspectiva e participação das mulheres no

desenvolvimento político, social e económico dos países frágeis e em cenários de pós-confl ito. A reconstrução do Estado pode

moldar novas dinâmicas sociais, económicas e políticas que podem acabar com os estereótipos de género. A reconstrução de

Estados frágeis oferece possibilidades para que os compromissos em matéria de direitos das mulheres e a promoção da igualdade

de género sejam confi rmados nos novos acordos de governação. O desafi o nas situações de pós-confl ito consiste em reforçar os

governos nacionais de forma a assegurar a coerência entre política macroeconómica e objectivos de igualdade de género. Os

processos intensivos de construção do Estado aplicados em cenários de pós-confl ito e Estados frágeis permitem alterações nas

relações de poder, nas estruturas e instituições de Estado e nas relações entre Estado e cidadãos e entre os próprios cidadãos.

Existe potencial nestes contextos para alterar questões como a discriminação na educação e na segurança económica, nas práticas

e leis socioculturais discriminatórias, no assédio e violência sexual e na exclusão de mulheres e jovens dos processos de decisão

no sector da segurança.

Castillejo (2008)41 argumenta que a redefi nição dos limites da autoridade entre o Estado formal e os sistemas de governação

consuetudinários pode proporcionar às mulheres novas oportunidades de cidadania. Não centrar a perspectiva nas questões de

género pode consolidar os sistemas que discriminam as mulheres.

O desafi o colocado a um nível operacional reside na não atribuição de uma prioridade elevada às questões de género na construção

do Estado em cenários pós-confl ito. Em muitos países da África subsariana, as mulheres têm um contacto limitado com o Estado

formal e as suas vidas são regidas pelos sistemas de governação consuetudinários que restringem seriamente os seus direitos e

oportunidades para a participação política.42 Este facto é ainda mais notório nos Estados frágeis, onde o Estado formal é débil e

inacessível.

Têm existido, contudo, mudanças nos direitos, participação e mobilização das mulheres em países como a Serra Leoa e a Libéria,

exemplos de como os países doadores podem apoiar o reforço da participação das mulheres na construção do Estado em países

frágeis africanos.

Um dos problemas da promoção e defesa dos direitos das mulheres nos Estados frágeis consiste no pluralismo jurídico. Muitos

países africanos têm diferentes sistemas jurídicos baseados em leis de Estado, religiosas e consuetudinárias. Cada sistema jurídico

tem diferentes noções sobre o que implicam os direitos das mulheres, o que complica a agenda da reforma.

Os sistemas sobrepõem-se frequentemente, o que apresenta problemas quanto ao local onde os direitos devem ser reivindicados.

Por exemplo, se uma pessoa for casada de acordo com a lei consuetudinária e os direitos forem violados, qual o código jurídico que

deve ser utilizado para a julgar? Muitas vezes não é claro qual a lei que prevalece, uma vez que estes sistemas não são legislados ou

reconhecidos. E num sistema de instituições débeis e comprometidas, este facto pode provocar ainda mais a erosão dos direitos.

Ao determinar formas de melhorar os sistemas jurídicos e as instituições de governação, é importante compreender que é neste

aspecto que assumem importância as relações sociais patriarcais, a literacia das mulheres e a sensibilização e o acesso aos seus

direitos. Para responder a estas complexidades e criar novas estruturas de governação são necessários mais recursos que tenham

em conta as desigualdades de género e adoptem acções afi rmativas.

Como sugere Castillejo (2008), é importante uma estreita conjugação entre os processos de construção do Estado e as estruturas

de governação consuetudinárias, centrais para a vida de muitas mulheres, em vez da construção de um Estado formal assente em

estruturas de governação consuetudinárias não reformadas que continuam a determinar a vida quotidiana das pessoas43.

O género e a fragilidade constituem uma área totalmente nova da política de desenvolvimento. Apesar de as estruturas de ajuda

ao desenvolvimento exigirem políticas sensíveis ao género, em geral, as respostas políticas à fragilidade ainda não têm totalmente

em conta as questões de género, mesmo apesar de muitas das características da fragilidade possuírem importantes dimensões

de género.

41 Castillejo 2008.42 Castillejo 2008.43 Castillejo 2008.

Capítulo 7

110


Caixa 7.7: Orçamento na perspectiva do género (Gender responsive budgeting)O orçamento na perspectiva do género (GRB – Gender responsive budgeting) emergiu como uma importante resposta

estratégica para combater as desigualdades entre homens e mulheres através das novas modalidades de ajuda (apoio

sectorial e orçamental), as quais colocam desafi os específi cos em matéria de acompanhamento dos resultados em termos

de igualdade de género. O orçamento na perspectiva do género é uma forma de atingir este objectivo, uma vez que força os

governos a utilizarem a análise de género no processo orçamental a nível nacional e local. Os orçamentos de género visam

promover a responsabilização entre os cidadãos mais pobres e os seus governos e proporcionar direitos e democracia às

mulheres44. Foram efectuadas análises extremamente úteis de orçamentos de género em vários países da África subsariana,

incluindo Moçambique, África do Sul, Tanzânia e Uganda45.

A análise de orçamentos de géneros ajuda a medir o impacto diferencial do aumento da receita e da despesa pública sobre

os homens e as mulheres e a preconizar alterações ou mudanças na despesa pública de forma a corresponder aos objectivos

políticos46. Não se trata de um orçamento separado para as mulheres, mas de uma ferramenta analítica para combater a

discriminação baseada no género que pode desempenhar um papel importante ao permitir que as mulheres e os cidadãos

pobres possam exercer os seus direitos a serviços básicos, oportunidades económicas e participação política, bem como

uma maior responsabilização do governo no que respeita à prestação de serviço público.

O GRB tem como objectivos:

melhorar a afectação de recursos às mulheres;•

integrar o género nas políticas de macroeconomia e de desenvolvimento;•

reforçar a participação da sociedade civil na elaboração da política económica;•

reforçar as ligações entre os resultados da política económica e da política social;•

controlar a despesa pública imputável aos compromissos políticos em matéria de desenvolvimento e de género;•

contribuir para a consecução dos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio• 47;

permitir que os governos cumpram obrigações internacionais como a Declaração e a Plataforma de Acção de Pequim •

e a Convenção sobre a Eliminação de todas as Formas de Discriminação contra a Mulher (CEDAW, Convention on the

Elimination of All Forms of Discrimination Against Women).

O GRB tem um enorme potencial para promover a afectação equitativa de recursos para ambos os géneros nos Estados

frágeis. A fi m de tornar a ajuda efi caz no combate à pobreza e à desigualdade, é essencial que os países doadores e os

governos nacionais tenham uma profunda compreensão dos desafi os específi cos que as mulheres enfrentam. O GRB é

particularmente importante no contexto da reconstrução e do reforço das instituições de Estado, uma vez que proporciona

um importante ponto de partida para a perspectiva do género.

O Ruanda mostra como a construção do Estado em situações de pós-confl ito pode combater as desigualdades entre

homens e mulheres. Powley (2003) refere que este facto se deve a um movimento activo e empenhado das mulheres na

sociedade civil, à capacidade das mulheres de trabalharem com diferentes grupos étnicos e partidários com vista a alterar a

constituição e ao apoio técnico da comunidade internacional para incentivar as mulheres a entrarem no parlamento através

do sistema de quotas. Powley salienta a importância da campanha sustentável levada a cabo pela organização de cúpula,

Pró-Femmes, que elabora pareceres para o governo sobre a participação política das mulheres e promove a reconciliação

ao reunir as mulheres locais, as ONG e os funcionários governamentais. No parlamento, o Fórum de Mulheres Deputadas

(Fórum of Women Parliamentarians) trabalhou igualmente em políticas sobre a igualdade entre homens e mulheres com

vários grupos partidários. A chave para o sucesso residiu no incentivo e ajuda técnica e fi nanceira dos parceiros internacionais

como a AAID, DFID, UIP, PDNU, AWEPA e International Alert. Constituíram actos legislativos históricos a revogação, em 1999,

da legislação que proibia as mulheres de herdarem terras e a aprovação, em 2003, de uma nova constituição sensível às

questões do género. Seguiram-se as eleições parlamentares, com as mulheres a conquistarem 49% dos assentos na Câmara

de Deputados.Allow governments to comply with international obligations such as the Beijing Declaration and Platform

for Action and the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women.

44 Sharp 2003.45 Claasen 2008.46 Budlender e Hewitt 200247 Budlender e Hewitt 2002.

Construção do Estado e Coesão Social




111

SECÇ

ÃO

TR

ÊS

ULTRAPASSAR A FRAGILIDADE: PAPEL DA UE

CAPÍTULO 8POLÍTICAS DA UE PARA ENFRENTAR A FRAGILIDADE NA ÁFRICA SUBSARIANA

A atitude perante a fragilidade dos Estados tem constituído desde há muito uma prioridade política da

União Europeia. Para as relações com países em situações de fragilidade, a UE elaborou um conjunto

abrangente de políticas, incluindo um quadro geral, que estabelece as orientações e objectivos da

política externa e de desenvolvimento da União Europeia, bem como políticas específi cas em matéria de

fragilidade. A elevada prioridade atribuída à fragilidade dos Estados está também refl ectida no Consenso

Europeu sobre o Desenvolvimento, adoptado em 2005.

Saber se este conjunto abrangente de documentos políticos se traduz em instrumentos adequados que abordem adequadamente

os desafi os colocados pela fragilidade das instituições de Estado na África subsariana é um tema ainda em discussão. O presente

relatório não pretende avaliar pormenorizadamente as políticas existentes, mas sim realçar o potencial e as limitações da União

Europeia na luta contra a fragilidade.

Uma análise da abordagem comunitária à fragilidade do Estado revela que é necessário progredir em várias áreas. Primeiro, e de

um modo mais geral, colmatar o défi ce de execução entre o quadro teórico-prático e a concepção e execução de intervenções

específi cas no terreno. Este desafi o é essencial, na medida em que o efeito de uma política é observado na sua execução. Além

disso, esta execução deve ser adequadamente adaptada à situação, dado que uma política única para todos os casos não responde

às necessidades dos Estados frágeis.

Em seguida, e mais especifi camente, são necessários progressos nas seguintes áreas:

adquirir um sólido conhecimento do contexto local a fi m de conceber intervenções efi cazes com base nesse conhecimento;•

compreender a forma como o princípio de apropriação deve ser adaptado na abordagem dos países que possuem instituições •

de Estado sem capacidade ou legitimidade, o que pode tornar o apoio orçamental inefi caz;

evitar que a amplitude das políticas comunitárias seja repercutida negativamente, o que pode acontecer se a Coerência das •

Políticas de Desenvolvimento não for atingida, e as diferentes políticas produzam efeitos negativos indirectos nos Estados

frágeis. A dimensão horizontal da coerência política necessita de ser correspondida por uma procura mais efi caz da coerência

vertical1, assegurando uma melhor coordenação entre a UE e os seus Estados-Membros;

tornar as políticas comerciais da UE mais ajustáveis às necessidades específi cas dos Estados frágeis da África subsariana e •

assegurar que os acordos bilaterais não prejudicam o processo de integração multilateral;

mudar de intervenções ajustáveis para preventivas, de modo a que os países com situações de fragilidade não entrem numa •

espiral que progressivamente provoque a erosão da capacidade e da legitimidade das suas instituições de Estado. Esta mudança

pode exigir a adopção de uma abordagem regional à fragilidade, dado que os efeitos de má vizinhança descritos nos capítulos

anteriores podem prejudicar as possibilidades de combater a fragilidade país a país;

melhorar a compreensão da forma como a relação entre a segurança e o desenvolvimento pode ser devidamente encarada.•

Colmatar o défi ce exige a reavaliação das prioridades, a concentração dos esforços, a simplifi cação dos procedimentos e, em

especial, a procura da organização ou parceiros adequados para executar as políticas. Trata-se não só de uma questão de execução

de políticas mas também de criar confi ança entre os doadores e os destinatários e aprender com as experiências políticas. Além

disso, a UE deveria adoptar uma abordagem mais construtiva no pressuposto de que combater a fragilidade consiste, de facto,

em criar resiliência.

Face a este contexto, o presente capítulo avalia as “melhores” políticas comunitárias para com os países frágeis, indicando as

opções de mudança2.

1 Ver Carbone 2009.2 Ver Bakrania e Lucas (2009) para uma descrição geral das actividades dos doadores nos países frágeis do Corno de África, nomeadamente o Banco Africano

de Desenvolvimento, a CE, o PDNU, os EUA, o Banco Mundial e países individuais seleccionados. O estudo salienta que as actividades dos doadores refl ectem

não só a sua própria experiência como também interesses em matéria de política externa.




113

1. A PREOCUPAÇÃO HISTÓRICA DA UE COM OS PAÍSES FRÁGEISJá em 2001, a presidência belga da União Europeia tornou os Estados frágeis uma prioridade e o tema

tem sido desde há muito uma preocupação de diversos institutos independentes de investigação política

da UE3. A Estratégia de Segurança Europeia, de 2003, no período após os atentados de 11 de Setembro,

redefi ne a questão dos Estados frágeis como um problema de segurança4. O Consenso Europeu sobre o

Desenvolvimento de 2005, adoptado pelo Conselho Europeu, Parlamento Europeu e Comissão Europeia,

concordou pela primeira vez com uma visão partilhada da UE em matéria de desenvolvimento e defi niu a

fragilidade dos Estados como um dos cinco principais desafi os da política de desenvolvimento da União

Europeia5.

Caixa 8.1: “Atitude perante a fragilidade dos Estados” – Extractos do Consenso Europeu sobre o Desenvolvimento, 2005 6

A UE irá melhorar a sua resposta às parcerias difíceis e aos Estados frágeis, onde vive um terço dos mais pobres do mundo. •

Intensifi cará os seus esforços no trabalho de prevenção de confl itos e apoiará a prevenção da fragilidade dos Estados

mediante reformas governativas, o desenvolvimento do Estado de direito, medidas anticorrupção e a implantação de

instituições estatais viáveis, a fi m de os ajudar a desempenhar um certo número de funções básicas e a satisfazer as

necessidades dos seus cidadãos. A UE actuará através dos sistemas e estratégias estatais, sempre que possível, a fi m de

reforçar as capacidades dos Estados frágeis. A UE defende a manutenção do seu empenhamento, mesmo nas situações

mais difíceis, de modo a evitar a emergência de Estados frágeis.

Nas situações de transição, a UE promoverá elos de ligação entre a ajuda de emergência, a reabilitação e o desenvolvimento •

a longo prazo. O processo de desenvolvimento nas situações de pós-crise será norteada por estratégias integradas de

transição destinadas a reconstruir as capacidades institucionais e as infra-estruturas e serviços sociais essenciais, a reforçar

a segurança alimentar e a facultar soluções duradouras para os refugiados e pessoas deslocadas e para a segurança dos

cidadãos de um modo geral. A acção da UE será conduzida no contexto dos esforços multilaterais, designadamente

da Comissão da ONU para a Consolidação da Paz, e terá por objectivo restabelecer os princípios da apropriação e da

parceria.

Alguns países em desenvolvimento são particularmente vulneráveis às catástrofes naturais, às alterações climáticas, à •

degradação ambiental e aos choques económicos exógenos. Os Estados-Membros e a Comunidade facultarão apoio à

prevenção e preparação para as catástrofes nesses países, a fi m de os tornar mais resistentes a tais desafi os.

O Consenso estabelece uma abordagem da UE baseada em reformas governativas, desenvolvimento do Estado de Direito, medidas

anticorrupção e a criação de instituições de Estado viáveis, bem como o reforço das capacidades dos Estados frágeis7. Salienta

também a necessidade constatada no interior da UE de melhorar a efi cácia e a coerência da sua ajuda aos países em desenvolvimento.

E defende a manutenção do seu empenhamento, mesmo nas situações mais difíceis, de modo a evitar a emergência de Estados

frágeis.

O trabalho realizado por outras instituições, como o Banco Mundial e a OCDE, tem sido essencial para centrar o pensamento político

e o debate sobre o modo de actuação nos Estados frágeis8. Estas instituições e os Estados-Membros da UE individualmente, mais

do que a CE e a UE em conjunto, lideraram frequentemente o debate político. Embora alguns Estados-Membros da UE tivessem

as suas próprias políticas bilaterais em relação aos Estados frágeis, outros sentiram a urgência de as desenvolver e forçaram um

maior número de debates políticos a nível europeu9.

No âmbito da Presidência Portuguesa, em 2007, e na sequência de uma ampla consulta aos Estados-Membros, agentes da sociedade

civil e outras instituições europeias, a UE defi niu a fundamentação analítica e conceptual para abordar de uma forma mais sistemática

3 Ver Visman 1998.4 Solana 2003.5 Este capítulo baseia-se no documento de apoio de Faria e Sherriff , de 2009, disponível no Volume 1B.6 Extraído do documento do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, 2006.7 Ver número 20 do documento do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, 2006.8 Ver International Initiative on Confl ict and Fragility da OCDE – (http:www.oecd.org/dac/incaf)

e Banco Mundial (http://www.worldbank.org/ieg/licus/index.html).9 Por exemplo, o DFID implementou uma abordagem específi ca da fragilidade, que inclui a criação do Estado como objectivo central, a utilização de formas

diferentes de prestação de ajuda, uma colaboração mais estreita com os parceiros internacionais e a manutenção de um compromisso a longo prazo com

vista à obtenção de resultados. Ver DFID, 2009, White Paper, capítulo 4.

Capítulo 8

114


e estratégica a sua cooperação com países e regiões em situações de fragilidade. Esta defi nição levou à adopção, em Outubro

de 2007, de uma Comunicação da Comissão “Resposta da UE a situações de fragilidade – intervir em contextos difíceis, em prol

do desenvolvimento sustentável, da estabilidade e da paz”, a qual foi seguida de Conclusões do Conselho e de uma resolução do

Parlamento Europeu sobre o mesmo assunto, em Novembro de 200710. Paralelamente, o Conselho adoptou, em Novembro de 2007,

as suas Conclusões sobre “Segurança e Desenvolvimento”11, onde declarou que “a relação entre segurança e desenvolvimento

deve integrar as estratégias e políticas da UE a fi m de contribuir para a coerência da acção externa da UE”.

Com base nestes compromissos políticos, a Comissão e o Secretariado-Geral do Conselho proporão, antes do fi nal de 2009, um

Plano de Acção da UE12 para situações de fragilidade e confl ito, apontando medidas concretas para melhorar a resposta da UE a

situações de fragilidade em quatro domínios essenciais: abordagem de “toda a União Europeia”, construção do Estado, tornar a

ajuda da UE mais ajustável e efi caz e parcerias estratégicas internacionais.

1.1 OS QUADROS DE ACÇÃO DA UE PARA COMBATER A FRAGILIDADE NA ÁFRICA SUBSARIANAAs políticas da UE relativas aos Estados frágeis da África subsariana defi nem-se de acordo com três linhas gerais:

quadros de acção gerais que fornecem as orientações gerais e os objectivos da UE em matéria de política externa e de •

desenvolvimento e compromisso internacional em domínios que, embora não específi cos dos Estados frágeis ou de África, são

normalmente essenciais em situações de fragilidade, como o desenvolvimento, a segurança e a ajuda humanitária;

quadros de acção conjuntos para África que, embora não específi cos para os Estados frágeis, moldem a acção e as relações da •

UE com os Estados da África subsariana (tais como o Acordo de Parceria de Cotonu13 e a Estratégia Conjunta África-UE);

políticas e orientações políticas no âmbito da CE ou de toda a UE (não necessariamente específi cas para África) centradas nas •

situações de fragilidade ou abrangendo aspectos da acção comunitária ou da CE particularmente relevantes (como missões de

gestão de crises, reforma do sector da segurança, desarmamento, desmobilização e reintegração, armas ligeiras e de pequeno

calibre, governação, prevenção de confl itos, crianças e confl itos armados, políticas e prioridades de desenvolvimento e segurança

e a dimensão desenvolvimento da crise económica e fi nanceira)14.

Além destas medidas específi cas, outras políticas da UE relativas ao comércio, migração, investigação e inovação, pescas e agricultura

têm impacto, pelo menos, sobre alguns aspectos da fragilidade e interagem com as medidas pontuais. Assim, é essencial não limitar

a análise ao cenário tradicional da política externa e de desenvolvimento para comprovar a coerência das políticas da UE com o

combate à fragilidade e o reforço de resiliência.

Através da sua liderança em matéria de Coerência das Políticas de Desenvolvimento, a UE conseguiu recentemente alguns progressos,

mas é necessário um maior esforço no que respeita à compreensão do impacto efectivo da incoerência política da UE nos Estados

frágeis em domínios não associados à política externa e de desenvolvimento e, como a UE reconheceu, em conciliar os interesses

divergentes entre os Estados-Membros e elaborar políticas de toda a União mais coerentes15.

A nova abordagem estratégica à Coerência das Políticas de Desenvolvimento, que salienta a promoção da paz e da segurança e

contribui para a criação de um quadro de acção para uma abordagem de toda a União Europeia em matéria de desenvolvimento,

segue a direcção certa.

Além disso, os Estados-Membros da UE e a Comissão Europeia ratifi caram a Declaração de Paris de 2005 relativa à efi cácia da ajuda

e o Programa de Acção de Accra (AAA) de 2008, cujos princípios são igualmente aplicáveis a situações de fragilidade embora devam

ser adaptados a ambientes com pouca capacidade e/ou apropriação (ver caixa 8.2)16. A UE traduziu este programa sobre a efi cácia

da ajuda em várias iniciativas, por exemplo, um quadro comum para programação plurianual conjunta, mecanismos comuns de

10 Comissão das Comunidades Europeias 2007, Parlamento Europeu 2007 e Conselho da União Europeia, 2007.11 Conselho da União Europeia, 2007.12 O Plano será baseado em actividades de acompanhamento dos dois conjuntos de Conclusões do Conselho, separadas ao longo deste processo. O trabalho

sobre as situações de fragilidade é baseado em: 1) Planos de Acção, estudos e relatórios de 6 países-piloto, liderados por um Estado-Membro em conjunto

com uma delegação da CE em 4 casos: Serra Leoa (co-liderança da Alemanha), Burundi (co-liderança dos Países Baixos), Guiné-Bissau (co-liderança de

Portugal), Haiti (co-liderança da França), Timor-Leste e Iémen; 2) um estudo de apoio com o mapeamento dos agentes, instrumentos e ferramentas de

avaliação em situações de fragilidade; 3) trabalho conjunto com a COM, o BM, a AfDB e o FMI com vista a uma abordagem conjunta para orçamentar o

apoio em situações de fragilidade e 4) a adopção de procedimentos fl exíveis em situações de crise e emergência. Para o acompanhamento da relação entre

segurança e desenvolvimento, ver em especial RELEX/Estudos/IE (Instrumento de Estabilidade)/Segurança e Desenvolvimento. Relatório Final Livro 1 e 2

(Projecto n.º 2008/157766). O estudo examinou a relação entre a segurança e o desenvolvimento em Aceh/Indonésia, Afeganistão, África do Sul, Chade,

Colômbia e República Centro Africana e foi distribuído aos Estados-Membros da UE em Fevereiro de 2009.13 O Acordo de Parceria de Cotonu (APC) entre a União Europeia os Estados de África, das Caraíbas e do Pacífi co (ACP) inclui todos os Estados da África subsariana

com exclusão da África do Sul.14 É possível encontrar uma lista completa dos documentos da política da UE/CE em matéria de fragilidade no Volume 1B.15 Comissão das Comunidades Europeias 2009b.16 Programa de Acção de Acra, 2008, terceiro Fórum de Alto Nível, 2 a 4 de Setembro.

Políticas da UE para enfrentar a fragilidade na África subsariana




115

execução (cofi nanciamento, missões comuns de doadores) e um “Código de Conduta sobre a complementaridade e a divisão das

tarefas na política de desenvolvimento”17, até agora aplicado “muito parcialmente18.” Actualmente, está a ser elaborado um quadro

operacional para promover a efi cácia da ajuda e as abordagens conjuntas a nível comunitário nos domínios da divisão das tarefas,

utilização dos sistemas do país e cooperação técnica para desenvolvimento de capacidades, incluindo em contextos frágeis, com

vista ao quarto Fórum de Alto Nível para a Efi cácia da Ajuda (HLF IV) que terá lugar em Seul, Coreia, em 2011.

Caixa 8.2: Disposições específi cas sobre fragilidade da Declaração de Paris sobre a Efi cácia da Ajuda e do Programa de Acção de Acra DECLARAÇÃO DE PARIS SOBRE A EFICÁCIA DA AJUDA

Adaptação e aplicação às diferentes situações dos países

Melhorar a efi cácia da ajuda em situações de emergência e de complexidade, tais como o desastre do maremoto que •

atingiu os países costeiros do Oceano Índico, em 26 de Dezembro de 2004. Nessas situações, a assistência humanitária e a

ajuda ao desenvolvimento têm de ser harmonizadas no âmbito dos objectivos de reforço do crescimento e da redução da

pobreza dos países parceiros. Nos Estados frágeis, ao apoiarmos o reforço das instituições e o fornecimento dos serviços

essenciais, velaremos para que os princípios de harmonização, alinhamento e gestão centrada nos resultados sejam

adaptados a ambientes caracterizados pela defi ciência das estruturas governativas e de falta de capacidade. De um modo

geral, daremos mais atenção a estas situações complexas nos nossos esforços para aumentar a efi cácia da ajuda.

Reforçar a efi cácia da ajuda nos Estados frágeis

A visão a longo prazo do envolvimento internacional em Estados frágeis é estabelecer instituições nacionais ou outras •

que sejam legítimas, efi cazes e sólidas. Embora os princípios orientadores da ajuda efi caz se apliquem igualmente a

Estados frágeis, tais princípios precisam de ser adaptadas a ambientes onde a apropriação e as capacidades sejam

débeis, bem como a necessidades urgentes de fornecimento de serviços essenciais.

Os países parceiros comprometem-se a:

Realizar progressos na criação de instituições e estruturas de governação efi cazes, que proporcionem à sua população •

segurança e protecção pública, bem como aceso equitativo aos serviços sociais básicos.

Estabelecer diálogo com os doadores sobre a elaboração de ferramentas simples de planifi cação, tais como a matriz de •

resultados para a transição, quando não tenham ainda sido adoptadas estratégias nacionais de desenvolvimento.

Fomentar uma ampla participação de actores nacionais muito diversos, para a defi nição das prioridades em matéria •

de desenvolvimento.

Os doadores comprometem-se a:

Harm• onizar as suas actividades. A harmonização é muito mais crucial quando não exista uma forte liderança

governamental. Ela deve focalizar-se em análises a montante, avaliações conjuntas, estratégias comuns, coordenação

do compromisso político, bem como em iniciativas práticas, tais como a criação de escritórios comuns para vários

doadores.

Alinhar-se na maior extensão possível com estratégias conduzidas pela administração central do país parceiro ou, •

quando este princípio não seja aplicável, utilizar ao máximo os sistemas nacionais, regionais, sectoriais ou outros não

governamentais.

Evitar actividades que prejudiquem a criação das instituições nacionais, tais como as que têm por efeito passar por cima •

dos processos orçamentais nacionais ou pagar salários muito elevados ao pessoal local.

Utilizar uma ga• ma apropriada de instrumentos de ajuda, incluindo o apoio a fi nanciamentos recorrentes, especialmente

nos países que se encontrem numa fase de transição prometedora, mas de alto risco.

PROGRAMA DE ACÇÃO DE ACRA

Adaptaremos as políticas de ajuda aos países em situações de fragilidade

Na Declaração de Paris, acordámos que os princípios de efi cácia da ajuda se aplicam igualmente à cooperação para o

desenvolvimento em situações de fragilidade, nomeadamente em países emergentes de confl itos, mas que esses princípios têm

que ser adaptados a ambientes em que a apropriação e as capacidades são fracas. Desde então, foram adoptados os Princípios

para uma Intervenção Internacional Efi caz em Estados Frágeis e em Situações de Fragilidade. Para aumentar a efi cácia de ajuda

nestes ambientes, adoptaremos as seguintes medidas:

17 Conselho da UE, 2007.18 Parlamento Europeu 2009.

Capítulo 8

116


Os doadores realizarão avaliações conjuntas de da governação e das capacidades e examinarão as causas de confl ito, •

fragilidades e insegurança, envolvendo autoridades dos países em desenvolvimento e outras partes interessadas

relevantes, até ao limite possível.

A nível nacional, os doadores e os países em desenvolvimento estabelecerão e acordarão um conjunto de objectivos realistas •

em matéria de construção do Estado e consolidação da paz, que enfrentem as causas profundas de confl ito e fragilidade e

ajudem a garantir a protecção e participação das mulheres. Este processo deverá basear-se num diálogo internacional entre

parceiros e doadores sobre estes objectivos, como pré-requisitos do desenvolvimento.

Os doadores proporcionarão apoio ao desenvolvimento das capacidades, regulado pela procura, talhado à medida e coordenado •

para a execução de funções essenciais do Estado e para uma pronta e rápida recuperação. Trabalharão em conjunto com

os países em desenvolvimento para delinearem medidas provisórias, sequenciadas e que conduzam a instituições locais

sustentáveis.

Os doadores trabalharão em modalidades fl exíveis, rápidas e fi nanciadas a longo prazo, numa base partilhada quando •

apropriado, para i) fazer a ponte para fases humanitárias, de recuperação e de desenvolvimento a longo prazo e ii) apoiar a

estabilização, incluindo a consolidação da paz e a construção de Estados capazes, responsáveis e com capacidade de resposta

reactiva. Em colaboração com os países em desenvolvimento, os doadores promoverão parcerias com o Sistema das Nações

Unidas, instituições fi nanceiras internacionais e outros doadores.

A nível nacional e numa base voluntária, os doadores e os países em desenvolvimento acompanharão a implementação •

dos Princípios para uma Intervenção Internacional Efi caz em Estados Frágeis e em Situações de Fragilidade, partilhando os

resultados como parte dos relatórios de progresso da implementação da Declaração de Paris.

A abordagem política da UE às situações de fragilidade refl ecte amplamente muito do que está estabelecido como melhores

práticas internacionais aplicáveis aos Estados frágeis, tais como a adopção de abordagens “ao nível de todas as administrações”

(“whole-of-government”) e a aplicação do Compromisso Político e dos Princípios para uma Intervenção Internacional Efi caz em

Estados Frágeis e em Situações de Fragilidade da OCDE, de Abril de 2007 (caixa 8.3).

Caixa 8.3: Princípios para uma Intervenção Internacional Efi caz em Estados Frágeis e em Situações de Fragilidade da OCDE-CAD19

1. Tomar o contexto como ponto de partida.

2. Evitar danos (em todas as actividades).

3. Focalizar a construção do Estado como objectivo central.

4. Priorizar a prevenção.

5. Reconhecer as ligações entre os objectivos políticos, de segurança e de desenvolvimento.

6. Promover a não-discriminação enquanto base das sociedades que gozam de estabilidade e inclusão social.

7. Alinhar-se segundo as prioridades locais em diferentes formas e segundo contextos distintos.

8. Alcançar consenso sobre mecanismos práticos de coordenação entre os actores internacionais.

9. Agir com rapidez...mas manter-se envolvido durante o tempo sufi ciente para garantir a sustentabilidade.

10. Evitar criar bolsas de exclusão (“órfãos de ajuda”).

Uma vez que já existem na UE e a nível internacional um extenso quadro de acção e várias iniciativas políticas relevantes para a

fragilidade dos Estados, a questão não reside em criar um novo quadro. Trata-se antes de vencer os desafi os políticos, fi nanceiros

e institucionais para executar essas políticas na prática. As questões que necessitam de orientações operacionais nos Estados

frágeis incluem o apoio orçamental, a relação entre consolidação da paz e construção do Estado, comércio, alterações climáticas,

descentralização, integração regional, prestação de serviços e coesão social e de género. Algumas destas áreas já foram abordadas,

enquanto para outras a política comunitária actual fornece apenas orientações práticas limitadas. Além disso, é importante que

os quadros de acção actuais da UE sejam sufi cientemente “testados no terreno” em termos de viabilidade, relevância e impacto

em diferentes contextos de fragilidade.

19 Extraído de OCDE-CAD 2007.





117

1.2 INSTRUMENTOS COMUNITÁRIOS PARA A EXECUÇÃO DO QUADRO DE ACÇÃOTal como foi reconhecido na Estratégia Europeia de Segurança, de 2003, e em vários outros documentos políticos pertinentes, o

desafi o para a UE consiste em congregar os seus diferentes instrumentos e capacidades num esforço concentrado e coerente, não

só entre instrumentos comunitários mas também incluindo as actividades externas dos Estados-Membros. Alguns dos instrumentos

necessários são:

Orientações, planos de acção e estratégias específi cas. Conforme mencionado anteriormente, está a ser elaborado um

Plano de Acção que defi ne uma abordagem comunitária às situações de fragilidade e confl ito. A UE desenvolveu também estratégias

e planos de acção específi cos20 sobre outras questões como, por exemplo, a execução das Resoluções 1325 e 1820 do Conselho

de Segurança das Nações Unidas. A Resolução 1325 das Nações Unidas sobre as mulheres, a paz e a segurança, foi o primeiro

documento ofi cial do Conselho de Segurança das Nações Unidas a reconhecer o impacto dos confl itos armados nas mulheres,

a destacar a importância da sua participação plena e equitativa nos processos de paz e segurança e a exigir que todas as partes

envolvidas num confl ito respeitassem os direitos das mulheres (caixa 8.4). A “parceria 1325” da UE foi criada pelo grupo European

Peacebuilding Liaison Offi ce – Gender, Peace and Security (Gabinete europeu de ligação para a consolidação da paz – género,

paz e segurança) para criar um fórum destinado a decisores políticos e melhorar o debate e o conhecimento das perspectivas de

género e a aplicação da resolução 1325 das Nações Unidas na União Europeia.

Caixa 8.4: Resolução 1325 do Conselho de Segurança das Nações UnidasA Resolução 1325 do Conselho de Segurança das Nações Unidas, adoptada em 31 de Outubro de 2000, ajudará a combater

a desigualdade de género em situações de pós-confl ito e a criar uma paz mais equitativa para ambos os sexos. A Resolução

1325 exige que as partes em confl ito respeitem os direitos das mulheres e apoiem a sua participação em negociações de paz

e em processos de reconstrução pós-confl ito21. A Resolução do Conselho de Segurança aborda especifi camente o impacto

único e desproporcionado da guerra nas mulheres e as contribuições especiais subavaliadas e subutilizadas das mulheres

para a resolução de confl itos e a paz sustentável. Exorta à participação plena e equitativa das mulheres como agentes activos

da paz e da segurança. A construção da paz é um processo contínuo nos Estados que estão a sair de situações de fragilidade

e a igualdade entre os géneros é essencial para incentivar a boa governação, a transparência e a responsabilidade.

O Centro Africano para a Resolução Construtiva de Disputas (ACCORD) forma homens e mulheres para adquirirem

competências em matéria de resolução, negociação e mediação de confl itos para os ajudar a apresentar as suas questões,

necessidades e interesses nas negociações de paz na África do Sul, Burundi, Guiné, Libéria, Quénia, República Democrática

do Congo, Ruanda, Serra Leoa, Somália, Sudão e Uganda.

As Redes Mano River Women Peace na Serra Leoa, Libéria e Guiné (MARWOPNET), signatárias do Acordo de Paz de Lomé, foram

galardoadas com o United Nations Human Rights Prize (Prémio Direitos Humanos das Nações Unidas) pelo seu desempenho

no processo de paz na África Ocidental, em 2003. O seu trabalho aponta para os desafi os que as mulheres enfrentam para

assumirem posições de liderança nos domínios social, político e económico nos processos de reconstrução e consolidação

da paz e para a importância que as Convenções Internacionais e as Resoluções das Nações Unidas 22 atribuem às mulheres

na manutenção da paz e da segurança nas suas sociedades 23.

20 Por exemplo, os planos de acção da UE em matéria de alterações climáticas e desenvolvimento.21 A Comissão Europeia, a UNIFEM e o Centro de Formação Internacional da OIT criaram igualmente esta parceria para apoiar uma actuação mais forte em

matéria de igualdade de género e emancipação das mulheres nos processos nacionais de desenvolvimento e nos programas de cooperação fi nanciados

pela CE. A parceria inclui o esforço na implementação efi caz da Resolução 1325 do Conselho de Segurança das Nações Unidas e incide sobre 12 países, na

sua maioria a emergirem de situações de confl ito.22 Convenções Globais, Resoluções da ONU e Protocolo Africano para o Género, a Paz e a Segurança: Convenção sobre a Eliminação de todas as Formas de

Discriminação contra a Mulher (CEDAW) 1979; Plataforma de Acção de Pequim, 1995; Resolução 1265 da ONU sobre a “Protecção dos Civis em Confl itos

Armados” adoptada em 17 de Setembro de 1999; Resolução 1261 da ONU sobre “as Crianças e os Confl itos Armados” adoptada em 25 de Agosto de 1999;

Resolução 1296 da ONU sobre a “Protecção dos Civis em Confl itos Armados” adoptada em 19 de Abril de 2000; Resolução 1314 da ONU sobre “as Crianças e

os Confl itos Armados” adoptada em 11 de Agosto de 2000; Resolução 1325 da ONU sobre “as Mulheres, a Paz e a Segurança” adoptada em 31 de Outubro de

2000: Gender Equality, Development and Peace for the Twenty-fi rst Century” Nova Iorque, 5 a 9 de Junho de 2000 e Protocolo sobre os Direitos das Mulheres

em África, Maputo, 11 de Julho de 2003.23 Os Estados-Membros da UE fornecem exemplos de boas práticas, que podem ser replicadas em contextos de fragilidade. Os Planos Nacionais para a

Implementação da Resolução 1325 da ONU (“NAP”) estão a ser executados em nove países europeus (Áustria, Dinamarca, Espanha, Islândia, Noruega, Países

Baixos, Reino Unido, Suécia e Suíça). Os NAP são considerados como tentativas inovadoras e estratégias abrangentes para promover o acompanhamento de

compromissos internacionais. Para uma análise mais detalhada dos NAP, ver Sherriff e Barnes (2008).

Capítulo 8

118


A fi m de poder desempenhar um papel mais importante na protecção e emancipação das mulheres em cenários pós-confl ito,

a UE deve implementar mecanismos de responsabilização, controlo e informação mais efi cazes e aumentar os recursos

fi nanceiros e humanos afectados a este domínio de acção 24. O papel dos prestadores consuetudinários de segurança e

justiça deve igualmente ser considerado nos processos de reforma do sector da segurança uma vez que, em muitos Estados

frágeis, os serviços de segurança abrangem apenas o centro da capital e as pessoas que vivem nas zonas rurais ou nos

subúrbios degradados dependem, sobretudo, de uma rede informal de fornecedores de segurança.

Instrumentos fi nanceiros e procedimentos. Face às actuais perspectivas fi nanceiras para o período 2007-2013, a CE lançou

um processo de reforma dos seus instrumentos fi nanceiros em matéria de acção externa que inclui, designadamente, o Instrumento

para a Estabilidade, o Instrumento de Financiamento da Cooperação para o Desenvolvimento (incluindo rubricas orçamentais

temáticas como “Intervenientes Não Estatais e Autoridades Locais no Processo de Desenvolvimento”) e o Instrumento Europeu

para a Democracia e os Direitos do Homem, além do Fundo Europeu de Desenvolvimento como instrumento para a cooperação

com os países ACP fora do âmbito do orçamento da UE. O Instrumento para a Estabilidade dispõe de 2,1 mil milhões de euros para

o período 2007-201325. O 10.º Fundo Europeu de Desenvolvimento para os países ACP dispõe de 22,7 mil milhões de euros para o

período 2008-2013 e fornece um quadro integrado para fi nanciar actividades em matéria de desenvolvimento e segurança26.

Caixa 8.5: A Flex VulnerabilidadeA fi m de ajudar os países em desenvolvimento a enfrentar os efeitos da crise económica de 2008/2009, a UE adoptou

diversas medidas em 2009, incluindo a criação de um mecanismo Flex ad-hoc Vulnerabilidade (V-Flex) 27. Trata-se de um

instrumento de curto prazo e orientado para a procura, que apoia os países ACP mais vulneráveis e com fraca capacidade

de resiliência a fi m de permitir que estes mantenham as despesas prioritárias, nomeadamente nos sectores sociais, em 2009

e 2010. O mecanismo V-FLEX pode conceder subvenções nos países ACP onde os empréstimos das Instituições Financeiras

Internacionais são insufi cientes ou as potenciais IFI não estão a operar. O apoio pode também ser prestado sob a forma de

apoio orçamental (mecanismo privilegiado) ou programas/projectos existentes (solução de recurso).

O mecanismo V-Flex dispõe de um montante de 500 milhões de euros para o período 2009-2010. A elegibilidade dos países

para o mecanismo Flex Vulnerabilidade deve ser decidida casuisticamente de acordo com os critérios estabelecidos pela

Comissão.

O mecanismo de Apoio à Paz em África, criado em 2003 em resposta a um pedido da União Africana, utiliza o Fundo Europeu de

Desenvolvimento para apoiar as operações de manutenção da paz em África. Mais recentemente, a Comissão Europeia desenvolveu

um trabalho estratégico em matéria de apoio orçamental em situações de fragilidade, em conjunto com vários Estados-Membros,

o Banco Mundial, o Banco Africano de Desenvolvimento e o Fundo Monetário Internacional, com o objectivo de desenvolver

orientações e melhorar a coordenação a nível comunitário e internacional. Conforme referido anteriormente, deverá ser adoptado

um “documento com uma abordagem conjunta” (CAP, Common Approach Paper) até ao fi nal de 2009. A Comissão procedeu

igualmente a uma revisão dos seus procedimentos a fi m de os tornar mais fl exíveis em situações de fragilidade.

Recursos humanos. Embora a existência de recursos humanos adequados para executar estas políticas continue a ser um

problema nas capitais dos Estados-Membros europeus, em Bruxelas e na África Subsariana, as delegações da CE adquiriram maior

sensibilidade e sensibilização política. As delegações da CE continuam a centrar prioritariamente a sua atenção na gestão de

programas/projectos de ajuda, mas a dimensão política é agora mais importante, com melhores esforços para utilizar o diálogo

político com maior efi cácia. Algumas delegações da CE dispõem de consultores políticos e existe uma maior atenção nas questões

governativas, uma lacuna antiga nas políticas comunitárias. No entanto, muitas delegações da CE não possuem capacidade

para detectar os factores sociais que podem desencadear a instabilidade e não possuem a implantação local para adquirir um

conhecimento completo das questões pertinentes. Não possuem também, com frequência, uma estratégia e mandato políticos

claros apoiados por todos os agentes comunitários no terreno, nem a capacidade para os executar. Caso seja adoptado, o Tratado

24 Sherriff e Barnes 2008.25 Para um debate mais aprofundado deste instrumento específi co, ver Gänzle 2009.26 Desde que não se destinem a custos de acções militares de carácter ofensivo, uma vez que as actividades do FED não podem abranger este tipo de acções,

em conformidade com a defi nição de Ajuda Pública ao Desenvolvimento acordada internacionalmente.27 Comissão das Comunidades Europeias 2009.





119

de Lisboa pode proporcionar uma oportunidade para reforçar e apoiar esta dimensão política através de uma nova arquitectura

institucional. Mas a CE necessita igualmente de solucionar os condicionalismos processuais que frequentemente comprometem

a sua capacidade de traduzir compromissos políticos em actividades28.

Capacidades de gestão de crises. A UE tem igualmente desenvolvido as suas capacidades em matéria de gestão de crises civis

e militares. Em Junho de 2003, no âmbito da PESD, a UE destacou a sua primeira força militar fora da Europa sem a colaboração

da OTAN, na província de Ituri, na República Democrática do Congo. O objectivo desta missão consistia em estabilizar a situação

de segurança e melhorar as condições humanitárias dentro da cidade de Bunia e nas zonas periféricas. Entre 2004 e 2006, ainda

no âmbito da PESD, a UE destacou agentes da polícia europeia para a República Democrática do Congo (EUPOL-Kinshasa), uma

missão consultiva para a reforma do sector da segurança, bem como a missão EUFOR DRC, um destacamento militar, em Kinshasa

e nas zonas periféricas e ainda no vizinho Gabão, com a missão de ajudar a MONUC a estabilizar a situação durante as eleições

e proteger a população civil. Desde Janeiro de 2008 até Março de 2009, a UE destacou uma força militar no leste do Chade e na

região nordeste da República Centro Africana para proteger a população civil em perigo, facilitar a prestação de ajuda humanitária

e proteger os funcionários e as instalações das Nações Unidas.

No entanto, a estrutura por pilares abrangente e a divisão de competências limitam a articulação entre os diferentes intervenientes,

instrumentos e políticas da UE29. No domínio da relação entre segurança e desenvolvimento, quando as operações de gestão de

crises militares e civis convergem com o reforço das instituições, a prevenção de confl itos e o desenvolvimento económico, surgem

questões pertinentes quanto à demarcação de poderes entre os referidos pilares30. No âmbito das instituições europeias não existe

consenso universal quanto à possibilidade de uma delegação integrada do Conselho e da Comissão ser a melhor opção31. Está

em curso uma tentativa de articular as capacidades civis e militares da UE no âmbito da reestruturação de responsabilidades no

secretariado do Conselho, o que pode afectar igualmente o trabalho conjunto com a CE.

Quadro 8.1: Instituições e agências da União Europeia relevantes para os Estados frágeis32

Comissão Europeia 32 Conselho da UE Etados-Membros da UE

Acção diplomática

DG Relações Externas•

DG do Comércio•

DG Desenvolvimento e •

Relações com os Estados

de África, das Caraíbas e do

Pacífi co

Delegações CE•

CAGRE•

Alto Representante•

COPS•

GPM•

Grupos de Trabalho do •

Conselho (COHOM, CODEV,

CIVCOM e grupos regionais

de trabalho)

REUE•

Secretariado do Conselho•

Ministérios estrangeiros•

Embaixadas/missões•

Programação multilateral e bilateral

DG Desenvolvimento e •

Relações com os Estados

de África, das Caraíbas e do

Pacífi co

DG Relações Externas•

DG ECHO (ajuda •

humanitária)

DG EuropeAid•

Delegações CE•

Ministérios/agências •

para a cooperação e

desenvolvimento

Agências para o •

desenvolvimento operacional

Embaixadas/missões•

Gestão de crises DG Relações Externas• Missões PESD• Contribuições para as missões •

PESD

28 Por exemplo, os procedimentos da CE difi cultam a tarefa das delegações comunitárias de contratar investigadores locais para colaborarem em algumas

destas análises de contexto. Koeb 2008 sugere, por exemplo, a insistência no recrutamento de pessoal especializado.29 Solana 2009.30 Hoff meister 2008.31 Vogel 2009.32 As instituições têm papéis diferentes no âmbito de cada uma destas áreas e a Comissão Europeia não pode encetar uma iniciativa diplomática de âmbito

comunitário.

Capítulo 8

120


2. POTENCIAL DA UE EM SITUAÇÕES DE FRAGILIDADEA UE é um interveniente essencial a nível político, económico e diplomático. A UE é o maior

bloco comercial do mundo e, colectivamente, o maior doador internacional. À semelhança de outros

grandes intervenientes no cenário internacional, é uma grande potência económica. Pode utilizar a sua

energia diplomática através da Política Externa e de Segurança Comum com os 27 Estados-Membros

a agirem conjuntamente em países e fóruns internacionais como as Nações Unidas. E tem algumas

vantagens sobre as Organizações Internacionais no combate à fragilidade: a grande diversidade das

suas acções potenciais, os recursos que pode mobilizar e o seu estatuto enquanto interveniente político.

Além disso, a própria história da UE, no que respeita à transição de regimes ditatoriais para regimes

democráticos, em alguns países, e de sistemas regulados para sistemas de mercado, representa uma

inestimável experiência a explorar.

A UE colabora com agentes estatais e não estatais. A UE tem a capacidade de colaborar com diversos agentes não

governamentais, incluindo autoridades locais, agentes não estatais e organizações regionais, que trazem novas perspectivas à

UE no que respeita ao conhecimento do contexto local, integram o diálogo político com os governos e reforçam o alcance das

suas políticas. Mas, muitas vezes, essa capacidade não é explorada devido à complexidade dos procedimentos comunitários e à

capacidade limitada de alguns dos outros agentes33.

A UE tem uma presença duradoura. Através dos Estados-Membros ou das delegações CE, a União Europeia tem uma presença

duradoura nos países frágeis. Mesmo em situações de confl ito aberto violento, quando permanecem poucos agentes internacionais,

a UE mantém muitas vezes algum tipo de presença e apoio através dos serviços ou de peritos locais do Serviço de Ajuda Humanitária

da CE. Na verdade, o facto de a CE (através do programa ECHO) ter sido o único doador permanente presente na parte leste da

República Democrática do Congo ao longo dos primeiros anos desta década deu-lhe uma vantagem signifi cativa sobre os outros

doadores. E proporcionou a primeira missão de gestão de crise em África (sem recurso a activos da OTAN) em apoio da operação

Artemis das Nações Unidas em Bunia, no nordeste da República Democrática do Congo, em 2003.

A UE pode desenvolver parcerias globais. A UE não é a única potência económica, política ou militar envolvida ou interessada

em África34. A capacidade da UE de criar um diálogo trilateral genuíno com China e África enfrentou difi culdades uma vez que

poucos agentes africanos encaram este diálogo trilateral no seu melhor interesse. Em alguns casos, as capacidades da UE são

igualadas ou ultrapassadas por terceiros, mas a sua natureza não hegemónica, desde que entendida dessa forma, pode trazer

um valor acrescido à presença e acção da UE. Além disso, a UE pode agir colectivamente com um peso político signifi cativamente

menor do que cada um dos seus Estados-Membros, nomeadamente aqueles com um passado colonial na África subsariana. Desde

que os países parceiros não considerem que os Estados-Membros da UE, isoladamente, perseguem os seus próprios interesses

económicos ou de segurança específi cos através da União Europeia, poderão ter maior abertura para um compromisso com a UE

e aceitá-la como uma força nas Nações Unidas. No entanto, é importante ser realista e não sobrevalorizar a infl uência da UE em

África. O seu papel efectivo pode não corresponder ao previsto, em parte porque, frequentemente, a UE não é encarada como

uma entidade colectiva nos países parceiros. Em termos de função ou acção, o seu desempenho é também normalmente menor

do que a soma das suas partes.

Mas a UE deve falar e agir a uma só voz e um só pensamento. O valor acrescentado da UE continuará a ser subutilizado até

que a CE e os Estados-Membros da UE actuem e falem a uma só voz (partilhando um conhecimento e uma estratégia comuns sobre

a forma de agir nestes contextos) e tenham uma divisão efectiva do trabalho não limitada à agenda de efi cácia da ajuda. Conforme

indicado anteriormente, estão em curso diversas iniciativas, como o futuro plano de acção em matéria de situações de fragilidade

e confl ito. A questão reside na forma como o grande leque de políticas e instrumentos, bem como os diferentes agentes da UE, se

inter-relacionam com vista a desenvolver e executar uma estratégia informada, coerente e baseada nas necessidades, que possa

ajudar melhor esses Estados e sociedades a enfrentar as causas e os efeitos da fragilidade e melhorar a sua resiliência.

Se a coordenação e a coerência da UE são frequentemente difíceis a nível nacional, no âmbito das administrações dos Estados-

Membros, são ainda mais complexas a nível comunitário: com 27 Estados-Membros, as instituições da UE, os processos de decisão

morosos e pesados e procedimentos internos e fi nanceiros complexos. Mas a UE pode obter resultados como interveniente único,

quando existe uma liderança competente e uma forte vontade política. A política comunitária aplicada na República Democrática

do Congo, em meados da década de 1990, é considerada frequentemente um exemplo de unidade de objectivos e compromissos

no âmbito das instituições da UE (incluindo os Estados-Membros) para apoiar a estabilização de um Estado. Mas para que este

resultado unifi cado seja mais permanente, são necessários acordos institucionais mais estáveis. Uma política unifi cada a longo

prazo não pode ser executada através de uma coordenação pontual.

33 Ver Particip 2008.34 Ver Tadesse 2009.





121

3. MELHOR RESPOSTA DA UE A SITUAÇÕES DE FRAGILIDADEEmbora os progressos sejam visíveis e os documentos políticos ofereçam orientações políticas mais

abrangentes, há um longo caminho a percorrer para transformar os compromissos assumidos em

resultados práticos. Os instrumentos e os procedimentos fi nanceiros tornaram-se mais simples e fl exíveis,

mas continuam complexos, pesados, demorados e “hostis para com os agentes não estatais”. Este facto

é verdadeiro mesmo em relação à ajuda humanitária, que tem indubitavelmente os procedimentos

comunitários mais ligeiros. A CE e o Conselho ainda competem em matérias de competência. A criação de

um serviço comum para a acção externa, caso o Tratado de Lisboa seja ratifi cado, pode fornecer algumas

respostas, mas o trabalho essencial é mais profundo35.

As políticas de desenvolvimento devem articular-se com as missões (gestão de crises civis e militares) da Política Externa e de

Segurança Comum (PESC) e da Política Europeia de Segurança e Defesa (PESD), e vice-versa. Esta articulação deve processar-se

especialmente nos casos em que as questões transversais (direitos humanos, Estado de Direito) e as actividades (reforma do

sector da segurança (RSS) e desarmamento, desmobilização e reintegração (DDR)) serão provavelmente tão importantes como os

domínios tradicionais dos compromissos da UE em matéria de política externa (ou talvez ainda mais). Os agentes envolvidos em

acções humanitárias e militares podem também encontrar-se mais facilmente no terreno, o que coloca outros desafi os relacionados

com as percepções das suas diferentes funções, a clareza dos seus mandatos e a adequabilidade dos seus meios. Também as

articulações entre desenvolvimento, segurança e ambiente não foram ainda clarifi cadas, embora sejam agora alvo de maior atenção,

nomeadamente na África Central, incluindo a região dos Grandes Lagos.

Os factores de mudança são essencialmente locais. Os países doadores e as suas políticas podem ajudar, prejudicar ou não fazer

qualquer diferença. Mas cabe aos agentes locais determinar quando e como ocorre a mudança. Assim, é importante que os papéis

e as actividades da UE se enquadrem em cada contexto específi co (de acordo com os Princípios da OCDE-CAD). Isso pressupõe o

conhecimento e a compreensão da dinâmica local e regional, do ponto de vista antropológico, histórico, socioeconómico e político.

Deste modo, é necessário um compromisso político mais sustentável do que tecnocrático.

3.1 REDUZIR A DISTÂNCIA ENTRE A COMPREENSÃO DO CONTEXTO E UMA RESPOSTA POLÍTICA

ADEQUADAAs recentes acções políticas da UE caracterizaram-se por um renovado esforço para conhecer a dinâmica local, identifi car as

causas de (potenciais) confl itos e integrar análises políticas, sociais, económicas e regionais fundamentadas e de várias fontes nas

estratégias nacionais, nomeadamente em situações de fragilidade36. As análises de contexto são frequentemente partilhadas pela

CE e pelos Estados-Membros da UE. E as estratégias da CE para os países baseiam-se geralmente em necessidades e prioridades

identifi cadas em documentos de estratégia nacionais, aumentando o potencial de apropriação. Mas a forma como essas análises

são afectadas pelas diversas fontes locais não é sempre clara. Também não existe um profundo conhecimento dos agentes locais

(perturbadores, impulsionadores de mudança), das suas motivações e da dinâmica social evolutiva. Este facto pode ser explicado

parcialmente pela necessidade de os Estados-Membros da UE manterem alguma margem de manobra política. Além disso, um

conhecimento partilhado do contexto não signifi ca que diferentes agentes (no terreno, nas capitais europeias, parceiros locais)

partilhem uma estratégia operacional e política comum.

A UE tem tido alguma difi culdade em conseguir uma melhor articulação entre a análise de economia política e a estratégia e

programação. Alguns consideram que tal se deve ao facto de as indicações serem frequentemente contraditórias ou de serem

necessárias opções políticas que a UE, ou o seu parceiro, não pretende ou não pode efectuar. Por exemplo, no Quénia, muitos

países doadores não reagiram nem adaptaram as suas estratégias até à eclosão da violência política em 2007, apesar dos sinais de

aviso que surgiram durante anos.

3.2 NECESSIDADE DE UM PRINCÍPIO DE APROPRIAÇÃO LEGÍTIMAEm muitos Estados frágeis, a legitimidade tem uma duração curta, mesmo quando o governo é eleito através de um processo

eleitoral livre e justo, já de si uma proeza neste contexto. As capacidades do governo são geralmente ultrapassadas pelo nível de

necessidades. O controlo do governo está muitas vezes limitado a partes do país, não abrangendo os perpetradores de violência

(por vezes mesmo dentro das estruturas do Estado). As políticas nacionais nem sempre existem ou são bem defi nidas. No entanto,

35 Ver Koeb, 2008, no que respeita às implicações do Tratado de Lisboa nas relações da UE com os países em desenvolvimento. Em oposição à fundamentação

da aprovação do Tratado, Gaves e Maxwell, 2009, propõem modelos organizacionais diferentes para reestruturar a política de desenvolvimento da UE.36 Sobre esta questão, ver o número 2 (páginas 3 a 5) do “Room Document” – Síntese da política em matéria de fragilidade actualmente em curso a nível da

UE, Bruxelas, Comissão das Comunidades Europeias 2009a.

Capítulo 8

122


as políticas de desenvolvimento da UE parecem frequentemente assumir um governo em funções como um parceiro e interlocutor

legítimo. Assim, são necessárias abordagens mais criativas a fi m de envolver os agentes locais e regionais como parceiros em

iniciativas comunitárias conjuntas, uma tarefa difícil de executar.

As recentes intervenções na Somália ilustram a capacidade e vontade da UE para encontrar abordagens alternativas às quase

exclusivas relações e diálogo “entre Estados” e abandonar essa visão limitada de apropriação “governo/Estado”. Mesmo que a sua

estratégia não seja a solução a longo prazo para a construção do Estado, a UE tem continuado a canalizar ajuda, a apoiar a prestação

de serviços essenciais através de agentes da sociedade civil e a promover parcerias entre os governos locais e a sociedade civil.

A UE poderá basear-se neste exemplo para rever e legitimar o princípio de apropriação e a sua relação com a sociedade civil nos

Estados frágeis.

3.3 COERÊNCIA E COORDENAÇÃO POLÍTICASOs esforços para uma maior coerência devem visar a construção de uma visão e estratégia política comuns, entre as instituições

da UE e os principais intervenientes no terreno, sobre a forma de enfrentar os principais desafi os, defi nir as prioridades, com

quem colaborar, como e porquê, para a eventualidade de enfrentar governos relutantes e desafi os de governação. A liderança e o

compromisso não são tão rigorosos como noutros contextos. A coordenação no terreno é ainda entendida principalmente como

não demasiado interferente nos domínios de outros e como um factor de criação de sinergias entre as actividades dos doadores.

Mas parece existir uma menor apetência entre a comunidade de doadores para uma divisão efectiva do trabalho em áreas mais

políticas da cooperação para o desenvolvimento (da mesma forma como o progresso na educação parece ser mais simples do

que o apoio à governação).

Acima de tudo, as questões políticas mais complexas tendem a ser colocadas de parte em qualquer esforço de coordenação no

terreno, nomeadamente no caso de governos fortes mas relutantes e com fraca acção governativa, o que resulta numa falta de

estratégias políticas claras para enfrentar cada situação de fragilidade. Este facto é, por um lado, o resultado de agendas e culturas

políticas diferentes da CE e dos Estados-Membros da UE e, por outro, o resultado de a interacção entre o terreno e os serviços

centrais (Bruxelas e/ou capitais) ser afectada pela falta de clarifi cação quanto ao papel no terreno, a nível de elaboração de políticas

e enquanto agente político. A nomeação de um novo e mais poderoso Alto Representante para os negócios estrangeiros e a política

de segurança, também Vice-Presidente da Comissão Europeia, e um novo serviço diplomático conjunto, o Serviço Europeu para a

Acção Externa, de acordo com a proposta do Tratado de Lisboa, pode trazer mudanças positivas para algumas defi ciências da UE

em matéria de coerência e coordenação. No entanto, o seu possível papel transformador não deve ser sobrestimado.

Caixa 8.6: A Política Agrícola Comum da UE e a segurança alimentar nos Estados frágeis africanos (The EU’s Common Agricultural Policy and food security in fragile African states)

por Alan Matthews, Institute for International Integration Studies, Trinity College Dublin, Ireland

A Política Agrícola Comum (PAC) da União Europeia tem sido fortemente criticada pelos seus efeitos prejudiciais na segurança

alimentar dos países africanos. As críticas são dirigidas directamente à forma como os produtos agrícolas fi nanciados pela UE

prejudicam os mercados locais para os produtores nacionais e competem com as exportações africanas nos mercados de outros

países e a forma como as barreiras comerciais difi cultam as exportações dos produtores africanos para os mercados europeus. As

ONG elaboraram estudos de caso dos danos provocados à produção local pelas exportações comunitárias subsidiadas de leite em

pó, açúcar, tomate em conserva e tomate concentrado, carne de vaca, algodão e a venda de frangos congelados 37. Teme-se que as

obrigações de liberalização impostas pelos Acordos de Parceria Económica (APE) possam expor os sectores agrícolas vulneráveis

a um aumento da concorrência exercida pela importação a partir de empresas europeias da agro-indústria 38.

Os impactos da PAC na segurança alimentar devem ser avaliados à luz de reformas signifi cativas para os regimes de mercado da

PAC nos últimos anos. As condições de acesso aos mercados também mudaram radicalmente com os novos acordos comerciais

com países africanos em matéria de produtos agrícolas. A diversidade das economias africanas vulneráveis, muitas vezes com

elevada especialização num reduzido número de exportações agrícolas e dependentes da importação de produtos alimentares

para satisfazer as necessidades alimentares, deve igualmente ser reconhecida. Nestes países, a produção de alimentos da UE

afectará os produtores e os consumidores alimentares de forma diferente.

O comércio agrícola da UE com a África subsariana é extremamente diferenciado. A UE importa principalmente cacau e produtos

à base de cacau, bananas, café, açúcar de cana, tabaco, algodão e alguns frutos e vegetais da região, e exporta essencialmente

trigo, farinha, preparações alimentícias, açúcar branco, leite em pó, malte e frango congelado. A reforma da PAC reduziu o apoio

37 Paasch, 2008; Oxfam, 2002.38 Bertow e Schulteis, 2008.





123

dos preços de mercado para a maioria dos produtos de base elementares produzidos na UE, continuando a apoiar as receitas

agrícolas através de pagamentos directos amplamente dissociados. Assim, os preços de intervenção para os cereais, carne de

vaca, produtos lácteos, açúcar e arroz foram signifi cativamente reduzidos. Os pagamentos directos associados relativos ao

tabaco, produtos hortícolas transformados e, em parte, à produção de algodão, foram eliminados. A dependência dos subsídios

à exportação foi muito reduzida, embora estes subsídios tenham sido reintroduzidos para a carne de porco e a carne de aves de

capoeira, em 2008, e para os produtos lácteos, em 2009. Mas a UE comprometeu-se a eliminar os subsídios à exportação depois

de 2013 e não introduziu taxas de exportação sobre os cereais durante a crise alimentar de 2007-2008, como tinha feito durante

o anterior pico dos preços em 1995-1996.

Os progressos na redução da protecção fronteiriça para a produção agrícola da UE foram menores. As taxas aduaneiras de

importação variáveis foram convertidas em tarifas fi xas à importação e reduzidas em média 36% no “Uruguay Round”. Mas as

tarifas agrícolas permanecem elevadas, cerca de 20% em média, com tarifas muito mais elevadas sobre produtos de base como

carne de vaca, açúcar, bananas e produtos lácteos. Existem também indicações de progressão dos direitos aduaneiros na estrutura

tarifária da UE, com as tarifas a aumentarem com o grau de processamento.

No entanto, os países africanos benefi ciam de acesso preferencial ao mercado agrícola comunitário. Todos os países menos

desenvolvidos de África têm acesso ao mercado com isenção de direitos/não sujeição a contingentes (Duty Free Quota Free - DFQF),

além de acordos transitórios relativos ao açúcar, que serão progressivamente integrados até 2015. O acesso DFQF foi alargado aos

países que não fi guram entre os países menos desenvolvidos (não-PMD) que tenham rubricado APE provisórios com a UE, o que

permite melhores oportunidades de acesso ao mercado, nomeadamente para bananas e, após um período de transição, açúcar.

As regras de origem ao abrigo de APE permitem alguma fl exibilização e simplifi cação no que respeita aos produtos agrícolas e aos

produtos agrícolas transformados, permitindo que os produtores e agricultores africanos exportem com maior facilidade para os

mercados da UE. O acesso DFQF evita também a discriminação contra a produção de valor acrescentado devido à progressão dos

direitos aduaneiros. Os países africanos que não fi guram entre os menos desenvolvidos e que não assinaram APE podem utilizar

o Sistema de Preferências Generalizadas (SPG) da UE, embora as preferências pautais relativas a produtos da PAC ao abrigo deste

acordo sejam muito limitadas.

Paradoxalmente, a reforma da PAC reduz o valor deste acesso preferencial ao mercado e diminui os rendimentos que os

exportadores africanos podem obter. O acesso alargado para o açúcar foi acompanhado pela renúncia ao Protocolo do Açúcar,

o qual garantia que as exportações africanas de açúcar para a UE dentro de quotas pré-atribuídas receberiam o preço garantido

pela UE. Os preços de intervenção mais baixos e as reduções pautais diminuíram a rentabilidade do mercado comunitário para

os exportadores africanos de arroz, bananas, carne de vaca e frutos e vegetais39. Assim, no âmbito das negociações comerciais

da Agenda de Doha da OMC, os países africanos solicitaram o alargamento dos calendários das reduções pautais propostas para

produtos cujas preferências são importantes.

A UE, em reconhecimento de que a reforma da PAC pode causar difi culdades de adaptação aos países africanos devido à redução

do acesso preferencial, disponibilizou ajuda fi nanceira para ajudar a melhorar a competitividade e contribuir para a diversifi cação.

As medidas de acompanhamento a favor dos países signatários do Protocolo do Açúcar, com um orçamento indicativo de 1,28

mil milhões de euros para o período 2006-2013, apoiam os processos de adaptação em 18 países ACP produtores de açúcar. No

período de 1994 a 2008, foram disponibilizados mais de 450 milhões de euros ao abrigo do Enquadramento Especial de Assistência

destinado aos países ACP exportadores de banana para promover a adaptação. A UE e os seus Estados-Membros têm também

apoiado a parceria UE-África para o desenvolvimento do algodão desde 2004 e afectaram uma verba superior a 300 milhões de

euros para programas e projectos relacionados com o algodão.

Assim, têm sido conseguidos progressos consideráveis no sentido de tornar a política agrícola da UE mais coerente com os

objectivos de desenvolvimento e os objectivos de segurança alimentar das economias africanas vulneráveis40. Mas os países

continuam a expressar receios quanto aos potenciais efeitos adversos das exportações comunitárias de produtos alimentares

no contexto da liberalização recíproca instituída ao abrigo de APE. Um dos principais objectivos da reforma da PAC consiste

em tornar as exportações comunitárias de produtos agrícolas mais competitivas. Mas a UE garantiu a esses países que a

assimetria da liberalização integrada nesses acordos pode ser utilizada tanto para excluir da liberalização diversos direitos

aduaneiros sobre os produtos agrícolas europeus como para os submeter a longos períodos de transição (até 25 anos).

A reforma da PAC irá prosseguir, tendo em conta o aceso debate sobre a natureza e justifi cação de pagamentos dissociados

na UE, nomeadamente depois de 2013, e o compromisso para um acordo para uma maior liberalização do comércio agrícola

assumido na Agenda de Doha. Isto permitirá incentivar uma maior importação de produtos de base elementares para a

UE e reforçar a competitividade do sector comunitário de produtos alimentares transformados. As economias africanas

frágeis encontrarão ameaças e oportunidades neste processo, mas estas terão de ser mantidas em perspectiva. Apesar do

perfi l elevado dos debates sobre o impacto da PAC nos países africanos, nomeadamente na Europa, a segurança alimentar

africana continua a depender essencialmente do investimento e das políticas agrícolas nacionais em África.

39 Low et al., 2009.40 Matthews, 2008.

Capítulo 8

124


3.4 POLÍTICAS COMERCIAIS DA UE PARA OS ESTADOS FRÁGEISEm conformidade com o Acordo de Parceria de Cotonu, o quadro político comercial com a África subsariana baseia-se nos Acordos

de Parceria Económica (APE) negociados entre a UE e seis regiões ACP para dinamizar o comércio e o desenvolvimento e inverter a

marginalização dos Estados ACP. Em Cotonu, foi igualmente acordado que os APE serão compatíveis com as regras da OMC. Embora

exista nas regras da OMC uma certa margem para excepções no que respeita aos países em desenvolvimento e, em especial,

aos países menos desenvolvidos (PMD), não existem disposições específi cas para Estados frágeis ou situações de fragilidade. A

capacidade e o espaço político para a UE adaptar ou adoptar medidas específi cas destinadas aos Estados frágeis no domínio do

comércio estão assim limitados pelos compromissos internacionais assumidos (mas, contudo, possíveis).

Alguns analistas argumentaram que “embora as APE não constituam uma solução imediata para a crise, podem aumentar as

difi culdades encontradas por alguns países africanos, a menos que o processo de negociações APE seja dotado de alguma fl exibilidade

e sejam adoptadas e aplicadas de imediato medidas adequadas de apoio ao desenvolvimento41”. As medidas comunitárias de Ajuda

ao Comércio podem permitir alguma fl exibilidade de adaptação às especifi cidades dos Estados frágeis ou, pelo menos, assegurar

que as suas capacidades de comércio e resiliência são melhoradas e não fragilizadas pelos compromissos assumidos nesses acordos

comerciais.

Caixa 8.7: Ajuda ao ComércioA UE é um dos principais fornecedores da Ajuda ao Comércio, uma ampla iniciativa destinada a promover o comércio, a

desenvolver políticas comerciais e a criar infra-estruturas comerciais. Deste modo, mesmo não sendo específi ca para países

frágeis, é relevante para estes países, dadas as suas características estruturais.

A Declaração Ministerial da OMC de Hong Kong, em 2005, apelou para uma maior e melhor ajuda ao comércio. A

declaração iniciou um processo para ajudar os países com rendimentos baixos a ultrapassar as limitações estruturais e as

débeis capacidades que prejudicam as suas possibilidades de competirem e optimizarem os benefícios decorrentes das

oportunidades de comércio e investimento. Em 2007, o Conselho da UE adoptou uma Estratégia comunitária de Ajuda ao

Comércio, uma iniciativa conjunta da Comunidade e dos Estados-Membros da União Europeia. Esta estratégia visa “permitir

que os países em desenvolvimento, nomeadamente os países menos desenvolvidos (PMD) utilizem o comércio de forma mais

efi caz para promover o crescimento, o emprego, o desenvolvimento e a redução da pobreza, bem como para alcançar os

seus objectivos de desenvolvimento 42.” Esta estratégia inclui o reforço do fi nanciamento específi co destinado à Assistência

Relacionada com o Comércio (ARC) para 2 mil milhões de euros por ano até 2010. Visa benefi ciar mais os pobres, aumentar

a capacidade dos Estados-Membros de acordo com os princípios de efi cácia da ajuda, apoiar o processo ACP de integração

regional e acompanhar os compromissos.

No que respeita ao compromisso da UE em afectar 2 mil milhões de euros anuais à Assistência Relacionada com o Comércio

até 2010, os novos valores indicam que o compromisso colectivo da UE estava quase cumprido em 2007. Nesse ano,

os compromissos dos Estados-Membros da UE e da Comunidade em matéria de ARC somaram 960 milhões de euros e

1,02 mil milhões de euros, respectivamente. O montante total do apoio da UE em 2007 atingiu assim 1,97 mil milhões

de euros com um aumento de 8% face a 2006, que totalizou 1,83 mil milhões. No que respeita ao programa alargado de

ajuda ao comércio, o apoio total da UE atingiu 7,17 mil milhões de euros em 2007 e a África está a receber a maior fatia das

dotações comunitárias em matéria de ajuda ao comércio: 2,7 mil milhões de euros em 2007 e 44% da ajuda comunitária

ao comércio entre 2005 e 2007 43.

O princípio subjacente à Ajuda ao Comércio, ou seja, ajudar os países em desenvolvimento a ligarem-se ao mercado global,

é importante, uma vez que a resolução das questões não pautais e dos condicionalismos das infra-estruturas são objectivos

a longo prazo essenciais para a redução da pobreza. E a Ajuda ao Comércio pode ter um efeito de estímulo imediato na

recessão de 2009.

O que não existe em muitos Estados frágeis não é tanto o comércio de mercadorias, que é essencialmente informal e desvia parte das

muito necessárias receitas do Estado, mas sim as instituições que asseguram a execução dos acordos e políticas comerciais. Os países

frágeis da África subsariana enfrentam muitos obstáculos internos (falta de conhecimento, burocracia em excesso, fi nanciamento

inadequado, infra-estruturas fracas), o que lhes difi culta as operações comerciais e a possibilidade de benefi ciar totalmente da

ajuda ao comércio. Este facto particularmente notório nos países da África Central que, devido à sua posição geográfi ca, correm o

risco de se tornarem “órfãos da ajuda ao comércio” e serem mais marginalizados pelo processo de globalização.

41 Bilal et al. 2009, pág.1.42 Comissão das Comunidades Europeias 2007, pág. 343 Comissão das Comunidades Europeias 2009, pág. 3.





125

Embora fosse possível adoptar outras medidas criativas no âmbito comercial, a UE parece ter, a nível global, pouca fl exibilidade

para adaptar a sua política comercial e torná- la mais sensível a situações de fragilidade. Alguns argumentam, face ao impacto da

actual crise fi nanceira, que os “elementos dos APE necessitam claramente de uma revisão urgente44.”

`

Caixa 8.8: Acordos de Parceria EconómicaOs APE são acordos assimétricos que abrangem não apenas o comércio de mercadorias e serviços mas também questões não

pautais, como competitividade, contratos públicos, propriedade intelectual e facilitação de comércio, promovendo a integração

regional em combinação com a ajuda. Nos termos do Acordo de Cotonu, o objectivo consiste em reforçar a cooperação em

todas as áreas relevantes para o comércio e promover o desenvolvimento sustentável nos Estados ACP. Os APE devem visar o

desenvolvimento, aprofundar a integração regional, melhorar o acesso dos produtos ACP ao mercado da UE e reforçar a cooperação

em matérias de questões relacionadas com o comércio e os serviços. Ao melhorar a competitividade, os APE devem contribuir

para a integração dos países ACP na economia global e promover o seu crescimento económico.

Os APE envolveram inicialmente seis grupos ACP regionais, depois sete com a CAO (Comunidade da África Oriental), dos

quais cinco são na África subsariana45. Num APE entre a UE e um grupo regional, este negoceia como um bloco único,

embora o acordo seja assinado bilateralmente. Os países ACP não-PMD que pretendam participar num APE podem aceder

à UE através do Sistema de Preferências Generalizadas46 que, contudo, é menos favorável. Os resultados provisórios do

processo APE47 foram objecto de aceso debate na literatura económica e política48.

Muitos estudos sublinham a incerteza dos seus resultados49. Para alguns países, os APE provisórios não devem conduzir

a signifi cativos ganhos com o comércio, uma vez que os países ACP podem cumprir uma percentagem signifi cativa dos

esforços de liberalização exigidos nos APE sem prejudicar consideravelmente o seu sistema de protecção actual50.

Do ponto de vista da fragilidade e do reforço institucional, o potencial impacto dos APE sobre as receitas dos direitos

aduaneiros dos países da África subsariana constitui uma questão importante. Tendo em conta a importância dos impostos

comerciais para a receita pública dos países africanos, a redução das receitas dos direitos aduaneiros associados à liberalização

comercial recíproca pode reduzir a capacidade para satisfazer as funções essenciais do Estado. As estimativas inerentes

à liberalização total e imediata sugerem que as perdas podem ser signifi cativas51. Por exemplo, a África Ocidental será

provavelmente a região mais afectada, com as estimativas das perdas para a CEDEAO a variarem entre 30% e 89,5% das

receitas dos direitos aduaneiros52. Uma liberalização mais gradual do comércio poderá reduzir as perdas das receitas de

direitos aduaneiros, mas com o custo de menores ganhos resultantes da abertura comercial.

Assim, sem uma reforma adequada dos sistemas fi scais e das medidas compensatórias, os APE podem ter consequências

negativas signifi cativas para a capacidade de alguns Estados da África subsariana em aumentar os recursos públicos. Este

facto é ainda mais importante porque é sobejamente sabido que os países pobres têm difi culdade em substituir os impostos

sobre o valor acrescentado por impostos comerciais 53. Um elemento fundamental para as taxas de recuperação fi scal

consiste claramente em melhorar a cobrança (e possivelmente incluir a economia informal). As perdas de receitas podem

ser fl exíveis se a liberalização do comércio for gradual e acompanhada por reformas das fi nanças públicas. No entanto, no

44 Jones 2009, pág. 7.45 Stevens e Kennan 2005.46 O primeiro SPG (Sistema de Preferências Generalizadas) da União Europeia foi criado em 1971. Em Fevereiro de 2001, o Conselho adoptou o Regulamento (CE)

416/2001, o denominado “Regulamento EBA” (“Regulamento tudo menos armas”). O Regulamento EBA, um acordo comercial não recíproco, proporciona aos

50 países, 34 dos quais da África subsariana (incluindo 22 países frágeis), classifi cados ofi cialmente como Países Menos Desenvolvidos (PMD) pelas Nações

Unidas, acesso livre de direitos aduaneiros a todos os produtos da UE, com excepção de armas e munições e 41 posições pautais relativas a arroz e açúcar,

para as quais estão estabelecidas quotas de isenção de direitos aduaneiros até à liberalização total em Setembro de 2009 (arroz) e Outubro de 2009 (açúcar).

Fonte: http://ec.europa.eu/trade/issues/global/gsp/eba/index_en.htm.47 As negociações APE tiveram início em Setembro de 2002, com a meta inicial de 31 de Dezembro de 2007 para atingir a conformidade com as regras da OMC.

As negociações prolongaram-se para além do prazo inicial, uma vez que estavam a avançar lentamente. Em consequência, a Comissão Europeia emitiu uma

comunicação em 23 de Outubro de 2007, proporcionando um acesso preferencial provisório ao mercado para os países não PMD a partir de 1 de Janeiro de

2008, a fi m de prolongar as negociações com vista a APE completas. Deste modo, foram celebrados diversos acordos provisórios (também denominados “APE

provisórios”) durante o fi nal de 2007 entre a UE e sub-regiões APC e países individuais, os quais continham compromissos de liberalização em matéria

de comércio de mercadorias a fi m de cumprir os requisitos de compatibilidade da OMC. Fonte: http://www.acp-eu-trade.org/index.php?loc=epa/

background.php.48 No fi nal de 2007, 46 países africanos eram membros de um APE provisório. Ao mesmo tempo, apenas 18 desses países tinham inicialmente um APE provisório;

desses países, oito são países frágeis: Burundi, Camarões, Comores, Costa do Marfi m, Quénia, Ruanda, Uganda e Zimbabué (Bilal e Stevens, 2009).49 Ver Sindzingre 2008 e Delpeuch e Harb 2007.50 Stevens e Kennan 2005 e Delpeuch 2007.51 Delpeuch e Harb 2007.52 Busse et al. 2004.53 Baunsgaard e Keen 2005.

Capítulo 8

126


que respeita aos Estados frágeis com pouca capacidade ou vontade política limitada, essas reformas poderão ser difíceis

de aplicar a curto e médio prazo. Por conseguinte, é importante dispor de recursos externos afectados explicitamente à

ajuda e facilitação do processo de adaptação desses países.

Mais importante, os APE podem representar oportunidades para os países africanos racionalizarem a sua rede de acordos

regionais de integração e podem ser utilizados como mecanismos externos de compromisso para que os Estados africanos

com um fraco nível de institucionalização procedam às reformas internas necessárias, apoiando-se no contexto institucional

mais sólido da UE. No entanto, têm sido levantadas dúvidas quanto à capacidade dos APE para promover a integração

regional em África e, em particular, se os APE representam alicerces ou obstáculos. Uma das principais difi culdades diz

respeito à grande heterogeneidade dos países da África subsariana no seio dos diferentes grupos de APE. Os países diferem

em termos de estruturas de exportação, classifi cação (países PMD versus não-PMD), graus de compromisso de liberalização

regional e lista de produtos sensíveis 54. Embora a heterogeneidade dos países não constitua necessariamente um obstáculo

à integração regional e possa, de facto, aumentar os seus benefícios económicos, também gera custos em matéria de

coordenação de políticas e negociação política. Por exemplo, a difi culdade em harmonizar regras entre e nos grupos

regionais pode levar os controlos fronteiriços e as regras de origem relativas à circulação de produtos da UE entre as

regiões a assegurar que a exclusão de um produto num país não é afectada por preferências para o mesmo produto num

país parceiro 55. Assim, é importante ter a mesma oferta de acesso ao mercado e os mesmos produtos excluídos para toda

a região a fi m de promover as possibilidades do mercado único.

3.5 POLÍTICAS E MEDIDAS PREVENTIVASOs esforços recentes da UE centraram-se na necessidade de enfrentar e responder melhor a situações de crise e pós-crise. Mas a

inexistência de um trabalho efi caz e atempado continua a ser o principal problema. Embora se considere que o diálogo político

no Consenso Europeu sobre o Desenvolvimento tem uma importante dimensão preventiva, existem indícios que sugerem que

muitas vezes não é utilizado para esse fi m56.

Além da vontade política, a UE enfrenta várias restrições de natureza institucional e operacional, incluindo as limitações de

instrumentos comunitários, os processos de organização interna e de decisão e a capacidade para uma resposta cabal aos requisitos

de políticas preventivas a montante. A estrutura institucional, que defi ne as funções e as competências de cada órgão da UE, resulta

em diferentes perspectivas e prioridades para os diversos serviços da Comissão e na inexistência de ligação institucional entre a

CE e o Conselho. O Serviço Europeu para a Acção Externa (SEAE) pode oferecer maior margem de manobra para melhorar esta

situação e para uma melhor ligação das políticas comunitárias a curto e médio prazo.

3.6 QUADROS POLÍTICOS CONJUNTOS COM ORGANIZAÇÕES REGIONAIS AFRICANASA UE tem investido tempo e recursos signifi cativos no desenvolvimento de parcerias com organizações regionais na África subsariana

e com a União Africana. A forma como essas parcerias e quadros políticos conjuntos moldam as políticas comunitárias para fazer

face à fragilidade é menos evidente. O Acordo de Parceria de Cotonu, o principal instrumento comercial, de ajuda e de diálogo

político para as relações da UE com Estados subsarianos, não possui um artigo específi co sobre Estados frágeis ou fragilidade.

Mas abrange medidas relevantes, desde o diálogo político à governação democrática e desde os direitos humanos e comércio à

prevenção de confl itos e à consolidação da paz através de medidas punitivas. Do mesmo modo, a Estratégia Conjunta África-UE,

ratifi cada pelos Chefes de Estado durante a cimeira de Lisboa em 2007, não continha qualquer referência explícita à fragilidade dos

Estados, uma expressão amplamente rejeitada pelos participantes africanos no período que antecedeu as negociações. No entanto,

a União Africana e os seus Estados-Membros parecem aceitar a importância do combate à fragilidade dos Estados e de ultrapassar

a questão formal, o que pode abrir novas oportunidades de abordagens concertadas para combater a fragilidade.

A UE melhorou o diálogo e a parceria com a União Africana (UA) em matéria de paz e segurança e é um dos principais apoiantes

da Arquitectura Africana de Paz e Segurança, a qual inclui sistemas de mediação e de alerta rápido e missões de manutenção

da paz, fazendo igualmente a ligação entre a UA e os “mecanismos regionais”. A Estratégia Conjunta África-UE e o seu plano de

acção proporcionam oportunidades para abordar problemas de governação relacionados com a fragilidade, direitos humanos,

54 Stevens et al. 2008.55 Brenton et al. 2008.56 O diálogo político é igualmente um elemento importante do Acordo de Parceria de Cotonu.





127

comércio, integração regional e infra-estruturas (caixa 8.9). Na prática, no entanto, teve até agora um impacto limitado a nível

nacional e a sua aplicação foi prejudicada pela forma como deveria ser fi nanciada e por uma discussão sobre o seu verdadeiro

valor acrescentado.

No que respeita às questões potencialmente mais controversas, como a governação democrática e os direitos humanos, foi difícil

encontrar o diálogo genuíno e o respeito pelo ritmo dos processos africanos. A maior parte das organizações regionais não têm

interesse em serem “instrumentalizadas” pela agenda política da UE e consideram o apoio das suas próprias prioridades como

mais importante. No entanto, a qualidade do diálogo em algumas áreas, no âmbito do acordo de Cotonu, melhorou, bem como

o alinhamento da UE com as prioridades de África (como a paz e a segurança). A Estratégia Conjunta África-UE tem ajudado a UE

a alinhar-se com a UA nos “Grupos Internacionais de Contacto” (“International Contact Groups”) sobre as situações de crise que se

vivem na Guiné, Guiné-Bissau, Madagáscar, Mauritânia e Somália. E o esforço da UE para falar a uma só voz com a UA e as suas

Comunidades Económicas Regionais (CER) tem sido um avanço signifi cativo.

Uma perspectiva de “melhoramento da resiliência” reforça as “ligações regionais” e a possibilidade de “agregados regionais

de fragilidade”. Por outro lado, uma visão mais global destas questões destaca os factores externos a nível nacional e regional.

Consistente com esta perspectiva, a Estratégia Conjunta África-UE poderia promover uma nova abordagem abrangente a nível

regional para África. Actualmente, esta estratégia defi ne um amplo quadro de acção para a integração regional em África, em

conjunto com orientações políticas, económicas e sociais. O primeiro Plano de Acção (2008-2010) tem oito Parcerias África-UE

em áreas como paz e segurança, governação democrática, direitos humanos, comércio e integração regional. A maior parte dos

esforços desenvolvidos até ao momento tem sido organizacional, a fi m de estabelecer o diálogo, a confi ança e a coordenação. Mas

as expectativas quanto a mais compromissos de fi nanciamento e mais efi cácia são elevadas.

3.7 A UE ENQUANTO INTERVENIENTE EM MATÉRIA DE SEGURANÇA E DESENVOLVIMENTOA erradicação da pobreza e o reforço da segurança são questões que coexistem. Esta coexistência não é nova: desde a doutrina

de Truman e o Plano Marshall, a questão da segurança esteve sempre presente nas políticas de desenvolvimento de diferentes

modos e em diferentes graus.

A interacção entre segurança e desenvolvimento é amplamente reconhecida e integra os principais objectivos das políticas

internacionais da UE: contribuir para a paz e a estabilidade e promover a democracia, os direitos humanos, o Estado de Direito e

o multilaterismo efectivo. As vias para objectivos coerentes, planos operacionais e programas comunitários, e em última análise,

medidas signifi cativas, permanecem um desafi o. Tal como descrito anteriormente, a UE tem elaborado um grande leque de políticas,

instrumentos e iniciativas para fazer face às questões de segurança e desenvolvimento, nomeadamente na África subsariana.

Os objectivos, os valores e os calendários dos doadores e dos destinatários são em grande número e frequentemente contraditórios.

Reunir diferentes intervenientes e recursos, agentes da ajuda que trabalham no terreno e soldados, diplomatas e empresários,

embora urgentemente necessário, é um processo difícil e demorado. E a própria UE é um interveniente complexo e, por vezes,

descoordenado.

Confrontada com a fragilidade e a insegurança, sente-se tentada a procurar um “pré-requisito” como, por exemplo, uma nova

medida económica ou uma instituição política diferente57. Sugerimos, pelo contrário, que as sociedades que enfrentam situações

de fragilidade podem começar a mudar no domínio da segurança e desenvolvimento “tal como são e apesar do que são”58.

Com base na grande experiência da capacidade e iniciativas locais e na experiência da UE em conciliar segurança e desenvolvimento

nos países africanos que enfrentam situações de fragilidade, nomeadamente a reforma do sector da segurança e as missões de

gestão de crise59, defendemos que é possível ultrapassar os bem conhecidos e profundamente enraizados obstáculos à mudança

da relação segurança-desenvolvimento60. Destacamos seis processos em situação de fragilidade:

1. SEGURANÇA E DESENVOLVIMENTO: MUDANÇA ANTAGONISTA OU NÃO-ANTAGONISTA?

Os defensores de mudanças políticas que afectam simultaneamente a segurança e o desenvolvimento consideram muitas vezes

as suas propostas de reformas como não-antagonistas: sair de uma situação de fragilidade, tornando a população mais segura e,

ao fazê-lo, libertar energias para o desenvolvimento, só pode ser vantajoso para todos os intervenientes e, em última análise, para

o país. Esta assunção é contudo questionável61. Em primeiro lugar, nas situações de fragilidade, a insegurança e o que resta das

instituições públicas disfuncionais podem ser úteis quer aos governos quer aos rebeldes. Alguns intervenientes chegam mesmo a

57 Hirschman 1963, pág. 6; Hirschman 1967, pág. 5.58 Hirschman 1963, pág. 659 Brzoska 2006.60 Hirschman 1963, pág. 6; Hirschman 1985, págs. 3-34 e 56-76.61 Englebert e Tull 2008.

Capítulo 8

128


criar, manter e explorar a insegurança de forma a assegurar a sua sobrevivência política62. Na Serra Leoa, os governantes destruíram

intencionalmente a capacidade do Estado de modo a apropriarem-se da distribuição de bens públicos63. Em segundo lugar, nas

situações de fragilidade, coexiste frequentemente uma debilidade relativa e um poder relativo. As instituições de Estado na República

Democrática do Congo, por exemplo, foram debilitadas mas não desapareceram todas64. Face às exigências dos países doadores,

as autoridades públicas, que têm pleno conhecimento da situação de fragilidade do seu país e que precisamente devido a este

contexto de fragilidade e à sua posição (relativamente) precária, foram capazes de manter e até reforçar a sua posição negocial e

desenvolver uma estratégia de evasão e resistência. Mesmo quando a soberania parece estar no seu ponto mais baixo, o Estado

que resta é capaz de salvaguardar dos países doadores o que considera ser o essencial da sua autonomia65.

Assim, a insegurança associada à fragilidade não é necessariamente negativa para os agentes locais e não implica fraqueza para

todos os intervenientes. Os agentes locais reagem e tentam contornar as pressões dos países doadores e explorar as suas fraquezas.

É por este motivo que as abordagens técnicas simplifi cadas têm poucas possibilidades de êxito. A UE deve mudar a sua abordagem

de engenharia social linear para uma abordagem estratégica mais fl exível.

2. A INSEGURANÇA COMO UMA OPORTUNIDADE PARA POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO

Os críticos da relação segurança-desenvolvimento apresentam geralmente três preocupações. Em primeiro lugar, a emergência

da segurança numa agenda política já preenchida e com decisores políticos com energias, capacidades e recursos limitados está

destinada a distrair quer os países doadores quer os países em desenvolvimento e a atrasar as medidas relativas ao principal

objectivo, ou seja, a redução da pobreza. Em segundo lugar, a segurança é apenas a ponta do icebergue, um sintoma de disfunções

estruturais mais profundas. Em terceiro lugar, um esforço genuíno para enfrentar os desafi os de segurança provavelmente superaria

a capacidade do país doador e do país parceiro. Em contrapartida, sugerimos que a relação entre segurança e desenvolvimento

pode gerar oportunidades para reformas (caixa 8.9).

Primeiro, as populações locais expressam frequentemente uma preocupação maior e imediata com a segurança e a paz. Por exemplo,

os representantes da sociedade civil da região dos Kivus, na República Democrática do Congo, defenderam acertadamente que as

eleições deveriam esperar até a paz ser estabelecida, mas não foram escutados66. Ignorar estes problemas urgentes de segurança

é contraproducente. Segundo, a emergência dos problemas de segurança constitui uma oportunidade para os reformadores

encontrarem novos aliados e para facilitar análises e elaboração de estratégias conjuntas. Terceiro, a insegurança pode chamar a

atenção para problemas sociais, que, se negligenciados, poderiam tornar-se de difícil resolução, bem como ajudar na sua detecção

precoce67. Por último, iniciativas políticas tímidas ou superfi ciais podem ter o efeito não intencional de mobilizar as pessoas que

benefi ciarão da solução proposta, quer nos países doadores quer nos países parceiros.

Caixa 8.9: Desafi os de segurança e desenvolvimento em situações de fragilidade: ensinamentos adquiridos com as operações PESD (Security and development challenges in fragile situations: lessons from ESDP operations)

por Dr Damien Helly, Research Fellow, Instituto Europeu de Estudos de Segurança

A Política Europeia de Segurança e Defesa (PESD) foi criada há 10 anos nos Balcãs. Desde essa data, a União Europeia utilizou esta

política como instrumento único para a gestão de crises militares ou civis em várias situações de fragilidade. Das 23 operações

PESD, 8 foram destacadas para África e algumas ainda estão em curso. Todas as operações PESD no continente africano devem fazer

face a alguma forma de fragilidade. Um livro recente editado por investigadores do Instituto de Estudos de Segurança da União

Europeia fornece dados abrangentes e uma avaliação crítica da PESD 10 anos depois68. Algumas das suas conclusões, baseadas

essencialmente em entrevistas no terreno, podem ser utilizadas nos debates sobre segurança e desenvolvimento, situações de

fragilidade e a necessidade de uma maior coerência entre os instrumentos e as políticas da UE.

Ao longo de 10 anos a UE melhorou a coordenação da PESD com as políticas da Comissão Europeia em contextos de fragilidade. •

Desde 1999, as interligações entre os desafi os de segurança e de desenvolvimento tornaram-se o fi o condutor de todos os

62 Clapham 1996, págs. 208–243; Chabal e Daloz 1999, págs. 3–16.63 Reno 2003.64 Englebert 2003; Trefon 2004, 2007.65 Por exemplo, na República Democrática do Congo, dois importantes serviços de segurança – serviços de guarda fronteiriça e de informações militares e

civis – foram mantidos afastados da reforma do sector da segurança (Melmot 2008; Davis 2009).66 Autesserre 2009, pág. 271.67 Hirschman 1981, págs. 119, 149.68 Grevi et al. forthcoming.





129

discursos políticos. Questões como a segurança básica necessária para a redução da pobreza, a criação de emprego e o •

desenvolvimento das empresas foram bem documentadas em importantes documentos políticos europeus, reforçando os

conhecimentos em matéria de planeamento político. Por exemplo, os serviços centrais de Bruxelas planearam acções conjuntas

no Chade em 2008 que visavam um reforço mútuo. O Programme d’Accompagnement à la Stabilisation, fi nanciado pela

Comissão Europeia, destinava-se a complementar a dissuasão militar, embora a sua coordenação se tenha revelado difícil e

lenta na prática.

Apesar dos progressos a nível estratégico, os peritos em segurança, os promotores de desenvolvimento, os economistas e os •

responsáveis pela ajuda humanitária ainda precisam de intensifi car o diálogo sobre as situações de fragilidade. A concorrência

em matéria de recursos para fi nanciar a segurança e o desenvolvimento pode ser elevada. Os gestores dos programas de

ajuda à cooperação e os peritos em segurança difi cilmente partilham informações sobre o potencial impacto, em termos de

segurança, de um projecto de infra-estruturas de transporte. E embora alguns peritos trabalhem em conjunto, por exemplo,

militares e responsáveis pela ajuda humanitária, a experiência adquirida durante as operações de gestão de crise necessita

de ser mais efi cazmente divulgada. Por exemplo, a missão EUFOR Chade/RCA disponibilizou conhecimentos às comunidades

militar e humanitária, mas não fi cou claro como comunicarão com outros intervenientes.

Em situações de fragilidade, as avaliações qualitativas são tão relevantes quanto os dados quantitativos. Enquanto os economistas •

trabalham principalmente com dados materiais, os cientistas políticos e os analistas de informações utilizam igualmente

abordagens qualitativas. No caso das forças policiais ou militares na República Democrática do Congo, é fundamental um

conhecimento sólido dos políticos locais e dos jogos de poder para criar mecanismos de recolha de dados como, por exemplo,

as bases de dados de censos. A EUSEC, uma missão responsável por ajudar as autoridades congolesas na reforma do exército,

passou os seus primeiros anos a criar confi ança mútua com as partes interessadas nacionais através de laços fortes pessoais,

informações com origens em pessoas e conhecimentos militares. Inversamente, na Guiné-Bissau, onde o pequeno número de

soldados (menos de 6000) sugere que a reforma do exército poderia ser fácil, a governação e os factores de poder, tais como

o poder simbólico dos veteranos, a intimidação e o tráfi co ilícito revelaram-se graves obstáculos. As realidades humanas, por

vezes, contrariam os dados.

As iniciativas europeias em matéria de segurança e defesa dependem amplamente da agenda e da vontade política das •

autoridades locais. Quando as autoridades locais estão relutantes em acolher as operações PESD ou os estrangeiros que

supostamente deveriam ajudar a reformar o seu aparelho militar, frequentemente por motivos políticos ou devido a interesses

estabelecidos, torna-se extremamente difícil para os europeus maximizar o seu impacto. Esta realidade tornou-se óbvia na

República Democrática do Congo quando, depois das eleições de 2006, o governo mostrou menos interesse na reforma do

sector da segurança. Também se assistiu a este fenómeno na Guiné-Bissau, onde a missão da UE responsável pela reforma do

sector da segurança considerou muito difícil encetar o diálogo com o último Chefe do Estado-Maior do Exército, Tagmé Na

Wai. E o mesmo se passou no Sudão, quando os líderes não quiseram acolher uma operação de manutenção da paz da UA/

ONU e atrasaram os processos de vistos do pessoal da UE em missão de apoio ao planeamento e da cadeia de comando da

força de manutenção da paz da União Africana no Darfur.

Depois de 10 anos, o pessoal da PESD aprendeu sobre as difi culdades de aplicação da apropriação local, especialmente em •

países frágeis onde as capacidades do Estado estão próximas do zero e onde os responsáveis locais não têm capacidade para

absorver ou responder às ajudas e intervenções da UE. Os mandatos breves e a elevada rotação das operações PESD raramente

corresponderam às necessidades dos seus parceiros em matéria de reforço da capacidade a longo prazo.

A UE sofre de um défi ce de execução na aplicação das suas políticas em contextos de fragilidade. Apesar da impressionante •

panóplia de estratégias, comunicações e documentos de programação para fazer face à fragilidade, evitar confl itos e apoiar

a consolidação da paz, a UE ainda tem um longo caminho a percorrer para colocar em prática essas orientações políticas. O

pessoal da UE ignora frequentemente os principais documentos políticos que orientam o seu trabalho quotidiano e decisões

em situações de fragilidade. Embora dotada de instrumentos adequados, como a LRRD (Interligação entre ajuda de emergência,

reabilitação e desenvolvimento), a UE não os utiliza de forma sistemática nos países. A formação para o pessoal que trabalha

em contextos de fragilidade deveria ser transversal e aplicada de forma sistemática.

Na abordagem de situações de fragilidade, a UE tem de identifi car as prioridades da sua política externa. Embora o fracasso •

dos Estados seja designado como uma ameaça na Estratégia Europeia de Segurança de 2003, os interesses estratégicos da

África subsariana continuam pouco claros. Alguns Estados europeus, a maior parte antigas potências coloniais, revelam

preocupações em relação aos países frágeis de África porque estes representam ameaças importantes como terrorismo e

droga, armas e tráfi co de seres humanos. Mas estas preocupações podem não ser partilhadas de forma igual por todos os

Estados-Membros da UE, o que conduz a uma ausência de prioridades políticas externas claras em África, além das que foram

defi nidas por parcerias continente a continente ou pelo Acordo de Parceria de Cotonu. É necessária mais investigação neste

aspecto, a qual será realizada pelo Instituto de Estudos de Segurança da União Europeia (IESUE) em 2010.

Capítulo 8

130


Os responsáveis dos países frágeis culpam muitas vezes a UE pelas suas políticas contraditórias. O proteccionismo •

comercial, em especial, é citado regularmente como prejudicial ao desenvolvimento. Apesar dos novos mecanismos

de compensação, como, por exemplo, o Programa de Ajuda para o Comércio, o diálogo político ainda é marcado pela

desconfi ança. Responder a situações de fragilidade implica esforços para um diálogo genuíno, bem como vontade de

superar preconceitos antigos e o reconhecimento das responsabilidades mútuas.

3. A FRAGILIDADE CONDUZ A UM AUMENTO DAS INSTITUIÇÕES DE SEGURANÇA LOCAIS PARALELAS.

A deterioração da capacidade do Estado em situações de fragilidade não implica uma ausência de governação. De facto, as situações

de fragilidade podem ter dado origem a “iniciativas institucionais locais que facilitaram a sobrevivência e a organização da vida

social durante os anos de confl ito e que podem vir a ser úteis no futuro69”. Os chefes tradicionais, grupos da sociedade civil, igrejas

e agências de ajuda intervêm para se responsabilizarem pela segurança70. As situações de fragilidade podem acentuar o acesso

desigual à segurança e à justiça e aumentar a intolerância para com estrangeiros, a violência, a ilegalidade e a falta de mecanismos

de responsabilização. Mas, em alguns casos, uma soberania e um policiamento de Estado débeis revigoraram o autopoliciamento71.

O “multichoice policing” (“policiamento múltipla escolha”) resultante fornece uma rede de segurança e aprofunda a democracia

local. O êxito deste policiamento alternativo pode contribuir para respostas favoráveis do Estado e apoio da UE.

4. SEQUÊNCIAS E DESEQUILÍBRIOS PODEM CONTRIBUIR PARA A REFORMA EM MATÉRIA DE SEGURANÇADESENVOLVIMENTO

Para abordar a relação segurança-desenvolvimento nas situações de fragilidade, as estratégias “articuladas” que combinem

simultaneamente todas as ferramentas políticas num pacote coerente que inclua instrumentos políticos, de segurança, humanitários

e de desenvolvimento são frequentemente consideradas bem adaptadas à descontinuidade do contexto72. Mas, embora alguma

coordenação seja valiosa, especialmente na UE, pode não ser necessário despender esforços consideráveis na integração precoce

e numa abordagem simultânea ou equilibrada à relação segurança-desenvolvimento. Oscilações nos progressos e ajustamentos

das políticas de segurança e desenvolvimento são inevitáveis em contextos de fragilidade. Esses ajustamentos e oscilações são

desejáveis, uma vez que os decisores-políticos tomaram consciência das imperfeições e dos desequilíbrios das suas medidas através

de fracassos, irritações e desconfortos73. Por exemplo, na Serra Leoa não existiam ligações conceptuais ou substanciais entre os

elementos da reforma do sector da segurança, que prosseguiram de forma independente74, mas a Serra Leoa é frequentemente

apresentada como um exemplo de boas práticas, mesmo pela OCDE-CAD.

A resolução de problemas sequenciais corre o risco de fi car bloqueada numa determinada fase ou em determinado domínio.

Todavia, dada a convicção geral sobre a necessidade de coordenação, é útil lembrar que a duplicação, a confusão e a ausência

de comunicação entre as pessoas que trabalham de acordo com linhas de acção paralelas nem sempre são más e podem mesmo

conduzir a reformas mais rápidas e menos onerosas75.

5. SEGURANÇA E DESENVOLVIMENTO NÃO PROGRIDEM NECESSARIAMENTE EM CONJUNTO

É importante saber se assegurar a segurança pode conduzir a um desenvolvimento humano sustentável. A esse respeito, uma

avaliação conduzida pela ONU relativa a 17 operações de construção do Estado cinco anos após o seu início revelou que, embora

exista uma ligação potencial entre segurança (defi nida como ausência de guerra e o restabelecimento de um domínio total sobre

os meios de violência) e outras dimensões da construção do Estado, tais como o desenvolvimento económico, a democracia e a

criação de capacidade institucional, a segurança não conduz automaticamente a efeitos positivos para o Estado de Direito ou para

a efi cácia da governação, o desenvolvimento económico e a democracia76.

69 Englebert e Tull 2008, págs. 125, 127.70 Vlassenroot 2008, pág. 2.71 Baker2008.72 Faria e Magalhães Ferreira 2007.73 Hirschman 1985, págs. 74-75.74 Horn et al. 2006, págs. 110, 118.75 Hirschman 1981, pág. 66.76 As missões de construção de Estados atingiram objectivos de segurança importantes: 13 das 17 missões acabaram com guerras (1000 mortes anuais resultantes

de batalhas por ano ou durante a guerra). Embora fosse mais difícil acabar com a guerra nos países mais pobres em situação de pós-guerra, as operações

de construção de Estados conseguiram atingir os seus objectivos também neste contexto (7 em 11 casos). As missões de construção de Estados tiveram

menos sucesso no restabelecimento de um monopólio total sobre os meios de violência (9 em 17 casos). Mas este sucesso no domínio da segurança tem

implicações limitadas para outras dimensões da construção de Estado (Zürcher 2006).





131

A relação entre a segurança e os progressos de desenvolvimento pode assumir formas diferentes e o padrão não é sempre uma

inter-relação entre dois domínios políticos. Proclamar que os dois domínios são completamente independentes seria uma reacção

exagerada. Embora segurança e desenvolvimento nem sempre possam estar ligados de uma forma funcional, é possível alternar

entre interdependência e autonomia em alturas diferentes e contextos diferentes77.

6. MENOS PODE SER MAIS

A UE orgulha-se do seu envolvimento contínuo e da relativa estabilidade das suas intervenções em matéria de construção dos

Estados e, de uma forma mais geral, do desenvolvimento. No entanto, adquirir fl exibilidade nesta questão e permitir períodos de

desintervenção selectiva poderia alargar o âmbito das iniciativas. A assunção de que “mais construção do Estado é melhor construção

do Estado” está generalizada entre os decisores políticos ocidentais78, que afectam mais recursos a países frágeis considerados

importantes, tais como o Afeganistão, Bósnia, Iraque e Kosovo, do que a países considerados periféricos. De uma perspectiva de

segurança, isto implica que missões militares da UE e das Nações Unidas mais fortes, dotadas de mais meios militares e mandatos

mais sólidos, poderiam ser mais bem sucedidas.

A experiência das políticas de desenvolvimento, em especial no domínio da segurança e desenvolvimento, mostra que alguma

separação e desintervenção podem ter efeitos positivos79. Uma intervenção menor ou mais limitada e selectiva pode contribuir para

a experimentação social e favorecer o crescimento de iniciativas locais. A defi nição da República Democrática do Congo como um

caso-piloto para a manutenção da paz pela ONU, implicando, por exemplo, o envolvimento de uma intervenção intensa, muitas

vezes retratada como “protectorado”, conduziu a escolhas políticas problemáticas durante a transição de uma situação de guerra

para uma situação de paz e democracia em 2003-200680.

77 Hirschman 1981, págs. 142-166; Hirschman 1995, págs. 221-230.78 Englebert e Tull 2008, págs. 135-139.79 Hirschman 1995, págs. 190-192.80 Autesserre 2009, pág. 258.

Capítulo 8

132


CAPÍTULO 9CONCLUSÕES PRIORIDADES E MEDIDAS

A União Europeia dispõe de um grande leque de instrumentos políticos para fazer face aos desafi os

colocados pelos Estados frágeis e tem procedido regularmente à sua revisão e aperfeiçoamento ao longo

da última década. No entanto, o compromisso da UE para com os Estados frágeis ainda sofre de um “défi ce

de execução”, que gera uma clivagem entre os compromissos ofi ciais e a operacionalização das suas

políticas1.

1. AS POLÍTICAS DA UE PODEM TER IMPACTOA UE tem o potencial de infl uenciar as perspectivas de desenvolvimento dos Estados frágeis da África

subsariana e, em especial, ajudá-los a aumentar a sua resiliência aos choques. Para o efeito, contudo,

necessita de criar um clima de confi ança e aprender com as experiências adquiridas, bem como basear-

se nessas experiências. A UE não está sozinha nesta difícil tarefa, a qual exige uma acção cooperativa de

todos os agentes que intervêm nos países frágeis.

A UE pode melhorar a efi cácia das suas intervenções, agindo decisivamente e defi nindo políticas a uma só voz. Os debates entre

os Estados-Membros da UE e no seio da CE devem ser abertos e abrangentes, mais ainda quando o seu compromisso em relação

à fragilidade é uma questão de grande sensibilidade política. Mas uma vez defi nida e acordada uma política conjunta, a UE deve

comprometer-se com políticas a longo prazo e não mudar os seus objectivos ou principais áreas de intervenção. Os problemas

dos Estados frágeis são principalmente estruturais e persistentes e abordá-los exige um compromisso estável e a longo prazo

dos agentes externos. Concentrar os esforços num número reduzido e bem defi nido de prioridades, facilitaria a simplifi cação

dos procedimentos e reduziria a burocracia. E a UE deve tornar o seu compromisso para com os Estados frágeis credível, as suas

políticas facilmente compreendidas e o seu impacto signifi cativo. Deve igualmente adaptar políticas gerais para abordar questões

específi cas e ajustá-las ao contexto individual.

Quando os países são considerados não elegíveis para apoio orçamental2 ou quando o conhecimento do contexto local é

especialmente importante, os doadores e os destinatários podem não estar em posição de aplicar ou acompanhar as políticas

de ajuda. Estas tarefas podem ser delegadas noutros parceiros ofi ciais, organizações da sociedade civil, agências de serviços

independentes (ver caixa 9.5). A delegação de tarefas pode ajudar a abordar os complexos problemas locais e assegurar um

compromisso adequado. Nas situações em que a ajuda não é utilizada de forma efi caz ou os doadores canalizam a maior parte

da sua ajuda para instituições informais ou ONG, pode valer a pena separar as diferentes funções dos governos: elaboração de

políticas de afectação ou acompanhamento de fundos. Separar a tarefa de defi nir os objectivos da política de desenvolvimento

a longo prazo da aplicação de medidas políticas, torná-la-á independente de pressões políticas imediatas, evitará problemas

de compromisso e desenvolverá capacidades técnicas adequadas. A base para esta divisão já existe, embora sejam necessárias

mudanças na governação para aplicar de forma efi caz políticas de longo prazo3.

1.1 VANTAGENS COMPARATIVAS DA UEA UE tem uma vantagem comparativa na elaboração de estratégias para ajudar os países frágeis a aumentar a sua resiliência. A fi m

de a explorar, deve concentrar os seus esforços no desenvolvimento de capital humano e social e no apoio ao desenvolvimento

institucional a nível local e regional. A vantagem comparativa assenta na própria história comunitária do alargamento, bem como

no amplo conjunto de políticas de que a UE dispõe para moldar a sua acção. Tal como explicado no capítulo 8, ao contrário das

acções da maior parte das agências de ajuda4, as políticas da UE podem conjugar qualquer um dos seguintes domínios: comércio,

agricultura, pescas, migração, alterações climáticas, ambiente, dimensão social da globalização, investigação e desenvolvimento,

sociedade da informação, energia, segurança e governação. O impacto destas políticas, positivo ou negativo, na fragilidade dos

Estados, é mais abrangente do que as disposições de ajuda fi nanceira.

A história da UE, além disso, é uma história de desenvolvimento institucional em sociedades diversas e complexas, com as suas

próprias instituições internas. E a UE adquiriu uma grande experiência na abordagem dos problemas de Estados com instituições

disfuncionais ou em transição durante a sua própria história de alargamento. Alguns Estados-Membros actuais da UE (Grécia,

1 O capítulo 8 aborda em pormenor as áreas em que é mais necessário intervir com vista a tornar o compromisso da UE mais efi caz.2 Ver OCDE (2009) para uma discussão das condições sob as quais o apoio orçamental representa uma modalidade de ajuda adequada nos Estados frágeis.3 Collier 2009b.4 Ver o documento de referência de Collier (2009a) incluído no Volume 1B sobre esta questão.




133

Portugal e Espanha) foram capazes de transitar pacifi camente de ditaduras militares para democracias durante a década de 1970.

Ao longo da década de 1990, a UE ajudou igualmente os países do Leste Europeu durante a sua transição económica, o que exigiu

importantes reformas institucionais, mudanças de sistemas de governação e mecanismos estatais de execução. Estas experiências

constituem uma vantagem comparativa, uma vez que a UE pode utilizar a experiência adquirida como uma “ferramenta” em

situações de fragilidade.

As agências de ajuda e as instituições internacionais centram frequentemente a sua acção em medidas correctivas de curto prazo

ou, devido às suas obrigações institucionais, num problema específi co5. Os Estados Unidos dispõem de uma grande variedade

de políticas idênticas às da UE mas têm uma história diferente e, apesar de um interesse renovado pela África subsariana, estão

geografi camente distantes6. A China (e os Estados Árabes) tende a concentrar a sua intervenção na construção de infra-estruturas e

no investimento directo estrangeiro em terrenos, o que pode constituir uma bênção ou uma maldição para os países destinatários.

Embora a UE possa também estar envolvida na construção de infra-estruturas, deve concentrar os seus esforços no desenvolvimento

do capital humano e social e das instituições, que constituem áreas onde a UE tem uma vantagem comparativa.

1.2 A NECESSIDADE DA INTERVENÇÃO DA UE EM CONTEXTOS GLOBAIS DESFAVORÁVEISMobilizar recursos internos e reforçar as instituições do Estado e a coesão social são as medidas essenciais para aumentar a resiliência.

Ambas as medidas, quase por defi nição, são difíceis para os Estados frágeis isoladamente. Assim, embora a intervenção da UE seja

necessária, enfrentar a fragilidade da África subsariana constitui um desafi o importante e arriscado.

A inacção tem também elevados custos para doadores e destinatários. Para os países frágeis, os custos são refl ectidos no fraco

desenvolvimento humano e na ausência de segurança relacionada com as lacunas de desenvolvimento persistentes. Para a Europa,

geografi camente próxima de África e dos seus problemas de demografi a explosiva, refugiados, tráfi co ilícito, contrabando, violência

com base no género e pirataria, os efeitos negativos podem ser consideráveis

O desafi o é enorme, uma vez que a UE necessita de intervir nos países frágeis e respeitar a sua soberania nacional. Os Estados

frágeis raramente são responsáveis perante os seus cidadãos, mas devem ter a oportunidade de assumir a apropriação das suas

políticas. Enquanto a baixa capacidade de aplicação da legislação condiciona a tributação, a incapacidade para gerir efectivamente

os recursos internos prejudica a independência e a capacidade de governação.

A crise económica e fi nanceira de 2009 tornou as intervenções nos países frágeis ainda mais difíceis. Os Estados frágeis têm sido

fortemente atingidos por uma crise que não provocaram e este facto provavelmente força mais países para situações de fragilidade,

tornando ainda mais difícil a consecução dos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio até 2015. A crise tem tido um forte impacto

negativo no rendimento per capita e seguiu-se a uma ou duas crises devastadoras para os países frágeis: alimentos e combustíveis.

A quase simultaneidade das três crises teve um efeito multiplicador negativo, tornando as situações de emergência a regra e não a

excepção. Os países em situações de fragilidade, que tentam responder ao que acreditam serem choques de curto prazo, perderam

a perspectiva de longo prazo necessária para ultrapassar a fragilidade.

O contexto económico também é afectado pela histórica dívida pública e por graves problemas sociais internos que afectam

os países da UE. A crise torna o compromisso em matéria de políticas a longo prazo ainda mais importante, em conjunto com

uma utilização mais efi caz da ajuda ao desenvolvimento. Políticas ad hoc de curto prazo, execução e controlo defi cientes e

fragmentação e duplicação de ajuda têm sido as causas da inefi ciência. Necessitam de ser substituídas pelas regras simples

mencionadas anteriormente: a União Europeia deve assumir uma posição coerente, centrar-se em políticas de longo prazo e

delegar em parceiros, se possível.

1.3 UM PAPEL PARA OS AGENTES NÃO ESTATAIS EM PAÍSES FRÁGEISOs Estados têm sido o principal ponto de entrada para os países doadores, que encaram as intervenções através das instituições

de Estado como um meio para aumentar a responsabilização, resolver as desigualdades de género, criar confi ança, estabelecer

um quadro jurídico comum e garantir o Estado de Direito.

Mas as instituições de Estado actuais são infl uenciadas pelas origens históricas da formação dos Estados e das suas interacções

com as características geográfi cas e grupos étnicos ou religiosos. Além disso, os governos da África subsariana tendem a declarar

que não são responsáveis pela sua situação de fragilidade, atribuindo a culpa a causas “externas”.

Assim, a construção do Estado e a coesão social exigem a mobilização de agentes não estatais, por vezes fora das estruturas dos

Estados frágeis, com conhecimentos do contexto local e recursos humanos valiosos.

5 Por exemplo, ver World Food Price (Preços Mundiais dos Alimentos) sobre a questão das emergências alimentares.6 Gartner 2009.

Capítulo 9

134


2. PRIORIDADES E MEDIDASA UE deve ter em conta as características comuns e as características específi cas dos Estados frágeis da

África subsariana (ver capítulo 2) e as suas próprias vantagens comparativas face a outros países doadores

e instituições internacionais (ver debate supra e capítulo 8) ao defi nir as suas próprias prioridades.

Embora os países frágeis da África subsariana difi ram entre si de muitas formas, partilham algumas fraquezas comuns que prejudicam

a criação de um Estado forte capaz de desempenhar as suas funções essenciais. Esses factores prejudiciais são caracterizados do

seguinte modo:

incapacidade de mobilização de recursos internos e a consequente forte dependência de fontes externas de fi nanciamento;•

sistema económico baseado num pequeno número (em muitos países, apenas um) de produtos primários, o que determina •

um padrão de crescimento instável e uma forte concentração das receitas das exportações;

estado debilitado das suas infra-estruturas fl exíveis e pesadas, o que exclui os países dos benefícios da globalização, prejudicando •

o seu acesso aos principais mercados de destino;

baixo desenvolvimento humano, o que afecta a capacidade de aproveitar as oportunidades que surgem;•

elevada exposição ao risco de eclosão de confl itos armados.•

Estas características condicionam a consecução do objectivo fundamental do compromisso externo em países frágeis, contribuindo

nomeadamente para o processo endógeno de construção do Estado7. A UE aprovou esta prioridade essencial na sua declaração

Consenso Europeu sobre o Desenvolvimento8, pelo que os compromissos com os países frágeis da África subsariana devem centrar-

se neste objectivo a longo prazo. Essas cinco características comuns sugerem cinco prioridades principais para os compromissos

da UE com países frágeis:

Prioridade 1: Identifi car e apoiar as forças e os intervenientes que promovem a construção do Estado e a coesão

social. A complexidade da ajuda europeia para a construção do Estado deve-se ao facto de não poder ser inspirada por uma

perspectiva externa deste processo. O processo de construção do Estado nos países frágeis africanos não se assemelha ao processo

de construção dos Estados na Europa durante o século XIX9. Do mesmo modo, a coesão social não será igual entre etnias e religiões

cujas diferenças recuam centenas de anos no tempo. O conhecimento do contexto local é, assim, essencial para o compromisso

externo nos países frágeis. É necessário identifi car os agentes que podem ser os impulsionadores da mudança e ajudar estes países

a saírem das situações de fragilidade, possivelmente através de percursos diferentes. Embora os “agentes de mudança” devam ser

reforçados, nomeadamente com incentivos à participação das mulheres na construção do Estado, é também importante, para o

êxito da estratégia de promoção da democracia, enfraquecer a posição dos sectores mais refractários10 e apoiar os líderes nos seus

esforços para reconstruir uma nova confi ança social entre o Estado e os cidadãos e entre as diferentes facções e etnias que correm

o risco de se envolverem em confl ito. Se determinados grupos são discriminados e excluídos da representação política, o risco de

confl ito é elevado e a saída da situação de fragilidade mais difícil.

Embora exista alguma capacidade organizacional nos Estados frágeis11, esta deve ser redireccionada para outros objectivos

comuns, como a mobilização dos recursos internos e a melhor governação das receitas desses recursos. Os grupos de elite podem

desempenhar um papel importante, mas, em alguns Estados frágeis, as facções religiosas ou étnicas podem ter pouco incentivo

para o reforço da capacidade efi caz do Estado ou mesmo ter interesse em a comprometer. Por este motivo, não estão motivados

para chegarem a um consenso. A falta de coesão social enfraquece a exigência de uma boa governação a nível local.

Prioridade 2: Encurtar a distância entre necessidades a curto prazo e políticas e resiliência a longo prazo. Para

mudar a atenção dos Estados frágeis da resposta às necessidades urgentes de curto prazo para o planeamento do futuro, a UE

pode criar mecanismos de segurança para reduzir o risco de volatilidade nas receitas das exportações. Com uma base de receitas

mais estável (caixa 9.1), os Estados frágeis podem elaborar políticas nacionais a longo prazo. Na verdade, tendo em conta a baixa

resiliência dos países frágeis a choques externos e, em especial, a fl utuações dos preços dos produtos de base e das condições

comerciais, deve ser tido em conta o potencial de desenvolvimento da ajuda dos países doadores para reforçar os mecanismos de

segurança e de prevenção de riscos, bem como a possibilidade de utilizar os fl uxos de ajuda para ‘atenuar os choques internacionais’,

como observaram recentemente Bourguignon et al. (2008).

7 Ver OCDE-CAD 2007.8 Parlamento Europeu, Conselho, Comissão 2006.9 As eleições são normalmente consideradas essenciais para a construção do Estado. Mas as eleições podem ser manipuladas, a menos que as pessoas partilhem

a crença de que expressam a vontade colectiva do país.10 Ver Magen e Morlino 2008, págs. 256-257.11 Por exemplo, alguns países são capazes de organizar o exército e outros conseguem colocar o sistema educativo a funcionar adequadamente; outros possuem

sistemas de transferência de dinheiro efi cazes.

Conclusões – prioridades e medidas




135

Caixa 9.1: Uma proposta para a estabilização das receitasA fi m de ajudar os Estados frágeis a alargar o horizonte temporal das suas políticas, frequentemente condicionados por situações

de emergência, a UE pode comprometer-se antecipadamente a redireccionar os fl uxos de ajuda para países cujos preços das

exportações se situem abaixo do preço limiar de desencadeamento. Os Estados frágeis poderão então adoptar prioridades a

longo prazo, sabendo que as suas receitas nunca serão inferiores a um determinado nível.

A execução pode ser preocupante. O compromisso credível é o primeiro passo. O cabaz de produtos e o preço de intervenção

devem ser decididos antecipadamente a fi m de evitar interferências com as opções em matéria de exportação e produção nacional.

E o mecanismo de estabilização deve ser claramente temporário. Os países podem ser recompensados pela afectação de fundos

a políticas de longo prazo, por exemplo, na educação e na saúde.

A CE pode ter uma vantagem comparativa em relação aos restantes doadores no apoio a esse mecanismo. Não é provável que os

países isolados afectem uma percentagem considerável dos seus desembolsos de ajuda a um mecanismo automático, embora a

CE, que medeia os interesses dos Estados-Membros, possa assumir esse compromisso de forma mais credível. O acompanhamento

dos fundos pode ser atribuído às organizações locais da sociedade civil (novamente com antecedência para evitar problemas

de credibilidade).

Prioridade 3: Reforço do capital humano e social. O investimento na educação nos Estados frágeis, tentando superar as

disparidades entre homens e mulheres, e o reforço do capital social são essenciais para conseguir um crescimento e desenvolvimento

sustentáveis. Os países frágeis sofrem perturbações no ensino público que reduzem as taxas de inscrição e aumentam as taxas de

iliteracia entre os adultos. É necessário um fi nanciamento adequado não apenas do ensino básico, mas também do ensino superior.

Em 1970, cerca de 30% da população adulta da África subsariana sabia ler e escrever. Em 1990, essa percentagem era de 51% e, em

2006, 63% (mas apenas 59% nos Estados frágeis). O défi ce de literacia deve ser eliminado o mais rapidamente possível. Com taxas de

literacia mais elevadas, os países frágeis podem melhorar substancialmente o seu índice de desenvolvimento humano e promover

o crescimento económico. A educação das mulheres é particularmente importante, uma vez que afecta as taxas de fertilidade, a

saúde e o bem-estar dos membros das famílias, em especial as crianças12. Centrar as intervenções nas crianças e jovens do sexo

masculino pode também ser essencial, especialmente nos países frágeis em situação de pós-confl ito, para reduzir a atracção de

actividades ilegais como o tráfi co e o contrabando. Perante este cenário, a educação poderá não ser a única solução para os jovens

do sexo masculino, pelo que devem também ser adoptadas (a custo zero) medidas com vista a reduzir a regulamentação excessiva

e assegurar um ambiente empresarial adequado com poucas barreiras económicas ou burocráticas. Esta política seria essencial

para a criação de emprego e, consequentemente, trazer esperança e um futuro para as gerações mais jovens, convencendo-as de

que ser rebelde não é a única forma de ter um rumo.

Os Estados-Membros da UE poderiam abrir as suas fronteiras a estudantes oriundos de países frágeis, sabendo que a educação no

estrangeiro contribui para o desenvolvimento institucional nos países de origem (caixa 9.2)13. A UE poderia igualmente ajudar através

da criação de universidades e centros de investigação locais e de incentivos de estímulo à inovação em áreas como a utilização

efi ciente da água em condições climáticas desfavoráveis e o tratamento de problemas de saúde como a SIDA e a malária.

Caixa 9.2: Políticas da UE e desenvolvimento de capital humano em África (EU policies and African human capital development)

Por Yaw Nyarko, Universidade de Nova Iorque

O capital humano é uma componente importante do desenvolvimento económico. Na África subsariana, os níveis de capital

humano permanecem baixos, apesar do forte investimento dos governos na educação. Promover o desenvolvimento do capital

humano na África subsariana, uma das melhores formas de melhorar os padrões de vida e o desenvolvimento económico, é uma

área onde a União Europeia pode desempenhar um papel efi caz e distintivo.

12 De acordo com diversos testemunhos (ver Gartner 2009), as crianças cujas mães frequentaram cinco anos de ensino primário têm mais 40% de probabilidades

de atingirem os cinco anos de idade. Deste modo, dada a elevada taxa de mortalidade em crianças menores de cinco anos nos países frágeis, salientada nos

capítulos 1 e 2, o impacto desse investimento pode ser signifi cativo.13 Ver, por exemplo, Spilimbergo 2009.

Capítulo 9

136


Diversos estudos demonstraram as ligações entre capital humano e desenvolvimento económico (ver Spiegel e Benhabib, 2005, e

as referências citadas neste documento). São necessários trabalhadores qualifi cados para facilitar a adopção das novas tecnologias,

introduzir actividades empreendedoras, administrar os sistemas de cuidados de saúde e planear as economias nacionais. Apesar

das elevadas percentagens dos orçamentos de Estado gastas na educação, os índices de sucesso escolar permanecem baixos

em muitos países africanos. Em 2000, o último ano em que existem dados internacionais relativamente completos, o número de

ganeses com educação superior, num país com mais de 20 milhões de pessoas 14, era de cerca de 81 000. Para contextualizar este

número, a Universidade de Nova Iorque (onde eu ensino e é uma entre muitas no estado de Nova Iorque) tem cerca de metade

daquele número em inscrições. Muitos outros países africanos têm números igualmente baixos de cidadãos com educação

superior: o Quénia tem 124 000, o Uganda tem 63 000. E em muitos países africanos a percentagem da faixa etária relevante

com educação superior situa-se entre 3% e 5%, muito abaixo dos padrões internacionais (cerca de 70% na República da Coreia,

Singapura e outros países).

Os números relativos aos médicos são igualmente decepcionantes. Em 2004, no Gana, os dados registam 1860 médicos, número

praticamente igual ao das inscrições na faculdade de medicina da Universidade de Nova Iorque. Este número implica um rácio

doente-médico de 11 200 para 1. O Malávi registou 124 médicos em 2004, para um alarmante rácio doente-médico de 88 000

para 1. Os rácios doente-médico no Ocidente são de cerca de 227 para 1 em Itália e 476 para 1 no Reino Unido.

Os países da África subsariana realizaram progressos signifi cativos em matéria de capital humano desde a independência, no início

da década de 1960, mas ainda há muito a fazer. Assim que o tema da acumulação de competências em África é mencionado, o

debate desvia-se invariavelmente para a fuga de cérebros, utilizada como argumento para restringir a ajuda externa ao ensino

superior em África, e para o fl uxo de saída de pessoal qualifi cado para o Ocidente. Esta posição é errada. Existem subtilezas na

medição da fuga de cérebros e no regresso dessas pessoas qualifi cadas. Esta é uma área em que a União Europeia poderia assumir

um papel de liderança de uma forma que poderia benefi ciar signifi cativamente a África subsariana, mas também os países da

União Europeia.

As percentagens de africanos com educação superior que vivem no estrangeiro são elevadas: 52% para a Serra Leoa, 46% para

o Gana, 44% para o Quénia e 35% para o Uganda. No entanto, o número de fuga de cérebros contabilizado contém diversas

subtilezas que devem ser reconhecidas. Em primeiro lugar, a fuga de cérebros é um refl exo das qualifi cações em diferentes áreas

geográfi cas num dado momento. Muitos dos actuais dirigentes de hospitais, ministérios e outras instituições em África são pessoas

que estudaram no estrangeiro e regressaram com melhores qualifi cações. Essas pessoas foram, a dada altura, contabilizadas

nas estatísticas de fuga de cérebros. As qualifi cações das pessoas que regressaram depois de receberem formação têm uma

importância essencial para o desenvolvimento do país de origem. Os dados mostram taxas de regresso relativamente elevadas

após a conclusão dos estudos, pelo que existe mais uma circulação de cérebros do que uma fuga.

Investigações recentes salientam também a importância das remessas dos trabalhadores migrantes para as economias dos países

de origem. Easterly e Nyarko (2009) tentaram quantifi car os aspectos positivos e negativos da fuga de cérebros, enquadrando as

remessas de migrantes e o regresso de pessoas qualifi cadas nos primeiros. Essa investigação indica a importância da circulação

de cérebros para os países de origem.

Outras investigações demonstraram um efeito considerável de incentivo à fuga de cérebros. A possibilidade de abandonar as

economias locais para prosseguir os estudos no estrangeiro ou auferir salários superiores aumenta o desejo de adquirir uma

educação superior, o que pode conduzir a níveis de educação mais elevados na economia local mesmo depois de alguns terem

saído para o estrangeiro. E mesmo que todos os médicos do Gana e do Malávi que vivem no estrangeiro regressassem a casa, os

rácios doente-médico continuariam a ser muito inferiores aos padrões internacionais. O que é necessário é um aumento maciço

dos níveis de especialização, um aumento de dez vezes ou mais das taxas de inscrição no ensino superior.

Decorrem várias recomendações da análise aqui apresentada:

criar um “cartão azul” da UE, em consonância com o “cartão verde” dos Estados Unidos. Várias propostas de “cartão azul” da UE •

facilitariam a imigração para a Europa para aquisição de competências, aumentando o bem-estar dos indivíduos que emigram

e as remessas para os familiares. Muitos acabarão por regressar aos países de origem com melhores qualifi cações. O regresso

de profi ssionais e trabalhadores qualifi cados aos países de origem deve ser incentivado (com períodos “sabáticos” fl exíveis

para os titulares do cartão). No que respeita à concorrência global por pessoas qualifi cadas, a instituição de um sistema de

“cartão azul” da UE permitiria à Europa concorrer de forma muito mais efi caz com os Estados Unidos e o seu cartão verde na

captação de pessoas altamente qualifi cadas. Se o sistema fosse concebido adequadamente, tanto os países da África subsariana

como os da União Europeia teriam a ganhar.

14 Docquier e Marfouk, 2005.





137

Os contratos bilaterais de migração, que permitem a emigração de um número fi xo de trabalhadores de África para a Europa, •

devem ser alargados. Esses contratos devem ser concebidos para permitir e encorajar o regresso das pessoas qualifi cadas

aos seus países de origem.

Os programas de empréstimos a estudantes e os investimentos no ensino profi ssional devem ser reforçados a fi m de •

responder à necessidade de aumentos maciços de profi ssionais especializados em África. Este processo pode entrar num

sistema de autofi nanciamento, com tabelas de pagamento superiores para os alunos que emigram e descontos para aqueles

que permanecem no país de origem e com todos os alunos a iniciarem o pagamento dos empréstimos quando estiverem

empregados. O fi nanciamento da UE pode ajudar a criar estes sistemas.

A migração e a circulação de pessoas, qualifi cadas e não qualifi cadas, sempre fez parte da história da humanidade. A origem

de todas as migrações é, provavelmente, a grande migração humana do vale do Rift da África Oriental, que eventualmente

esteve na base da primeira povoação humana na Europa actual. Existiram igualmente movimentos maciços de europeus

para colonizar o novo mundo a partir do início do século XVI. No início do século XVIII, os africanos começaram a receber

formação nas universidades europeias. O Fourah Bay College, na Serra Leoa, uma das primeiras universidades de estilo

europeu da África subsariana, era inicialmente um centro para escravos regressados e tornou-se posteriormente uma

incubadora de movimentos africanos a favor da independência.

Seria um erro terrível se a crise fi nanceira actual e uma avaliação incorrecta da fuga de cérebros entravassem o importante

processo de desenvolvimento de competências e a circulação de cérebros. Em vez disso, o incentivo à migração e os

benefícios da migração podem ser utilizados de forma criativa para reforçar os níveis de capital humano na África subsariana

e, simultaneamente, benefi ciar a Europa.

Prioridade 4: Apoiar melhor governação a nível regional, incluindo os processos de integração regional. As respostas

políticas a nível regional podem tirar partido dos mecanismos de integração regional que ajudam a assimilar as repercussões entre

os países vizinhos ou substituir as “fraquezas” de algumas instituições locais (caixa 9.3).

Caixa 9.3: Um nível adequado de integração regionalNo âmbito da Estratégia Conjunta UE-África (JEAS), a UE pode promover mais diálogo político sub-regional e contribuir para a

aplicação efi caz do princípio de subsidiariedade baseado na confi ança. A liderança local é importante se os acordos regionais

contribuírem para a construção do Estado. São necessários incentivos adequados para os líderes regionais, como a Nigéria

e a África do Sul, se envolverem plenamente em acordos regionais de parceria económica e assumirem a liderança15.

Devido à grande heterogeneidade económica existente nos grupos regionais africanos, é provável que a integração

com a CE (e o mercado global) tenha impactos signifi cativamente diferentes nos diversos países. Podem emergir ou ser

reforçadas confi gurações do denominado modelo hub-and-spokes (“centro e eixo irradiantes”) a nível sub-regional, criando

tensões e maiores desigualdades dentro do subgrupo. Podem ser necessários mecanismos de transferência para atenuar

essas situações e reduzir as desigualdades regionais. Os projectos de investimento sub-regionais devem ser concebidos e

subsidiados de forma a favorecer a convergência local. No âmbito da JEAS, os diálogos políticos com os líderes sub-regionais

devem ser orientados no sentido de estimular a sua contribuição para esses mecanismos sub-regionais de compensação.

A este respeito, a UE pode utilizar a sua própria experiência na promoção de fundos estruturais sub-regionais.

Os acordos regionais de comércio podem ajudar os países africanos a realizar economias de escala, melhorar a competitividade

interna, aumentar os retornos dos investimentos e atrair IDE, o que conduz a transferência de tecnologia e crescimento económico.

Os acordos regionais podem igualmente ajudar as economias a partilharem recursos para a preparação conjunta de projectos de

infra-estruturas e, desse modo, internalizar os efeitos regionais desses investimentos entre os países16. Podem, também, dotar os

países africanos de uma voz mais forte na negociação de acordos com outros blocos comerciais ou parceiros privados.

15 Estes países não assinaram nenhum acordo provisório e os seus negócios com a UE são realizados ao abrigo de outros regimes16 Ver Collier 2006. O documento CNUCED (2009), por exemplo, reafi rma que a cooperação regional deve centrar-se no desenvolvimento de infra-estruturas

e salienta os benefícios de infra-estruturas conjuntas; na África Oriental, “o caminho-de-ferro foi um modo de transporte relativamente barato e gerido a

nível regional, que ligou o Uganda ao oceano através do Quénia. Esta situação alterou-se em 1977, quando a East African Railways foi dividida em segmentos

nacionais geridos a nível nacional. A divisão reduziu a efi ciência da via-férrea, uma vez que introduziu custos adicionais em matéria de gestão, manutenção,

controlo fronteiriço e outros custos de coordenação”, pág. 41.

Capítulo 9

138


Através da análise do desempenho das economias de escala em matéria de prestação de serviços de segurança e outros bens públicos

e a produção de bens privados não transaccionáveis, é possível argumentar que o Estado africano típico é demasiado pequeno17.

A teoria comum em matéria de internalização sugere que o fornecimento de bens públicos regionais (tais como o transporte

internacional e as infra-estruturas de rede) e a regulamentação dos “males” públicos regionais (tais como a corrida ao armamento

nos países vizinhos, a disseminação de doenças e as fronteiras inseguras) se realizam melhor através de acordos intra-africanos.

Os acordos regionais de integração podem também servir como instrumentos para o reforço das instituições. Podem ajudar a

integrar os instrumentos de compromisso destinados ao reforço de reformas políticas, especialmente relevantes para Estados com

uma fraca capacidade de compromisso nacional. Aderir a um bloco comercial com “regras de clube” muito fortes pode ajudar a

lançar reformas democráticas e centrar a credibilidade nos países membros.

A abordagem de integração regional tem tido um sucesso limitado na África subsariana até ao momento. A aplicação das regras pode

constituir um problema juntamente com a ambiguidade associada à liderança regional. Devido à fraca governação, às estruturas das

instituições nacionais fracas e à ausência de vontade política, as políticas regionais são frequentemente mal executadas. Os efeitos

económicos dos acordos comerciais têm sido decepcionantes e a integração regional do poder político tem sido especialmente

limitada, com escassa devolução de poder às organizações regionais18. A insegurança e a fragilidade apresentam desafi os ao

sucesso da integração regional19. E a lógica inicial do regionalismo político em África assentava numa forte ligação à soberania do

Estado e no princípio de não ingerência20.

A criação da Nova Parceria para o Desenvolvimento de África (NPDA) refl ecte as tentativas mais recentes de “partilhar a soberania”

para melhorar a governação através do Mecanismo Africano de Avaliação pelos Pares. Estes recentes desenvolvimentos são

consistentes com uma perspectiva que reconhece a importância de interdependências regionais, que conduzem a agregados de

fragilidade21, e o fracasso de uma pura abordagem “centrada no Estado” ao reforço das capacidades (abordagem “europeia”)22.

Estes processos locais de reforço de governação devem ser promovidos de forma mais extensiva para apoiar a construção do

Estado nos países frágeis (caixa 9.4).

Caixa 9.4: O dilema da liderança e da hegemonia no reforço da governação localAs considerações conceptuais sugerem que o reforço da governação local poderá ser mais efi caz se os acordos incluírem

grandes parceiros com mais credibilidade para aplicar as regras a grupos e, assim, proporcionar melhores bases para o reforço

das instituições políticas. Ao mesmo tempo, a aplicação das regras deve estar regulamentada. Os grandes parceiros não

devem utilizar a sua posição superior (e credível) de responsáveis pela aplicação das regras numa perspectiva oportunista

e hegemónica. Esta questão introduz um importante dilema político pelo facto de as características que tornam um grande

parceiro uma entidade credível responsável pela aplicação de regras a grupos pode também levar a que esse parceiro se torne

hegemónico. Esta ambiguidade pode gerar desconfi ança nos grupos e limitar a efi ciência do sistema baseado em regras.

Em África, esta situação é ilustrada pelos dois acordos regionais com parceiros dominantes: a Comunidade Económica

dos Estados da África Ocidental (CEDEAO), com a Nigéria, e a Comunidade de Desenvolvimento da África Central (SADC),

com a África do Sul. A existência de um grande interveniente nesta região estimulou alguma liderança que permitiu a

realização de missões de segurança africana no continente (na Libéria e no Lesoto). Mas, em ambos os casos, existia a

presunção de que a utilização dos mecanismos regionais racionalizava ex-post motivos oportunistas. A posição da África

do Sul enquanto entidade credível de aplicação de “boas regras de governação” na SADC foi também prejudicada pela

herança do apartheid e a desconfi ança inerente que ainda existe nos seus parceiros regionais. Conforme sublinhou um

observador, “a reclamação do estatuto de “gestor de segurança” na África Austral por parte da África do Sul, embora não

constatada ofi cialmente, é contestada especialmente por países como o Zimbabué, que usufruiu anteriormente de um

estatuto de hegemonia regional antes da reintegração da África do Sul na SADC”23. As grandes disparidades económicas

entre a África do Sul e os seus parceiros regionais também continuaram a alimentar sentimentos de inveja e receios de

hegemonia regional que reduziram a sua legitimidade como líder regional. Estimularam igualmente outros países da SADC

a celebrar acordos regionais alternativos para contrabalançar o domínio da África do Sul24.

17 Collier 2006.18 Yang e Gupta 2005.19 UNECA 2006 e Fanta 2008.20 Gandois 2005.21 UNECA 2004.22 Kaplan 2006.23 Qobo 2007, p. 17.24 Por exemplo, alguns países membros da SADC – Malávi, Maurícias, Zimbabué e Zâmbia (entre os países frágeis) – são simultaneamente participantes na

COMESA.





139

Prioridade 5: Reforçar a segurança na área. É necessário um esforço a longo prazo para manter e aumentar a vontade dos

cidadãos europeus em continuarem empenhados e envolvidos na governação global. Na elaboração de políticas de segurança,

os decisores políticos da UE devem ter em conta o facto de as medidas em diversos domínios, desde a agricultura e as pescas ao

comércio, poderem ter implicações ao nível da segurança e que as iniciativas em matéria de segurança podem ter implicações

para o desenvolvimento e o comércio. A UE deve mudar a sua abordagem linear de engenharia social centrada nos instrumentos

disponíveis para uma abordagem estratégica mais fl exível centrada no próprio problema e que reconheça o carácter contestado

e político de muitas políticas e objectivos dos doadores. O crescente recurso a instrumentos de gestão de crise civis e militares

constitui uma oportunidade não só para encorajar o planeamento conjunto (militar, civil e de ajuda/desenvolvimento) como também

para pensar de uma forma mais estratégica. É igualmente uma oportunidade para recompensar a adaptação e a assunção de riscos

por parte dos responsáveis locais, muitas vezes essenciais em situações de fragilidade. Ignorar as necessidades de segurança da

população é contraproducente: em vez de aplicar uma matriz europeia (blueprint) pré-existente, podem ser obtidos resultados

signifi cativos se as necessidades de segurança da população forem analisadas com seriedade, o que constitui um primeiro passo

rumo a uma apropriação local genuína.

2.1 A NECESSIDADE DE UMA ABORDAGEM FLEXÍVEL A LONGO PRAZOPara fazer face à heterogeneidade dos Estados frágeis da África subsariana em termos de desempenho e características, a UE

necessita de uma abordagem fl exível e de novas formas de governação da ajuda e de ajuda ao desenvolvimento para melhorar a

sua efi ciência (caixa 9.5).

Caixa 9.5: Reavaliar a governação da ajuda (Reassessing aid governance)

Por Ramon Marimon, Instituto Universitário Europeu

A efi cácia de qualquer política de fi nanciamento depende da sua execução. Este aspecto é especialmente importante no caso da

ajuda aos Estados frágeis. O problema já é reconhecido há muito tempo e concentrou a atenção da Declaração de Paris sobre a

Efi cácia da Ajuda, de 2005, e do subsequente Programa de Acção de Acra, de 2008.

A elaboração de políticas efi cazes de governação da ajuda exige, em primeiro lugar, a identifi cação dos intervenientes (doadores,

governos doadores, destinatários, governos dos países destinatários) e das suas relações, incluindo a especifi cação de responsáveis

pela defi nição dos objectivos gerais e específi cos e dos programas correspondentes, bem como pela sua aplicação. A defi nição

do papel das agências de ajuda e da sua autonomia em relação a outros intervenientes reveste-se de especial importância.

A concepção mais simples para a governação da ajuda é o apoio orçamental numa situação em que não existem problemas de

elegibilidade ou necessidades especiais de acompanhamento25. Numa situação ideal como esta, a presença de agências de ajuda

é praticamente desnecessária, uma vez que os governos destinatários (aqui o mesmo que destinatários) executam directamente as

políticas adequadas. Os doadores podem defi nir objectivos gerais, mas os governos destinatários defi nem objectivos específi cos,

embora por vezes também defi nam objectivos gerais. No entanto, essa forma idealizada de apoio orçamental pressupõe que os

países destinatários possuem instituições governamentais representativas dos interesses dos destinatários, muito desenvolvidas e

empenhadas em boas políticas. Este não é o caso dos Estados frágeis. De facto, o problema do compromisso acontece mesmo nos

países em desenvolvimento com uma governação razoavelmente boa: as revisões orçamentais anuais traduzem-se muitas vezes

em cortes discricionários para as políticas de desenvolvimento quando outras necessidades mais urgentes adquirem precedência.

A recente crise fi nanceira apresentou diversos exemplos desse problema de compromisso, um problema que pode ser evitado

através de delegação das políticas de ajuda e da afectação de orçamentos plurianuais às agências de ajuda.

No entanto, os problemas de compromisso não estão limitados a problemas de fi nanças discricionárias: emergem também

quando a confi ança é desgastada por mudanças discricionárias das políticas ou quando as políticas de ajuda são vulneráveis a

manipulações por parte de grupos poderosos. Assim, a atenuação dos problemas de compromisso é a principal razão para recorrer

a agências de ajuda autónomas que são capazes de perseguir objectivos a longo prazo sem mudanças discricionárias e distorções

locais. Uma segunda razão reside no facto de, quando o apoio orçamental a governos ou a organizações não governamentais

exige um acompanhamento rigoroso ou quando não é um mecanismo de ajuda efi caz e é necessário implementar programas de

ajuda, a política de ajuda tornar-se uma tarefa extremamente complexa que exige capacidade, especialização, profi ssionalização

e conhecimentos locais adequados.

25 No que respeita às condições de elegibilidade e às questões de controlo associadas, ver EuropeAid - Serviço de Cooperação (2009).

Capítulo 9

140


As agências doadoras e as agências dos governos destinatários não estão imunes a problemas de compromisso nem possuem a

capacidade adequada. Dependendo dos respectivos governos, não conseguem isolar-se da política e das mudanças orçamentais.

As agências doadoras, distantes dos países destinatários, carecem dos incentivos, confi ança e conhecimentos locais adequados

para controlar ou implementar de forma efectiva e consistente as políticas de ajuda. As agências dos governos destinatários,

demasiado perto dos destinatários, podem ser infl uenciadas por grupos locais poderosos para desviar a ajuda da sua utilização

mais efi caz, ou não dispor dos incentivos adequados para controlar a atribuição da ajuda, quer sob a forma de apoio orçamental

quer sob a forma de programas de ajuda; podem possuir conhecimento local, mas não dispõem da capacidade para aprender

com terceiros ou para criar a reputação e a confi ança necessárias para atrair fundos externos.

No âmbito dos princípios de “apropriação” e “alinhamento” da Declaração de Paris e do Programa de Acção de Acra26 , é também

necessária uma reavaliação da governação da ajuda. Os doadores (e os governos dos países em desenvolvimento) devem defi nir

os objectivos gerais e comprometerem-se com políticas de desenvolvimento a longo prazo. A melhor forma de manter esses

compromissos consiste em delegar a aplicação dos programas em agências de serviços de ajuda e transferir os fundos para estes

organismos. Uma preocupação imediata reside no facto de essa abordagem aberta e mais concorrencial poder exacerbar o

problema da fragmentação27. Ter vários doadores e destinatários pode ser uma virtude. O problema da fragmentação advém do

facto de existirem demasiadas agências, cada uma com um círculo restrito de relações diferente e/ou capacidades extremamente

limitadas para acompanhar ou gerir programas de ajuda complexos, etc. Tal como noutros sectores de serviços concorrenciais,

existem economias de escala na prestação de serviços de ajuda e as agências que prestam serviços de ajuda profi ssionais devem

encontrar a sua própria dimensão e especialização, evitando uma fragmentação inefi ciente28.

Em resumo, existem vários princípios de governação e confi ança em matéria de política de ajuda que devem ser

seguidos:

Os doadores e os governos dos países em desenvolvimento devem defi nir objectivos gerais a longo prazo (“empenhando-•

se num diálogo aberto e inclusivo sobre políticas de desenvolvimento”).

Os programas de ajuda, ou os programas de apoio orçamental, que necessitam de acompanhamento devem ser •

delegados em agências de serviços de ajuda, as quais devem aplicar os conhecimentos locais e especializados na

defi nição de programas e objectivos específi cos e na avaliação e acompanhamento de programas de ajuda ou de apoio

orçamental.

As agências de serviços devem ser independentes dos doadores, dos governos dos países em desenvolvimento e dos •

destinatários fi nais.

As agências de ajuda devem ser profi ssionais, estáveis, responsáveis e fi nanciadas de forma adequada.•

Os doadores devem ser capazes de afectar fundos a um conjunto de agências e estas devem ser capazes de canalizar •

ajudas em função de resultados de desenvolvimento e não apenas em função de relações já estabelecidas.

O Programa de Acção de Acra afi rma que “alcançar resultados de desenvolvimento – e prestar abertamente conta desses

resultados – tem que estar presente em tudo o que fazemos”. Os cinco princípios expressos neste documento constituem

uma reafi rmação, e uma defi nição mais específi ca, deste objectivo, em que os resultados não podem ser obtidos através da

simples transferência de fundos, como um mecanismo ‘ideal de apoio orçamental’. A aplicação destes princípios à política

da UE de ajuda ao desenvolvimento dos Estados frágeis em África exige uma completa reavaliação e reestruturação da

governação da ajuda. A governação da ajuda da UE é dominada pelas agências dos Estados-Membros e, tal como reconhece

a Declaração de Paris, é afectada pela fragmentação e pela falta de coordenação, custos de transacção elevados para os

governos com capacidade administrativa limitada e acompanhamento, avaliação e aprendizagem inadequados. No entanto,

é possível criar melhores estruturas de governação da ajuda com base nos conhecimentos das agências actuais e seguindo

os cinco princípios acima mencionados.

26 A Declaração de Paris e a Agenda de Acra salientam a importância da “apropriação” (os países em desenvolvimento devem defi nir as suas próprias estratégias

para reduzir a pobreza, reforçar as suas instituições e combater a corrupção) e do “alinhamento” (os países doadores devem alinhar-se com estes objectivos

e utilizar os sistemas locais).27 De acordo com o estudo de W. Easterly e T. Pfutze (2008) sobre 31 agências bilaterais e 17 agências multilaterais, “a probabilidade de dois dólares seleccionados

aleatoriamente no esforço de ajuda internacional terem origem no mesmo doador e se destinarem ao mesmo país e para o mesmo sector é de 1 em

2658”.28 P. Collier salientou igualmente a necessidade de uma estrutura de “agências de serviços” mais competitiva (Collier designa-as por “Autoridades Independentes

de Serviços”; ver Bold, Collier e Zeitlin (2009). Collier baseia a sua argumentação na complexidade da afectação e controlo dos fundos das ajudas: “O meu

argumento baseia-se igualmente na necessidade de mitigar os problemas de compromisso. Ele entende-os como autoridades de serviços nacionais ou locais,

eu vejo-os essencialmente – mas não exclusivamente – como agências multilaterais de serviços de ajuda a operar em diversos países”.





141

Alguns países frágeis da África subsariana necessitam principalmente de melhorar os indicadores de desenvolvimento humano,

enquanto outros necessitam de criar instituições estatais credíveis. Do mesmo modo, muitos desses países devem apoiar-se mais

na sociedade civil. Alguns estão em situação de confl ito ou pós-confl ito e precisam de ajuda militar. E, por fi m, alguns necessitam

primeiro de combater a SIDA/VIH ou a malária. Todos eles têm necessidade de melhorar o seu capital humano e emancipação,

com particular atenção à educação das mulheres (o que se refl ecte no aumento do bem-estar das famílias) e dos jovens do sexo

masculino, a fi m de reduzir o risco de instabilidade social e actividades ilegais.

Uma vez defi nidas as prioridades, a UE deve estabelecer compromissos orçamentais e políticos credíveis a longo prazo, sem

interferir com a soberania do Estado. Esses compromissos permitirão aos Estados frágeis aumentar os horizontes temporais para

a reformulação e execução das políticas. Os mecanismos de acompanhamento e avaliação pelos pares são igualmente essenciais

para atingir os objectivos de desenvolvimento e melhorar a resiliência.

A mudança de prioridades para medidas específi cas e orientações para intervenção exige um profundo conhecimento das situações

locais, uma vez que os países frágeis da África subsariana são notavelmente heterogéneos. Para que tenham impacto, as medidas

políticas pormenorizadas devem ser acompanhadas de um conhecimento do contexto local. Além disso, a UE deve falar a uma só

voz e interiorizar o facto de a construção do Estado e a coesão social em África serem processos a longo prazo que podem assumir

diferentes formas em qualquer momento e exigirem uma atenção constante e apoio adequado no terreno. A sociedade é abrangida

pelo Estado, mas o Estado penetra e reestrutura as relações sociais.

Capítulo 9

142


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ANEXO

1. DOCUMENTOS DE APOIO PARA O RELATÓRIO EUROPEU SOBRE O DESENVOLVIMENTO DE 2009

Allen, F., e G. Giovannetti, The impact of the 2008-09 fi nancial

crisis on fragile countries in Sub-Saharan Africa.

Aryeetey, E., The global fi nancial crisis and domestic resource

mobilization in Africa.

Bagayoko-Penone, N., Multi-level Governance and Security: the

Security Sector Reform Process in the Central African Republic.

Barnett, M., State Fragility, the Peacebuilder’s Contract, and the

Search for the Least Bad State.

Berman, N. e Martin, P., The Vulnerability of Sub-Saharan Africa

to the Financial Crisis: The Case of Trade.

Bertoli, S., e Ticci, E., The Fragile Consensus on Fragility.

Carbone, M., Desperately Seeking Policy Coherence: Aid and

Security in the Development Policy of the European Union.

Collier, P., The Political Economy of Fragile States and Implications

for European Development Policy.

Collier, P., e Venables, T., Natural Resources and State Fragility.

Faria, F., e Sherriff , A., EU Policies to Address Fragility in Sub-

Saharan Africa.

Fennell, S., State Fragility and African Agriculture.

Giovannetti, G., e Velucchi, M., African Financial Markets:

A Spillover Analysis of Shocks.

Guillaumont P., e Guillaumont Jeanneney, S., State Fragility and

Economic Vulnerability: What is Measured and Why?

Harcourt, W., Gender and Fragility: Policy Responses.

Harttgen, K. e Klasen, S., Fragility and MDG Progress: How Useful

is the Fragility Concept?

Iapadre, L., e Luchetti, F. Trade Regionalisation and Openness

in Africa.

Kaplan, S., Enhancing Resilience in Fragile States.

Khan, Z., Gender Responsive Budgeting.

Mold, A. e Prizzon, A., Fragile States, Commodity Booms and Export

Performance: An Analysis of the Sub-Saharan African Case.

Naudé, W., Africa and the Global Economic Crisis: A Risk

Assessment and Action Guide.

New Faces for African Development, vários autores, Contribuições

da “poster session” na Conferência RED de Acra, 21-23 de Maio

de 2009.

Nkurunziza, J., Why is Burundi’s Financial Sector Not

Development-Oriented?

Nyarko, Y., EU Policies and African Human Capital Development.

Oduro, A.D., Adverse Shocks and Social Protection in Africa: What

Role for Formal and Informal Financial Institutions?

Platteau, J.P., Political Instrumentalisation of Islam, Persistent

Autocracies, and Obscurantist Deadlock.

Pouligny, B., State-society relations and intangible dimensions of

state resilience and state building: a bottom-up perspective.

Reynal-Querol, M., Fragility and Confl icts.

Rocha Menocal, A., “State-building for Peace” – A New Paradigm

for International Engagement in Post-Confl ict Fragile States?

Tschirgi, N., The Security-Politics-Development Nexus: The

Lessons of State-building in Sub-Saharan Africa.

Vennesson, P., Büger, C., Coping with Insecurity in Fragility

Situations.

Verdier, T., Regional Integration, Fragility and the Institution Buil-

ding: An Analytical Framework Applied to the African Context.

2. O PROCESSO DE CONSULTA DO RELATÓRIO EUROPEU DE DESENVOLVIMENTO DE 2009

O processo de consulta do relatório Europeu sobre o

Desenvolvimento de 2009 incluiu os seguintes sete eventos:

Workshop sobre “Development in a context of fragility – Focus

on Africa” (Desenvolvimento num contexto de fragilidade – Foco

em África), Bruxelas, Bélgica, 6 de Fevereiro de 2009.

Workshop sobre “Food crisis and the development potential of

the agricultural sector in fragile countries” (A crise alimentar e o

desenvolvimento potencial do sector agrícola nos países frágeis),

Cambridge, Reino Unido, 17-18 de Março de 2009.

Workshop sobre “Transforming Political Structures: Security,

Institutions, and Regional Integration Mechanisms” (Transformar

as estruturas políticas: segurança, instituições e mecanismos de

integração regional), Florença, Itália, 16-17 de Abril de 2009.

Conferência sobre “The challenges of fragility to development

policy” (Os desafios da fragilidade para a política de

desenvolvimento), Barcelona, Espanha, 7- 8 de Maio de 2009.

Conferência sobre “Financial markets, adverse shocks and policy

responses in fragile countries” (Mercados fi nanceiros, choques

adversos e respostas políticas nos países frágeis), Acra, Gana,

21-23 de Maio de 2009.

Conferência sobre “Moving Towards the European Report

on Development 2009” (Rumo ao Relatório Europeu sobre o

Desenvolvimento de 2009), Florença, Itália, 21-23 de Junho de

2009.

Conferência sobre “Overcoming fragility in Africa: ERD Policy

recommendations” (Ultrapassar a fragilidade em África:

recomendações políticas do RED), Bruxelas, Bélgica, 4 de

Setembro de 2009.

O Volume 1B documenta o processo de consulta, apresentando

os programas fi nais, a lista de participantes e, no caso dos eventos

1 a 5, igualmente os relatórios da conferência. As apresentações

da conferência dos eventos 2 a 5 e os podcasts dos eventos

3, 4, e 7 podem ser transferidos do sítio Web do projecto, http://

erd.eui.eu.

Anexo

158


MOBILIZAÇÃO DA INVESTIGAÇÃO EUROPEIA NO DOMÍNIO DAS POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO



http://erd.eui.eu/



ultrapassar a fragilidade de áfrica elaborar uma nova abordagem

Documents