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Tribunal de Contas do Estado de São Paulo
Escola de Contas Públicas
TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO GOVERNAMENTAL
Orientador: Professor Doutor Marcelo Arno Nerling
Discente: Neide Massumi Okamoto Leonardi
São Paulo - 2012
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Tribunal de Contas do Estado de São Paulo
Escola de Contas Públicas Curso de Gestão de Políticas Públicas
Pós-Graduação
Trabalho de Conclusão do Curso de Gestão de
Políticas Públicas - Pós-Graduação latu sensu
ministrado pela Escola de Artes, Ciências e
Humanidades da Universidade de São Paulo –
EACH/USP.
Neide Massumi Okamoto Leonardi
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AGRADECIMENTOS
A Deus, Senhor da Vida!
Aos meus queridos Pais pelo amor e por tantos ensinamentos recebidos.
Ao meu esposo e familiares pelo amor, compreensão, paciência, apoio e dedicação.
Ao Orientador Professor Dr. Marcelo Arno Nerling que muito me ensinou para o crescimento acadêmico, profissional e pessoal.
Aos professores que contribuíram para o meu crescimento acadêmico.
Aos amigos e aos novos amigos que fiz no curso.
À Escola de Contas Públicas do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo e ao Egrégio Tribunal de Contas do Estado de São Paulo pela oportunidade em participar do Curso de Gestão de Políticas Públicas - Pós-Graduação latu sensu ministrado pela Escola de Artes, Ciências e Humanidades da Universidade de São Paulo – EACH/USP.
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RESUMO
O setor público vem buscando a modernização em suas ações, pela
eficiência, eficácia e efetividade almejadas. O planejamento estratégico é
determinante para o setor público. Os planejamentos estratégicos elaborados de
forma mais conscientes, concisos, inteligentes e mais próximos das realidades são
inevitáveis. Para tal, é preciso traduzi-los em programas, projetos, atividades e
ações com metas mensuráveis, cronogramas e custos para prevenir riscos e corrigir
desvios.
Palavras-chave: planejamento estratégico governamental, gestão pública,
indicadores.
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SUMÁRIO
RESUMO
INTRODUÇÃO.............................................................................. 6
CAPÍTULO I – PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO
1. Histórico.................................................................................... 8
2. Conceito de planejamento estratégico...................................... 10
3. Como planejar? ........................................................................ 11
3.1 A complexidade de planejar ............................................... 18
3.2 A finalidade ........................................................................ 20
3.3 Instrumentos de controle ................................................... 21
3.4 Indicadores de desempenho............................................... 22
3.4.1 Potencialidades e limitações dos Indicadores de desem-
penho ........................................................................... 23
3.5 Custos dos gastos............................................................... 29
3.5.1 Gestão do gasto público ......................................... 29
3.5.2 Sistemas de custos ................................................. 32
CAPÍTULO II – PLANEJAMENTO E ORÇAMENTAÇÃO E SUA TRADUÇÃO EM PEÇAS ORÇAMENTÁRIAS
1. A norma constitucional ............................................................. 34
2. Princípios orçamentários .......................................................... 35
3. Plano Plurianual - PPA ............................................................. 37
4. Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO .................................... 41
5. Lei Orçamentária Anual - LOA ................................................. 46
6. Programas ................................................................................ 51
7. Projetos .................................................................................... 52
8. Atividades/Ações ..................................................................... 52
9. Lei de Responsabilidade Fiscal ............................................... 53 9.1 Objetivo .............................................................................. 55
9.1.1 Evitar riscos ............................................................. 56
9.1.2 Corrigir desvios ........................................................ 59
CONCLUSÃO ............................................................................... 64
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .............................................. 65
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INTRODUÇÃO
O planejamento governamental no Brasil está deixando de ser uma peça
imitativa, imaginária, de utilização de política eleitoreira ou dependente da vontade
do gestor de diferentes interesses, que podem ou não viabilizar politicamente o
cumprimento das ações do programa.
A reforma do Estado reforçou, por meio de legislação, o planejamento
estratégico e indicadores de desempenho.
Mudança sentida com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal e
com a edição da Portaria nº 42, de 14/04/1999, pelo Ministério do Orçamento e
Gestão, dispondo sobre a mensuração dos programas estabelecidos no plano
plurianual por indicadores de desempenho.
O planejamento também se tornou o principal instrumento de controle dos
gastos públicos para prevenir déficits imoderados, reduzir o estoque da dívida, dar
transparência na aplicação do erário e preservar o patrimônio público (planejamento
orçamentário).
Contudo, ainda há um caminho a percorrer em busca da eficiência,
eficácia e efetividade das políticas públicas nas diversas esferas governamentais,
por meio de planejamentos estratégicos, como, por exemplo, pelos métodos de
planejamento estratégico ZOPP (Planejamento de Projeto Orientado para Objetivos)
ou PES (Planejamento Estratégico Situacional), que trouxeram dentre as diversas
inovações o planejamento participativo.
O planejamento governamental deve ser elaborado mediante estudos
estratégicos para a solução dos problemas detectados em diversas áreas,
norteando o que se deve realizar de forma transparente, séria, dando subsídio aos
gestores.
O planejamento estratégico além de antever fatos futuros, vem reunir o
acompanhamento, correção de desvios, estabelecimento de metas mensuráveis e
cronograma das etapas a serem cumpridas para o atingimento do objetivo proposto.
Igualmente importante é o controle e a avaliação da qualidade da gestão
pública, verificando-se o atingimento total, parcial ou não da finalidade
governamental planejada e traduzida em orçamentos.
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Verificamos a importância do Controle Externo e o Controle Interno,
cabendo a este último o acompanhamento, controle e avaliação da qualidade da
gestão pública.
O Egrégio Tribunal de Contas do Estado de São Paulo edita a Resolução
nº 02/2011, que aprova os Planos Estratégicos do Tribunal de Contas do Estado de
São Paulo (Plano Estratégico Institucional e Plano Estratégico de Tecnologia da
Informação) para o período de 2011 a 2015, iniciando o Ciclo de Gestão
Estratégica.
A Gestão Estratégica é a articulação dos ativos de uma organização, com
a finalidade de definir e alcançar uma visão de futuro, cumprir sua missão
constitucional e alcançando todo o seu potencial.
Devemos considerar o Planejamento estratégico como suficiente? É o
que veremos.
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CAPITULO I – PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO
1. HISTÓRICO
Os direitos individuais, coletivos e sociais dos cidadãos brasileiros
foram ampliados com a Constituição Federal de 1988, impondo assim ao Estado
Brasileiro a necessidade de modernização para satisfazer as demandas.
Na classe política brasileira criou-se um consenso na década de 90
quanto à necessidade de reformar o Estado, como modificar a Constituição Federal
e editar novas leis, nos campos político, administrativo, previdenciário, tributário e
financeiro.
Restou aprovadas a reforma administrativa e previdenciária, inclusive
com a introdução de novos dispositivos de finanças públicas. (TCESP, 2009a)
No processo de reformas, o Ministério da Administração Federal e
Reforma do Estado – MARE surgiu na primeira gestão do Presidente Fernando
Henrique Cardoso, comandado pelo ministro Bresser-Pereira e extinguiu no começo
da segunda gestão, existindo de 1995 a 1998. (ABRUCIO, 2007)
No tocante ao planejamento surgiu a Lei de Responsabilidade Fiscal,
determinada pelo art. 30 da Emenda Constitucional nº 19, de 05 de junho de 1998,
modernizando a legislação financeira, e, com a Portaria nº 42, de 14 de abril de
1999, conforme dispõe em seu artigo 2º, alínea “a”, a mensuração dos programas
no PPA por Indicadores de Desempenho.
Com a mensuração dos programas no PPA, determinada pela Portaria
nº 42, de 14 de abril de 1999, de simples peça fictícia e de manipulação total do
gestor torna-se instrumento de controle da gestão pública, não apenas pela
imposição legal, mas pela transformação cultural.
Com uma estrutura hierárquica rígida, de impessoalidade e de
formalismo dogmático, a administração governamental, desde as primeiras décadas
do século XX, atendia às necessidades administrativas do Estado, pautadas em
Max Weber e sua “Escola Burocrática de Administração”, tendo como a maior
preocupação o controle da rês pública, a execução do orçamento. A oferta dos
serviços públicos era bem reduzida.
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A administração governamental, com o passar do tempo, foi tornando-
se obsoleta, principalmente com o avanço da área da informática e da globalização
da economia.
Os modelos econômicos apresentaram-se superados, como Welfare
State modelo difundido entre os países nórdicos (finalidade era o bem estar do
cidadão) e o liberalismo (pouca intervenção do Estado na economia – Estado
mínimo).
Surge o Consenso de Washington, em 1989, com um conjunto de
medidas neoliberais, com a necessidade de controle do déficit publico e da
eliminação da dívida pública, passando a função do Estado de mero executor para
“regulador”, para atender às novas necessidades.
Introduzindo conceitos de planejamento, organização, direção e
controle no âmbito de um novo modelo de administração pública, a administração
gerencial, e priorizando os seguintes aspectos:
a) · Planejamento dos gastos públicos;
b) · Equilíbrio das contas;
c) · Prevenção dos riscos fiscais;
d) · Transparência;
e) Participação da sociedade no processo. (TCESP, 2009, b)
O grande objetivo dos constituintes foi transformar o orçamento num
verdadeiro instrumento de planejamento da administração pública nas três esferas
de governo, introduzindo na nova Constituição de 1988 muitos dispositivos sobre
matéria orçamentária. A inter-relação dos instrumentos que compõem o processo de
planejamento do setor público é o Plano Plurianual - PPA, a Lei de Diretrizes
Orçamentárias - LDO e a Lei Orçamentária Anual - LOA. (FUNDAP/TCESP, 2009a)
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2. CONCEITO DE PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO
Conceitualmente, planejar significa delinear um direcionamento visando
atingir um objetivo, considerando-se os riscos e oportunidades que influenciarão na
decisão e no resultado. (TCESP, 2009b)
O planejamento é uma metodologia pela qual se estabelecem e decidem
os objetivos, tendo como foco a solução de problemas identificados, determinando
previamente as ações e os materiais, humanos e financeiros necessários.
Resumindo, o planejamento procura definir o que e como fazer, utilizando
racionalmente os recursos e atingindo os objetivos almejados com eficiência,
eficácia, efetividade e humanização. E sobre este conceito temos as seguintes
considerações:
a) Planejamento como um processo decisório sistematicamente
desenvolvido antecipadamente, definindo os objetivos a serem
atingidos e decisões a serem adotadas.
b) Planejamento como uma metodologia para uniformizar procedimentos
básicos de ação para um lógico processo de decisão.
(FUNDAP/TCESP, 2009a)
Com a reforma do Estado procurou-se introduzir o planejamento
estratégico e os indicadores de desempenho por meio da legislação como a seguir:
a) conforme definido no art. 165 da Constituição Federal, introduziu-se o
planejamento estratégico determinando um novo formato para o orçamento, com a
obrigatoriedade de leis voltadas ao plano plurianual (inciso I), às diretrizes
orçamentárias (inciso II) e aos orçamentos anuais (inciso III);
b) a Portaria MOG nº 42/99, de 14/04/1999, pelo Ministério do Orçamento
e Gestão, veio dispor sobre a mensuração dos programas estabelecidos no plano
plurianual por indicadores de desempenho e de outras exigências como as metas
fiscais.
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O planejamento estratégico além de antever fatos futuros, vem reunir o
acompanhamento, correção de desvios, estabelecimento de metas mensuráveis e
cronograma das etapas a serem cumpridas para o atingimento do objetivo proposto.
A elaboração do planejamento estratégico requer conhecimentos técnicos
altamente especializados, porque é a materialização da proposta política.
No Brasil, o planejamento governamental está deixando de ser uma peça
imaginária de utilização de política eleitoreira ou a disposição da vontade do gestor
de diferentes reações de apoio ou rejeição, para ser instrumento de controle da
gestão publica. Essa grande mudança foi sentida com o advento da Lei de
Responsabilidade Fiscal e com a edição da Portaria nº 42, de 14/04/1999. (TCESP,
2009b)
A Constituição Federal já havia disposto em 1988, no artigo 174, que
como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na
forma da lei, além das funções de fiscalização e incentivo, o planejamento, sendo o
planejamento determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.
E no seu parágrafo 1º, dispõe que a lei estabelecerá as diretrizes e bases
do planejamento do desenvolvimento nacional de forma equilibrada, incorporando
e compatibilizando os planos nacionais e regionais de desenvolvimento. (NERLING,
2010)
3. COMO PLANEJAR? O planejamento estratégico deve cercar os seguintes itens:
a) Análise da situação interna e externa;
b) Diagnóstico dos problemas mais significativos da sociedade e da
organização;
c) Identificação da missão fundamental da administração como elemento
definidor de prioridades políticas;
d) Definição e articulação dos objetivos básicos em escala de prioridades;
e) Mensuração do sucesso possível em termos de realização do planejamento;
f) Elaboração de calendário para a consecução das estratégias;
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g) Mensuração e avaliação dos resultados;
h) Replanejar, corrigindo os desvios e imprevistos. (CAVALHEIROS & FLORES,
2001)
Nos três níveis de planejamento podemos identificar em qual instância
ocorre no processo decisório:
a) Nível estratégico: ocorre em escalões mais elevados do planejamento,
indicando o que deve ser feito tendo em vista o ideal da administração,
baseado nas aspirações das pessoas e dos sistemas sociais envolvidos e
interessados, sem a preocupação com o período em que devam ser atingidos
os objetivos, servindo como indicativo do que foi proposto. Realizado sob a
coordenação do órgão central de planejamento e participação da alta cúpula
da administração para que tornem as decisões legitimadas, tornando viáveis
nos demais níveis de planejamento.
Enquadrados neste nível o processo decisório de estabelecimento de
diretrizes, objetivos e metas e a elaboração do Plano Plurianual.
b) Nível tático: o segundo nível do processo decisório, com objetivo de definir o
que pode ser feito no idealizado no nível estratégico dentro do intervalo de
tempo, adequando-os com as restrições financeiras, organizacionais e
tecnológicas. Enquadram-se neste nível a elaboração da Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO) e da Lei Orçamentária Anual (LOA), delimitado pelo
que deve ser feito e definindo o que pode ser feito sob as circunstâncias
financeiras e conjunturais do exercício.
c) Nível operacional: delimitado pelo que deve e o que pode ser feito,
estabelecidos nos níveis estratégico e tático, definindo o que será feito no
exercício financeiro Tendo como principal característica o detalhamento das
decisões do nível tático, preocupando-se com a implementação operacional
do que será realizado, fixando as ações para atingimento das metas. É
desempenhado pela execução orçamentária e acompanhado pelo órgão
central de orçamento para adoção de medidas corretivas para cumprimento
das metas, caso contrário realimentar o órgão de planejamento com as
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informações necessárias à reavaliação e até a alteração do Plano Plurianual
(PPA).
Quanto às etapas do planejamento, indicam a metodologia a ser adotada
para uma coerente definição e detalhamento dos objetivos da administração, como
a seguir:
a) Diagnóstico: de grande importância porque proporciona informações
imprescindíveis à formulação de objetivos e estratégias, identificando a
realidade do campo de ação da administração com análises retrospectivas e
prospectivas da situação social, econômica, tecnológica e organizacional.
b) Definição de objetivos: de sua eficiência, depende a eficácia do processo de
planejamento, devendo distinguir os objetivos globais dos objetivos meio.
Os objetivos globais são a manifestação dos serviços principais que a
organização propõe a prestar, definindo de forma clara os aspectos de
natureza e qualidade, e principalmente, dando amplo conhecimento da
administração. Como exemplo dos objetivos globais, reduzir o índice de
mortalidade infantil. Geralmente ocorre no nível estratégico, em escalões
superiores da administração.
E os objetivos meio identificam detalhadamente as ações para se atingir os
objetivos globais. Por exemplo, a indicação da necessidade de construção de
postos de saúde para se atingir a redução do nível de mortalidade infantil
estipulado no objetivo global. O objetivo meio ocorre no nível tático e no nível
operacional.
c) Estratégias: instrumentos utilizados para a execução racional das atividades
programadas devem ser formulados em todos os níveis da administração
com base nas políticas definidas pelos escalões superiores, tendo como
finalidade a exploração das potencialidades da organização e redução das
suas vulnerabilidades.
d) Planos globais de desenvolvimento: documento que consolida as diretrizes
gerais para nortear a administração para alcançar, a médio e em longo prazo,
os objetivos globais, dos objetivos meio e das metas.
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e) Planos operacionais: é o seccionamento periódico dos planos globais,
geralmente anual, priorizando as metas, a curto prazo, em conseqüência da
limitação econômica, de recursos humanos e materiais. Tendo-se os
orçamentos anuais e o seu detalhamento como instrumento de controle do
processo de viabilização e de planejamento.
f) Acompanhamento: para verificar se as ações estão sendo realizadas se os
meios utilizados e os insumos estão de acordo com o esperado, e se adota
as medidas corretivas necessárias para atingir as metas.
g) Avaliação: verificar se os objetivos estão sendo alcançados e se as ações
estão surtindo os efeitos planejados, e se for o caso, realimentar o processo
de planejamento para redefinição dos objetivos e das metas.
Relativamente ao planejamento, a Constituição Federal, em seu artigo
165, determina que o plano plurianual; as diretrizes orçamentárias e os orçamentos
anuais serão estabelecidos por intermédio de lei de iniciativa do Poder Executivo.
Para o processo decisório transcorrer normalmente, dependerá da
adequada estruturação dos órgãos envolvidos no processo de planejamento,
atingindo a eficácia do princípio da inter-relação dos instrumentos de planejamento
no setor público, conforme estabelecida na Constituição Federal de 1988,
diferentemente das anteriores. (FUNDAP/TCESP, 2009a)
Dentre os diversos métodos de planejamento existentes, abordaremos o
método ZOPP (Planejamento de Projeto Orientado para Objetivos) e o PES
(Planejamento Estratégico e Situacional).
I. MÉTODO ZOOP - Planejamento de Projeto Orientado para Objetivos
Trata-se de um método de planejamento participativo de projetos, muito
difundido em todo mundo, caracteriza-se por sua flexibilidade e adaptabilidade em
diversas situações. (COELHO, Fernando, 2010)
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Três elementos diversos integram este método: Marco Lógico, o
instrumental METAPLAN (dividido em dois grupos como técnicas de Visualização e
Moderação) e a sistemática básica de planejamento.
Além da eficácia pela integração destes três elementos e na integração
do método com outros instrumentos de gerência de projetos, tem-se o uso de forma
participativa envolvendo pessoas e organizações com o projeto na troca de
informações, experiências e idéias para a tomada de decisão e na gestão das ações
planejadas.
O método ZOPP está dividido em duas fases:
1. Fase de diagnóstico chamada “análise da situação”, além de proporcionar o
nivelamento entre os participantes, compreende os seguintes passos de
levantamento e sistematização utilizados com diferentes técnicas, conforme a
situação:
a.1. análise de envolvidos: mapeamento dos principais atores (quem está
envolvido?). Nesta análise é importante identificar, analisar e conhecer os
interesses dos diversos atores envolvidos.
a.2. análise de problemas: mapeamento da situação atual (quais os principais
problemas?). Importante determinar claramente qual o enfoque a ser
analisado, se na totalidade e complexidade do problema ou a partir de um
segmento específico. O objetivo da análise do problema é identificar e delinear
os problemas centrais e correlatos (que aparecem em consequência) causa e
efeito.
a.3. análise de objetivos: mapeamento dos possíveis objetivos (qual nossa visão do
futuro?). É o estabelecimento da situação futura desejada (realista) com
solução ou abrandamento dos problemas atuais.
a.4. análise de alternativas: mapeamento das alternativas (quais as estratégias
possíveis?). Nesta etapa definem-se as prioridades preestabelecidas para
compor a estratégia do projeto na fase de planejamento, também, permite
escolher diversas e possíveis abordagens para a solução de problemas.
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2. Fase de planejamento compreende o Marco Lógico e Matriz de
Planejamento do Projeto MPP.
O planejamento começa pela escolha de uma estratégia e o seu
detalhamento é feito em um marco lógico e depois na construção da matriz de
planejamento do projeto.
O marco lógico foi desenhado na tentativa de reunir as informações
essenciais de um projeto com definição de apenas um objetivo e deixando bem
clara a governabilidade dos gestores com relação aos efeitos e impactos
planejados.
A matriz deve ser construída com precisão, resumindo a estratégia do
projeto, os possíveis riscos externos e os indicadores para aferição do desempenho,
representando um instrumento importante de comunicação (interna e externa) do
projeto e o centro da gerência do projeto.
A inovação trazida com o Marco Lógico está na sua estrutura lógica,
realizada com extensiva discussão necessária para atender à sua lógica interna.
A matriz compõe-se da seguinte forma:
Na estratégia do projeto: objetivo, superior (impacto), objetivo do projeto
(efeitos), os resultados (produtos e serviços do projeto); atividades necessárias para
a produção dos produtos e serviços. A responsabilidade dos gestores se limita à
execução das atividades e à produção dos produtos e serviços, sendo que os
efeitos e impactos estão fora da governabilidade dos gestores.
Os pressupostos (elementos de risco) são definidos, trata-se de ações
que devem ocorrer e que contribuem para os efeitos e impactos. Dentre outros
objetivos, alertar à alta gerência sobre os possíveis riscos ao projeto.
E por último são sistematizados os indicadores para o acompanhamento
do projeto e a aferição do alcance dos objetivos. (MINGUILLO, s.d.)
II. MÉTODO PES – Planejamento Estratégico Situacional
O planejamento tradicional realiza-se na capacidade de predição, ignora
a política, o economista acredita que conhece planejamento se dominar o seu
próprio campo profissional.
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Segundo o Economista Chileno Carlos Matus, o raciocínio determinista
do planejamento tradicional é simples e perigoso, e por simples está implantado nas
cabeças que adoram a estática dos problemas bem-estruturados que têm soluções
objetivas precisas. Afirma também que “essas teorias não são inocentes. De início,
mutilam a realidade no papel, em nossas cabeças, mas uma vez implantadas, em
sua cegueira, passam a mutilar a própria realidade, a vida.” (p.23). (MATUS, 1996)
O Método do Planejamento Estratégico e Situacional – PES,
sistematizado originalmente pelo Economista Chileno Carlos Matus, é um potente
enfoque metodológico, com princípios e visões filosóficas sobre a produção social, a
liberdade humana e o papel dos governos, governantes e governados.
Os elementos fundamentais e diferenciadores do PES em relação a
outros métodos de planejamento são a análise de problemas, a identificação de
cenários, a visualização de outros atores sociais, a ênfase na análise estratégica.
Ao contrário de outros métodos ditos estratégicos, consideram-se na
análise estratégica as questões relativas às relações de poder entre atores sociais,
a variável política é importante para a viabilidade e vulnerabilidade do Plano,
fazendo parte indissociável da produção políticas públicas e do relacionamento
entre staff político-dirigente o quadro de funcionários permanentes. (MATUS, 2007)
O PES é um planejamento público integral que procura assegurar as
condições para avaliar a ação do governo, garantir o enfrentamento mais eficaz dos
problemas, identificar as causas do êxito ou do fracasso do governo, identificar as
causas do êxito ou do fracasso do governo, identificar, localizar e corrigir falhas na
ação governamental, avaliar ou alterar objetivos e metas, enfrentar contingências e
crises. (CÔRTE, 2011)
Constantemente pressupõe-se adaptação do PES a cada situação onde
é aplicado. Resumidamente são trabalhados da seguinte forma:
Momento Explicativo: (antigo “diagnóstico”): análise do Ator que planeja
(limites e potencialidades, ambiente interno e externo), seleção de problemas
estratégicos, seleção das causas fundamentais – chamadas de Nós Críticos,
construção da Árvore de Resultados a partir de uma Situação-Objetivo definida pelo
grupo.
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Momento Operacional: desenhar ações ou projetos concretos sobre
cada Nó Crítico (Operações do Plano), definindo os recursos necessários, os
produtos esperados e os resultados previstos.
Momento Estratégico: analisar os Atores Sociais envolvidos no Plano,
seus interesses, motivações e poder, definir a estratégia possível, construir
viabilidade estratégica para atingir a Situação-Objetivo.
Momento Tático-Operacional (sistema de gestão): debates sobre as
formas organizativas, a sua cultura e o modus operandi da organização, garantindo
a execução do plano. (MATUS, 2007.)
3.1 A COMPLEXIDADE DE PLANEJAR
Na prática, o planejamento estratégico apresentou sérias limitações,
apesar de alguns avanços conquistados nos últimos anos.
Segundo autores renomados da Ciência da Administração e da Ciência
Política como Idenburg, Quinn, Mintzberg e Wildavsky, a forma em que foi
concebido o modelo e as suas formulações como o orçamento-programa, por
exemplo, não conseguem abranger todas as variáveis ambientais que permitem a
sua própria execução. Não considerando a complexidade do ambiente totalmente,
há distanciamento da execução que é a limitação do modelo. (ESAF/MP, 2011)
A Constituição Federal de 1988 trouxe algumas novidades para o
orçamento, destacando-se a consolidação do processo de planejamento, com a
instituição de três instrumentos que se interagem: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de
Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).
Trouxe um avanço, dando ao orçamento público maior importância dentro
do processo de desenvolvimento do País, por outro lado, algumas complexidades
preexistentes e outras surgidas após a Constituição não foram devidamente
equacionadas, prejudicando a obtenção dos resultados esperados.
São complexidades decorrentes, em parte, de algumas imperfeições
existentes no texto constitucional, mas a maioria reside na falta da regulamentação
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prevista no art. 165, § 9º. A Constituição Federal continua recepcionando a Lei nº
4.320, de 17 de março de 1964. (NERLING, 2010a)
O único texto regulamentador do processo orçamentário brasileiro,
mesmo com as contribuições trazidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal, é a
Constituição, trazendo a criação do Plano Plurianual e da Lei de Diretrizes
Orçamentárias.
A título de exemplo das dificuldades imensas para aplicação de
determinados conceitos tem-se as expressões “delas decorrentes” e “programas de
duração continuada” que aparecem no texto do art. 165, § 1º, da Constituição, que
conceitua o Plano Plurianual, provocando muita confusão e gerando diversas
interpretações entre os técnicos que tratam do assunto.
Outra complexidade é a criação do chamado orçamento da seguridade
social, se existe o orçamento fiscal, que abrange todos os poderes da União, seus
fundos e órgãos da administração direta e indireta, confundindo a idéia do princípio
da unidade dos orçamentos por esfera de governo, como seria elaborado um outro
orçamento abrangendo apenas a seguridade social. No Governo Federal a
implementação do orçamento da seguridade social não se efetivou, apresentando
apenas os demonstrativos na lei orçamentária, designando dotação para os dois
orçamentos, fiscal e seguridade social. Ignorada nas demais esferas, principalmente
nos municípios.
No planejamento orçamentário, o orçamento público é considerado um
instrumento de difícil compreensão, de entendimento restrito aos especialistas da
área, porém, não deveria representar tarefa das mais complexas a análise de um
documento que simplesmente apresenta receitas e despesas.
Em análise mais profunda dos orçamentos públicos evidencia algumas
dificuldades de interpretação, sendo a principal causa a longevidade da Lei Federal
nº 4.320/64, reguladora dos balanços e orçamentos públicos. Ocorreram várias
alterações na técnica de elaboração orçamentária, na abrangência dos gastos
públicos, na ampliação da administração indireta e no próprio texto constitucional,
sem que essa Lei merecesse uma ampla reformulação para adequar-se às novas
situações.
Do ponto de vista programático, aumentou e melhorou o nível de
detalhamento programático, contudo aumentou a complexidade para interpretação,
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particularmente pelo excesso de codificação, que dificulta a sua transparência.
Melhor forma seria a elaboração de orçamento mais agregada, deixando o
detalhamento na fase de execução, facilitando o processo de elaboração pelo Poder
Executivo e análise pelo Poder Legislativo. (FUNDAP/TCESP, 2009a)
3.2 A FINALIDADE
O planejamento é um processo e não uma etapa da administração, pois
após a mensuração e avaliação dos resultados, a administração deve corrigir os
desvios, os erros de planejamento, modificar ações, redefinir indicadores e adequar
o planejamento.
O planejamento estratégico deve contemplar a situação atual, o que e
quanto atender da necessidade de serviços e obras da população, e como chegar
ao planejado.
Um dos principais princípios da Reforma do Estado é a administração por
resultados dos programas de governo utilizando o planejamento como ferramenta,
introduzido pela Portaria do Ministério e Orçamento e Gestão nº 42, de 14/04/1999,
combinada com a Lei Complementar nº 101, de 04/05/ 2000.
A demonstração de resultados por acompanhamento dos indicadores de
desempenho e dos custos dos programas de governo. (CAVALHEIRO & FLORES,
2001)
No setor público o orçamento é tido como a única etapa do sistema de
planejamento, considerado como mero instrumento legal. Pouco destaque como
uma das etapas do planejamento para alocação racional e gerenciamento dos
recursos públicos, visando à prestação de serviços que devem ser colocados à
disposição da população.
Pela ausência de um efetivo processo de planejamento do setor público
há forte predominância do enfoque financeiro que é dado aos orçamentos públicos.
Por essa razão a elaboração orçamentária que deveria ser viável e compatível com
as metas estabelecidas no processo decisório (PPA) com recursos disponíveis,
passa exercer simultaneamente orçamentação e planejamento.
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O conhecimento do planejamento é muito importante para que ele seja o
processo decisório do que devem ser compostos os orçamentos anuais,
principalmente ser contemplados com dados físicos, ficando para o órgão
orçamentário a função de tornar viáveis os recursos necessários para os programas
previamente aprovados nas etapas anteriores do processo.
As metas estabelecidas no Plano Plurianual, anualmente, deverão ser
priorizadas para definir, mediante a disponibilidade de recursos, quais as que
deverão ser viabilizadas em cada exercício.
Dentre os objetivos da LDO é a inter-relação entre plano e orçamento e
possibilitar a coerência entre os planos de longo, médio e curto prazo.
A Constituição Federal prevê o Plano Plurianual como instrumento legal
para estabelecer diretrizes, objetivos e metas, a Lei de Diretrizes Orçamentárias
como mecanismo para priorizar as metas determinadas no plano, e a Lei
Orçamentária Anual como instrumento de viabilização dos recursos necessários
para atingimento de metas previstas. (FUNDAP/TCESP, 2009a)
3.3 INSTRUMENTOS DE CONTROLE
O planejamento apresenta-se como um instrumento de controle da
administração pública para uma gestão equilibrada e responsável, tendo em vista a
principal preocupação do modelo econômico adotado por muitas nações, bem como
do Brasil, o déficit público e a dívida pública.
O planejamento orçamentário tornou-se o principal instrumento de
controle dos gastos públicos para prevenir déficits imoderados, reduzir o estoque da
dívida, dar transparência na aplicação do erário e preservar o patrimônio público.
(TCESP, 2009b)
Os orçamentos anuais e seu detalhamento são instrumentos usuais de
controle do processo de viabilização e controle do processo de planejamento.
(FUNDAP/TCESP, 2009a)
22
Para atender as novas necessidades, o Estado sentiu que deveria mudar
a filosofia de administração, introduzindo conceitos de planejamento, organização,
direção e controle do novo modelo de administração pública, a administração
gerencial, priorizando os aspectos como planejamento dos gastos públicos,
equilíbrio das contas, prevenção dos riscos fiscais, transparência, e participação da
sociedade no processo.
Proposta pela Emenda Constitucional nº 19/98, em 1990, a reforma do
Estado procurou introduzir o planejamento como instrumento da administração
gerencial por meio da legislação, mas não somente pela imposição legal, e sim pela
evolução tecnológica na área da informática e pela globalização da economia:
a) O planejamento estratégico na sua administração, definido no art. 165 da
Constituição Federal, ao prescrever um novo formato para o orçamento,
instituindo a obrigatoriedade da criação de leis voltadas ao plano plurianual
(inciso I), às diretrizes orçamentárias (inciso II) e aos orçamentos anuais
(inciso III), além de antever fatos futuros, engloba acompanhamento,
correção de desvios, estabelecimento de metas mensuráveis e cronograma
das diversas etapas a ser cumprido para se atingir o objetivo proposto.
b) Os indicadores de desempenho mediante a edição da Portaria MOG nº
42/99, além das novas exigências trazidas pela LRF (metas fiscais, por
exemplo).
Além de antever fatos futuros, o planejamento estratégico envolve
acompanhamento, correções de desvios, estabelecimento de metas mensuráveis e
cronograma das diversas etapas a serem cumpridas para atingir o objetivo proposto.
(TCESP, 2009b)
3.4 INDICADORES DE DESEMPENHO
A Lei nº 4.320 de 1964 e a Constituição Federal de 1988 já previam o
planejamento, mas com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal e
principalmente com a edição da Portaria nº 42, de 14/04/1999 em seu artigo 2º,
23
alínea “a” com a mensuração dos programas a ser estabelecido no PPA por
Indicadores de Desempenho, o planejamento tornou-se efetivo instrumento de
controle de gestão pública. (TCESP, 2009b)
Os indicadores de desempenho (ID) são usados para medir
economicidade, eficácia, eficiência e efetividade na auditoria operacional.
Podemos definir o indicador de desempenho como um número,
percentagem ou razão que mede um aspecto do desempenho, para se comparar
este indicador com metas preestabelecidas.
Com esses indicadores pode-se ter uma visão geral do desempenho que
se deseja medir e atingir as metas.
As informações sobre desempenho são essencialmente comparativas,
isto é, não podemos apenas considerar como desempenho o conjunto de dados
isolado, mostrando os resultados alcançados por uma instituição, necessário o
confronto com as metas do governo ou os padrões preestabelecidos, ou com outras
organizações do mesmo ramo de atividade, ou ainda realizar uma comparação com
os resultados alcançados em períodos anteriores, obtendo-se uma série histórica
para análise. (LEITE, 2011)
3.4.1. POTENCIALIDADES E LIMITAÇÕES DOS INDICADORES DE
DESEMPENHO
A utilização de indicadores de desempenho (ID) é uma técnica
relacionada com o conceito de accountability (responsabilização) de desempenho.
(NERLING, 2011)
Com os indicadores tem-se uma visão clara sobre o resultado desejado
com o programa de governo e o que as instituições públicas e os programas devem
entregar ou produzir.
Para a sociedade, os IDs contribuem para a transparência e controle
sobre como estão sendo usados os recursos públicos e sobre quais resultados
estão sendo alcançados.
24
Por outro lado, para a organização pública, os indicadores fazem parte do
sistema de feedback sobre desempenho e alimentam o processo de aprendizagem
organizacional.
E, para os órgãos de controle, os bons sistemas de monitoramento e
avaliação, dos quais os indicadores fazem parte, servem para avaliar os resultados
alcançados nos programas de governo.
Portanto, o ID é uma ferramenta de planejamento e de controle.
Para a construção e uso de ID tem-se como a principal limitação, a
natureza da atividade, para se medir o desempenho e avaliar o que e quanto atingiu
das metas.
Nem sempre os IDs representam medição direta do desempenho, mesmo
que de um único de seus aspectos, como exemplo, a medição direta de eficácia do
ensino fundamental como o número de alunos matriculados no ensino fundamental.
Ou, sobre aspectos mais amplos do desempenho, como a efetividade,
como quando se usa o “índice de repetência” como um dos fatores a serem
considerados na formação de opinião sobre a efetividade do ensino fundamental.
Em medição indireta, é necessário o conhecimento dos pressupostos em
que se baseia o uso do indicador. A relação entre o indicador e o resultado que se
deseja medir deve estar fundamentada em conhecimento técnico-científico aceito.
Quanto à classificação dos IDs, faz-se com base na dimensão de
desempenho a qual ele mais se relaciona.
As definições de ID como medidores de efeitos ou benefícios ao público
referem-se aos indicadores de efetividade.
Como a auditoria de desempenho também trata de outras dimensões,
além dos indicadores de efetividade, temos indicadores de eficiência, eficácia e
economicidade:
a) indicador de economicidade – mede o custo dos insumos e os recursos
alocados para a atividade;
b) indicador de eficácia – mede quantidade de produto, alcance metas de entrega
de bens e serviços;
c) indicador de eficiência – mede relações entre quantidade de produto e custo dos
insumos ou características do processo, como o tempo de produção;
d) indicador de efetividade – mede o alcance dos objetivos finalísticos, traduzidos
em solução ou redução de problemas na sociedade. (TCU, 2010)
25
Quanto à natureza do ente indicado, temos os indicadores insumo, fluxo e
produto:
1) Indicador-insumo: medidas associadas à disponibilidade de recursos humanos,
financeiros ou equipamentos alocados em um programa social - número de leitos
hospitalares por mil habitantes; número de professores por quantidade de
estudantes; gasto monetário per capita nas diversas áreas de política social.
2) Indicador-processo ou fluxo: indicadores intermediários que traduzem em
medidas quantitativas o esforço operacional de alocação de recursos humanos,
físicos e financeiros para a obtenção de melhorias efetivas de bem-estar, como o
número de consultas pediátricas por mês, número de matrículas, merendas
escolares distribuídas diariamente por aluno ou ainda homens-hora dedicados a um
programa social.
3) Indicador-resultado: são os vinculados aos objetivos finais dos programas
públicos, avaliam a eficácia do cumprimento das metas especificadas, como, por
exemplo, a taxa de mortalidade infantil, cuja diminuição espera-se verificar com a
implementação de um programa de saúde materno-infantil.
4) Indicador-impacto: referem-se às dimensões empíricas da realidade social,
resultantes de processos sociais complexos (nível de pobreza, esperança de
vida ao nascer, etc.) ou avanço e retrocessos de políticas sociais implementadas.
Por exemplo: a redução da incidência de doenças na infância ou a melhoria do
desempenho escolar futuro, efeitos decorrentes de atendimento adequado da
gestante e da criança recém-nascida em passado recente.
Os Indicadores podem ser Subjetivos (Qualitativos) e Objetivos
(Quantitativos):
• Indicadores Subjetivos (qualitativos): são as medidas construídas a partir de
avaliações subjetivas, como a taxa de confiança nas instituições
democráticas, taxa de rejeição de determinado político, indicadores de
satisfação sobre determinado programa, etc.
• Indicadores objetivos (quantitativos): são as ocorrências concretas e
empíricas, como a taxa de analfabetismo, de cesarianas no SUS, etc.
Os indicadores subjetivos e objetivos podem apontar tendências
diferentes como, por exemplo, famílias de baixa renda para avaliação das condições
26
de vida, podem emitir juízos paradoxalmente mais positivos que uma análise
baseada em indicadores objetivos de rendimentos e de infraestrutura domiciliar.
(LEITE, 2011)
Geralmente o indicador social é uma medida quantitativa com significado
social próprio, com informação sobre um aspecto ou mudança da realidade,
servindo também para subsidiar as atividades de planejamento público e formulação
e reformulação de políticas publicas nas diferentes esferas de governo,
possibilitando ainda o acompanhamento das condições de vida e bem-estar da
população por parte do poder público e sociedade civil e permitem aprofundamento
da investigação acadêmica sobre a mudança social e sobre os determinantes dos
diferentes fenômenos sociais. (CARLEY, 1985 Apud MILES, 1985).
O indicador social deve ter um grau de cobertura populacional adequado
para sua finalidade, deve ser sensível a políticas públicas implementadas, específico
a efeitos de programas setoriais, inteligível para os agentes e públicos-alvo das
políticas, atualizável periodicamente, a custos factíveis, ser amplamente
desagregável em termos geográficos, socio-demográficos e socioeconômicos e
gozar de certa historicidade para possibilitar comparações no tempo (OMS, 1996
JANNUZZI, 2001).
Os Indicadores mais apropriados para retratar as Condições de Oferta de
Serviços de Saúde, como indicadores de “falta de saúde” são retratados pelas taxas
de morbidade, mortalidade infantil ou mortalidade por causas.
Quanto às limitações na validade de vários indicadores sociais parecem
estar na raiz de alguns resultados impróprios na pesquisa social quantitativa,
podemos citar, por exemplo, quando se fala que não há associação entre
desemprego e pobreza, violência e condições de vida, sem questionar se, na
realidade, a falta de significância estatística na correlação (linear) entre os
indicadores empregados derivam de falta de validade da medida em representar as
dimensões sociais referidas.
27
Existe pouca reflexão sobre a validade dos indicadores e da estrutura de
causalidade entre as dimensões sociais estudadas, podendo afetar a conclusão
sobre a associação entre variáveis.
Necessário ter a confiabilidade dos valores calculados além de garantir a
validade do indicador em relação ao conceito representado.
A outra propriedade é a Inteligibilidade, garantindo a transparência das
decisões técnicas tomadas pelos administradores públicos e a sua compreensão por
parte da população, jornalistas, representantes comunitários e demais agentes
públicos.
Importante a utilização de alguns indicadores sociais fáceis de
compreensão na discussão de planos de governo, orçamento participativo, projetos
urbanos os técnicos de planejamento como a taxa de mortalidade infantil, renda
familiar, ou que o uso sistemático já os consolidou como o índice de preços, taxa de
desemprego.
O emprego de indicadores muito complexos pode ser visto como abuso
tecnocrático dos policy makers, sendo o primeiro passo para fracasso na
implementação de um programa ou projeto público. (CARLEY, 1985 Apud MILES,
1985).
Tipologias de indicadores sociais
A divisão dos indicadores segundo a área temática da realidade social a
que se referem é a classificação mais comum. Por exemplo: os indicadores de
saúde (percentual de crianças nascidas com peso adequado), os indicadores
educacionais (escolaridade média da população de quinze anos ou mais), os
indicadores de mercado de trabalho (rendimento médio real do trabalho, e outros),
os indicadores demográficos (taxa de mortalidade, etc.), os indicadores
habitacionais (densidade de moradores por domicílio, etc.), os indicadores de
segurança pública e justiça (roubos a mão armada por cem mil habitantes, etc.), os
indicadores de infraestrutura urbana (percentual de domicílios com esgotamento
sanitário ligado à rede pública, etc.), os indicadores de renda e desigualdade (nível
de pobreza, etc.).
28
Outras classificações temáticas reunidas, usadas na denominação dos
Sistemas de Indicadores Sociais, como os Indicadores Socioeconômicos, de
Condições de Vida, de Qualidade de Vida, Desenvolvimento Humano ou
Indicadores Ambientais.
Diferenciação dos Indicadores Sociais quanto à natureza do ente indicado
para a Análise e Formulação de Políticas Sociais: se recurso (indicador-insumo),
realidade empírica (indicador-produto) ou processo (indicador-processo).
No caso dos indicadores quantitativos, temos os indicadores-insumo
(input indicators) que correspondem às medidas associadas à disponibilidade de
recursos humanos, financeiros ou equipamentos alocados para um processo ou
programa que afeta uma das dimensões da realidade social, quantificam os
recursos.
São indicadores de alocação de recursos para políticas sociais como
número de leitos hospitalares por mil habitantes, número de professores por
quantidade de estudantes ou ainda gasto monetário per capita nas diversas áreas
de política social.
Enquanto os indicadores-insumo quantificam os recursos disponibilizados
nas diversas políticas sociais, os indicadores-produto retratam os resultados efetivos
dessas políticas.
Os indicadores intermediários são os indicadores-processo ou fluxo
(throughput indicators), que traduzem em medidas quantitativas, o esforço
operacional de alocação de recursos humanos, físicos ou financeiros (indicadores-
insumo) com a finalidade de obtenção de melhorias efetivas de bem-estar
(indicadores-produto), como número de consultas pediátricas por mês, merendas
escolares distribuídas diariamente por aluno, ou homens-hora dedicados a um
programa social.
Em alguns casos, os indicadores de insumo e processo costumam ser
chamados de indicadores de esforço, e os indicadores produto de indicadores de
resultados.
Para a avaliação de políticas sociais é utilizada a diferenciação entre
indicadores de estoque e indicadores de performance ou fluxo, referindo-se à
temporalidade do processo analisado: indicador-estoque para a medida de uma
determinada dimensão social em um momento específico, como por exemplo anos
de escolaridade; e o indicador de performance ou fluxo abrange mudanças entre
29
dois momentos distintos, como o aumento dos anos de escolaridade. (CARLEY,
1985 Apud MILES, 1985).
3.5 – CUSTOS DOS GASTOS
Nos últimos 25 anos, o Governo Federal desenvolveu esforços intensos
para implantação de instrumentos de gestão das contas públicas, focando
prioritariamente o controle e o desenvolvimento macroeconômico.
A administração pública teve que construir um novo modelo institucional,
realizando com revisão conceitual, adoção de novas práticas de estrutura
organizacional, de emprego de tecnologia, melhoria nos processos de trabalho e
alocação de força de trabalho, adequadamente selecionada e capacitada. O que
exigiu também ampla revisão do arcabouço normativo, abrangendo mudanças
constitucionais até as normas operacionais.
Tudo isso, visando melhorar a qualidade dos serviços prestados pelo
Estado, com um amplo conjunto de medidas, para o aperfeiçoamento da ação
governamental em todas as etapas do ciclo do gasto público.
O que tornou relevante para o desenvolvimento da gestão a utilização de
informações sobre os custos das atividades e dos bens e serviços ofertados pelas
organizações públicas.
Mesmo com esse sentimento generalizado, o modelo conceitual existente
e as práticas atualmente adotadas pouco contribuem para orientar o
desenvolvimento de sistemas de custo no setor público brasileiro. (SOF, 2008)
3.5.1 GESTÃO DO GASTO PÚBLICO
Tanto no setor público como no setor privado, uma gestão eficiente deve
buscar primordialmente a efetividade da organização, como a satisfação das
necessidades dos clientes ou usuários dos bens e serviços públicos, e não somente
30
ter por finalidade exclusiva gastar menos recursos para maximizar somente o
resultado financeiro. (SOF, 2008)
Quanto aos aspectos estratégicos, devem-se definir a área de atuação,
sua missão, seus propósitos, os clientes e as necessidades a serem atendidos, a
estrutura organizacional constituída para execução das tarefas, a cultura
organizacional, os produtos a serem oferecidos aos cidadãos, e outras.
Importante também definir estrategicamente os problemas corretamente
pela responsabilidade da efetividade do gasto. Uma organização pública será
eficiente e realizará suas atividades com baixos custos e alta qualidade, com
escolha estratégica certa para a solução de problemas e atendimento à sociedade.
E com relação aos aspectos operacionais, a qualidade do gasto é
auferida pela capacidade da organização em produzir bens e serviços, como os
processos de trabalho e o ferramental utilizado (seleção, capacitação e motivação
do quadro de pessoal). (CROZATTI, 2011)
A avaliação do gasto público quanto à qualidade também é uma
avaliação da gestão pública, compreendendo políticas governamentais, estratégias,
estrutura organizacional, processos de trabalho, pessoas, tecnologia e outras,
devendo considerar também os aspectos relacionados com a formulação e a
implementação das políticas públicas, abrangendo insumos, desempenho, custos,
resultados e impactos.
A avaliação quanto ao emprego de insumos, mais usual no setor público
brasileiro, e a que menos contribui para garantir a qualidade, os resultados e a
efetividade do gasto. O controle de insumos, no processo de planejamento e
orçamento, foca especificamente os gastos como o valor das despesas com
determinados materiais e serviços, passagens, diárias, informática e qualquer outro
insumo.
A avaliação dos processos de trabalho e dos produtos (bens e
serviços) pode permitir a identificação de oportunidades ou necessidades de
melhoria de desempenho, que sendo de nível insatisfatório, afeta a capacidade de
formulação e de implementação das políticas, podendo estar associado a
deficiências de capacitação das pessoas, ou baixo nível de maturidade de gestão da
organização.
31
Na avaliação dos produtos há relacionamento com prazos e qualidade e
com os custos envolvidos na sua produção. Esta avaliação permitirá identificar
deficiências de desempenho da organização e também a formulação da
correspondente política pública, podendo aplicar as técnicas de planejamento e
orçamento, permitindo adotar medidas corretivas para readequação dos produtos
aos resultados e impactos a serem alcançados.
Sendo importante compreender os limites em que as informações de
custos podem oferecer contribuições para melhoria da gestão do gasto público.
Então, a implementação de sistemas de custos além de atender à
necessidade de aperfeiçoar a qualidade do gasto e conferir maior efetividade às
políticas públicas, também, tem a finalidade de cumprir à legislação vigente,
especialmente os dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal. (SOF, 2008)
Segundo a alínea “e” do inciso I do artigo 4º da LRF, a LDO deve dispor
sobre o controle de custos e a avaliação dos resultados dos programas financiados
pelo orçamento. É uma medida importante, tornando o controle uma obrigação
legal, além da exigência da LRF, a Lei 4.320/64 em seu artigo 75, III e a
Constituição art. 74.
O ideal é que as entidades possuam um órgão próprio para a realização
do controle de custos e avaliação dos resultados, importante para o êxito da gestão
governamental, o conhecimento dos benefícios proporcionados à comunidade, em
comparação com os respectivos custos.
Se esses custos forem apurados na fase de liquidação da despesa,
permite o conhecimento dos preços unitários e globais de cada serviço prestado à
comunidade, e como os relativos às ações de caráter administrativo.
(FUNDAP/TCESP, 2009b)
No que concerne aos benefícios, o sistema de custos governamental
serve como um sistema de informações de apoio à gestão, tanto para o órgão
executor das políticas públicas como pelos órgãos centrais de planejamento e de
controle para que avaliem a adequabilidade de determinadas ações
governamentais, tornando mais eficiente o processo de decisão quanto à alocação
dos recursos públicos. (SOF, 2008)
32
3.5.2 SISTEMA DE CUSTOS
Para o desenvolvimento de sistemas de custos deve-se realizar uma
prévia avaliação quanto ao uso a ser dado às informações. Segundo a Câmara
Técnica da Qualidade do Gasto do Comitê Técnico de Orçamento de que trata a
Portaria SOF nº 68, de 21 de dezembro de 2007, da Secretaria de Orçamento
Federal, foram identificadas as utilidades descritas a seguir.
a) Cálculo do preço dos produtos vendidos: fixar um preço justo a ser cobrado ou
conhecer a dimensão do resultado financeiro na venda pelas organizações
governamentais que fornecem bens ou serviços.
b) Eficiência Alocativa: em geral, o Estado não tem como finalidade a obtenção de
retorno financeiro, ficando para a sociedade avaliar permanentemente se os custos
dos bens ou serviços encontram-se elevados ou não, pois um bem ou serviço não
deve ser disponibilizado pelo governo a qualquer custo.
c) Eficiência Operacional: operacionalmente, a produção de bens e serviços
públicos devem se submeter às seguintes avaliações, trazendo melhoria da
eficiência operacional, oferecendo informações relevantes para a tomada de
decisão:
c.1) existem, normalmente, diferentes alternativas para produzir o mesmo produto
com custos menores;
c.2) Identificação de ineficiências operacionais e oportunidades de redução de
gastos a partir das informações de custos;
c.3) Avaliação do desempenho/performance das pessoas e organizações a partir
das informações de custos;
c.4) Possibilidade de comparar os custos de determinadas atividades com os
benefícios que o produto traz para a sociedade, permitindo identificar possibilidades
de redução de despesa.
33
Desta forma tanto no âmbito dos órgãos setoriais como também dos
órgãos centrais de planejamento, gestão e controle poderão utilizar as informações
do sistema de custos para aperfeiçoar a gestão, como:
Resultados financeiros de produtos, ações e programas (eficácia);
Oportunidades de redução de gasto (eficiência);
Desempenho e performance dos órgãos e dos gestores.
d)Transparência e formação de opinião
A informação de custos contribuirá para a formação de opinião pública
com a finalidade de avaliar e para o processo decisório de alocação dos recursos
públicos.
Ademais, deve ser precedido de estudos sobre as atividades, os
produtos, os centros de custos, os direcionadores de custos e os centros de
resultados como as possibilidades de utilização das informações para efeito de
avaliação da eficiência da organização.
De acordo com o § 3º do artigo 50 da Lei de Responsabilidade Fiscal
estabelece que “a Administração Pública manterá sistema de custos que permita a
avaliação e o acompanhamento da gestão orçamentária, financeira e patrimonial”.
Nota-se que além de determinar o acompanhamento sob aspectos
orçamentários da avaliação de custos, abrange também a gestão financeira e
patrimonial. (SOF, 2008)
A Portaria nº 157 de 09/03/11 (Brasília, STN, 2011) dispõe sobre a
criação do Sistema de Custos do Governo Federal, visando evidenciar os custos
dos programas e das unidades da administração pública federal.
34
CAPÍTULO II PLANEJAMENTO E ORÇAMENTAÇÃO E SUA TRADUÇÃO EM
PEÇAS ORÇAMENTÁRIAS
1. A NORMA CONSTITUCIONAL
A Constituição Federal em seu o artigo 165 determina que o plano
plurianual; as diretrizes orçamentárias e orçamentos anuais serão estabelecidos por
intermédio de lei de iniciativa do Poder Executivo. Também que seja um sistema de
planejamento integrado, significando a existência de compatibilidade entre as três
leis que a compõe. Na verdade, não haveria a necessidade de conter
expressamente essa regra, porém, o artigo 5º da Lei de Responsabilidade Fiscal
prevê o dever da compatibilidade entre as leis orçamentárias, quanto ao seu
conteúdo, na existência comum dos programas de governo, como coerência entre o
planejamento e a possibilidade real de execução.
A elaboração do orçamento anual começa com o PPA, na LDO o seu
encaminhamento e regramento, e materialização com a LOA.
Em leis distintas, porém, indissociáveis, formando um único instrumento
de planejamento, controle, reavaliação e correção.
O § 1º do artigo 165 da C.F. determina que o PPA deve conter objetivos,
diretrizes e metas, onde as diretrizes são os Programas, objetivos pela motivação da
existência do programa. A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá as
diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de
Capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração
continuada, de forma regionalizada.
O § 2º estabelece que a lei de diretrizes orçamentárias:
compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo
as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente;
orientará a elaboração da lei orçamentária anual;
disporá sobre as alterações na legislação tributária;
estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
O § 5º determina que integre a lei orçamentária anual: o orçamento fiscal,
orçamento de investimento das empresas e orçamento da seguridade social.
(NERLING, 2010a)
35
E a meta, segundo definição e Oswaldo Maldonado Sanches, em
Dicionário de Orçamento, Planejamento e Áreas Afins, “expressa a quantificação de
um objetivo; parcela do objetivo; deve possuir expressão qualitativa e quantitativa no
orçamento, retratando os resultados de cada passo intermediário que conduz à
realização dos objetivos”.
A LDO deve especificar os programas de governos, os indicadores de
desempenho pretendidos para o exercício a que se refere e as metas e prioridades
em termos físicos e quantitativos (metros quadrados, metros lineares, quilômetros,
etc., e valor).
A LDO estaria quebrando a integração entre os instrumentos de
planejamento, se deixar de referir valores financeiros, relativo aos programas e
ações. Afetaria a compatibilidade, se a LDO especificar metas que não poderão ser
cumpridas face à capacidade de geração de receitas e as despesas obrigatórias.
Então, a compatibilidade é essencial à garantia de eficácia do planejamento.
(CAVALHEIROS & FLORES, 2001)
2. PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
O parágrafo 1º do artigo 1º que considera a alma da Lei de
Responsabilidade Fiscal estabelece que a responsabilidade na gestão fiscal
pressuponha a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e
corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o
cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a
limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com
pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações
de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição
em Restos a Pagar.
O grande objetivo da LRF é evitar os déficits e reduzir as dívidas, por meio
de princípios que direcionam todos os artigos: ação planejada, ação transparente,
previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas
púbicas e cumprimento de metas.
36
O planejamento é o primeiro princípio, não é uma inovação trazida pela
Lei Fiscal, já era imposta pela Constituição Federal e de diversas legislações como
a Lei Federal nº 4.320/64 e a Lei Federal nº 10257/01 (Plano Diretor).
A necessidade de planejamento para uma gestão pública responsável foi
evidenciado com a LRF, também, profissionalizando as peças de planejamento com
exigência de conteúdos mínimos.
Concernente ao princípio da publicidade já determinado pela Constituição
Federal, a LRF vem adicionar ferramentas para a participação popular e publicidade
dos atos administrativos. Com a LRF veio à inovação colocando a disposição da
sociedade, inclusive via internet, destacamos a participação em audiências públicas
e a ampla divulgação das informações gerenciais como o Relatório Resumido da
Execução Orçamentária, do Relatório de Gestão Fiscal, e Anexos de Metas e
Riscos Fiscais. (TCESP, 2009b)
Observância ao princípio do equilíbrio das contas públicas com os
orçamentos guardando coerência com as normas de gestão fiscal, sendo atingível
com previsões equilibradas, dimensionando receitas e despesas para os quatro
anos. (CAVALHEIROS & FLORES, 2001)
As informações com maior transparência e qualidade, tanto o controle
interno como externo exige ação fiscalizadora efetiva e contínua. Além da obrigação
da administração pública de manter sistema de custos que permita a avaliação e o
acompanhamento da gestão orçamentária, financeira e patrimonial.
Ainda, tem-se a responsabilização do gestor público sempre que
houver o descumprimento das regras, com a suspensão de transferências
voluntárias, garantias e contratação de operações de crédito, inclusive ARO
(Antecipação da Receita Orçamentária). Os responsáveis sofrerão as sanções
previstas na Lei de Crimes Fiscais (Lei nº 10028, de 19 de outubro de 2000).
(TCESP, 2009b)
37
3. PLANO PLURIANUAL – PPA
Vetado o artigo 3º da LRF que versava sobre o Plano Plurianual (PPA),
está regulado pela Constituição Federal, artigo 165, parágrafo 1º.
O PPA é um planejamento estratégico que envolve um plano de médio
prazo, abrangendo quatro anos, ou seja, do 2º ano do mandado do atual gestor até
o 1º ano próximo gestor, mirando a continuidade do planejamento na gestão,
evitando-se desperdício de recursos e obras inacabadas entre outras situações.
Quanto à composição da peça PPA: a) Previsão de investimento (despesa de capital: investimentos e inversões
financeiras – art. 12 da Lei nº 4320/64) para mais de um exercício financeiro,
não sendo possível a sua realização sem citada previsão (art. 167, § 1º, da
Constituição Federal; art. 5º, § 5º, da LC nº 101/2000);
b) Previsão, para quatro anos (na vigência do PPA), das despesas de capital
(aumento do ativo: aquisição de bens, construção de prédios públicos – escolas,
hospitais –, por exemplo; ou redução do passivo permanente: amortização de
dívida de longo prazo, por exemplo);
c) Previsão de gastos oriundos das despesas de capital (operação, manutenção
dos serviços instalados);
d) Previsão de despesas necessárias a programas de duração continuada (saúde,
educação, assistência social);
e) Previsão, na referida peça, quando da criação, expansão ou aperfeiçoamento
da ação governamental (art. 16, II, da LC nº 101/2000);
f) Condição para licitar obras e serviços de engenharia (art. 7º, § 2º, IV da Lei nº
8666/93), bem como para contratos com prazo superior a um exercício
financeiro (art. 57, I, da Lei nº 8666/93);
g) Emendas ao projeto da Lei Orçamentária Anual – LOA somente podem ser
aprovadas quando forem compatíveis com o PPA (art. 166, § 3º, I, da
Constituição Federal);
h) Metas e prioridades governamentais para o segundo ano do respectivo mandato
(Presidente, Governador, Prefeito), pois a Lei de Diretrizes Orçamentárias –
LDO não tem como estabelecer, remetida ao Legislativo antes do PPA;
38
i) Quantificação financeira (R$) dos projetos e atividades, também, classificação
por função e subfunção (Portaria MOG nº 42/99);
j) Incorporação das diretrizes e prioridades do Plano Diretor (art. 40, § 1º, da Lei
nº. 10257/2001 – Estatuto da Cidade);
k) Inclusão somente de ações exeqüíveis;
l) Elaboração e proposta (projeto de lei) pelo Poder Executivo ao Poder
Legislativo.
Quanto ao processo legislativo orçamentário:
a) Prazo de remessa (art. 35, § 2º, I, do ADCT): até quatro meses antes do
encerramento do primeiro exercício financeiro do respectivo mandato
(Presidente, Governador, Prefeito);
b) Devolução do autógrafo para sanção (art. 35, § 2º, I, do ADCT): até o
encerramento da sessão legislativa correspondente (meados de dezembro);
c) Vigência atual: esferas federal e estadual de 1-1-2008 a 31-12-2011; esfera
municipal de 1-1-2010 a 31-12-2013. (TCESP, 2009b)
A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 165, parágrafo 1º
determina que o PPA deve conter objetivos, diretrizes e metas de forma
regionalizada para despesas de capital e outras delas decorrentes e para as
relativas aos programas de duração continuada.
Conforme essa metodologia, as definições de que as diretrizes são
representadas pelos programas e os objetivos pela motivação da existência do
programa.
A definição de meta indica duas variáveis: o aspecto físico (qualitativo) e
o aspecto financeiro (quantitativo). Se, anteriormente, para elaboração do
orçamento não havia sustentação técnica para a ausência de valores, com a
definição de meta por meio da LRF, artigo 1º, § 1º, de que os orçamentos devem
guardar coerência com as normas de gestão, como a estrita observância do
princípio do equilíbrio das contas públicas com previsões equilibradas para as
receitas e despesas para os quatro exercícios.
39
Assertiva justificada tendo em vista que se a LDO deve possuir
compatibilidade com o PPA para comprovar a compatibilidade o atendimento dos
25% à Manutenção do Ensino e dos 15% às ações de saúde.
Os valores registrados no PPA devem possuir expressão indicativa e não
normativa, podendo e devendo ser atualizados pela LDO e LOA.
De acordo com os artigos 84 e 165 da Constituição Federal de 1988,
determina a iniciativa do processo do PPA pelo Poder Executivo, por entender que a
função de conhecer as necessidades da população e de estimar a capacidade em
realizá-las seja do Executivo.
O PPA representa a plataforma de governo, por essa razão é um
instrumento político, devendo ter a participação estratégica, no caso do Município,
por exemplo, a participação do Prefeito e dos Secretários, portanto é um
instrumento político e técnico ao mesmo tempo. O plano de governo deve ser
elaborado com metodologia técnica para ser executado e controlado, metodologia
iniciada com a edição da Portaria nº 42/99 e a LRF. (CAVALHEIROS & FLORES,
2001)
O PPA é composto por Programas. O artigo 2º da Portaria MOG nº 42/99
define o Programa como instrumento de organização da ação governamental, tendo
como finalidade à concretização dos objetivos pretendidos, e mensurado por
indicadores e não mera peça de ficção elaborada ao prazer pelo gestor.
A materialização das propostas de trabalho que o gestor propôs em sua
campanha é feita por meio de programas que representam os objetivos gerais da
administração, são ações a serem desenvolvidas, objetivando a solução ou
minimização de “problemas” (diminuição de desigualdades sociais, por exemplo).
(TCESP, 2009b)
Os programas de governo devem ser elaborados por entes
individualmente em cada âmbito de governo, em nível de função e subfunção,
classificação igual para todos os órgãos públicos e não mais em classificação
funcional-programática da despesa, tendo dois motivos, que a obrigatoriedade é
prevista somente para a lei orçamentária e os balanços e que a obrigatoriedade
prevista, anteriormente, somente existe porque a consolidação das contas nacionais
se dará nestes níveis, conforme dispõem os artigos 3º e 4º da Portaria nº 42/99.
40
Não se podem confundir os programas com os projetos, atividades e
operações especiais que são meios para se atingir aqueles objetivos do programa.
Por exemplo, a construção de escolas não poderá ser um programa, mas, um
projeto, uma forma necessária para se chegar ao resultado positivo de um
programa.
O Município não existe para construir a escola, porém, para resolver uma
demanda social relacionada com a educação, então, a demanda é que será o
programa e a escola, um projeto, que um meio para se chegar ao resultado de um
programa.
Deverão ser realizadas as audiências públicas e participação popular
(LRF, artigo 48, Parágrafo único), pelo Poder Executivo na fase da elaboração e
pelo Legislativo na fase da discussão.
É preciso regulamentação quanto à forma da realização das audiências
públicas e participação popular.
A sua não realização acarreta a nulidade do processo e elaboração do
PPA, pois afronta o artigo 48 da LRF e ao princípio constitucional da transparência.
Também devem ser chamados para opinar sobre os programas previstos no PPA,
sendo uma das tarefas nas respectivas leis de criação, os conselhos municipais
(merenda, saúde, meio-ambiente, Fundeb).
Com relação ao sistema de controle interno, a Constituição Federal,
artigo 74, inciso I, traz como dever, avaliar as metas previstas no PPA, porém, há
carência de implementação prática o dispositivo constitucional, ou pela ausência de
metodologia para elaboração do plano e pela falta de atuação do sistema de
controle.
Hoje se tem a metodologia de elaboração e controle dos programas de
governo e do PPA, conjugando-se, na ordem:
A Portaria nº 42 que ordena a elaboração do PPA com indicadores;
A Constituição Federal de 1988, artigo 74, que atribui ao sistema de controle
interno o dever de avaliar o plano; e
A Lei de Responsabilidade Fiscal, artigo 4º, I, determina que a LDO disponha
sobre a avaliação dos programas. (CAVALHEIROS & FLORES, 2001)
41
4. LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS – LDO
Uma das grandes inovações da Constituição Federal de 1988, no
contexto do planejamento orçamentário, foi a LDO.
À LRF, instrumento que busca a contenção do déficit e da dívida, pautado
na economia da despesa.
De acordo com a Constituição Federal de 1988, no parágrafo 2º, do artigo
165, a lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas de prioridades da
administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício
financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá
sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação
das agências financeiras oficiais de fomento. (TCESP, 2009b)
A LDO funciona como elo entre a fase de planejamento de médio prazo
(PPA) e a fase de decisões sobre o que será feito (LOA). É um passo muito
importante, onde será dito qual a parte dos objetivos e metas aprovados no Plano
Plurianual que será executada no exercício subseqüente.
Quando o dispositivo do parágrafo 2º do artigo 165 da Constituição
Federal menciona que a LDO compreenderá as metas e prioridades da
administração pública, significa que o Plano Plurianual aprovado por lei, as
constantes metas é de cumprimento obrigatório, porém, não quer dizer que todas as
metas do PPA devem ser incluídas na LDO e que todas inclusas precisam ser
atendidas integralmente no exercício, razão pela qual se fala em prioridades.
Significa que selecionadas as metas do PPA para atendimento no todo ou em parte
com prioridade, o planejador elege mediante critérios de necessidade, relevância,
urgência e viabilidade financeira, deixando para exercícios seguintes as demais
metas.
Fundamentalmente, a LDO é um instrumento que elege prioridades num
contexto maior, de médio prazo definido pelo PPA. (FUNDAP/TCESP, 2009b)
42
A LDO deve traduzir as metas, definindo o quanto deve ser realizado em
unidades de medida física, e quanto financeiramente, elas representarão para
aquele exercício.
Ressalta-se que as alterações na legislação tributária podem afetar a
arrecadação impactando positiva ou negativamente a gestão orçamentário-
financeira, o que torna obrigatório o tratamento na lei que estabelece as diretrizes
para a elaboração do orçamento do ente federado.
Conteúdo da LDO, segundo a Constituição Federal e a LRF:
a) Metas e prioridades da Administração para o exercício seguinte em forma
de anexo (parcela do PPA que será realizada no seguinte ano; elo entre o
PPA e a LOA), também em relação às despesas de capital;
b) Orientações básicas para a elaboração da LOA (repartição do orçamento
em percentual (%) para cada área de atuação do respectivo governo, como
na educação, saúde, saneamento básico; percentual que o Executivo terá
na LOA para a abertura de créditos adicionais suplementares por decreto;
definição de condições para contratação de operações de crédito por
antecipação da receita orçamentária – ARO);
c) Disposições sobre as alterações na legislação tributária, como aumento de
alíquota do IPTU, correção dos valores venais, sem prejuízo de leis
específicas;
d) Indicações específicas das mudanças na política de pessoal (art. 169, § 1º,
II, da Constituição Federal – criação e/ou provimento de cargos e empregos
públicos, instituição ou alteração de plano de carreira, aumento de
remuneração, por exemplo) haja vista que o ato deve atender à referida
exigência para não ser nulo de pleno direito (art. 21, I, da LC nº 101/2000);
e) Identificação de limite para o gasto do Legislativo (art. 29-A, 51, IV, e art. 52,
XIII, ambos da Constituição Federal);
f) Critérios para contingenciamento (“congelamento”, “limitação de
empenhos”) de dotações quando a evolução bimestral da receita
comprometer os resultados orçamentário e financeiro (art. 4º, I, “b” c.c art.
9º, ambos da LC nº 101/2000);
g) Regras visando avaliar a eficiência das ações desenvolvidas, pautadas no
controle dos custos dos serviços oferecidos (art. 4º, I, “e”, da LC nº
101/2000);
43
h) Condições para ajudar financeiramente instituições privadas sem fins
lucrativos (auxílios, subvenções e contribuições ao terceiro setor, por
exemplo – art. 4º, I, “f”, da LC nº 101/2000);
i) Condições para transferência de recursos a entidades da administração
indireta (art. 4º, I, “f”, da LC nº 101/2000);
j) Autorização para o Município auxiliar o custeio de despesas próprias do
Estado e da União (art. 62 da LC nº 101/2000);
k) Critérios para o Executivo efetuar a programação financeira mensal de todo
o Ente inclusive do Legislativo (art. 8º da LC nº 101/2000);
l) Percentual da Receita Corrente Líquida (RCL) que será retido na LOA para
a formação de Reserva de Contingência, voltada a passivos contingentes e
outros riscos fiscais imprevistos (art. 5º, III, da LC nº 101/2000);
m) Quais os casos que justifiquem a contratação excepcional de horas extras
quando o respectivo Poder ou órgão superar o “limite prudencial” (Executivo
Municipal: 51,30% da RCL; Legislativo Municipal: 5,70% da RCL –art. 22,
parágrafo único, da LC nº 101/2000);
n) Determinação do índice de preços para atualização monetária do principal
da dívida mobiliária refinanciada (art. 5º, § 3º, da LC nº 101/2000);
o) As emendas ao projeto da Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO somente
podem ser aprovadas quando forem compatíveis com o PPA (art. 166, § 4º,
da Constituição Federal); e
p) Elaboração e proposta (projeto de lei) pelo Poder Executivo ao Poder
Legislativo.
Quanto ao processo legislativo orçamentário:
a) Prazo de remessa até 15 de abril de cada exercício financeiro (art. 35, § 2º,
II, do ADCT); e
b) Devolução do autógrafo para sanção até o término do primeiro período da
sessão legislativa correspondente (meados de junho) (art. 35, § 2º, II, do
ADCT).
Entre outros conteúdos exigidos pela LDO, critérios para a
implementação do instituto da limitação de empenho, imprescindível ao
44
planejamento orçamentário como instrumento de busca do equilíbrio das contas do
setor governo, trazido pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
Os Anexos da Lei de Diretrizes Orçamentárias:
a. Anexo de Metas Fiscais
Podemos definir metas fiscais como a expectativa de arrecadação e
gastos, visando produzir “sobra” (superávit primário) para quitação de juros e do
principal da dívida flutuante ou fundada. Este anexo estabelece as metas anuais em
valores correntes (incluída a inflação esperada) e constantes (com expurgo dos
efeitos inflacionários) para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes,
conforme o parágrafo 1º, do art. 4º, da LRF.
Segue a composição do Anexo de Metas Fiscais:
a) Previsão trienal da receita e da despesa, e a estimativa dos resultados
nominal, primário e bruto da execução orçamentária;
b) Previsão trienal do estoque da dívida pública (flutuante e fundada), com
previsão descendente;
c) Avaliação das metas do ano anterior, justificando o eventual
desatendimento;
d) Demonstrativo das metas anuais com a devida metodologia de cálculo,
comparando-as com os resultados dos três exercícios anteriores e com as
premissas e objetivos da política nacional;
e) Evolução do patrimônio líquido;
f) Avaliação financeira (curto prazo) e atuarial (longo prazo) dos regimes
próprios de previdência;
g) Estimativa de compensação da renúncia de receita, além da margem de
expansão (% da receita corrente líquida - RCL) das despesas obrigatórias
de caráter continuado - art. 17 da LC nº 101/2000. (TCESP, 2009b)
Consoante o disposto no artigo 5º, II, parágrafos 1º e 2º da Lei Federal nº
10.028/2000, reguladora dos Crimes Contra as Finanças Públicas, a falta de
apresentação do Anexo de Metas Fiscais sujeita o respectivo Chefe do Poder
45
Executivo à multa de até 30% dos vencimentos anuais, sendo a penalidade
processada e julgada pelo Tribunal de Contas. (NERLING, 2011b)
b. Anexo de Riscos fiscais
Baseado no parágrafo 1º do art. 4º da LRF, definimos os riscos fiscais
como a possibilidade da ocorrência de eventos ou fatos econômicos capazes de
impactar ou onerar de forma substancial e negativa as contas públicas, ameaçando
o equilíbrio na execução orçamentária.
De forma genérica e exemplificativa destaca-se:
a) Frustração na arrecadação, decorrente de fatos posteriores à elaboração do
orçamento (queda na atividade econômica, variação no câmbio);
b) Demandas judiciais em virtude de tributos instituídos;
c) Ações trabalhistas;
d) Calamidade pública (epidemias, enchentes);
e) Despesas não empenhadas na competência devida (exercícios anteriores –
art. 37 da Lei nº 4320/64).
A classificação dos Riscos Fiscais é feita em dois grupos: os Riscos
Orçamentários e os Riscos da Dívida.
a. Riscos Orçamentários: possibilidade das receitas e despesas previstas não se
realizarem durante a execução do Orçamento. Exemplos:
1 – Arrecadação de Tributos menor do que a prevista no Orçamento – Frustração na
arrecadação, devido a fatos ocorridos posteriormente à elaboração da peça
orçamentária e/ou restituição de determinado tributo não previsto.
2 – Restituição de tributos a maior que a prevista no Orçamento.
3 – As variáveis: nível de atividade econômica, taxa de inflação e taxa de câmbio
podem influenciar no montante de recursos arrecadados sempre que houver desvios
entre as projeções das variáveis na elaboração do orçamento e os valores
observados durante a execução orçamentária, como os coeficientes que relacionam
os parâmetros aos valores estimados. São variáveis que também podem influenciar
no montante de recursos arrecadados.
46
b. Riscos de Dívida: referem-se a possíveis ocorrências, externas à administração,
que caso se realizem, resultarão em aumento da dívida pública. São verificados,
principalmente, a partir de dois tipos de eventos: administração da dívida quando
ocorrem fatos como a variação das taxas de juros e de câmbio em títulos vincendos,
e também os passivos contingentes que representam dívidas, sua existência
depende de fatores imprevisíveis como resultados dos julgamentos de processos
judiciais.
Os precatórios não se enquadram no conceito de Risco Fiscal por se
tratarem de passivos “efetivos” e não de passivos contingentes, conforme
estabelecido pelo art. 100, parágrafo 1º da Constituição Federal, sendo obrigatória a
inclusão no orçamento das entidades de direito público, verba necessária ao
pagamento de seus débitos oriundos de sentenças transitadas em julgado,
constantes de precatórios judiciários, apresentados até 1º de julho, com pagamento
até o final do exercício seguinte, quando terão seus valores atualizados
monetariamente. (TCESP, 2009b)
4.4. LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL - LOA
A LOA é o instrumento de programação para a materialização do
conjunto de ações e objetivos planejados, objetivando o atendimento da
coletividade. É baseada nas situações previstas no PPA e obedecida a LDO,
conforme determinado no art. 165, § 5º, I, II e III, da Constituição Federal; no artigo
5º da LC nº 101/2000 e nos artigos. 2º ao 7º da Lei nº 4320/64. Evidencia as
políticas econômica, financeira e o programa de trabalho do setor governo,
estimando a receita e fixando despesa pública.
Composição da LOA:
a) Orçamento Fiscal da administração direta: respectivos Poderes, fundos e
órgãos; administração indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas
pelo poder público; empresas estatais dependentes;
b) Orçamento de Investimento das empresas que o Poder Público detenha,
direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto;
47
c) Orçamento da Seguridade Social das entidades e órgãos da administração
direta e indireta, inclusive fundos e fundações instituídos e mantidos pelo
setor governo, voltados à saúde, à previdência e à assistência social, de
acordo com o artigo 194 da Constituição Federal; empresas estatais
dependentes. (TCESP, 2009b)
A Lei Orçamentária Anual é um instrumento de planejamento que opera
no nível tático do sistema, mas a forma estruturada e o nível de detalhamento de
informações formam base do nível operacional.
De imediato aparenta a existência de três orçamentos distintos, mas o
orçamento é um só, atendendo o princípio orçamentário da unidade.
Na prática, o orçamento fiscal e o da seguridade social formam um único
instrumento, em cumprimento constitucional é feita a identificação das ações de
caráter fiscal e ações da social, estas pertencentes às áreas de saúde, previdência
e assistência social, conforme o artigo 194 da Constituição Federal. E as de ações
de caráter fiscal, todas as demais, também as da área de educação.
O orçamento de investimento das empresas em que o poder público
detém o controle acionário, apesar de se submeterem às regras do direito privado,
passou a ser uma espécie de apêndice do orçamento público, sendo uma inovação
do processo constituinte de 1988. (FUNDAP/TCESP, 2009c)
Requisitos para a elaboração da LOA:
a) Compatibilidade com o PPA e com a LDO inclusive em relação às
respectivas emendas ao projeto (inciso I do § 3º artigo 166 da Constituição
Federal e artigo 5º da Lei Complementar nº 101/2000);
b) Anexo atestando e demonstrando compatibilidade das metas fiscais
propostas na LDO quanto aos resultados primário, nominal e bruto da
execução orçamentária (inciso I do artigo 5º da LC nº 101/2000);
c) Demonstrativo do efeito (impacto orçamentário – receitas e despesas) de
toda e qualquer renúncia fiscal como isenções, anistias, remissões, entre
outras, independentemente da época de concessão, e das medidas de
compensação das despesas obrigatórias de caráter continuado, quando
48
superior a dois exercícios (art.17 da LC nº 101/2000) e das novas renúncias
de receitas (art. 5º, II, da LC nº 101/2000);
d) Provisão para reserva de contingência destinada a passivos contingentes
como pagamentos imprevistos/inesperados e riscos fiscais (inciso III do
artigo 5º da LC nº 101/2000);
e) Todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual, e das
receitas correspondentes constarão da LOA, (§ 1º do artigo 5º, da LC nº
101/2000);
f) Refinanciamento da dívida pública de forma separada na lei orçamentária e
nas de crédito adicional (§ 2º do artigo 5º da LC nº 101/2000);
g) Vedação de consignação de crédito orçamentário com finalidade imprecisa
ou dotação ilimitada (art. 167, VII, da Constituição Federal; art. 5º, § 4º da
LC nº 101/2000; art. 5º da Lei nº 4320/64; “princípio da especialização ou da
discriminação”);
h) Vedação de investimento com execução que ultrapasse um exercício
financeiro sem previsão no PPA, ou sem lei que autorize a inclusão, sob
pena de crime de responsabilidade (art. 167, § 1º, da Constituição Federal;
art. 5º, § 5º, da LC nº 101/2000);
i) Obrigatoriedade da classificação da despesa até o nível de elemento (art.
15 da Lei nº 4320/64);
j) Elaboração e proposta (projeto de lei) pelo Poder Executivo ao Poder
Legislativo (§6º do artigo 166 da Constituição Federal);
Quanto ao processo legislativo orçamentário:
a) Prazo de remessa até quatro meses antes (31 de agosto de cada exercício)
do encerramento do exercício financeiro (art. 35, § 2º, III, do ADCT);
b) Devolução do autógrafo para sanção (art. 35, § 2º, III, do ADCT): até o
encerramento (término) da sessão legislativa correspondente (meados de
dezembro);
c) Prazo de remessa (art. 35, § 2º, III, do ADCT): até quatro meses antes (31
de agosto de cada exercício) do encerramento do exercício financeiro; e
d) Devolução do autógrafo para sanção (art. 35, § 2º, III, do ADCT): até o
encerramento da sessão legislativa correspondente, meados de dezembro.
49
Destacamos, dentre o conteúdo exigido pela LOA, a exigência da
inserção da reserva de contingência é um instrumento muito importante no contexto
do planejamento orçamentário, quando da ocorrência de passivos contingentes,
inovação trazida pela LRF.
A LOA é de iniciativa do Executivo, o Legislativo pode alterá-la somente
nos casos relacionados com a correção de erros ou omissões, ou com os
dispositivos do texto do projeto de lei.
A LOA deve guardar compatibilidade com PPA e indicar os recursos
necessários, sendo admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa,
excluídas as que incidam sobre os serviços da dívida e dotações para pessoal e
seus encargos (Art. 166 da Constituição Federal).
Salientamos que a auditoria deve atentar para os restos a pagar sem
cobertura financeira, pois evidencia uma administração contrária à gestão
responsável, ficando respectivo gestor sujeito às sanções cabíveis, provavelmente o
administrador gastou desconsiderando o efetivo ingresso de recursos, e,
consequentemente, de tomar as medidas cabíveis de limitação de empenho e
movimentação financeira prevista no art. 9º da LRF (atentar para o disposto no art.
5º, III, da Lei nº 10028/2000, conforme descrito na alínea “d” dos Requisitos para a
elaboração da LOA). (TCESP, 2009b)
Alterações Orçamentárias:
A LOA é um instrumento de planejamento tático de curto prazo, cabendo
o detalhamento dos projetos e atividades, e o seu cumprimento depende o sucesso
de todo planejamento da entidade. É importante a perfeita consonância da LOA com
os demais planos orçamentários e que seja efetivamente cumprida. Assim, as
modificações na LOA, transposição, remanejamento e a transferência só se
efetivam mediante lei específica, justamente para garantir o cumprimento do
planejamento aprovado no Legislativo.
A distinção entre Crédito Adicional, previsto no Inciso III, § 1º, do Artigo
43, da Lei 4.320/64, daquelas formas de alteração de dotações orçamentárias,
dispensa lei específica, existindo ligação entre elementos de uma mesma categoria
econômica atrelada a uma mesma atividade, projeto ou operação especial.
50
Então, permite-se ao legislador que estipule na LOA um percentual
genérico e difuso para que o Executivo possa abrir créditos adicionais por meio de
suplementação, por simples decreto.
O Executivo poderá adequar o gasto a pequenas alterações que não
foram previstas na lei orçamentária por intermédio de créditos adicionais, sendo esta
entre outras a sua finalidade, como a mudança de fornecedor (de pessoa física para
pessoa jurídica), ou a necessidade de adquirir mais material permanente para dar
continuidade a execução de um projeto. Sendo que os créditos adicionais não
podem representar troca de intenção do dirigente, assim como ocorre com
transposição, remanejamento e a transferência.
Assim temos:
Remanejamento - troca de dotações entre órgãos orçamentários, sendo
necessária lei específica.
Transposição – intercâmbio entre programas de governo, necessária lei
específica.
Transferências – troca entre as categorias econômicas, corrente e de capital,
necessitando de lei específica.
Transcrevemos uma tabela elaborada de acordo com o quadro esquemático
que acompanha a Nota Interativa SDG nº 08 do Egrégio Tribunal de Contas do
Estado de São Paulo para facilitar o entendimento sobre a transposição,
remanejamento e a transferência e até onde pode abranger o crédito adicional:
Órgão Unidade Função Subfunção Programa Atividade Categoria
Econômica
Natureza
Despesa
Modalidade
aplicação
Elem.Des-
pesa
Desdobra
mento
2. 10. 04. 121. 0003. 2.041. 4. 4. 90. 52. 00
decreto
Lei específica
Então, observamos que por decreto, dentro do percentual autorizado na
LOA, o dirigente pode manipular verbas da “Natureza da despesa” até o
desdobramento, e nos demais, somente por lei específica, como por exemplo, a
51
alteração de despesa de capital para despesa corrente e vice-versa. (TCESP,
2009b)
6. PROGRAMAS
O artigo 2º da Portaria MOG nº 42/99 define o Programa como
instrumento de organização da ação governamental, tendo em mira à concretização
dos objetivos pretendidos, e mensurado por indicadores estabelecidos no plano
plurianual.
Esses indicadores de desempenho são fundamentais para transformar o
PPA num instrumento real de planejamento a ser utilizado pelo gestor de forma
séria.
O PPA compõe-se de programas, representando os objetivos gerais da
administração, é a materialização das propostas de trabalho que o gestor fez em
sua campanha, são “ações” a serem desenvolvidas com objetivo de solucionar ou
minimizar os “problemas”.
Por outro lado, os projetos são meios para se atingir aqueles objetivos.
Para visualizar segue o quadro:
Necessidade Programa Projetos
Que toda criança do município seja alfabetizada
Erradicação do analfabetismo
Construção de Escolas construção de Creches
Melhoria do ensino nas escolas do município
Programa de formação contínua de docentes
Construção de um Centro de aperfeiçoamento de
professores
Que os munícipes tenham acesso à saúde
Melhoria da Saúde pública Construção de postos de saúde,
(TCESP, 2009b)
52
7. PROJETOS
Os projetos, as atividades e as operações especiais são os meios para
atingir os objetivos do programa.
No projeto de lei a ser encaminhado ao Legislativo, devem-se incluir os
projetos, as atividades e as operações especiais.
O artigo 2º da Portaria MOG nº 42/99 define o projeto como um
instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo
um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que
concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo. Ou seja, um
projeto geralmente envolve um investimento, a construção de um prédio ou uma
benfeitoria. Por exemplo, a construção de uma escola. (TCESP, 2009b)
8. ATIVIDADES E AÇÕES
Conforme o artigo 2º da Portaria MOG nº 42/99, Atividade e Ações são os
instrumentos de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo
um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente,
resultando um produto necessário à manutenção da ação de governo. As atividades
constituem-se naquelas ações que darão vida e utilidade ao projeto após sua
conclusão, como exemplo, o trabalho dos docentes e auxiliares numa escola.
Temos ainda, as Operações Especiais que são as despesas que não
contribuem para a manutenção das ações de governo, das quais não resulta um
produto, e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços.
Exemplo de operações especiais: pagamento de aposentadorias e
pensões e juros da dívida. (TCESP, 2009b)
53
9. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
Com a ampliação dos direitos individuais, coletivos e sociais dos cidadãos
brasileiros com a Constituição Federal de 1988, houve a necessidade de
modernização para que as demandas fossem satisfeitas, formando um consenso na
classe política brasileira quanto à necessidade de reformar-se o Estado.
A reforma consistia em modificar a Constituição Federal e editar novas
leis nos campos político, administrativo, previdenciário, tributário e financeiro.
As reformas administrativa e previdenciária foram aprovadas, restando a
política e a tributária.
Por determinação do artigo 30 da Emenda Constitucional nº 19, de 05 de
julho de 1998, foi promulgada a Lei de Responsabilidade Fiscal, em 4 de maio de
2000.
Baseada na experiência da União Européia (Tratado de Maastricht), da
Nova Zelândia (Fiscal Responsability Act) e norte-americana (Código de Boas
Práticas para Transparência Fiscal - Declaração de Princípios) a Lei de
Responsabilidade Fiscal além de preencher as lacunas abertas pelo inciso I do
artigo 163 e pelo § 9º do artigo 165 da Constituição Federal, modernizou a
legislação financeira brasileira.
O parágrafo 1º do artigo 1º da LRF dispõe que a responsabilidade na
gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que previnem riscos e
corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o
cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a
limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com
pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações
de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição
em Restos a Pagar.
Destacamos o aspecto da prevenção de riscos e a correção de desvios
capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas.
Este é o grande objetivo, isto é, a lei fiscal visa evitar os déficits e
reduzir as dívidas, a ser atingido por meio de princípios que norteiam todos os
54
demais artigos da lei como a ação planejada, ação transparente e cumprimento de
metas. (TCESP, 2009a)
A Lei Complementar nº 101 (LRF) tem objetivo específico regulamentar
finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, dentre outras
providências.
A LRF coexiste complementando e atualizando a Lei Federal nº 4.320/64.
(MONTEIRO, 2001)
Também, além da LRF ser instrumento complementar a Carta de 1988,
determinado pela Emenda Constitucional nº 19 que introduziu a Reforma
Administrativa, suprindo a lacuna aberta pelo artigo 163, que reclamava uma lei de
finanças públicas, foi mais adiante, preceituando certos conteúdos das diretrizes
orçamentárias e do orçamento anual que substituirá a Lei nº 4.320/64, previsto no
do artigo 165, § 9º, inciso I, da CF, dispondo que cabe à lei Complementar dispor
sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do
plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual.
(TOLEDO JUNIOR, ROSSI, 2005)
Com a promulgação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) freou-se a
cultura de acumulação de deficits, passaram a se submeter a um rigoroso conjunto
de regras em direção ao equilíbrio nas contas públicas, procurando-se coibir pela
imposição de parâmetros fiscais rigorosos. (TCESP, 2009b)
E em 20/06/11, a Portaria da STN nº 407 aprova a 4ª edição do Manual
de Demonstrativos Fiscais, que compreende os relatórios e anexos referentes aos
demonstrativos descritos nos parágrafos 1º, 2º, e 3º do art. 4º e nos artigos 48, 52,
53 e 55 da Lei Complementar nº 101/2000, que deverão ser elaborados pela União
e pelos Estados, Distrito Federal e Municípios, válido para o exercício de 2012.
(STN, 2011)
55
9.1 – OBJETIVO
No parágrafo1º, do artigo 1º encontramos a essência da Lei de
Responsabilidade Fiscal onde dispõe sobre a responsabilidade na gestão fiscal que
pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem
desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento
de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e
condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal,
da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de
crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em
Restos a Pagar.
Quanto ao aspecto da prevenção de riscos e a correção de desvios
capazes de afetar o equilíbrio das contas publicas, esse é o grande objetivo da Lei.
Em outras palavras a Lei Fiscal objetiva evitar os déficits e reduzir as dívidas, por
meio dos princípios que direciona todos os demais artigos da Lei, como a ação
planejada, ação transparente e cumprimento de metas.
A ação planejada significa que o planejamento é o primeiro princípio da
lei de responsabilidade fiscal, apesar de que já era uma ação imposta ao governante
por força da Constituição Federal e de diversas legislações, como a Lei nº 4320/64 e
a Lei nº 10257/01 (Plano Diretor), enfatizou a necessidade de planejamento para
uma gestão pública responsável, profissionalizou as peças de planejamento, a partir
da exigência de conteúdos mínimos.
A ação transparente também é uma exteriorização do princípio da
publicidade, já havia sido consagrado pela Constituição Federal. A Lei Fiscal veio
determinar a adição da participação popular e publicidade dos atos administrativos,
inovou ao colocar à disposição da sociedade, inclusive pela internet, diversos
mecanismos de cunho democrático, entre os quais destacamos: a participação em
audiências públicas e a ampla divulgação das informações gerenciais, por meio do
Relatório Resumido da Execução Orçamentária, do Relatório de Gestão Fiscal, bem
como dos Anexos de Metas e Riscos Fiscais.
56
A Publicidade e transparência não são sinônimas, a publicidade
(publicações) faz parte da transparência, sendo que a transparência só se
aperfeiçoa com ampla participação popular (audiências públicas).
O cumprimento de metas tem em vista a maior transparência e qualidade
das informações, o controle exige ação fiscalizadora atuante e contínua tanto dos
órgãos externos quanto internos.
Também nos termos do § 3º, do artigo 50 temos a obrigação da
Administração Pública de manter sistema de custos que permita a avaliação e o
acompanhamento da gestão orçamentária, financeira e patrimonial.
Ademais os instrumentos de controle estabelecidos pela Lei, deve-se
considerar a responsabilização do gestor público sempre que houver o
descumprimento das regras, com a suspensão de transferências voluntárias,
garantias e contratação de operações de crédito, inclusive ARO (Antecipação da
Receita Orçamentária). Os responsáveis sofrerão as sanções previstas na Lei de
Crimes Fiscais (Lei nº 10.028, de 19 de outubro de 2000). (TCESP, 2009b)
9.1.1 EVITAR RISCOS
Como redutor dos gastos públicos temos o planejamento, é um
instrumento de controle da administração para uma gestão equilibrada e
responsável.
O déficit público e a dívida pública são as principais preocupações do
modelo econômico adotado pelo Brasil e por muitas nações. (TCESP, 2009b)
E o planejamento orçamentário é o principal instrumento de controle para
prevenir déficits imoderados e injustificados, reduzir o estoque da dívida em nível
equivalente à capacidade de geração de receita do ente federado, Política
monetária previsível e controlada, dar transparência na aplicação do erário e
preservar o patrimônio público. (TOLEDO JUNIOR, ROSSI, 2001)
57
O art. 165 da Constituição Federal determinou a criação de leis que
instituam:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
Quanto ao planejamento orçamentário, destacamos a Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO) como um instrumento que busca a contenção do déficit e da
dívida, pautado na economia da despesa, sendo uma das grandes inovações da
Constituição Federal de 1988.
Assim, o conteúdo da LDO com relação aos Riscos Fiscais é classificado
em Riscos Orçamentários e os Riscos da Dívida integrante do Anexo de Riscos
Fiscais.
Os riscos fiscais são as possibilidades de ocorrências de eventos ou fatos
econômicos capazes de impactar ou onerar de forma substancial e negativa as
contas públicas, que ameace o equilíbrio na execução orçamentária, conforme dita o
§ 1º, do art. 4º, da LRF. Como por exemplo, a frustração na arrecadação, decorrente
de fatos posteriores à elaboração do orçamento (queda na atividade econômica,
variação no câmbio); demandas judiciais em virtude de tributos instituídos; ações
trabalhistas; calamidade pública como epidemias, enchentes; despesas não
empenhadas na de exercícios anteriores (artigo 37 da Lei nº 4320/64).
Quanto aos Riscos Orçamentários podemos definir como possibilidade
das receitas e despesas previstas não se realizarem durante a execução do
Orçamento. Como exemplos, citamos:
1 – Arrecadação de Tributos menor do que a prevista no Orçamento.
2 – Restituição de tributos maior que a prevista no Orçamento.
3 – Nível de Atividade Econômica, Taxa de Inflação e Taxa de Câmbio, variáveis
que podem influenciar no montante de recursos arrecadados sempre que houver
desvios entre as projeções destas variáveis quando da elaboração do orçamento e
os valores observados durante a execução orçamentária.
Com relação aos Riscos de Dívida, são as possíveis ocorrências externas
à administração, resultando em aumento do estoque da dívida pública, acontecem
principalmente a partir de dois tipos de eventos:
58
A administração da dívida, ou seja, como a variação das taxas de juros e de
câmbio em títulos vincendos.
Os passivos contingentes que representam dívidas que dependem de resultados
dos julgamentos de processos judiciais que são imprevisíveis.
Salientamos que os precatórios são os passivos “efetivos” e não de
passivos contingentes, não se enquadrando no conceito de Risco Fiscal, pois,
conforme estabelecido pelo art. 100, § 1º da Constituição Federal, é obrigatória a
inclusão, no orçamento das entidades de direito público, de verba necessária ao
pagamento de seus débitos oriundos de sentenças transitadas em julgado,
constantes de precatórios judiciários, apresentados até 1º de julho, fazendo-se o
pagamento até o final do exercício seguinte, quando terão seus valores atualizados
monetariamente.
Então, tanto pela Constituição Federal como pela LRF, as limitações para
evitar riscos e as metas são:
a) art. 29-A, 51, IV, e art. 52, XIII da Constituição Federal: identificação de limite para o gasto do legislativo;
b) art. 4º, I, “b” c.c art. 9º, ambos da LC nº 101/2000: Regras para
contingenciamento (congelamento, limitação de empenhos) de dotações caso a evolução bimestral da receita comprometer os resultados orçamentário e financeiro. Importante ao planejamento orçamentário operar como instrumento de busca do equilíbrio das contas do setor governo;
c) art. 4º, I, “e”, da LC nº 101/2000: Regras para avaliar a eficiência das ações
desenvolvidas, com controle dos custos dos serviços oferecidos;
d) art. 4º, I, “f”, da LC nº 101/2000: Critérios para ajudar financeiramente instituições privadas sem fins lucrativos como auxílios, subvenções e contribuições ao terceiro setor;
e) art. 4º, I, “f”, da LC nº 101/2000: Critérios para transferência de recursos a
entidades da administração indireta; f) art. 62 da LC nº 101/2000: Autorização para o Município auxiliar o custeio de
despesas próprias do Estado e da União; g) art. 8º da LC nº 101/2000: Critérios para o Executivo efetuar a programação
financeira mensal de todo o Ente inclusive do Legislativo; h) art. 5º, III, da LC nº 101/2000: Quanto será retido na LOA do Percentual da
Receita Corrente Líquida - RCL para a formação de Reserva de Contingência, voltada a passivos contingentes e outros riscos fiscais imprevistos;
59
i) art. 22, parágrafo único, da LC nº 101/2000: Casos que justifiquem a
contratação excepcional de horas extras quando o respectivo Poder ou órgão superar o “limite prudencial”, ou seja, para Executivo Municipal, 51,30% da RCL e para o Legislativo Municipal: 5,70% da RCL;
j) art. 5º, § 3º, da LC nº 101/2000: Determinação do índice de preços para
atualização monetária do principal da dívida mobiliária refinanciada; k) art. 166, § 4º, da Constituição Federal: Somente podem ser aprovadas as
Emendas ao projeto da Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO quando forem compatíveis com o PPA;
l) Elaboração e proposta (projeto de lei) pelo Poder Executivo ao Poder
Legislativo; m) art. 35, § 2º, II, do ADCT: O prazo de remessa é até 15 de abril de cada
exercício financeiro; n) art. 35, § 2º, II, do ADCT: Devolução do autógrafo para sanção até o término
do primeiro período da sessão legislativa correspondente (meados de
junho). . (TCESP, 2009b)
9.1.2 - CORRIGIR DESVIOS
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é um instrumento que busca a
contenção do déficit, fundamentado na economia da despesa, uma das grandes
inovações da Constituição Federal de 1988. (TCESP, 2009b)
Para se corrigir desvios pode-se:
a) contingenciar dotações quando se avizinhar o déficit orçamentário;
b) implantar a contabilidade de custos para eliminar desperdícios e para subsidiar
o exame de eficiência dos programas governamentais;
c) editar leis específicas disciplinando o repasse de subvenções como a
destinação, metas de atendimento, formas de acompanhamento pelo Conselho
Municipal de Assistência Social;
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d) Critérios para o Executivo efetuar a programação financeira mensal de todo o
Ente inclusive do Legislativo (art. 8º da LC nº 101/2000);
e) Percentual (%) da Receita Corrente Líquida (RCL) que será retido na LOA para
a formação de Reserva de Contingência, voltada a passivos contingentes e
outros riscos fiscais imprevistos (art. 5º, III, da LC nº 101/2000). (TOLEDO.
ROSSI, 2001)
CONTROLE INTERNO
A Constituição da República de 1988 em seu inciso I do artigo 74 trouxe o
dever do sistema de controle interno de avaliar as metas previstas no plano
plurianual, enquanto a Portaria nº 42/99 ordena a elaboração do PPA com
indicadores, e a Lei de Responsabilidade Fiscal, artigo 4º, inciso I, alínea “e”
determina que a Lei de Diretrizes Orçamentárias disponha sobre a avaliação dos
programas.
Assim, o PPA é o instrumento de constante avaliação e controle. Em
princípio a rotina da avaliação será realizada pela unidade orçamentária,
responsável pela execução dos programas, contudo, deverão ser analisadas pela
coordenação do controle interno.
Portanto, a atribuição do sistema de controle interno é o controle
finalístico dos programas de governo, não somente no processo, mas no resultado
da ação governamental, na capacidade do gestor em transformar o plano do
governo em benefícios para a sociedade, ainda, deve dar apoio ao controle externo.
O planejamento deve ser eficaz, controlado e permanente para que
possam ser efetuadas as correções de rumo.
CONTROLE EXTERNO
A LRF trouxe a necessidade das ações governamentais se tornarem mais
efetivas e transparentes, devendo os Tribunais de Contas estar atentos ao
planejamento estratégico público nacional, atuando também como órgão orientador
técnico-legal para o atingimento e obediência dos princípios constitucionais
determinados no caput do artigo 37, observância do disposto no artigo 70, com
atribuições conferidas pelo artigo 71 da Constituição Federal e os contidos nos
artigos 57 e 59 da LRF. (CAVALHEIRO. FLORES, 2001)
61
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO
O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, antes mesmo da edição
da Lei Fiscal, iniciou uma série de ações pedagógicas, seminários e palestras em
diversas regiões do Estado, também, foram elaborados cartilhas e manuais sobre
assunto da área de atuação, distribuídos e disponibilizados na Internet aos órgãos
jurisdicionados ao público em geral.
Até 2009 foram realizados 384 ciclos de debates com agentes políticos e
dirigentes municipais, dentre outros, sempre abordando temas relacionados à LRF.
Quanto à educação fiscal foi realizada uma parceria com o Governo do
Estado de São Paulo, a Fundação do Desenvolvimento Administrativo – FUNDAP, a
Fundação Prefeito Faria Lima – CEPAM e a Fundação Vanzolini para desenvolver o
Programa de Gestão Governamental – PGG, com 95 horas-aula, semipresencial,
nas unidades da Rede do Saber, fazendo parte da inserção dos municípios no ciclo
de gestão governamental do Projeto Modernização do Sistema de Controle Externo
– PROMOEX.
Apesar do trabalho pedagógico, sem outra alternativa, foram aplicadas
ações punitivas multas pessoais aos transgressores e comunicados às Secretarias
de Governo, ao Ministério da Fazenda e ao Banco Central, diante dos
descumprimentos das obrigações fiscais, resultando em sanção institucional de
suspensão de transferências voluntárias. (TCESP, 2010)
A Resolução nº 02/2011 de 05/10/2011, publicado no DOE em 11/10/11,
aprova os Planos Estratégicos do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, o
Plano Estratégico Institucional e Plano Estratégico de Tecnologia da Informação,
para o período de 2011 a 2015.
De acordo com o Anexo I à Resolução nº 02/2011 de 05/10/2011, foram
múltiplas as razões para que o TCESP iniciasse um Ciclo de Gestão Estratégica –
mudanças sociais e na gestão pública; adesão o Programa de Modernização do
62
Sistema de Controle Externo dos Estados e Municípios Brasileiros – PROMOEX;
harmonização das diversas iniciativas de aprimoramento da gestão e atualização
tecnológica e avaliação de impacto e de necessidades de adequação considerando
o projeto de lei de Responsabilidade Orçamentária que tramita no Senado Federal.
A articulação dos ativos de uma organização é a Gestão Estratégica, com
a finalidade de definir e alcançar uma visão de futuro, cumprir sua missão
constitucional e alcançando todo o seu potencial.
São três etapas para implantação da Gestão Estratégica Institucional:
1ª) Formulação da Estratégia: sendo estabelecidas as Declarações
estratégicas determinando a missão e visão do futuro, e analise situacional do
ambiente interno apontando os pontos fortes e pontos fracos e análise do ambiente
externo identificando as ameaças e oportunidades.
2ª) Tradução da Estratégia: tradução da visão do futuro em objetivos
estratégicos, indicadores e metas, definindo também as iniciativas estratégicas
necessárias para alcançar as metas, construindo Mapa Estratégico.
3ª) Execução da Estratégia: controle e avaliação dos resultados a partir
da implantação das iniciativas estratégicas e acompanhamento.
O Anexo II da Resolução nº 02/2011 trata do Plano Estratégico de
Tecnologia da Informação do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, que vem
empreendendo esforços para aprimorar a gestão e modernizar sua estrutura de
trabalho incluindo a tecnologia da informação, proporcionando maior controle,
agilidade e transparência na execução de suas ações.
A Gestão Estratégica de TI é a articulação dos ativos do Departamento
de Tecnologia da Informação (DTI) objetivando definir e alcançar a Visão do Futuro,
cumprindo sua missão e alcançando todo o seu potencial.
São cinco etapas em que se fundamentou a metodologia para realizar o
planejamento do DTI:
1ª) Diagnóstico Situacional do DTI: com aplicação de um modelo de
excelência que indica em que medida será necessário elevar o nível de maturidade
dos processos de trabalho para alcançar a excelência pretendida com TI como
políticas, contingências, governança, infraestrutura, gestão de portifólio e projetos,
gestão do orçamento e segurança da informação digital.
63
2ª) Formulação da Estratégia: assegurar um entendimento uniforme da
Missão do Departamento e uma visão futura compartilhada.
3ª) Tradução da Estratégia: quando a Visão do Futuro é traduzida em
objetivos estratégicos, indicadores e metas necessárias para alcançar as metas,
definindo também as iniciativas estratégicas construindo Mapa Estratégico.
4ª) Identificação do portifólio de projetos de TI: utilizando as iniciativas
definidas na etapa anterior, preenchendo uma ficha de projeto.
5ª) Elaboração do Plano de Gestão e recomendações para Gestão do
Plano Estratégico.
64
CONCLUSÃO
Com a ampliação dos direitos individuais, coletivos e sociais mediante
promulgação da Constituição Federal de 1988, foi imposta ao Estado Brasileiro a
necessidade de modernização para atingir dos resultados almejados pela sociedade
para solução dos problemas.
Vindo assim, dentre outras, a Lei de Responsabilidade Fiscal para
modernizar a legislação financeira.
O planejamento estratégico deve primeiramente antever fatos futuros,
traduzindo em programas, projetos, atividades e ações. Reunir o acompanhamento,
prevenir riscos, corrigir os desvios, estabelecer metas mensuráveis e cronogramas
de etapas a serem realizadas para o alcance da efetividade.
Dentre os métodos de planejamento existentes, o método ZOPP –
Planejamento de Projeto Orientado para Objetivos e o PES – Planejamento
Estratégico Situacional são utilizados no planejamento do setor público.
O método ZOPP é um método de planejamento participativo muito
difundido em todo o mundo, tem como característica a flexibilidade e adaptabilidade
em diversas situações. E no método de planejamento – PES há análise de
problemas, identificação de cenários, a visualização de outros atores sociais e a
análise estratégica (relações de poder entre os atores sociais).
Com a edição da Resolução nº 02/2011 em 05/10/2011, publicado no
DOE em 11/10/11, foi aprovado os Planos Estratégicos do Tribunal de Contas do
Estado de São Paulo, compreendendo, basicamente, a Formulação (entendimento
uniforme da Missão da organização e estabelecer uma Visão do Futuro
compartilhada) e a Tradução da Estratégia (Mapa Estratégico e Detalhamento dos
objetivos), caminhando para definir e alcançar uma visão de futuro, cumprir sua
missão constitucional e alcançar todo o seu potencial.
Atualmente, há uma preocupação cada vez maior dos gestores públicos
com o planejamento mais dinâmico, mais próximo da realidade, da situação em que
se encontram os problemas da comunidade, do povo e como resolve-los.
65
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