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IX ENCONTRO DA ABCP

Área Temática: Política e Economia

TRAJETÓRIA DO MARCO REGULATÓRIO DO PETRÓLEO NO BRASIL:

1997 - 2010

Beni Trojbicz (EAESP-FGV)

Maria Rita Loureiro (EAESP-FGV)

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Brasília, DF 04 a 07 de agosto de 2014

TRAJETÓRIA DO MARCO REGULATÓRIO DO PETRÓLEO NO BRASIL:

1997 - 2010

Beni Trojbicz (EAESP-FGV) Maria Rita Loureiro (EAESP-FGV)

Resumo do trabalho: O presente trabalho tem como objetivo analisar como ocorreram as mudanças do modelo de gerenciamento das rendas petrolíferas no Brasil no período que vai da Lei do Petróleo de 1997 até 2010, quando são aprovadas as leis que conformam o novo marco regulatório do setor. O trabalho procura mostrar o processo pelo qual os diversos atores envolvidos com a temática se articularam, levando em conta o marco institucional, a nova conjuntura crítica e um novo contexto doméstico e internacional. Para explicar esta trajetória, supõe-se que as ideias têm peso relevante para explicar as mudanças em políticas públicas, mesmo que não estejam desvinculadas de interesses. Ideias são adotadas não só por apresentarem novas soluções para problemas existentes, mas também por sua adequação a interesses. O contexto econômico é também tomado como elemento constritor do resultado da política pública, já que o poder incumbente depende do sucesso econômico de suas políticas para permanecer no governo, o que traz à tona a discussão sobre autonomia do Estado, no sentido da influência que atores sociais e internacionais podem ter sobre o Estado para determinar o resultado de uma política pública. Palavras-chave: Petróleo; Pré-Sal; Políticas Públicas; Ideias; Instituições

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Trajetória do marco regulatório do petróleo no Brasil: 1997-2010

Beni Trojbicz1 Introdução

Em seu discurso de posse, a presidente Dilma Rousseff se referiu ao pré-sal2 como fonte

de recursos que seria utilizada para financiar melhoria nos serviços públicos, redução da

pobreza e conservação do meio ambiente:

O meu governo terá a responsabilidade de transformar a enorme riqueza obtida no pré-sal em poupança de longo prazo, capaz de fornecer às atuais e às futuras gerações a melhor parcela dessa riqueza, transformada, ao longo do tempo, em investimentos efetivos na qualidade dos serviços públicos, na redução da pobreza e na valorização do meio ambiente. Recusaremos o gasto apressado, que reserva às futuras gerações apenas as dívidas e a desesperança (ROUSSEFF, 2011).

Trata-se de um discurso com clara inclinação socialdemocrata uma vez que o ponto de

partida implícito é a distribuição social dos resultados do crescimento econômico.

Como indica Przeworski (1991), na socialdemocracia o Estado não busca controlar

osmeios de produção, mas sim garantir que os resultados do crescimento econômico

tenham distribuição social.

Dentro da tradição brasileira, esse modelo indica nova orientação atribuída às políticas

de desenvolvimento econômico e seus vínculos com o bem-estar social. Embora essa

orientação tenha origem na disposição dos direitos sociais da Constituição de 1988

(DRAIBE, 2003), eles passam a ocupar posição central na agenda pública somente a

partirdo governo Lula (CUNHA ET AL., 2008; HUNTER ET AL., 2007 apud

PEDROTI, 2011), diferenciando-se de maneira clara dos governos anteriores, pela

articulação entre desenvolvimento econômico e social (SINGER, 2009).

O presente trabalho tem como objetivo analisar mudanças do modelo de gerenciamento

das rendas minerais no Brasil no período que vai da Lei do Petróleo de 1997 até 2010,

quando são aprovadas asnovas leis que conformam o novo marco regulatório do setor.

1 O autor gostaria de agradecer a FAPESP e a EAESP-FGV pelo apoio para desenvolvimento desta

pesquisa. 2 “Localização geológica de rochas e reservatórios petrolíferos sob a crosta terrestre abaixo da camada

de sal, com profundidades que variam entre 4.000 a 6.000 metros no subsolo oceânico e lâminas d´água de 1.000 a 2.000 metros” (LUCAS, 2013:126). Em 2006 foram descobertas reservas de petróleo e gás natural que tornariam o Brasil um dos maiores produtores mundiais. A extração de hidrocarbonetos aí localizados demandatecnologia avançada.

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Elepretende explicar como ocorreu a trajetória entre esses dois marcos legais,

considerando que cada um representa diferentemodelo regulatório.O trabalho procura

mostrar o processo pelo qual os diversos atores envolvidos com a temática se

articularam, levando em conta o marco institucional, a nova conjuntura crítica e um

novo contexto doméstico e internacional.

Para explicar a trajetória descrita acima, supõe-se queas ideias têm peso relevante para

explicar as mudanças em políticas públicas, não só por apresentarem novas soluções

para problemas existentes, mas também por sua adequação a interesses (HALL, 1993).

Por outro lado, o contexto econômico é tambémtomadocomo elemento constritor do

resultado da política pública, já que os governosanalisados dependem do sucesso

econômico de suas políticas para permanecer no poder(SOLA, 2011), o que traz à tona a

discussão sobre autonomia do Estado, no sentido da influência que atores sociais e

internacionais podem ter sobre o Estado para determinaro resultado de uma política

pública.

Em suma, as variáveis com as quais estamos trabalhando são as ideias ancoradas em

interesses, como fator decisivo para moldar novos marcos institucionais da política

pública,por meio da ação política de atores relevantes.O contextoeconômicotambém

será considerado como variável explicativa do resultado da política pública do petróleo,

sendo a descoberta do pré-sal um choque exógeno também importante a considerar,

conforme figura 1.

A metodologia utilizada será estudo de caso único utilizando a ferramenta

processtracing. Nesse sentido, nossa análise se baseará em processos que vinculam o

status quo de 1997 aos resultados em 2010, considerando a emergência de um fato novo

– a descoberta do pré-sal -e novo contexto de inserção do país na economia global, em

período pós-crise de 2008.

O desenho de pesquisa proposto implica a necessidade de compreensão de lapso

temporal de longa duração, pois deve cobrir o período que vai da aprovação da Lei do

Petróleo em 1997 à aprovação do novo marco regulatório em 2010. Assim, a abordagem

teórica aqui adotada é a doinstitucionalismohistórico (NIH), associada

aoinstitucionalismo da escolha racional (NIER), que dispõe de ferramentas para

modelar as escolhas dos atores em períodos de conjuntura crítica. (MAHONEY, 2005).

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Para análise dos momentos de decisão, utilizaremos o

InstitutionalAnalysisandDevelopment Framework (IAD), marco de referência

desenvolvido por ElinorOstrom (2007) para responder a questões referentes a bens

públicos e recursos naturais.

1997 2010

Var

iáve

l d

epen

den

te Quebra do monopólio da

Petrobrás Cessão onerosa

Marco regulatório petróleo Regime de Concessão Regime de partilha

(variável dependente) Criação da ANP Criação da PPSA

Criação do CNPE Fundo Social

Var

iáve

is in

dep

end

ente

s

Contexto ideológico internacional Hegemonia neoliberal

Crise financeira de 2008 e enfraquecimento do ideário

neoliberal

Ajuste fiscal Ausência de ajuste fiscal

Pouco crescimento econômico Alto crescimento econômico

Contexto econômico nacional Inflação recente Inflação controlada

Estado com poucos recursos Estado com muitos recursos

Ausência de boom de commodity Auge na expansão commodity

Contexto político nacional Coalizão: PSDB+DEM+PTB; depois PMDB+PPB

Coalizão: PT+PMDB+PSD+partidos de

esquerda

FHC Lula

Papel Dilma

Legislação Getulista ANP fraca

Marco institucional Monopólio Petrobrás Petrobrás fortalecida

CNPE e EPE

Importância das reservas Medianas Pré-Sal

FIGURA 1 TRAJETÓRIA DAS VARIÁVEISDO ESTUDO

Ideário neoliberal e interesses associados: a atuação no Brasil

Em 1944, ainda durante a Segunda Guerra Mundial, representantes de 44 países

reuniram-se paraa Conferência de Bretton Woods, da qual emergiu nova ordem

financeira mundial. As discussões gravitaramentre a proposta da Inglaterra e a dos

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Estados Unidos, sendo a última vencedora, tornando o dólar moeda de reserva

internacional.Os Estados Unidos comprometiam-se a manter reservas em ouro

equivalentes à quantidade de dólares em circulação, com garantia de conversibilidade

das demais moedas em ouro (ALMEIDA, 2001:92). Como consequência, a política

macroeconômica norte-americana passou a ter grande influência no sistema financeiro

internacional. (ARIENTI ET AL., 2010).

Uma nova era econômica e financeira foi iniciada com a quebra da convertibilidade do

dólar em ouro em 1971 pelos Estados Unidos e com o decorrente fim do regime de

taxas de câmbio fixas (MIGUEL, 2011:27),que levaram à inflação de preços do petróleo

e afetaramtoda a economia mundial. No final dos anos 1970, nova mudança na política

macroeconômica dos Estados Unidos promove política monetária contracionista,

gerando redução da liquidez internacional, e gerando profunda recessão em 1981 e

1982. (ARIENTI ET AL., 2010).

Os países como o Brasil que haviam se endividado junto a bancos comerciais durante a

década de 1970 são duramente afetados, já que a recessão diminuiu sua capacidade de

geração de divisas, enquanto o aumento da taxa de juros sobrecarregouo serviço da

dívida (ALMEIDA, 2001;PORTELLA, 1994).O movimento de alta da taxa de juros nos

Estados Unidos rompe o padrão de financiamento utilizado nos países em

desenvolvimento até aquele momento, que associado ao encarecimento dos recursos e à

deterioração dos termos de troca levou a graves crises cambiais nos países em

desenvolvimento, culminando com a moratória mexicana em 1982 (ARIENTI, 2010),

eque teve reflexos profundos no Brasil.

A crise da dívida externa de 1982 foi marco na história contemporânea da América

Latina por interromper período de prosperidade econômica baseado no modelo em que

o Estado detinha importante participação na promoção do desenvolvimento.

(ALMEIDA, 2001). A posição vulnerável dos países devedores permitiu por sua vez a

implementação de ajustes orientados pelo receituário liberal(consolidado no

chamadoConsenso de Washington)que formulava severas críticas ao modelo de

desenvolvimento adotado até então, considerado por organismos multilaterais a razão

do alto endividamento (PORTELLA, 1994).

No entanto, o encaminhamento dado ao problema pelos organismos multilaterais foi

determinado pela enorme exposição dos bancos credores à dívida dos países em

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desenvolvimento. Eram em especial os grandes bancos norte-americanos os mais

expostos: os nove maiores bancos dos Estados Unidos haviam emprestado quase 180%

de seu capital à América Latina (CEPAL, 1990). Portanto o default do pagamento

poderia causar enormes estragos ao sistema financeiro norte-americano. Para evitar tal

resultado, o governo norte-americano utilizou sua influência para pressionar os

organismos multilaterais no sentido de forçarem ajustes fiscais aos governos dos países

endividados. Dessa forma, os organismos multilaterais atuaram como “executores” dos

programas de ajustamento. Mais do que isso, ainda que de forma extraoficial, como

“cobradores dos títulos dos bancos privados” (PORTELLA, 1994:106), já que o FMI

demandava pagamento de juros em atraso como condição para aval a programa de

ajuste. Portanto, a utilização política dos organismos multilaterais impediu viabilidade

técnica dos programas de ajuste, em que países devedores eram sistematicamente

forçados a assinar acordos desvantajosos com bancos, situação que persistiu até 1989

quando o Plano Brady marca início de políticas de apoio à redução da dívida

(PORTELA, 1994; ARIENTI, 2010). O atrelamento da liberação de recursos pelos

organismos multilaterais à aderência ao programa de austeridade imposto permitiu

manutenção da credibilidade do sistema financeiro norte-americano, configurando

socialização do prejuízo dos banqueiros privados. Como consequência, esse período

presenciou total reversão dos fluxos líquidos de capitais, em que países em

desenvolvimento exportaram capitais para países desenvolvidos (ALMEIDA, 2001).

Elemento importante na reversão de fluxos de capitais foi que, a partir de 1982, os

Estados Unidos iniciam trajetória expansionista, com crescimento dos twindebts: dívida

pública financiada com capitais externos e déficit na balança de transações correntes,

financiada com entrada líquida de capitais externos. Esta estratégia tornou o país o

principal devedor internacional a partir de 1986, mas também gerou o aumento do

movimento de capitais e do volume de transações nos mercados cambiais globais

integrados. Dessa forma, a mudança da política macroeconômica dos Estados Unidos

em 1982 gerou nova transformação nas relações internacionais, comgrande aumento dos

fluxosfinanceiros para países centrais eredução da participação dos países em

desenvolvimento no mercado de crédito internacional (ARIENTI, 2010).

O cenário apresentado aponta violentos choques originados no cenário externo

(amplificados por equívocos da política econômica dos governos locais) eque foram

ignorados no diagnóstico da crise pelos organismos multilaterais. Esta visão

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preconizava que a crise seria resultado de políticas econômicas equivocadas, de cuja

correção dependia o pagamento da dívida externa. Nesse sentido, a política de

desenvolvimento adotada teria criado crescimento voltado para dentro e má distribuição

de renda, devido ao papel centralizador do Estado, que asfixiou o setor privado ao tornar

indisponível poupança necessária ao investimento, ao mesmo tempo em que gerava

distorções ao ocupar setores produtivos tradicionalmente da iniciativa privada. Além

disso, a proteção estatal às empresas locais reduzia competitividade externa,

prejudicando as exportações.

Desde os anos 1970 jásurgiam críticas ao Estado desenvolvimentista e aseu

envolvimento com o setor produtivo. (FELIPE, 2010:64),revelando declínio do

consenso estatista (ALMEIDA, 1999). O impacto da onda neoliberal no Brasil dos anos

1980 foi sentido principalmente pela imposição dos programas de ajuste definidos pelos

organismos multilaterais, em linha ao explicitado na seção anterior. Em contraposição,

na Constituição Federal de 1988 prevaleceram diretrizes remanescentes do estado

getulista, incluindo diversos elementos nacional-desenvolvimentistas, cuja modificação

foi necessária para efetuar reformas orientadas ao mercado. É a partir de 1990, com a

abertura comercial promovida peloPresidente Collor, que aumenta a influência das

ideias neoliberais no país, mas somente a partir da estabilização monetária alcançada

com o Plano Real, é que as reformas estruturais visando alterar a relação Estado-

sociedade nacional-desenvolvimentista começam a se efetivar. No primeiro governo

Fernando Henrique Cardoso (1994-1998)ocorrem reformas estruturais orientadas ao

mercado, que incluíam desregulamentação dos mercados, desestatização e abertura

econômica. Para isso, foram propostas emendas constitucionais, das quais a mais

polêmica foi justamente o fim do monopólio estatal na exploração do petróleo(COUTO

ET AL, 2003:277). Na verdade, esse é o momento em que o ideário neoliberal afirma-se

de forma estruturada no país, pois as modificações constitucionais implicam nova

relação entre Estado e mercado numa perspectiva de longo prazo.

A partir dos anos 2000, pode-se afirmar queinicia-se um lento processo de declínio da

hegemonia neoliberal,evidenciado pela falta de sucesso nas reformas neoliberais dos

anos 1990, (MIGUEL, 2011; GAITÁN, 2011; EVANS, 1993; RODRIK, 2007), o

crescimento econômico superior de países que haviam tomado trajetórias distintas –

como China e Índia (MANUEL, 2011; GAITÁN, 2011; EVANS, 1997; RODRIK,

2004), e a ascensão de governos progressistas ou de centro-esquerda em países latino-

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americanos (DINIZ, 2011). Além disso, evidencia-se a necessidade de regulação do

mercado pelo Estado após a crise financeira de 2008 (BOSCHI, 2011; DINIZ, 2011;

GAITAN, 2011) e ainda a maior importância da China na economia mundial, cuja

crescente demanda por commodities permitiu a dinamização de vários países, em

especial o Brasil, e abriu oportunidade paramaior latitude na adoção de ideias distintas

sobre a condução da economia (MIGUEL, 2011; LOUREIRO, 2012:17; BARROS DE

CASTRO, 2008).

Até esse ponto da análise enfatizou-se o papel desempenhado pelo credo liberal, mas as

ideias não se apoiam no vazio. Ao contrário, aparecem como soluções para problemas

existentes, e ancoram-se em interesses materiais e políticos concretos. Peter Hall ilustra

essa dinâmica para a Inglaterra de Thatcher (1993:275-6), que reorientou a política

macroeconômica nacionalpelo paradigma monetarista ao final da década de 1970. Ao

defender paradigma econômico diferenciado, a Primeira-Ministra conseguiu transferir

para si, em termos políticos, o que o modelo monetarista prometia em termos

econômicos, além de ele ser também uma resposta a pressões de grupos de interesses.

Exemplo disso foi reduzir a ascendência dos sindicatos, condição para manter o Partido

Conservador no poder (HALL, 1993): a queda dos governos trabalhistas e

conservadores antecedentes resultou da falta de controle sobre as greves promovidas

pelos sindicatos (GOUREVITCH, 1986). Além disso, o novo cânone foi apoiado pela

mídia inglesa e pelo setor financeiro, diretamente beneficiado por ele. (HALL, 1993:

286-90). Em suma, esse exemplo mostra como legitimar ideias se vincula à demanda de

soluções para problemas, mas também a preferências partidárias (diminuição do poder

dos sindicatos), a interesses políticos (busca de vitória eleitoral), a benefícios

econômicos (setor financeiro) e pode contar com setores da sociedade a serem

favorecidos com a mudança (mídia e setor financeiro). Isso atesta que as ideias não se

dão em detrimento de interesses, mas sim de forma combinada.

Em estudo sobre as políticas econômicas de países europeus durante três grandes crises

econômicas (final do século XIX, 1930 e anos 1970), Gourevitch apresenta um marco

teórico que podemos aplicar na análise do caso brasileiro. Essa referência exprime que o

estabelecimento de políticas públicas, em momentos de conjunturas críticas, é

influenciado pela importância relativa de cinco variáveis: a estrutura produtiva, as

associações intermediárias (como partidos e sindicatos), a estrutura do Estado, a

ideologia e a posição internacional do país (GOUREVITCH, 1986).

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O caso da política econômica francesa no início da década de 1980 é especialmente

interessante. Dentre os países capitalistas avançados, a França distanciou-se mais do

consenso social-democrático pós-guerra ao aderir a programa econômico mais de

esquerda. A eleição de Mitterrand indicava acirramento desse desvio da norma, de fato

ensaiado no primeiro ano do governo dele. Todavia as condições recessivas mundiais,

oriundas da política macroeconômica restritiva norte-americana em 1981,

impossibilitaram a continuidade desse movimento, já que a integração econômica

internacional da França a tornava dependente do capital externo para exportarprodutos e

investir (GOUREVITCH, 1986).

A similaridade desse caso com o brasileiro está na importância do posicionamento

internacional daquele país na definição das políticas públicas. Durante o governo FHC,

o Brasil sustinha situação econômica pouco satisfatória e dependia da validação dos

organismos multilaterais para ganhar a confiança dos investidores externos. Dessa

forma, a posição internacional do país foi significativa para a receptividade do governo

às ideias defendidas pelos organismos multilaterais. Isso não implica que, naquele

momento, elas fossem rechaçadas pelo governo ou pela grande imprensa.

Simetricamente, mas em sentido oposto, o governo Lula gozou de situação econômica

favorável, o que imprimiu maior independência quanto às políticas adotadas em relação

às instituições internacionais.

Em síntese, a trajetória do ideário neoliberal no Brasil, como em toda parte, foi

condicionada por interesses que dependeram do contexto econômico nacional: quando

desfavorável, nosso governo não teve grande independência no tocante às instituições

multilaterais na adoção das políticas públicas e, quando propício, obteve maior

autonomia. Desse modo, o cenário econômico nacional foi determinante para a nossa

posição internacional que regulou o acesso dos interesses estrangeiros de maior

influência.

Nesse sentido, a menor adesão ao Consenso de Washington pelo Brasil em confronto

com outros países latino-americanos como Argentina, Chile e Bolívia (PALERMO,

1998) pode ser, assim, explicada por sua relativamente maior independência, derivada

de maior importância econômica.

Emergência da Lei do Petróleo (1997)

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O processo de ascensão do ideário neoliberal teve grande influência sobre o resultado da

política pública do petróleo brasileiro na década de 1990. Pode-se dizer que o elemento

inicial desse processo jaz justamente nesse aspecto: este foi o momento em que o

processo de liberalização em curso estrutura-se de forma consistente no país, logrando

desobstruir empecilhos constitucionais, o que não havia sido alcançado até então.

Essa estruturação se relaciona à posição internacional que o Brasil assumiu depois da

crise da dívida de 1982, quando se tornou mais vulnerável às pressões dos organismos

multilaterais, por sua vez dominados por interesses dos países capitalistas centrais, em

especial os Estados Unidos e seu setor financeiro.

Como o problema da dívida só se solucionou no início dos anos 1990, durante toda a

década de 1980, o Brasil ficou devedor das organizações multilaterais, e, em

consequência disso, alcançou poucos investimentos tanto públicos e quanto externos, o

que, aliás, foi fator crucial para as baixas taxas de crescimento econômico, influiu sobre

a possibilidade do governo em prover bem-estar à população e contaminou a avaliação

do governo.

Portanto as reformas orientadas para o mercado podem, em parte, explicar-se pela

posição internacional do Brasil, porque o país necessitava de capital estrangeiro para

viabilizar a própria economia. Essa dependência impôs ao país os interesses

representados pelas organizações multilaterais, no período em que elas seguem o ideário

neoliberal como modelo hegemônico.

Parte do sucesso desse processo encontra-se na existência de coalizão majoritária de

apoio ao governo, permitindo que o legislativo federal não criasse barreira

intransponível. A relação entre governo e legislativo durante grande parte do governo

Fernando Henrique Cardoso não consistia em insulamento ou autonomia do Executivo,

evidenciado pela necessidade de negociar para aprovar as Emendas Constitucionais e a

Lei do Petróleo. Nesse sentido, ainda que o Executivo tivesse papel central na formação

da agenda de reformas visando adequação da relação Estado-mercado

(ALMEIDA,1999:2), o Legislativo logrou impor suas preferências (SOUZA ET AL.,

2013:50).

Ainda no campo das ideias, cabe destacar que o Plano Real representou mudança no

marco cognitivodo Brasil, na medida em que a estabilização alcançada foi vista de

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forma quase unânime como bem público a ser preservado, influenciando na

impossibilidade de introdução de objetivos desenvolvimentistas na agenda

governamental. Na mesma medida, é na popularidade da agenda de estabilização que

reside parte substantiva do apoio ao presidente Fernando Henrique Cardoso, tanto em

termos eleitorais, quanto em termos de sua capacidade de manutenção de extensa

coalizão de sustentação no legislativo (COUTO ET AL.,2003).

Portanto, há dois elementos a ressaltar sobre os efeitos do Plano Real na política pública

do setor do petróleo. Em primeiro lugar, o Plano Real teve enorme apoio da população e

da classe política, apoio esse que foi transferido para FHC enquanto “pai” do plano,

permitindo maior espaço de manobra política. Em segundo lugar, o sucesso do Plano

Real também limitou o campo das políticas econômicas a seremimplementadas,

impedindo introdução de objetivos de crescimento na agenda.Em outras palavras,

existia configuração restritiva à atuação dos policymakers econômicos, uma vez que o

controle inflacionário marcou todo esse período, ao representar conquista de benefício

básico, necessário para qualquer estratégia de avanço do país, além de transferir

legitimidade ao presidente, utilizada na promoção das reformas orientadas ao mercado.

Outros elementos relacionam-se a esse núcleo básico:ajuste fiscal, baixo crescimento

econômico, ausência de boom de commodities e baixa capacidade de investimento do

Estado. A necessidade de ajuste fiscal está relacionada ao fraco desempenho da balança

comercial e ao baixo crescimento econômico, ao mesmo tempo em que a

débilcapacidade de investimento do Estado é a outra face da moeda do ajuste fiscal.

Estes elementos combinados apresentam uma das alegações dos formuladores de

políticas quanto à necessidade de atração de capital privado: a impossibilidade de o

Estado investir suficientemente para otimizaro resultado nos diferentes setores

reformados. No caso específico do petróleo, alegava-se ausência de recursos do governo

e da Petrobrás para investimento adequado às demandas do setor.

Outroelemento condicionante a ressaltar é a dimensão das reservas petrolíferas do país

no momento da aprovação da Lei do Petróleo. Essa questão esclarece um ponto de

divergência sobre a conveniência ou não de criação de novo marco regulatório após

descoberta do petróleo do pré-sal. Um dos elementos do marco regulatório de 1997 é o

regime fiscal de concessão. No marco regulatório de 2010 é introduzida a possibilidade

de utilização de regime fiscal de partilha para áreas de exploração estratégica, como o

pré-sal. Para defensores do modelo de partilha, é o novo status do Brasil de detentor de

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grandes reservas petrolíferas o motivo da introdução do regime de partilha

(BERCOVICI, 2011).

O tamanho das reservas foi importante na definição da legislação de 1997, pois

condicionou a remuneração oferecida aoconcessionário. Ogovernmenttake3 das

explorações com o regime de concessão brasileiro figura entre os mais baixos em

comparação internacional, o que estárelacionado a alto risco exploratório, ou seja, já

que a exploração num território tem alta possibilidade de encontrar poços secos, o

regime de exploração deve oferecer retorno atraente o suficiente para incentivar

empresas a incorrer em tal risco. Portanto, a dotação do Brasil em termos de reservas

petrolíferas afetou o marco regulatório. Além disso, a dotação de reservas medianas

implicava situação em que o petróleo não era bem estratégico para o Brasil. Nesse

sentido, o governo havia desenhado o marco regulatório visando extração das reservas o

mais rápido possível (BERCOVICI, 2011), pela perspectiva de queda na cotação do

preço do petróleo naquele momento (SIQUEIRA, 2013: 249), pela ativação da

economia e ingresso de recursos ao Estado que poderiam resultar do aumento da

exploração, e pela crescente conscientização mundial sobre utilização de fontes de

energia renováveis.Em terceiro lugar, dado que no regime de concessão o investimento

exploratório é totalmente financiado pela concessionária, e a apropriação de rendas

minerais pelo Estado tem início imediatamente após produção, o marco regulatório era

compatível com situação fiscal de baixa capacidade de financiamento do Estado. O

fomento à extração do petróleo também teria como efeito aumento de arrecadação fiscal

de setores relacionados, maior ingresso de capitais de investimento visando exploração

e fortalecimento da cadeia produtiva nacional do petróleo através das cláusulas de

conteúdo local mínimo. Estes elementos influenciaram os policymakers a desenvolver

políticas considerando que a extração futura teria menor valor que a presente, fazendo

com que incentivos para exploração imediata fossem superiores aos de manutenção das

reservas no subsolo.

O quadro institucional do setor do petróleo consistia de legislação que remontava ao

período getulista (1938), e apesar de haver sofrido modificações durante os períodos

Dutra (1946-1951) e militar (Constituição Federal de 1967), manteve as características

básicas da legislação de 1938 (BERCOVICI, 2011). Adicionalmente, a Constituição

3 Apropriação estatal sobre os resultados financeiros da exploração do petróleo

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Federal continha em seu corpo detalhamento que corresponde à definição de políticas

públicas (COUTO ET AL., 2003), demandando reformas constitucionais para permitir a

reforma do setor (BERCOVICI, 2011). Duas modificações constitucionais são de

interesse aqui: a Emenda Constitucional no. 6 (EC6) e a Emenda Constitucional no. 9

(EC9), necessárias para que os objetivos da reforma pudessem ser estabelecidos em Lei.

A EC6 modificou o conceito de empresa nacional, tornando iguais empresas com sede

no Brasil de capital nacional e estrangeiro. Um segundo passo no processo de reforma

foi flexibilizaro exercício do monopólio da União sobre as reservas de hidrocarbonetos,

atribuído pela Constituição Federal de 1988 à Petrobrás. A EC9 retira da Carta

aatribuição à Petrobrás de ser a única executorado monopólio, ainda mantendo o

monopólio da União sobre o recurso natural (BERCOVICI, 2011:252), remetendo a

contratação de empresas privadas a lei regulamentar específica (ZYLBERSZTAJN ET

AL., 2013:56).

Dessa forma, EC6 e EC9 combinam-se ao permitir a participação das empresas

estrangeiras na exploração do petróleo e romper o monopólio da Petrobrás sobre a

exploração. Portanto, destravaram-se as amarras constitucionais para a liberalização do

setor, que foi regulado pela Lei do Petróleo.

A Lei do Petróleode 1997 apresenta quatro elementos principais, com diferentes níveis

de impacto e importância. O primeiro elemento refere-seà desregulamentação dos

preços do setor, requisito para criação de ambiente atrativo ao investimento privado. O

segundo elemento é a nova dinâmica na exploração e produção de petróleo, em que a

Petrobrás perde o monopólio e a ANP toma seu papel como promotora e reguladora da

política pública do setor. O terceiro elemento é o novo regime fiscal de concessão,

enquanto o quarto indica a criação de nova organização, o CNPE.Cada um desses

elementos são analisados a seguir com umpouco mais de detalhe.

O primeiro elemento ocorreu no chamado downstream4, a desregulamentação dos

preços do petróleo, derivados e gás natural. Este movimento é tido como fundamental

na atração de investimentos para o setor, e foi operado de forma gradativa visando

extinção do tabelamento e da equalização regional dos preços, fim de subsídios e

4 A cadeia produtiva do petróleo é dividida em duas etapas, o downstream e o upstream. O downstream é composto pelo refino, transporte, distribuição e comercialização dos derivados do petróleo, enquanto o upstream é composto pela exploração, produção e transporte do petróleo.

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diminuição das barreiras à entrada de empresas na distribuição e

venda(ZYLBERSZTAJN ET AL., 2013:56).

O segundo elemento diz respeito aoupstream brasileiro, em que se abre o exercício do

monopólio do petróleo no Brasil, anteriormente atribuído unicamente à Petrobrás.

Dentro do modelo de reforma do Estado vigente, em que a função estatal migra para a

área regulatória, é criada a Agência Nacional do Petróleo (ANP), que passa a ser

responsável pela gestão do monopólio, enquanto a Petrobrás deixa de ser a única

executora do monopólio estatal. A ação no upstream baseou-se em dois compromissos

políticos. O primeiro visava reestruturar a ação do Estado no setor, em que a ANP passa

a ser o ente regulador, com prerrogativas de autonomia administrativa e financeira. O

segundo compromisso foi o de manter a Petrobrás estatal, com atuação em todos os

segmentos da cadeia do petróleo (PIRES ET AL., 2013:84-5).

Com a introdução do regime fiscal de concessão no Brasil,o concessionário adquire

direito de exploração em área especificada pela ANP através de processo licitatório ou

“rodadas de licitação”, onde executa investimentos, e no caso de descoberta, paga ao

Estado brasileiro royalties e participação especial de acordo à localização e

produtividade do campo. O concessionário arca ainda inteiramente com os custos do

investimento, não tendo direito a nenhum tipo de reembolso ou indenização caso a

exploração não seja bem-sucedida. O regime fiscal de concessão brasileiro também

modificou o pagamento de participações governamentais e de terceiros sobre o

petróleo5.

Por fim, a criação do Conselho Nacional de Política Energética (CNPE), órgão

vinculado à Presidência da República, com objetivo a utilização racional dos recursos

energéticos do Brasil, especificamente determinando os objetivos da política energética

nacional (Artigo 1º). No entanto, o CNPE não foi regulamentado até 2000, indicando

que durante o governo FHC, sua atuação não foi expressiva, o que é modificado a partir

do governo Lula. 5 Além dos tributos sobre produção, anteriormente somente havia o pagamento de royalties limitados em 5%. A alíquota passou a variar entre 5 e 10%, determinada de acordo aos riscos geológicos, expectativa de produtividade e outros fatores. Foram introduzidos os pagamentos por Participação Especial, Bônus de Assinatura e Pagamento pela ocupação ou retenção de área. A participação especial incide sobre campos com grande rentabilidade, e tem alíquota variável de acordo ao volume de petróleo produzido, localização da exploração e anos de produção. (PIRES ET AL., 2013:85). Historicamente os valores arrecadados a título de royalties e Participação Especial são similares, que juntos perfazem cerca de 90% do total de participações governamentais.

16

O novo modelo teve como resultado o aumento da participação do setor do petróleo no

Brasil, que passa de 2,75% do PIB em 1997 para 10,5% do PIB em 2010 (FELIPE,

2011:91). Além disso, a Petrobrás logrou fortalecer-se. Para isso contribuiusua

manutenção como empresa estatal, verticalizada e integrada. Isso, por sua vez, foi

responsável pela preservação de sua autonomia e influência, utilizadas visandoo

fortalecimento de sua posição na nova situação concorrencial (FELIPE, 2011:275-6)

eaumentandosubstantivamente sua lucratividade em atividades upstream, que superou

os R$ 37 bilhões em 2008. A ANP foi peça essencial do novo marco institucional,

responsável pela regulação do setor. Desafio inicial de grande monta foi substituir a

Petrobrás enquanto braço estatal, ao mesmo tempo em que a empresa passava a ser

regulada pela agência. (ZYLBERSTAJN ET AL., 2013:59-60).

O período posterior à adoção da nova regulação foi de escalada no preço do petróleo,

em que grande parte dos países exportadores logrou aumentar sua participação na renda

petrolífera. Isso, entretanto, não ocorreu no Brasil dado que o modelo de concessão em

vigor era regressivo. Ao mesmo tempo, a concentração da produção na Petrobrás

permitiu a apropriação de grande parte dos resultados positivos da exploração de

petróleo no Brasil pela empresa, explicando boa parte doaumento significativo da

lucratividade(FELIPE, 2011:272). Ou seja, dada a grande apropriação pela Petrobrás do

excedente gerado pela exploração do petróleo no Brasil, este é um fator explicativo do

aumento de valor da empresa. No entanto, esse excedente apropriado pela Petrobrás

teve como contrapartida a baixa apropriação pelo Estado brasileiro. Nesse sentido,

pode-se afirmar que a grande valorização da Petrobrás no período posterior a aprovação

da Lei do Petróleo se dá em detrimento da apropriação pública das rendas petrolíferas

pelo país.Outra consequência importante do novo modelo foi que o substantivo aumento

da produção petrolífera tornou também substantivos os valores de royalties e

participações especiais redistribuídos aos entes subnacionais, o que levou à disputa

federativa sobre a apropriação desses recursos.

A figura 2ilustra os argumentos apresentados para emergência da Lei do Petróleo de

1997.

17

FIGURA 2 REPRESENTAÇÃO ESQUEMÁTICA DA APROVAÇÃO DA LEI DO PETRÓLEO

O marco regulatório do pré-sal de 2010

A criação de novo marco regulatório para explorações no pré-sal foi resultado

daincompatibilidade do marco regulatório vigente à nova situação de abundância de

reservas de petróleo (BERCOVICI, 2011; GOBETTI, 2011), mas também de interesses

político-partidários. Estes envolviam asubstituição de política pública adotada

pelogoverno anterior ao qual o governo do PT se opunha (ZYLBERSTAJN ET AL.,

2013; LUCAS, 2013; PIRES ET ALLII., 2013).

Ao mesmo tempo, o novo marco regulatório foi formulado em momento dequebra da

hegemoniado ideário neoliberal no país. Como já indicado, este processo teve a ver

comfatores relacionados a decepção frente aos resultados pouco animadores das

reformas institucionais dos anos 1990 (MANUEL, 2011; EVANS, 1997), que no caso

do Brasil, foi associado ao baixo crescimento econômico do governo FHC eà perda de

credibilidade de seu governo com a crise energética de 2001 (BARROS DE CASTRO,

2008).Estes elementos específicos influíram na ascensão do PT - partido de centro-

esquerda no Brasil - à Presidência, fenômeno que também ocorre em outros países que

realizaram reformas orientadas ao mercado igualmente frustradas.Por fim, o processo de

Agenda de estabilização com

grande apoio

Hegemonia Neoliberal

Internacional

Apoio a FHC

Ampla coalizão

legislativa

Reservas petrolíferas medias

Situação fiscal e cambial instável

Reservas cambiais baixasCenário Internacional instávelAlto endividamento externo

Arenas de Ação

Lei do Petróleo

EC6

EC9Abertura da economia

visando atração de capital estrangeiro

Extração do petróleo o mais rápida possível

Legislação getulista

Monopólio Petrobras

Representação esquemática da aprovação da Lei do Petróleo

Status quo Epistemas Instituições

Legenda

18

gestação do novo marco regulatório brasileiro do petróleo sofre influência da crise

financeira de 2008, reforçando o declínio do ideário neoliberal (BOSCHI, 2011; DINIZ,

2011).

A mudança do status do Brasil enquanto detentor de reservas petrolíferas torna o risco

envolvido na exploração bastante inferior à situação na época da formulação da Lei de

1997, o que implica estrutura de benefícios superior à necessária para atração de

investimentos. Por outro lado, a extração de vultosos volumes de petróleo tem grande

potencial desestabilizador,apontado na literatura como “maldição das rendas minerais”,

e que, certamente foi levado em conta na formulação da nova política do setor pelo

governo Lula.

O contexto econômico nacional contava com maior crescimento econômico, decorrente

em grande parte da expansão do volume e valor das exportações de commodities, o que

por sua vez permitiu superação das pressões fiscais. A inflação encontrava-se sob

controle há algum tempo, o que abriu maior espaço para ações voltadas ao

desenvolvimento. Nesse sentido, o Estado contava com maior capacidade de

investimento, traduzido emmaior flexibilidade para adoção de políticas com viés

intervencionista e maior participação nos investimentos.

Por outro lado, no governo Lula houve movimento de enfraquecimento das agências

regulatórias, entre elas a ANP, ao mesmo tempo em que a Petrobrás, cuja utilização

como instrumento de política pública, havia decrescido no governo Fernando Henrique

Cardoso, recupera sua influência, exercendo dominância no processo de formatação da

nova legislação. Resultados como a Cessão Onerosa e a participação obrigatória da

Petrobrás em todas as explorações do pré-sal são vistos por diversos entrevistados como

evidências do refortalecimentoda empresa.

Na dinâmica do setor no governo Lula, o enfraquecimento da ANP é compensado por

três movimentos: maior utilização da Petrobrás como instrumento de política pública,

ganho de importância do CNPE e criação daEmpresa de

Planejamento Energético(EPE).O CNPE, que havia sido criado pela Lei do Petróleo,

somente foi regularizado em 2000, três anos depois, indicando falta de ênfase sobre seu

papel. No governo Lula, o CNPE passa a ter importância ampliada, assumindo o

planejamento estratégico do setor, e relegando a ANP a ações operacionais (ALMEIDA,

2011). Nessa mesma direção é criada em 2004 o EPE, visando fornecer subsídios sobre

19

oferta e demanda de insumos energéticos no mercado doméstico (ALMEIDA

2011:126), também atuando em espaço anteriormente ocupado pela ANP.

Ainda do ponto de vista institucional, cabe apontar o papel das empresas do setor

privado. A Lei do Petróleo logrou fomentar a cadeia do petróleo nacional, em que se

destaca a criação de petroleiras nacionais, como OGX ou Queirós Galvão Exploração e

Produção (QGEP). Não foi detectada influência no novo marco regulatório das

petroleiras estrangeiras que entraram no país a partir da Lei do Petróleo. A política final

não apresenta benefícios para elas em relação à situação anterior. Ao contrário, no

marco regulatório do pré-sal somente a Petrobrás pode ser operadora da exploração, o

que relega as empresas privadas do setor a financiadoras da exploração.

O marco regulatório do pré-sal é aprovadodurante o segundo mandato do Presidente

Lula, em que a coalizão governista se fortalece com a inclusão do PMDB. Nesse

sentido, o presidente Lula contava com grande maioria no Congresso, elemento

favorável à aprovação das propostas legislativas em geral, e do novo marco regulatório

do petróleo em particular.A dinâmica da aprovação da legislação do petróleo seguiu

caminho bastante calcado no Executivo Federal. O segundo governo Lula caracterizou-

se por grande popularidade do presidente, ao mesmo tempo em queapós entrada do

PMDB,a heterogeneidade da coalizão demandou intervenção pessoal do presidente, que

aliada ao enfraquecimento dos partidos políticos originada na legislação eleitoral,

reforçou a concentração de poder (SALLUM, 2008).

Coube papel central na elaboração da nova legislação do petróleo aentão ministra da

Casa Civil da Presidência da República, Dilma Rousseff. Tendo sido ministra das Minas

e Energia, e com histórico de vida pública relacionado ao setor energético, a ministra

manteve ascendência sobre o Ministério das Minas e Energia após sua ida à Casa Civil,

inclusive aumentando a importânciado tema energético na agenda governamental.

A figura 3 esquematiza os principais elementos da emergência do marco regulatório do

petróleo de 2010.

A partir da descoberta das jazidas do pré-sal, o Poder Executivo gerou quatro Projetos

de Lei, que se converteram em três leis. A Lei no. 12.276 de 30 de junho de 2010, que

“autoriza a União a ceder onerosamente à Petrobrás o exercício das atividades de

pesquisa e lavra de petróleo e gás natural nas áreas não concedidas do pré-sal”, teve

como consequências: aumento da participação da União no capital da Petrobrás,

20

substantiva capitalização da empresa, e possibilidade de apropriação de substantivo

excedente pela Petrobrás.

FIGURA 3 REPRESENTAÇÃO ESQUEMÁTICA DA APROVAÇÃO DO MARCO REGULATÓRIO DO PRÉ-SAL (2010)

A Lei no. 12.304 de 2 de agosto de 2010, autorizando o Poder Executivo a criar a

Empresa Brasileira de Administração de Petróleo e Gás Natural – Pré-Sal Petróleo S.A.

(PPSA), empresa pública vinculada ao Ministério das Minas e Energia, que tem como

atribuições a gestão contratual, fiscalização e representação da União em todos os

contratos de partilha assinados pelo Ministério das Minas e Energia, sem funções de

execução. E finalmente, a Lei no. 12.351, de 22 de dezembro de 2010, que cria o Fundo

Social e estabelece o regime de partilha para exploração e produção das jazidas do pré-

sal (BERCOVICI, 2011).

A Lei no. 12.351 introduz o regime de partilha da produção para exploração das

riquezas do pré-sal e estabelece a criação de fundo de investimento, para onde será

direcionada parte dos recursos advindos das rendas minerais. O Fundo Social tem a

“finalidade de constituir fonte de recursos para o desenvolvimento social e regional, na

forma de programas e projetos de combate à pobreza e desenvolvimento,

Agenda social com grande apoio

Maior ativismo estatal

Enfraquecimento ideário neoliberal

Crise financeira 2008Decepção com reformas institucionais neoliberais

Lula fortalecido

Coalizão governista majoritária

Extensas Reservas petrolíferas

Situação fiscal e cambial confortável

Choque commoditiesReservas divisas altasPressões fiscais sob controleFim da dívida externaDívida Interna alta

Arena de Ação

Maldição dos recursos mineraisModelo norueguês

ANP fraca

Petrobras fortalecidaCNPEEPE

Representação esquemática da aprovação do novo marco

regulatório

Status quo Epistemas Instituições

Legenda

Dilma na Casa CivilÊnfase em questões energéticasCentralização do processo no Executivo (vs. Legislativo)

Situação de Ação

Atores

21

especificamente, nas áreas de educação, cultura, esporte, saúde pública, ciência e

tecnologia, meio ambiente e mitigação e adaptação às mudanças climáticas”.

O novo marco regulatório apresenta claro aumento da participação do Estado no setor

do petróleo. Em primeiro lugar pela criação da PPSA, com participação obrigatória em

todos os consórcios exploratórios. Em segundo lugar, pela maior utilização da Petrobrás

como instrumento de política pública:como operadora de todos os consórcios com

participação mínima de 30%, capitalizada através da operação de cessão onerosa e

isentade pagamento de participações governamentais sobre a produção originada na

cessão onerosa (GOBETTI ET AL., 2010:21).

Estes elementos são instrumentais para o objetivo pretendido pelo governo com a

modificação do marco regulatório: o estabelecimento de um modelo de inspiração

socialdemocrata,eoperacionalizado coma criação do Fundo Social do Pré-Sal. Nesse

sentido, enquanto os elementos da legislação apontados (regime de partilha, cessão

onerosa e PPSA) mostram maior intervenção do Estado no setor do petróleo, o Fundo

Social indica a utilização dos recursos em prol da sociedade através de mecanismos

institucionais enão unicamente pelo caminho do mercado.

A aprovação do novo marco regulatório gerou uma série de implicações. A primeira

delas foi o impasse federativo sobre a distribuição dos recursos do petróleo, tema não

abordado pela nova legislação, mas que ascendeu na agenda política a partir de sua

importância no debate eleitoral de 2010. Em segundo lugar, uma legislação de conteúdo

mínimo foi consolidada no novo marco regulatório, e devido à grande demanda por

recursos para viabilizar a exploração, pode implicar deslocamentos setoriais na

economia brasileira. Em terceiro lugar e relacionado ao item anterior, a participação

mínima obrigatória de 30% da Petrobrás nas explorações do pré-sal implica que parte

significativa dos recursos para exploração devem ser providos pela estatal. Finalmente,

o novo marco regulatório implica maior ativismo estatal, o que é criticado por grupos de

orientação liberal, com o argumentode que vai gerar insegurança contratual e aumentar

o risco arcado pelo Estado brasileiro.

Conclusão

O propósito deste trabalho é entender a trajetória da política pública do petróleo no

Brasil, visando esclarecer como se deu tal trajetória, ao mesmo tempo em que procura

22

jogar luz sobre questões controversas do processo. A adoção de referencial teórico que

combina visão abrangente do institucionalismohistórico com a capacidade de olhar o

comportamento dos atores pela perspectiva do institucionalismo da escolha racional

auxiliou a análise da decisão dos atores em processo de longo prazo, sendo que o pano

de fundo do debate teórico foia discussão das relações entre instituições e agência, ou

seja, como atores e instituições afetam as mudanças.

Associadas aos interesses que representam, as ideias conformam variável central na

mudança da legislação nos dois pontos de inflexão: a Lei do Petróleo de 1997 e o marco

regulatório do pré-sal de 2010. No primeiro caso, a hegemonia do ideário neoliberal

tornou reformas orientadas ao mercado elementos centrais dos programas de governo

durante os anos 1990. No caso brasileiro, tal hegemonia é reforçada pela posição

internacional do país, em que a fragilidade da economia não permite independência dos

governos frente às posições das organizações multilaterais, lócus irradiador da posição

hegemônica. Ao mesmo tempo, a agenda estabilizadora apresentava forte apoio,

ampliando o espaço de manobra do presidente Fernando Henrique Cardoso e afunilando

as opções de políticas públicas possíveis. Finalmente, o volume de reservas de petróleo

existente e a perspectiva de evolução da indústria do petróleo orientaram a legislação

para estrutura de incentivos que supunham a exaustão das reservas rapidamente.

A descoberta das jazidas do pré-sal encontraram situação bastante diversa. No plano das

ideias, a hegemonia do ideário neoliberal encontrava-se em declínio, como resultado do

baixo sucesso das reformas empreendidas em termos de crescimento econômico, o que

influiu na ascensão ao poder de elites políticas com orientação de centro-esquerda. No

entanto, estas somente puderam modificar o viés ideológico de seus governos a partir da

maior independência que o cenário econômico favorável propiciou. Tal

possibilidadetraduziu-se em políticas públicas como o marco regulatório do pré-sal, em

que elementos de maior intervenção estatal - regime de partilha, cessão onerosa e

criação da Pré-Sal Petróleo SA- são utilizadoscomo base para a estruturação do Fundo

Social do Pré-Sal, visando repartição social dos recursos do petróleo.

23

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