Texto para Direito Constitucional sobre Regulamentos Independentes(11 Abril 2014)

Com o presente trabalho pretende-se analisar a questo dos regulamentos independentes, abordando os seus sentidos possveis; tratando a questo do princpio da separao de poderes no sentido de saber se estes regulamentos violam este principio e, por fim, tratando as referencias normativas. Podemos comear por dizer que existem dois sentidos diferentes de regulamentos independentes; o primeiro, remete para o facto de o executivo poder adicionar normas jurdicas vinculativas ad intra e ad extra, independentes de qualquer autorizao fora das matrias reservadas lei ou das matrias que no se encontram tratadas na forma legislativa. E, o segundo sentido remete identificao do Estado com sociedade civil isto , no tocante subordinao em toda a linha desde o executivo ao legislativo. De forma a enquadrar o tema, mostra-se importante fazer a referencia que, ao longo do tempo, o primado do sector legislativo colidiu com as exigncias inerentes ao funcionamento do Estado que, media que se alterava, progressivamente, para um Estado social fez com que o Parlamento deixasse de ter primazia no que tocava regulao da actividade administrativa e, como tal, mostrou-se necessrio confiar um poder praeter legem ao executivo. E, desta forma que, assumindo a forma regulamentar encontramos por exemplo os regulamentos independentes. Quanto questo da violao, ou no, do princpio da separao de poderes podemos comear por dizer que o poder do Estado uno e indivisvel. No entanto, manifesta-se a partir de vrios rgos que exercem determinadas funes, acabando por espelhar a materializao da vontade do Estado. Cada poder exerce preponderantemente uma funo. Cabe ao poder legislativo, tipicamente, a funo de criar normas gerais; ao poder executivo de as executar e, ao poder judicirio de aplica-las ao caso concreto.Apesar disto, o poder legislativo (e os demais) pode, ainda, exercer outras funes (ainda que atipicamente). Com a transio do Estado Liberal para Estado Social, constata-se que no possvel abordar o ramo legislativo, Executivo e Judicirio de forma estanque; existem geralmente interferncias de um poder na funo de outro poder, mesmo que no muito evasivas.Para o autor Gomes Canotilho, os rgos de soberania no exerccio das suas competncias possuem um campo de reserva - ligado actividade finalstica de cada poder, havendo assim um ncleo essencial e um campo de reserva secundaria.Para o Professora Marcelo Rebelo de Sousa, o princpio da separao de poderes encontra-se dividido em duas vertentes: uma de carcter negativo e outra de carcter positiva. A primeira, teria as suas razes no Estado Liberal e ditaria a preveno da concentrao e abuso de poder; a segunda materializa-se enquanto princpio organizativo de optimizao do exerccio das funes do Estado acabando por determinar a imperatividade de uma estrutura orgnica funcionalmente correcta do aparelho publico. O referido autor, refere que a separao de poderes constitui um principio e no uma regra Constitucional, no entanto, de sublinhar que no por isso que a CRP deixa de lhe fazer meno - tendo como exemplo art. 2 (enquanto fundamento do Estado Democrtico) fazendo meno em relao aos rgos de soberania (PR, Governo e Tribunais) que devem observar a separao e interdependncia de poderes prevista no art. 111 CRP que, introduz a caracterizao da diviso de poderes na vertente representativa do nosso sistema de Governo.Voltando questo concreta do regulamentos independentes, podemos comear referir o art. 6 da CRP que d ento inicio matria dos regulamentos independentes. Quando falamos de independentes no remetemos naturalmente a regulamentos completamente desfasados da lei, tm sempre de possuir fundamento legal. Neste sentido podemos referir o Principio da legalidade (art. 3/2 CRP) interligado com o Princpio da precedncia de lei, determinando que um regulamento poder ser independente mas no de uma lei prvia nem de fundamento legal. No tocante ao 119 g) CRP, podemos dizer que, tal como defende Afonso Queir, admite a competncia do executivo para a elaborao de regulamentos independentes. Com posio parecida, podemos referir o Professor Paulo Otero que define regulamentos independentes como normas administrativas externas que, sem se destinarem execuo de uma determinada lei, antes se referem directamente Constituio ou ordem jurdica no seu todo, contendo preceitos praeter legem e, desde que revistam a forma de decreto regulamentar, esto sujeitos promulgao do Presidente da Repblica - sendo possvel diferenciar duas categorias: regulamentos independentes fundados na CRP e regulamentos independentes fundados na lei. Analisando a CRP de 1976, o Professor Paulo Otero chega concluso que a prpria constituio pode ser a base normativa directa para o exerccio da competncia dos rgos administrativos e, desta feita, acaba por no ser necessria uma interpositio legislatoris nos diversos casos em que se constata a existncia da substituio da normatividade da lei pela normatividade da CRP (um desses exemplos, art. 119 g), como referido anteriormente, que veio conferir ao Governo uma competncia regulamentar directamente fundada na CRP e no na lei, sendo dotada de legitimidade politica semelhante que se encontra num decreto-lei que, acaba por funcionar como uma garantia imediata de na promoo do desenvolvimento econmico-social e, da satisfao das necessidades de todos). reconhecido, pelo referido artigo, ao Governo a faculdade de emanar regulamentos independentes praeter legem desde que em matrias fora da reserva da lei. Existem, todavia, posies contrrias como a do Professor Freitas do Amaral que, tendo precisamente por base que a lei fundamental reserva o tratamento de certas matrias para si que, os regulamentos independentes estariam a invadir esse campo e, como tal, acabam por determinar a inconstitucionalidade dessas mesmas matrias. A opinio do presente autor acaba por colidir com a do Professor Marcelo Rebelo de Sousa que, defende que a emisso de regulamentos (desde que legalmente conformes) no constitui exerccio administrativo da funo legislativa isto, posto que para o Professor os regulamentos so puros actos da funo administrativa e no configuram, ento, legislao material.Quanto aos limites emisso de regulamentos independentes pela administrao podemos falar no princpio da legalidade, novamente, decorrente dos artigos 2, 3 e 266/2 CRP. Dentro deste princpio existem duas vertentes: a preferncia e a reserva de lei. No que toca primeira podemos dizer que limita a administrao no dando margem para que esta contrarie o direito vigente; No que toca segunda podemos dizer que exige que a actuao administrativa tem sempre como base uma norma jurdica, acabando por desempenhar uma funo que refora o principio da legalidade a que a administrao est adstrita e, uma funo excludente. Ainda dentro desta ltima, como refere o professor Marcelo Rebelo de Sousa, constitui precedncia de lei sempre que exprima necessria anterioridade do fundamento jurdico-normativo da actuao administrativa e, sempre que constitua uma reserva de densificao normativa, revelando a necessidade do mesmo fundamento jurdico-normativo possuir um grau de pormenorizao suficiente para permitir antecipar de forma adequada a actuao administrativa em causa. No tocante primeira encontra-se o mbito da legalidade em sentido estrito incluindo os regulamentos administrativos e passando a assegurar-se a intangibilidade de certos actos da administrao. Neste sentido Marcelo Rebelo de Sousa sublinha que a preferncia de um regulamento sobre um acto no normativo da administrao advm do facto do regulamento, posto ser directamente habilitado por lei, apresentar uma legitimidade democrtica acrescida em relao ao acto referido. Podemos ainda, a ttulo de concluso, referir que a maior parte da doutrina (por exemplo Jorge Miranda e Gomes Canotilho), defende a imperatividade de uma reserva total de lei nenhum acto administrativo pode deixar de ter as suas razes na lei o art. 112/7 exige a meno de um fundamento legal especfico para todo e qualquer regulamento. Tendo em conta a forma como a matria dos regulamentos independentes se encontra na CRP, podemos concluir que estes no se configuram na sua forma clssica. Isto, uma vez que existe uma imposio de uma lei habilitadora (questo da precedncia de lei) cuja preterio levar inconstitucionalidade formal do diploma. Desta feita, conclui-se ainda que quando um regulamento independente ento tido como inconstitucional, viola o princpio da separao de poderes. Cr-se ento, na necessidade de uma reserva total de lei nos termos em que nenhum acto administrativo poder deixar de ter base legal (tal como decorre do art. 112/7 CRP)